Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
INTRODUO AOS
CONCEITOS
ORAMENTRIOS
CARO COLABORADOR,
BEM-VINDO AO MANUAL DE INTRODUO AOS CONCEITOS ORAMENTRIOS. ESTE DOCUMENTO UMA INICIATIVA
DA SUPERINTENDNCIA DE ORAMENTO PBLICO DA SECRETARIA DE PLANEJAMENTO DO ESTADO DA BAHIA E VISA
DISSEMINAR CONHECIMENTOS QUE LASTREIAM A FUNO DE PLANEJAMENTO, MAIS ESPECIFICAMENTE A
ELABORAO DOS SEUS INSTRUMENTOS E DA GESTO ORAMENTRIA.
ESTE
MANUAL NO TEM CARTER NORMATIVO, MAS SIM DE ORIENTAO. O TEMA TRATADO, COMO PRPRIO DA
ADMINISTRAO PBLICA, TEM SUBSDIO LEGAL NO CABENDO INOVAO OU DISSERTAO SOBRE O ASSUNTO.
OUTROSSIM, CONSTITUI UMA COLETNEA DE TEXTOS DOS MAIS DIFERENTES MANUAIS E APOSTILAS J
TRABALHADOS NO SERVIO PBLICO, SEM NENHUMA PRETENSO DE INEDITISMO OU ESGOTAMENTO DO TEMA MAS,
TO SOMENTE, DE OPORTUNIDADE OU OTIMIZAO, DIANTE DA RIQUEZA DE MATERIAIS DISPONVEIS.
ASSIM,
IMPORTANTE SE FAZ DESTACAR QUE, ALM DAS REFERNCIAS PONTUAIS AO LONGO DO MANUAL, ALGUNS
DOCUMENTOS, TRANSCRITOS EM DIVERSOS TPICOS, SERVIRAM DE BASE PARA GRANDE PARTE DESTE TRABALHO.
SO ELES:
DO
ESTADO
DA
DE
ORAMENTO
CARLOS RAMOS DE MIRANDA FILHO, AUDITOR FISCAL DO ESTADO DA BAHIA E PROFESSOR DE CURSO
CARREIRA FISCAL / A DMINISTRAO FINANCEIRA ORAMENTRIA , ECONOMIA, FINANAS PBLICAS;
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO PPA 2012-2015 UNIO.
BOA LEITURA!
DA
NDICE
Captulo 1 INTRODUO......................................................................................................................................... 11
1.1. Administrao Pblica.................................................................................................................................... 11
1.1.1. Estado ................................................................................................................................................... 11
1.1.2. Governo ................................................................................................................................................ 11
1.1.3. Administrao Pblica............................................................................................................................ 11
1.2. Organizao da ADMINISTRAAO PBLICA..................................................................................................... 12
1.3. Regime Jurdico da Administrao Pblica...................................................................................................... 13
1.3.1. Princpios Implcitos............................................................................................................................... 14
1.3.1.1. Supremacia do interesse pblico............................................................................................14
1.3.1.2. Indisponibilidade do interesse pblico...................................................................................15
1.3.2. Princpios Explcitos............................................................................................................................... 15
1.3.2.1. Legalidade..................................................................................................................................15
1.3.2.2. Impessoalidade...........................................................................................................................15
1.3.2.3. Moralidade.................................................................................................................................16
1.3.2.4. Publicidade.................................................................................................................................16
1.3.2.5. Eficincia....................................................................................................................................17
1.4. Poderes da Administrao Pblica.................................................................................................................. 18
1.5. Funes do governo....................................................................................................................................... 19
1.5.1. Alocativa................................................................................................................................................ 19
1.5.2. Distributiva............................................................................................................................................ 20
1.5.3. Estabilizadora........................................................................................................................................ 20
1.6. Hierarquia das normas................................................................................................................................... 20
1.7. Oramento Pblico ........................................................................................................................................ 23
1.7.1. Evoluo dos modelos de Oramento..................................................................................................... 24
1.8. Funes do Oramento .................................................................................................................................. 25
1.9. Legislao oramentria................................................................................................................................. 26
1.10. Direito Financeiro e Direito Tributrio .......................................................................................................... 27
1.11. Princpios Oramentrios Clssicos............................................................................................................... 27
1.11.1. Unidade ou Totalidade......................................................................................................................... 27
1.11.2. Universalidade..................................................................................................................................... 27
1.11.3. Anualidade ou periodicidade................................................................................................................ 27
1.11.4. Exclusividade....................................................................................................................................... 28
1.11.5. Oramento bruto................................................................................................................................. 28
1.11.6. No Vinculao da Receita de Impostos............................................................................................... 28
1.11.7. Especificidade ou Especializao .......................................................................................................... 28
1.11.8. Equilbrio............................................................................................................................................. 29
1.12. Princpios Oramentrios Modernos............................................................................................................. 29
1.12.1. Simplificao........................................................................................................................................ 29
1.12.2. Descentralizao.................................................................................................................................. 30
1.12.3. Responsabilizao................................................................................................................................ 30
Captulo 2 - RECEITA PBLICA.................................................................................................................................... 31
2.1. Etapas da Receita Oramentria .................................................................................................................... 31
2.1.1. Previso................................................................................................................................................. 32
2.1.2. Lanamento........................................................................................................................................... 32
2.1.3. Arrecadao .......................................................................................................................................... 32
2.1.4. Recolhimento ........................................................................................................................................ 32
2.2. Estimativa da Receita Oramentria............................................................................................................... 33
2.3. Classificao da Receita Doutrinria............................................................................................................. 34
2.3.1. Quanto Incluso no Oramento ou Natureza ....................................................................................... 34
2.3.1.1. Oramentria..............................................................................................................................34
2.3.1.2. Extraoramentria......................................................................................................................34
2.3.2. Quanto Origem ou Coercitividade........................................................................................................ 34
2.3.2.1. Originrias..................................................................................................................................34
2.3.2.2. Derivadas ...................................................................................................................................34
2.3.3. Quanto Regularidade ou Periodicidade................................................................................................ 34
2.3.3.1. Ordinrias...................................................................................................................................34
2.3.3.2. Extraordinrias...........................................................................................................................35
10
Captulo 1 INTRODUO
1.1. Administrao Pblica
1.1.1. Estado
O conceito de Estado varia conforme o ngulo em que considerado. Para nossos fins, interessa o prisma
constitucional: o Estado pessoa jurdica territorial soberana. Pessoa jurdica a unidade de pessoas
naturais ou de patrimnios, que visa consecuo de certos fins, reconhecida pela ordem jurdica como
sujeito de direitos e obrigaes. Territrio o espao fsico em que o Estado exerce sua soberania. Inclui o
solo, o subsolo, as guas interiores, o mar territorial e o espao areo. J a soberania, no mbito interno,
o poder supremo consistente na capacidade de autodeterminao e, no mbito externo, a prerrogativa
de receber tratamento igualitrio na comunidade internacional. Disso decorre, por exemplo, a imunidade
diplomtica. MOREIRA1
1.1.2. Governo
Governo o conjunto de rgos e as atividades que eles exercem no sentido de conduzir politicamente o
Estado, definindo suas diretrizes supremas. No se confunde com a Administrao Pblica em sentido
estrito, que tem a funo de realizar concretamente as diretrizes traadas pelo Governo. Portanto,
enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administrao Pblica atua de modo
subordinado. MOREIRA2
Enquanto o governo a atividade poltica e discricionria e tem conduta independente, a Administrao
atividade neutra, vinculada e tem conduta hierarquizada.
1
2
3
4
11
5
6
12
A seguir listamos alguns exemplos de entidades que fazem parte da Administrao Indireta do Estado da
Bahia:
BAHIAGS- Companhia de Gs da Bahia concessionria estadual dos servios de distribuio de
gs natural canalizado, uma empresa de economia mista, controlada pelo Governo do Estado,
vinculada Secretaria de Infraestrutura. Tem como acionistas o Estado da Bahia, a Gaspetro,
subsidiria da Petrobras, e a Bahiapart, empresa do grupo Mitsui Gs e Energia do Brasil.
DETRAN - Departamento Estadual de Trnsito uma autarquia na forma da Lei N3650 de
19/05/78, vinculada Secretaria da Administrao do Estado da Bahia, com personalidade jurdica
de direito pblico, autonomia administrativa e financeira e patrimnio prprio, com sede e foro
na cidade de Salvador - BA e sua jurisdio em todo o territrio do Estado.
EBAL - Empresa Baiana de Alimentos S/A - empresa pblica exploradora de atividade econmica.
EMBASA - Empresa Baiana de gua e Saneamento S.A. - uma sociedade de economia mista de
capital autorizado, pessoa jurdica de direito privado, tendo como acionista majoritrio o Governo
do Estado da Bahia.
Fundao Pedro Calmon fundao pblica que atua na produo e gesto de acervos
documentais e bibliogrficos que compem a memria do Estado e da sociedade. Tambm
trabalha na promoo e na difuso do livro, leitura e literatura, reconhecendo e valorizando a
diversidade cultural da Bahia e o pleno exerccio da cidadania.
Considerando o seu sentido material atividade administrativa propriamente dita constituem-se em
atividades prprias da administrao pblica:
Fomento;
Polcia administrativa;
Servio pblico;
Interveno administrativa.
No se trata de supremacia do interesse do administrador, mas sim supremacia do interesse pblico geral
em relao aos interesses particulares. Trata-se da superioridade de tratamento a ser dada aos interesses
da coletividade, pressuposto de uma ordem social estvel, em que todos e cada um possam sentir-se
garantidos e resguardados. RAMIM9
A Supremacia do interesse pblico se classifica como:
Primrio: coincide com a realizao de polticas pblicas voltadas para o bem estar social. Satisfaz o
interesse da sociedade, do todo social. O interesse pblico primrio justifica o regime jurdico
administrativo e pode ser compreendido como o prprio interesse social, o interesse da coletividade
como um todo. Pode-se afirmar tambm que os interesses primrios esto ligados aos objetivos do
Estado, que no so interesses ligados a escolhas de mera convenincia de Governo, mas sim
determinaes que emanam do texto constitucional, notadamente do art. 3 da Constituio Federal.
RAMIM
Secundrio: decorre do fato de que o Estado tambm uma pessoa jurdica que pode ter interesses
prprios, particulares. O Estado pode ter, tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe so
particulares, individuais 10. Estes interesses existem e devem conviver no contexto dos demais
interesses individuais. De regra, o interesse secundrio tem cunho patrimonial, tendo como exemplos o
pagamento de valor nfimo em desapropriaes, a recusa no pagamento administrativo de valores
devidos a servidor pblico, a ttulo de remunerao. RAMIM
14
1.3.2.1. Legalidade
Pressupe que a Administrao Pblica pratique seus atos de acordo com a lei. Para a Administrao
Pblica se aplica a legalidade ESTRITA (no tem autonomia, mas tem indisponibilidade13 s pode fazer o
que a lei permitir ou autorizar), pois ela s pode fazer o que a lei determina. Ao particular se aplica a
legalidade AMPLA (autonomia de vontades faz tudo desde que a lei no proba).
Art. 5, II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei;
1.3.2.2. Impessoalidade
A impessoalidade tratada sobre dois aspectos:
Correlao com o princpio da finalidade. A finalidade pblica sempre o atendimento, a consecuo
do interesse pblico. Relaciona-se com o dever de atendimento ao interesse pblico, tendo o
administrador a obrigao de agir de forma impessoal, abstrata, genrica, protegendo sempre a
coletividade, ou seja, atender finalidade pblica.
11
12
13
1.3.2.3. Moralidade
O princpio da moralidade administrativa se vincula a uma noo de moral jurdica, que no se confunde
com a moral comum. Assim, a moralidade jurdica ou administrativa aquela formada pela conduta
interna dos administradores. Os atos morais no so necessariamente legais, isto , atos legais podem ser
imorais.
A moralidade ainda corresponde a uma valorao da legalidade, mas frise-se que nem tudo que moral
no legal e nem tudo que legal moral e, ainda, nem tudo que legal, honesto .
Entretanto, a moralidade princpio autnomo, cabendo a invalidao de atos puramente imorais, como
decorrncia, por exemplo, de aes populares, interpostas por cidados.
A moralidade administrativa reforada pela prpria constituio nos arts. 5, LXXIII (ao popular), 37,
4 e 85, V, (atos de improbidade administrativa) e 70 (princpios da legitimidade e economicidade, das
quais irradia a moralidade).
1.3.2.4. Publicidade
De acordo com o princpio da Publicidade todos atos da Administrao devem ser visveis, transparentes.
Corresponde ao princpio da acessibilidade: os atos devem ser sempre acessveis. No entanto, existem
situaes que desautorizam a publicidade, como, por exemplo, assuntos atinentes segurana nacional.
Portanto, a publicidade no se confunde com a publicao. A publicidade no impe a publicao (dirios,
documentos internos), mas traz o pressuposto de que na Administrao Pblica nada pode ser em
segredo.
O princpio da publicidade se difunde, ao longo do Texto Constitucional, no art. 5, XXXIII, XXXIV, b, LX e
LXXII, b, alm dos arts. 37, II e 93, IX e X.
Art. 5 XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
Art. 5 XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de
interesse pessoal;
Art. 5 LX - a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse
social o exigirem;
Art. 5 LXXII - conceder-se- "habeas-data":
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
Art. 37, II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao
16
Art. 93, IX todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob
pena de nulidade, podendo a lei limitar a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou
somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo no prejudique o
interesse pblico informao; X as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo
as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;
Ressalte-se que apesar de todos os atos pblicos no serem publicados, de uma maneira geral, os atos
que geram efeitos externos devem ser publicados. A publicao um instrumento para dar aplicabilidade
ao princpio da publicidade.
Como mais um ato administrativo, para produzir efeitos, o oramento precisa ser publicado no Dirio
Oficial correspondente de cada esfera.
Este princpio est diretamente relacionado transparncia, pois direito do cidado saber como gasto
os recursos pblicos e participar do processo de fiscalizao.
1.3.2.5. Eficincia
Includo no texto Constitucional a partir da EC 19/1998, a eficincia como decorrncia do movimento
gerencialista - o mais novo princpio constitucional, na forma explcita ou expressa. O princpio da
eficincia tambm chamado de principio da boa qualidade dos servios pblicos, da boa administrao,
incluindo numa interpretao extensiva a eficcia, a economicidade e a efetividade. A eficincia no se
contrape legalidade.
O princpio da eficincia deve ser visto de duas formas. De acordo com M Sylvia Zanela Di Pietro o
princpio da eficincia tem duas faces ao exigir uma administrao bem estruturada e um servidor
eficiente:
quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administrao pblica, exige-se que este seja o
mais racional possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na prestao dos servios pblico.
relativamente forma de atuao do agente pblico, espera-se o melhor desempenho possvel de suas
atribuies, a fim de obter os melhores resultados.
O princpio da eficincia, por vezes, enseja entendimento errneo no sentido de que, em seu nome, a
legalidade poderia ser sacrificada, o que inaceitvel, pois os princpios constitucionais devem conciliarse.
Aplicaes do princpio da eficincia:
Princpio da participao popular;
Parceria entre rgos e entidades;
Instituio das escolas de governo;
Avaliao peridica de desempenho, nos termos de lei complementar;
Celebrao de contratos de gesto;
Ttulo de agncias executivas a antigas autarquias e fundaes e criao de agncias reguladoras;
Prmio de produtividade, se houver economia com despesas correntes;
Durao razovel dos processos judiciais e administrativos;
Princpio da economicidade (relao custo x benefcio);
Exonerao de servidores comissionados, no-estveis e at estveis devido ao excesso de despesas
(art. 169).
17
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 24 edio, Ed. Malheiros, pg. 105.
Enciclopdia Virtual do Ministrio do Planejamento
16
Enciclopdia Virtual do Ministrio do Planejamento
15
18
As Receitas vinculadas so receitas criadas por lei cujos recursos so destinados a uma finalidade
especfica. As receitas vinculadas no podem ser utilizadas para financiar despesas diferentes daquelas
para as quais foram criadas. 17
1.5.1. Alocativa
nesta funo que basicamente se aplicam os instrumentos de planejamento pois se referem melhor
gesto ou destinao dos recursos em funo da interveno estatal.
A atuao do governo se d na alocao de recursos para estimular a produo de bens que o setor
privado no tem interesse em produzir, ou o faz em quantidades insuficientes. Relaciona-se ao
oferecimento de bens pblicos compostos por obras de infraestrutura que exigem alto investimento e
oferecem riscos elevados, mas que so fundamentais para o desenvolvimento futuro do pas pois
impulsionam o desenvolvimento regional e nacional, e os altos investimentos necessrios, aliados ao
longo perodo para obteno de retorno do investimento, desestimulam a iniciativa do setor privado
nesses setores (ex.: rodovias, segurana, estradas, barragens, ferrovias, portos, aeroportos, energia,
transportes, comunicaes); bens semi-pblicos ou meritrios caracterizados por sua utilidade social,
apesar de possurem natureza de bem privado, so tambm providos (financeiramente) pelo Governo
pois o custo no setor privado nem sempre acessvel para a grande maioria da populao (ex. educao e
sade, subsdios ao trigo e ao leite); desenvolvimento (ex. construo de usinas) etc.
17
18
O bem privado oferecido por meio dos mecanismos prprios do sistema de mercado. H uma troca
entre vendedor e comprador e uma transferncia da propriedade do bem. O no-pagamento por parte do
comprador impede a operao e, logicamente, o benefcio. A operao toda , portanto, eficiente.
No caso do bem pblico, o sistema de mercado no teria a mesma eficincia. Os benefcios geralmente
no podem ser individualizados nem recusados pelos consumidores. No h rivalidade no consumo de
iluminao pblica, por exemplo, e como tal no h como excluir o consumidor pelo no-pagamento.
Aqui, o processo poltico substitui o sistema de mercado. Ao eleger seus representantes (legisladores e
administradores) o eleitor-consumidor aprova determinada plataforma (programa de trabalho) para cujo
financiamento ir contribuir mediante tributos. Em funo de regra constitucional bsica, o programa de
bens pblicos aprovado pela maioria ser coberto tambm com as contribuies tributrias da minoria.
Giacomoni
1.5.2. Distributiva
Tem como objetivo promover ajustes ou correes na distribuio da renda diante das falhas de mercado
(desigualdades sociais, monoplios empresariais etc.). Para redistribuir a renda, o governo se utiliza das
transferncias, dos impostos, dos subsdios e dos gastos na rea social (assistncia social, sade,
saneamento, habitao, educao etc.). Entre os exemplos de redistribuio podemos citar a destinao
de parte dos recursos provenientes de tributao ao servio pblico de sade, servio o qual mais
utilizado por indivduos de menor renda, o imposto de renda progressivo para financiar programas de
alimentao, transporte e moradia populares, a concesso de subsdios aos bens de consumo popular
financiados por impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de mais alta renda.
