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CUIAB MT
2013
3 cm
2
Monografia
apresentada
acadmico(a)
Augusto
pelo(a)
Cesar
da
Silva
de
Cuiab
UNIC/IUNI-
de
Direito
ano
2013,
para
APRECIAO
_____________________________
_____________________________
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RESUMO
A Lei n 8.429/92 subsiste no ordenamento jurdico ptrio sob
acirradas discusses sobre sua natureza e constitucionalidade. A avaliao da
conduta dos agentes pblicos nunca esteve to em pauta, pela notoriedade do
enriquecimento ilcito, ocasionada pela falta de retido no tratamento com a res
pblica e o solapamento do errio, produzindo um crculo vicioso de
favorecimentos pessoais e corrupo, que data desde os primrdios coloniais do
Brasil.
A ausncia de mecanismos eficazes de combate a tais prticas
tornou imperativa a evoluo da matria, tanto nos textos constitucionais e legais,
quanto nos debates doutrinrios e jurisprudenciais. As constituies anteriores
mostraram-se insuficientes em suas tentativas de tutelar a probidade no trato com
a Administrao Pblica. Nessa esteira de idias que a atual Carta Magna,
visando evitar o desvirtuamento do comportamento dos agentes administrativos,
inseriu no ordenamento jurdico o conceito de improbidade administrativa (art. 37,
4).
Em vista da discusso sobre a subsuno de determinados
servidores pblicos lei referida, os debates sobre sua natureza e
constitucionalidade, alm da atualidade do tema, muitas dvidas ainda pairam
sobre o assunto, acentuando a importncia da discusso da matria.
A presente pesquisa buscou investigar se aos agentes polticos em
geral devem ser aplicadas as regras comuns da Lei de Improbidade
Administrativa, atravs do confronto entre as distintas correntes doutrinrias e a
anlise crtica da deciso do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto.
Palavras-chave:
Corrupo Improbidade Administrativa Servidor Pblico Agente Poltico
Ilcito Responsabilidade.
ABSTRACT
Law No 8429/92 remains the legal mother under incited discussions
on its nature and constitutionality. The assessment of conduct for public officials
has never been in question, the reputation of illicit enrichment, caused by lack of
integrity in dealing with the responsibility and undermine the public purse,
producing a vicious circle of personal favoritism and corruption, dating from the
beginning
colonial
Brazil.
Key words:
Corruption - improbity Administrative - Public service - Political Agent - Illicit
Liability.
SUMRIO
1.INTRODUO......................................................................................................................... 9
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..........................................................................
1. INTRODUO
10
discorrendo
sobre
seus
sujeitos
ativo
passivo,
11
12
colonialismo
portugus
era
assentado
nas
bases
do
4
5
6
7
13
GARCIA, Emerson e Rogrio Pacheco Alves. Improbidade Administrativa. 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2006, p. 178.
10
11
14
13
15
15
BAHEMA, Kele Cristiane Diogo. O princpio da Moralidade Administrativa e seu controle pela Lei
de Improbidade. Curitiba: Juru, 2006, p.109.
SARMENTO. op.cit., p. 90.
16
ao
Dal Bosco, ao comentar sobre o referido projeto legislativo, conta que o anteprojeto da Presidncia da
Repblica nasceu com apenas 13 artigos, e quando enviado ao Congresso Nacional, recebeu mais de 300
emendas, transformando-se no Projeto de Lei n 1.446/91. Dispondo de 30 artigos, foi finalizado depois
de reduzir-se aos atuais 25. BOSCO, Maria Goretti Dal. Responsabilidade do Agente Pblico por ato
de Improbidade. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004, p. 121. Muitos autores defendem a
inconstitucionalidade da lei sob a alegao de que esta no se submeteu a um processo legislativo
bicameral. Aps a aprovao pela Cmara dos Deputados, a lei no chegou a ser apreciada pelo Senado
Federal, infringindo o artigo 65 da Constituio Federal.
17
Improbidade Administrativa.
Ao ser editada, a lei de improbidade no foi poupada de crticas. A
maioria delas se refere sua falta de sistematizao (provocada pelo intuito de
revogar as duas leis anteriores) e a excessiva generalizao dos artigos 9, 10 e
11 na definio e caracterizao dos atos de improbidade.
Para os aplicadores, a falha maior consiste na multiplicidade de
dispositivos com sentido pouco claro, pela atecnia de sua elaborao e pelo fato
de reunir normas de diversos ramos do direito, tais como civil, processual civil,
administrativo, penal e processual penal, nem sempre redigidas de forma racional.
Juntem-se a isso, as lacunas de procedimento existentes nos antigos institutos
(Leis Federais n. 3164/57 e 3.502/58) e a ausncia de um procedimento cautelar
especfico17.
