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REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO . BRASIL . ANO 41 . NMERO 116 . SETEMBRO/DEZEMBRO 2009

Compromisso com
a Administrao e
a Gesto Pblica

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO . BRASIL . ANO 41 . NMERO 116 . SETEMBRO/DEZEMBRO 2009

Repblica Federativa do Brasil


Tribunal de Contas da Unio
Ministros

FUNDADOR

Ministro Iber Gilson


Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Valmir Campelo
Walton Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Misso

SUPERVISOR

Ministro Benjamin Zymler


CONSELHO EDITORIAL

Auditor Augusto Sherman Cavalcanti


Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado
Ana Cludia Messias de Lima Martins
Paulo Roberto Wiechers Martins
Luciano Carlos Batista
RESPONSABILIDADE EDITORIAL

Instituto Serzedello Corra


Centro de Documentao
Editora do TCU
COLABORADORES

Secretaria das Sesses


Assessoria de Comunicao Social
Biblioteca Ministro Ruben Rosa
DIAGRAMAO

Cludio Holanda
velin Paim
Marcela Moraes
Paulo Brando
CAPA E FOTOGRAFIA DA CAPA

Marcela Moraes
EDITORA DO TCU

SAFS Quadra 4 Lote 1


Edifcio-Sede, Sala 51
Braslia-DF 70.042-900
(61) 3316-5081/7929
revista@tcu.gov.br

Assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos em benefcio da sociedade.


Viso
Ser instituio de excelncia no controle e contribuir para o aperfeioamento da administrao pblica.
Negcio
Controle externo da administrao pblica e da gesto dos recursos pblicos federais.

Responsabilidade pela impresso: Sesap/Segedam


Impresso por Digital Impressos Grfica e Editora Ltda.

ANO 41 . NMERO 116 . SET/DEZ 2009

Copyright 2009, Tribunal de Contas da Unio


Impresso no Brasil / Printed in Brazil
Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios
assinados so de inteira responsabilidade de seus autores.
Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem
alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

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Revista do Tribunal de Contas da Unio. - v.1, n.1 (1970) - . Braslia : TCU, 1970- .
v.
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de 1976 a 1988,
semestral; 1989, quadrimestral; 1990 a 2005, trimestral; 2006, anual; a partir de 2007,
quadrimestral.
ISSN 0103-1090
1. Controle de gastos pblicos Brasil. 2. Controle externo Brasil. I. Tribunal de
Contas da Unio.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Editorial
Editorial
Benjamin Zymler

Este nmero da revista do TCU, referente ao


terceiro quadrimestre de 2009, contempla uma
ampla variedade de matrias referentes ao controle
externo. Desde artigos que tratam de questes
mais amplas, como a modalidade de Auditoria
Operacional e sua aplicao no Comando da
Aeronutica, at questes especficas da auditoria
de obras pblicas, no que se refere acessibilidade
para pessoas portadoras de deficincias, o leitor
percorrer matrias de evidente relevncia poltica
e social, como o enquadramento dos dirigentes de
partidos polticos na Lei de Responsabilidade Fiscal,
assim como o instituto da prescrio nos processos
de controle externo, um tema relevante e pouco
compreendido na situao concreta.
A definio jurdico-institucional da carreira
de auditor, questes administrativas referentes
utilizao da Matriz de Risco na seleo dos processos
de controle, assim como a interpretao da doutrina
em relao aos dispositivos da Lei 8.112/90, na sua
falha em possibilitar o exerccio efetivo do duplo
grau de jurisdio, so outros temas tratados na
sesso doutrina.
Na linha das edies anteriores, apresentamos,
tambm, as sesses notcias e jurisprudncia,
referentes ao perodo. Esperamos, com nossos
esforos editoriais, agradar ao leitor com esta nova
edio de nossa revista.
Benjamin Zymler Ministro do Tribunal de Contas da Unio
e Supervisor do Conselho Editorial da Revista do TCU.

Sumrio
Sumrio
Doutrina

A responsabilizao dos dirigentes de partidos polticos


por atos de improbidade e a lacuna legal quanto prescrio.
Carlos Henrique Rodrigues da Silva

Auditoria Operacional no Comando


da Aeronutica: controle externo e poder aeroespacial no Brasil
Carlos Wellington Leite de Almeida
Anlise da Prescrio pelo Tribunal de Contas da Unio
ric Izccio de Andrade Campos
Uma proposta de sistema recursal em processo administrativo
disciplinar que realize o princpio do duplo grau de jurisdio
Jos Silva de Souza Leal
Auditor Constitucional dos Tribunais de Contas: natureza e atribuies
Leonardo dos Santos Macieira

16
27

38
51

Matriz de risco, seletividade e materialidade: paradigmas


qualitativos para a efetividade das entidades de fiscalizao superiores
Licurgo Mouro e Glzio Viana Filho

61

Acessibilidade para pessoas portadoras de deficincias: requisito


da legalidade, legitimidade e economicidade das edificaes pblicas
Luiz Henrique Lima

72

Manuteno da frota e fornecimento de combustveis


por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
Jess Torres Pereira Junior e Marins Restelatto Dotti

79

Notcias 101
Comisso Especial da Cmara aprova parecer
para instituir o Conselho Nacional dos TCs

101

TCU prope melhorias na ateno sade indgena

102

Correes no pagamento de benefcios previdencirios


geram economia de mais de R$ 1 bilho por ano

103

TCU divulga relatrio de fiscalizao de obras

103

TCU lana 2 edio de cartilha para conselhos de assistncia social

104

Composio colegiada do TCU garante independncia

104

Jos Mcio Monteiro toma posse no TCU

105

TCU entrega Grande-Colar de 2009

106

TCU completa 119 anos

106

TCU constata deficincias em projetos


do MEC para a formao de professores da rede pblica

108

Seminrio - Mudanas climticas, uma questo de todo o governo

109

Falhas no controle de bitos geram pagamentos


indevidos de benefcios da Previdncia Social

110

TCU adere Campanha Nacional da Acessibilidade

111

TCU vai capacitar vinte mil gestores

111

TCU incrementa esforo de fiscalizao em campo

112

ndice de Assunto

118

ndice de Autor

126

Endereos do TCU

127

A capa desta edio retrata perspectiva do saguo do edifcio-sede


do TCU. Projetado por Renato C. Alvarenga e inaugurado em 1975,
com projeto paisagstico de Roberto Burle Marx, o prdio abriga
os gabinetes de ministros e demais autoridades da Casa, algumas
assessorias e unidades tcnicas da Secretaria do Tribunal, o Museu
do TCU, o Espao Cultural Marcantonio Vilaa, a Biblioteca Ministro
Ruben Rosa e o Auditrio Ministro Pereira Lira.
Juntamente com os dois prdios anexos, integra o complexo
arquitetnico projetado por Oscar Niemeyer, inaugurado em 1998.
Cada um dos edifcios anexos conta com seis pavimentos e instalam
diversas assessorias, unidades tcnicas e secretarias.
O Instituto Serzedello Corra situa-se na Asa Norte, em Braslia e as
Secretarias Regionais de Controle Externo nas capitais dos estados.

Doutrina
Doutrina
Doutrina

A responsabilizao dos dirigentes


de partidos polticos por atos de
improbidade e a lacuna legal quanto
prescrio.
Carlos Henrique Rodrigues da Silva

1 Introduo

Aps o advento da Lei n 8.429/92, a doutrina


ptria desandou a se pronunciar sobre quase tudo
acerca do tema da improbidade administrativa,
esclarecendo, nesse contexto, diversos conceitos e
construindo teses das mais variadas possveis.
Todavia, salvo rarssimas excees, no cuidou de
enfrentar as duas questes que so objeto do presente
trabalho, talvez at em razo da quase furtividade
com que agem os partidos polticos: a possibilidade
de responsabilizao dos dirigentes dos partidos
polticos por atos de improbidade administrativa e
a prescrio referentes a esses mesmos atos.
Aps pesquisa nos principais Tribunais deste pas,
tambm no se encontram decises que tenham
enfrentado o tema de frente, destacando-se, a bem
da verdade, apenas alguns casos em que a questo
foi debatida de forma tangencial.
Em vista disso, resolvemos fazer algumas
consideraes, ainda que breves e, mais das vezes,
perfunctrias, com o objetivo de, pelo menos,
acender o debate sobre a matria.

2 Responsabilizao dos Dirigentes


dos Partidos Polticos por atos de
improbidade administrativa

A Constituio Federal estabelece, no seu art. 37,


4, que:
Carlos Henrique Rodrigues da Silva servidor do Ministrio
Pblico Federal, bacharel em Direito e ps-graduado em
Direito Processual Civil.

os atos de improbidade administrativa


importaro a suspenso dos direitos polticos,
a perda da funo pblica, a indisponibilidade
set/ dez 2009 [ 7

DOUTRINA

dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas


em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

Objetivando emprestar concretude ao comando constitucional, a Lei


n 8.429/92 elencou quais sujeitos estariam suscetveis s penalidades
da lei. Destarte, dispe o art. 1 dessa lei que:
Os atos de improbidade praticados por qualquer agente
pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta
ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa
incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais
de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero
punidos na forma desta lei. (BRASIL, 1992)

Convm observar, nesse ponto, que o legislador especificou quem


efetivamente seriam os sujeitos ativos (qualquer agente pblico,
servidor ou no) e os sujeitos passivos (administrao direta, indireta
ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada
ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o
errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do
patrimnio ou da receita anual) do ato de improbidade administrativa.
Quanto a esta denominao, agente pblico, necessrio lembrar
que a lei de improbidade resolveu fixar uma conceituao prpria
no seu art. 2, eis que considerado todo aquele que exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao,
designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou
vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas
no artigo anterior.
No af de ampliar a dimenso subjetiva de submisso lei de
improbidade, o pargrafo nico do art. 1 nos trouxe o que a doutrina
especializada passou a chamar de agentes pblicos equiparados, ou seja,
todos aqueles que houverem praticado atos de improbidade contra o
patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo,
fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de
cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se,
nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a
contribuio dos cofres pblicos. A diferena, portanto, que reside entre
essas duas espcies de sujeitos ativos, diz respeito, fundamentalmente,
extenso da sano patrimonial a eles submetidos.
Com efeito, h de se observar que, enquanto inexiste qualquer
limitao sancionatria aos agentes mprobos definidos no caput do
art. 1, queles inseridos no pargrafo nico, denominados agentes
8 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

pblicos equiparados, a sano patrimonial ficar limitada repercusso


do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
Aqui j se pe em relevo o objeto do nosso estudo.
Assim, h de se indagar se os dirigentes de partidos polticos estariam
ou no abrangidos em algum desses dispositivos.
Em um primeiro momento, poder-se-ia pensar que no seriam
eles atingidos com a referida lei, at mesmo em razo dos partidos
polticos, nos termos do que dispem os arts. 17 da CF e 44 do CC,
serem considerados como pessoas jurdicas de direito privado, sendo-lhes
assegurados autonomia para definir sua estrutura interna, organizao
e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime de
suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as
candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo
seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria.
Entretanto, em um olhar mais atento, especialmente para o 3 do
art. 17 da CF, pode-se verificar que os partidos polticos, em que pese
guardar uma elevada parcela de autonomia - diga-se de passagem,
garantida constitucionalmente -, tambm recebem recursos pblicos.
Nesse contexto, frise-se o recebimento, por conta dos partidos
polticos, do famoso - e para alguns, famigerado - fundo partidrio,
assim como importante registrar que as agremiaes partidrias se
beneficiam do acesso gratuito ao rdio e televiso, no s em tempos
de eleio (perodo eleitoral), quando se mostra presente a conhecida
e sempre lembrada propaganda eleitoral, mas tambm no perodo
extraeleitoral, quando entra em cena a propaganda partidria.
Dito isso, merece relevo tecer algumas consideraes acerca do
fundo partidrio e do acesso ao horrio gratuito no rdio e na televiso
para divulgao das propagandas eleitoral e partidria.
O Fundo Partidrio, na lio de De Plcido e Silva (2005), consiste no:
"Fundo especial de assistncia aos partidos polticos, constitudo pelas multas
e penalidades eleitorais, recursos financeiros legais, doaes espontneas
privadas, dotaes oramentrias pblicas."

Aprofundando-se na anlise, veja-se a redao conferida ao art. 38


da lei n 9.096/95:
Art. 38. O Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos
Polticos (Fundo Partidrio) constitudo por:
I - multas e penalidades pecunirias aplicadas nos termos do
Cdigo Eleitoral e leis conexas;

set/ dez 2009 [ 9

DOUTRINA

II - recursos financeiros que lhe forem


destinados por lei, em carter permanente ou
eventual;

II - na propaganda doutrinria e poltica;

III - doaes de pessoa fsica ou jurdica,


efetuadas por intermdio de depsitos bancrios
diretamente na conta do Fundo Partidrio;

IV - na criao e manuteno de instituto


ou fundao de pesquisa e de doutrinao e
educao poltica, sendo esta aplicao de, no
mnimo, vinte por cento do total recebido.

IV - dotaes oramentrias da Unio em valor


nunca inferior, cada ano, ao nmero de eleitores
inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao
da proposta oramentria, multiplicados por
trinta e cinco centavos de real, em valores de
agosto de 1995. (BRASIL, 1995)

O que importa destacar, para efeitos do presente


trabalho, so as dotaes oramentrias da Unio
previstas no mencionado inciso IV , que, segundo
informaes divulgadas no jornal O Estado de
So Paulo, s no ano de 2009, giraram em torno
de R$155.440.000,00 (cento e cinquenta e cinco
milhes, quatrocentos e quarenta mil reais).

III - no alistamento e campanhas eleitorais;

V - na criao e manuteno de programas


de promoo e difuso da participao poltica
das mulheres conforme percentual que ser
fixado pelo rgo nacional de direo partidria,
observado o mnimo de 5% (cinco por cento) do
total. (BRASIL, 1995)

Por fim, a lei de regncia preconiza que a Justia


Eleitoral pode, a qualquer tempo, investigar sobre a
aplicao de recursos oriundos do Fundo Partidrio,
a teor do 2 do art. 44 da Lei n 9.096/95.

Quanto a sua distribuio entre os partidos,


farse- nos moldes do art. 41-A, da Lei n 9.096/95:

Assim, conforme explica Garcia (2008, p. 193):


os partidos polticos tm o dever de prestar contas
Justia Eleitoral quanto ao destino dado aos recursos
que receberam do Fundo Partidrio.

Art. 41-A. 5% (cinco por cento) do total do


Fundo Partidrio sero destacados para entrega,
em partes iguais, a todos os partidos que tenham
seus estatutos registrados no Tribunal Superior
Eleitoral e 95% (noventa e cinco por cento) do
total do Fundo Partidrio sero distribudos a
eles na proporo dos votos obtidos na ltima
eleio geral para a Cmara dos Deputados.

No de se admirar que, num pas que ocupa


a 75 colocao no ltimo ndice de corrupo
publicado pela Transparncia Internacional (com
apenas 3,7 pontos numa escala de 0 a 10), cada
vez mais clara a possibilidade de apropriao ou
malversao dos recursos do Fundo Partidrio por
parte dos dirigentes, alm de, como bem lembrado
por Garcia (2008, p. 193):

No que se refere aplicao dos recursos, dispe


o art. 44 do mesmo diploma legislativo:

no comprovao de sua utilizao para os fins


descritos no art. 44 da Lei n 9.096/95, o que
ensejar o surgimento de uma presuno iuris
tantum de desvio de finalidade.

Art. 44. Os recursos oriundos do Fundo


Partidrio sero aplicados:
I - na manuteno das sedes e servios do
partido, permitido o pagamento de pessoal, a
qualquer ttulo, observado neste ltimo caso o
limite mximo de 50% (cinquenta por cento)
do total recebido; (Redao dada pela Lei
n12.034, de 2009)

10 ] REVISTA DO TCU 116

Nesse passo, convm ilustrar essa mencionada


possibilidade com o recente escndalo de
repercusso nacional, apurado na CPI dos Correios,
em que foi amplamente noticiado o envolvimento
de determinado partido poltico com a utilizao
indevida dos recursos oriundos do Fundo
Partidrio, que eram destinados para pagamentos

DOUTRINA

de despesas estranhas quelas inerentes aos objetivos propostos


pela legislao, configurando-se como verbas no contabilizadas.
A propsito do tema, apenas para esclarecer esse aspecto, no se pode
perder de vista a lio de Castro (2008, p. 444 - 445):
[] O recebimento de doaes que no so contabilizadas
na conta bancria (da que no contabilizada e no informada na
prestao de contas) e a utilizao do respectivo recurso caracterizam
o chamado caixa 2, pois tal movimentao financeira passar ao largo
da apreciao da Justia Eleitoral, ou seja, na clandestinidade.

Por outro lado, no que tange propaganda eleitoral gratuita, dispe


a legislao eleitoral que a propaganda eleitoral no rdio e na televiso
restringe-se ao horrio gratuito definido nesta Lei, vedada a veiculao
de propaganda paga.
Nesse sentido, deve-se dizer que de gratuito no se pode falar.
O que h, na verdade, uma espcie, digamos, de aquisio coletiva
do horrio das emissoras por via oblqua, uma vez que, na dico do
art. 1 do Decreto n 5.331/05, as empresas podero deduzir, na
apurao do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ), oito
dcimos (ou 80%) do preo do espao comercializvel pelo tempo que
seria efetivamente utilizado pela emissora em programao destinada
publicidade comercial, no perodo de durao da propaganda eleitoral
ou partidria gratuita.
S para se ter uma ideia do impacto que esse benefcio fiscal
acarreta aos cofres pblicos, merece realce a notcia publicada no site
Contas Abertas:
A propaganda gratuita dos partidos polticos nas eleies do
prximo ano, no rdio e na TV, no vai sair to em conta para os
cofres pblicos. A Receita Federal estima que as emissoras de todo
o pas deixem de pagar R$ 851,1 milhes em impostos, em 2010.
(COSTA, 2009)

Assim, no restando dvidas quanto ao recebimento de recursos


pblicos por parte dos partidos polticos, foroso reconhecer que essas
entidades esto efetivamente inseridas dentre aquelas cujo custeio
o errio haja concorrido ou concorra com algum percentual do seu
patrimnio ou da sua receita anual, restando, apenas, definir se, no caso
concreto, essa participao representa mais de cinquenta por cento
(o que faria incidir no caput do art. 1 da Lei n 8.429/92) ou menos de
cinquenta por cento (estando, portanto, inserido no pargrafo nico
do art. 1 da Lei n 8.429/92).
Dessa forma, resta lgico, portanto, que os seus dirigentes possam
ser submetidos s sanes estabelecidas na Lei n 8.429/92, quer
seja como agentes pblicos previstos no caput quer seja como
set/ dez 2009 [ 11

DOUTRINA

agentes pblicos equiparados, estes, como dito


alhures, previstos no pargrafo nico do art. 1
dessa mesma lei.
Nesse sentido, vale transcrever ementas de
acrdos proferidos no mbito do Tribunal Regional
Federal da 1 Regio:
P R O C E S S UA L C I V I L . A G R AV O D E
INSTRUMENTO. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. MEMBRO DE DIRETRIO
DE PARTIDO POLTICO. RECEBIMENTO
DA PETIO INICIAL. LEI N 8.429/92,
ART. 17, 8. INDCIOS SUFICIENTES.
IMPOSSIBILIDADE DE EXAUSTO QUANTO AO
MRITO. VERBAS RECEBIDAS POR PARTIDO
POLTICO DO FUNDO PARTIDRIO. VERBAS
INTEGRADAS COM RECURSO FEDERAL.
MALVERSAO. INTERESSE DA UNIO.
C O M P E T N C I A DA J U S T I A F E D E R A L .
INTEGRANTES DO DIRETRIO REGIONAL.
ILEGITIMIDADE PASSIVA PARA INTEGRAR A
LIDE. INCONSISTNCIA DA ALEGAO. LEI
N 8.429/92, ART. 1, PARAGRFO NICO E
ART. 3. CARNCIA DA AO POR AUSNCIA
DOS PRESSUPOSTOS LEGAIS E VIOLAO
DO PRINCPIO DA AMPLA DEFESA. NO
CONFIGURAO. 1. Versando a ao de
improbidade administrativa sobre suposta
malversao de verbas do Fundo Partidrio e a
circunstncia de que as verbas foram recebidas
da Unio, sob condio e sujeitas prestao
de contas e ao controle da Justia Eleitoral, bem
como a presena da Unio como assistente na
lide, caracterizada est a competncia da Justia
Federal para processar e julgar o feito (CF,
art. 109, I). 2. A circunstncia de os agravantes
integrarem o Diretrio Regional do Partido e
administrarem as verbas do Fundo Partidrio
supostamente de forma irregular, os legitimam
a integrarem o plo passivo da ao de
improbidade. 3. No se constitui pressuposto
para o recebimento da inicial da ao de
improbidade o detalhamento pormenorizado
da conduta tida como mproba. 4. Havendo
indcios suficientes da prtica de atos de
improbidade deve a petio inicial ser recebida,
a fim de que a ao tenha seu curso normal
com a produo de provas. 5. Na condio de
gestores de verbas do Fundo Partidrio, ainda
12 ] REVISTA DO TCU 116

que no sejam agentes pblicos, os agravantes


esto sujeitos s sanes da Lei de Improbidade
Administrativa (Lei n 8.429, art. 3). 6. Agravo
improvido. (BRASIL, 2007)
PROCESSO CIVIL. AO DE IMPROBIDADE
A D M I N I S T R AT I VA . V E R B A D O F U N D O
PARTIDRIO. COMPETNCIA DA JUSTIA
FEDERAL. LEGITIMIDADE PASSIVA. PRINCPIO
DA A S S E R O. N O D E M O N S T R A O
DA EVIDENTE INEXISTNCIA DE ATO DE
IMPROBIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL.
I - O interesse da UNIO a justificar a
competncia da Justia Federal decorre da
circunstncia de as verbas do fundo partidrio
serem compostas de receitas e distribudas a
partir de esferas federais de poder, assim como
estar submetida a controle junto a rgos de
mesma natureza. II - No instante preliminar, a
questo da legitimidade deve ser examinada a
partir do princpio da assero, i.d., a partir da
conformao da demanda pelos argumentos
lanados nas peas da fase postulatria.
III - No h deficincia na formulao da causa de
pedir, em especial no que refere participao
dos rus a ponto de impedir o exerccio do
direito de defesa, desde que as condutas
foram suficientemente descritas na inicial.
IV - O interesse processual surge do vetor
necessidade, posto que somente na presente via
pode ser obtida a aplicao das penalidades da Lei
n. 8429/92. V - A deciso de recebimento da inicial
se encontra suficientemente fundamentada.
VI - Agravo desprovido. (BRASIL, 2008)

Configurada, portanto, a legitimidade passiva dos


dirigentes de partidos polticos para responder a
ao de improbidade, que, por bvio, deve seguir seu
trmite de acordo com o disposto na Lei n 8.429/92,
exsurge uma outra questo, no menos importante,
que, infelizmente, no mereceu a devida ateno do
legislador: a prescrio.
3 Prescrio

Seguindo a precisa conceituao apresentada


por Garcia (2008, p. 499), concebida e aperfeioada
como um imperativo de ordem pblica, a prescrio
fator imprescindvel harmonia das relaes sociais,
atuando como elemento impeditivo do avano de

DOUTRINA

uma instabilidade generalizada, assegurando-se


a necessria segurana jurdica da atuao estatal
persecutria.
Alis, quanto a esse tema, tem-se como inacreditvel
que o legislador possa ter simplesmente esquecido
ou no pensado na hiptese de fixar um prazo
prescricional em relao a outros sujeitos passivos,
que no os expressamente consignados no art. 23,
incisos I e II, da mencionada lei.
Nesse rol dos excludos, esto includos, alm
dos chamados particulares ou terceiros - aqueles
que, mesmo no sendo agentes pblicos, induzam
ou concorram para a prtica do ato de improbidade
ou dele se beneficiem sob qualquer forma direta ou
indireta - os dirigentes de partidos polticos.
Com efeito, dispe o art. 23 da Lei n 8.429/92:
Art.23. As aes destinadas a levar a efeitos
as sanes previstas nesta lei podem ser
propostas:
I - at cinco anos aps o trmino do exerccio
de mandato, de cargo em comisso ou de funo
de confiana;
II - dentro do prazo prescricional previsto em
lei especfica para faltas disciplinares punveis
com demisso a bem do servio pblico, nos casos
de exerccio de cargo efetivo ou emprego.

V-se, dessa maneira, que o legislador somente se


preocupou com os que detm mandato, cargo em
comisso ou funo de confiana (inciso I) e com
os exercentes de cargo efetivo ou emprego (inciso
II), deixando, assim, uma injustificvel e perniciosa
lacuna legal quanto aos demais agentes pblicos
(equiparados ou no), bem como em relao aos
terceiros/particulares.
A doutrina e a jurisprudncia ptria praticamente
ignoram o problema e, mais das vezes, apenas fazem
uma analogia com as situaes previstas nos incisos
I e II do art. 23, entendendo-se, em sua quase
totalidade, que o prazo prescricional deve seguir a
mesma sorte do agente pblico envolvido.

Entretanto, registre-se que h vozes dissonantes


quanto a essa aplicao analgica, tais como a
levantada por Mattos (2006, p. 812). Em sua opinio,
especificamente no tocante aos terceiros/particulares,
deve-se, mngua do dispositivo legal especfico,
aplicar as regras de prescrio geral contidas no
Decreto n 20.910/32. Eis uma breve transcrio de
seu entendimento:
Diante do silncio da supra referida norma
legal, que no focaliza a situao jurdica dos
particulares/terceiros prevalece a regra geral da
prescrio, que de cinco anos, contados do
fato tido como irregular ou ilcito.
Este raciocnio decorre da determinao do
artigo 2, do Decreto n 20.910/32, que impe
o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para
o exerccio de todo o direito, sem exceo,
contra a Fazenda Pblica ou dela para os
administrados.