1.5.3. Estabilizadora
Procura melhorar o nvel de empregos, estabilizar os preos e obter uma taxa razovel de crescimento
econmico atravs da aplicao das diversas polticas econmicas, diante da incapacidade do mercado em
assegurar o atingimento de tais objetivos. O mecanismo bsico da poltica de estabilizao a ao estatal
sobre a demanda agregada19 (atravs dos instrumentos de poltica macroeconmica), aumentando-a e
reduzindo-a conforme as necessidades, e, assim, afetar o nvel de atividade econmica. Isso se d
reduzindo ou aumentando impostos, ampliando ou cortando gastos, elevando ou restringindo a demanda
agregada e, assim, gerando mais ou menos atividade econmica. A estabilizao ocorre ainda quando na
sua poltica de estabilizao o governo reduz os nveis de recursos disponveis que ocorre, por exemplo,
quando so alteradas alquotas tributrias que produzem reflexos na quantidade de recursos disponveis
para o setor privado. Tambm aqui vemos que o oramento pblico atua fortemente na estabilizao
econmica pois as compras do governo impactam a demanda agregada, assim como o poder de gastos
dos funcionrios pblicos.
Em macroeconomia, demanda agregada a demanda total de bens e servios numa dada economia para um determinado
momento e nvel dos preos.[1] o total de bens e servios na economia que ser adquirido a todos os nveis de preos possveis.
Esta a demanda do produto interno bruto de um pas quando os nveis de estoque so fixos. A demanda agregada depende da
quantidade de moeda em poder dos agentes econmicos (consumidores, empresas, governos), das despesas e impostos a que
esto sujeitos e de outras variveis. http:/ /pt.wikipedia.org/ wiki/ Demanda_agregada
20
Constitucionais
CF
Supralegal
LEIS
Legal
ATOS
ESCALONAMENTO
NORMATIVO
Infralegal
21
1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas
de durao continuada.
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
.
5 - A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta
e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
NVEL INFRALEGAL - Este nvel tambm conhecido como nvel regulamentar, onde so produzidas as
normas regulamentares, os chamados regulamentos. Essas so espcies de normas secundrias pois ficam
sujeitas s normas primrias. Tais normas buscam a realizao do direito infraconstitucional, so normas
secundrias e no tem o poder de gerar direitos tampouco impor obrigaes. So produzidas pelo poder
regulamentar. So as normas infraconstitucionais e infralegais:
Decretos (art. 84, inc. IV, da CF);
Resolues de carter administrativo;
Portarias;
Regimentos,
Instrues normativas;
Circulares e ordens de servio etc.
Legislao Concorrente
(art. 24, I e pargrafos)
CONSTITUIO
Repartio das Receitas
(arts. 157 a 162)
LEIS NACIONAIS
Lei 4.320/64
FEDERAL
Plano Plurianual
Diretrizes Oramentrias
Oramento Anual
Crditos Adicionais
MUNICIPAL
Plano Plurianual
Diretrizes Oramentrias
Oramento Anual
Crditos Adicionais
Jos Carlos Oliveira de Carvalho esclarece que o Oramento Pblico uma Lei, em sentido formal (quanto
forma, rito e competncia) , e um ato administrativo, quanto ao aspecto material (matria, assunto
tratado no oramento). Esclarece ainda que, quanto forma, o oramento uma lei (ordinria), tem seu
rito descrito na Constituio da Repblica (no que tange ao oramento da Unio), dos Estados (no que se
refere ao oramento dos Estados) ou na Lei Orgnica dos Municpios (quanto aos oramentos municipais):
O Poder Executivo tem a iniciativa e o Poder Legislativo a competncia, podendo inclusive, este ltimo,
alterar a proposta encaminhada, nos termos do art. 166 da CR/1988.
22
20
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. Curso Oramento Pblico: Elaborao e Execuo. 2011. Programa
Oramentrio e Financeiro
21
Decreto de regulao francs de 31-5-1862
22
Allan D. Manvel 1944
23
Compreende um determinado perodo de tempo (doze meses, o chamado ano fiscal) e tem sua
vigncia limitada a este perodo;
Constitui-se num plano de trabalho do Governo nesse mesmo perodo de tempo, descrevendo as aes
que sero executadas;
Contm uma previso das diversas receitas a serem arrecadadas pelo Poder Pblico;
Contm uma autorizao para as diversas despesas a serem realizadas, na execuo das aes
previstas.
Eficincia
Efetividade
23
Oramento de Desempenho 24
O oramento tradicional evoluiu para o oramento de desempenho, tambm conhecido como oramento
de realizaes. Neste tipo de oramento, o gestor comea a se preocupar com o que o governo realiza e
no com o que compra, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o governo faz e no as coisas
que o governo compra.
O oramento de desempenho o processo oramentrio que se caracteriza por apresentar duas
dimenses do oramento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as aes
desenvolvidas.
Apesar de ser um passo importante, o oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um
planejamento central das aes do governo, ou seja, embora j interligue os objetos de gastos aos
objetivos, no poderia, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que lhe faltava uma
caracterstica essencial: a vinculao ao Sistema de Planejamento.
Oramento Programa25
Como o oramento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculao com o planejamento
governamental, partiu-se para uma tcnica mais elaborada, que foi o oramento-programa.
O oramento-programa, originalmente sistema de planejamento, programao e oramentao, foi
introduzido nos Estados Unidos da Amrica, no final da dcada de 50, sob a denominao de PPBS
(Planning Programning Budgeting System).
Este oramento foi introduzido no Brasil atravs da Lei 4.320/64 e do Decreto-Lei 200/67. O oramento
programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do
governo, atravs da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm do
estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos
relacionados. A CF/88 implantou definitivamente o oramento-programa no Brasil ao estabelecer a
normatizao da matria oramentria atravs do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo
do constituinte para com o planejamento das aes do governo.
As principais caractersticas do oramento-programa so: integrao, planejamento, oramento;
quantificao de objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas programticas;
acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e gerncia por objetivos.
24
25
26
1.11.2. Universalidade
Segundo este princpio, a LOA de cada ente federado dever conter todas as receitas e as despesas de
todos os Poderes, rgos, entidades, fundos e fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico. Este
princpio mencionado no caput do art. 2 da Lei no 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo
5 do art. 165 da CF.
27
1.11.4. Exclusividade
O princpio da exclusividade, previsto no 8 do art. 165 da CF, estabelece que a LOA no conter
dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa. Ressalvam-se dessa proibio a
autorizao para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, ainda que
por Antecipao de Receita Oramentria - ARO28, nos termos da lei.
A operao de crdito de curto prazo enquadrada nos limites e condies estabelecidos pelo Senado Federal a
operao por Antecipao de Receitas Oramentrias, conhecida como operao de ARO, destinada a atender eventuais
insuficincias de caixa durante o exerccio financeiro. O conceito de operao de crdito da Lei de Responsabilidade
Fiscal bastante amplo. H operaes que eventualmente podem no ser caracterizadas como operaes de crdito pelo
sistema financeiro, mas se enquadram no conceito da LRF. As operaes de crdito tradicionais so aquelas relativas aos
contratos de financiamento, emprstimo ou mtuo. A legislao englobou no mesmo conceito as operaes assemelhadas,
tais como a compra financiada de bens ou servios, o arrendamento mercantil e as operaes de derivativos financeiros.
Incluem-se tambm nessas categorias operaes realizadas com instituio no financeira.
29
RAMOS, Carlos Ramos de Miranda Filho. 2011.
28
1.11.8. Equilbrio
Por princpio do equilbrio, entende-se que em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deve
ultrapassar a receita prevista para o perodo. Uma razo fundamental para defender esse princpio a
convico de que ele se constitui num meio eficaz de limitar o crescimento dos gastos governamentais.
No respeito ao Princpio do Equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a realizao das
despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas.
Destarte, passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das
despesas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados
negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais.30
Temos aqui o equilbrio formal visto que s recomendvel gastar os recursos existentes. Dessa forma, o
oramento funciona como um instrumento de planejamento compreendendo gastos em funo das
receitas que sero arrecadadas.
Percebe-se que a adoo deste princpio representa uma ferramenta no controle dos gastos pblicos,
ainda que, atualmente, no passe de uma simples questo de tcnica contbil visto que possveis excessos
de gastos podem ser cobertos por operaes de crdito, oferecendo assim o equilbrio. GAMA,
MARTINS31
Assim, o aparente equilbrio entre receita e despesa pode na verdade esconder um dficit econmico, se
for considerado que as operaes de crdito j so um meio de cobrir desequilbrios oramentrios32
1.11.9. Clareza
Para CARVALHO33, o princpio da clareza tem seu significado no sentido literal da palavra: ser claro. Desta
forma, a evidenciao na contabilidade deve ser feita de forma a priorizar o interesse dos usurios das
informaes; ou seja, os demonstrativos devem ser auto explicativos, simples, de forma a permitir um
entendimento adequado, no distorcido.
O princpio da clareza estabelece que o oramento deve ser apresentado em linguagem transparente,
simples e inteligvel, sem descuidar das exigncias tcnicas oramentrias, para facilitar o manuseio e a
compreenso daqueles que, por fora do ofcio ou por interesse, necessitam conhec-lo34.
Carlos Ramos ressalta que esse princpio complementa o da publicidade, uma vez que dita que o
oramento deve ter uma linguagem clara e compreensvel, no s aos tcnicos, mas a todas as pessoas
que precisam consult-lo.
1.12.1. Simplificao
Pelo Princpio da Simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se a partir de elementos de
fcil compreenso.
30
33
34
29
1.12.2. Descentralizao
Segundo o Princpio da Descentralizao, prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais
prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a
proximidade entre o cidado, beneficirio da ao, e a unidade administrativa que a executa.
1.12.3. Responsabilizao
Conforme o Princpio da Responsabilizao, os gerentes/administradores devem assumir de forma
personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a soluo ou o
encaminhamento de um problema.
30
Receita Oramentria
(Receitas Pblicas)
Ingressos de
Valores nos
Cofres Pblicos
Ingressos Extraoramentrios
Previso
Arrecadao
Recolhimento
(EXECUO)
(PLANEJAMENTO)
35
MTO 2012 Unio. O Manual Tcnico de Oramento da Unio adota a definio no sentido estrito; dessa forma, quando cita o
termo receita pblica, implica referncia s receitas oramentrias.
36
Regime de caixa o regime contbil que apropria as receitas e despesas no perodo de seu recebimento ou pagamento,
respectivamente, independentemente do momento em que so realizadas. A regra geral a seguinte: 1) A despesa s
considerada Despesa Incorrida quando for paga, independente do momento que esta foi realizada. O que considera aqui o
momento que foi paga. 2) A receita s considerada Receita Ganha quando for recebida, independente do momento que esta
foi realizada. O que considera aqui o momento que foi recebida.
37
MTO 2012 Unio.
31
2.1.1. Previso
Efetuar a previso implica planejar e estimar a arrecadao das receitas que constar na proposta
oramentria. Isso dever ser realizado em conformidade com as normas tcnicas e legais correlatas e, em
especial, com as disposies constantes na LRF. Sobre o assunto, vale citar o art. 12 da referida norma:
Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na
legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero
acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a
que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas.
2.1.2. Lanamento
O art. 53 da Lei n 4.320, de 1964, define o lanamento como ato da repartio competente, que verifica
a procedncia do crdito fiscal e a pessoa que lhe devedora e inscreve o dbito desta. Por sua vez,
conforme o art. 142 do CTN, lanamento o procedimento administrativo que verifica a ocorrncia do
fato gerador da obrigao correspondente, determina a matria tributvel, calcula o montante do tributo
devido, identifica o sujeito passivo e, sendo o caso, prope a aplicao da penalidade cabvel.
Observa-se que, segundo o disposto nos arts. 142 a 150 do CTN, a etapa de lanamento situa-se no
contexto de constituio do crdito tributrio, ou seja, aplica-se a impostos, taxas e contribuies de
melhoria.
Alm disso, de acordo com o art. 52 da Lei n 4.320, de 1964, so objeto de lanamento as rendas com
vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
2.1.3. Arrecadao
Corresponde entrega dos recursos devidos ao Tesouro pelos contribuintes ou devedores, por meio dos
agentes arrecadadores ou instituies financeiras autorizadas pelo ente.
Vale destacar que, segundo o art. 35 da Lei n 4.320, de 1964, pertencem ao exerccio financeiro as
receitas nele arrecadadas, o que representa a adoo do regime de caixa para o ingresso das receitas
pblicas.
2.1.4. Recolhimento
Consiste na transferncia dos valores arrecadados conta especfica do Tesouro, responsvel pela
administrao e controle da arrecadao e pela programao financeira, observando-se o princpio da
unidade de tesouraria ou de caixa, conforme determina o art. 56 da Lei n 4.320, de 1964, a seguir
transcrito:
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se- em estrita observncia ao princpio de unidade de tesouraria,
vedada qualquer fragmentao para criao de caixas especiais.
32
38
MOP-BA - 2011
33
2.3.3.2. Extraordinrias
So aquelas que representam ingressos acidentais, transitrios e, s vezes, at de carter excepcional,
como os impostos por motivo de guerra, heranas etc.
Classifica-se nessa categoria aquelas receitas oriundas do poder impositivo do Estado - Tributria e de
Contribuies; da explorao de seu patrimnio Patrimonial; da explorao de atividades econmicas Agropecuria, Industrial e de Servios; as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras
pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas
Correntes Transferncias Correntes; e as demais receitas que no se enquadram nos itens anteriores
Outras Receitas Correntes. 42
Receita Oramentria
(Receitas Pblicas)
RECEITAS
CORRENTES
1. Tributria
2. Contribuies
3. Patrimonial
4. Agropecuria
5. Indstria
6. Servios
7. Transferncias Correntes; e
9. Outras Receitas Correntes
7. Receitas CORRENTES
INTRAORAMENTRIAS
Ingressos de
Valores nos
Cofres Pblicos
RECEITAS
DE CAPITAL
Ingressos Extraoramentrios
1. Operaes de Crdito
2. Alienao de Bens
3. Amortizao de Emprstimos
4. Transferncias de Capital; e
5. Outras Receitas de Capital
8. Receitas de CAPITAL
INTRAORAMENTRIAS
42
http:/ / www.oramento.org
36
Receitas de Servios: decorrem da prestao de servios por parte do ente pblico, tais como
comrcio, transporte, comunicao, servios hospitalares, armazenagem, servios recreativos, culturais
etc. Tais servios so remunerados mediante preo pblico, tambm chamado de tarifa.
Transferncias Correntes: recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou
privado destinados a atender despesas de manuteno ou funcionamento (despesas correntes), a fim
de atender finalidade pblica especfica que no seja contraprestao direta em bens e servios a
quem efetuou essa transferncia. Os recursos assim recebidos se vinculam consecuo da finalidade
pblica objeto da transferncia. As transferncias ocorrem entre entidades pblicas (seja dentro de um
mesmo ente federado, seja entre diferentes entes) ou entre entidade pblica e instituio privada.
Exemplos:
a) Transferncias de Convnios: so recursos transferidos por meio de convnios firmados entre entes
pblicos ou entre eles e organizaes particulares destinados a custear despesas correntes e com
finalidade especfica: realizar aes de interesse comum dos partcipes; e
b) Transferncias de Pessoas: compreendem as contribuies e as doaes que pessoas fsicas
realizem para a Administrao Pblica.
Outras Receitas Correntes: registram-se nesta origem outras receitas cujas caractersticas no
permitam o enquadramento nas demais classificaes da receita corrente, como: multas, juros de
mora, indenizaes, restituies, receitas da dvida ativa, entre outras.
Exemplos:
a) Multa: receita de carter no tributrio, penalidade pecuniria aplicado pela Administrao Pblica
aos administrados e depende, sempre, de prvia cominao em lei ou contrato. Podem decorrer do
regular exerccio do poder de polcia por parte da Administrao (multa por auto de infrao), do
descumprimento de preceitos especficos previstos na legislao, ou de mora pelo no pagamento das
obrigaes principais ou acessrias nos prazos previstos; e
b) Dvida Ativa: crdito da Fazenda Pblica, de natureza tributria ou no tributria, exigveis em
virtude do transcurso do prazo para pagamento. O crdito cobrado por meio da emisso de certido
de dvida ativa da Fazenda Pblica da Unio, inscrita na forma da lei, com validade de ttulo executivo.
Isso confere certido da dvida ativa carter lquido e certo, embora se admita prova em contrrio.
2.3.6.2. Receitas de Capital 43
Assim como as Receitas Correntes, as Receitas Oramentrias de Capital tambm aumentam as
disponibilidades financeiras do Estado e so instrumentos de financiamento dos programas e aes
oramentrios, a fim de se atingirem as finalidades pblicas. Porm, de forma diversa das Receitas
Correntes, as Receitas de Capital em geral no provocam efeito sobre o Patrimnio Lquido.
43
Cabe ainda destacar a distino entre Receita de Capital e Receita Financeira. O conceito de Receita Financeira surgiu com a
adoo pelo Brasil da metodologia de apurao do resultado primrio, oriundo de acordos com o Fundo Monetrio
Internacional - FMI. Desse modo, passou-se a denominar como Receitas Financeiras aquelas receitas que no so consideradas
na apurao do resultado primrio, como as derivadas de aplicaes no mercado financeiro ou da rolagem e emisso de ttulos
pblicos, assim como as provenientes de privatizaes, entre outras. www.oramento.org
37
De acordo com o art. 11, 2 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, com redao dada pelo DecretoLei n 1.939, de 20 de maio de 1982, so as provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos
de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos; dos recursos recebidos de
outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a atender despesas classificveis em Despesas
de Capital e, ainda, do supervit do Oramento Corrente (exerccio anterior). Essas receitas so
representadas por mutaes patrimoniais que nada acrescentam ao patrimnio pblico, s ocorrendo
uma troca de elementos patrimoniais, isto , um aumento no sistema financeiro (entrada de recursos
financeiros) e uma baixa no sistema patrimonial (sada do patrimnio em troca de recursos financeiros).