19
20
18
19
corruptione e indica
principais
problemas
das
democracias.
Combater
improbidade
20
21
3.
SUJEITOS
DA
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA,
SUA
Lei
de
Improbidade
Administrativa
empregou
definies
abrangentes para autor e lesado nos atos de improbidade. Incide tambm sobre
aqueles que no exercem a funo pblica, ou seja, terceiros que concorram ou
se beneficiem da conduta ilcita. A legitimidade ativa e passiva dos atos de
improbidade est prevista nos artigos 1 a 3 da referida Lei.
Os sujeitos passivos da improbidade administrativa esto definidos
no art. 1 da LIA. Nessa extremidade, encontram-se os rgos da Administrao
Direta, Indireta ou Fundacional dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, de
qualquer das esferas (Federal, Estadual, Distrital, Municipal, Territorial).
O motivo da previso do enquadramento das entidades que
contratam, recebem subvenes ou incentivos do Poder Pblico na Lei de
Improbidade, erigindo-as condio de sujeito passivo - est no fato de que
aqueles que realizam negcios com o setor pblico e dele recebem recursos
devem agir de forma proba e transparente, prestando contas coletividade da
destinao dos recursos.
Por seu turno, o sujeito ativo quem, com ou sem o concurso de
terceiro, pratica o ato definido em lei como mprobo. Nesse aspecto, o sujeito
ativo o agente pblico que possuindo capacidade jurdica, e sendo servidor ou
no, exera determinadas atividades a mando da Administrao Pblica, em nvel
federal, estadual, distrital, municipal ou de territrio.
Para o devido enquadramento, o agente dever estar exercendo,
mesmo que de forma transitria, remunerada ou no, por fora de eleio,
22
BRASIL, Art. 3 da Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes
pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na
administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. Rio de Janeiro, 2 de junho de
1992.
32
23
24
em
colaborao
com
Administrao
so
aqueles
que
34
35
MEIRELLES.op.cit., p. 75.
HANS, Kelsen. Teoria General del Derecho, apud ATALIBA. op.cit., p.75.
25
que
inclui
processos
por
crimes
funcionais
de
mesmo
autor
salienta
que
estes
agentes
no
esto
26
40
41
27
.
Quanto aos Membros do Ministrio Pblico, a incluso na categoria
de agentes polticos tem sido justificada em virtude das funes de controle que
lhe foram atribudas a partir da Constituio de 1998 (art. 129), especialmente a
de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia
pblica.
28
29
30
fundamentos
utilizados
para
deciso
subsumem-se
51
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Rcl 2138-6/DF. Rel. Min. Nelson Jobim. DJU 11/09/2002.
Publicao DJ 17/09/2002. pp 0052.
DANTAS. op.cit., p. 50. O autor cita alguns dos juristas que adotam esta postura: Sebastio Botto de
Barros Tojal, Flvio Crocce Caetano e Paulo Brossard.
31
discordou do
BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Reclamao n 2138-6/DF. Rel. Min. Nelson Jobim. DJU
11/09/2002. Publicao DJ 17/09/2002. pp 0052.
53
PET 3211 QO, Relator p/ Acrdo Min. Menezes Direito, Tribunal Pleno, julgado em 13/03/2008,
DJE 27/06/2008
54
Rcl 2790/SC, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 02/12/2009
32
propostas contra
. AgRg na Rcl 12514/MT, Rel. Min. Ari Pargendler, Corte Especial, julgado em 16/09/2013
33
responsabilidade?
34
35
59
PINHEIRO, Aline. Gilmar Mendes acusa MP de usar ao em proveito prprio. Revista Consultor
Jurdico. Disponvel em: http://conjur.estadao.com.br/static/text/51298,1. Acesso em 09 de julho de
2009.
DINIZ, Tatielly. Julgamento sobre a aplicao da lei de improbidade e extenso de foro especial se arasta
h 5 anos. Revista ANPR Notcia. Braslia, n. 40, p. 6-7, mar/2007.
36
entre os agentes pblicos sem que haja determinao constitucional para tanto.
Fbio Konder Comparato adere a esta opinio, argumentando que a ausncia, em
sede constitucional, de foro privilegiado, no autoriza a criao de prerrogativas
no contempladas na Constituio. A vedao de quaisquer privilgios sem fundo
constitucional decorre diretamente dos princpios constitucionais da igualdade
(insculpido no art. 5, LIII da Lei Maior) e republicano, quando ltimo este
determina que o poder no pertence a nenhum particular e exercido pelos
servidores visando o bem de todos res publica60.
A rigor, adverte o Ministro Nelson Jobim61:
Entender que o agente poltico est sujeito
Lei de Improbidade (...) desprezar o sistema de
responsabilizao
especial
expressamente
desejado pelo constituinte e por ele institudo,
apartando-se do princpio da mxima efetividade
que se deve buscar para as normas
constitucionais (...) Processar o Ministro de Estado
com base na lei de improbidade comum (Lei n.