De fato, no se afigura razovel impor ao dirigente


de partido poltico um prazo prescricional que
fique indexado ao final do exerccio do mandato,
porquanto, diversamente do que ocorre com os
chefes do poder executivo, aqueles podem ficar
indefinidamente frente da gesto do partido,
o que, em ltima anlise, configuraria caso de
imprescritibilidade no previsto em lei.
No nosso sentir, portanto, parece ser mais
adequado o entendimento no sentido de se dar
um tratamento diferenciado de acordo com o ato
mprobo.
Dito em outras palavras, tratando-se de algum
ato comissivo praticado pelo dirigente - como, por
exemplo: a apresentao de notas fiscais falsas para
encobrir desvios de recursos do Fundo Partidrio
ou aplicao desses mesmos recursos de forma
dissonante com o estatudo no art. 44 da Lei
n 9.096/95, que efetivamente reste caracterizado
como ato de improbidade -, o prazo quinquenal da
prescrio deve ser contado a partir da execuo
desse ato, sendo, portanto, prescindvel saber se j
se encerrou ou no a gesto do partido poltico por
parte do dirigente mprobo.

set/ dez 2009 [ 13

DOUTRINA

Em outro prtico, caso se trate de ato omissivo - como, por exemplo:


a no prestao de contas do Fundo Partidrio no prazo legal -, o lapso
prescricional somente ter incio aps o fim do referido prazo legal
para apresentao dessas contas.
Desse modo, deve-se dizer que, at que sobrevenha alterao
legislativa dando novos contornos Lei de Improbidade Administrativa,
sempre haver controvrsia acerca dos temas ora discutidos, restando
apenas a sugesto para que o Poder Legislativo, no desempenho do
seu mister, lapide e alumie esta importantssima lei, at mesmo em
prestgio ao princpio da segurana jurdica, to caro ao nosso festejado
e desejado Estado Democrtico de Direito.
4 Concluso

Inicialmente, verificou-se que o tema, embora relevante, no


mereceu, por parte da doutrina especializada, maiores atenes quanto
ao aspecto da responsabilizao dos dirigentes de partidos polticos por
atos de improbidade e da prescrio quanto a esses mesmos atos.
A partir do estudo realizado, especialmente levando em considerao
a anlise da Lei n 8.429/92 e as diversas nuances atinentes aos partidos
polticos, mormente quanto aos institutos do Fundo Partidrio e do
benefcio fiscal vinculado ao horrio eleitoral gratuito, verificou-se que,
em razo de receberem, direta ou indiretamente, recursos pblicos,
subsiste a responsabilizao dos dirigentes dos partidos polticos.
Quanto prescrio, no obstante o vcuo legislativo referente
aos dirigentes de partidos polticos mprobos, demonstrou-se haver
divergncias doutrinrias no que se refere ao termo a quo para a
contagem do prazo quinquenal.
Ao final, sugeriu-se alterao legislativa para que o lapso prescricional
tenha o seu incio condicionado espcie do ato reputado como mprobo,
diferenciando-se, portanto, caso esse ato seja comissivo oumissivo.

14 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA
REFERNCIAS

BRASIL. Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos
agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm>.
Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995. Dispe sobre partidos
polticos, regulamenta os arts. 17 e 14, 3, inciso V, da Constituio Federal.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9096.htm>.
Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Tribunal Regional Federal (1. Regio). Agravo de Instrumento
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Ministrio Pblico Federal. Relator: Exmo. Sr. Juiz Federal Ney Bello (Auxiliar).
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______. ______. Agravo de Instrumento n 2007.01.00.025327-2/AC. Agravante:
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Cndido Ribeiro. Braslia, 18 Fevereiro de 2008. E-DJF1, Braslia, p. 119, 07 de maro
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COSTA, Amanda. Propaganda eleitoral gratuita nas eleies 2010 vai custar
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FAZZIO JR., Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislao e
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Forense, 2005.
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SARMENTO, George. Improbidade administrativa. Porto Alegre: Sntese, 2002.

set/ dez 2009 [ 15

DOUTRINA

Auditoria Operacional no Comando da


Doutrina
Aeronutica:
controle externo e poder
aeroespacial no Brasil
Carlos Wellington
Leite de Almeida

Introduo

As Auditorias Operacionais realizadas pelo Tribunal de Contas da


Unio (TCU) no Comando da Aeronutica representam o esforo do
rgo de controle externo no sentido de contribuir de forma mais efetiva
para com o exerccio do poder aeroespacial. Ainda que os resultados
obtidos estejam longe de representar uma interferncia decisiva, no
resta dvida de que sinalizam a clara inteno de ambas as organizaes
no sentido da colaborao com vistas ao aperfeioamento mtuo. Sob
este aspecto, sim, podem ser considerados altamente relevantes os
resultados logrados, uma vez que o apontar de falhas e irregularidades,
papel essencial da Corte de Contas, se v complementado com uma
ao preventiva, centrada na entrega de melhores bens e servios
pblicos sociedade.
No presente trabalho apresenta-se breve histrico da Auditoria
Operacional no TCU, passando-se, em seguida, anlise de quatro de
seus mltiplos aspectos: o desempenho organizacional e programtico,
a cooperao interorganizacional, a participao ativa do auditado e o
uso dos recursos pblicos em benefcio da sociedade. Esses aspectos
so avaliados do ponto de vista do controle sobre os programas e aes
relacionadas ao poder aeroespacial. As concluses oferecidas pelo
artigo procuram lanar luzes sobre a contribuio do controle externo
para essa importante parcela do poder nacional brasileiro.

Carlos Wellington Leite de Almeida


servidor do Tribunal de Contas da
Unio. mestre em Cincia Poltica

pela Universidade de Braslia


(UnB), especialista em Anlise
e Programao Financeira pelo
Instituto do FMI (IMF-Institute, EUA)
e em Economia e Oramento de
Defesa pelo Center for Hemispheric
Defense Studies (CHDS, EUA).
16 ] REVISTA DO TCU 116

Para tratar do tema poder aeroespacial, sob a tica especfica do


controle, foram reunidos os acrdos prolatados em sede de auditorias
relacionadas ao Comando da Aeronutica. Como fundamento
terico de Auditoria Operacional, foram recolhidas as produes
bibliogrficas de ministros e auditores da Casa, publicadas na Revista
do TCU ou disponveis na Biblioteca Rubens Rosa. Buscou-se, com
isso, evidenciar o conhecimento organizacional produzido no prprio
rgo de controle externo brasileiro. Deve-se esclarecer que os termos
Auditoria Operacional, Auditoria de Natureza Operacional, Auditoria de
Desempenho, Performance Audit e Value for Money Audit, bem como
as siglas ANOp e VFM, foram usadas como sinnimos. Indistintamente,
tambm, foram consideradas as expresses Comando da Aeronutica
e Fora Area Brasileira (FAB).
Auditoria Operacional no Tribunal

A Auditoria Operacional comeou a ter vida no TCU a partir de meados


da dcada de 1990, quando j ento representava um importante avano

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entre as ferramentas de auditoria das Entidades de


Fiscalizao Superior (EFS) de pases como o Canad,
os Estados Unidos da Amrica e o Reino Unido. Essa
inovao resultou, inicialmente, do intercmbio de
profissionais de auditoria do TCU com profissionais
do Office of the Auditor General (OAG), EFS
canadense, e do General Accountability Office
(GAO), EFS dos Estados Unidos (OLIVEIRA, 1993,
p. 8). Posteriormente, o TCU engajou-se no Projeto
Reino Unido, iniciativa de cooperao tcnica por
meio da qual a consagrada experincia em auditorias
Value for Money (VFM) do National Audit Office
(NAO) britnico foi trazida para o mbito do controle
externo brasileiro. Esse intercmbio foi essencial para
o desenvolvimento de conceitos, mtodos e tcnicas
prprios. Alm disso, serviram para confirmar que
no existe uma forma padro de realizao de
Auditorias Operacionais. Segundo Santos (2009,
p. 35) A evoluo do VFM tem se caracterizado pela
flexibilidade e criatividade, em vez de uma abordagem
altamente prescrita ou codificada.
A introduo da Auditoria Operacional no TCU
esteve ligada, tambm, a estudos realizados em
parceria com a Fundao Getlio Vargas (FGV),
com o Virginia Polytechnique Institute e com a
Academy of Public Administration. A modalidade
de controle surgiu no rgo de controle externo
brasileiro, inicialmente, com o nome de Auditoria de
Desempenho, definida na verso inicial do manual
institucional (BRASIL, 2008), posteriormente,
Auditoria de Natureza Operacional (ANOp), nome
que recebeu com a segunda verso do manual, em
2000. Essa denominao permaneceu inalterada at
2010, quando a atual verso do manual a alterou para
Auditoria Operacional. Nada obstante, a sigla ANOp,
por sua consagrao, foi mantida.
Quando da publicao da segunda verso do ento
Manual de Auditoria de Natureza Operacional, o
TCU j reconhecia ser essa a modalidade de controle
que mais se havia desenvolvido nos pases junto aos
quais se buscava adquirir o necessrio conhecimento
(BRASIL, 2000, p. 5-6). A atual verso diferencia-se
das duas primeiras por se preocupar em abranger
todo o ciclo de realizao da Auditoria Operacional,
por apresentar orientaes gerais para a definio
dos temas a auditar e por tratar do monitoramento
das deliberaes pertinentes. Alm disso, na atual
verso, o controle de qualidade tambm recebeu

ateno e foi objeto de captulo especfico (BRASIL,


2010, p. 6). Atualmente, o Tribunal (2010, p. 7) adota
a seguinte definio para essa importante modalidade
de controle:
Auditoria Operacional (ANOp) o exame
independente e objetivo da economicidade,
eficincia, eficcia e efetividade de organizaes,
programas e atividades governamentais, com a
finalidade de promover o aperfeioamento da
gesto pblica.

Na essncia da mais recente modalidade de


auditoria, est a noo de que deve o gestor
pblico, adotando uma postura mais ativa, criativa
e desburocratizante, tornar possvel a eficincia e a
economicidade em suas atividades, sempre levando
em conta o exame das relaes custo/benefcio
envolvidas nos processos administrativos (BUGARIN,
2004, p. 16). Superando a ao limitada anlise
posterior dos atos de gesto, o TCU tem, na Auditoria
Operacional, um dos seus principais instrumentos
de controle a priori (MOTTA, 2005, p. 7-8 e BELO,
2002, p. 17-18) e de interveno no domnio dos
resultados apresentados pelos rgos e entidades
da Administrao Pblica brasileira.
A Auditoria Operacional, portanto, abranda a noo
do estrito controle de legalidade e concentra esforos
na questo do desempenho das unidades auditadas,
com o intuito de contribuir para a identificao de
focos de ineficincia, bem como sua superao,
oferecendo sugestes para aperfeioamento dos
resultados da ao governamental (FREITAS,
2001, p. 20). Incorpora no seu propsito e no seu
modus operandi as noes de que os resultados
apresentados pelos rgos e entidades devem ser
objeto de acompanhamento sistemtico (MAFRA,
2008, p. 48) e de que os processos de avalio das
diferentes polticas pblicas devem legitimar-se por
meio dos resultados do controle, mais do que pelos
julgamentos prolatados e pelas sanes aplicadas
(BITTENCOURT, 2005, p. 70).
A auditoria operacional ocupa-se, portanto, de
fatores relacionados qualidade da gesto, e busca
aferir at que ponto os administradores pblicos
gerenciam os recursos sob sua responsabilidade
com economia e eficincia e se as atividades e os

set/ dez 2009 [ 17

DOUTRINA

programas implementados atingem os objetivos pretendidos e as


metas esperadas. (BASTOS, 2002, p. 28)
Foco no desempenho organizacional e programtico

A Auditoria Operacional, portanto, modalidade de controle que


focaliza o desempenho organizacional e programtico dos rgos e
entidades da Administrao Pblica. No faz da regularidade da gesto
o centro de suas atenes e, nisso, distingue-se em essncia da auditoria
de conformidade, sendo mais aberta a julgamentos e interpretaes
e apresentando relatrios mais analticos e argumentativos. Trata dos
chamados s da Administrao Pblica: Economicidade, Eficicincia,
Eficcia e Efetividade. Outras dimenses do desempenho podero ser
objeto da Auditoria Operacional, como a Equidade, com o objetivo de
subsidiar a accountability de desempenho da ao governamental.
Os cinco s citados so, a seguir, sumariamente definidos a partir do
Manual de Auditoria Operacional (BRASIL, 2010, p. 7-9).
Economicidade: minimizao dos custos dos recursos utilizados
na consecuo de uma atividade, sem comprometimento dos
padres de qualidade. Refere-se capacidade de uma instituio
gerir adequadamente os recursos financeiros colocados sua
disposio.

Eficincia: relao entre os produtos (bens e servios) gerados


por uma atividade e os custos dos insumos empregados para
produzi-los, em um determinado perodo de tempo, mantidos
os padres de qualidade. Essa dimenso refere-se ao esforo
do processo de transformao de insumos em produtos.
Eficcia: grau de alcance das metas programadas (bens e servios)
em um determinado perodo de tempo, independentemente dos
custos implicados. Diz respeito capacidade da gesto de cumprir
objetivos imediatos, traduzidos em metas de produo ou de
atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou servios
de acordo com o estabelecido no planejamento das aes.
Efetividade: diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos,
a mdio e longo prazo. Refere-se relao entre os resultados
de uma interveno ou programa, em termos de efeitos
sobre a populao-alvo (impactos observados), e os objetivos
pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos
finalsticos da interveno.

Equidade: exame que pode ser derivado da dimenso de


efetividade da poltica pblica. Baseia-se no princpio que
reconhece a diferena entre os indivduos e a necessidade de
tratamento diferenciado. Trata da garantia de condies para
que todos tenham acesso ao exerccio de seus direitos civis,
18 ] REVISTA DO TCU 116

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polticos e sociais e enfoca, em especial, de pavimentos em aerdromos, uma lacuna que,


as polticas pblicas de proteo e de se no preenchida, traria enormes dificuldades
avaliao do desempenho programtico.
desenvolvimento social.
Por isso, por meio do Acrdo 162/2009-TCUAs Auditorias Operacionais realizadas pelo TCU Plenrio (BRASIL, 2009), o Tribunal recomendou
no Comando da Aeronutica buscaram avaliar o Diretoria de Engenharia da Aeronutica (DirEng)
desempenho organizacional e programtico de que providenciasse a coleta e o armazenamento
unidades e programas ligados ao poder aeroespacial das informaes pertinentes e, de forma bastante
no Brasil. Essas intervenes do rgo de controle inovadora, referiu-se necessidade de induzir a
externo em domnio de acesso tradicionalmente cultura de manuteno preventiva nos agentes
restrito representaram uma decisiva demonstrao de responsveis pela administrao de aeroportos
que a EFS do Brasil pretende afirmar sua competncia e nos formuladores de polticas pblicas.
institucional e sua capacidade tcnica em qualquer
Pode-se perceber, portanto, que a atuao do TCU
campo da ao governamental. Ao mesmo tempo,
ao adotar postura altamente colaborativa para com em relao ao Programa EMAer-32 transcendeu em
as equipes de auditoria da Corte de Contas, a FAB muito o exame de regularidade tradicionalmente
deixou claros o reconhecimento e o apreo que tem conduzido no mbito de outras modalidades de
para com o Tribunal, bem como a necessria abertura controle. Essa forma de atuao vem ao encontro
ao recebimento de crticas externas construtivas dos anseios de uma sociedade que, cada vez mais,
demanda maior eficincia no uso dos recursos
voltadas para o aperfeioamento de resultados.
pblicos, alm do combate corrupo, ao desvio
E x e m p l o d e s s e f o c o n o d e s e m p e n h o e fraude no uso do dinheiro pblico (LAVORATO,
organizacional e programtico pode ser observado 2005, p. 111). A Auditoria Operacional baseia-se no
nas sucessivas fiscalizaes realizadas, entre 2003 princpio de que o gestor pblico deve prestar contas
e 2009, no Programa EMAer-32, ento destinado a sociedade tanto em relao regularidade de seus
viabilizar a administrao aeroporturia no Brasil. atos quanto em relao aos resultados efetivamente
Por meio do Acrdo 036/2003-TCU-Plenrio obtidos (FREITAS, 2001, p. 13 e BASTOS, 2002,
(BRASIL, 2003a), foi recomendada ao Comando da p. 28). Trata-se de exerccio de controle com papel
Aeronutica a unio de esforos com o Ministrio da crtico, no qual se busca agregar valor gesto
Defesa no apoio sustentao do Adicional de Tarifa governamental e promover mudanas positivas nos
Aeroporturia (Ataero), a fim de no transferir para rgos auditados (SANTOS, 2009, p. 38).
o Tesouro Nacional os custos programticos futuros.
Outro projeto da Aeronutica (posteriormente,
Posteriormente, por meio do Acrdo 1255/2004TCU-Plenrio (BRASIL, 2004), o Tribunal requereu ao da Presidncia da Repblica) que recebeu intensa
Ministrio da Defesa informaes quanto aos critrios fiscalizao de tipo operacional foi o do Sistema de
utilizados para fixar a dotao anual destinada ao Vigilncia da Amaznia (Sivam). O Projeto Sivam,
programa, para viabilizar a aplicao da totalidade ao envolver cerca de US$ 1,5 bilho (um bilho e
dos recursos arrecadados em cada exerccio. dizer, o meio de dlares), constituiu-se em um evento da
TCU identificou possveis problemas relacionados ao maior importncia no mbito da defesa nacional.
desempenho do Programa EMAer-32, em diferentes A fiscalizao de um projeto de tamanha magnitude,
dimenses, e tratou de induzir a busca de soluo se limitada a aspectos de conformidade, seria,
certamente, de pouca utilidade, pois agregaria pouco
por parte dos rgos encarregados.
ou nenhum valor gesto dos recursos envolvidos.
Ainda no mbito da fiscalizao do EMAer32, Por isso mesmo, o TCU, na sua superviso, aliou
em 2009, o TCU identificou grave falha no Auditorias Operacionais verificao tradicional da
Comando da Aeronutica, relativa aferio do conformidade dos gastos realizados.
programa em sua dimenso eficincia. Tratava-se
Por meio do Acrdo 193/2003-TCU-Plenrio
da falta de informaes capazes de evidenciar o
custo-benefcio da sistemtica de gerenciamento (BRASIL, 2003b), o TCU definiu que, em seus
set/ dez 2009 [ 19

DOUTRINA

prximos trabalhos, verificaria possveis ineficincias


em relao ao cronograma de implantao do Projeto
Sivam, aos riscos de obsolescncia e perda da garantia
dos equipamentos entregues. Na mesma deciso,
tambm, estabeleceu que verificaria a efetividade
operacional dos Centros de Vigilncia Regionais
instalados no mbito do projeto, sobretudo quanto
ao suprimento de mo-de-obra, capacitao tcnica
e integrao das diversas entidades envolvidas
direta ou indiretamente com o projeto.
Destaca-se, ainda, a ateno dedicada ao tema
do controle do trfego areo. Por meio do Acrdo
1722/2008-TCU-Plenrio (BR ASIL, 2008), o
Tribunal determinou unidade tcnica responsvel
que realizasse auditoria de sistemas com foco na
operacionalidade, confiabilidade e efetividade do
sistema de visualizao radar X-4000, utilizado
como parte do sistema de controle do espao areo
brasileiro. Como se v, so questes que superam
o tema da conformidade e cuidam do desempenho
organizacional e programtico, dotando o TCU da
possibilidade de interferir direta e positivamente no
poder aeroespacial brasileiro.
Coordenao interorganizacional

C a r a c t e r s t i c a i n o v a d o r a d a s Au d i t o r i a s
Operacionais do TCU ento desenvolvidas diz
respeito avaliao da capacidade de cooperao
interorganizacional quando do envolvimento de
diferentes rgos e entidades com um determinado
tema ou programa ligado ao poder aeroespacial.
A teoria sustenta que a Performance Audit envolve
questes relativas distribuio de autoridade e
controle nas polticas pblicas, assunto que, embora
possa ser tocado pelas fiscalizaes de conformidade,
no faz parte de suas atenes principais (GOMES,
2000, p. 9). Foi no mbito desse importante aspecto
operacional que o TCU, quando da prolao do
Acrdo 193/2003-TCU-Plenrio (BRASIL, 2003b),
recomendou Casa Civil da Presidncia da Repblica
que cuidasse de tornar plenamente operacional o
Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam), de forma
a justificar o investimento feito.
Da mesma forma que fez em relao ao Sivam/
Sipam, o TCU tambm avaliou questes relativas
coordenao interorganizacional da defesa
aeroespacial, do controle do espao areo e da
20 ] REVISTA DO TCU 116

segurana do trfego areo. No primeiro caso, o


Tribunal deu cincia de seus achados acerca do
reaparelhamento da FAB a um importante conjunto
organizacional que incluiu, alm do prprio
Comando da Aeronutica, a Comisso de Relaes
Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos
Deputados, a Comisso de Relaes Exteriores e
Defesa Nacional do Senado Federal, a Casa Civil da
Presidncia da Repblica e o Ministrio da Defesa
(BRASIL, 2003c). J no segundo, o TCU preocupou-se
em expedir recomendaes relativas articulao
das organizaes ligadas implementao da
Poltica Nacional de Aviao, em especial quanto ao
funcionamento do Conselho Nacional de Aviao
Civil (CONAC) e implementao de suas Resolues
(BRASIL, 2006).
A questo da defesa aeroespacial brasileira
recebeu visvel ateno da Corte de Contas por
ocasio da superviso exercida sobre o Programa
F-X, voltado para a obteno de uma nova aeronave
de superioridade area e interceptao para a
FAB. A importncia dada ao assunto ficou clara
quando da prolao do Acrdo 2460/2003-TCU-1C
(BRASIL, 2003c), ocasio em que foram alertadas as
diversas organizaes acerca da grave fragilidade
na proteo do centro de poder da Nao que
poderia advir da postergao da substituio dos
atuais caas em uso pela Fora Area. O Tribunal,
na ocasio, considerou que um maior elastecimento
do prazo de substituio dos avies Mirage III,
ento usados, ampliaria a j indesejvel lacuna na
proteo area do Brasil. Foi nesta ocasio que o TCU
adotou firme posio no sentido de que os entraves
oramentrios vinham afetando de forma muito
negativa o cumprimento dos prazos e programas
relativos defesa aeroespacial, bem como gerando
prejuzos com relao aos compromissos comerciais
e financeiros assumidos. Finalmente, resta registrar
que foi no mesmo Acrdo que se determinou
unidade tcnica competente a incluso, nos
subsequentes planos de fiscalizao, da superviso
dos programas de reaparelhamento do Ministrio
da Defesa, ampliando para os Comandos da
Marinha e do Exrcito os procedimentos que
vm sendo adotados em relao ao programa de
reaparelhamento da Fora Area Brasileira.
Quanto ao tema da fiscalizao do sistema de
controle do espao areo e de segurana do trfego

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areo, destaca-se a ampla auditoria realizada no Sistema de Controle


do Espao Areo (Sisceab). Por meio do Acrdo 2464/2007-TCUPlenrio (BRASIL, 2007), o Tribunal recomendou ao Departamento de
Controle do Espao Areo (Decea), do Comando da Aeronutica, que
estabelecesse procedimento de consulta peridica Agncia Nacional
de Aviao Civil (Anac). Os auditores da Corte de Contas identificaram
possvel fonte de ineficincia na falta de intercmbio entre as duas
organizaes e a recomendao teve por fim fazer com que o Decea
pudesse valer-se das informaes relativas evoluo do volume de
trfego areo. O Departamento pde, ento, contar com as importantes
informaes da Anac no planejamento de custeio do Sisceab.
De destacar, por fim, que nas Auditorias Operacionais realizadas
no Comando da Aeronutica, o TCU tratou, tambm, da coordenao
de suas prprias aes com as desenvolvidas no rgo objeto da
fiscalizao. Por meio do Acrdo 2420/2006-TCU-Plenrio (BRASIL,
2006), a Corte de Contas determinou que a Casa Civil da Presidncia
da Repblica realizasse estudos no sentido de definir um
departamento governamental encarregado de estabelecer relaes
diretas com o TCU, no intuito de supervisionar e de coordenar
a implementao de medidas preventivas e corretivas sugeridas
no mbito das fiscalizaes de natureza operacional. Trata-se,
portanto, de criar condies adequadas ao macrogerenciamento da
implementao de medidas voltadas para a obteno de melhores
resultados na gesto pblica.
Participao ativa do auditado

Entre os mltiplos aspectos para uma possvel anlise da Auditoria


Operacional, uma que se mostra particularmente relevante diz respeito
participao ativa do auditado em todo o processo de fiscalizao.
Na Auditoria Operacional, os dirigentes e demais servidores dos rgos
e entidades so chamados a desempenhar um papel ativo no processo
de identificao e validao dos eventuais achados, chegando mesmo a
protagonizar o processo em conjunto com os auditores. Uma situao
que, definitivamente, no se verifica em uma auditoria de conformidade
ou outra modalidade de controle mais tradicional, em que ao auditado
compete, geralmente, um papel passivo, de fornecedor de informaes
para a tomada de posio por parte dos auditores. A esse respeito,
consigna o Manual de Auditoria Operacional do TCU:
Desde a etapa de seleo do tema e definio do escopo da auditoria
at a caracterizao dos achados e possveis recomendaes, a equipe
deve contar com a imprescindvel colaborao do auditado. Para
que a auditoria contribua efetivamente para o aperfeioamento da
gesto, o gestor precisa apoiar o trabalho e estar disposto a colaborar,
facilitando a identificao das reas relevantes a serem examinadas.
Por sua vez, o envolvimento do gestor favorece a apropriao dos
resultados da auditoria e a efetiva implementao das recomendaes
propostas [...] (BRASIL, 2010, p. 10)
set/ dez 2009 [ 21

DOUTRINA

Esse papel ativo do auditado um importante diferencial da


Auditoria Operacional. E absolutamente necessrio, pois faz parte do
conjunto conceitual da Auditoria Operacional a idia de que o prprio
rgo ou entidade auditado se revele para o rgo de controle e, em
ltima anlise, para a sociedade. Isso no significa, em hiptese alguma,
que os auditores abram mo do controle do processo de auditoria.
O que ocorre um compartilhamento de responsabilidades em que,
na verdade, um processo de mtua validao dos procedimentos
permitir a obteno de concluses slidas e valiosas. Alm disso, a
Auditoria Operacional demanda do rgo auditado a realizao de uma
profunda autoavaliao.
(Um) imperativo para o sucesso de uma auditoria operacional o
relacionamento cooperativo que se espera seja estabelecido entre o
auditor e o seu cliente. [...] A natureza dos dados a serem captados,
a construo dos critrios, a comparao entre uns e outros, so
freqentemente sujeitos a lacunas e ambigidades que dificilmente
so superveis sem uma postura cooperativa de ambas as partes. Isto
requer uma postura institucional e pessoal dos responsveis pela
auditoria que, longe de representar uma diminuio de sua condio
de trabalho, evidencia (e exige) um grau maior de profissionalismo
e garante, quando atingido, um respeito ainda maior instituio
de controle. (BITTENCOURT, 2005, p. 70)

Para que uma Auditoria Operacional seja coroada de sucesso


essencial que uma relao de cooperao e confiana se estabelea
entre auditores e auditados, desde o incio dos trabalhos (BRASIL,
2010, p. 17). E, no que se refere s Auditorias Operacionais realizadas
pelo TCU no Comando da Aeronutica, importantes resultados
foram obtidos graas ao comportamento cooperativo e ao cristalino
profissionalismo demonstrado pelas equipes de ambas as organizaes.
A Aeronutica demonstrou, ao longo dos processos a que se submeteu,
a clara inteno de apresentar seus resultados ao controle e sociedade,
aumentando, com isso, o grau de transparncia de sua gesto.
Essa cooperao entre o TCU e a FAB ficou demonstrada em
diferentes situaes: nas reunies prvias execuo das auditorias,
nos painis de referncia e no processo de validao dos achados de
auditoria. O Acrdo 036/2003-TCU-Plenrio (BRASIL, 2003a), prolatado
no mbito da fiscalizao do Programa EMAer-32, materializou de
maneira bem clara a importncia dessa participao ativa do auditado
ao recomendar ao Comando da Aeronutica a criao de um grupo de
contato de auditoria, que contasse com pessoal do Estado-Maior da
Aeronutica e da Secretaria de Economia e Finanas da Aeronutica
(SEFA), destinado a atuar como canal de comunicao com o TCU.
Tudo isso, consignou o Acrdo, com o objetivo de facilitar o
acompanhamento da implementao das recomendaes [...],
a evoluo dos indicadores de desempenho do Emaer-32 e o
atingimento das respectivas metas (BRASIL, 2003a).
22 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA
Aplicao de recursos em
benefcio da sociedade