Dividem-se em:
Operaes de Crdito: financiamentos obtidos dentro e fora do Pas; recursos captados de terceiros
para financiar obras e servios pblicos. Exemplos: colocao de ttulos pblicos, contratao de
emprstimos e financiamentos etc;
Alienao de Bens: ingressos financeiros provenientes da alienao de bens mveis ou imveis de
propriedade do ente pblico. O art. 44 da LRF veda a aplicao da receita de capital decorrente da
alienao de bens e direitos que integrem o patrimnio pblico para financiar despesas correntes, salvo
as destinadas por lei ao Regime Geral de Previdncia Social - RGPS ou ao regime prprio do servidor
pblico;
Amortizao de Emprstimos: provenientes do recebimento do principal mais correo monetria, de
emprstimos efetuados a terceiros, ou seja, ingressos financeiros provenientes da amortizao de
financiamentos ou de emprstimos que o ente pblico haja previamente concedido. Embora a
amortizao do emprstimo seja origem da categoria econmica Receitas de Capital, os juros recebidos
associados ao emprstimo so classificados em Receitas Correntes/ de Servios/ Servios Financeiros,
pois os juros representam a remunerao do capital;
Transferncias de Capital: so os recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito
pblico ou privado e destinados a atender despesas com investimentos ou inverses financeiras, a
fim de satisfazer finalidade pblica especfica que no seja contraprestao direta a quem efetuou
essa transferncia. Os recursos assim recebidos vinculam-se consecuo da finalidade pblica
objeto da transferncia. As transferncias ocorrem entre entidades pblicas (seja dentro de um
mesmo ente federado, seja entre diferentes entes) ou entre entidade pblica e instituio privada.
O recebimento desses recursos no gera nenhuma contraprestao direta em bens e servios;
Outras Receitas de Capital: registram-se nesta origem receitas cuja caracterstica no permita o
enquadramento nas demais classificaes da receita de capital, como: Resultado do Banco Central,
Remunerao das Disponibilidades do Tesouro Nacional, Integralizao do Capital Social, entre
outras.
OBSERVAO: Receitas de Operaes Intraoramentrias
Operaes intraoramentrias so aquelas realizadas entre rgos e demais entidades da
Administrao Pblica integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social do mesmo ente
federativo. No representam novas entradas de recursos nos cofres pblicos do ente, mas apenas
remanejamento de receitas entre seus rgos. As receitas intraoramentrias so contrapartida de
despesas classificadas na modalidade de aplicao 91 Aplicao Direta Decorrente de
Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes do Oramento Fiscal e do Oramento da
Seguridade Social, que, devidamente identificadas, evitam a dupla contagem na consolidao das
contas governamentais.
Assim, a Portaria Interministerial STN/ SOF no 338, de 26 de abril de 2006, que alterou a Portaria
Interministerial STN/ SOF no 163, de 4 de maio de 2001, incluiu as Receitas Correntes
Intraoramentrias e Receitas de Capital Intraoramentrias representadas, respectivamente,
pelos cdigos 7 e 8 em suas categorias econmicas. Essas classificaes no constituem novas
categorias econmicas de receita, mas apenas especificaes das categorias econmicas Receitas
Correntes e Receitas de Capital.
38
44
45
05
00
03
Categoria Econmica: Receita Corrente
Origem: Receita Tributria
Espcie: Impostos
Rubrica: Impostos s/ Patrimnio e Renda
Alnea: Impostos s/ a propriedade de
veculos automotores
Subalnea: IPVA Estado
Detalhamento: IPVA Estado - Educao
46
Os cdigos da origem para as Receitas Correntes e de Capital, de acordo com o 4 do art. 11 da Lei n
4.320, de 1964, so:
Categoria Econmica
(1 Dgito)
Cod.
Descrio
1. RECEITASCORRENTES
7. Correntes (Intraoramentrias)
2. RECEITASDE CAPITAL
8. Capital (Intraoramentria)
Origem
(2 Dgito)
Cod.
Descrio
1. Receita Tributria
2. Receita de Contribuies
3. Receita Patrimonial
4. Receita Agropecuria
5. Receita Industrial
6. Receita de Servios
7. Transferncias Correntes
9 Outras Receitas Correntes
1. Operaes de Crdito
2. Alienao de Bens
3. Amortizao de Emprstimos
4. Transferncias de Capital
5. Outras Receitas de Capital
Por exemplo, no que diz respeito origem, a Receita Tributria um dos detalhamentos possveis para
Receitas Correntes.
2.4.1.3. Espcie
A espcie, nvel de classificao vinculado origem, permite qualificar com maior detalhe o fato gerador
das receitas. Por exemplo, dentro da origem Receita Tributria, identificam-se as espcies Impostos, Taxas
e Contribuio de Melhoria.
2.4.1.4. Rubrica
A rubrica detalha a espcie por meio da identificao dos recursos financeiros cujas caractersticas
prprias sejam semelhantes. Por exemplo, a rubrica Impostos sobre o Patrimnio e a Renda corresponde
ao detalhamento da espcie Impostos.
2.4.1.5. Alnea
A alnea o detalhamento da rubrica e identifica o nome da receita que receber o registro pela entrada
de recursos financeiros. Por exemplo, a alnea Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
corresponde ao detalhamento da rubrica Impostos sobre o Patrimnio e a Renda.
2.4.1.6. Subalnea
A subalnea constitui o nvel mais analtico da receita, utilizado quando h necessidade de se detalhar a
alnea com maior especificidade. Por exemplo, a subalnea Pessoas Fsicas corresponde ao detalhamento
da alnea Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza.
47
As receitas primrias referem-se, predominantemente, s receitas correntes que advm dos tributos, das
contribuies sociais, das concesses, dos dividendos recebidos pelo ente, da cota-parte das
compensaes financeiras, das decorrentes do prprio esforo de arrecadao das UOs, das provenientes
de doaes e convnios e outras tambm consideradas primrias.
As receitas no primrias ou financeiras so aquelas que no contribuem para o resultado primrio ou
no alteram o endividamento lquido do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro
correspondente, uma vez que criam uma obrigao ou extinguem um direito, ambos de natureza
financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. So adquiridas junto ao mercado financeiro,
decorrentes da emisso de ttulos, da contratao de operaes de crdito por organismos oficiais, das
receitas de aplicaes financeiras do ente (juros recebidos, por exemplo), das privatizaes e outras.
As receitas no FIPLAN ainda no so classificadas pelo indicador de resultado primrio. Atualmente, no
Estado da Bahia, o resultado primrio obtido por outra metodologia de clculo.
A classificao por fonte/ destinao de recursos tem como objetivo identificar as fontes de financiamento
dos gastos pblicos. As fontes/ destinaes de recursos renem naturezas de receita conforme regras
previamente estabelecidas. Por meio do oramento pblico, essas fontes/ destinaes so associadas a
determinadas despesas de forma a evidenciar os meios para atingir os objetivos pblicos.
Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o cdigo de fonte/ destinao de recursos exerce
um duplo papel no processo oramentrio. Na receita, esse cdigo tem a finalidade de indicar a
destinao de recursos para o financiamento de determinadas despesas. Para a despesa, identifica a
origem dos recursos que esto sendo utilizados.
Assim, o mesmo cdigo utilizado para controle das destinaes da receita tambm utilizado na despesa,
para controle das fontes financiadoras. Dessa forma, esse mecanismo contribui para o atendimento do
pargrafo nico do art. 8, pargrafo nico, e do art. 50, inciso I, da LRF:
Art. 8 [...]
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender
ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
[...]
Art. 50. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a escriturao das contas pblicas observar as
seguintes:
I a disponibilidade de caixa constar de registro prprio, de modo que os recursos vinculados a rgo, fundo ou
despesa obrigatria fiquem identificados e escriturados de forma individualizada.
Enquanto a natureza da receita oramentria busca identificar a origem do recurso segundo seu fato
gerador, a fonte/ destinao de recursos possui a finalidade precpua de identificar o destino dos recursos
arrecadados. Em linhas gerais, pode-se dizer que h destinaes vinculadas e no vinculadas:
a) destinao vinculada: processo de vinculao entre a origem e a aplicao de recursos, em
atendimento s finalidades especficas estabelecidas pela norma.
42
b) destinao no vinculada (ou ordinria): o processo de alocao livre entre a origem e a aplicao de
recursos, para atender a quaisquer finalidades, desde que dentro do mbito das competncias de atuao
do rgo ou entidade.
A vinculao de receitas deve ser pautada em mandamentos legais que regulamentam a aplicao de
recursos e os direcionam para despesas, entes, rgos, entidades ou fundos.
Segundo a Portaria 303/2005 do STN Destinao de Recurso composta por: Identificador de Uso; Grupo
Fonte; Fonte de Recurso e Sub Fonte de Recurso.
A Destinao de Recurso composta por cdigos que trazem as seguintes informaes:
Identificador de Uso: Cdigo utilizado para indicar se os recursos no so destinados contrapartida ou
se compem contrapartida nacional de emprstimos, de doaes ou a de outras aplicaes.
Grupo Fonte: Cdigo que agrupa os recursos segundo a responsabilidade da sua gesto, seja
centralizada (Recursos do Tesouro) ou descentralizada (Recursos de Outras Fontes), distinguindo-se os
recursos arrecadados no exerccio corrente daqueles arrecadados nos exerccios anteriores.
Fonte de Recurso: Cdigo que identifica, com clareza, os recursos segundo sua origem e/ou finalidade.
Subfonte de Recurso: o detalhamento da fonte de recursos para identificar destinaes especficas,
tendo por base convnios, contratos, obrigaes e cadastramento.
A classificao da destinao consiste em um cdigo de 10 dgitos. O 1 dgito representa o IDUSO; os 2,
3 e 4 a fonte, onde o 2 representa o grupo de fonte e os 3 e 4 a especificao da fonte. J os demais
dgitos (5 a 10) representam o que foi denominado na Bahia de Subfonte, sendo que o 5 dgito
representa o tipo de subfonte e os 5 dgitos restante (6 ao 10), correspondem especificao da
subfonte, de acordo com o tipo definido.
DESTINAA DE RECURSOS
1
DGITO
2
DGITO
3
DGITO
IDUSO
Grupo da Fonte
de Recurso
5
DGITO
Especificao da
Fonte de Recurso
Fonte
CDIGO
0
1
2
3
4
5
6
9
4
DGITO
6
DGITO
7
DGITO
Tipo de
Subfonte
8
DGITO
9
DGITO
Especificao da Subfonte
Subfonte
IDUSO (1 Dgito)
Recursos no destinados contrapartida
Contrapartida de emprstimos do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento - BIRD
Contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID
Contrapartida de outras Operaes de Crdito Externa - OCE
Contrapartida de outras Operaes de Crdito Interna OCI
Contrapartida de Convnios Federais
Contrapartida de Outros Convnios
Outras contrapartidas
CDIGO
1
2
3
6
8
9
43
10
DGITO
Exemplos de fontes:
2 DGITO
(Grupo da Fonte de Recurso)
3 e 4 DGITOS
(Especificao da Fonte)
8 - Recursos Extraoramentrios
9 - Recursos Condicionados
44
FONTE
100
240
300
640
SubFonte
000000
100003
200001
300020
400004
700040
800002
48
49
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 14. ed. rev. atual. por Flvio Bauer Novelli. Rio de
Janeiro: Forense, 1996, p. 65.
MANHANI, Danilo Antonio Manhani. DESPESA PBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
45
ITEM DA ESTRUTURA
Esfera Oramentria
Em qual Oramento?
Classificao Institucional
Poder
rgo
Unidade Oramentria
Quem faz?
Classificao Funcional
Funo
Subfuno
Estrutura Programtica
Programa
Ao
Informaes Principais do
Programa
Ao
Informaes Principais da
Ao
Como fazer?
Descrio
O que feito?
Objetivo
Produto
Unidade de Medida
Como mensurar?
Localizao
Onde feito?
Meta Fsica
A programao financeira define o que adquirir e com quais recursos, conforme apresentado na tabela:
ITEM DA ESTRUTURA
Natureza da Despesa
Categoria Econmica da Despesa
Grupo de Natureza de Despesa (GND)
Modalidade de Aplicao
Elemento de Despesa
Destinao de Recursos
Identificador de Uso (IDUSO)
Grupo da Fonte de Recursos
Especificao da Fonte de Recursos
Tipo de Subfonte
Detalhamento da Sufonte
Dotao
46
ESFERA ORAMENTRIA
Oramento Fiscal
Oramento da Seguridade Social
Oramento de Investimento
Oramento Fiscal (cdigo 1): referente aos Poderes do Ente Federativo, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico;
Oramento da Seguridade Social (cdigo 2): abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder
Pblico; e
Oramento de Investimento (cdigo 3): oramento das empresas em que o Ente Federativo, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 50
O 2 do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Oramento da Seguridade Social ser elaborada de
forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, tendo em
vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos.
rgo
Oramentrio
Tipo de
Instituio
Unidade
Oramentria
Um rgo, ou uma UO, no corresponde necessariamente a uma estrutura administrativa, como ocorre,
por exemplo, com alguns fundos especiais, Reserva de Contingncia entre outros. 51
50
51
As empresas estatais dependentes no integram o Oramento de Investimento, mas constam no Oramento Fiscal.
A classificao institucional evidencia a distribuio dos recursos oramentrios pelos rgos e unidades oramentrias da
administrao direta ou indireta, responsveis pela execuo da despesa. Um rgo ou uma unidade oramentria, embora se
utilize da estrutura organizacional existente no poder pblico, pode, eventualmente, no corresponder a esta estrutura,
como, por exemplo, Encargos Financeiros da Unio. Essa classificao codificada utilizando-se cinco dgitos, sendo os dois
primeiros identificadores do rgo, e os demais, da unidade oramentria: rgo: 71.000 Encargos Financeiros da Unio
(DPMF) Unidade: 71.101 Recursos sob Superviso do Ministrio da Fazenda (SANTANA, Wilma Luizahttp:/ / www.tesouro.fazenda.gov.br/ premio_TN/IPremio/ divida/ MHafdpIVPTN/ SANTANA_Wilma_Luiza.pdf)
47
52
CDIGO
1
2
3
4
5
Poder Legislativo
Poder Judicirio
Poder Executivo
Ministrio Pblico
Defensoria Pblico
CDIGO
1
2
3
4
5
6
7
8
9
17
PODER (1 Dgito)
Administrao Direta
Fundao
Autarquia
Empresa Pblica
Sociedade de Economia Mista
Fundos
Agncia Reguladora/ Executiva
rgo em Regime Especial
Reserva de Contingncia
01
Poder: Executivo
rgo: Secretaria de Planejamento
Tipo de Instituio: Administrao Direta
Unidade Oramentria:Diretoria Geral
52
O Ministrio Pblico, bem como a Defensoria Pblica, no Poder e tampouco tem oramento prprio. Apresenta sua
proposta oramentria" que integra o Oramento do Executivo, a exemplo das Secretarias de Estado. S que embora no
tenha estrutura jurdica e administrativa para ser Poder de Estado, exerce, uma parcela dele, quando para as misses
institucionais que lhe foram adstritas, especialmente por ter sido alado condio de "instituio essencial funo
jurisdicional do Estado", Luiz Augusto de Santana
48
A classificao funcional representada por cinco dgitos, sendo os dois primeiros relativos s funes e
os trs ltimos s subfunes.
1
Funo
Subfuno
3.2.3.1. Funo
A funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor
pblico. Via de regra, reflete a competncia institucional do rgo, como, por exemplo, cultura, educao,
sade, defesa, que guarda relao com as respectivas Secretarias de Estado.
No caso da funo Encargos Especiais, engloba as despesas que no podem ser associadas a um bem ou
servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como dvidas, ressarcimentos, indenizaes e
outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra. Nesse caso, as aes estaro associadas aos
programas do tipo operaes especiais.
3.2.3.2. Subfuno
A subfuno representa um nvel de agregao imediatamente inferior funo e deve evidenciar cada
rea da atuao governamental, por intermdio da identificao da natureza das aes. As subfunes
podem ser combinadas com funes diferentes daquelas relacionadas na Portaria MOG n 42, de 1999.
As aes devem estar sempre conectadas s subfunes que representam sua rea especfica. Existe
tambm a possibilidade de matricialidade na conexo entre funo e subfuno, ou seja, combinar
qualquer funo com qualquer subfuno, mas no na relao entre ao e subfuno. Deve-se adotar
como funo aquela que tpica ou principal do rgo. Assim, a programao de um rgo, via de regra,
classificada em uma nica funo, ao passo que a subfuno escolhida de acordo com a especificidade
de cada ao.
Classificao Funcional da Despesa de acordo com o Anexo da Portaria MOG n 42/1999:
01 Legislativa
02 Judiciria
03 - Essencial Justia
04 Administrao
05 - Defesa Nacional
06 - Segurana Pblica
07 Relaes Exteriores
08 Assistncia Social
031 Ao Legislativa
032 Controle Externo
061 Ao Judiciria
062 Defesa do Interesse Pblico no Processo Judicirio
091 Defesa da Ordem Jurdica
092 Representao Judicial e Extrajudicial
121 Planejamento e Oramento
122 Administrao Geral
123 Administrao Financeira
124 Controle Interno
125 Normatizao e Fiscalizao
126 Tecnologia da Informao
127 Ordenamento Territorial
128 Formao de Recursos Humanos
129 Administrao de Receitas
130 Administrao de Concesses
131 Comunicao Social
151 Defesa Area
152 Defesa Naval
153 Defesa Terrestre
181 Policiamento
182 Defesa Civil
183 Informao e Inteligncia
211 Relaes Diplomticas
212 Cooperao Internacional
241 Assistncia ao Idoso
242 Assistncia ao Portador de Deficincia
49
09 Previdncia Social
10 Sade
11 Trabalho
12 Educao
13 Cultura
14 Direitos da Cidadania
15 Urbanismo
16 Habitao
18 - Gesto Ambiental
19 Cincia e Tecnologia
20 Agricultura
21 Organizao Agrria
22 Indstria
23 Comrcio e Servios
24 Comunicaes
25 Energia
50
26 Transporte
27 Desporto e Lazer
28 Encargos Especiais
53
O Projeto de Lei do PPA deve ser elaborado com base em diretrizes oriundas do Projeto Poltico do
Governo, bem como das diretrizes estratgicas que indicam em termos gerais o Estado almejado em um
horizonte de longo prazo e estabelece, ainda, os macrodesafios para o alcance dessa nova realidade de
Pas.
3.2.4.2. Ao
Os programas so implementados a partir de aes, que, conforme suas caractersticas, podem ser
classificadas como atividades, projetos ou operaes especiais.