8.423/92), como aconteceu neste caso, usurpar
a competncia do STF para processar e julgar os
fatos tidos como de improbidade por meio da ao
por crime de responsabilidade, a ser proposta pelo
membro do Ministrio Pblico que tem
competncia para atuar perante a Suprema Corte.
62
63
COMPARATO, Fbio Konder. Competncia do juzo de 1 grau, apud DANTAS. op.cit., p. 153.
BRASIL. STF. Rcl 2138-6/DF. Rel. Min. Nelson Jobim. DJU 11/09/2002. Publicao DJ 17/09/2002. pp
0052.
Dispe sobre as infraes poltico-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela
Cmara dos Vereadores e sancionadas com a cassao do mandato.
BIM. op.cit., p. 200.
37
65
GOMES, Luiz Flvio. Foro por prerrogativa de funo. Disponvel em: http:www.iusnet.com.br.
Acesso em nov. 2007.
GARCIA. op.cit., p. 178.
38
67
LIMA, Jonas. Ato de improbidade administrativa no de competncia originria do STF nem do STJ.
Jus
Navigandi,
Teresina,
ano
7,
n.
61,
jan.
2003.
Disponvel
em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3633.
BROSSARD, Paulo. O impeachment. Aspectos de responsabilidade do Presidente da Repblica. 3
39
aplicao do critrio da especialidade, uma vez que esse s pode ser aplicado
quando em face de naturezas jurdicas idnticas.
A convivncia das sanes de natureza ilcita para um mesmo fato
tpico perfeitamente possvel, sem incorrer na pecha do bis in idem. Inexiste
correlao obrigatria entre crime de responsabilidade e crime comum, ou seja,
mesmo que o crime de responsabilidade seja definido em lei penal como crime
comum, tal fato no lhe tira o carter de poltico, devendo ser apreciado numa
jurisdio poltica. Brossard68 continua: A sano aplicada pelo Senado pode
somar-se outra infligida pela justia, e podem coexistir crimes comuns e crimes
de responsabilidade, exatamente porque estes ltimos no constituem crime, mas
infraes polticas, relacionadas a ilcitos de natureza poltica, politicamente
sancionadas. So entidades distintas e nada mais.
Sob esta tica, instaurado sob consideraes de ordem poltica,
mesmo que apresente elementos ou vestgios oriundo de outros ramos do direito,
sua natureza continua marcada pela predominncia do carter poltico, devendo
ocorrer julgamento poltico.
vlido salientar que a mera alegao de que todo ato de
improbidade
administrativa
praticado
por
agentes polticos
crime
de
68
69
40
71
DINIZ, Tatielly. Julgamento sobre a aplicao da lei de improbidade e extenso de foro especial se
arrasta h 5 anos. Revista ANPR Notcia. Braslia, n. 40, p. 6-7, mar/2007.
IVO, Gabriel. Constituio Estadual: competncia para elaborao da Constituio do Estadomembro. So Paulo, Max Limonad, 1997, p. 148-150.
41
73
Na Constituio Federal, a competncia dos Tribunais est prevista nos seguintes artigos: Supremo
Tribunal Federal artigo 102, I, b. Superior Tribunal de Justia artigo 105, I, a e Tribunal Regional
Federal artigo 108, I, a.
BIM. op.cit., 221.
42
43
5. CONCLUSO
44
ampliao
das
hipteses
de
foro
privilegiado
limitaria
45
republicano e da igualdade.
Assim, a natureza jurdica das sanes previstas na Lei 8.429/92
civil, sendo ntida a separao entre as instncias de responsabilizao do agente
pblico, consequentemente, firmando a competncia do juzo de 1 grau para
processar e julgar os agentes polticos por improbidade administrativa.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
AgRg na Rcl 12514/MT, Rel. Min. Ari Pargendler, Corte Especial, julgado em
16/09/2013
ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. 2 ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2001.
BAHEMA, Kele Cristiane Diogo. O princpio da Moralidade Administrativa e
seu controle pela Lei de Improbidade. Curitiba: Juru, 2006.
BARROSO, Luiz Roberto.Direito Constitucional e a efetividade de suas
normas. 8 ed. So Paulo: Renovar, 2006. p. 11.
BIM, Eduardo Fortunato. A possibilidade de cumulao dos crimes de
responsabilidade (impeachment) e da improbidade administrativa dos
agentes polticos por distino de suas naturezas jurdicas in RDE Revista
de Direito do Estado. Ano 2, n 5, jan/mar 2007.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil promulgada em 5
de outubro de 1988. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>.
BRASIL. Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes
aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio
de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta
46
47
Improbidade
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