Instrumento do controle, a Auditoria Operacional


deve servir misso do TCU: assegurar a efetiva
e regular aplicao dos recursos pblicos em
benefcio da sociedade. E, nesse particular aspecto,
constitui ferramenta de especial valor, uma vez
que, diferentemente dos demais instrumentos de
controle, concentra-se em questes que transcendem
simples anlise de legalidade, voltando-se para os
resultados realmente obtidos pela gesto pblica.
Ocupa-se a Auditoria Operacional de identificar e
medir os bens e servios entregues efetivamente
sociedade por meio das polticas pblicas.
No que se refere poltica pblica aeroespacial,
inegvel que a Auditoria Operacional serviu como
um dos principais instrumentos de interveno do
controle, a fim de contribuir para a obteno de
melhores resultados. Essa interveno, como visto,
atingiu temas relativos infraestrutura aeroporturia,
defesa area, ao controle e segurana do trfego
areo e coordenao interorganizacional necessria
gesto da referida poltica pblica. Uma fiscalizao
de conformidade ou uma tomada de contas, embora
voltados para questes tambm essenciais relativas
regular aplicao de recursos pblicos, dificilmente
serviria para obter resultados dessa natureza.
Exemplo desse foco nos benefcios efetivamente
entregues sociedade, pode ser verificada na
sucesso de acrdos prolatados no mbito da
Auditoria Operacional do Programa EMAer-32:
a) O Acrdo 036/2003-TCU-Plenrio (BRASIL,
2003a), voltou-se de maneira clara para os
usurios do transporte areo, trabalhando
questes que afetam diretamente o cidado
comum. Tratou da relao entre o Ataero e
os preos das passagens areas e definiu a
necessidade de elaborao de indicadores
claros, capazes de mensurar e demonstrar
resultados, para que a sociedade possa saber
quais so os benefcios que ele tem trazido
para o Pas.
b) No mesmo sentido, para garantir mxima
transparncia gesto do Ataero, o Acrdo
1255/2004-TCU-Plenrio (BRASIL, 2004)
determinou ao Comando da Aeronutica
que discriminasse os referidos indicadores

de forma regionalizada, quando possvel,


em adendo aos nmeros consolidados
nacionalmente.
c) Por fim, no Acrdo 162/2009-TCU-Plenrio
(BRASIL, 2009), o TCU recomendou ao
Ministrio da Defesa que atuasse em conjunto
com o Comando da Aeronutica p a r a
explicitar junto ao Legislativo Federal a
demonstrao dos benefcios alcanados
com o Ataero.
A finalidade da prestao de servios pblicos
sempre evoluir e os governos devem procurar
melhorar a qualidade do servio e, mediante
criatividade e pr-atividade, criar condies para
maior eficincia na gesto (BUGARIN, 2004, p. 16
e SANTOS, 2009, p. 37). A sociedade moderna tem
crescentes e mutantes necessidades e demanda
uma Administrao Pblica capaz de adaptar-se
continuamente e apresentar resultados satisfatrios
em um universo que se altera a cada instante. O TCU
caminha na direo da chamada responsabilizao
por desempenho, conceito segundo o qual no
somente as infraes aos normativos exporiam
os gestores crtica, mas, tambm, a obteno de
resultados em nvel abaixo do mnimo esperado.
Isso se faz com a explicitao e traduo fidedigna
dos resultados da ao governamental e com a
induo a condutas mais eficientes e ao constante
questionamento dos resultados apresentados (LIMA,
2008, p. 38). A Auditoria Operacional constitui
instrumento especialmente vocacionado para cumprir
com esse papel de indutor de comportamentos mais
eficientes entre os gestores.
Releva, por fim, deixar claro que o reconhecimento
das virtudes da Auditoria Operacional como
instrumento de controle no significa abandonar
os demais. A garantia da aplicao dos recursos
pblicos em benefcio da sociedade no pode
prescindir das avaliaes de conformidade, da
anlise da legalidade e da regularidade, conduzidas
no mbito de outros instrumentos de controle
como as Tomadas e Prestaes de Contas e as
Auditorias de Conformidade. Sabe-se que muitos
dos resultados desejados pela sociedade deixam
de ser conseguidos pelas polticas pblicas devido
ineficincia administrativa. Contudo, se em
nome de uma maior eficincia no uso dos recursos
set/ dez 2009 [ 23

DOUTRINA

pblicos abandonssemos as exigncias relativas


conformidade, da mesma forma, no se estaria
garantindo sua aplicao em benefcio do legtimo
beneficirio.
O princpio constitucional da eficincia no
pode, fundamental que isso fique bem claro,
suscitar entendimento errneo no sentido
de que, em seu nome, a legalidade seja, pura
e simplesmente, sacrificada ou relegada
a um plano inferior. Com efeito, estes dois
princpios constitucionais da Administrao
devem harmonizar-se, entre si e com os
demais princpios correlatos, permitindo ao
gestor pblico atuar com eficincia, dentro da
legalidade (BUGARIN, 2001, p. 49)
Concluso

As Auditorias Operacionais conduzidas pelo TCU


em programas e atividades afetas ao Comando da
Aeronutica buscaram induzir condutas administrativas
mais eficientes na gesto das polticas pblicas
relacionadas ao exerccio do poder aeroespacial.
Serviram para que a Corte de Contas adotasse uma
postura ativa em relao a esse importante ramo do
poder nacional e das polticas pblicas e permitiram,
tambm, um decisivo estreitamento de relaes entre
os rgos e entidades envolvidos. Com as Auditorias
Operacionais, o Tribunal pde dar sua contribuio
para o aperfeioamento da gesto aeroporturia, para
o fortalecimento da defesa area, para a correo de
rumos do Projeto Sivam e para a maior funcionalidade
do sistema de controle e trfego areo.
Essas auditorias sinalizaram a clara inteno do TCU
quanto a atuar de forma incisiva em todos os campos
da gesto pblica. Em especial, no que se refere s
polticas da Defesa Nacional, tema tradicionalmente
alheio a uma maior participao social, o Tribunal
deixa claro que exercer seu papel de garantidor da
transparncia e de indutor da eficincia. A escolha do
setor aeroespacial como campo de estudos mostrou-se
particularmente feliz, haja vista a relevncia material e
social dos programas que lhe eram vinculados, como
o Projeto Sivam, e a percepo de que problemas

24 ] REVISTA DO TCU 116

nesse setor podem afetar grandemente a vida do


cidado, como os relacionados ao controle de vo e
gesto dos aeroportos.
A Auditoria Operacional constitui uma modalidade
de fiscalizao de muito maior abrangncia que as
fiscalizaes de conformidade, no somente em
relao aos seus objetivos especficos, mas, tambm,
em relao varredura institucional que prope.
Move-se pela deliberada inteno de interferir
nas diversas polticas pblicas no somente por
focalizar a eficincia das organizaes condutoras
das polticas, o que j muito, mas, tambm, pelo
desejo claro de atuar no nvel interorganizacional,
identificando responsabilidades existentes e
atribuindo outras novas. No caso das fiscalizaes
operacionais conduzidas na FAB, tratou-se de
interferncia ativa do rgo de controle externo, no
exerccio de seu papel consolidador da democracia
e garantidor do bom uso do dinheiro pblico em
benefcio da sociedade.
O papel ativo do auditado constitui importante
procedimento gerador de legitimidade para os
achados. Afasta, por exemplo, a possibilidade
de que as recomendaes expedidas sejam o
resultado de uma viso monoltica e vinculada a
apenas um ponto de vista. Embora as auditorias
de conformidade tambm se ocupem, e muito,
de garantir a imparcialidade de suas concluses,
nas Auditorias Operacionais h uma relao mais
clara e mais intensa entre auditores e auditados. As
fiscalizaes operacionais realizadas no Comando da
Aeronutica, nesse sentido, foram particularmente
bem sucedidas e constituram verdadeira escola para
o aperfeioamento do exerccio do controle sobre o
Setor Defesa Nacional.
Entretanto, no h na Auditoria Operacional, deve
ficar claro, qualquer renncia ao poder de decidir de
forma independente, por parte do rgo de controle.
Muito ao contrrio, por haverem sido submetidos
os achados de auditoria a um intenso processo de
mtua legitimao, as recomendaes expedidas se
vem dotadas de grande fora tcnica e moral, to
importante quanto a fora coercitiva que caracteriza

DOUTRINA

as decises do Tribunal prolatadas em outras situaes. Muito do


sucesso das Auditorias Operacionais realizadas pelo TCU no Comando
da Aeronutica deve-se, exatamente, ao impulso dessa legitimao
recproca e s solues de compromisso que dela resultam.
Por ltimo, mas no menos importante, deve-se destacar a exemplar
colaborao do Comando da Aeronutica, bem como sua postura
nitidamente voltada para a transparncia. Aberta e cooperativa, inclusive
quanto s crticas eventualmente recebidas, a Aeronutica brasileira
demonstrou seu apreo pela democracia e seu reconhecimento pelo
papel do TCU na superviso dos gastos pblicos. Uma postura que,
sem dvida, contradiz as tradicionais crticas quanto ao fechamento e
opacidade dos rgos militares e sinaliza novas oportunidades quanto
ao estabelecimento de uma gesto democrtica e eficiente dos recursos
da Defesa Nacional.
Referncias

BASTOS, Gloria Maria Merola da Costa. A experincia do Tribunal de Contas


da Unio em auditoria operacional e avaliao de programas governamentais.
Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, DF, v. 33, n. 92,
p. 28-37, 2002.
BELO, Alcindo A. Amorim B. Fiscalizao Operacional: um controle externo
otimizado. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, DF, v. 33, n. 91,
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BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho. A conquista do tempo presente:
auditoria operacional e legitimidade das instituies de controle. Revista do
Tribunal de Contas da Unio, Braslia, DF, v. 36, n. 105, p. 60-76, 2005.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 036/2003, Plenrio. Relator:
Ministro Ubiratan Aguiar. Sesso de 29/01/2003. Auditoria Operacional.
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recursos arrecadados com as tarifas aeroporturias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 10 fev. 2003a, Seo1, pgina 70.
______.______. Acrdo n 1.255/2004, Plenrio. Relator: Ministro Ubiratan
Aguiar. Monitoramento. Ministrio da Defesa. Comando da Aeronutica. MPOG.
Verificao da implementao de determinao e recomendao do Tribunal em
auditoria realizada no Programa EMAER. Sesso de 25/08/2004. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 3 set. 2004, Seo 1, pgina 185.
______.______.Acrdo n 1.722/2008, Plenrio. Relator: Ministro Benjamin
Zymler Relatrio de Auditoria realizada no DECEA, para verificar operacionalidade,
confiabilidade e efetividade do sistema de visualizao radar X - 4000. Sesso
de 20/08/2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 22 ago. 2008, Seo 1,
pgina 110.
______.______.Acrdo n 162/2009, Plenrio. Relator: Ministro Walton Alencar
Rodrigues. Monitoramento. Auditoria operacional. Programa EMAER-32. Sesso de
11/02/2009. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 16 fev. 2009, Seo 1, pgina 92.

set/ dez 2009 [ 25

DOUTRINA

______.______.Acrdo n 193/2003, Plenrio. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar Acompanhamento. Implantao do


projeto SIVAM. Perodo de 15.11.2001 a 31.05.2002. Sesso de 12/03/2003. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 21 mar.
2003b, Seo 1, pgina 118.
______.______.Acrdo n 2.420/2006, Plenrio. Relator: Ministro Augusto Nardes. Relatrio de levantamento de auditoria.
Avaliao preliminar da situao do sistema de controle do trfego areo brasileiro. Deficincias institucionais. Sesso de
12/12/2006. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 14 dez. 2006, Seo 1, pgina 80.
______.______. Acrdo n 2.460/2003, 1 Cmara. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Auditoria. Estado-Maior
da Aeronutica. Reaparelhamento da FAB. Sesso de 14/10/2003. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 22 out. 2003c,
Seo 1, pgina 113.
______.______. Acrdo n 2.464/2007, Plenrio. Relator: Ministro Augusto Nardes. Monitoramento. Cumprimento
da determinao contida no subitem 9.11 do acrdo n 2.420/2006-TCU-Plenrio. Deficincias institucionais. Cortes
nas propostas oramentrias elaboradas pelo DECEA/COMAER. Sesso de 21/11/2007. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
DF, 2007.
______.______. Portaria n 144, de 10 de julho de 2000. Aprova o Manual de Auditoria de Natureza Operacional do
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______.______. Portaria n 222, de 28 de abril de 1998. Aprova o Manual de Auditoria de Desempenho do Tribunal de
Contas da Unio. Boletim TCU Especial, Braslia, DF, n. 29, 11 de maio 1998.
______.______. Portaria-SEGECEX n 4, de 26 de fevereiro de 2010. Aprova o Manual de Auditoria de Natureza Operacional
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BUGARIN, Paulo Soares. Economicidade e eficincia: breves notas. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, DF, v.
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26 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

Anlise da Prescrio pelo Tribunal de


Doutrina
Contas da Unio
ric Izccio de Andrade Campos

Introduo

A prescrio constitui tema bastante controverso


em toda a Administrao Pblica, includos a o Poder
Judicirio e os tribunais de contas, que no raras
vezes apresentam teorias divergentes acerca do tema.
No Tribunal de Contas da Unio no diferente:
mostra-se visvel a dificuldade de seus colegiados em
tratar da prescrio, desafio que se repete sempre
que h necessidade de analisar o caso concreto.
O presente texto trata do instituto da prescrio nos
processos de controle externo e busca trazer tona
a necessidade e importncia do exame da matria
pelo Tribunal de Contas da Unio. Inicialmente,
so conceituados e diferenciados os institutos da
prescrio e da decadncia, adentrando-se tambm
na competncia da Corte de Contas. Logo aps,
so explicitados os entendimentos jurisprudenciais
do TCU acerca desses institutos e o impacto em
suas decises da recente posio adotada pelo
Supremo Tribunal Federal. Por fim, apresentam-se
os desdobramentos da Lei n 11.280/2006 e as
possveis implicaes decorrentes da omisso
do TCU na anlise da prescrio nos processos
de sua competncia, pugnando-se pela criao
de norma que trate do assunto no mbito desta
Corte de Contas.

Noes conceituais

ric Izccio de Andrade Campos servidor do Tribunal


de Contas da Unio, bacharel em Direito pelo Centro
Universitrio de Joo Pessoa (UNIP) e advogado.

A prescrio, em seu conceito mais simples, a


perda da pretenso de reparao do direito violado
em face de inrcia do seu titular no decorrer do prazo
previsto em lei. Ou seja, perde-se o poder de exigir
coercitivamente de outrem o cumprimento de uma
obrigao jurdica. J a decadncia, em sua definio
mais comum, a perda do prprio direito pelo
no exerccio deste no prazo estabelecido em lei.
Existem direitos que, por sua natureza, devem ser
exercidos num prazo determinado. Do transcurso
desse prazo, em conjunto com a inrcia do titular,
decorre a decadncia ou caducidade do direito.

set/ dez 2009 [ 27

DOUTRINA

Para alcanar uma diferenciao precisa entre os


institutos, Gagliano e Pamplona Filho (2010, p. 510511) esclarecem que o melhor critrio doutrinrio
ainda o proposto por Agnelo Amorim Filho, que
baseia sua classificao nos direitos subjetivos e nos
tipos de aes correspondentes. Em classificao
atribuda a Chiovenda, esses direitos subjetivos
podem ser agrupados, segundo a finalidade, em duas
grandes categorias: a) direitos a uma prestao e;
b) direitos potestativos.
A decadncia atinge os direitos potestativos, que
so aqueles insuscetveis de violao e aos quais, por
isso mesmo, no corresponde qualquer prestao.
So exemplos: direito revogao de mandato,
direito aceitao de herana, direito ao de
divrcio, direito via do mandado de segurana,
direito ao rito especial das aes possessrias e direito
da Administrao de anular atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis aos destinatrios.
O reconhecimento de tais direitos se d por meio de
aes constitutivas ou declaratrias.
Do outro lado, a prescrio alcana os direitos
a uma prestao, como os direitos pessoais ou
reais. Oriundos do descumprimento de uma
obrigao jurdica, esses direitos so exercidos
pelo titular perante o devedor pela via das aes
condenatrias. So exemplos as pretenses
relativas a aluguis, seguros, reparao civil,
cobrana de dvidas etc. Vale ressaltar que no se
perde o direito constitucional ao, mas sim
pretenso de reparao do direito violado.
Para ilustrar a diferenciao exposta, apresento
duas previses de decadncia existentes no regimento
interno do TCU. A primeira delas est expressa no
art. 211, 2, verbis (grifei):
Art. 211. As contas sero consideradas
iliquidveis quando caso fortuito ou de fora
maior, comprovadamente alheio vontade do
responsvel, tornar materialmente impossvel o
julgamento de mrito.
[...]
2 Dentro do prazo de cinco anos
contados da publicao, no Dirio Oficial da

28 ] REVISTA DO TCU 116

Unio, da deciso terminativa a que se refere


o 3 do art. 201, o Tribunal poder, vista
de novos elementos considerados suficientes,
autorizar o desarquivamento do processo e
determinar que se ultime a respectiva tomada
ou prestao de contas.

A outra previso est disposta no art. 260,


2 (grifei):
Art. 260. Para o exerccio da competncia
atribuda ao Tribunal, nos termos do inciso
III do art. 71 da Constituio Federal, a
autoridade administrativa responsvel por ato
de admisso de pessoal ou de concesso de
aposentadoria, reforma ou penso, a que se
refere o artigo anterior, submeter os dados e
informaes necessrios ao respectivo rgo
de controle interno, que dever emitir parecer
sobre a legalidade dos referidos atos e torn-los
disponveis apreciao do Tribunal, na forma
estabelecida em ato normativo.
[...]
2 O acrdo que considerar legal o
ato e determinar o seu registro no faz coisa
julgada administrativa e poder ser revisto de
ofcio pelo Tribunal, com a oitiva do Ministrio
Pblico, dentro do prazo de cinco anos do
julgamento, se verificado que o ato viola a
ordem jurdica, ou a qualquer tempo, no caso
de comprovada m-f.

Para perceber de qual instituto esses dispositivos


do regimento do TCU tratam, basta recordar que a
caracterstica essencial de um direito potestativo a
inexistncia de qualquer prestao correspondente.
Assim, os prazos acima expostos so todos
decadenciais, visto que ao direito potestativo do
rgo de controle externo, o TCU, no corresponde
qualquer prestao a ser exigida ou adimplida.
Apesar de o instituto da decadncia ser tambm
de suma importncia s cortes de contas, mormente
quando se trata do exerccio da competncia
detalhada no inciso III do art. 71 da Constituio
Federal1 e no art. 1, inciso V, da Lei n 8.443/922, para
esses tribunais o instituto a ser analisado com cautela

DOUTRINA

e mincia o da prescrio, j que a grande maioria dos processos de


controle externo possui natureza eminentemente condenatria. No
cabem, ento, maiores esclarecimentos sobre a decadncia por no ser
ela o objetivo central deste texto.
Os prazos examinados pelos tribunais de contas so, primordialmente,
prescricionais, visto que nascem do descumprimento de obrigaes
constitucionais atribudas a todos aqueles que gerem recursos pblicos:
a prestao de contas e a comprovao da boa e regular aplicao do
dinheiro pblico gerido, estando obrigados ainda, em todos os atos de
gesto, a obedecer aos princpios da Administrao Pblica elencados
no art. 37, caput, da Constituio Federal e s demais normas aplicveis,
como as leis n 8.666/93, n 4.320/64 e n 8.443/92.
A Constituio Federal estabeleceu em seus artigos 70 e 71 a
competncia do Congresso Nacional para, com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio, exercer o controle externo da Administrao Pblica.
O TCU , portanto, o rgo responsvel por exigir coercitivamente
dos gestores de recursos pblicos (pessoas fsicas, pessoas jurdicas de
direito pblico ou pessoas jurdicas de direito privado) a prestao
obrigacional exposta naqueles artigos (grifei):
Art.70.A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a
Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de
natureza pecuniria.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser
exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual
compete:
[...]
II-julgar as contas dos administradores e demais responsveis
por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e
indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas
pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao
errio pblico;
[...]

set/ dez 2009 [ 29

DOUTRINA

VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados


pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; [...]
VIII-aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de
despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em
lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional
ao dano causado ao errio; [...]
Posicionamentos adotados pelo TCU

Antes da deciso pela imprescritibilidade das aes de ressarcimento


ao errio adotada em 4/9/2008 pelo Supremo Tribunal Federal no
Mandado de Segurana n 26.210-9/DF3, duas correntes acerca do
prazo prescricional coexistiam dentro do Tribunal de Contas da Unio.
A primeira sustentava a imprescritibilidade das aes de ressarcimento,
com espeque no art. 37, 5, in fine, da Constituio. J a segunda
defendia a aplicao do prazo prescricional previsto no Cdigo Civil.
Esse prazo prescricional de 20 anos previsto no Cdigo Civil de 1916 foi
reduzido para 10 anos a partir da entrada em vigor da Lei n 10.406/2002
(Novo Cdigo Civil). A divergncia est assim expressa no voto do
ministro relator Raimundo Carreiro que embasou o Acrdo-TCU
n 717/2007Primeira Cmara:
5. oportuno esclarecer que, no mbito desta Corte, a questo
da prescrio da ao de ressarcimento movida pelo Estado por
dano causado ao Errio situa-se entre decises que acolhem a
imprescritibilidade prevista no art. 37, 5, in fine, da Constituio
Federal, e outras que preceituam o prazo de prescrio de dez
anos do Cdigo Civil de 2002, quando no houver, em 01/01/2003,
o transcurso de mais da metade do prazo de 20 (vinte) anos
estabelecido no Cdigo Civil de 1916, situao qual se aplicaria a
prescrio vintenria da lei revogada.

At recentemente, diversas decises do TCU caminharam no sentido


de aplicar a prescrio do Cdigo Civil, como se nota nos acrdos
n 864/2003, n 904/2003 e n 569/2004, todos da Segunda Cmara.
O conflito, todavia, chegou ao fim com o posicionamento firmado
pelo Supremo Tribunal Federal e corroborado pelo Acrdo-TCU
n 2.709/2008Plenrio (Incidente de Uniformizao de
Jurisprudncia), que, em seu item 9.1, pacificou o entendimento da
imprescritibilidade das aes de ressarcimento na forma do art. 37,
5, da ConstituioFederal:
9.1. deixar assente no mbito desta Corte que o art. 37 da
Constituio Federal conduz ao entendimento de que as aes de
ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes causadores de
danos ao errio so imprescritveis, ressalvando a possibilidade de

30 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

dispensa de instaurao de tomada de contas


especial prevista no 4 do art. 5 da IN TCU
n 56/2007;

agente, servidor ou no, que causem prejuzos


ao errio, ressalvadas as respectivas aes de
ressarcimento.

Pode-se imaginar que estejam assim resolvidas


as controvrsias que havia acerca da prescrio
no mbito do TCU. No isso, porm, o que se
percebe. Diversos percalos tero ainda que ser
ultrapassados pelas cortes de contas relativamente
ao tema da prescrio.

Considerando ser a Tomada de Contas


Especial um processo administrativo que visa
a identificar responsveis por danos causados
ao errio, e determinar o ressarcimento do
prejuzo apurado, entendo aplicvel ao caso
sob exame a parte final do referido dispositivo
constitucional.

Coexistncia de duas correntes

O primeiro ponto a destacar que as duas


correntes anteriormente esposadas pelo Tribunal
de Contas da Unio devem continuar a coexistir, pois
uma no exclui a outra na medida em que se mostra
imprprio estender a imprescritibilidade a todos os
processos de controle externo.
O entendimento firmado pelo STF e pelo prprio
TCU de que as aes de ressarcimento, e apenas
estas, no prescrevem. O mesmo no se pode
afirmar em relao s aes de carter punitivo
ou sancionatrio dos tribunais de contas. Ora,
nem todos os processos de controle externo visam
ressarcir o errio: muitos no apresentam dbito
algum a ser ressarcido e se destinam aplicao de
sanes oriundas da prtica de atos ilegais, ilegtimos
ou antieconmicos.
O entendimento firmado pelo Supremo Tribunal
Federal deu-se no exame de um caso concreto acerca
de processo de Tomada de Contas Especial julgado
pelo TCU. No voto condutor do Acrdo-TCU
n 2.709/2008-Plenrio, o ministro relator Benjamin
Zymler reproduziu trecho da tese esposada pelo
ministro Ricardo Lewandowski quando da anlise
do Mandado de Segurana:
O e m i n e n t e R e l a t o r, M i n i s t r o R i c a r d o
Lewandowski, destacou:
No que tange alegada ocorrncia de prescrio,
incide, na espcie, o disposto no art. 37, 5 da
Constituio de 1988, segundo o qual:
5 A lei estabelecer os prazos de
prescrio para ilcitos praticados por qualquer

Nesse sentido a lio do Professor Jos


Afonso da Silva:
[...] A lei estabelecer os prazos de
prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos
ao errio, ressalvadas as respectivas aes de
ressarcimento. V-se, porm, que h uma
ressalva ao princpio. Nem tudo prescrever.
Apenas a apurao e punio do ilcito,
no, porm, o direito da Administrao
ao ressarcimento, indenizao, do
prejuzo causado ao errio. uma ressalva
constitucional e, pois, inafastvel, mas, por
certo, destoante dos princpios jurdicos, que
no socorrem quem fica inerte (dormientibus
non sucurrit ius).

Percebe-se da leitura do trecho destacado que a


imprescritibilidade atinge exclusivamente os processos
de contas julgados pelo TCU. Ao examinar tais processos
(Prestao de Contas, Tomada de Contas ou Tomada
de Contas Especial) e constatar dano a ser ressarcido,
a corte de contas pode aplicar em seu julgamento a
imprescritibilidade da ao de ressarcimento.
Ao contrrio, caso o processo em anlise trate
de fiscalizao (Denncia, Representao etc.) ou,
ainda que seja um processo de contas, no apresente
dano a ser ressarcido ao errio, deve o TCU apreciar
a prescritibilidade luz do Cdigo Civil.
Caso se verifique nos processos que os atos
praticados em desacordo com as normas legais esto
atingidos pela prescrio (clculo de acordo com as
regras do Cdigo Civil), no deve a corte de contas
aplicar qualquer penalidade ao responsvel, visto
que j se esvaiu a pretenso punitiva do Estado.
set/ dez 2009 [ 31

DOUTRINA

Existindo em um mesmo processo, alm de dano


ao errio, outras irregularidades que no ocasionaram
dano, deve o TCU conhecer a prescrio para os atos
irregulares (sem dano) e dar continuidade ao processo
exclusivamente no que se refere ao ressarcimento ao
errio, dada sua imprescritibilidade.
Neste caminho o voto do ministro relator
Benjamin Zymler que conduziu ao Acrdo-TCU
n 2.709/2008-Plenrio, deixando claro que
a pretenso punitiva est abrangida pela
prescritibilidade (grifei):
2. Avalia-se nesta oportunidade a melhor
exegese para o 5 do artigo 37 da Constituio
Federal no que tange s aes de ressarcimento
decorrentes de prejuzo ao errio. A redao
da citada norma constitucional, conforme
demonstram os pareceres emitidos nos autos,
proporciona duas interpretaes divergentes:
a que conclui pela imprescritibilidade da
pretenso de ressarcimento ao errio e a que
conclui pela prescritibilidade da pretenso
de ressarcimento, da mesma forma como
ocorre com a pretenso punitiva.