Programa
Programa
Programa
Atividade
Projeto
Operao
Especial
AO
Ao observar o 1 dgito do cdigo, pode-se identificar o tipo de ao:
1 DGITO
TIPO DE AO
1, 3, 5, ou 7
2, 4, 6
8
9
Projeto
Atividade
Operao Especial
Reserva de Contingncia
3.2.4.2.1. Atividade
Instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto
de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um bem ou servio
necessrio manuteno da ao de Governo. Exemplo: ao 2861 Conservao de Terminais de
Transportes Aerovirios.
3.2.4.2.2. Projeto
Instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto
de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o
aperfeioamento da ao de governo. Exemplo: ao 5284 Restaurao de Rodovia na BA. 573, Matina Entr. BR. 030 (Guanambi).
52
3.2.4.2.3.Operao Especial
Despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes de governo,
das quais no resulta um produto e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.
Exemplos:
amortizao, juros, encargos e rolagem da dvida contratual e mobiliria;
pagamento de aposentadorias e penses;
transferncias constitucionais ou legais por repartio de receita (FPM, FPE, Salrio-Educao,
Compensao de Tributos ou Participaes aos Estados, Distrito Federal e Municpios, Transferncias ao
Governo do Distrito Federal);
pagamento de indenizaes, ressarcimentos, abonos, seguros, auxlios, benefcios previdencirios,
benefcios de assistncia social;
reserva de contingncia, inclusive as decorrentes de receitas prprias ou vinculadas;
cumprimento de sentenas judiciais (precatrios, sentenas de pequeno valor, sentenas contra
empresas, dbitos vincendos etc);
operaes de financiamento e encargos delas decorrentes (emprstimos, financiamentos diretos,
concesso de crditos, equalizaes, subvenes, subsdios, coberturas de garantias, coberturas de
resultados, honras de aval, assistncia financeira), reembolsveis ou no;
aes de reservas tcnicas (centralizao de recursos para atender concursos, provimentos,
nomeaes, reestruturao de carreiras etc);
complementao ou compensao financeira;
contraprestao do ente nos contratos de Parcerias Pblico-Privadas;
contribuio a organismos e/ou entidades nacionais ou internacionais;
integralizao e/ou recomposio de cotas de capital junto a entidades internacionais;
contribuio previdncia privada;
contribuio patronal do ente ao Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos;
desapropriao de aes, dissoluo ou liquidao de empresas;
encargos financeiros (decorrentes da aquisio de ativos, questes previdencirias ou outras situaes
em que o ente assuma garantia de operao);
operaes relativas subscrio de aes;
indenizaes financeiras (anistiados polticos, programas de garantias de preos etc);
participao do ente no capital de empresas nacionais ou internacionais; e
outras.
53
54
2
Grupo de Natureza
da Despesa
3
4
Modalidade de
Aplicao
5
6
Elemento de
Despesa
Subelemento
90
11
00
55
CATEGORIA ECONMICA
3
4
Despesas Correntes
Despesas de Capital
1
2
3
4
5
6
56
5 - Inverses Financeiras
Despesas oramentrias com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de
ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando
a operao no importe aumento do capital; e com a constituio ou aumento do capital de empresas,
alm de outras despesas classificveis neste grupo.
6 - Amortizao da Dvida
Despesas oramentrias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualizao monetria
ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual ou mobiliria.
4.3.2.1.3. Modalidade de Aplicao
A modalidade de aplicao tem por finalidade indicar se os recursos so aplicados diretamente por
rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federao e suas
respectivas entidades. Indica se os recursos sero aplicados diretamente pela unidade detentora do
crdito ou mediante transferncia para entidades pblicas ou privadas. A modalidade tambm permite
a eliminao de dupla contagem no oramento.
Observa-se que o termo transferncias, utilizado nos arts. 16 (Subvenes Sociais) e 21 (Transferncias
de Capital) da Lei n 4.320/1964, compreende as subvenes, auxlios e contribuies que atualmente
so identificados em nvel de elementos na classificao da natureza da despesa. No se confundem
com as transferncias de recursos financeiros, representadas pelas modalidades de aplicao, e so
registradas na modalidade de aplicao constante da seguinte codificao atual:
Cdigo
20
22
30
31
32
40
41
42
50
60
70
71
72
80
90
91
99
Ttulo
Transferncias Unio
Execuo Oramentria Delegada Unio
Transferncias a Estados e ao Distrito Federal
Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Fundo a Fundo
Execuo Oramentria Delegada a Estados e ao Distrito Federal
Transferncias a Municpios
Transferncias a Municpios Fundo a Fundo
Execuo Oramentria Delegada a Municpios
Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos
Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos
Transferncias a Instituies Multigovernamentais
Transferncias a Consrcios Pblicos
Execuo Oramentria Delegada a Consrcios Pblicos
Transferncias ao Exterior
Aplicaes Diretas
Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e entidades Integrantes dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
A Definir
Especificaes:
20 Transferncias Unio
Despesas oramentrias realizadas pelos Estados, Municpios ou pelo Distrito Federal, mediante
transferncia de recursos financeiros Unio, inclusive para suas entidades da administrao indireta.
22 Execuo Oramentria Delegada Unio
Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de
delegao ou descentralizao Unio para execuo de aes de responsabilidade exclusiva do
delegante.
57
58
90 Aplicaes Diretas
Aplicao direta, pela unidade oramentria, dos crditos a ela alocados ou oriundos de descentralizao
de outras entidades integrantes ou no dos Oramentos Fiscal ou da Seguridade Social, no mbito da
mesma esfera de governo.
91 Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
Despesas oramentrias de rgos, fundos, autarquias, fundaes, empresas estatais dependentes e
outras entidades integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisio de
materiais, bens e servios, pagamento de impostos, taxas e contribuies, alm de outras operaes,
quando o recebedor dos recursos tambm for rgo, fundo, autarquia, fundao, empresa estatal
dependente ou outra entidade constante desses oramentos, no mbito da mesma esfera de Governo.
99 A Definir
Modalidade de utilizao exclusiva do Poder Legislativo ou para classificao oramentria da Reserva de
Contingncia e da Reserva do RPPS, vedada a execuo oramentria enquanto no houver sua definio.
4.3.2.1.4. Elemento de Despesa
O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e
vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer forma,
subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios, amortizao e
outros que a Administrao Pblica utiliza para a consecuo de seus fins.
Os cdigos dos elementos de despesa esto definidos no Anexo II da Portaria Interministerial STN/ SOF n
163, de 4 de maio de 2001. A descrio dos elementos pode no contemplar todas as despesas a eles
inerentes, sendo, em alguns casos, exemplificativa.
4.3.2.1.5. Subelemento de Despesa
Subelemento de Despesa o desdobramento facultativo do elemento de despesa. a especificao
detalhada da utilizao dos recursos. Esse detalhamento das naturezas de despesas tem como objetivo
auxiliar, em nvel de execuo (UG), o processo de apropriao contbil da despesa.
59
Assim, pode-se dizer que os estgios das despesas pblicas relativos sua execuo, propriamente dita,
ou ainda, as fases legais da despesa, segundo a Lei n4.320/64, so: empenho, liquidao e pagamento.
3.4.2.1. Empenho
o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento, pendente ou
no de implemento de condio (art. 58 da Lei 4.320/64). de fundamental importncia para a relao
contratual entre o setor governamental e seus fornecedores de bens e servios, representando a garantia
de que existe o crdito necessrio para a liquidao de uma dvida assumida.
Art . 23. Nenhuma despesa poder ser realizada sem a existncia de crdito que a comporte ou quando imputada a
dotao imprpria, vedada expressamente qualquer atribuio de fornecimento ou prestao de servios, cujo custo
excede aos limites previamente fixados em lei (Decreto-lei n. 200/87, art. 73).
So modalidades de Empenho:
Empenho Ordinrio: destinado a atender despesa quantificada e liquidvel de uma s vez. Ou seja,
utilizado naqueles casos onde se conhece precisamente o valor do bem ou servio a ser adquirido, e o
pagamento ocorre de uma nica vez.
Empenho por Estimativa: destinado a atender despesa de valor no quantificvel durante o exerccio.
Ou seja, utilizado nos casos em que no se possa determinar, a priori, o montante da despesa. Por
exemplo: gasto total com pessoal, com energia, com gua e etc. (Art. 60, 2).
Empenho Global: destinado a atender despesa determinada e quantificada e a ser liquidada e paga
parceladamente, geralmente a cada ms, durante a fluncia do exerccio. Exemplo: um contrato de
aluguel que ser pago parceladamente (Art. 60, 3).
Disposies da Lei 4.320/64 sobre o empenho da Despesa:
Art . 24. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho (Lei n 4.320/64, art. 60).
Pargrafo nico. Em caso de urgncia caracterizada na legislao em vigor, admitir-se- que o ato do empenho seja
contemporneo realizao da despesa.
Art . 25. O empenho importa deduzir seu valor de dotao adequada despesa a realizar, por fora do compromisso
assumido.
Art . 26. O empenho no poder exceder o saldo disponvel de dotao oramentria, nem o cronograma de pagamento
o limite de saques fixado, evidenciados pela contabilidade, cujos registros sero acessveis s respectivas unidades
gestoras em tempo oportuno.
Pargrafo nico. Exclusivamente para efeito de controle da programao financeira, a unidade gestora dever estimar o
prazo do vencimento da obrigao de pagamento objeto do empenho, tendo em vista o prazo fixado para o
fornecimento de bens, execuo da obra ou prestao do servio, e o normalmente utilizado para liquidao da despesa.
Art . 27. As despesas relativas a contratos, convnios, acordos ou ajustes de vigncia plurianual, sero empenhadas em
cada exerccio financeiro pela parte nele a ser executada.
Art . 28. A reduo ou cancelamento no exerccio financeiro, de compromisso que caracterizou o empenho, implicar sua
anulao parcial ou total, revertendo a importncia correspondente respectiva dotao, pela qual ficar
automaticamente desonerado o limite de saques da unidade gestora.
Art . 29. Para cada empenho ser extrado um documento denominado Nota de Empenho que indicar o nome do
credor, a especificao e a importncia da despesa, bem como os demais dados necessrios ao controle da execuo
oramentria.
Art . 35. O empenho de despesa no liquidada ser considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo
quando:
I - vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor, nele estabelecida;
II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidao da despesa, ou seja de
interesse da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor;
III - se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas;
61
3.4.2.2. Liquidao
o estgio que consiste na verificao do direito do credor, tendo por base os ttulos e documentos
comprobatrios do respectivo crdito. Trata-se, portanto de um conjunto de atos praticados pelos rgos
competentes, segundo a Lei 4.320/64:
Art. 62 - O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao.
Art. 63 - A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e
documentos comprobatrios do respectivo crdito. Decreto n 4.049/2001
1 - Essa verificao tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importncia exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
2 - A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio.
3.4.2.3. Pagamento
Representa a fase final do processo da despesa pblica. O pagamento somente poder ser efetuado
quando ordenado, aps sua regular liquidao. Pode ser realizado mediante ordem bancria, cheque ou
na boca do cofre. Atualmente, na Unio e em alguns estados, como a Bahia, os pagamentos so realizados
mediante ordens bancrias eletrnicas.
O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. A Ordem de
Pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga; tal
ordem s pode ser exarada em documentos processados pelo setor de contabilidade do rgo pblico.
Vejamos o que diz a Lei 4.320/64:
Art. 64 - A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja
paga.
Pargrafo nico. A ordem de pagamento s poder ser exarada em documentos processados pelos servios de
contabilidade.
Art. 65 - O pagamento da despesa ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente institudos por
estabelecimentos bancrios credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.
62
O Adiantamento constitui uma forma de pagar despesas oramentrias; o que diz o artigo 68 da Lei
4.320/64:
Art. 68 - O regime de adiantamento aplicvel aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na
entrega de numerrio a servidor, sempre precedida de empenho na dotao prpria para o fim de realizar despesas que
no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao.
Art. 69 - No se far adiantamento a servidor em alcance nem a responsvel por dois adiantamentos.
Emais:
Art . 39. Respondero pelos prejuzos que acarretarem Fazenda Nacional, o ordenador de despesas e o agente
responsvel pelo recebimento e verificao, guarda ou aplicao de dinheiros, valores e outros bens pblicos (Decretolei n. 200/67, art. 90).
Pargrafo nico. O ordenador de despesa, salvo conivncia, no responsvel por prejuzos causados Fazenda
Nacional, decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas.
63
64
A inscrio em RP ocorre no encerramento do exerccio financeiro, por meio dos registros contbeis
pertinentes. Os RP constituem Dvida Flutuante54, devendo ser registrados por exerccio e por credor,
distinguindo-se as despesas processadas das no processadas.
A prescrio dos RP ocorre em cinco anos, contados a partir da data de inscrio, salvo interrupes
decorrentes de atos judiciais. A baixa dos RP ocorre no mbito administrativo, com base em prazo
definido em norma regulamentar ou quando verificado a no entrega do material, a no prestao do
servio ou a no execuo da obra.
O art. 42 da LRF probe aos titulares do poder executivo de contrair, nos dois ltimos quadrimestres do
mandato, obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha
parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja disponibilidade de caixa para este feito.
Dvida Flutuante Pblica A contrada pelo Tesouro Nacional, por um breve e determinado perodo de tempo, quer como
administrador de terceiros, confiados a sua guarda, quer para atender s momentneas necessidades de caixa. Segundo a Lei
n 4.320/64, a dvida flutuante compreende os restos a pagar, excludos os servios de dvida, os servios de dvida a pagar, os
depsitos e os dbitos de tesouraria.
Distinguido os tipos de dvida do setor pblico:
Dvida Consolidada Ver Dvida Fundada.
Dvida Pblica Dvida contrada pelo governo com o objetivo de financiar gastos no cobertos com a arrecadao de impostos.
Dvida Pblica Contratual Dvida do Governo Federal baseada em contratos de emprstimo ou financiamentos com
organismos multilaterais, agncias governamentais ou credores privados. A Dvida Contratual pode ser externa e interna, em
moeda nacional e estrangeira.
Dvida Pblica Externa Compromissos assumidos por entidade pblica gerando a obrigao de pagamento do principal e
acessrios.
Dvida Fundada Pblica Compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contrados para atender a desequilbrio
oramentrio ou a financiamento de obras e servios pblicos.
Dvida Interna Pblica Compromissos assumidos por entidade pblica dentro do pas, portanto, em moeda nacional.
Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) A DLSP definida como o balanceamento entre as dvidas e os crditos do setor
pblico no-financeiro e do Banco Central. Os saldos so apurados pelo critrio de competncia, ou seja, a apropriao de
encargos contabilizada na forma pro rata, independente da ocorrncia de liberaes ou reembolsos no perodo. Eventuais
registros contbeis que no utilizam esse critrio so corrigidos para manter a homogeneidade da apurao. A Dvida Lquida
do Setor Pblico utilizada como base para o clculo do dficit pblico "abaixo da linha". Os saldos da dvida externa
brasileira so primeiramente convertidos para dlar americano, e posteriormente convertidos para reais pela cotao de
venda do dlar dos Estados Unidos no mercado de cmbio de taxas livres. Diferentemente de outros pases, o conceito de
dvida lquida utilizado no Brasil considera os ativos e passivos financeiros do Banco Central, incluindo, dessa forma, a base
monetria como componente da dvida, principalmente, pelo fato de constituir forma de financiamento, como ser
desenvolvido no item das necessidades de financiamento do setor pblico.
Dvida Pblica Compromissos de entidade pblica decorrentes de operaes de crditos, com o objetivo de atender s
necessidades dos servios pblicos, em virtude de oramentos deficitrios, caso em que o governo emite promissrias, bnus
rotativos, etc., a curto prazo, ou para a realizao de empreendimentos de vulto, em que se justifica a emisso de um
emprstimo a longo prazo, por meio de obrigaes e aplices. Os emprstimos que caracterizam a dvida pblica so de curto
ou longo prazo. A dvida pblica pode ser proveniente de outras fontes, tais como: depsitos (fianas, caues, cofre de
rgos, etc.), e de resduos passivos (restos a pagar). A dvida pblica classifica-se em consolidada ou fundada (interna ou
externa) e flutuante ou no consolidada.
Dvida Pblica Mobiliria a dvida pblica representada por ttulos pblicos emitidos pelo Tesouro Nacional
Dvida Pblica Federal (DPF) Refere-se a todas as dvidas (contratual e mobiliria, interna e externa) assumidas pela esfera
federal.
Dvida Pblica Federal Externa (DPFe) a dvida captada no mercado internacional Pode ser denominada em moeda
estrangeira (dlares, euros, ienes, etc) ou moeda local (reais). Pode ser dividida em mobiliria e contratual.
Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna (DPMFi) a dvida pblica representada por ttulos de emisso do Tesouro
Nacional no mercado domstico.
Dvida No Consolidada Ver Dvida Flutuante.
65
O art. 37 da Lei 4.320/64 define como Despesas de Exerccios Anteriores (DEA) como sendo as despesas
para as quais o oramento respectivo consignava crdito prprio, com saldo suficiente para atend-las,
que no se tenham processado poca prpria, bem como os Restos a Pagar com prescrio
interrompida e os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio correspondente, que
podero ser pagos conta de dotao especfica consignada no oramento, discriminada por elementos,
obedecida, sempre que possvel, a ordem cronolgica.
Decreto 93.872/86:
Art. 22. As despesas de exerccios encerrados, para as quais o oramento respectivo consignava crdito prprio com
saldo suficiente para atend-las, que no se tenham processado na poca prpria, bem como os Restos a Pagar com
prescrio interrompida, e os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio correspondente, podero
ser pagos conta de dotao destinada a atender despesas de exerccios anteriores, respeitada a categoria econmica
prpria (Lei n 4.320/64, art. 37).
1 O reconhecimento da obrigao de pagamento, de que trata este artigo, cabe autoridade competente para
empenhar a despesa.
2 Para os efeitos deste artigo, considera-se:
a) despesas que no se tenham processado na poca prpria, aquelas cujo empenho tenha sido considerado
insubsistente e anulado no encerramento do exerccio correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor
tenha cumprido sua obrigao;
b) restos a pagar com prescrio interrompida, a despesa cuja inscrio como restos a pagar tenha sido cancelada, mas
ainda vigente o direito do credor;
c) compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio, a obrigao de pagamento criada em virtude de lei,
mas somente reconhecido o direito do reclamante aps o encerramento do exerccio correspondente.
HUERTAS, Franco. O mtodo PES: entrevistas com Matus. So Paulo: Edies Fundap, 1996. P. 12.
Brasil. Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos.
Conhecimento das Polticas Pblicas Organizado em Temas. Braslia: MP. SPI, 2010. Disponvel em
<http:/ / portalspi.planejamento.gov.br>. Acesso em 16/04/2011. P. 13.
57
ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel; MEDEIROS, Mrcio Bastos; SILVA, Paulo Henrique Feij de. Gesto de finanas pblicas.
2 Edio. Braslia: Editora Gesto Pblica, 2008. P. 113.
58
Idem, p. 114.
59
SEPLAN-AM: Avaliacao_e_Monitoramento_de_Programas.
60
Ministrio do Planejamento: Gespblica, 2006.
56
67
68
variam
A
Ac t ion
Agir
61
C
Ch e c k
Co n t r o l a r /
A c o m p an h a r
P
Pl a n
Pl a n e j a r
D
Do
Ex e c u t a r
Vulnerabilidades e
Potencialidades
Governo
Demandas
Sociais
Sociedade
Infraestrutura
62
Estratgias
Governamentais
Diretrizes
Definio da
Realidade
Diagnstico
Anlise
Macroeconmica
Economia
PDCA
Define Programas
Temticos
Carncias de
Infraestrutura
Objetivos, Metas,
Iniciativas
Elabora Plano
Plurianual
E
S
T
R
A
T
G
I
C
O
Proposta do PPA
Reviso do Plano
Elabora Plano
Plurianual
Metas
Lei do PPA
Legislativo
Elabora L.D.O.
Avalia Programas
e Aes
Informaes
Elaborao
T
I
C
O
Prioridades
Governo
Elabora
Oramento
Elabora
Oramento
Avalia Programas
e Aes
Recursos Oramentrios
Execuo
Oramentria
Informaes Fsicas
Acompanhamento
Execuo Oramentria
Informaes
Reavaliao do Plano
Secretaria de Oramento Federal - SOF Coordenao-Geral de Inovao, Assuntos Oramentrios e Federativos CGOFI - IX
Semana de Administrao Oramentria, Financeira e de Contrataes Pblicas
70
O
P
E
R
A
C
I
O
N
A
L
63
O PPA, com vigncia de quatro anos, tem como funo estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de
mdio prazo da administrao pblica. Cabe LDO, anualmente, enunciar as polticas pblicas e
respectivas prioridades para o exerccio seguinte. J a LOA tem como principais objetivos estimar a receita
e fixar a programao das despesas para o exerccio financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA os
programas que recebero prioridade no exerccio seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como
um plano de mdio-prazo do governo, e a LOA, que o instrumento que viabiliza a execuo do plano de
trabalho do exerccio a que se refere. 64
Apesar desses trs instrumentos serem leis ordinrias, costuma-se atribuir uma precedncia funcional
entre o PPA, a LDO e a LOA, em funo do contedo e competncia de cada uma delas.
PPA
2 0 1 2 /2 0 1 5
LDO
LOA
2012
2012
2013
2013
2014
2015
64
2014
2015
Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e
institucional para a ao nacional, bem como para a formulao dos planos regionais e setoriais.
O 1 do inciso XI do art. 167 da Constituio Federal um argumento forte em relao importncia
que os constituintes deram ao planejamento no Brasil:
1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no
plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
Ao instituir estes trs instrumentos, a CF/88 prev claramente a necessidade de integrao entre as
funes de planejamento e oramento, exigindo a compatibilizao e a consonncia dos planos gerais,
setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e social com o Plano Plurianual - PPA.
4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em
consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165).
Quanto aos planos, a Constituio Federal concebe duas modalidades: o plano plurianual, que estabelece
as diretrizes, objetivos e metas governamentais para o perodo de quatro anos, orientando as
programaes oramentrias anuais, e os planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento,
cujo contedo deve est sempre em consonncia com o plano plurianual.
A novidade, na norma constitucional, a criao da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, com a
finalidade, dentre outras, de destacar, da programao plurianual, as prioridades e metas a serem
contempladas nos oramentos anuais, e orientar a sua elaborao.
ELABORAO
AVALIAO
INSTRUMENTOS
DE
PLANEJAMENTO
APROVAO
EXECUO
73
Aps a unificao das propostas dos Poderes, o projeto de Lei encaminhado, ao Poder Legislativo, junto
com mensagem do chefe do Poder Executivo, para aprovao.
4.4.2.3. Promulgao
A promulgao o ato que sucede decretao ou a sano como elemento indispensvel ao incio da
exigibilidade das regras e princpios contidos na lei que se divulga. a prpria divulgao ou publicao do
texto legal, de modo solene. CASTRO65
65
66
A Lei n 4.320/64 estabelece que o controle da execuo oramentria e financeira da Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal ser exercido pelos Poderes Legislativo e Executivo, mediante controles
externo e interno, respectivamente.
Conforme o art. 75 da Lei n 4.320/64, o controle da execuo oramentria compreender:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a
extino de direitos e obrigaes;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblico; e
III - o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e
prestao de servios.
Exercidas em todos os nveis e no s atravs de um rgo especfico mas tambm das chefias
competentes e dos prprios rgos de cada sistema, as atividades de controle interno est
institucionalmente atribuda Auditoria Geral do Estado AGE. J o controle externo ser exercido pela
Assemblia Legislativa, atravs do Tribunal de Contas do Estado TCE.
J a Lei Estadual n 2.322 reza o seguinte:
Artigo 70 - O contrle da execuo oramentria pelo Poder Legislativo tem por objetivo verificar a probidade da
administrao, a guarda e legal emprgo dos dinheiros pblicos e o cumprimento da Lei de Oramento.
Artigo 71 - Observam-se os seguintes princpios quanto fiscalizao e ao contrle da execuo oramentria:
I - proibio de estrno de verbas;
II - acompanhamento da execuo dos programas por meio de unidades de medida e prazos de execuo
prviamente estabelecidos;
III - condicionamento de eficcia dos contratos ao registro prvio pelo Tribunal de Contas;
IV - instruo da comprovao de despsa com a realizao de obras, aquisio e instalao de equipamentos
com laudo tcnico em que se ateste sua execuo, condies tcnicas de realizao e concordncia com as
plantas, projetos, oramentos e especificaes aprovadas;
V - aprovao prvia dos projetos e oramentos por autoridade competente seja qual fr a modalidade da
execuo e a origem dos recursos.
4.4.4.2. Avaliao
A avaliao, mesmo se confundindo muitas vezes com o controle, preocupa-se especificamente com os
resultados efetivos dos programas realizados durante o ano, em termos de benefcios gerados para a
populao. A avaliao utiliza-se, entre outros instrumentos, dos indicadores, definidos no PPA, de forma
que possa ser aferida a eficcia, eficincia, efetividade e economicidade dos programas executados:
Os indicadores para Avaliao de Desempenho uma classificao relacionada avaliao dos recursos
alocados e aos resultados alcanados. Podem ser:
Eficcia: capacidade de cumprir metas e produzir os produtos planejados. A eficcia aponta o grau com
que um Programa atinge as metas e objetivos planejados, ou seja, uma vez estabelecido o referencial
(linha de base) e as metas a serem alcanadas, utiliza-se indicadores de resultado para avaliar se estas
foram atingidas ou superadas;
75
Economicidade: capacidade de reduzir custos; mede os gastos envolvidos na obteno dos insumos
(materiais, humanos, financeiros etc.) necessrios s aes que produziro os resultados planejados.
Visa a minimizar custos sem comprometer os padres de qualidade estabelecidos e requer um sistema
que estabelea referenciais de comparao e negociao;
Eficincia: elevao da produtividade, melhoria da relao custo-benefcio; essa medida possui estreita
relao com produtividade, ou seja, o quanto se consegue produzir com os meios disponibilizados.
Assim, a partir de um padro ou referencial, a eficincia de um processo ser tanto maior quanto mais
produtos forem entregues com a mesma quantidade de insumos, ou os mesmos produtos e/ou
servios sejam obtidos com menor quantidade de recursos;
Efetividade: capacidade de produzir mudanas na realidade. Efeitos pretendidos. Mede os efeitos
positivos ou negativos na realidade que sofreu a interveno, ou seja, aponta se houve mudanas
socioeconmicas, ambientais ou institucionais decorrentes dos resultados obtidos pela poltica, plano
ou programa.
ELABORAO
DISCUSSO /
VOTAO
EXECUO
AVALIAO E
CONTROLE
LDO
LOA
PRAZOS
RESPONSVEL
PRAZOS
RESPONSVEL
PRAZOS
RESPONSVEL
31 de agosto do
primeiro ano do
mandato
At 22 de
dezembro / at o
encerramento do
2 perodo da
sesso legislativa
Executivo
15 de maio de
todos os anos.
Executivo
Executivo
Legislativo
At 17 de julho /
at o
encerramento do
1 perodo da
sesso legislativa
Legislativo
Poderes
Executivo,
Legislativo e
Judicirio e
seus
respectivos
rgos.
Secretarias,
Legislativo,
Tribunal de
Contas,
Sociedade civil.
Durante a
elaborao da
LOA e o ano
seguinte.
Poderes
Executivo,
Legislativo e
Judicirio e
seus
respectivos
rgos.
Secretarias,
Legislativo,
Tribunal de
Contas,
Sociedade civil.
30 de setembro
de todos os
anos.
At 22 de
dezembro / at
o encerramento
do 2 perodo
da sesso
legislativa
1 de janeiro a
31 de dezembro
do ano
seguinte.
Durante os
ltimos 3 anos de
um governo e o
primeiro ano do
governo seguinte.
Interno, durante
a execuo.
Externo, durante
e aps o fim da
execuo.
Interno durante a
execuo.
Externo, durante
e aps o fim da
execuo.
76
Interno durante
a execuo.
Externo,
durante e aps
o fim da
execuo.
Legislativo
Poderes
Executivo,
Legislativo e
Judicirio e
seus
respectivos
rgos.
Secretarias,
Legislativo,
Tribunal de
Contas,
Sociedade civil.
77
O PPA aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitao. Tem vigncia do
segundo ano de um mandato presidencial at o final do primeiro ano do mandato seguinte. Tambm
prev a atuao do Governo, durante o perodo mencionado, em programas de durao continuada j
institudos ou a instituir no mdio prazo.
Com a adoo deste plano, tornou-se obrigatrio o Governo planejar todas as suas aes e tambm seu
oramento de modo a no ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em
programas estratgicos previstos na redao do PPA para o perodo vigente. Conforme a Constituio,
tambm sugerido que a iniciativa privada volte suas aes de desenvolvimento para as reas abordadas
pelo plano vigente. 73
Ao final de cada exerccio, deve ser realizada uma avaliao dos programas a serem desenvolvidos durante
o perodo quadrienal no s apresentando a situao atual, mas tambm sugerindo formas de evitar o
desperdcio de dinheiro pblico em aes no significativas. Sobre esta avaliao que devem ser
traadas as bases para a elaborao do oramento do prximo perodo.
A avaliao anual poder se utilizar de vrios recursos para sua efetivao, inclusive de pesquisas de
satisfao pblica, quando viveis.
Pode-se afirmar que o Plano Plurianual faz parte da poltica de descentralizao do governo federal, que j
prevista na Constituio vigente. Nas diretrizes estabelecidas em cada plano fundamental a
participao e apoio das esferas inferiores da administrao pblica, que sem dvida tm mais
conhecimento dos problemas e desafios que so necessrios enfrentar para o desenvolvimento
sustentvel local.
76
Lei Ordinria
79
77
78
TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA)
PPA 2012-2015 Unio
80
MANDATO
MANDATO
DO GOVERNADOR/
DO GOVERNADOR
PRES/IDENTE
VIGNCIA
ELEITO
DO PP
EMA2010
2011
2012
1 ano do mandato do
governador / presidente eleito
em 2010 Ele executa o ltimo
ano do PPA 2008-2011 e elabora
o novo PPA para 2012-2015.
2013
2014
3 ano do mandato do
governador
/ presidente
3 ano do
mandatoeleito
do
em
2010
Ele executa
o
governador
/ presidente
eleito
segundo
2012-2015.
em 2010anodoEle
executa o
segundo ano do 2012-2015.
2 ano do mandato do
governador
/ presidente
2 ano do
mandatoeleito
do
em
2010 / presidente
Ele executa
o
governador
eleito
primeiro
anodoEle
2012-2015.
em 2010
executa o
primeiro ano do 2012-2015.
2015
1 ano do mandato do
governador / presidente eleito
1 2014
ano Ele
do executa
mandato
do
em
o ltimo
governador
/ presidente
eleito
ano do PPA 2012-2015
e elabora
em
2014
o ltimo
o
novo
PP
A Ele
paraexecuta
2016-2019.
ano do PPA 2012-2015 e elabora
4 ano do mandato do
governador / presidente eleito
4
ano do
mandato
em 2010
Ele
executa do
o
governador
/ presidente
eleito
terceiro ano
do 2012-2015.
em
2010 de novas
Ele eleies
executa o
R
ealizao
terceiro ano do 2012-2015.
Diretrizes: representam o conjunto, estruturado e interativo, das grandes orientaes das aes de
governo, ou seja, seus objetivos, estratgias e polticas79[OLIVEIRA] . As diretrizes so, assim, as linhas
gerais que desenham o PPA. Na Unio as diretrizes j foram representadas por MEGAOBJETIVOS e
MACROOBJETIVOS [PPA 2000/2003], MEGAOBJETIVOS e DESAFIOS [PPA 2004/2007], DIRETRIZES DA
POLTICA FISCAL [PPA 2008-2011] e, agora, por MACRODESAFIOS e PROGRAMA TEMTICO [PPA 20122015].
Objetivos: o alvo ou ponto qualificado, com prazo de realizao e responsvel estabelecidos, que se
pretende alcanar atravs de esforo extra; um resultado concreto que se quer alcanar; deve ter uma
referncia de data e valor de um parmetro a ser alcanado; os objetivos so expressos na programao
do PPA; um programa para superao de cada problema identificado como alvo da atuao do poder
pblico; um objetivo claro e especfico para cada programa.
Metas: a segmentao do objetivo; as datas e os valores dos parmetros so precisos; voltada para o
operacional; os indicadores iro possibilitar o acompanhamento das metas; as metas sero definidas no
PPA e aquelas priorizadas pela LDO sero objeto da proposta oramentria anual; as metas representam,
para cada objetivo ou programa, as parcelas de resultado que se pretende alcanar no perodo de vigncia
do plano.
79
OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouas de Oliveira, 2010, Planejamento Estratgico, Editora Atlas, 28 Edio.
81
Despesas de Capital: o PPA abrange as despesas de capital que so aquelas destinadas aquisio de um
bem de capital (Lei n 4.320/1964); para efeitos prticos na elaborao e gesto do PPA, correspondem
aos investimentos e inverses financeiras a serem realizados pelos entes da federao (Unio, Estados,
Municpios, DF) no perodo de vigncia do PPA; as amortizaes de dvida, outro grupo relacionado s
despesas de capital, em geral no so discutidas no processo de elaborao e gesto do PPA uma vez que
a dvida possui um plano de gerenciamento prprio. Mas isso no quer dizer que essas despesas no
componham o PPA. So despesas de capital e por isso integram o plano.80
Outras despesas decorrentes das despesas de capital: grande parte das despesas de capital geram por
conseqncia de seu produto outras despesas, em geral correntes, que decorrem da primeira. Assim, ao
construir um posto de sade, o municpio estar realizando uma despesa de capital, mas para oper-lo
precisar manter profissionais de sade, material de consumo e servios de manuteno. Essas despesas
correntes decorrem da despesa de capital e ampliam os gastos correntes, j assumidos anteriormente. Por
essa razo devem tambm fazer parte do PPA. 81
Despesas dos programas de durao continuada: para continuar utilizando o exemplo da construo do
posto de sade, no se faz poltica de sade apenas com novos postos de sade. Toda atuao
governamental nessa rea de competncia deve ser objeto de planejamento.
Mesmo possuindo vigncia quase coincidente com o mandato de 4 anos, tambm finalidade do PPA
estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar
continuidade aos programas iniciados no quadrinio anterior.
O PPA precisa ser aprovado pelo Legislativo at o final do primeiro ano do mandato do Chefe do
Executivo. J o controle e a fiscalizao da execuo do PPA so realizados pelo sistema de controle
interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas. O acompanhamento e a avaliao so feitos pelo
rgo central de planejamento do Poder Executivo, no caso da Unio o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, e, na Bahia, a Secretaria de Planejamento.
Conforme a Emenda Constitucional n 50, de 14/02/2006, a sesso legislativa vai do perodo de 02 de
fevereiro a 17 de julho, e de 1 de agosto a 22 de dezembro (art. 57 da CF/88).
O prazo para envio do projeto de Lei do PPA ao Poder Legislativo o dia 31 de agosto do primeiro
exerccio do mandato do Chefe do Poder Executivo. o que consta no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, no seu artigo 35, 2, transcrito a seguir:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial
subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa;
80
81
TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA)
TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA)
82
A regionalizao definida no art. 159 da CF, que permeia todos os instrumentos de planejamento - ser
compatibilizados com o PPA - objetiva, ainda, explicitar a poltica de incentivos e benefcios de natureza
financeira, tributria e creditcia alm de considerar na busca da reduo das desigualdades regionais o
critrio populacional.
7- Os Oramentos previstos no 5, incisos I e II, tero:
I - compatibilizao com o plano plurianual;
II - funo de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critrios de populao e renda per capita;
Observe ainda mais uma regra quanto ao PPA, conforme artigo 167 da CF/88:
1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no
plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais sero elaborados em consonncia com o PPA e
aprovados pelo Congresso Nacional ou Assemblia Legislativa.
83
TERRITRIOSDE IDENTIDADE
84
ORGANIZAO POR
PROGRAMAS
TRANSPARNCIA
PARCERIAS
GERENCIAMENTO
AVALIAO
82
83
TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA)
PPA 2012 2015 - Unio
85
As categorias a partir das quais o Plano se organiza foram redesenhadas. O binmio Programa-Ao, que
estruturava tanto os planos plurianuais como os oramentos, d lugar a Programas Temticos 84,
Compromissos/ Objetivos e Entregas/Iniciativas, tornando-se a Ao uma categoria exclusiva dos
oramentos. Com isso, define-se uma relao de complementaridade entre os instrumentos, sem prejuzo
integrao. O Plano tem como foco a organizao da ao de governo nos nveis estratgico e ttico, e o
Oramento responde pela organizao no nvel operacional.