De forma clara e objetiva, e utilizando a linguagem


usada pelas cortes de contas, pode-se resumir todo
o exposto no seguinte quadro:

Imputao de dbito

Imprescritibilidade
do artigo 37, 5, da
Constituio Federal

Aplicao de sano

Prescritibilidade, de acordo
com artigos 205 e 2.028 do
Cdigo Civil Brasileiro

Podem ser assim sintetizadas as regras da prescrio


extradas dos artigos 205 e 2.028 do Cdigo Civil e
dos Acrdos-TCU n 2.134/2007-Segunda Cmara
e n 717/2007-Primeira Cmara:
I. Aplica-se a prescrio decenria quando o
fato gerador tiver ocorrido aps o dia
11/1/2003, data de entrada em vigor do Novo
Cdigo Civil.

32 ] REVISTA DO TCU 116

II. Aplica-se tambm a prescrio decenria


introduzida pelo Cdigo Civil de 2002 quando
na data de vigncia desta lei, 11/1/2003, o prazo
prescricional no tiver ultrapassado a metade
do prazo vintenrio previsto no antigo Cdigo
Civil. Em outras palavras, se em 11/1/2003
tiver passado menos de 10 anos desde o fato
gerador, aplica-se o novo prazo de 10 anos.
III. Aplica-se a prescrio vintenria do antigo
Cdigo Civil se na data da vigncia do Novo
Cdigo, 11/1/2003, o prazo prescricional de
20 anos j houver sido ultrapassado em sua
metade. Ou seja, se em 11/1/2003 houver mais
de 10 anos desde o fato gerador, aplica-se o
prazo antigo de 20 anos.
Percebe-se que, caso os atos praticados pelo
gestor sejam atingidos pela prescrio, nenhuma
sano pode ser aplicada quando do julgamento
do processo de controle externo. Implica dizer que
para a aplicao das multas dos artigos 57 e 58 da Lei
n 8.443/92, bem como das sanes de inabilitao
para exerccio de cargo em comisso ou funo de
confiana e declarao de inidoneidade para licitar,
deve a corte de contas forosamente efetuar anlise
pormenorizada da prescrio.
A multa do art. 57 da Lei n 8.443/92
Situao peculiar a da multa do art. 57 da Lei
n 8.443/92, proporcional ao dano causado ao
errio. Em processos de contas principalmente
em Tomada de Contas Especial, espcie processual
especfica para a apurao de dano ao errio
bastante recorrente nos acrdos do Tribunal de
Contas da Unio, alm da imputao de dbito ao
responsvel, a aplicao da multa do art. 57 da Lei
n 8.443/92 4 . Essa espcie de sano, de to
importante, encontra abrigo constitucional no
art. 71, inciso VIII, da Constituio Federal.
Diferentemente do que ocorre com as demais
multas aplicadas pelo Tribunal de Contas Unio,
detalhadas no art. 58 da Lei n 8.443/92, a multa do
art. 57 no participa em nenhum momento da fase
instrutria do processo. Tem ela como fato gerador
a prpria imputao do dbito.

DOUTRINA

No se v qualquer problema na aplicao da multa do art. 57 da


Lei n 8.443/92, porm, antes da aplicao da penalidade, deve o TCU
analisar, obrigatoriamente, a prescrio dos atos praticados.
Explica-se: como a Tomada de Contas Especial busca, primeiramente,
o ressarcimento ao errio, isso faz com que o processo esteja abrangido
pela regra da imprescritibilidade. Pode ocorrer, contudo, de em
toda a sua fase instrutria o processo se caracterizar como uma ao
de ressarcimento mas, quando da prolao de mrito, perder essa
caracterstica. Se, por ocasio do julgamento, o TCU aplicar a multa
do art. 57 da Lei n 8.443/92, o processo perde o seu carter de ao
de ressarcimento para se tornar uma ao mista ou hbrida, pois
se converte tambm numa ao sancionatria ou punitiva. Dentro
do mesmo processo encontram-se ento uma ao de ressarcimento
e uma ao punitiva. Apenas o ressarcimento est abrangido pela
imprescritibilidade, no podendo equivocadamente a punio se valer
dessa regra para ser aplicada.
Para aplicar a multa, assim como as demais sanes previstas em seu
regimento interno, mister o Tribunal de Contas da Unio examinar a
prescrio. Possvel omisso do rgo, ao no atentar para o instituto
da prescrio, deve favorecer, como se ver adiante, um alto ndice de
reprovao de suas decises pelo Poder Judicirio.
A Lei n 11.280/2006 e o Poder Judicirio

A linha de julgamento adotada pelo Tribunal de Contas da Unio


evitando, at certo ponto, abordar com veemncia o tema da prescrio
tinha razo de ser. Historicamente, a prescrio se caracterizou como
fato jurdico extintivo disponvel, podendo o ru argui-la ou no. O artigo
194 do Cdigo Civil de 2002 estabelecia que o juiz no podia declarar de
ofcio a prescrio, salvo se favorecesse a absolutamente incapaz:
Art. 194. O juiz no pode suprir, de ofcio, a alegao de prescrio,
salvo se favorecer a absolutamente incapaz.

Maria Helena Diniz (2003, p. 186), abordando o tema sob o prisma


da legislao da poca, comentou:
O juiz no poder conhecer da prescrio da pretenso relativa
a direitos patrimoniais, reais ou pessoais, se no for invocada pelos
interessados, no podendo, portanto, decret-la ex officio, por ser
a prescrio um meio de defesa ou exceo peremptria.
A justificativa para esse posicionamento era a de que o juiz
deveria decidir a lide nos limites em que foi proposta, sob pena de
julgamento extra petita, sendo-lhe defeso conhecer de questes
no suscitadas nos autos.

set/ dez 2009 [ 33

DOUTRINA

Deste modo, agia corretamente o Tribunal de


Contas da Unio ao se pronunciar sobre a prescrio
apenas quando alegada pelo responsvel em sua
defesa ou em suas justificativas. Como o TCU no
tratou da prescrio em sua Lei Orgnica (Lei
n 8.443/92), em seu regimento interno ou em
qualquer outro instrumento normativo, seus
julgados se valeram sempre da regra possibilitada
pelo art. 298 de seu regimento interno: Aplicamse subsidiariamente no Tribunal as disposies
das normas processuais em vigor, no que couber
e desde que compatveis com a Lei Orgnica.
Recorreu-se assim sempre ao Cdigo de Processo
Civil e ao Cdigo Civil para tratar do tema, dada a
ausncia de normativo prprio, fato que persiste at
o presentemomento.
Ocorre que a Lei n 11.280/2006, em seu
art. 11, revogou expressamente o art. 194 da Lei
n 10.406/2002 (Cdigo Civil). O normativo foi alm
e alterou tambm o Cdigo de Processo Civil (Lei
n 5.869/73), em especial o 5 do artigo 219, que
passou a ter a seguinte redao (grifei):
Art. 219. [...]
5 o O juiz pronunciar, de ofcio, a
prescrio.

De forma lapidar, Elpdio Donizetti Nunes(2007,


p.189) expe os desdobramentos do novo dispositivo
sobre a atividade do aplicador do direito:
Com a entrada em vigor da Lei n 11.280/2006,
o que antes era excepcional, porque s se
admitia o conhecimento de ofcio da prescrio
que favorecesse incapaz, virou regra. Agora, no
que tange iniciativa da arguio, a prescrio
tem tratamento idntico ao dispensado
decadncia.
O juiz pronunciar, de ofcio, a prescrio,
dispe o pargrafo 5 do art. 219, que revogou
o art. 194 do Cdigo Civil. Favorea ou no
incapaz, a arguio da prescrio foi alada
categoria de objeo, isto , defesa (exceo,
no caso, substancial) que pode ser conhecida
ex officio.

34 ] REVISTA DO TCU 116

Ora, se o juiz dela pode conhecer sem


qualquer provocao, tal como ocorre com
as objees processuais (condies da ao
e pressupostos processuais), evidente que
todos os sujeitos processuais podem arguir a
prescrio, como, por exemplo, as partes, o
curador especial, os terceiros intervenientes
e o Ministrio Pblico na qualidade de custos
legis. [...]
No exame preliminar da petio inicial, afora
os pressupostos processuais, as condies da
ao e a caducidade do direito, cabe agora ao
juiz examinar a ocorrncia da prescrio.

Esse dispositivo legal demanda, ento, um


novo posicionamento com referncia anlise
da prescrio. Com a entrada em vigor da Lei
n 11.280/2006, a postura quanto ao enfrentamento
do tema da prescrio deve ser modificada no
Tribunal de Contas Unio, como j vem sendo feito
no Poder Judicirio.
A omisso no exame da prescrio nos processos
de controle externo acarretar, sem sombra de dvida,
a desconstituio de diversos acrdos do TCU pelo
Poder Judicirio. Como sabido, as decises do
Tribunal de Contas da Unio submetem-se ao crivo
do Poder Judicirio no que tange, principalmente,
sua legalidade e legitimidade, em respeito ao
art. 5, inciso XXXV, da Constituio Federal. No
pode, entretanto, o Judicirio adentrar no mrito
das decises da Corte de Contas. Significa dizer que,
ao deparar com um acrdo cujo teor contenha a
imputao de dbito (imprescritvel) acompanhada
da aplicao de qualquer sano atingida pela
prescrio, no pode o rgo judicial desconstituir
exclusivamente a aplicao da sano prescrita,
mas sim reconhecer a legalidade ou ilegalidade da
deciso, fulminando in totum a deliberao proferida
pelo TCU caso se pronuncie pela ilegalidade.
No analisar a prescrio dever ocasionar,
portanto, um significativo aumento no sucesso
das aes interpostas no Poder Judicirio por
responsveis condenados pelo TCU. Na tica do
advogado, mostra-se vantajoso no alegar qualquer
prescrio no mbito do processo administrativo do

DOUTRINA

TCU, deixando para faz-lo em momento posterior perante o Judicirio.


Ou pior, ainda que o advogado no alegue a prescrio, poder o juiz
conhec-la de ofcio, de acordo com o 5 do art. 219 do Cdigo de
Processo Civil.
Nessa vertente, como o TCU no possui normativo que regule a
prescrio em seus processos, deve utilizar mais uma vez as disposies
processuais em vigor, como dispe o art. 298 do seu regimento interno,
necessitando, por conseguinte, apreciar de ofcio, em todos os seus
processos, a prescrio da pretenso punitiva do Estado em face dos atos
praticados pelos gestores pblicos e demais responsveis abrangidos
pela jurisdio da Corte de Contas.
Concluso

Busca-se aqui trazer tona a anlise da prescrio no TCU com o


objetivo de adequar as decises do rgo mximo de controle Lei
n 11.280/2006. Em todos os seus processos, deve a Corte de Contas
examinar de ofcio a prescrio, o que, por consequncia, propiciar
a diminuio do nmero de decises suas reformadas pelo Poder
Judicirio.
Para evitar que todo o trabalho despendido pelo TCU no curso dos
processos, com a participao de tcnicos, auditores, procuradores
e ministros (diga-se, com elevado custo), resulte em vo ou intil,
simples atitude deve ser adotada, qual seja a publicao de norma que
discipline a prescrio no mbito do Tribunal de Contas Unio. Temas
correlatos, como a suspenso e interrupo dos prazos prescricionais,
no foram aqui tratados mas devem igualmente estar contemplados
no normativo sugerido.
Da mesma forma que a Deciso Normativa TCU n 35/2000 imps
a anlise da boa-f do responsvel em todos os processos de contas
(art. 1), encaminhamento semelhante poderia ser dado ao instituto da
prescrio, redundando em maior celeridade e objetividade do Tribunal,
que no despenderia recursos humanos e materiais em processos cujos
atos no so mais passveis de punio. A Lei n 11.280/2006 exige uma
postura diferenciada e proativa acerca da prescrio no s do TCU,
mas de todas as cortes de contas do pas.
REFERNCIAS:

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil:


promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 11 maio 2010.
______. Lei n. 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Cdigo de Processo
Civil. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 17 jan. 1973. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm>. Acesso em: 12 maio 2010.

set/ dez 2009 [ 35

DOUTRINA

______. Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispe sobre a Lei Orgnica do


Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 17 jul. 1992. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/L8443.htm>. Acesso em: 11 maio 2010.
______. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Cdigo Civil. Presidncia
da Repblica. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 11 jan. 2002. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm>. Acesso em:
11 maio 2010.
______. Lei n. 11.280, de 16 de fevereiro de 2006. Altera os arts. 112, 114,
154, 219, 253, 305, 322, 338, 489 e 555 da Lei n 5.869, de 11 de janeiro
de 1973Cdigo de Processo Civil, relativos incompetncia relativa, meios
eletrnicos, prescrio, distribuio por dependncia, exceo de incompetncia,
revelia, carta precatria e rogatria, ao rescisria e vista dos autos; e revoga o
art. 194 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002Cdigo Civil. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, DF, 17 fev. 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11280.htm>. Acesso em: 12 maio 2010.
______. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n. 26.210-9/DF.
Impetrante: Tnia Costa Tribe. Impetrado: Tribunal de Contas da Unio. Relator:
Ministro Ricardo Lewandowski. Braslia, DF, 04 de setembro de 2008. Disponvel em:
<http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=553769>.
Acesso em: 12 maio 2010.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 717/2007, Primeira Cmara.
Relator Ministro Raimundo Carreiro. Sesso de 27/03/2007. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 30 mar. 2007. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/
portaltextual/MostraDocumento? qn=1&doc=1&dpp=20&p=0>. Acesso em:
12 maio 2010.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2.134/2007, Segunda Cmara.
Relator Ministro Guilherme Palmeira. Sesso de 14/08/2007. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 16 ago. 2007. Disponvel em: < http://contas.tcu.gov.br/
portaltextual/MostraDocumento?qn=2&doc=1&dpp=20&p=0>. Acesso em:
11 maio 2010.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2.709/2008, Plenrio. Relator
Ministro Benjamin Zymler. Sesso de 26/11/2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
DF, 1 dez. 2008. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraD
ocumento?qn=3&doc=1&dpp=20&p=0>. Acesso em: 13 maio 2010.
______. Tribunal de Contas da Unio. Deciso normativa n 35, de 22 de novembro
de 2000. Altera a sistemtica vigente do art. 23 e 1 e 2, da Resoluo TCU
n 36/95, estabelecendo novos critrios para os casos das decises que envolvam
a rejeio de alegaes de defesa de responsveis em processos de contas e fixam
novo prazo para o recolhimento do dbito. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 27
nov. 2000. Seo 1, p. 90. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/
Docs/judoc/DN/20090206/DNT2000-035.doc>. Acesso em: 13 maio 2010.
______. Tribunal de Contas da Unio. Resoluo n 155, de 04 de dezembro de
2002. Aprova o Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio. Boletim do
Tribunal de Contas da Unio, Braslia, DF, ano 40, n. 1, 13 fev. 2007. Disponvel
em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/normativos/sobre_
normativos/681912.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2010.
DINIZ, Maria Helena. Cdigo civil anotado. 9. ed. rev., aum. e atual. de acordo
com o novo Cdigo Civil. So Paulo: Saraiva, 2003.

36 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil.
12. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2010. v. 1. Parte geral.
NUNES, Elpdio Donizetti. Curso didtico de direito processual civil. 8. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2007.
NOTAS
1. Art. 71 da CF/88: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: (...); IIIapreciar,
para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo,
na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso,
bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as
melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio.
2. Art. 1 da Lei n 8.443/92: Ao Tribunal de Contas da Unio, rgo de controle externo,
compete, nos termos da Constituio Federal e na forma estabelecida nesta Lei:
(...); Vapreciar, para fins de registro, na forma estabelecida no Regimento Interno,
a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao
direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico
federal, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como
a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias
posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio.
3. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 26.210-9/DF. Relator:
Ministro Ricardo Lewandowski. Braslia, 4/9/2008. Dirio de Justia, 10/10/2008.
4. Cf. acrdos do TCU n 51/2007-Segunda Cmara, n 52/2007-Segunda Cmara,
n 55/1996-Plenrio, n 137/2006-Primeira Cmara, n 78/2006-Primeira Cmara e
n 18/2003-Primeira Cmara.

set/ dez 2009 [ 37

DOUTRINA

Uma proposta de sistema recursal em


Doutrina
processo
administrativo disciplinar que
realize o princpio do duplo grau de
jurisdio
Jos Silva de Souza Leal

Introduo

O processo administrativo disciplinar aplicvel aos


servidores pblicos civis da Unio regulado pela Lei
n8.112, de 11 de dezembro de 1990, a qual estabelece
no Captulo VIII do Ttulo III os procedimentos
tendentes reviso da deciso proferida, quer seja por
meio de requerimento, de pedido de reconsiderao
ou por meio de recurso propriamente dito.
No entanto, a aplicao dos procedimentos recursais
admitidos unanimemente na doutrina atual conduzem
impossibilidade de ser dada efetividade ao princpio
constitucional do duplo grau de jurisdio nos casos
mais graves de aplicao das penalidades de demisso
e cassao de aposentadoria e disponibilidade.
Neste artigo, objetivamos discutir como a doutrina
interpreta os dispositivos da Lei n8.112/90 em relao
aos recursos nas situaes de maior gravidade como
acima referido, suas falhas em possibilitar o exerccio
efetivo do duplo grau de jurisdio e apresentar uma
proposta de como pode ser interpretada a lei para
adequar os procedimentos recursais nela previstos ao
pleno exerccio da defesa dos interesses dos servidores,
em especial quando h a transferncia de competncia
para julgamento do PAD do presidente do rgo para
um colegiado como, em geral, ocorre no mbito dos
Tribunais Superiores.

1 O princpio do duplo grau de jurisdio

Jos Silva de Souza Leal servidor do Tribunal de Contas


da Unio, graduado em Engenharia Qumica pela UFPe,
Bacharel em Direito pela UniDF, MPA em Administrao
Pblica pela FGV e ps graduado em Direito Pblico e
Controle Externo pela UnB.
38 ] REVISTA DO TCU 116

Tanto a falibilidade, quanto o natural inconformismo


frente a situaes que lhes so desfavorveis, so
caractersticas intrnsecas do ser humano. E so
exatamente essas duas caractersticas humanas que
explicam e do sustentao ao princpio do duplo grau
de jurisdio.

DOUTRINA

Na lio de Nlson Nery Jnior ( 2000, p. 39):


Tendo em vista a falibilidade do ser humano,
no seria razovel pretender-se fosse o juiz
homem imune a falhas, capaz de decidir de
modo definitivo sem que ningum pudesse
question-lo em sua fundamentao.

Portanto, por atender a to relevantes objetivos


e por constituir-se em princpio constitucional, no
se poderia admitir que o processo administrativo
disciplinar, onde se decide pela aplicao de
penalidades ao servidor pblico, estaria imune a tal
princpio.
2 O duplo grau de jurisdio na Lei n8.112/90

De outra parte, nosso subjetivismo nos coloca


naturalmente contra deciso desfavorvel, de sorte
que o sentimento psicolgico do ser humano
faz com que tenha reao imediata sentena
desfavorvel, impelindo-o a pretender, no mnimo,
novo julgamento sobre a mesma questo.

Acrescenta, ainda, uma outra caracterstica


humana a fundamentar o princpio do duplo grau
de jurisdio (NERY, 2000, p. 36):
Alm dessas circunstncias, h ainda o fato
que o juiz nico poderia tornar-se desptico,
sabedor de que sobre as decises no haveria
controle algum, conforme sbia advertncia de
Montesquieu (LEsprit des Lois, Paris, s/d, Livro
VI, Captulo VII, p.78).

Conclui afirmando que nesta linha de raciocnio,


o princpio do duplo grau , por assim dizer, garantia
fundamental de boa justia (grifo do original).
A partir desse enfoque poder-se-ia imaginar que o
princpio do duplo grau seria absoluto, isto , aplicvel
em todos os tipos de deciso. No o caso.
Ocorre que, a par da garantia fundamental de boa
justia, tambm relevante que os litgios tenham
fim com a devida celeridade, isto :
[...] para que se efetive o binmio seguranajustia, os litgios no poderiam perpetuar-se
no tempo, a pretexto de conferirem maior
segurana queles que esto em juzo [...]
(NERY, 2000, p. 40)

Sendo assim, muito embora o princpio do


duplo grau de jurisdio esteja previsto na CF, no
tem incidncia ilimitada, competindo ao legislador
infraconstitucional tornar efetiva aquela regra maior,
de sorte a imprimir operatividade ao princpio do
duplo grau (NERY, 2000, p. 41).

Nelson Nery Jnior (2000, p. 43) leciona que


duplo grau de jurisdio consiste em estabelecer a
possibilidade de a sentena definitiva ser reapreciada
por rgo de jurisdio, normalmente de hierarquia
superior daquele que a proferiu, o que se faz de
ordinrio pela interposio de recurso, advertindo,
no entanto que no necessrio que o segundo
julgamento seja conferido a rgo diverso ou de
categoria hierrquica superior daquela que realizou
o primeiro exame.
Deve-se aqui alertar que quando referimos ao
duplo grau no processo administrativo disciplinar
no estamos tratando da reviso do processo,
regulada na Seo III do Captulo III do Ttulo V,
artigos 174 a 182 da Lei n8.112/90.
Ocorre que essa reviso exige como verdadeiro
pressuposto de admissibilidade, nos termos do caput
do art. 174, que sejam aduzidos fatos novos ou
circunstncias suscetveis de justificar a inocncia do
punido ou a inadequao da penalidade aplicada,
tendo, portanto, verdadeiro sentido rescisrio do
julgado, no podendo ser admitido como um recurso
strictu sensu, assemelhando-se ao rescisria do
Direito Processual Civil.
Mais, ainda, a reviso do processo exige que seja
refeita a etapa do processo disciplinar, nos termos do
pargrafo nico do art. 178, devendo ser constituda
comisso com essa finalidade, nos exatos termos do
art.149, que regula a constituio da equipe original
do processo administrativo disciplinar.
J no recurso que atende ao duplo grau de
jurisdio, como visto acima, simplesmente
requerida uma nova apreciao reapreciao dos
mesmos elementos anteriormente apresentados,
no havendo necessidade de que sejam aduzidos
quaisquer elementos ou circunstncias novas, ainda
no apreciadas.
set/ dez 2009 [ 39

DOUTRINA

Feita essa advertncia, defendemos que o princpio


do duplo grau de jurisdio no processo administrativo
disciplinar atendido no Captulo VIII do Ttulo III
da Lei n8.112/90, que estabelece os procedimentos
para a reapreciao da deciso proferida, quer seja por
meio de requerimento, de pedido de reconsiderao
ou de recurso hierrquico.

a autoridade julgadora proferir sua deciso, isto ,


seu julgamento.

Como foi dito, a Lei n8.112/90, que regula


o recurso no processo administrativo disciplinar,
muito embora existam algumas opinies no sentido
de que tal funo preenchida pela Lei n9.784,
de 29 de janeiro de 1999. De fato, como adiante
trataremos, essa ltima Lei, sendo geral, aplicvel
subsidiariamente, apenas no preenchimento de
lacunas no supridas pela Lei especfica, aquela
primeira referida.

Por fim, o 3 do art. 167 reza que, se a penalidade


prevista for demisso ou cassao de aposentadoria
ou disponibilidade, o julgamento caber ao
Presidente da Repblica, aos Presidentes das Casas
do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e ao
Procurador-Geral da Repblica, em relao aos
servidores vinculados ao respectivo Poder, rgo
ou entidade.

Ressaltamos, nesse ponto, que o mesmo pode ser


dito em relao aos regimentos dos tribunais que
deferem a rgos colegiados a competncia para
julgamento de processos administrativos, como ocorre
no Tribunal de Contas da Unio (RITCU, art. 15, inciso
IV e art. 16, inciso II). Sob a melhor hermenutica,
a lei especial do processo administrativo disciplinar
Lei n 8.112/90 no poderia ter qualquer de
seus comandos revogado por normas de hierarquia
inferior, como os regimentos internos, e em hiptese
alguma poderia ter comandos especficos como
aquele que confere ao presidente dos tribunais o
julgamento e a aplicao das penalidades de demisso
de cassao de aposentadoria e disponibilidade
transferido, de forma no explcita, aos rgos
colegiados dos tribunais.
3 A dificuldade da aplicao da Lei n8.112/90

O 1 do mesmo artigo diz que, se a penalidade


a ser aplicada exceder a alada da autoridade
instauradora do processo, este ser encaminhado
autoridade competente para julgamento.

Ora, esses dispositivos estabelecem uma verdadeira


alada no julgamento dos processos administrativos
disciplinares, que implica, necessariamente, uma
hierarquia entre as ditas autoridades julgadoras.
Tal alada vinculada gravidade das penalidades e
conduzem aos titulares maiores de cada Poder, rgo
ou entidade, no caso de aplicao da pena mxima,
qual seja a demisso ou cassao de aposentadoria
ou disponibilidade.
Se, a par do antes exposto, ainda possvel
alegar dvida quanto competncia hierrquica
para julgamento dos processos administrativos
disciplinares, em razo, por exemplo, de previso
regimental que transfere tal competncia a algum
rgo colegiado de tribunais, essa dvida inaceitvel
em relao aplicao das penalidades disciplinares,
tal a clareza dos incisos I a III do art. 141, onde a
alada precisamente definida.

nos recursos contra julgamentos em


processo administrativo disciplinar

A Lei n8.112/90, claramente, fixa que a


competncia para julgamento dos processos
administrativos disciplinares das autoridades
inseridas na estrutura hierrquica dos rgos
pblicos onde atuam os servidores submetidos ao
processo.
Essa interpretao pode ser extrada do seu
art. 167, caput, que estabelece que, em vinte dias do
recebimento do processo administrativo disciplinar,
40 ] REVISTA DO TCU 116

De fato, a competncia para julgar e aplicar


penalidades aos servidores decorrncia imediata
e natural do poder disciplinar, de que dispem
todos os rgos da Administrao Pblica, sendo
esse poder distribudo, de forma escalonada, bem
dizer, hierarquizada, s diversas autoridades que
compem a estrutura desses rgos. E a competncia
estabelecida na Lei n 8.112/90 para julgar e aplicar
penalidades dirigida a essas autoridades.
Da mesma forma, a estrutura recursal preconizada
nessa Lei conformada para ser atuada por

DOUTRINA

autoridades escalonadas hierarquicamente, decidindo de forma


monocrtica, j que cada autoridade enfeixa todo o poder disciplinar
da sua alada.
Portanto, alm da dificuldade de trabalhar com os recursos
preconizados pela doutrina para atender ao princpio do duplo grau
de jurisdio, vislumbramos uma dificuldade adicional quando o
julgamento do processo administrativo disciplinar transferido de
uma autoridade que integra a estrutura administrativa do Poder, rgo
ou entidade, para um colegiado sem qualquer vnculo hierrquico, os
dispositivos legais precisam ser interpretados para se conformarem
com essa realidade.
Esclarecendo, quando em um Tribunal Federal, por exemplo o
Tribunal de Contas da Unio, a competncia para julgamento atribuda
a um rgo colegiado, no caso do TCU o Plenrio, perdem sentido o
pedido de reconsiderao e o recurso hierrquico com a tramitao
que lhes imprime a Lei n8.112/90.
O primeiro por sua natureza de juzo de retratao frente aos fatos
novos, necessariamente aduzidos como requisito de admissibilidade
da espcie, o que tpico de deciso monocrtica e no colegiada, e o
segundo por no estar caracterizada qualquer hierarquia entre quem
pratica o ato recorrido e o colegiado, tenha sido o ato praticado por
qualquer dirigente inserido na estrutura administrativa do rgo, muito
menos o presidente do tribunal.
Trataremos dessas duas dificuldades no desenvolver deste artigo.