Busca-se, tambm, maior versatilidade das categorias a partir das quais o Plano organizado. Isso
possibilita a explicitao da diversidade dos arranjos empregados para a materializao das polticas
pblicas, como mecanismos de identificao, priorizao e seleo de beneficirios e de organizao das
relaes entre os entes federados e entre as esferas pblica e privada. Outra consequncia positiva dessa
versatilidade o estabelecimento de condies para um melhor tratamento da multissetorialidade que
caracteriza diversas polticas, assim como sua organizao a partir dos diferentes recortes territoriais
possveis.
A nova estrutura de Plano permite ainda comunicar sociedade os principais objetivos de governo e suas
respectivas metas de maneira mais simples e direta. Propicia o aprimoramento do dilogo com todos os
entes federados, poderes do Estado e com os atores da sociedade.
A partir da nova estrutura, a elaborao do PPA est orientada pelos seguintes princpios:
participao social como importante instrumento de interao entre o Estado e o cidado com vistas
efetividade das polticas pblicas;
incorporao da dimenso territorial na orientao da alocao dos investimentos;
valorizao do conhecimento sobre as polticas pblicas na elaborao dos Programas Temticos;
foco na execuo das polticas pblicas, reforando a necessidade de realizar as Entregas/ Iniciativas
definidas no Plano;
estabelecimento de parcerias entre os entes federativos, a iniciativa privada e a sociedade civil, visando
unio de esforos para o alcance de objetivos comuns;
foco na efetividade, entendida como desempenho quanto transformao de uma realidade, que
aponta mudanas socioeconmicas, ambientais ou institucionais necessrias e que devero decorrer
das polticas pblicas;
foco na eficcia, relacionada com a dimenso ttica do Plano, entendida como a incorporao de novos
valores s polticas pblicas e a entrega de bens e servios ao pblico correto, de forma adequada, no
tempo e no lugar apropriados;
aperfeioamento das diretrizes para uma alocao oramentria mais eficiente e na priorizao dos
investimentos.
84
85
O Plano contemplar tambm Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado que no contaro com as categorias
Objetivos e Iniciativas.
Manual Orientao para Elaborao do Plano Plurianual 2012-2015 - Unio
86
Dimenso Estratgica: a orientao estratgica que tem como base os Macrosdesafios e a viso de
longo prazo do Governo;
Dimenso Ttica: define caminhos exequveis para o alcance dos objetivos e das transformaes
definidas na dimenso estratgica, considerando as variveis inerentes poltica pblica tratada.
Vincula os Programas Temticos para consecuo dos Objetivos assumidos, estes materializados pelas
Iniciativas expressas no Plano;
Dimenso Operacional: relaciona-se com o desempenho da ao governamental no nvel da eficincia
e especialmente tratada no Oramento. Busca a otimizao na aplicao dos recursos disponveis e a
qualidade dos produtos entregues.
O PPA 20122015 trata essas dimenses conforme ilustrado a seguir, com suas principais categorias,
descritas na seqncia.
Os Macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo e na Viso Estratgica que
orientaro a formulao dos Programas do PPA 20122015.
Programas so instrumentos de organizao da ao governamental visando concretizao dos
objetivos pretendidos.
O Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos Temas das
Polticas Pblicas e orienta a ao governamental. Sua abrangncia deve ser a necessria para representar
os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a avaliao, as transversalidades, as
multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temtico se desdobra em Compromissos/ Objetivos
e Entregas/ Iniciativas.
Para a construo de um Programa Temtico, faz-se necessria a compreenso da lgica de organizao
estabelecida para a atuao do Governo do Estado, a qual se d por eixos e objetivos estratgicos.
O programa temtico articula um conjunto de Compromisso/ Objetivo, permite uma agregao de
entregas/iniciativas governamentais mais aderentes gesto pblica e, desse modelo, aprimora a
coordenao das aes de governo. Alm disso, incorpora os desafios governamentais e justifica a ao
do governo por meio de aes consideradas determinantes para o desenvolvimento do Estado. Portanto,
deve ser analisado em sua integralidade e complexidade, bem como nas interfaces com outros Programas.
87
O Compromisso/ Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de Entregas/ Iniciativas, com desdobramento no territrio.
A Entrega/ Iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da coordenao de
aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes
federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas.
Alm dos Programas Temticos, h programas que classificam um conjunto de aes destinadas s
operaes especiais e manuteno da atuao governamental voltados aos servios tpicos de Estado
no resultando em bens ou servios ofertados diretamente Sociedade sendo composto, portanto, por
despesas de natureza tipicamente administrativa.
O Plano Bahia 2023 o processo de reviso do planejamento estadual de longo prazo, iniciado em 2009
com a realizao da srie de seminrios Pensar a Bahia. Ele prossegue, dentro e fora da Secretaria do
Planejamento (Seplan), com o debate permanente sobre os grandes temas e os principais projetos
estratgicos colocados para o Estado e a sociedade baiana. O Bahia 2023 um processo, inclusive, de
convencimento e concertao, que se d em paralelo com a construo do PDS. Este se desdobra em dois
momentos: a elaborao dos Planos Mestres Regionais e a construo do ZEE o Zoneamento Ecolgico e
Econmico do estado.
Houve, em primeiro lugar, a partir do debate lanado, uma retomada da discusso estratgica no conjunto
de secretarias de Governo e em vrios rgos do Estado. Multiplicaram-se as iniciativas pautadas pela
necessidade de pensar o longo prazo, de pensar em termos de misso, viso e grandes metas, de iluminar
a gesto do cotidiano com as luzes de objetivos estratgicos. Em vrias unidades da Administrao, foram
produzidos ou esto sendo preparados documentos importantes no campo do planejamento regional:
Plano de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Salvador, Planos de Bacias Hidrogrficas, Planos
Territoriais e outros. Foram concludas ou iniciadas peas fundamentais para o planejamento setorial da
interveno do Estado: Plano Estratgico do Turismo Nutico, Diretrizes Estratgicas para a Agropecuria
Baiana, Projeto Aliana para definio de uma nova poltica industrial e uma srie de outras.
Alinhados aos conceitos formulados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, compreendese esses temas como reas do conhecimento relevantes e estratgicos para a atuao governamental.
Organizado em temas, o planejamento incorpora a lgica intersetorial e transversal das polticas pblicas,
permitindo uma maior articulao entre os nveis estratgico, ttico e operacional.
Desta forma, o Governo da Bahia passou a adotar uma nova metodologia de planejamento,
fundamentada nos temas estratgicos.
Fluxograma de construo do Bahia 2023 e alinhamento com o PPA 2012-2015
89
No mbito das suas competncias institucionais, os rgos setoriais inscrevem nos programas temticos
os seus Compromissos, detalhando objetivos e metas a serem cumpridos ao longo do quadrinio,
relacionando Entregas ou Iniciativas a serem desenvolvidas, que, conforme se verifica graficamente acima,
representam o elo de integrao com os oramentos.
Conforme a natureza finalstica ou sistmica do programa, os compromissos setoriais se destinam
disponibilizao ou aperfeioamento de bens ou servios, a gerir ou manter em funcionamento bens ou
servios-fins j disponibilizados ou gesto do Estado.
So requisitos para o novo PPA a pactuao entre as instncias poltica, tcnica e a sociedade civil, uma
forte articulao e alinhamento entre os atores das reas de gesto, executoras e de controle, bem como
90
86
No Estado da Bahia, o prazo para envio do projeto de Lei da LDO pelo Executivo Assembleia at o dia
15 de maio do exerccio anterior ao da Lei Oramentria Anual, conforme Constituio Estadual, art. 160:
6- Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo
governador Assemblia Legislativa, obedecendo aos seguintes prazos:
II - o de diretrizes oramentrias, at 15 de maio, para o exerccio subseqente;
A sesso legislativa ordinria no ser interrompida at que o projeto de Lei da LDO seja aprovado,
conforme artigo 67 da Constituio Estadual:
2 - A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao dos projetos de lei relativos s diretrizes
oramentrias e ao oramento anual.
No primeiro ano do mandato do Chefe do Executivo existe uma dificuldade recorrente na elaborao da
LDO. O PPA que comear a viger no exerccio seguinte pode ainda no estar elaborado, quando deveria
ser pea de referncia para elaborao da LDO. Est situao tem sido contornada com a no publicao
na LDO do Anexo de Prioridades, suprindo esta informao que constar, como anexo, no Projeto de Lei
Oramentria.
87
88
ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS Mrcio; FEIJ, Paulo Henrique. Gesto de Finanas Pblicas 2 Edio. Editora Gesto
Pblica
ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS Mrcio; FEIJ, Paulo Henrique. Gesto de Finanas Pblicas 2 Edio. Editora Gesto
Pblica
92
Alm destes itens, a LDO tambm dever conter (art. 169 da CF/88):
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou
alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e
entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero
ser feitas
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades
de economia mista.
De acordo com o art. 21 da LRF nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com
pessoal e no atenda, entre outras exigncias da prpria LRF, ao disposto no 1 do art. 169 da
Constituio. Isto significa que todo aumento de despesa com pessoal tem que estar previsto na LDO.
Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda:
I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1 do art. 169 da
Constituio;
II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo.
Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos
cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.
Assim a LDO:
Conter as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para
o exerccio financeiro subseqente;
Orientar a elaborao da lei oramentria anual (estabelece parmetros sobre a forma e o contedo
que dever revestir a lei oramentria em cada exerccio);
Dispor sobre as alteraes na legislao tributria;
Estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento;
Conter autorizao especfica para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a
criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou
contratao de pessoal.
93
FUNDAMENTO LEGAL
Critrios e forma de limitao de empenho das despesas, a serem aplicados quando LRF: artigos 4, inciso I, b, 9,
as metas de resultado primrio no forem atendidas, quer pela realizao de
caput, e 31, pargrafo 1.
receitas em montante inferior s previses, quer pela realizao de despesas em
montantes superiores arrecadao, e quando a dvida consolidada de
determinado ente exceder seu respectivo limite;
Controle de custos e avaliao de resultados dos programas custeados com recursos LRF: artigo 4, inciso I, e.
pblicos;
Condies para transferncia voluntria de recursos e transferncias a entidades
pblicas e privadas e a pessoas fsicas;
Dispor sobre o impacto e o custo fiscal das operaes realizadas pelo Banco Central
do Brasil, que sero demonstrados trimestralmente
LRF: artigo 7. 2
LRF artigo 8
89
LRF: artigo 9, 2
95
Neste item, destaca-se a necessidade de que a elaborao, aprovao e execuo da Lei Oramentria
para o exerccio estejam compatveis com a meta de supervit primrio consignada no Anexo de Metas
Fiscais desta Lei, meta esta que indica se os nveis de gastos oramentrios do ente so compatveis
com as receitas arrecadadas. Alm disso, evidencia se as receitas no financeiras so suficientes para
atender s despesas no financeiras.
Estrutura e organizao do oramento que destina-se, em parte, a estabelecer definies e
classificaes necessrias organizao dos oramentos e dispe, tambm, sobre o nvel de
discriminao necessria ao detalhamento das despesas nos oramentos fiscal e da seguridade social,
qual seja, por unidade oramentria, grupo de natureza de despesa e destinao de recursos, ao
tempo que estabelece as respectivas classificaes. Outro aspecto tratado neste item diz respeito ao
estabelecimento de limites para constituio da Reserva de Contingncia, conforme preceitos
estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF, com vistas a atender passivos contingentes e
outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
Diretrizes para elaborao e execuo do oramento que estabelece as orientaes gerais e
especficas, caso aplicveis, para a elaborao da Proposta Oramentria para o exerccio seguinte e as
regras para a execuo oramentria dentro do princpio do equilbrio entre receitas e despesas,
conforme preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, notadamente os critrios para a
limitao de empenho.
Tpicos especficos relacionados: dvida pblica , s despesas com pessoal e encargos sociais,
receita e alteraes na legislao tributria, s transferncias para entidades pblicas e privadas, aos
critrios e forma para limitao de empenho e movimentao financeira, entre outros;
Despesas com Pessoal e Encargos Sociais - A Constituio Federal atribui LDO competncia para
autorizar quaisquer aumentos de despesas decorrentes de folha de pessoal, como reestruturao de
carreiras e novas contrataes. No entanto, essas despesas s sero autorizadas desde que sejam aferidos
os patamares daquelas que j se encontram em execuo. Assim, os limites para elaborao das propostas
oramentrias do ano vigente dos trs poderes para pessoal e encargos sociais devem ser apurados com
base na folha de pagamento calculada em abril do ano anterior, a partir da depurao de seus valores,
projetada para o exerccio seguinte; e, tambm, eventuais acrscimos legais.
96
O demonstrativo das metas anuais, com memria e metodologia de clculo que justifiquem os
resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores;
A evoluo do patrimnio lquido, tambm dos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a
aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos;
A avaliao da situao financeira e atuarial do regime prprio dos servidores pblicos e dos fundos
pblicos e programas estatais de natureza atuarial;
O demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das
despesas obrigatrias de carter continuado.
b) Anexo de Riscos Fiscais (ARF), segundo a LRF o documento onde sero avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem
tomadas, caso se concretizem.
" art. 4, 3 A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se
concretizem."
Os passivos contingentes do governo so definidos como dvidas cuja existncia depende de fatores
imprevisveis. So eles:
Passivos que resultam de controvrsias sobre indexao e controles de preos praticados durante
planos de estabilizao e que derivam, tambm, das solues propostas para sua compensao;
Passivos decorrentes de lides de ordem tributria e Previdenciria;
Questes judiciais pertinentes administrao do Estado, como as privatizaes, a extino dos rgos,
a liquidao de empresas e atos que afetam a administrao de pessoal;
Os chamados esqueletos ou dvidas passadas em processo de reconhecimento;
Ativos decorrentes de operaes de liquidao extrajudicial de instituies financeiras, alm de crditos
contra o Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS e os estados, registrados no balano do
Banco Central do Brasil - BACEN; e
Operaes prestadas (aval e garantia) pela Unio nos demais entes da Federao e s empresas
estatais.
O adjetivo contingente, da expresso passivo contingente, tem sempre uma conotao de
condicional, potencial, provvel e termos assemelhados, indicando que o fato gerador da obrigao
do governo (exemplo: invalidez, aposentadoria, desemprego, perda de ao judicial pelo governo etc.)
depende de fatores imprevisveis, em grande medida. Ou seja, o passivo contingente sempre se associa
possibilidade de ocorrncia ou de no ocorrncia do evento gerador da obrigao do setor pblico, sem
que se possa atribuir, na maioria dos casos, probabilidades e esses eventos.
O ARF tem ainda como finalidade resguardar o equilbrio das contas pblicas pois, atravs do anexo, sero
determinadas, preventivamente, as medidas que sero adotadas no caso de efetivao da despesa. Assim,
o relatrio pode subsidiar o processo de fixao do percentual destinado Reserva de Contingncia e sua
forma de utilizao.
Segundo o art. 5 da LRF, a Reserva de Contingncia atender aos passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos:
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
97
...
III - conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente
lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos
No caso da LDO da Unio, um anexo especfico com os objetivos das polticas monetria, creditcia e
cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis, e ainda as
metas de inflao, para o exerccio subseqente.
c) Outros Anexos, de natureza opcional podem ou no integrar o texto do projeto de lei:
Relao de quadros oramentrios - conjunto de informaes consolidadas na forma de quadros que
organizam os dados e integraro a proposta e/ou lei oramentria , tais como: despesa oramentria por
funo, rgo, fontes de receita, grupos de despesa e vinculaes nas reas de sade e educao.
Informaes complementares - conjunto de informaes que subsidiam a anlise ou avaliao dos
pressupostos adotados na elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, geralmente
encaminhados logo aps o projeto de lei oramentria, tais como: custos mdios de obras ou
investimentos, obras em andamento com indicao do percentual de execuo, custos mdios dos
benefcios a servidores por Poder ou rgo etc.
O Anexo de Metas Fiscais abranger os rgos da Administrao Direta, dos Poderes e entidades da
Administrao Indireta, constitudas pelas autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e
sociedades de economia mista que recebem recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social,
inclusive sob a forma de subvenes para pagamento de pessoal e custeio, ou de auxlios para pagamento
de despesas de capital, excludas, neste caso, aquelas empresas lucrativas que recebam recursos para
aumento de capital.
A fim de dar cumprimento ao preceito da LRF, o Anexo de Metas Fiscais deve ser composto pelos
seguintes demonstrativos:
Demonstrativo I Metas Anuais: instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os
resultados pretendido, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a
consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional;
Demonstrativo II Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do Exerccio Anterior;
Demonstrativo III Metas Fiscais Atuais Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas nos Trs Exerccios
Anteriores;
90
Demonstrativo IV Evoluo do Patrimnio Lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a
origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos;
Demonstrativo V Origem e Aplicao dos Recursos Obtidos com a Alienao de Ativos
Demonstrativo VI Avaliao da Situao Financeira e Atuarial dos regimes geral (Unio) de
previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador e, ainda,
dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial;
Demonstrativo VII Estimativa e Compensao da Renncia de Receita;
Demonstrativo VIII Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado.
O cumprimento das metas deve ser acompanhado com base nas informaes divulgadas no Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal.
91
O IGP-DI/ FGV calculado mensalmente pela FGV. O IGP-DI/ FGV foi institudo em 1944 com a finalidade de medir o
comportamento de preos em geral da economia brasileira. uma mdia aritmtica, ponderada dos seguintes ndices: a) IPA
que o ndice de Preos no Atacado e mede a variao de preos no mercado atacadista. O IPA pondera em 60% o IGPDI/ FGV. b) IPC que o ndice de Preos ao Consumidor e mede a variao de preos entre as famlias que percebem renda de 1
a 33 salrios mnimos nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro. O IPC pondera em 30% o IGP-DI/ FGV. c) INCC que o ndice
Nacional da Construo Civil e mede a variao de preos no setor da construo civil, considerando no caso tanto materiais
como tambm a mo de obra empregada no setor. O INCCpondera em 10% o IGP-DI/ FGV.
99
Variao no valor das Transferncias Constitucionais recebidas, quando este for relevante em relao
ao total das receitas auferidas pelo ente.
Vejamos algumas definies apresentados no Manual de Elaborao das Metas Fiscais e do Relatrio
Resumido de Execuo Oramentria.
Valor Corrente: Valores das metas fiscais para o exerccio oramentrio a que se refere a LDO, utilizandose do cenrio macroeconmico de forma que os valores apresentados sejam claramente fundamentados
(valor projetado de acordo com o cenrio adaptado para cada um dos Entes Federativos).
Valor Constante: Valores constantes que equivalem aos valores correntes abstrados da variao do poder
aquisitivo da moeda, ou seja, expurgando-se os ndices de inflao ou deflao aplicados no clculo do
valor corrente, trazendo os valores das metas anuais para valores praticados no ano de edio da LDO.