4 A estrutura recursal da Lei n8.112/90 na doutrina

Antes de procedermos a uma interpretao da Lei n8.112/90 luz


do princpio do duplo grau de jurisdio, vamos analisar a estrutura
recursal nela prescrita para as penalidades aplicadas em decorrncia
de processo administrativo disciplinar.
A doutrina unnime em reconhecer, lato sensu, trs instrumentos
recursais insculpidos na Lei n8.112/90. So eles o pedido de
reconsiderao, previsto no art. 106, o recurso hierrquico, previsto
no art. 107 e a reviso do processo, previsto no art. 174.
Assim leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2008, p. 604) :
Concludo o processo, pela absolvio ou aplicao de penalidade,
cabem, neste ltimo caso, o pedido de reconsiderao e os recursos
hierrquicos, alm da reviso admitida na legislao estatutria.

set/ dez 2009 [ 41

DOUTRINA

Jos Armando da Costa assim leciona (2002, p. 470):


Recurso disciplinar interno [...] a franquia legal que confere ao
servidor a chance de provocar, na via administrativa, o reexame do
ato punitivo constitudo contra ele.
Conforme a sua abrangncia, comportam os recursos disciplinares
trs acepes: a)amplssima; b)ampla e c) restrita.
Em dimensionamento amplssimo, abraam todos os meios
jurdicos que objetivem o reexame do caso, quer seja esse reexame
procedido pela mesma autoridade que editou o ato disciplinar
originariamente (pedido de reconsiderao), quer seja pela autoridade
superior quela (recurso hierrquico ou reviso de processo), quer
seja pelo Poder Judicirio (controle externo da legalidade), por meio
de ao ordinria ou do mandado de segurana.
Na acepo ampla, os recursos disciplinares compreendem todos
esses meios, menos a alternativa do controle externo da legalidade
exercido pelos rgos judiciais. Enquanto, pelo enfoque restrito,
alcanam apenas os casos de reexame, na instncia administrativa,
empreendidos pela autoridade superior que lavrou primitivamente
o ato impugnado e, sucessivamente, os que forem interpostos das
decises proferidas por essas autoridades superiores, at chegar
ao hierarca supremo das respectivas Administraes (Presidente
da Repblica, Governadores dos Estados-Membros da Federao e
Prefeitos Municipais).
Nesse sentido restrito, exigem os recursos disciplinares que o
reexame, na rea administrativa, seja feito sempre pela autoridade
superior quela contra quem o ato impugnado, o que faz com que
seja excludo desse conceito estrito o pedido de reconsiderao.

Da mesma forma doutrina Mauro Roberto Gomes de Mattos


(2008a, p. 104):
A esfera administrativa no monocrtica, pois possibilita ao
servidor o direito de recorrer da deciso que lhe desagrada, violadora
de seus direitos, para uma instncia hierrquica superior.
Nesse sentido caber recurso: do indeferimento do pedido
de reconsiderao e das decises sobre recursos sucessivamente
interpostos.

Nesse ponto recordamos que estamos tratando do sistema recursal


nos processos administrativos disciplinares decorrente do princpio
do duplo grau de jurisdio, entendido como a reapreciao pura e
simples do processo.
42 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

Sendo assim, como foi dito no item 2, afastamos


a reviso do processo, que requer que sejam
aduzidos fatos novos ou circunstncias suscetveis
de justificar a inocncia do punido ou a inadequao
da penalidade aplicada, nos termos do art. 174 da
Lei n 8.112/90, nos concentrando na anlise do
recurso hierrquico e do pedido de reconsiderao,
que poderiam ser aqueles instrumentos por meio
dos quais se obteria, como dito acima, a reapreciao
pura e simples do processo.

defesa alm dos que j foram apresentados pelo


recorrente no procedimento apuratrio (processo
ou sindicncia) que embasou a prolao do ato
impugnado, podendo, pois, o servidor punido
insistir nas mesmas razes ali arguidas ( COSTA,
2002, p. 498).

Impende, de pronto, afastar, tambm, o pedido de


reconsiderao como hbil a obter tal reapreciao,
uma vez que cedio que exige, como pr-requisito
para sua interposio, que o servidor punido aduza
novas argumentaes de defesa.

5 Uma crtica ao recurso hierrquico como

Diz Jos Armando da Costa ( 2002, p. 498):


A esse respeito, j havia solidificado o
extinto DASP o entendimento de que s se
exigem argumentos novos para o pedido
de reconsiderao, e no para o recurso
(Formulao n324).

Ainda sobre a exigncia de novos argumentos


para admissibilidade do pedido de reconsiderao,
assim posiciona-se Adriana Menezes de Rezende
(2000, p. 60):
No poder o pedido de reconsiderao
fundar-se no vazio; exige-se, como precondio
do seu cabimento, que o servidor interessado
apresente novos argumentos elisivos de sua
punio.

Tambm Sebastio Jos Lessa (2006, p. 168):


Importa dizer que no pedido de
reconsiderao a parte interessada dever
apresentar argumentos novos, no devendo
sustentar o pedido com base nos mesmos
fundamentos anteriormente analisados.

Poder-se-ia, portanto, afirmar que, dentre os


recursos disciplinares admitidos na doutrina, seria
o recurso hierrquico o instrumento que supriria,
de fato, a exigncia constitucional do duplo grau
de jurisdio, uma vez que o recurso hierrquico
disciplinar no exige outros argumentos de

Veremos, a seguir, que existem bices para que o


recurso hierrquico, de fato, cumpra essa misso.

procedimento que realize o duplo grau de


jurisdio em relao s sanes disciplinares.

Embora consagrado na doutrina, vislumbramos


duas dificuldades para que seja admitido o recurso
hierrquico como o recurso que, strictu sensu,
atenda ao princpio do duplo grau de jurisdio.
A primeira extrair da Lei n 8.112/90 fundamento
para a sua existncia autnoma, independente da
necessidade de que um outro recurso tenha sido
indeferido para que, ento, seja interposto o recurso
hierrquico, como d a entender a redao do inciso
II do art. 107 da referida Lei.
A segunda dificuldade a impossibilidade, admitida
na unanimidade da doutrina, de interposio de
recurso hierrquico contra atos do Presidente da
Repblica. Como afirma Jos Armando da Costa
(2002, p. 502):
Sendo o Presidente da Repblica a autoridade
suprema da Administrao Federal, o seu
pronunciamento julgador sobre determinada
questo encerra, obviamente, a instncia
administrativa nessa esfera de governo. De
modo que no poder, ipso jure e ipso facto,
ser interposto recurso hierrquico de decisrio
proferido por essa autoridade.
O mesmo diga-se em relao aos Governadores
de Estado e aos Prefeitos Municipais, na rea de
suas respectivas administraes.
Das decises desses hierarcas supremos
somente cabvel o pedido de reconsiderao,
o qual, uma vez denegado, exaure o mbito
recursal administrativo.
set/ dez 2009 [ 43

DOUTRINA

No mesmo sentido a doutrina de Adriana Menezes de Rezende


(p. 62):
O cabimento do recurso hierrquico est expresso no art. 107
da Lei n8.112/90, onde se observa que tal recurso caber quando
do indeferimento do pedido de reconsiderao e das decises
sobre recursos sucessivamente interpostos. Com relao, ainda, ao
cabimento, no poder persistir o recurso hierrquico contra ato
do Presidente da Repblica, uma vez que autoridade suprema da
Administrao, somente sendo possvel o pedido de reconsiderao,
que, negado, exaurir o mbito recursal administrativo.

Por fim, para no sermos cansativos, citamos a doutrina de Odete


Medauar (2005, p. 364):
Do ato impositivo de sano disciplinar cabe recurso
administrativo, na modalidade de pedido de reconsiderao e de
recurso hierrquico; se a autoridade julgadora se encontra no grau
mais elevado da hierarquia do rgo, somente o primeiro vivel.

No cabendo o recurso hierrquico contra atos do Presidente da


Repblica, uma vez que autoridade suprema da Administrao,
configurando verdadeira precluso hierrquica, o mesmo pode-se
dizer, em razo do princpio constitucional da independncia dos
poderes, em relao aos atos dos chefes dos demais Poderes, isto ,
dos presidentes do Senado, da Cmara dos Deputados, dos tribunais
federais, dos procuradores-gerais do Ministrio Pblico e tambm do
Tribunal de Contas da Unio. Essa assertiva confirmada na citao da
Professora Odete Medauar quando se refere ao grau mais elevado da
hierarquia do rgo.
Assim sendo, os atos dessas autoridades seriam insuscetveis de
reviso pelo nico recurso admitido na doutrina que realiza o duplo
grau de jurisdio.
Quanto primeira dificuldade que mencionamos consistente em
extrair da Lei n 8.112/90 fundamento para a existncia autnoma do
recurso hierrquicotranscrevemos a seguir a lio de Jos Armando
da Costa (2002, p. 498-99) quanto correta interpretao do art. 107
do Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, que o leva
a extrair de tal dispositivo o fundamento legal para a existncia de um
recurso hierrquico como medida independente da prvia interposio
de um pedido de reconsiderao:
De acordo com o art. 107 do Regime Jurdico dos Servidores Civis
da Unio (Lei n8.112/90), caber recurso hierrquico:
a) do indeferimento do pedido de reconsiderao;
b) das decises sobre os recursos sucessivamente interpostos.
44 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

A literalidade desse dispositivo leva o


leitor no familiarizado com as regras de
hermenutica jurdica a entender que o
pedido reconsiderao constitui condio
sine qua non para a interposio de recurso
hierrquico, o que de todo improcedente,
pois que no essa a verdadeira vontade da lei,
conforme iremos demonstrar.
[...] Se levarmos em conta que o recurso
hierrquico no exige que o recorrente
invoque novas alegativas de defesa, logicamente
vamos inferir que ele em nenhuma hiptese
se precondiciona ao prvio pedido de
reconsiderao, porque este somente poder ser
interposto com base em novos argumentos.
[...] Se determinado ato disciplinar for, por
exemplo, editado de maneira estupidamente
ilegal e injusta, dever ele, mesmo assim,
prevalecer como juridicamente vlido, na
instncia administrativa, por j haver o punido
esgotado todas as razes de defesa na constncia
do procedimento apuratrio originrio?
Se advogarmos a tese de que o pedido de
reconsiderao condio de procedibilidade
do recurso hierrquico, haveremos forosamente
de topar nessa absurda concluso, uma vez
que, inexistindo argumentos novos, no h
possibilidade legal do pedido de reconsiderao
e, no havendo este, obviamente, impossibilitada
ficar a via recursal hierrquica.

O excerto acima valiosssimo no sentido de


que, em toda a bibliografia pesquisada, a nica
que apresenta uma fundamentao para que se
admita a interposio de recurso hierrquico como
procedimento independente de qualquer outro
procedimento anterior.

argumentos, no teramos a possibilidade de, pura


e simplesmente, obtermos uma nova apreciao dos
argumentos expendidos na fase da sindicncia ou do
processo administrativo disciplinar.
Quer dizer, a interpretao acima do contedo
do art. 107 conclui que o recurso hierrquico
autnomo apenas porque necessria a existncia
de um recurso que realize o duplo grau de jurisdio
e, ainda assim, seria incabvel para atacar os atos
praticados por autoridade julgadora se encontra no
grau mais elevado da hierarquia do rgo.
Essa doutrina conduz a uma situao de absoluta
iniquidade: como compete quelas autoridades
mximas o julgamento e aplicao de penalidades
nos casos de demisso e cassao de aposentadoria
e disponibilidade (art. 167, 3, c/c o art. 141, I),
seria inadmissvel a interposio de recurso
hierrquico, mas to somente de pedido de
reconsiderao que, como visto, tem como requisito
de admissibilidade, na lio de Adriana Menezes
de Rezende, supra, novos argumentos elisivos de
sua punio.
Alm da absurda situao de as penalidades de
maior gravame no admitirem o recurso hierrquico
(art. 107), mas apenas o pedido de reconsiderao
(art. 106), ressalte-se que a Lei n8.112/90 no atribui
ao pedido de reconsiderao o efeito suspensivo,
a teor do seu art. 109, que se refere apenas ao
recurso, por bvio o do art. 107, nico tratado
pela lei com essa designao.
Necessrio, portanto, uma nova doutrina que, de
fato, realize o duplo grau de jurisdio qualquer que
tenha sido a penalidade aplicada ao fim do processo
administrativo disciplinar.
6 Aplicao da doutrina a um exemplo prtico

No entanto, a nosso ver, frgil a fundamentao


apresentada. Em verdade ela se baseia exatamente
no inconformismo perante o fato de, simplesmente,
em no se admitindo o recurso hierrquico como
independente de qualquer outro, no se realizaria o
duplo grau de jurisdio que estamos a defender.
Isto , se a existncia de um recurso dependesse da
interposio prvia de um pedido de reconsiderao,
que exige como requisito de admissibilidade novos

recurso em caso de demisso de servidor


no mbito do Tribunal de Contas da Unio

A fim de que se tenha uma viso prtica, vamos


traar a sequncia de eventos que deveria ocorrer
luz do que prescreve a unnime doutrina, por
exemplo, no mbito do Tribunal de Contas da
Unio, no caso de um servidor punido com a pena
de demisso que desejasse recorrer da sano que
lhe foi imposta.
set/ dez 2009 [ 45

DOUTRINA

Como a penalidade foi, necessariamente, imposta


por ato do Presidente do rgo (art.141, I, da Lei
n8.112/90), no caberia o recurso hierrquico.
Poderia apenas interpor pedido de reconsiderao
(art. 106), se demonstrasse a existncia de novos
elementos no apreciados anteriormente, que
pudessem afastar a responsabilidade pela prtica
dos atos que ensejaram a sua demisso.

relatoria original dos processos administrativos


disciplinares.

Admitido o pedido de reconsiderao esse


deveria ser apreciado por quem houvera aplicado
a penalidade (art. 106), qual seja, o Presidente do
Tribunal de Contas da Unio ou, considerando
que o julgamento foi proferido pelo Plenrio do
Tribunal, ao relator da deciso objeto do pedido
de reconsiderao (quanto competncia do
Plenrio do Tribunal de Contas da Unio para
julgar os processos administrativos disciplinares dos
servidores do quadro das secretarias do Tribunal ver
artigo publicado na Revista do TCU n 113).

Assim sendo, ao servidor demitido resta apenas a


interposio de pedido de reconsiderao, fundado
em fato novo no apreciado anteriormente, sem
efeito suspensivo, a ser relatado pelo MinistroCorregedor.

Ressalto esse ponto. Como o pedido de


reconsiderao fundado na alegao de novos
elementos ainda no apreciados, dever ser dirigido
autoridade que apreciou originalmente a deciso
objeto da reconsiderao, caso contrrio estaria
sendo desnaturado o instrumento e desrespeitado
o princpio do juiz natural, j que a autoridade
originria no tivera oportunidade de pronunciar-se
sobre os novos elementos necessariamente contidos,
repito, como pressuposto de admissibilidade, no
pedido de reconsiderao.
Repisamos, nessa altura, o que foi dito no item
2, que a Lei n8.112/90 a lei especial do processo
administrativo disciplinar, no havendo que se alegar
que, no mbito do Tribunal de Contas da Unio, o
Regimento Interno preveja que na apreciao de
recursos deve ser sorteado novo relator, excluindo-se
o relator da deciso recorrida do sorteio (art. 154,
inciso I e pargrafo nico, e Resoluo TCU n 175,
de 25 de maio de 2005, arts. 20 e 21).
Sendo assim, no mbito do Tribunal de Contas
da Unio compete, luz de doutrina unnime, ao
Ministro-Corregedor a relatoria dos pedidos de
reconsiderao fundados na Lei n8.112/90, uma
vez que a Resoluo TCU n159, de 19 de maro
de 2003, no seu art. 2. Inciso II, confere a ele a
46 ] REVISTA DO TCU 116

de se destacar que a esse pedido de


reconsiderao no pode ser atribudo efeito
suspensivo por falta de previso na lei especial
do processo administrativo disciplinar, que, como
defendemos, a Lei n8.112/90.

contra essa situao, extremamente desfavorvel


ao servidor, mas a nica admitida na unanimidade
da doutrina, que nos posicionamos no sentido de
ser necessrio um novo sistema recursal expurgado
da absoluta iniquidade do sistema atualmente
reconhecido na doutrina e que venha a dar efetividade
ao duplo grau de jurisdio. E entendemos que tal
sistema est previsto na Lei n8.112/1990, conforme
passaremos a expor.

7 Um novo sistema recursal nos processos


administrativos disciplinares

O art. 110 da Lei n8.112/90 prev que o direito


de requerer prescreve em cinco anos quanto aos
atos de demisso e de cassao de aposentadoria
ou disponibilidade.
Entendemos que esse comando claramente prev
a existncia de um requerimento de ndole recursal.
E qual seria esse requerimento? Aquele de que trata
o art. 104.
E no se deve estranhar tal entendimento, j ele
foi adotado expressamente na Lei n9.784, de 29
de janeiro de 1999 (Lei do Processo administrativo),
quando dispe que o recurso administrativo previsto
no seu art. 59, ser interposto
por meio de requerimento, no qual o recorrente
dever expor os fundamentos do pedido de
reexame, podendo juntar os documentos que julgar
convenientes (art. 60; grifamos).

DOUTRINA

de se destacar que estamos tratando de espcie autnoma e no


de gnero. Isto , ainda que todos os pedidos dirigidos administrao
pblica possam ser denominados de requerimento, defendemos
que a Lei n 8.112/90 erige o requerimento previsto em seu art.104
a instrumento com finalidade recursal, melhor dizendo a verdadeiro
nomen jris de um recurso.
Isso confirmado quando o pargrafo nico do art. 106
estabelece prazos para despacho e deciso para o requerimento e
o pedido de reconsiderao, tratados assim, de forma autnoma e
independentes.
Interessante registrar que Mauro Roberto Gomes de Mattos (2008b,
p. 880) admite que,
[...] dentro do contexto do direito de petio, existem trs
institutos, so eles: o requerimento, o pedido de reconsiderao e
o recurso hierrquico [...]

Continua observando que


[...] apesar do requerimento no se inserir no mbito da matria
disciplinar, por ser um instituto vinculado ao direito de petio,
fizemos uma pequena anotao sobre o tema. A nica referncia
que a Lei n8.112/90 estabeleceu entre requerimento administrativo
e a esfera disciplinar foi quando imps prazo prescricional de 05
(cinco) anos para que o servidor requeira quanto a atos de demisso
ou de cassao de aposentadoria ou disponibilidade. Sucede que
a Lei n8.112/90 estabeleceu o instituto da reviso que pode ser
proposto a qualquer tempo, desde que presentes fatos novos. Por
esse instituto o servidor demitido, ou que tenha a sua aposentadoria
ou disponibilidade cassada, poder voltar a questionar a penalidade
que lhe foi imposta.

E conclui afirmando que


[...] dessa forma, a matria disciplinar estabeleceu apenas dois
institutos que asseguram ao servidor pblico o manejo de recurso,
que o pedido de reconsiderao, interposto para a prpria
Autoridade administrativa que decidiu a matria impugnada e o
recurso hierrquico que dirigido s autoridades superiores,
afastando, portanto, o requerimento como espcie autnoma de
recurso em matria disciplinar [...]

Da mesma forma, Antonio Carlos Alencar Carvalho (2008, p. 976-979)


embora trate do requerimento no Captulo intitulado Direito de Petio,
Recurso Administrativo Hierrquico e Pedido de Reconsiderao, no
atribui ao requerimento a funo de um recurso autnomo.
set/ dez 2009 [ 47

DOUTRINA

Nada obstante, defendemos, pelos motivos antes


expostos, que o nosso Direito Administrativo abriga,
sem dvida, o conceito de requerimento recursal
no mbito do processo administrativo disciplinar,
com fundamento no art. 104 da Lei n8.112/90, e
esse instrumento que defendemos ser aquele que
deve ser utilizado originariamente como recurso
strictu sensu, a preencher a lacuna que apontamos
no item 6 precedente, visando ao pleno atendimento
do direito ao duplo grau de jurisdio.
Superada essa questo, a dificuldade que se
apresenta em seguida identificar na legislao
pertinente os consectrios da existncia de tal
requerimento recursal, tais como o prazo para
interposio, a possibilidade de efeito suspensivo,
o seu julgamento, os efeitos da sua deciso e a
sua compatibilidade com outros recursos previsto
em lei.
Quanto ao prazo de interposio, a Lei n8.112/90
omissa, estabelecendo apenas que o requerimento
ser despachado em cinco dias e decidido em trinta
dias (pargrafo nico do art.106). Sendo assim,
deve ser usada subsidiariamente a Lei n 9784/99
que estipula ser de dez dias, a contar da cincia ou
divulgao oficial da deciso recorrida, o prazo para
interposio do recurso (art. 59).
A mesma omisso observa-se na Lei n 8.112/90
em relao possibilidade de concesso de efeito
suspensivo ao requerimento recursal. No entanto,
nesse caso entendemos que no pode ser adotado
o que dispe a Lei n 9.784/99 no sentido da
impossibilidade da sua concesso (art.61), j que
tal previso existe no RJU em relao aos recursos
do art. 107, conforme estabelece o art. 109, que
o recurso poder ser recebido com efeito suspensivo,
a juzo da autoridade competente.
Ora, se os recursos previstos no art. 107, quais
sejam, o pedido de reconsiderao (incisoI) e as
decises sobre recursos sucessivamente interpostos
(incisoII), podem ser recebidos com efeito suspensivo,
muito maior motivo teria o requerimento recursal para
dispor dessa prerrogativa, j que , na nossa viso, a
nica das espcies recursais dotada das caractersticas

48 ] REVISTA DO TCU 116

de recurso que atende ao princpio do duplo grau de


jurisdio. E s aps atendido esse princpio podese dizer que a sentena tornou-se definitiva, isto ,
transitou em julgado, devendo-se, at esse momento,
preservar o direito do recorrente de manter a sua
situao funcional inatacada com a concesso do
efeito suspensivo ao requerimento recursal.
Quanto ao julgamento do requerimento recursal,
no h bice que o seja pela mesma autoridade que
procedeu ao julgamento anterior, e.g., poderia o
Plenrio do Tribunal de Contas da Unio proceder
a novo julgamento sem que houvesse ofensa ao
princpio do duplo grau de jurisdio. Nesse ponto
recordamos a doutrina de Nelson Nery Jnior, citada
no item 2, de que
[...] no necessrio que o segundo
julgamento seja conferido a rgo diverso ou
de categoria hierrquica superior daquela que
realizou o primeiro exame.

Aqui, no nosso entendimento, o fundamental o


sorteio de novo Relator para o requerimento recursal,
nos moldes preconizados no Regimento Interno,
art. 154, inciso I e pargrafo nico, e Resoluo TCU
n 175, de 25 de maio de 2005, arts. 20 e 21.
Isso, diferentemente do que preconiza a doutrina
unnime em relao ao pedido de reconsiderao,
que o remete ao mesmo relator da deciso recorrida,
conforme abordado no item6, permite, de fato, uma
nova viso sobre os mesmos fatos e argumentos
anteriormente apreciados, o que a essncia do
princpio do duplo grau de jurisdio.
Em relao aos rgos cujo julgamento do
processo administrativo disciplinar no procedido
por um colegiado, como o caso dos rgos do Poder
Executivo Federal, a Lei n8.112/90 absolutamente
imprecisa quanto competncia para julgamento
do requerimento, j que apenas estabelece que o
requerimento ser dirigido autoridade competente
para decidi-lo (art. 105).
Mais uma vez, entendemos que deva ser aplicada
subsidiariamente a Lei n9784/99 que estipula que

DOUTRINA

o recurso ser dirigido autoridade que proferiu


a deciso, a qual, se no reconsiderar no prazo de
cinco dias, o encaminhar autoridade superior
(1 do art. 56).
Assim sendo, no caso de demisso e de cassao
de aposentadoria e disponibilidade, o recurso seria
dirigido aos mandatrios mximos dos poderes,
tribunais e procuradores-gerais do Ministrio Pblico,
sem a necessidade de apresentao de fatos novos,
como exigido no pedido de reconsiderao.
Quanto aos efeitos da deciso no requerimento
recursal, se favorvel ao requerente por bvio,
aplica-se o pargrafo nico do art. 109, no sentido
de que retroagem data do ato impugnado.
Por fim, importante definir a possibilidade de
se recorrer da deciso proferida no requerimento
recursal.
A Lei n8.112/90 prev no seu art. 107, inciso
II, recurso da deciso de recursos sucessivamente
interpostos.
Defendemos que esse recurso previsto no
inciso II o que a doutrina nomina como recurso
hierrquico. Sendo assim, no caso que estamos a
tratar recurso nos casos de demisso e cassao de
aposentadoria e disponibilidade aps manejado o
requerimento recursal, que realiza em sua plenitude
o princpio do duplo grau de jurisdio, no seria
admitido o recurso hierrquico pelo fundamento
oferecido na doutrina, qual seja, a inexistncia de
instncia hierrquica superior quelas que aplicam as
penalidades em questo, que so, a teor do art. 141,
inciso I, da Lei n8.112/90, o Presidente da Repblica,
os Presidentes das Casa do Poder Legislativo, e dos
Tribunais Federais a includo o Presidente do
Tribunal de Contas da Unio e os ProcuradoresGerais do Ministrio Pblico.
No entanto, nas demais penalidades possvel,
em tese, a existncia de uma ou mais instncias
hierrquicas. Sendo assim, razovel haver uma
limitao possibilidade de recursos hierrquicos
sucessivamente interpostos, o que no est

previsto na Lei n 8.112/90. Nessas circunstncias


deve ser utilizado subsidiariamente o que dispe
o art. 57 da Lei n 9784/99, que estabelece que o
recurso administrativo tramitar no mximo por
trs instncias administrativas. Defendemos que o
requerimento recursal deve ser contado como uma
dessas instncias.

Concluso

A doutrina unnime aponta para a existncia


de dois recursos propriamente ditos em processo
administrativo disciplinar, o pedido de reconsiderao,
previsto no art. 106 da Lei n8.112/90, e o recurso
hierrquico, previsto no art. 107.
Nenhum desses recursos atende ao princpio
constitucional do duplo grau de jurisdio que
prev, em sntese, uma nova apreciao das razes
originalmente apresentadas pelo indiciado no
decurso do processo administrativo disciplinar.
O pedido de reconsiderao por exigir como
pressuposto de admissibilidade fatos novos no
apreciados originariamente pelo julgador e o recurso
hierrquico por no poder ser interposto em face
das decises proferidas pelos mandatrios mximos
dos poderes, tribunais e procuradores-gerais do
Ministrio Pblico.
No entanto, identifica-se na prpria Lei
n 8.112/90 um recurso que atende efetivamente
ao princpio do duplo grau de jurisdio que
o requerimento recursal mencionado no art.
104 e que deve, nos termos do art. 110, ser
manejado contra as decises desfavorveis nos
casos de demisso e cassao de aposentadoria
ou disponibilidade.
Esse requerimento, fundado no art. 104 da
Lei n8.112/90, espcie recursal autnoma e
independente da interposio prvia de qualquer
outro recurso, podendo ser utilizado contra a
imposio de qualquer penalidade prevista no
RJU, no impedindo a interposio do pedido de
reconsiderao (art. 106) e do recurso hierrquico
(inciso II do art. 107).

set/ dez 2009 [ 49

DOUTRINA
Bibliografia

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50 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

Auditor Constitucional dos Tribunais de


Doutrina
Contas: natureza e atribuies
Leonardo dos Santos Macieira

Introduo

O objetivo deste breve estudo apresentar aspectos legais,


doutrinrios e jurisprudenciais do Auditor (Magistrado) Constitucional
dos Tribunais de Contas, no que se refere natureza e s atribuies
do cargo, assim como abordar questes relacionadas hierarquia e
subordinao.

Natureza e Atribuies Constitucionais

Segundo previso constitucional 1, os Tribunais de Contas so


integrados por Ministros e Conselheiros que, em suas ausncias e
impedimentos, so substitudos por Auditores efetivos (concursados).
Esses Auditores, quando no esto substituindo Ministros e Conselheiros,
exercem as demais atribuies da judicatura, com garantias de juiz
de Tribunal Regional Federal. Assim, partindo da premissa de que
a Constituio no contm palavras inteis, quis expressamente o
constituinte que os Auditores exercessem somente duas atribuies,
i) de substituio e ii) de judicatura.
Com isso, pretendeu o constituinte de 1988 manter o significado
original da denominao do cargo de Auditor, quando da criao do
cargo no Tribunal de Contas da Unio, por meio do Decreto Legislativo
n0 3.454, de 06/01/1918, que, quela poca, significava exatamente
Magistrado da Corte de Contas.
Atualmente, embora a denominao de Auditor no seja a mais
adequada para referir-se a quem exerce atribuies de judicatura,
muitos dicionrios jurdicos e da lngua portuguesa ainda registram o
vocbulo Auditor como sinnimo de magistrado.
Auditor (). [Do lat. auditore.] S.m. 1. Aquele que ouve; ouvidor.
2. Magistrado com exerccio na Justia militar e que desfruta de
prerrogativas honorrias de oficial do exrcito. 3. Magistrado do
contencioso administrativo. 4. Auditor da nunciatura (Tribunal
Eclesistico sujeito ao nncio Embaixador do Papa)2.

Leonardo dos Santos Macieira servidor do


Tribunal de Contas dos Municpios do Estado
do Par, mestre e bacharel em Administrao
e especialista em Polticas Pblicas.

Por fora de disposio constitucional3 e observando o


princpio da simetria 4, os Estados so obrigados a organizar
seus Tribunais segundo o modelo federal, ou seja, os Tribunais
estaduais devem seguir o modelo de organizao, composio e
de fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) detalhados
na Constituio Federal de 1988, havendo, inclusive, julgados do
STF nesse sentido.
set/ dez 2009 [ 51

DOUTRINA

1. Estrutura dos Tribunais de Contas Estaduais. Observncia


necessria do modelo federal. Precedentes. 2. No possvel ao
Estado-membro extinguir o cargo de Auditor na Corte de Contas
estadual, previsto constitucionalmente (ADI 1994/ES).

A despeito da clara previso na Lei Fundamental, h grande confuso


no que tange natureza jurdica e as atribuies do cargo de Auditor.
O Auditor constitucional dos Tribunais de Contas, assim chamados por
ter fundamento constitucional, difere de outros cargos de auditores
previstos em normativos infraconstitucionais e infralegais.
Apesar do mesmo nomen iuris, com aqueles no podem ser
confundidos, pois a natureza jurdica e atribuies dos cargos so
completamente distintas. Explica-se: a Constituio Federal faz meno
somente a dois cargos de Auditor, ambos efetivos: i) o Auditor do
Tribunal de Contas (art. 73, 30) e ii) o Juiz-Auditor, como conhecido
o magistrado com exerccio na Justia militar 5 (art. 123, pargrafo
nico, II). Os dois cargos possuem em comum atribuio e garantias
de judicatura.
O Auditor militar tambm chamado de Juiz-Auditor ou JuizAuditor Substituto (art. 1, IV, da Lei n. 8.457/92). Trata-se de
magistrado com exerccio na justia militar e que desfruta de
prerrogativas honorficas de oficial do exrcito.

Por outro lado, os demais cargos, sejam eles pblicos ou no,


denominados de auditor, so previstos somente em normas
infraconstitucionais e infralegais, no possuindo atribuies de
judicatura e garantias de magistrado. Dessa forma, existem Auditores
com fundamento constitucional e que so magistrados por possurem
atribuies e garantias de judicatura (Auditor substituto de Ministros
ou de Conselheiros dos Tribunais de Contas e o Auditor da Justia
Militar) e outros cargos de auditores na esfera pblica e privada, com
fundamento somente em normas legais e infralegais, que no exercem
atribuies de judicatura e nem possuem garantias a ela inerentes.
O eminente tratadista Dr. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes 6 ,
Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Mestre em
Direito Pblico e Professor de Direito Administrativo, elucida as
atribuies do Auditor com muita propriedade:
Possuem os Tribunais de Contas Substitutos de ministros
e conselheiros concursados, prontos para atuar durante os
impedimentos e vacncias. Trata-se de um trao peculiar. O nome
jurdico do cargo tambm referido como auditor e tem duas
relevantes funes.
A ordinria, consistente em participar do plenrio ou cmara e
relatar processos [...]

52 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

A extraordinria consiste, precisamente, em


substituir, para integrar quorum, o ministro
ausente, no caso do Tribunal de Contas da Unio,
ou o conselheiro, nos demais Tribunais. Nos
impedimentos eventuais e nos no eventuais,
assume integralmente as prerrogativas do
substituto, inclusive quanto ao voto. [...]
preciso notar que o constituinte foi muito
criterioso ao definir as atribuies ordinrias
do auditor, qualificando-as de, no sem motivo
de judicatura, dada a feio judicialiforme do
julgamento das contas [...], isto , prprias de
juiz, do exerccio da magistratura.

O doutrinador Valdecir Pascoal, Conselheiro


do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco,
Professor de Direito Financeiro e Controle Externo,
Professor da Escola de Contas Pblicas do TCEPE e Ps-Graduado em Direito Constitucional e
Administrativo tambm disserta sobre o cargo de
auditor mencionando as garantias e atribuies
dejudicatura7.
No sentido tcnico-jurdico, no h como
confundir o cargo de Auditor de Tribunal de
Contas previsto na Constituio Federal, que tem
natureza jurdica especial, com aquele profissional
responsvel por fazer auditorias e fiscalizaes,
regidos estritamente por normas infralegais, seja
na condio de agente administrativo (regido por
regime jurdico nico), ou como profissional liberal
e celetista (regido por normas prprias de conselhos
de classe profissionais)8.
possvel que o constituinte de 1988 tenha sido
infeliz em empregar, nos tempos atuais, o nomen
iuris de Auditor para denominar o magistrado
das Cortes de Contas, ao invs de, por exemplo,
denominar o cargo de Ministro-Substituto
(Conselheiro-Substituto) ou de Auditor Substituto
de Ministro (Auditor Substituto de Conselheiro),
nome este que refletiria mais apropriadamente a
natureza jurdica das atribuies do cargo e que foi
adotado por algumas Leis Orgnicas de Tribunais de
Contas com o ntido propsito de deixar claro que
tal cargo em nada se assemelha a outros tambm
denominados de auditor que compem os servios
auxiliares (secretarias) daqueles Tribunais.

Com extrema didtica, o Exmo. Sr. Ministro do


STF, o Dr. Octavio Gallotti, j em meados da dcada
de 80 tinha perfeita clareza das atribuies do cargo
de Auditor Constitucional do Tribunal de Contas,
assim se manifestando a respeito:
O estatus dos Auditores dos Tribunais de contas
tem dado margem a muitas perplexidades, que
comeam com a impropriedade da denominao
do cargo, ligada a uma tradio respeitvel, mas
totalmente divorciada do atual conceito de atividades
de auditoria. Imprpria, por isso mesmo, para
designar o servidor que tem normalmente assento no
Plenrio do Tribunal de Contas, com atribuies de
relatar processos, formalizar propostas conclusivas
e exercer plena jurisdio quando convocado para
substituir Conselheiro ou Ministro [...]
Da mesma feita o eminente Exmo. Ministro do STF,
Dr. Carlos Ayres Brito, que reconhecidamente um
respeitado estudioso do tema, assim prelecionou:
A Constituio Federal faz do cargo de auditor
um cargo de existncia necessria, porque,
quando ela se refere nominalmente a um cargo,
est dizendo que faz parte, necessariamente, da
ossatura do Estado, e s por efeito de emenda
Constituio e olhe l que a matria
poderia ser modificada. De outra parte, auditor
ainda tem uma particularidade: regrado pela
Constituio como um elemento de composio
do prprio Tribunal (ADI 1994-5 ES).

Com isso, nota-se que importa menos o nomen


iuris ou denominao do cargo e mais a sua
natureza jurdica. O raciocnio inverso tambm pode
ser feito, medida que cargos com nomen iuris
diferentes podem ter natureza jurdica semelhante,
como o caso do cargo de Ministro do TCU e o de
Conselheiro dos Tribunais de Contas dos Estados
e dos Municpios que, apesar de nomes diversos,
tem a mesma natureza, mesmo pressuposto de
fundamento e de atribuies.
Em recente questo enfrentada pelo egrgio
Tribunal de Justia do Estado do Cear, o Exmo. Sr.
Desembargador, Dr. Francisco Lincoln Arajo e Silva,
assim se manifestou em julgamento do dia 22/06/09,
acerca de Resoluo do Tribunal de Contas local
set/ dez 2009 [ 53

DOUTRINA

que violara as atribuies de judicatura do AuditorMagistrado:

o constituinte federal e o legislador ordinrio podem


definir atribuies do cargo de Auditor.

Em se tratando, portanto de AUDITOR, em


face de suas peculiaridades institucionais e da
relevncia do cargo, entendo que a sua disciplina,
em carter exaustivo, s pode ser estabelecidas
em nvel constitucional e legal, principalmente,
no que se refere definio de suas atribuies,
que tm tudo a ver com o que, a respeito, j se
encontra, expressa e exaustivamente, disposto
nos textos constitucionais pertinentes.

Assim, juridicamente impossvel a criao de


novas atribuies para os Auditores ou a prtica de
atos administrativos que interfiram na independncia,
imparcialidade e autonomia exclusivamente por
fora de ato de nvel apenas regimental, em face
de a atribuio do referido cargo ser matria
constitucional, regulada por lei complementar em
obedincia ao princpio da estrita reserva legal.

Reconhecendo que as atribuies de


judicatura do Auditor-Magistrado no se
coadunam com a emisso de parecer9, visto que
essa atividade de carter meramente opinativo,
o ilustre Desembargador concedeu medida
liminar suspendendo a eficcia da Resoluo
daquele Tribunal por reconhecer a manifesta
ilegalidade e inconstitucionalidade:
No posso, por isso, entender, data venia,
o motivo pelo qual o Tribunal de Contas dos
Municpios, na contramo de comezinhos
princpios, aqui e ali, de vez em quando, resolve
se atribuir funo tpica de rgo legislativo,
disciplinando, algumas vezes, por via simples
resoluo, matria reservada ao domnio
estritamente legislativo, usurpando dessa forma,
a competncia que a constituio adjudica,
privativamente, ao Poder Legislativo.

Ainda na citada Deciso, o citado Desembargador


determinou a imediata distribuio de processos ao
impetrante, mediante critrios impessoais de sorteio,
aplicveis a todos os magistrados da Corte de Contas,
para que o Auditor possa dirigir a sua Instruo como
Magistrado-Relator.
Vrias leis orgnicas e constituies estaduais
estabeleceram que os Auditores exerceriam as nicas
duas funes previstas na Constituio Federal:
a ordinria de judicatura e a extraordinria de
substituto de Conselheiros10.
A clara dico constitucional reproduzida pelas
constituies estaduais no deixou muita margem para
a competncia legislativa em nvel infraconstitucional
e menos ainda no nvel infralegal, visto que somente
54 ] REVISTA DO TCU 116

Ocorre que muitas leis orgnicas no teceram


maiores detalhes sobre as atribuies dos Auditores.
Nesses casos, as omisses, desde que respeitado
o comando constitucional, podem ser supridas
subsidiariamente pelo disposto na Lei Orgnica do
TCU e na Lei Orgnica da Magistratura (haja vista ser
o Auditor o juiz natural das Cortes de Contas).
A legislao do TCU assim dispe sobre os
Auditores:
Art. 63. Os ministros, em suas ausncias e
impedimentos por motivo de licena, frias ou
outro afastamento legal, sero substitudos,
mediante convocao do Presidente do Tribunal,
pelos auditores [...]
1 Os auditores sero tambm convocados
para substituir ministros, para efeito de quorum
[...]
2 Em caso de vacncia de cargo de ministro,
o Presidente do Tribunal convocar auditor para
exercer as funes inerentes ao cargo vago, at
novo provimento [...]
Pargrafo nico. O auditor, quando no
convocado para substituir ministro, PRESIDIR
INSTRUO DOS PROCESSOS QUE LHE
FOREM DISTRIBUDOS, RELATANDO-OS COM
PROPOSTA DE DECISO A SER VOTADA PELOS
INTEGRANTES DO PLENRIO OU DA CMARA
PARA A QUAL ESTIVER DESIGNADO.
Art. 79. O auditor, depois de empossado, s
perder o cargo por sentena judicial transitada
em julgado. (Lei n 8.443/92)

DOUTRINA

Como somente a lei em sentido estrito pode estabelecer atribuies


de cargos pblicos e ainda assim nos limites da Constituio, observase
que a legislao infraconstitucional e infralegal do TCU apenas
detalharam que as atribuies da judicatura seriam presidir a instruo
processual e relatar com proposta de deciso a ser votada pelo Plenrio
e Cmaras11.
Em decorrncia das atribuies judicantes, o Regimento Interno
do TCU deixa explcito que os Auditores no se confundem com
os servidores da Secretaria do Tribunal (que atualmente tambm
so denominados de auditores), proibindo-os de exercer funes
ou comisses naquela Secretaria. Essa distino importante, pois
em vrios Tribunais de Contas comum que os cargos dos servios
auxiliares tambm tenham denominao de auditor, embora o mais
usual seja a denominao de Analista de Controle Externo, Inspetor
de Controle Externo ou de Tcnico de Controle Externo.
Inexistncia de Subordinao ou Vinculao

Judicatura significa o mesmo que poder de julgar, funo ou cargo de


magistratura12. Em decorrncia do exerccio de judicatura, sobrevm as
garantias constitucionais que asseguram a independncia, autonomia e
imparcialidade. A respeito da imparcialidade e garantias do magistrado,
o doutrinador Alexandre Freitas Cmara13 destaca o seguinte:
Para se assegurar a imparcialidade do Estado, preciso que
haja imparcialidade do agente estatal que ir, no caso concreto,
exercer a funo jurisdicional. Assim, em primeiro lugar, cuida o
ordenamento jurdico, atravs de norma jurdica hierarquicamente
superior s demais, de estabelecer garantias para os magistrados,
ou seja, a Constituio da Repblica arrola uma srie de garantias
dos juzes, destinadas a assegurar que a atuao do magistrado se
d, no processo, de forma imparcial.

Isso quer dizer que, nos termos da Constituio Federal, no exerccio


das atribuies de judicatura, cada Auditor atua sem subordinao
jurdica, vinculando-se exclusivamente ao ordenamento jurdico14,
com o objetivo de colocar-se acima dos poderes polticos e das massas
que pretendem exercer presso sobre suas decises15.
Conforme leciona o professor Humberto Theodoro Jnior, a
atividade do juiz subordinada exclusivamente lei, a cujo imprio
se submete com penhor de imparcialidade16. Nesse mesmo sentido,
o Exmo. Sr. Ministro do TCU, Dr. Ubiratan Aguiar17, deixou bem claro
em seu discurso, quando da posse do Exmo. Sr. Auditor Weder de
Oliveira, que o Auditor subordina-se apenas s normas constitucionais
e infraconstitucionais. Logo, o Auditor no est sujeito a coordenao
ou superviso de superior hierrquico.

set/ dez 2009 [ 55

DOUTRINA

Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho 18 ,


hierarquia o escalonamento em plano vertical
dos rgos e agentes que tem como objetivo a
organizao da funo administrativa e tem como
efeitos: o poder de comando; a fiscalizao de
atividades; o poder de reviso; e a avocao de
atribuies. Assim, indaga-se: possvel submeter
o Auditor-Magistrado hierarquia funcional?
possvel obrigar o Auditor a instruir e concluir
seu relatrio no mrito de acordo com orientaes
administrativas? possvel determinar ao AuditorMagistrado que presida a instruo desta ou daquela
forma? Por fim, possvel avocar as competncias
constitucionais atribudas ao Auditor-Magistrado?
Cremos que as respostas a todas essas indagaes
sejam negativas, pois, segundo o eminente
administrativista Jos dos Santos Carvalho Filho,
INEXISTE HIERARQUIA ENTRE OS AGENTES
QUE EXERCEM FUNO JURISDICIONAL OU
LEGISLATIVA, VISTO QUE INAPLICVEL O REGIME
DE COMANDO QUE A CARACTERIZA. NO QUE
CONCERNE AOS PRIMEIROS, PREVALECE O
PRINCPIO DA LIVRE CONVICO DO JUIZ,
PELO QUAL AGE COM INDEPENDNCIA, SEM
SUBORDINO JURDICA AOS TRIBUNAIS
SUPERIORES, COM BEM SALIENTA HUMBERTO
THEODORO JUNIOR.
Como no h no poder judicirio juiz
vinculado a desembargador, no pode haver
Auditor vinculado a Ministro (ou Conselheiro). As
atividades administrativas e de gesto dos juzes e
desembargadores so fiscalizadas internamente pelas
corregedorias do prprio Tribunal e externamente
pelo Conselho Nacional de Justia. O mesmo modelo
seguido pelos Tribunais de Contas, cujos Ministros
(Conselheiros) e Auditores tambm esto submetidos
funo correcional interna e, possivelmente, no
futuro prximo, ao Conselho Nacional dos Tribunais
de Contas.
Assim, a hierarquia que o Auditor-Magistrado,
Ministro e Conselheiro se submetem a correio
no que se refere funo disciplinar e a hierarquia
administrativa e de gesto em relao Presidncia
do Tribunal, mas nunca a uma hierarquia que interfira

56 ] REVISTA DO TCU 116

na iseno da Instruo Processual, na imparcialidade


das concluses do seu Relatrio, ou que atente contra
a autonomia e independncia do Auditor-Magistrado,
Ministro e Conselheiro. Logo, conclui-se que no
h subordinao hierrquica do ponto de vista
funcional (ou vinculao, superviso, coordenao,
controle ou outro termo sinnimo ou anlogo),
mas apenas para com os atos administrativos e de
gesto em relao Presidncia do Tribunal, a quem
compete, por disposio legal, dirigir os trabalhos
da instituio.
Organizao dos Tribunais e Contas

Como decorrncia do princpio da simetria, a


organizao dos demais Tribunais segue o modelo
federal, consubstanciado no modelo do TCU, que
serve de parmetro para os demais Cortes de Contas.
A estrutura organizacional (organograma) do TCU
dividida em Colegiados (Plenrios e Cmaras),
Autoridades (Ministros, Auditores e Procuradores)
e Secretaria (servios auxiliares tcnicos e
administrativos).
Os servidores das secretarias dos Tribunais
so normalmente estatutrios e seus cargos
geralmente possuem as seguintes denominaes:
Auditor Federal de Controle Externo (TCU),
Auditor de Contas Pblicas (TCE-PE e TCE-PB),
Auditor de Controle Externo (TCE-PI), Auditor
Externo (TCE-MT), Auditor Fiscal de Controle
Externo (TCE-SC), Auditor Contbil (TCESE), Inspetor de Controle Externo (TCE-MG),
Analista de Controle Externo (TCE-MA, TCE-TO
e TCE-AC), Analista Fiscal (TCE-RR) e Tcnico de
Controle Externo (TCE-RO e TCE-PR).
Dessa diversidade de denominaes dos
servidores das secretarias dos Tribunais que
decorre a confuso feita com relao ao cargo
de Auditor-Magistrado previsto na Constituio
Federal (Ministro e Conselheiro Substituto).

No h hierarquia entre Ministros, Auditores e


Procuradores. Os Ministros (exceo do presidente)
e os Auditores presidem a instruo e relatam
processos. Os Auditores votam quando estiverem
substituindo Ministros e quando no estiverem, as

DOUTRINA

propostas de deliberaes dos Auditores so votadas pelos demais


Ministros. Os jurisdicionados so divididos em tantas listas quanto
forem o nmero de Ministros e de Auditores relatores, sendo tais listas
sorteadas entre eles mediante critrios de publicidade e alternatividade
a cada binio.
As secretarias do Tribunal so responsveis por operacionalizar a
execuo da instruo processual de tomadas e de prestaes de contas
ordinrias e especiais, de consultas, de denncias, de representaes,
de requerimentos, de contratos, de licitaes, bem como por
analisar os pedidos e solicitaes de rgos e entidades vinculados
rea de atuao da secretaria. Dependendo de cada Ministro
ou Auditor, mediante delegao, as secretarias podem sanear os
processos sob sua responsabilidade, por meio de inspeo, diligncia,
citao ou audincia.
Diversos Tribunais seguem o modelo federal. No Estado do Par, por
exemplo, o organograma do TCE reproduz o modelo federal, estando
divido em Colegiado, Autoridades e Servios Auxiliares. A legislao
desse Tribunal assim estabelece sobre os Auditores:
Art. 40. So atribuies dos Auditores:
a) exercer as funes inerentes ao cargo de Conselheiro, no caso
de vacncia [...];
b) substituir os Conselheiros em suas ausncias e impedimentos
por motivo de licena, frias ou outro afastamento legal, e ainda,
para efeito de quorum [...];
II atuar em carter permanente junto ao Plenrio, PRESIDINDO
A INSTRUO DOS PROCESSOS QUE LHES FOREM DISTRIBUDOS
POR SORTEIO, RELATANDO-OS COM PROPOSTA DE DECISO POR
ESCRITO, A SER VOTADA PELOS CONSELHEIROS, E PARTICIPAR DA
DISCUSSO SOBRE ESSES AUTOS;
III presidir sindicncia e comisso de processo administrativo,
quando designados pela Presidncia;
IV auxiliar o Presidente no exerccio de suas atribuies;

A exposio de motivos da lei de criao do cargo de Auditor no


Tribunal de Contas de So Paulo deixa claro que seus titulares, a par de
exercerem a substituio dos Conselheiros, devem compor o modelo
constitucional de organizao da Corte de Contas. Cita dezenas de
decises do STF nesse sentido para concluir que essa orientao que
vem sendo definida pelo Supremo Tribunal Federal. Afirma ainda que
o busca acompanhar os parmetros das competncias atribudas ao
Auditor, no mbito da organizao do Tribunal de Contas da Unio.
set/ dez 2009 [ 57

DOUTRINA

A ttulo exemplificativo, apresenta-se um quadro com Tribunais que,


segundo as respectivas leis complementares e regimentos internos,
seguem o modelo federal.
Quadro 1 Cortes de Contas que seguem integralmente o modelo federal (TCU)
Fonte: Leis Orgnicas e Regimentos Internos
Funo Ordinria
1) Presidir a Instruo

Funo Extraordinria

Tribunal

Substituir Ministros e

1) TCE-AM;

de processos que lhe for

Conselheiros nas seguintes

2) TCE-CE;

distribudo;

hipteses:

3) TCE-DF;
4) TCE-ES;

2) Relatar processos

1) Ausncias;

5) TCE-MA;

com proposta de deciso a

2) Impedimentos;

6) TCE-PA;

ser votado pelo Plenrio ou

3) Licenas;

7) TCE-PB;

Cmaras.

4) Frias;

8) TCE-PE;

5) Afastamento Legal;

9) TCE-PI;

6) Vacncia; e

10)TCE-PR;

7) Quorum.

11)TCE-RN;
12)TCE-RO;
13)TCE-RR;
14)TCE-SC;
15)TCE-SE;
16)TCE-SP;
17)TCE-TO.

Alguns Tribunais no fazem parte desta lista por no possurem a


figura do Auditor em sede constitucional ou legal. Outras Cortes de
Contas possuem cargos com nomina iuris de Auditor, mas a atribuies
se distanciam de tal maneira do modelo constitucional que foram
excludas da Tabela. No entanto, aos Tribunais no constantes da Tabela
1, na maior parte das vezes, faltam-lhes algumas das funes ordinrias
ou extraordinrias do cargo de Auditor.
Concluso

Pretendeu-se com este artigo apresentar elementos e subsdios


para uma anlise descritiva do cargo de Auditor Constitucional dos
Tribunais de Contas (Auditor-Magistrado) sem, contudo, apresentar
cunho crtico ou prescritivo, mas visando to-somente contribuir para
a compreenso da natureza jurdica e das atribuies desse cargo, que
tambm denominado de Ministro (Conselheiro) substituto. Cargo
esse que nada mais do que o de juiz natural das Cortes de Contas,
como concebido h mais de noventa anos pelo Decreto n.0 3454/1918,
possuidor de garantias de magistrado que o possibilita atuar com
plena independncia e sem subordinao hierrquica ou jurdica,
vinculandose apenas ao ordenamento constitucional e legal, o que o
diferencia, sobremaneira, de todos os demais cargos infraconstitucionais
e infralegais tambm denominados de auditor.
58 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA
REFERNCIAS

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil :


promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispe sobre a Lei Orgnica do
Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 17 jul. 1992. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/L8443.htm>. Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Lei n 8.457, de 4 de setembro de 1992. Organiza a Justia Militar da
Unio e regula o funcionamento de seus servios auxiliares. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 8 set. 1992. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L8457.htm>. Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Tribunal de Contas da Unio. Resoluo n 155, de 04 de dezembro de
2002. Aprova o Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio. Boletim do
Tribunal de Contas da Unio, Braslia, DF, ano 40, n. 1, 13 fev. 2007. Disponvel
em:<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/normativos/sobre_
normativos/681912.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2010.
CMARA, Alexandre Freitas. Lies de direito processual civil. 17. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 136.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 17. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
COUTURE, Eduardo. Introduo ao estudo do direito processual civil. Rio de
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competncia. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 692-693.
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo dicionrio da lngua portuguesa.
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PAR. Tribunal de Contas dos Municpios do Estado. Lei complementar n. 25,
de agosto de 1994. Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Par e d outras providncias. Dirio Oficial do Estado
do Par, Belm, PA, 09 ago. 1994. Disponvel em: http://www.tcm.pa.gov.br/
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Del Rey, 2001.
THEODORO Jr., Humberto. Curso de direito processual civil. 50. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2009. v. 1, p. 39.

set/ dez 2009 [ 59

DOUTRINA
Notas
1 Art. 73, 4, CF/88O auditor, quando em substituio a
Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular
e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura,
as de juiz de Tribunal Regional Federal.