Receita Total: Estimativas de receita total.
Receita No Financeiras: Correspondem ao total da receita oramentria deduzidas as operaes de
crdito, as provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de crdito
(juros e amortizaes), recebimento de recursos oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de
privatizaes e aquelas relativas a supervits financeiros. O resultado dessa operao ser utilizado para o
clculo do resultado primrio.
Despesa Total: Valores estimados para as despesas totais.
Despesa No Financeira: Correspondem ao total da despesa oramentria deduzidas as despesas com
juros e amortizao da dvida interna e externa, com a aquisio de ttulos de capital integralizado e as
despesas com concesso de emprstimos com retorno garantido. Esses valores sero utilizados para o
clculo do resultado primrio.
Resultado Primrio: Indicar se os nveis de gastos oramentrios dos Entes federativos so compatveis
com sua arrecadao, ou seja, se as receitas no financeiras so capazes de suportar as despesas no
financeiras. Representa a diferena entre as Receitas No Financeiras e as Despesas No Financeiras.
Resultado Nominal: Representa a diferena entre o saldo da dvida fiscal lquida em 31 de dezembro de
determinado ano em relao ao apurado em 31 de dezembro do ano anterior. Aqui, h a projeo do
resultado nominal apurado tanto pelo BACEN como pelas Secretarias do Tesouro Nacional - STN e
Oramento Federal - SOF. Na apurao promovida pela STN e SOF, representado pela diferena entre a
receita total e despesa total (apurao acima da linha).
Dvida Pblica Consolidada: o montante total apurado:
- das obrigaes financeiras do ente da Federao, inclusive as decorrentes de emisso de ttulos,
assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados;
- das obrigaes financeiras do ente da Federao, assumidas em virtude da realizao de operaes de
crdito para amortizao em prazo superior a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses,
tenham constado como receitas no oramento;
- dos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo do
oramento em que houverem sido includos. (7, Art. 30, LC 101/2000)
Dvida Consolidada Lquida: Corresponde dvida pblica consolidada menos as dedues, que
compreendem o ativo disponvel e os demais haveres financeiros (Resolues 40 e 43 do Senado Federal SF).
100
6.3.3. Metas Fiscais Atuais Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas nos Trs Exerccios
Anteriores
De acordo com o 2, item II, do art. 4, da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ainda compor o
Anexo de Metas Fiscais o Demonstrativo das Metas Anuais, instrudo com memria e metodologia de
clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios
anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da Poltica Econmica
Nacional.
A fim de gerar maior consistncia e subsdio s anlises, os valores devem ser demonstrados a preos
correntes e constantes92. O demonstrativo deve vir acompanhado de anlise a respeito de alguns itens
que representam parmetros bsicos para se chegar aos valores apresentados como metas. Alguns itens
considerados necessrios realizao da anlise so: a taxa de juros, os indicadores de atividade
econmica e os objetivos da poltica fiscal do ente da federao.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece ainda que o demonstrativo das metas anuais deve ser
instrudo com a memria e metodologia de clculo, objetivando demonstrar como tais valores foram
obtidos.
92
93
94
Preos correntes e constantes: Os valores podem exprimir-se a preos correntes ou a preos constantes. A valorizao diz-se a
preos correntes quando toma por referncia os preos desse mesmo ano. Quando a valorizao efetuada com base em
preos de um outro ano, diz-se a preos constantes desse outro ano. Uma srie de valores a preos constantes procura refletir
variaes nas quantidades (reais). Uma srie de valores a preos correntes (nominal) reflete variaes de preos e de
quantidades.
Patrimnio Lquido, Saldo Patrimonial ou Situao Lquida Patrimonial compreende os recursos prprios da Entidade,
dividindo-se em capital social, reservas de capital, ajustes de avaliao patrimonial, reservas de lucros, aes em tesouraria e
resultados acumulados e outros desdobramentos do saldo patrimonial.
Variaes ativas e Variaes passivas: A gesto patrimonial imprime ao patrimnio da entidade, constantes variaes. As
variaes representam os acrscimos e as redues que resultam na situao lquida patrimonial. As variaes que acrescem a
situao lquida patrimonial so denominadas variaes ativas e as que reduzem, variaes passivas. Desta maneira, as
variaes ativas so provenientes do aumento de valores do ativo e da diminuio de valores do passivo, e, as variaes
passivas decorrem da diminuio dos valores do ativo ou do acrscimo dos valores do passivo.
101
95
A avaliao atuarial o processo pelo qual identificamos os compromissos da entidade e de seus participantes em relao ao
que foi prometido em termos de benefcios - e quais os recursos necessrios para garanti-los. Para tanto, so montados
cenrios, nos quais inmeras variveis so envolvidas. A avaliao, ao longo do tempo, pode se alterar, surgindo a necessidade
de um acompanhamento contnuo por parte do aturio.
102
96
Incentivos fiscais: Assumem, geralmente, a forma de iseno parcial ou total de um imposto, tendo por objetivo incrementar
um determinado segmento produtivo, transferir recursos para o desenvolvimento de regies carentes ou melhorar a
distribuio de renda do pas.
97
Anistia: 1- Ato do poder legislativo pelo qual se extinguem as consequncias de um fato punvel e, em resultado, qualquer
processo sobre ele; medida ordinariamente adotada para pacificao dos espritos aps motins ou revolues. No se
confunde com o ato de indulto, por crimes comuns, decretado por chefes de Estado. 2 - Em sentido amplo, esquecimento,
perdo.
98
Remisso: Ao ou efeito de remeter, de encaminhar o leitor para outras partes de um texto, de uma obra. Ao ou efeito de
remitir, de perdoar. Ao ou efeito de remir, de alcanar perdo, de perdoar; quitao: alcanar com penitncias a remisso
(ou remio) de seus pecados. (Como derivada de remir, a forma recomendvel remio.)
99
Subsdio: Concesso de dinheiro feita pelo governo s empresas para lhes aumentar a renda ou abaixar os preos ou para
estimular as exportaes do pas. Pode tambm ser concedido diretamente ao consumidor. Em termos oramentrios,
caracteriza uma subveno econmica.
100
O Crdito Presumido um incentivo fiscal oferecido pelo Estado para algumas operaes, que reduz alguns impostos a serem
pagos pela empresa.
101
Iseno: Favor fiscal concedido por lei, que consiste em dispensar o contribuinte do pagamento de um tributo devido. Na
iseno, a obrigao de pagar o tributo existe, mas foi dispensada. Na imunidade, essa obrigao inexiste.
102
Alquota: 1 - relao percentual entre o valor do imposto e o valor tributado; 2 - soma em dinheiro a ser paga por uma
unidade de imposto; 3 - elemento constituinte do imposto; 4 - percentual a ser aplicado sobre um determinado valor lquido
tributvel (base de clculo), dando como resultado o valor do imposto a ser pago.
103
Base de Clculo: 1- Grandeza econmica ou numrica sobre a qual se aplica a alquota para obter o "quantum" do imposto; 2Valor que se deve tomar como ponto de partida imediato para o clculo das alquotas do imposto com o fim de individualizlo em cada caso; 3- Limite preestabelecido de uma grandeza econmica ou numrica sobre a qual se aplica a alquota para
obter o "quantum" a pagar ou a receber.
104
Compensao: Um acordo para compensar posies ou obrigaes por parte dos participantes ou scios de uma negociao.
A compensao reduz um grande nmero de posies ou obrigaes individuais a um nmero menor de obrigaes ou
posies. A compensao pode adotar diversas formas com distintos graus de exigibilidade legal em caso de inadimplncia de
alguma das partes.
Compensao bilateral: Um acordo entre duas partes para compensar suas obrigaes bilaterais. As obrigaes cobertas pelo
acordo podem surgir de contratos financeiros, transferncias ou de ambos.
Compensao multilateral: Procedimento que se caracteriza pela apurao da soma dos resultados bilaterais devedores e
credores de cada participante em relao aos demais. O resultado da compensao multilateral tambm corresponde ao
resultado de cada participante em relao cmara ou ao prestador de servios de compensao e de liquidao que assuma
a posio de parte contratante para fins de liquidao das obrigaes realizadas por seu intermdio.
Compensao por novao: Os acordos de compensao por novao estabelecem disposies para que os compromissos
contratuais individuais futuros (por exemplo, contratos de moeda estrangeira) sejam cancelados (descarregados) no momento
de sua confirmao e sejam substitudos por novas obrigaes que fazem parte de um acordo nico. Os montantes vencidos
sob o contrato cancelado se agregaro aos saldos correntes que vencem entre as partes, em cada moeda, para cada data
valor-futura.
Compensao privada de crditos: Quitao de dbitos e crditos, entre residentes e no residentes no Pas, sem
movimentao cambial, por meio de simples lanamentos contbeis. Prtica vedada pelo Decreto-Lei 9025/46.
103
De acordo com a LRF, necessrio que o valor da compensao seja suficiente para cobrir o valor da
renncia fiscal respectiva.
A limitao da criao e expanso de despesas obrigatrias de carter continuado foi uma das principais
regras criadas pela LRF, buscando evitar a elevao de despesas sem uma avaliao prvia e critrios para
o seu custeio futuro. Desse modo, a limitao visa primordialmente tornar transparentes os objetivos de
longo prazo do administrador pblico, alm da herana que uma administrao poder deixar para a
sucessora.
A demonstrao da margem permite uma espcie de controle do montante mximo disponvel para
novos atos que elevem estas despesas, a partir do processo oramentrio.
A elevao das despesas ser compensada por meio do aumento permanente da receita ou da reduo da
despesa, de forma a evitar que no futuro haja um "engessamento" da capacidade de realizar novos
investimentos, em detrimento da elevada participao de despesas obrigatrias.
Art. 4, 2 O Anexo conter, ainda:
...
V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das
despesas obrigatrias de carter continuado.
104
R$
( - ) DESPESAS PRIMRIAS
Total das despesas correntes
( - ) Juros e encargos da dvida
Total das despesas de capital
( - ) Concesso de emprstimos
( - ) Aquisio de ttulos de capital j integralizado
( - ) Amortizao da dvida
( + )Reserva de contingncia
( + ) Reserva do RPPS
= Total das despesas Primrias
105
Despesas Primrias: tambm chamada de no-financeiras. Compreende todas aquelas que no tenham carter financeiro,
referente aos rgos da administrao direta, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes. Corresponde
ao total da receita oramentria deduzidas as operaes de crditos, as provenientes de rendimentos de aplicaes
financeiras e retornos de operaes de crdito (juros e amortizaes), recebimentos de recursos oriundos de emprstimos
concedidos, as receitas de privatizaes e aqueles relativas a supervit financeiros (diferena positiva entre o ativo financeiro
e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais e as operaes de crditos a eles vinculados)
105
A LRF determina que o Poder Executivo estabelea, em at 30 dias da publicao do oramento, as metas
bimestrais de arrecadao, a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.
Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e
observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o
cronograma de execuo mensal de desembolso.
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender
ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Os Poderes, de forma solidria, por meio destes procedimentos devem observar para fins de
cumprimento da lei que esto obrigados a comprometer ou empenhar menos do que o aprovado na lei
oramentria, at que se reestabelea a receita prevista originalmente.
Deve-se atentar para quais despesas ser aplicada a limitao de empenho e movimentao financeira:
LRF: Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das
metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico
promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
...
2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive
aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.
Nas obrigaes constitucionais e legais so consideradas as despesas com pessoal e encargos sociais, as
transferncias intergovernamentais, como as decorrentes do Fundeb. Assim, teremos todas as obrigaes
definidas na legislao, que no dependem de atos discricionrios ou da vontade do administrador,
estando includas nesta categoria as destinadas ao pagamento do servio da dvida pblica.
As despesas ressalvadas pela LDO, uma vez especificadas, sero excludas de eventual limitao ou
contigenciamento. Essas por sua natureza so discricionrias, entretanto, em razo de sua importncia e
prioridade, podem ser discriminadas no texto da LDO, evitando que se lhes aplique eventual limitao,
preservando-se assim a execuo dos recursos aprovados na lei oramentria e em seus crditos
adicionais. Constituem-se em programas ou aes especficas, em reas como a social ou de infraestrutura, de rgos ou entidades, s quais se pretende incentivar ou priorizar o desempenho e os
resultados, ou mesmo despesas financiadas com recursos destinados contrapartida em convnios com
outras esferas de governo.
108
3) Nvel de Atividade Econmica, Taxa de Inflao e Taxa de Cmbio - So variveis que tambm podem
vir a influenciar no montante de recursos arrecadados sempre que houver desvios entre as projees
dessas variveis quando da elaborao do oramento e os valores observados durante a execuo
oramentria, assim como os coeficientes que relacionam os parmetros aos valores estimados.
Cabe destacar, todavia, que as hipteses de frustrao de receitas (riscos oramentrios) no Anexo de
Riscos Fiscais devem ser tratadas no contexto do contingenciamento (limitao de empenho e
movimentao financeira), conforme preceitua o art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, ao dispor
que, se verificado que h frustrao de receitas capaz de afetar a obteno das metas fiscais estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias do exerccio, dever ser limitado o empenho
e a movimentao financeira.
Alm de elencar os Riscos Fiscais, os Entes federativos devero discriminar quais sero as providncias a
serem adotadas em relao aos respectivos riscos.
Cmbio uma operao financeira caracterizada pela troca da moeda de um pas pela moeda de outro. um elemento do
sistema monetrio internacional, com o objetivo de facilitar as transaes entre pases
110
Os passivos contingentes do governo so definidos como "dvidas cuja existncia depende de fatores imprevisveis". So eles:
a) Passivos que resultam de controvrsias sobre indexao e controles de preos praticados durante planos de estabilizao e
que derivam, tambm, das solues propostas para sua compensao;
b) Passivos decorrentes de lides de ordem tributria e Previdenciria;
c) Questes judiciais pertinentes administrao do Estado, como as privatizaes, a extino dos rgos, a liquidao de
empresas e atos que afetam a administrao de pessoal;
d) Os chamados esqueletos ou dvidas passadas em processo de reconhecimento;
e) Ativos decorrentes de operaes de liquidao extrajudicial de instituies financeiras, alm de crditos contra o Fundo de
Compensao de Variaes Salariais - FCVSe os estados, registrados no balano do Banco Central do Brasil - BACEN; e
f) Operaes prestadas (aval e garantia) pela Unio nos demais entes da Federao e s empresas estatais.
O adjetivo "contingente", da expresso "passivo contingente", tem sempre uma conotao de "condicional", "potencial",
"provvel" e termos assemelhados, indicando que o fato gerador da obrigao do governo (exemplo: invalidez, aposentadoria,
desemprego, perda de ao judicial pelo governo, etc.) depende de fatores imprevisveis, em grande medida. Ou seja, o
passivo contingente sempre se associa possibilidade de ocorrncia ou de no ocorrncia do evento gerador da obrigao do
setor pblico, sem que se possa atribuir, na maioria dos casos, probabilidades e esses eventos.
108
Cabe destacar que a Reserva no ser necessariamente a nica forma de cobertura dos riscos fiscais, pois
podem ser utilizados outros mecanismos para o equacionamento dos passivos, como, por exemplo, a
realocao e reduo de despesas discricionrias.
109
7.1.3. Vedaes
Precisamos tambm conhecer algumas vedaes importantes Administrao (art. 167 da CF e LRF), que
em certos casos podem acarretar crime contra as finanas pblicas.
110
vedado:
O incio de programas ou projetos que no estejam includos na Lei Oramentria;
A realizao de despesas ou assuno de obrigaes que excedam as autorizaes ou crditos
oramentrios;
A abertura de crditos que no indiquem os recursos necessrios e a transposio, o remanejamento
ou a transferncia de recursos entre categorias de programao ou rgos, sem prvia autorizao
oramentria;
A concesso ou utilizao de crditos ilimitados;
A cobertura de dficits de empresas, fundaes e fundos com recursos do oramento e a instituio de
fundos de qualquer natureza, sem autorizao legal especfica;
A realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital, tambm
chamada "regra de ouro";
A execuo de investimentos cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro sem prvia incluso no
PPA;
A vinculao direta de receita de imposto a qualquer finalidade, exceto no que se refere repartio de
tributos previstos nos art. 158 e 159 da CF, prestao de garantias Unio, ao atendimento de aes
e servios pblicos de sade e manuteno e desenvolvimento do ensino;
O pagamento de pessoal ativo e inativo dos Estados e Municpios mediante transferncias voluntrias
ou emprstimos dos Governos Federal e Estaduais.
111
7.2.1. Tributos
Principal fonte de recursos dos Governos, tributos so origens de receita oramentria corrente. Embora,
atualmente, os tributos englobem as contribuies, a classificao oramentria por Natureza da Receita,
exposta no Captulo da Receita Pblica, separou as origens Tributria e Contribuies, pois a classificao
foi estabelecida em 1964, pela Lei no 4.320, e no incorporou os atuais entendimentos sobre a questo.
112
Trata-se de receita derivada 111, cuja finalidade obter recursos financeiros para o Estado custear as
atividades que lhe so correlatas. Sujeita-se aos princpios da reserva legal112 e da anterioridade da Lei113,
salvo excees.
O art. 3 do CTN define tributo da seguinte forma:
Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua
sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
O art. 4 do CTN preceitua que a natureza especfica do tributo, ao contrrio de outros tipos de receita, determinada
pelo fato gerador da obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la:
I a sua denominao; e
II a destinao legal do produto de sua arrecadao.
7.2.1.1. Impostos
Os impostos, segundo o art. 16 do CTN, so espcies tributrias cuja obrigao tem por fato gerador uma
situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte, o qual no
recebe contraprestao direta ou imediata pelo pagamento.
O art. 167 da CF probe, ressalvadas algumas excees, a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo
ou despesa. Os impostos esto enumerados na CF, ressalvando-se unicamente a possibilidade de
utilizao, pela Unio, da competncia residual prevista no art. 154, inciso I, e da competncia
extraordinria, no caso dos impostos extraordinrios de guerra externa, prevista no inciso II do mesmo
artigo.
COMPETNCIA
UNIO
ESTADOS
MUNICPIOS
Impostos
IPI
IRPF
IE
II
ITR
IOF
ICMS
IPVA
ITCMD
IPTU
ISS
ITBI
7.2.1.2. Taxas
De acordo com o art. 77 do CTN:
As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas
respectivas atribuies, tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao,
efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua
disposio.