O auditor independente um profissional independente da


empresa e de reconhecida capacidade tcnica, inscrito no
Conselho Profissional de Contabilidade. Esse profissional
contbil, que examina as demonstraes contbeis da empresa
e emite sua opinio sobre estas, tambm conhecido como
o auditor externo. Seus pareceres so peas opinativas sobre
as demonstraes contbeis da empresa e classificam-se
em: parecer sem ressalva, parecer com ressalva, parecer com
absteno de opinio e parecer adverso.

Os auditores internos, ao contrrio do auditor independente,


um profissional vinculado empresa. Eles focam suas atividades
no policiamento de fraudes, fiscalizao de cumprimento de
normas, conferncia de despesas e verificao de documentos
comprobatrios internos da empresa. Em boa parte das
descries, o trabalho do auditor interno parece restrito ao
campo contbil.

2 FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo dicionrio da


lngua portuguesa . Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1975,
p. 160.
3 Art. 75, CF/88As normas estabelecidas nesta seo aplicamse, no que couber, organizao, composio e fiscalizao
dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem
como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.

Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os


Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete
Conselheiros.

4 O princpio da simetria determina que as entidades federativas


estaduais, municipais e distrital, ao organizarem suas
constituies estaduais e leis orgnicas, devem obedincia s
normas de organizao previstas na Constituio Federal.
5

Lei 8.457/92. Art. 1 So rgos da Justia Militar:

I o Superior Tribunal Militar;


II a Auditoria de Correio;
III os Conselhos de Justia;

IV os Juzes-Auditores e os Juzes-Auditores Substitutos.

6 FERNANDES, J. U. J. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdio


e competncia. 2. ed.. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 692693.
7 PASCOAL, V. F. Direito financeiro e controle externo. 4. ed.
Rio de Janeiro: Impetus, 2004.
8 Como exemplo pode-se citar os servidores da Receita Federal do
Brasil que, embora tenham o nome de auditor dado por lei, no
possuem previso constitucional, e os servidores das secretarias
e servios auxiliares dos Tribunais de Contas, que denominados
de auditores, mas sem estatura constitucional ou atribuies
de substituio de Ministros e de judicatura com as garantias
inerentes.

Os auditores independentes e internos so regidos, entre outras,


pelas Resolues do Conselho Federal de Contabilidade (CFC)
n.: 700/91, que trata das normas de Auditoria Independente;
701/91, que trata das normas Profissionais do Auditor
Independente e Norma Brasileira de Contabilidade T11 e T12
(NBC T 1111.1.1.4O parecer de exclusiva responsabilidade
de contador registrado no Conselho Regional de Contabilidade,
nestas normas denominado de auditor / NBC T 1212.1.1.2
A auditoria interna de competncia exclusiva de Contador
registrado em Conselho Regional de Contabilidade, nesta
norma denominado auditor interno).

60 ] REVISTA DO TCU 116

9 O parecer de auditoria emitido pelo profissional da iniciativa


privada da rea contbil, denominado de auditor independente
e regido por norma infralegal, no caso, a Norma Brasileira de
Contabilidade T11.
10 Art. 16. O Auditor, quando em substituio a Conselheiro ter
as mesmas garantias, impedimentos, vencimentos e vantagens
do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da
judicatura, as de juiz de direito [...] (A Lei Complementar
n 25/1994. Lei Orgnica do TCM-PA).
11 Instruir efetuar atos, diligncias, formalidades, anlise
das alegaes dos interessados e produo de provas para
esclarecer a relao jurdica e proporcionar elementos de
convico necessrios ao julgamento da causa. Relatar expor
sumariamente a situao de fato que submetida a julgamento
do Tribunal.
12 SANTOS, Washington. Dicionrio jurdico brasileiro. Belo
Horizonte: Del Rey, 2001.
13 CMARA, A. F. Lies de direito processual civil. 17. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris,, 2008. p.136.
14 PACHECO, Jos da Silva. Direito processual civil. 1. ed.
So Paulo: Saraiva, 1976.
15 COUTURE, Eduardo. Introduo ao estudo do direito processual
civil. Rio de Janeiro: J. Konfino, [20-].
16 THEODORO JUNIOR, H. Curso de direito processual civil. 50.
ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. v. 1 , p. 39.
17 A partir de hoje, vossa excelncia, como Auditor desta Corte de
Contas, estar subordinado apenas s normas constitucionais
e infraconstitucionais brasileiras. Ata do TCU n. 1, de 21 de
janeiro de 2009.
18 CARVALHO FILHO, J. S. Manual de direito administrativo. 17.
ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.

DOUTRINA

Matriz de risco, seletividade e


Doutrina
materialidade: paradigmas qualitativos
para a efetividade das entidades
de fiscalizao superiores1
Licurgo Mouro e
Glzio Viana Filho

INTRODUO

Uma situao comumente vivenciada por parte das Entidades


de Fiscalizao Superiores (EFS) do Brasil o elevado estoque
de processos de contas municipais sem anlise inicial tempestiva.
Esse paradigma negativo precisa ser combatido de forma ousada e
determinada pois a demora nas anlises das contas traz prejuzos
irreversveis para a efetividade que a sociedade espera dos rgos de
controle. Ademais, a sensao de impunidade incentiva a disseminao
da corrupo na administrao pblica, notadamente, se em razo da
morosidade, ocorre a prescrio de eventual ao de responsabilizao
dos agentes causadores de danos ao errio por atos ilegais, ilegtimos
ou antieconnicos.
De nada adianta o controle analisar um processo de contas decorridos
anos do acontecimento dos fatos sindicados, pois os administradores
pblicos, eventualmente mprobos, continuaro sendo reeleitos e/
ou nomeados para funes estratgicas para as quais no deveriam
mais estar habilitados. A atuao tempestiva dos rgos de controle,
principalmente se forem constatados atos que resultaram em prejuzo
ao errio pblico, evitaria a ocorrncia de tais fatos.

Licurgo Mouro servidor do Tribunal


de Contas de Minas Gerais, mestre
em Direito Econmico (UFPB),
especialista em Contabilidade Pblica,
em Controladoria Governamental
e em Direito Administrativo (UFPE);
bacharel em Direito e Administrao
de Empresas (UNICAP-PE).
Glzio Viana Filho servidor do
Tribunal de Contas de Minas Gerais,
Perito Contbil; especialista em
Controle Externo da Gesto Pblica
C o n t e m p o r n e a p e l a Po n t i f c i a
Universidade Catlica de Minas Gerais
(PUC-MG) e bacharel em Cincias
Contbeis (UFMG).

Como resposta sociedade, as EFS devem demonstrar mais eficcia


nas anlises das contas dos administradores pblicos, notadamente
as municipais, devido ao grande nmero de Municpios brasileiros,
analisando-as tempestivamente e alcanando, tanto quanto possvel,
o mandato ainda vigente.
Esse artigo demonstra uma alternativa exitosa de soluo para
esse problema, fundamentada nas normas e princpios de Auditoria
Contbil, a partir de dados amostrais e planilhas elaboradas com base na
metodologia baseada nos conceitos de matriz de risco, bem como nos
resultados de um esforo concentrado, temporrio e racional, utilizado
como meio de zerar o estoque de processos de contas pendentes de
instruo processual na EFS pesquisada, relatado no presente trabalho,
no qual utilizou-se a otimizao da anlise, tornando-a mais qualitativa,
na anlise de julgamentos e de emisses de pareceres prvios em contas
municipais encontrados nos processos.

set/ dez 2009 [ 61

DOUTRINA

O trabalho tcnico foi agraciado com o 1 lugar no


XII Concurso Anual de Investigao Omar Lynch,
em 2009, da Organizao Latino Americana e do
Caribe de Entidades de Fiscalizao Superiores
OLACEFS, cuja ntegra do trabalho pode ser obtida
no endereo eletrnico: http://www.olacefs.net/
uploaded/content/article/2041615571.pdf
OTIMIZAO DOS ESFOROS DE AUDITAGEM

Em regra, ocorre uma disperso dos esforos de


auditagem por parte dos rgos de controle externo, o
que se constata atravs da sempre crescente elevao
do estoque de processos de contas a despeito da
evoluo tecnolgica, dos esforos dos servidores e
das chefias imediatas e da alocao permanente de
recursos materiais e humanos.
A propositura de procedimentos de auditagem
otimizados para a instruo inicial dos processos
de contas municipais, de forma a responsabilizar
tempestivamente eventuais administradores pblicos
mprobos, implica a concentrao de esforos nas
matrias que influenciam a formao do juzo dos
relatores dos processos, gerando, por sua relevncia
e materialidade, maiores repercusses ao se
considerar as contas regulares ou no, ou seja, as
que resultam na emisso dos pareceres prvios pela
rejeio e as que resultam no julgamento das contas
por irregularidade.
Entretanto, insta salientar que a abordagem
qualitativa no relegar elementos importantes,
embora irrelevantes, em alguns casos, para a
formao de juzo de valor por parte dos relatores
dos processos. Ao contrrio, propiciar uma viso
direcionada para aqueles fatos materialmente mais
relevantes.
Ressalte-se que essa anlise qualitativa, calcada
nas normas gerais de auditoria pblica da INTOSAI,
tecnicamente admitida, segundo a normatizao
estabelecida, verbis:
14. Os postulados bsicos de auditoria
estipulam que: A EFS deve usar sua prpria
capacidade de julgamento nas diversas situaes
que se apresentem no exerccio de sua funo
fiscalizadora. 15. As informaes comprobatrias
desempenham um papel importante na deciso
62 ] REVISTA DO TCU 116

do auditor quanto seleo das questes


e reas a serem auditadas, assim como
quanto natureza, cronograma e extenso
dos exames e procedimentos de auditoria.
( O R GA N I Z A O I N T E R N AC I O N A L DA S
ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES,
1995, p. 11, grifo nosso)
ESTUDO DE CASO EMPREENDIDO

O estudo de caso foi empreendido a partir da anlise


amostral de quase 50% das deliberaes das contas
municipais de uma das duas cmaras de julgamento
de determinada EFS brasileira no exerccio de 2008.
Constatou-se que a grande maioria das ocorrncias
levantadas nos processos de contas municipais foram
erros formais, cujas consequncias mais comuns so
recomendaes do rgo de controle externo para
que os gestores atuais procedam de forma diferente
daquelas administraes passadas.
Com relao a essas ocorrncias, uma vez que se
revestem de um carter geral, o rgo de controle
poderia proceder a recomendaes a qualquer
tempo, at mesmo antes de se analisar as prestaes
de contas, pois, conforme jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal-STF brasileiro, as recomendaes
dos Tribunais de Contas no possuem carter
impositivo. Eis a deciso do STF, em mandado de
segurana impetrado pelo INCRA:
[...]Trata-se de mandado de segurana
impetrado pelo INCRA contra ato do RGO
DE CONTROLE EXTERNO da Unio que
recomendou autarquia federal, no item 9.4.2
do Acrdo n 1.660/2006, a alterao dos
procedimentos de desapropriao de imveis
rurais para fins de reforma agrria, no sentido
de que a publicao do decreto presidencial s
acontea aps a expedio da licena ambiental
prvia relativa ao projeto de assentamento. [...]
2. Os precedentes desta Corte so no sentido
da inadequao do mandado de segurana
contra ato do RGO DE CONTROLE
EXTERNO da Unio que no possua carter
impositivo. (BRASIL, 2007, grifo nosso).

DOUTRINA

Nesse caso, a recomendao a todos os


jurisdicionados do rgo de controle acerca das
ocorrncias mais frequentes poderia reduzir essas
ocorrncias no futuro e facilitar os trabalhos a cargo
da EFS.
Os levantamentos feitos no rgo de controle
pesquisado informam que, alm das recomendaes
decorrentes das ressalvas s prestaes de contas
municipais, vrias ocorrncias no puderam ser
tipificadas em processos de contas, em razo da
insuficiente instruo processual. Para a efetividade
do controle externo da EFS, tais ocorrncias
deveriam ser constatadas in loco, em um momento
mais oportuno.
Outros dados levantados demonstram que
determinadas ocorrncias cujas consequncias
foram ressalvas nos pareceres prvios no deveriam
ser tratadas nesses processos, uma vez que
correspondiam a matrias sujeitas ao julgamento
por parte do rgo de controle externo, embora,
ressalte-se, que atos de gesto do Prefeito sujeitos
a julgamento, enquanto ordenador de despesas,
podem influenciar a formao de juzo quanto ao
parecer prvio a ser emitido.
Para maior otimizao dos trabalhos e para uma
anlise mais qualitativa e tempestiva, algumas matrias,
de acordo com a tcnica de auditoria proposta,
deveriam ser excludas das amostras relativas aos
processos de prestaes de contas em estoque.
GERENCIAMENTO DOS RISCOS DE CONTROLE
E PADRONIZAO DA AUDITORIA

Uma ferramenta adequada persecuo dos


objetivos de qualquer entidade , nada mais nada
mais nada menos, que o controle interno, definido
assim, pela INTOSAI, nas Diretrizes para as Normas
de Controle Interno do Setor Pblico:
Controle interno um processo integrado
efetuado pela direo e corpo de funcionrios, e
estruturado para enfrentar os riscos e fornecer
razovel segurana de que na consecuo da

misso da entidade os seguintes objetivos gerais


sero alcanados: execuo ordenada, tica,
econmica, eficiente e eficaz das operaes;
cumprimento das obrigaes de accountability;
cumprimento das leis e regulamentos aplicveis;
salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau
uso e dano. O controle interno um processo
integrado e dinmico que se adapta continuamente
s mudanas enfrentadas pela organizao. A
direo e o corpo de funcionrios, de todos os
nveis, devem estar envolvidos nesse processo, para
enfrentar os riscos e oferecer razovel segurana
do alcance da misso institucional e dos objetivos
gerais. (ORGANIZAO INTERNACIONAL DAS
ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES,
2007, p. 19)

Uma vez que se encontram inseridos na estrutura


da Administrao Pblica, ainda que no se situem
em nenhum dos trs poderes da Repblica, as EFS
brasileiras necessitam tambm manter um sistema de
controle interno para assegurar que seus objetivos
sejam atingidos. Dessa maneira, para alcanar os seus
fins institucionais, que nesse caso o exerccio da
fiscalizao das contas pblicas, as EFS devem valer-se
dos trabalhos realizados pelos sistemas de controles
internos de seus jurisdicionados e tambm de seus
prprios sistemas de controle interno como uma
ferramenta para minimizar os riscos de sua atuao
e atingir, de forma mais eficiente, seus objetivos
institucionais.
A matriz de risco uma das ferramentas utilizadas
pelos controles internos das corporaes e consagrada
no gerenciamento de riscos. Sua aplicabilidade foi
mais bem difundida pelo Committee of Sponsoring
Organizations of the Treadway Commission
(COSO). O Instituto dos Auditores Internos do BrasilAUDIBRA ligado ao COSO2 atravs do Institute of
Internal Auditors, tendo desenvolvido em conjunto
com a PricewaterhouseCoopers, empresa de
auditoria e assessoria empresarial, uma ferramenta
de gerenciamento e avaliao dos prprios riscos,
cujo delineamento foi exposto em 2002 na obra
denominada Gerenciamento de Riscos Corporativos
Estrutura Integrada.
set/ dez 2009 [ 63

DOUTRINA

A referida obra assevera que o perodo de desenvolvimento da


ferramenta de gerenciamento de riscos foi marcado por escndalos e
quebras de negcios de grande repercusso, o que gerou prejuzos de
grande monta a investidores, empregados e outras partes interessadas.
Em consequncia, houve reclamos por melhorias nos processos de
governana corporativa e de gerenciamento de riscos, atravs da
edio de novas leis, de regulamentos e de padres a serem seguidos.
Dentre as repercusses, destaca-se o ato Sarbanes-Oxley de 2002,
nos Estados Unidos, que inspirou outros pases a promulgarem
legislaes semelhantes. De acordo com o COSO, essas legislaes
ampliam a exigncia de que as companhias abertas mantenham sistemas
de controle interno, demandem a certificao da administrao e
contratem os servios de auditores independentes para atestar a eficcia
dos referidos sistemas.
Para um bom gerenciamento de riscos corporativos, o COSO
assimorienta:
A premissa inerente ao gerenciamento de riscos corporativos
que toda organizao existe para gerar valor s partes
interessadas. Todas as organizaes enfrentam incertezas,
e o desafio de seus administradores determinar at que
ponto aceitar essa incerteza, assim como definir como essa
incerteza pode interferir no esforo para gerar valor s partes
interessadas. Incertezas representam riscos e oportunidades,
com potencial para destruir ou agregar valor. O gerenciamento de
riscos corporativos possibilita aos administradores tratarem com
eficcia as incertezas, bem como os riscos e as oportunidades a elas
associadas, a fim de melhorar a capacidade de gerar valor [...] O valor
maximizado quando a organizao estabelece estratgias e objetivos
para alcanar o equilbrio ideal entre as metas de crescimento e
de retorno de investimentos e os riscos a elas associados, e para
explorar os seus recursos com eficcia e eficincia na busca
dos objetivos da organizao(...)O gerenciamento de riscos
corporativos contribui para assegurar comunicao eficaz e o
cumprimento de leis e regulamentos, bem como evitar danos
reputao da organizao e suas consequncias. Em suma,
o gerenciamento de riscos corporativos ajuda a organizao a
atingir seus objetivos e a evitar os perigos e surpresas em seu
percurso. (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF
THE TREADWAY COMMISSION, 2002, p. 3, grifo nosso).

De acordo com o COSO, o gerenciamento dos riscos corporativos


passa pelos oito componentes bsicos a seguir: a) avaliar o ambiente
de controle; b) traar os objetivos; c) identificar os eventos; d) avaliar
os riscos; e) observar a resposta e o tratamento aos riscos; f) controlar;
g) informar e comunicar; h) monitorar.

64 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

Por fim, o COSO orienta que esses oito componentes de anlise de


risco devem ser observados sob uma tica tridimensional, relacionando
entre si, de um lado e de outro, os objetivos da organizao e, por fim,
integrando tambm suas diversas unidades.
Esses componentes, adaptados realidade das EFS, so fundamentais
para que os controles internos possam contribuir para uma maior
celeridade na anlise de processos de contas municipais.
Uma vez avaliadas e selecionadas as matrias s quais ser dada a
prioridade, preciso criar mecanismos para garantir que a anlise no
fuja do foco principal, isto , as matrias mais relevantes na formao
do juzo que ensejar no parecer prvio a rejeio das contas dos chefes
do Poder Executivo municipal ou o julgamento das contas dos gestores
municipais pela irregularidade. Dessa forma necessrio programar
a auditoria.
A necessidade de padronizao da anlise implica a busca do registro
dos procedimentos realizados e do acompanhamento da qualidade da
auditoria. Sendo assim, faz-se necessrio adotar um instrumento no
qual todos os servios efetuados sejam registrados. Com isso, no s
se obtm um modo de monitorar as diferenas tcnicas das equipes,
como se tem um instrumento que permite a troca de experincias entre
vrios tcnicos de forma otimizada.
Assim, a funo primria dos programas no , como se pode pensar,
instruir o tcnico para a execuo dos servios (embora contribua
para sua instruo na troca de informaes e no confrontamento
com situaes novas), mas sim gui-lo sem, contudo, limit-lo em
seu planejamento. No entanto, para cada procedimento no utilizado
previsto no programa deve ser evidenciado o motivo da no utilizao,
assim como deve ser anotado todo e qualquer procedimento adotado
que no se encontre previsto no programa.
De acordo com Arajo(1998, p. 180), programa de auditoria o
instrumento que fornece ao auditor que ir executar os trabalhos os
passos especficos a serem seguidos de acordo com o planejamento
efetuado. Deve ser elaborado de forma abrangente sem, contudo,
limitar a criatividade, devendo ainda definir os objetivos, a abrangncia
adotada e os procedimentos a serem seguidos.
O programa de auditoria constitui-se, pois, de uma documentao
que informa, orienta e disciplina o trabalho a ser executado,
tornando o trabalho racional, dirigido aos aspectos mais importantes,
previamente definidos. A superviso e execuo dos trabalhos deve
ser calcada nos elementos nele lanados, tanto na fase de preparao
quanto na de aplicao.

Todas as
organizaes
enfrentam
incertezas, e o
desafio de seus
administradores
determinar at que
ponto aceitar essa
incerteza, assim
como definir como
essa incerteza pode
interferir no esforo
para gerar valor s
partes interessadas.
Incertezas
representam riscos
e oportunidades,
com potencial
para destruir ou
agregar valor.

set/ dez 2009 [ 65

DOUTRINA
FUNDAMENTAO TERICA

No sendo notadamente acadmico o fundamento


da presente proposta, demonstrar-se- brevemente
que seu quadro conceitual terico apia-se no
princpio da eficincia da administrao pblica,
nas tcnicas de auditoria governamental e nos
fundamentos da administrao gerencial, cujo foco
principal o resultado, de forma a racionalizar e
dar celeridade aos trabalhos de anlise processual
e responsabilizar tempestivamente gestores que
incorreram em atos que geraram danos ao errio.
Tendo por base ainda as obras que se vinculam ao
objeto deste estudo, explicitadas ao final do presente
artigo, verificamos que ao longo da histria, a noo
de Estado modificou-se, trazendo reflexos para o
Direito Administrativo brasileiro, sendo esse o ramo
do Direito que trata das relaes jurdicas mantidas
com o Estado.
O Direito Administrativo ainda considera a
administrao pblica como um bloco monoltico,
hierarquizado, unitrio, coerente, e sem relaes
horizontais internas de poder e de mtua influncia.
Moreira Neto nos elucida a questo:
Em vez de recusar validade jurdica aos
novos instrumentos conceituais da nova
gerncia pblica, da nova governana - ou
a qualquer instrumento alternativo aos da
burocracia clssica weberiana, inspirada na
diviso e organizao cientfica do trabalho
de Taylor e Ford - faz-se mister que o direito
administrativo se empenhe no dilogo, uma
vez que pretenda comunicar s necessidades
de eficincia as de controle. Compreender
a administrao pblica como ela realmente
funciona no significa legitimar patologias.
Trata-se simplesmente de saber como ela pode
ser; e desenvolver instrumentos jurdicos que
possam aproveitar suas caractersticas intrnsecas
da melhor maneira possvel. (MOREIRA NETO,
2000, grifo nosso).

As discusses acerca da implantao da chamada


administrao gerencial nos levam forosamente
a reconhecer a necessidade de evoluo estatal
brasileira, assim:
66 ] REVISTA DO TCU 116

A evoluo do Estado clssico ao neoliberal


concretiza-se na afirmao dos direitos
fundamentais individuais, coletivos e difusos
na poltica governamental contempornea.
A administrao pblica atual caminha no
sentido da participao democrtica frente
ao autoritarismo estatal, em busca da maior
valorizao humana e contribuio na atuao
do Estado. Contudo, a idia de um novo modelo
estatal tem afligido a sociedade e o governo
brasileiro frente s mutaes institucionais
instauradas com a nova ordem mundial que
fomentam a reforma do Estado. Debruando-se
sobre o conceito em tela, trazemos a colao o
entendimento de Di Pietro (2002) que assinala:
A expresso Reforma do Estado designa a
tendncia, hoje praticamente universal, de
reformar o aparelhamento do Estado, em
especial, o aparelhamento administrativo,
representado pela Administrao Pblica em
sentido amplo, abrangendo todos os rgos,
dos trs Poderes, que exercem a funo
administrativa, bem como as entidades da
Administrao indireta. No Brasil, os objetivos
da reforma ficaram expressos no Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado
pelo Ministrio da Administrao Federal e da
Reforma do Estado - MARE - e aprovado em
21-9-95 pela Cmara da Reforma do Estado,
composta pelos ministros da Administrao e
Reforma doEstado, do Trabalho, da Fazenda e
do Planejamento e Oramento, e pelo ministro
chefe do Estado-Maior das Foras Armadas.
Faz-se ali uma distino entre Reforma do
Estado e Reforma do Aparelho do Estado.
A primeira " um projeto amplo que diz
respeito s vrias reas do governo e,
ainda, ao conjunto da sociedade brasileira",
enquanto a segunda "tem um escopo
mais restrito: est orientada para tornar a
administrao pblica mais eficiente e mais
voltada para a cidadania"; nesse segundo
sentido que o assunto tratado no Plano. E
fica expresso que o Plano Diretor focaliza
sua ateno na Administrao Pblica
federal, mas muitas de suas diretrizes e
propostas podem tambm ser aplicadas no
nvel estadual e municipal. Com o advento

DOUTRINA

do governo de Fernando Henrique Cardoso,


em 1995, e com a crise fiscal e social do Estado,
editou-se a Emenda Constitucional n. 19, de
04 de junho de 1998, visando implantao
do modelo gerencial na Administrao Pblica
Brasileira. A emenda, entre outros, modificou o
art. 37, 8, da Carta Magna, tendo como objetivo
primordial a eficincia da atividade pblica, no
sentido da produtividade e qualidade, visando
maior participao popular e melhor resultado
da atuao administrativa (MOURO, 2004, p.
131-132, grifo nosso).

O modelo de administrao gerencial representa


mudanas institucionais concomitantes ao surgimento
de novas formas organizacionais, dotadas de um
controle externo realizado pela sociedade e Poder
Estatal em prol da eficincia dos servios pblicos.
A redefinio do papel estatal constituiu-se
como medida primordial nos pases ocidentais e
orientais, levando-se em considerao as mudanas
j desenvolvidas em boa parte do mundo, que
viabilizaram a reforma administrativa e a implantao
de um modelo antagnico ao burocrtico, inspirado
na gesto das empresas privadas. O modelo gerencial
de administrao formula uma atuao mais eficiente
do Estado, tendo em vista a produo de resultados
participativos ao do cidado na Administrao
Pblica, entretanto:
[...] o modelo gerencial no por todos
aceito, pois h quem o ataque frontalmente,
atravs da contestao de suas caractersticas e
linhas delimitantes. Andr Borges de Carvalho,
por exemplo, revela o paradoxo encontrado
neste modelo flexibilizado, ao mesmo tempo,
assegurador dos bens e servios pblicos, para
quem a verdadeira inteno da reforma seguir
aos mandamentos do Banco Mundial (referidos
no relatrio World Development Report de
1997). A reforma do aparelho do Estado
Brasileiro - em destaque - tem ligao direta com
os interesses estrangeiros, que visam abertura
da economia e da poltica, juntamente, a um
novo institucionalismo (Estado mnimo), como
forma de continuidade da influncia nos pases
em desenvolvimento(MOURO, 2004, p. 133).