111
As receitas derivadas so coercitivas, obrigatrias. O cidado deve pagar simplesmente porque tem capacidade contributiva,
e ao arrecadar, o Estado o faz em nome da coletividade, materializando a supremacia do interesse pblico sobre o particular
[CARVALHO, Jos Carlos Oliveira de]
112
Reserva Legal ou reserva de lei um subprincpio do Princpio da Legalidade da Administrao Pblica (o outro subprincpio
o do primado da lei). O subprincpio da reserva de lei determina que a Administrao Pblica s pode agir quando esteja
habilitada por uma autorizao legal (quer pode ser nacional ou comunitria). Fonte: Direito Administrativo, Antnio
Francisco de Sousa, Lisboa, 2009
113
Anterioridade princpio concernente ao Direito Tributrio e tm como finalidade evitar surpresas, permitindo que o
contribuinte possa se preparar financeiramente para a incidncia do tributo. Subdivide-se em trs subprincpios.
Anterioridade de exerccio financeiro que veda a cobrana de um tributo no mesmo exerccio financeiro em que haja sido
publicada a lei que o instituiu ou aumentou; anterioridade nonagesimal (mnima de 90 dias), advindo da EC 42/03, probe que
sejam cobrados tributos antes de decorridos 90 dias da data de publicao da lei que os instituiu ou aumentou; anterioridade
especial, tambm de 90 dias, mas aplicvel to somente s contribuies para a Seguridade Social. Logo, no se aplica a todas
as contribuies sociais, mas, apenas, s previstas na Lei n. 8.212/91, contribuio social sobre o lucro, contribuio para
o financiamento da seguridade social, ao programa de integrao social e ao PIS/ COFINS incidentes na importao. Vale
recordar que o PIS est no rol tendo em vista que o STF entendeu que a CF/88 lhe deu feio de contribuio para a
Seguridade Social por sua destinao previdenciria.[LFG]
113
A taxa est sujeita ao princpio constitucional da reserva legal e, sob a tica oramentria, classifica-se em:
Taxas de Fiscalizao e Taxas de Servio.
Taxas de Fiscalizao ou de Poder de Polcia
As taxas de fiscalizao ou de poder de polcia so definidas em lei e tm como fato gerador o exerccio do
poder de polcia, poder disciplinador, por meio do qual o Estado intervm em determinadas atividades,
com a finalidade de garantir a ordem e a segurana. A definio de poder de polcia est disciplinada pelo
art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional - CTN:
Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em
razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de
concesso ou autorizao do poder pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais e coletivos.
Taxas de Servio Pblico
As taxas de servio pblico so as que tm como fato gerador a utilizao de determinados servios
pblicos, sob os pontos de vista material e formal. Nesse contexto, o servio pblico quando
estabelecido em lei e prestado pela Administrao Pblica, sob regime de direito pblico, de forma direta
ou indireta.
A relao jurdica, nesse tipo de servio, de verticalidade, ou seja, o Estado atua com supremacia sobre
o particular. receita derivada e os servios tm que ser especficos e divisveis.
Conforme o art. 77 do CTN:
Os servios pblicos tm que ser especficos e divisveis, prestados ao contribuinte, ou
colocados sua disposio. Para que a taxa seja cobrada, no h necessidade de o particular
fazer uso do servio, basta que o Poder Pblico coloque tal servio disposio do
contribuinte.
Enquadram-se nessa categoria as contribuies que visam ao custeio dos servios sociais autnomos:
Servio Social da Indstria - SESI, Servio Social do Comrcio - SESC e Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial - SENAI.
Assim, h a previso constitucional de uma contribuio confederativa, fixada pela assemblia geral da
categoria, alm da contribuio sindical, prevista em lei. A primeira no tributo, pois ser instituda pela
assemblia geral e no por lei. A segunda instituda por lei, portanto compulsria, e encontra sua regra
no art. 149 da CF, possuindo assim natureza de tributo.
Sob a tica da classificao oramentria, a Contribuio para o Custeio de Servio de Iluminao Pblica
espcie da origem Contribuies, que integra a categoria econmica Receitas Correntes.
115
7.2.3. Transferncias116
As transferncias so os recursos recebidos de outros entes pblicos ou privados, e podem ser:
114
O preo pblico, diferentemente dos tributos, so Receitas pblicas originrias que, por sua vez, so as arrecadadas por meio
da explorao de atividades econmicas pela Administrao Pblica. Resultam, principalmente, de rendas do patrimnio
mobilirio e imobilirio do Estado (receita de aluguel), de preos pblicos, de prestao de servios comerciais e de venda de
produtos industriais ou agropecurios.
115
http:// www.portaltributario.com.br/ tributos/ laudemio.htm
116
As transferncias constituem-se em recursos que so abatidos da receita corrente para obteno da Receita Corrente Lquida
(Somatrio dos itens componentes da receita corrente, deduzidos: na Unio, os valores das transferncias constitucionais e
legais para Estados e Municpios e as contribuies do PIS-PASEP e outras previdencirias; nos Estados, as parcelas entregues
aos Municpios por determinao constitucional; e na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores
para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira da
rea da previdncia)
116
117
118
Os recursos dos Fundos provm da arrecadao das receitas do Imposto de Renda - IR e do Imposto sobre Produtos
Industrializados - IPI, em percentuais especficos.
http:/ / www.forumconcurseiros.com/ forum/showthread.php?t=280724
117
119 TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA)
118
Para assegurar estabilidade e qualidade na alocao de recurso pblicos preciso conjugar os princpios
de gesto fiscal e a promoo da eficincia e eficcia do gasto.
Os princpios de gesto fiscal, como os critrios para criao e o clculo da margem de expanso de
despesas obrigatrias de carter continuado, ou, os que tratam da concesso ou ampliao da renncia
fiscal, traduzem a preocupao de que uma parcela maior do oramento se destine a ampliao dos
investimentos.
J a eficincia e eficcia, combinadas, tem por objetivo atribuir o maior valor possvel a cada real
arrecadado obtendo como retorno o melhor resultado da sua aplicao. a "qualidade do gasto" em
ao.
7.3.1. Pressupostos
O processo de elaborao do oramento tem uma etapa prvia que decorreu da elaborao e aprovao
da LDO.
L foram fixadas as diretrizes bsicas, a estrutura do oramento, as autorizaes de aumento das despesas
com pessoal, as prioridades e metas e os aspectos fiscais, como as metas de resultado primrio e nominal.
A complexidade das tarefas e requisitos tcnicos e legais envolvidos no oramento, requerem um
planejamento consistente, com etapas, cronograma e responsabilidades definidas, para que se encaminhe
dentro do prazo legal a proposta oramentria para o ano seguinte.
7.3.2. Fases
Podemos caracterizar a existncia de duas fases na elaborao do oramento.
119
Mtodo Incremental
Base Projeo (A)
(Arrecadado Ano Anterior)
400,0
Item
IPI
Atipicidades (B)
(No se repetir no futuro)
10,0
Base Ajustada
C= A - B
390,0
Anlise prospectiva
Ajuste nos modelos de projeo.
Reconhecimento de efeitos: Legislao e Parmetros.
No caso das receitas de transferncias por repartio de tributos, acesso prvio aos parmetros e
resultados das projees adotados pela Unio e Estados, para cada item transferido, face a seu
significado para o financiamento das despesas.
Anlise Prospectiva exemplo
Item
IPI
Base Ajustada
Preo (D)
Inflao
390,0
1,02
Efeito
Quantidade (E)
Legislao (F)
Atividade Econmica Mudana Regra
1,05
1,0
Projeo Ano
Seguinte
(C * D * E * F)
417,69
120
Obrigatrias
A determinao do montante das despesas obrigatrias fundamental para o prosseguimento do
processo de alocao, pela sua rigidez e carter compulsrio.
Pessoal e Encargos Sociais: Considerada a previso com a folha de pagamento, o seu crescimento
vegetativo, sentenas judiciais e acrscimos legais, inclusive pelo aumento do Salrio-Mnimo e as
novas incidncias, tais como, os impactos com a realizao de concursos, reestruturaes de
carreiras e outros aumentos das despesas de pessoal, conforme autorizados na LDO.
Manuteno da Previdncia: Projees atuariais e de comportamento da despesa.
Vinculaes Constitucionais: Aplicao das Disposies Constitucionais, nas reas de Sade e
Educao.
Amortizao e encargos da Dvida: Projees de pagamentos, de acordo com cronogramas
contratuais e comportamento da taxa de juros e inflao.
Vale lembrar que estas despesas no afetam o resultado primrio, por serem de natureza financeira.
Discricionrias no-financeiras
J estimadas as despesas obrigatrias, em seu menor nvel, preciso tambm que sejam definidos, com
base no disposto na LDO:
os recursos para atender as prioridades e metas, e
o montante da reserva de contingncia, definido em percentual da RCL, reestimada por ocasio
da elaborao do oramento, a ser consignada no PLOA.
A partir destes dados obtm-se os recursos disponveis a serem alocados nas demais despesas
discricionrias, conforme o fluxo abaixo:
O saldo disponvel para despesas discricionrias consiste nos recursos que iro comportar a manuteno
dos servios pblicos e obras de ampliao e expanso da capacidade, ou seja, os projetos e atividades
dos diversos rgos da administrao.
Quanto maior o comprometimento com despesas obrigatrias ou vinculaes, seja de despesa ou de
receitas, e com o pagamento da dvida, menor a margem que se conta para o custeio da manuteno de
servios pblicos e para a ampliao da ao de governo, inclusive das prioridades definidas na LDO.
121
A partir da, feita a anlise da consistncia das propostas e so realizados eventuais ajustes mediante um
processo decisrio final, com o intuito de corrigir ou realocar recursos.
Nas etapas finais, se d a alocao das fontes de financiamento s despesas e a consolidao final e a
formalizao, para o encaminhamento do Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA ao Legislativo,
composto da Mensagem, texto do Projeto e dos quadros oramentrios, conforme estrutura definida na
LDO.
No texto do projeto de lei alm da previso da receita e da fixao da despesa, dever constar autorizao
para abertura de crditos oramentrios e, eventualmente, para a contratao de operaes de crdito.
120
A sesso legislativa o perodo em que o Legislativo (Congresso Nacional, Assemblia Legislativa, Cmara Municipal) se rene
anualmente, compreendido entre os dias 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro.
No confundir com perodo legislativo e legislatura. Cada sesso legislativa composta de dois perodos legislativos, um em
cada semestre, que so intercalados pelos recessos parlamentares.
A legislatura o perodo de quatro anos em que o Legislativo executa as suas atividades, compreendendo quatro sesses
legislativas ordinrias ou oito perodos legislativos.
122
Art. 8 - At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a Lei de
Diretrizes Oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o Poder
Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de
desembolso.
Pargrafo nico - Os recursos legalmente vinculados finalidade especfica sero utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele
em que ocorrer o ingresso.
Para fins de cumprimento das metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias e espelhada
na LRF, os artigos 45 e 46 da Lei n 12.039/10 - LDO para 2011, prev procedimentos relativos
programao da despesa e da receita pblicas, conforme apresentado a seguir:
estabelecimento da programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso
pelos Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, at 30 dias aps a publicao dos
oramentos;
promoo, por ato prprio dos Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, nos montantes
necessrios, de limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados na
Lei de Diretrizes Oramentrias, nos 30 (trinta) dias subseqentes ao final do bimestre, no qual for
verificado que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais integrante da LDO em
vigor.
A programao da execuo oramentria e financeira, na Administrao Pblica Estadual, est
regulamentada pelo Decreto n 7.896, de 19 de janeiro de 2001, compreendendo:
as metas bimestrais de realizao de receitas, desdobradas por categoria econmica e fontes, com
a especificao em separado e quando cabvel das medidas de combate evaso e sonegao
da quantidade e valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo
do montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa;
o cronograma de execuo mensal de desembolso para o exerccio, definindo os limites para
empenho e movimentao financeira por rgo e categoria programtica, inclusive pessoal e
encargos sociais conta dos Recursos do Tesouro Estadual e de outras fontes.
O Decreto de programao oramentria e financeira, ou, simplesmente, cronograma financeiro, um
instrumento de planejamento de curto prazo que tem por objetivo ordenar a execuo da programao
oramentria e financeira da administrao pblica estadual em determinado exerccio, equilibrando a
cronologia dos gastos pblicos (despesa) ao longo do ano, com o ingresso efetivo de recursos (receita),
proporcionando, assim, o cumprimento da meta de resultado primrio.
Com o advento das metas fiscais e de um crescente controle social sobre os gastos do governo, a
administrao pblica vem buscando ordenar a execuo da programao oramentria e financeira, no
s em atendimento a dispositivos legais existentes como tambm, e principalmente, para equilibrar os
oramentos e indicar a transparncia dos compromissos governamentais com a dvida pblica.
Do ponto de vista do atendimento aos dispositivos legais existentes, pode-se dizer que exigem o pronto
conhecimento e correo das discrepncias entre receitas e despesas primrias, bem como o
monitoramento do cumprimento das metas de supervit primrio, ou seja, a economia da receita do
estado e suas empresas estatais, sem considerar os gastos com os juros da dvida.
No que se refere ao equilbrio oramentrio e transparncia, o cronograma financeiro atende a uma
hierarquizao de despesas, primeiramente aquelas consideradas obrigatrias, tais como: transferncias
constitucionais e legais, pessoal e encargos sociais, operaes especiais (basicamente a dvida pblica),
123
124
125
121
"To importante quanto s normas que regulam a aplicao dos recursos pblicos a permanente
fiscalizao da sociedade sobre os atos daqueles a quem foi confiada responsabilidade de geri-los."
(Exposio de Motivos da LRF).
A LRF est firmada, segundo a mais abalizada doutrina, em quatro esteios: planejamento, transparncia,
controle e responsabilidade.
Primeiramente, cabe esclarecer que Gesto Fiscal a administrao financeira e patrimonial exercida pelo
Poder Pblico, que envolve aes tributrias, financeiras e oramentrias.
Da Exposio de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal consta:
"Este Projeto integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF, apresentado
sociedade brasileira em outubro de 1988, e que tem como objetivo a drstica e veloz reduo do dficit
pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em relao ao Produto Interno Bruto da
Economia.
Entendemos que a combinao desse ambiente fiscal mais favorvel com a aprovao de uma norma que
estabelece princpios norteadores da gesto fiscal responsvel, que fixa limites para o endividamento
pblico e para expanso de despesas continuadas, e que institui mecanismos prvios e necessrios para
assegurar o cumprimento de metas a serem atingidas pelas trs esferas de governo, a condio
necessria e suficiente para a consolidao de um novo regime fiscal no Pas.
A LRF veio para implantar um sistema de planejamento que possibilite a gesto fiscal responsvel. Por
gesto fiscal responsvel, entende-se aquela em que s se gasta o que se arrecada. Alm do que, esse
gasto deve estar voltado para o atendimento das necessidades definidas de acordo com as prioridades
estabelecidas em conjunto com a sociedade, assegurando condies para o desenvolvimento sustentvel
e obedecendo a padres ticos, morais e legais.
Mas afinal, o que significa a expresso transparncia da gesto fiscal?
Art. 37. A administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia... (Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988)
Podemos definir a expresso transparncia da gesto fiscal sob o enfoque da LRF, nos seguintes termos:
Consiste em tornar pblicos e inteligveis os atos de gesto fiscal, de modo a propiciar o controle, a
fiscalizao e a efetiva participao da sociedade na administrao dos recursos que coloca disposio
do governo.
O controle social mostra-se eficaz no controle da Administrao Pblica, razo pela qual, est presente na
Lei de Responsabilidade Fiscal como desdobramento dos princpios constitucionais:
1- O Art. 48 da LRF prescreve como instrumentos de transparncia da gesto fiscal e determina que a eles
seja dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: (art 48, caput* ) - os planos,
oramentos, leis de diretrizes oramentrias, as prestaes de contas, o parecer prvio, o Relatrio
Resumido de Execuo Oramentria, o Relatrio de Gesto Fiscal e as verses simplificadas desses
documentos.
121
Transparncia da Gesto Fiscal - Introduo LRF- TCU Instituto Serzadello Corra - 2009
126
* Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao,
inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.
2- Incentivam a participao popular e a realizao de audincias pblicas, durante os processos de
elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos (LRF art.48* ,
pargrafo nico);
* Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e
realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de
diretrizes oramentrias e oramentos.
3- determina que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo
o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para
consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade ( LRF art.49* , caput);
* Art 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o
exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para
consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade.
4- dispe que at o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e
avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso
referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais
(art. 9, 4* );
* 4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o
cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1
do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
5- ser dada ampla divulgao dos resultados da apreciao das contas, julgadas ou tomadas pelos
Tribunais de Contas (LRF art. 56, 3).
* Art.56. 3 Ser dada ampla divulgao dos resultados da apreciao das contas, julgadas ou tomadas.
Importante salientar a preocupao do legislador com a questo da efetiva participao da sociedade no
processo de gesto fiscal. Quando prescreve que verses simplificadas dos documentos devem ser
publicadas, pretende que o cidado comum tenha acesso e condies de entendimento do contedo dos
documentos, a fim de que possa avaliar o desempenho do gestor pblico na administrao dos recursos
disponveis.
Importante salientar a preocupao do legislador com a questo da efetiva participao da sociedade no
processo de gesto fiscal. Quando prescreve que verses simplificadas dos documentos devem ser
publicadas, pretende que o cidado comum tenha acesso e condies de entendimento do contedo dos
documentos, a fim de que possa avaliar o desempenho do gestor pblico na administrao dos recursos
disponveis
127
Sites consultados
https:/ / www.portalsof.planejamento.gov.br/
https:/ /ead.orcamentofederal.gov.br/mod/ resource/ view.php?id=870
http:/ / www9.senado.gov.br/ portal/ page/ portal/orcamento_senado/ Glossario?letra=R
http:/ / www2.camara.gov.br/
http:/ / www.unifra.br
http:/ / www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_a.asp
http:/ / www.tesouro.fazenda.gov.br/ premio_TN/ VIIIPremio/1premio_afdp.pdf
http:/ / www.seplan.ba.gov.br
http:/ / www.portaltributario.com.br/ tributos/ laudemio.htm
http:/ / www.planejamento.gov.br
http:/ / www.lfg.com.br/artigo/20080710151054239_direito-tributario_quais-sao-os-tres-principios-daanterioridade.html
http:/ / www.jurisway.org.br/ v2/ dhall.asp?id_dh=1030
http:/ / www.ebah.com.br/content/ABAAAAWtQAI/gerenciamento-enfermagem
http:/ / tuliosales.wordpress.com/category/ questoes-resolvidas/assunto/ funcoes-do-orcamento/
http:/ / www.orcamento.org/
128