Como afirma Carvalho (1999, p. 8), a Emenda


Constitucional n. 19/98 introduziu o novo modelo
administrativo de gesto. Consoante os preceitos
reformistas, a liberdade maior dada ao administrador
face s mudanas constitucionais possibilitou
a atuao de acordo com as necessidades do
interesse pblico, ou seja, no se prender rigidez
burocrtica, protetora dos servidores ineficientes
e at improdutivos, permitindo-se, por exemplo,
colocar em disponibilidade ou demitir por alguns
dos motivos explicitados.
Uma vez que a reforma gerencial tem aproximado
o modelo de gesto das organizaes pblicas do
modelo de governana corporativa aplicado em
empreendimentos privados, nota-se uma mudana
de cultura ascendente no cenrio nacional,
evidenciada na figura dos cidados-clientes, que
pugnam pela preservao de seus interesses atravs
da transparncia, responsabilizao e prestao de
contas pela administrao pblica, sintetizados no
termo accountability.
O termo governana surgiu na dcada de 90 na
Europa e nos Estados Unidos e culminou com a
publicao da Lei Sarbanes-Oxley, em 2002, depois
de ficar constatado que as fraudes contbeis no eram
prticas incomuns das empresas norte-americanas.
A norma ampliou a exigncia dos controles internos
para tais entidades, como forma de assegurar que os
objetivos das aziendas, bem como os interesses dos
investidores, sejam preservados.
O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa
(IBGC) assim define a expresso governana
corporativa:
o sistema pelo qual as organizaes
so dirigidas, monitoradas e incentivadas,
envolvendo os relacionamentos entre
proprietrios, conselho de administrao,
diretoria e rgos de controle. As boas prticas
de governana corporativa convertem princpios
em recomendaes objetivas, alinhando
interesses com a finalidade de preservar e
otimizar o valor da organizao, facilitando
seu acesso ao capital e contribuindo para a sua
longevidade. (Grifos nossos).
set/ dez 2009 [ 67

DOUTRINA

Podemos concluir que a busca da eficincia dos servios da administrao pblica, de acordo com as
teorias que embasam a reforma gerencial do Estado, depender da flexibilizao das regras, da seletividade
das aes em conformidade com o interesse pblico, da racionalizao, otimizao das atividades de
auditagem a serem empreendidas, da responsabilizao e avaliao dos trabalhos tcnicos envolvidos e do
gerenciamento dos riscos corporativos, como um meio de garantir que os objetivos sejam atingidos.
Por sua vez, as Entidades de Fiscalizao Superiores no fogem a essa retrica, pois devem primar que o
interesse coletivo seja preservado, avaliando o custo/benefcio da atividade do controle das contas pblicas.
Nesse mesmo sentido ensina Fernandes:
A atividade-fim, voltada para inspees e auditorias, deve obedecer aos princpios pertinentes ao controle,
quais sejam: da segregao de funes, da independncia funcional-tcnica, da qualificao adequada e da
aderncia a diretrizes e normas, alem do princpio da relao custo/benefcio(...)Sobre esse ltimo princpio
necessrio, porm, obtemperar que a estrutura do controle, seja ele interno ou externo, deve viabilizar o
desempenho da funo, assegurando a efetividade do princpio da independncia funcional. No h que se
falar em controle, quando seus servidores tm que se valer de instrumentos pessoais de trabalho, ou ficar
esmolando dotaes oramentrias para garantir a subsistncia das despesas correntes(...) importante
notar que o parmetro da base de clculo sobre oramento no pode ser considerado como absoluto, mas
no deixa de ser um bom indicador. A tendncia que o controle tenha um custo proporcional maior sobre
a comunidade fiscalizada menor, ou seja, o custo no guarda relao proporcional direta crescente. Por
isso, em muitas unidades federadas, o custo acaba sendo maior que o consumido pelo TCU, em relao ao
oramento da Unio (FERNANDES, 2008, p. 695-697).

Na sequncia, Fernandes apresenta o grfico retirado dos estudos de Robert Klitgaard(1994 apud
FERNANDES, 2008, p. 697) acerca do custo para se combater a corrupo, apresentado na figura 1,
asseverando que vem da a importncia de desenvolver uma cultura que busque quantificar custos de ao
do controle, mentalidade ainda incipiente no Brasil.

custo
social
marginal

custo da corrupo

custo preliminar
corrupo

quantidade
de corrupo

Figura 1 Estudo de Robert Klitgardno combate corrupo

68 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA
CONCLUSO

A anlise seletiva no implica que essa tcnica seja


a soluo definitiva para os problemas de elevados
estoques de processos de contas que enfrentam as
Entidades de Fiscalizao Superiores brasileiras.
Tambm no significa que as improbidades
administrativas que geraram prejuzo ao errio
pblico so aquelas delimitadas na otimizao da
anlise. claro que algumas matrias suprimidas
das anlises, ainda que no tenham demonstrado
prejuzo na amostra analisada, em um outro
momento poderiam significar indcios de danos,
que necessitariam mais testes para formar o
convencimento dos julgadores.
Na verdade essa tcnica uma alternativa que
poderia ser empregada em um momento crtico em
que se traduz na morosidade e na pouca efetividade
das decises das EFS, pois a intempestividade
nas deliberaes das contas pblicas pode trazer
prejuzos que dificilmente sero revertidos.
Ao avaliar-se os riscos, busca-se observar quais as
medidas para que esses no afetem os objetivos, sendo
que o tratamento de risco depende do impacto que
podero exercer sobre a misso da organizao e da
escolha do momento certo de lidar com determinado
risco. Nessa etapa, deve ser decidido se valeria a pena
o tratamento do risco dada a relao custo-benefcio,
o impacto, a oportunidade e o grau de resposta ao
risco, conforme a seguinte escala: aceitar, sem tomar
medidas para reduzir os impactos do risco ou a
frequncia de sua ocorrncia, podendo talvez, dada
a oportunidade, deixar para que sejam tratados em
um momento mais propcio; compartilhar, isto ,
transferir parcela do risco como ocorre, por exemplo,
no caso de terceirizaes, ou quando se delega as
responsabilidades; reduzir, diminuindo atravs de
decises acertadas os impactos e a probabilidade
dos riscos ocorrerem; evitar, atravs de medidas
drsticas, descontinuando as atividades geradoras
dos riscos.
As EFS podem otimizar o controle governamental
atravs da tcnica de amostragem que em muito
contribuir para a maior efetividade de suas aes.
Claro est, que adotando as Entidades de
Fiscalizao Superiores a amostragem estatstica para

a otimizao de sua instruo processual, estaro


consentneas com as mais modernas tcnicas de
auditoria, permitindo uma atuao mais qualitativa.
De acordo, mais uma vez, com a normatizao da
Secretaria de Controle Interno do Senado Federal
Brasileiro, conceitua-se a tcnica de amostragem
estatstica, verbis:
Amostragem Estatstica. Baseando-se
em fundamentos matemticos, este tipo de
amostragem exige que a amostra selecionada
apresente um comportamento mensurvel em
termos das leis e probabilidade, para que se
possa analis-la e formar uma opinio sobre
a populao. Assim sendo, quando um teste de
auditoria nela baseado, seu resultado pode
ser representativo da situao da populao,
da qual foi extrada a amostra, dentro de um
grau de confiana estipulado. A aplicao
da amostragem no elimina ou substitui o
julgamento do Auditor, pois embora existam
tabelas especficas para o tamanho do teste,
h que se definir a mais aceitvel para
cada caso especfico, a partir dos graus de
confiana e preciso definidos inicialmente.
(2003, grifo nosso).

Ainda de acordo com Franco, a auditoria por


testes ou por amostragem, compreende o exame
de determinada porcentagem dos registros, dos
documentos, ou dos controles, considerada suficiente
para que o auditor faa seu juzo sobre a exatido e a
legitimidade dos elementos examinados, verbis:
[...] A profundidade da auditoria determinada
pelo prprio auditor, segundo os fins a que
se destina a auditoria e o grau de confiana
que merecem os controles internos. Ele fixar
a quantidade de testes que julgar necessria e
suficiente para formar seu juzo a respeito dos
elementos objetivados pelo exame. [...] No
julgamento da profundidade com que deve ser
realizado o exame, o auditor deve levar em conta
os seguintes fatores: a) a relevncia do fato ou
elemento examinado e seu valor e influncia em
relao ao objetivo do exame, s demonstraes
contbeis ou ao parecer do auditor; b) o risco
provvel, que pode emergir da carncia ou da
deficincia na comprovao de fatos ou elementos
provveis (FRANCO, 2001, p. 208-209).
set/ dez 2009 [ 69

DOUTRINA

Por sua vez, Bernardo Cherman assevera que:


[...] hoje mais do que nunca, podemos afirmar que a auditoria
a arte de administrar o risco. Com o aumento da complexidade e
do volume das operaes o auditor no tem mais possibilidade
de emitir um parecer com 100% de certeza. Diante dessa
impossibilidade deve administrar o erro, aceitando o risco.
(CHERMAN, 2005, p. 1153, grifo nosso).
CONSIDERAES FINAIS

Conforme breve reviso da literatura empreendida e de acordo com


o estudo de caso exposto, v-se que a adoo da matriz de risco propicia
s EFS uma anlise otimizada e mais qualitativa, til e relevante para
a formao do juzo dos relatores, expostas nos testes de observncia
realizados.
Contudo, h de se ressaltar que tal escopo de auditoria seletivo
no seria razovel caso fosse aplicado em todos os municpios, tendo
em vista que uma minoria deles detm a maior parte da arrecadao
das receitas pblicas. Dessa maneira, ainda como tratamento aos
riscos, preciso proceder anlise diferenciada nos municpios de
maior arrecadao, em consonncia com o Princpio Constitucional da
Isonomia, disposto no caput do art. 5 da Constituio da Repblica
Brasileira de 1988, dando tratamento desigual aos desiguais que se
encontram em situao semelhante.
A fiscalizao em 8% dos Municpios sob a jurisdio da EFS
pesquisada, os quais detm a maior arrecadao de receitas pblicas,
proporcionaria uma abrangncia de 61% do total de recursos pblicos
municipais envolvidos.
Por fim, a matriz de risco ser decisiva para direcionar a forma como
sero planejadas as instrues dos processos de contas municipais,
tendo em vista que esses so presididos pelos Relatores, que tm a
prerrogativa de decidir quais meios e provas sero suficientes para
a formao de seu juzo, tal escopo pode ser ampliado em cada
casoconcreto.

70 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA
Referncias

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e aos programas de concursos pblicos. Salvador, BA: Edio do Autor, 1998.
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Controles internos: conceituao, princpios, finalidade e processo. Amostragem. Braslia, 2003. Disponvel em: <http://
www.senado.gov.br/sf/SENADO/scint/insti/controles_internos_08_amostragem.asp>. Acesso em 14 de jul. 2009.
______. Supremo Tribunal Federal. Mandato de Segurana n 26.503. Impetrante: Instituto Nacional de Colonizao e
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j=16/05/2007&incidente=2501756&codCapitulo=6&numMateria=69&codMateria=2>. Acesso em: 19 jul. 2009.
CARVALHO, Andr Borges de. As vicissitudes da reforma gerencial no Brasil: uma abordagem analtica. Jurdica: administrao
municipal, Salvador, ano 4, n.7, p.1-16, jul., 1999.
CHERMAN, Bernardo. Auditoria externa, interna e governamental. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2005.
COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION. Gerenciamento de riscos corporativos:
estrutura integrada. So Paulo: PrincewaterhouseCoopers, 2007. (Sumrio Executivo). Disponvel em: <http://www.coso.
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CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE. Resoluo CFC n 1.012/05, 21 de janeiro de 2005. Aprova a NBC T 11.11
Amostragem. Disponvel em: <http://www.cfc.org.br/conteudo.aspx?codMenu=116>. Acesso em: 26 de jun. 2009
______. Resoluo CFC n 820/1997, 17 de dezembro de 1997. NBC T 11 - Normas de auditoria independente das
demonstraes contbeis. COSIF Eletrnico, So Paulo, SP,[1997] Disponvel em: <http://www.cosif.com.br/mostra.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizaes e outras
formas. 4. ed. rev.e ampl. So Paulo: Atlas, 2002.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de contas do Brasil: jurisdio e competncia. 2.ed. 1. reimpresso. Belo
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FRANCO, Hilrio; MARRA, Ernesto. Auditoria contbil. So Paulo: Atlas, 2001.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANA CORPORATIVA. Governana Corporativa. So Paulo: IBGC, [200-?]. Disponvel
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MOURO, L. J. Prolegmenos da atividade regulatria brasileira. Revista Prim@ Facie (UFPB), Joo Pessoa, ano 3, n.5, p.
125-146, jul-dez 2004.
ORGANIZAO INTERNACIONAL DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES. Diretrizes para as normas de controle
interno do setor pblico. Traduo de Cristina Maria Cunha Guerreiro, Delanise Costa, Soraia de Oliveira Ruther. Salvador,
BA: Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 2007. (Srie tradues; n. 13).
______. Normas de auditoria da INTOSAI. Traduo do Tribunal de Contas da Unio. 1.ed. Salvador, BA: Tribunal de Contas
do Estado da Bahia, 1995.
Notas
1 Sntese do trabalho agraciado com o 1 lugar no XII Concurso Anual de Investigao Omar Lynch, em 2009, promovido pela
Organizao Latino Americana e do Caribe de Entidades de Fiscalizao Superiores OLACEFS, produzido com dados do projeto de
otimizao das aes referentes anlise e processamento das prestaes de contas anuais, estabelecido na gesto do Conselheiro
Wanderley vila por meio da Resoluo TCMG n 04/2009. A ntegra do trabalho poder ser obtida no seguinte endereo eletrnico:
http://www.olacefs.net/uploaded/content/article/2041615571.pdf
2 O COSO uma organizao privada criada nos EUA em 1985 para prevenir e evitar fraudes nas demonstraes contbeis das
empresas. A organizao formada por representantes da American Accounting Association, American Institute of Certified Public
Accountants, Financial Executives Internationl, Institut of Menagements Accountants e pelo Institute of Internal Auditors.

set/ dez 2009 [ 71

DOUTRINA

Acessibilidade para pessoas portadoras


deDoutrina
deficincias: requisito da legalidade,
legitimidade e economicidade
das edificaes pblicas

1. Introduo

Luiz Henrique Lima

O tema da acessibilidade uma das questes


centrais para a qualidade de vida e o pleno exerccio
da cidadania pelas pessoas portadoras de deficincias
(PPDs1). Com efeito, as dificuldades de locomoo
nas vias pblicas e de acesso aos transportes
pblicos, a par de inmeros constrangimentos,
frequentemente inviabilizam o exerccio pelas
PPDs dos direitos educao, sade e ao trabalho.
O presente artigo examina a questo no contexto das
obras pblicas e de sua fiscalizao pelas instituies
de controle externo.

Conceito de acessibilidade

Nos termos do art. 2 da Lei n. 10.098/2000,


acessibilidade a possibilidade e condio de alcance
para utilizao, com segurana e autonomia, dos
espaos, mobilirios e equipamentos urbanos, das
edificaes, dos transportes e dos sistemas e meios
de comunicao, por pessoa portadora de deficincia
ou com mobilidade reduzida.

Luiz Henrique Lima servidor do TCE-MT, graduado


em Cincias Econmicas (UFRJ), Especialista em
Finanas Corporativas (PUC-RJ), mestre e doutor em
Planejamento Ambiental (UFRJ).
72 ] REVISTA DO TCU 116

Do ponto de vista das tcnicas de engenharia


e arquitetura, as condies para assegurar a
acessibilidade encontram-se descritas em diversas
normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas
ABNT, tais como: a) NBR 9050 Acessibilidade a
Edificaes, Mobilirio, Espaos e Equipamentos
Urbanos; b) NBR 13994 Elevadores de Passageiros
Elevadores para transportes de Pessoa Portadora
de Deficinca Trem de Longo Percurso; d) NBR
14021 Transporte Acessibilidade no sistema
de trem urbano ou metropolitano; e) NBR 14022
Acessibilidade a Pessoa Portadora de Deficincia
em nibus e Trlebus para Atendimento Urbano
e Intermunicipal; f) NBR 14273 Acessibilidade a
Pessoa Portadora de Deficincia no Transporte Areo
Comercial; e g) NBR 15250 Acessibilidade em caixa
de auto-atendimento bancrio .

DOUTRINA

relevante assinalar que, em virtude de Termo de


Ajustamento de Conduta celebrado com o Ministrio
Pblico Federal, foi reconhecida a necessidade de
publicidade e facilitao do acesso, via Internet, das
normas da ABNT de interesse social, em especial
aquelas relacionadas direta ou indiretamente s
pessoas com deficincia citadas pela legislao
nacional, tendo em vista a relevncia e o carter
pblico de que estas se revestem. Desse modo, as
normas em referncia encontram-se disponveis na
Internet2 para acesso amplo e irrestrito por qualquer
cidado interessado, bem como por rgos pblicos
que manifestarem igual interesse.
Conceito de pessoa portadora de deficincia

considerada PPD, nos termos do Decreto


n5.296/2004, a que possui limitao ou incapacidade
para o desempenho de atividade e se enquadra nas
seguintes categorias:
a) deficincia fsica: alterao completa ou parcial
de um ou mais segmentos do corpo humano,
acarretando o comprometimento da funo
fsica;
b) deficincia auditiva: perda bilateral, parcial
ou total, de quarenta e um decibis (dB) ou
mais, aferida por audiograma nas freqncias
de 500Hz, 1.000Hz, 2.000Hz e 3.000Hz;
c) deficincia visual: cegueira, na qual a acuidade
visual igual ou menor que 0,05 no melhor
olho, com a melhor correo ptica; a baixa
viso, que significa acuidade visual entre 0,3 e
0,05 no melhor olho, com a melhor correo
ptica; os casos nos quais a somatria da medida
do campo visual em ambos os olhos for igual
ou menor que 60o; ou a ocorrncia simultnea
de quaisquer das condies anteriores;
d) deficincia mental: funcionamento intelectual
significativamente inferior mdia, com
manifestao antes dos dezoito anos e
limitaes associadas a duas ou mais reas de
habilidades adaptativas;
e) deficincia mltipla - associao de duas ou
mais deficincias.
Conforme os dados do Censo Populacional
de 2000, existem 24,5 milhes de portadores
de deficincia no pas, representando 14,5% da
populao brasileira3.

Proteo constitucional

Esse imenso contingente de brasileiros tem


o direito acessibilidade assegurado por dois
dispositivos da Carta Magna:
Art. 227. ...
2 - A lei dispor sobre normas de construo
dos logradouros e dos edifcios de uso pblico e
de fabricao de veculos de transporte coletivo,
a fim de garantir acesso adequado s pessoas
portadoras de deficincia.
Art. 244. A lei dispor sobre a adaptao
dos logradouros, dos edifcios de uso pblico e
dos veculos de transporte coletivo atualmente
existentes a fim de garantir acesso adequado s
pessoas portadoras de deficincia, conforme o
disposto no artigo 227, 2.

Como se v, os mandamentos so
complementares: o 2 do art. 227 destina-se aos
novos empreendimentos, como logradouros e
edifcios de uso pblico, assim como fabricao
de novos veculos de transporte coletivo; por sua vez,
o art. 244 cuida da adaptao dos logradouros, dos
edifcios de uso pblico e dos veculos de transporte
coletivo existentes anteriormente promulgao da
Carta. Em ambas as situaes, idntica a inteno
do constituinte: garantir acesso adequado s pessoas
portadoras de deficincia.
2. As normas infraconstitucionais
garantidoras da acessibilidade

A lei prevista na Carta Magna para conferir


eficcia plena aos dispositivos mencionados j
foi editada: trata-se da Lei n. 10.098/2000, que
estabelece normas gerais e critrios bsicos para a
promoo da acessibilidade das pessoas portadoras
de deficincia ou com mobilidade reduzida, e
d outras providncias. Conforme seu art. 1, a
promoo da acessibilidade das pessoas portadoras
de deficincia ou com mobilidade reduzida ser
alcanada mediante a supresso de barreiras e de
obstculos nas vias e espaos pblicos, no mobilirio
urbano, na construo e reforma de edifcios e nos
meios de transporte e de comunicao.
set/ dez 2009 [ 73

DOUTRINA

acessibilidade

Em 2004, foi editado o Decreto n. 5.296/2004, que regulamentou a


Lei n. 10.098/2000.

74 ] REVISTA DO TCU 116

Conforme tais diplomas:


a) o planejamento e a urbanizao das vias pblicas, dos parques e dos
demais espaos de uso pblico devero ser concebidos e executados
de forma a torn-los acessveis para as pessoas portadoras de
deficincia ou com mobilidade reduzida;
b) as vias pblicas, os parques e os demais espaos de uso pblico
existentes, assim como as respectivas instalaes de servios e
mobilirios urbanos devero ser adaptados, obedecendo-se ordem
de prioridade que vise maior eficincia das modificaes, no sentido
de promover mais ampla acessibilidade s pessoas portadoras de
deficincia ou com mobilidade reduzida;
c) o projeto e o traado dos elementos de urbanizao pblicos e
privados de uso comunitrio, nestes compreendidos os itinerrios
e as passagens de pedestres, os percursos de entrada e de sada
de veculos, as escadas e rampas, devero observar os parmetros
estabelecidos pelas normas tcnicas de acessibilidade da Associao
Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).
Ademais, so previstas normas para instalao de semforos,
postes de sinalizao e similares, cabines telefnicas, fontes pblicas,
lixeiras, toldos, marquises, quiosques e quaisquer outros elementos de
mobilirio urbano.
No que concerne a construo, ampliao ou reforma de edifcios
pblicos ou privados destinados ao uso coletivo, tais obras devero
ser executadas de modo que sejam ou se tornem acessveis s pessoas
portadoras de deficincia ou com mobilidade reduzida, incluindo os
seguintes requisitos:
a) nas reas externas ou internas da edificao, destinadas a garagem
e a estacionamento de uso pblico, devero ser reservadas vagas
prximas dos acessos de circulao de pedestres, devidamente
sinalizadas, para veculos que transportem pessoas portadoras de
deficincia com dificuldade de locomoo permanente;
b) pelo menos um dos acessos ao interior da edificao dever estar
livre de barreiras arquitetnicas e de obstculos que impeam ou
dificultem a acessibilidade de pessoa portadora de deficincia ou
com mobilidade reduzida;
c) pelo menos um dos itinerrios que comuniquem horizontal e
verticalmente todas as dependncias e servios do edifcio, entre
si e com o exterior, dever cumprir os requisitos de acessibilidade
de que trata a Lei.
Finalmente, o art. 23 da Lei estipulou que a Administrao Pblica
federal direta e indireta destinar, anualmente, a partir de 2001, dotao
oramentria para as adaptaes, eliminaes e supresses de barreiras
arquitetnicas existentes nos edifcios de uso pblico de sua propriedade
e naqueles que estejam sob sua administrao ou uso.

DOUTRINA

Por sua vez, o Decreto condiciona ao cumprimento


de suas disposies, sempre que houver interao
com a matria nele regulamentada:
I a aprovao de projeto de natureza arquitetnica
e urbanstica, de comunicao e informao,
de transporte coletivo, bem como a execuo
de qualquer tipo de obra, quando tenham
destinao pblica ou coletiva;
II a outorga de concesso, permisso, autorizao
ou habilitao de qualquer natureza;
III a aprovao de financiamento de projetos
com a utilizao de recursos pblicos, dentre
eles os projetos de natureza arquitetnica
e urbanstica, os tocantes comunicao
e informao e os referentes ao transporte
coletivo, por meio de qualquer instrumento,
tais como convnio, acordo, ajuste, contrato
ou similar;
IV a concesso de aval da Unio na obteno de
emprstimos e financiamentos internacionais
por entes pblicos ou privados.
3. O papel dos Tribunais de Contas
na fiscalizao de obras pblicas
no tocante acessibilidade

Ao exercer a fiscalizao de obras pblicas, tanto


as de execuo direta pela administrao, como as
resultantes de convnios, contratos de concesso
ou de parcerias pblico-privadas (PPP), os Tribunais
de Contas devem atentar para a verificao dos
aspectos ligados acessibilidade. Com efeito,
assegurar a acessibilidade nas obras de reforma ou de
construo de edificaes, realizadas com recursos
pblicos ou mediante os mencionados contratos,
insere-se na misso institucional dos rgos de
controle externo de fiscalizao operacional quanto
legalidade, legitimidade, economicidade (art. 70
da Constituio Federal).

Desse modo, dever inafastvel do gestor pblico


responsvel pela contratao, execuo, fiscalizao
e licenciamento de obras pblicas ou privadas
destinadas a uso coletivo observar os ditames da Lei
n.o 10.098/2000 e do Decreto n. o 5.296/2004. De
igual forma, compete aos rgos de controle externo
proceder verificao da legalidade.
Aspectos relacionados legitimidade

O constituinte, ao distinguir os princpios


da legitimidade e da legalidade, assinalou o
entendimento que o exame daquela ultrapassa a
simples verificao das formalidades legais e dos
requisitos materiais dos atos de gesto.
Para Mileski4:
Legitimidade seria ento estar conforme lei
e ao Direito. Contudo, deixa de encerrar apenas
uma conformao de natureza legislativa, indo
mais alm, na medida em que se estrutura em
fundamentos de moralidade, identificando-se
com os valores, princpios e fins que regem a
ao administrativa, na consecuo dos objetivos
estatais o interesse pblico.

Ora, ainda que no houvesse um preceito


constitucional expresso, bem como as normas legais
comentadas, configura-se como ilegtima a despesa
em obra pblica que exclui o acesso de significativa
parcela de brasileiros.
Aspectos relacionados economicidade

Segundo o Manual de Auditoria de Desempenho


do TCU, economicidade a minimizao dos custos
dos recursos utilizados na consecuo de uma
atividade, sem comprometimento dos padres de
qualidade (TCU, 1998).

Aspectos relacionados legalidade

A legalidade um dos princpios constitucionais


regentes de toda a atividade da administrao
pblica no Brasil. A verificao de conformidade
das obras pblicas com os dispositivos legais
atividade cotidiana nas aes de fiscalizao do
controle externo, especialmente no que respeita
a legislao de licitao e contratos e as normas de
licenciamento ambiental.

Assim, tambm o exame da economicidade


implica em uma avaliao qualitativa, que ser feita
sopesando-se os custos e os resultados, para o
conjunto da sociedade, tendo em vista as alternativas
disponveis no momento da deciso quanto
alocao dos recursos.
Lima (2001) prope a classificao dos atos de
gesto antieconmicos como:
set/ dez 2009 [ 75

DOUTRINA

a) ato antieconmico por superfaturamento: a


compra de bens ou a contratao de obras ou
servios por um preo superior ao do mercado
ou, na ausncia de um parmetro seguro,
superior ao razovel;
b) ato antieconmico por desnecessidade: a
compra de bens ou a contratao de obras ou
servios, ainda que por preos de mercado ou
razoveis, em quantidade desnecessria ou em
momento inadequado, gerando desperdcio;
c) ato antieconmico por omisso ou por m
gesto: a ausncia da compra de bens ou
da contratao de obras ou servios nas
quantidades necessrias ou nos momentos
adequados; ou ainda a sua execuo inadequada
ou incompleta, a sua utilizao imprpria ou a
sua no utilizao, gerando diversas disfunes
na administrao.
consabido que refazer uma obra mal executada
ou deficientemente planejada implica em custos
significativamente superiores queles de um
empreendimento construdo de forma adequada.
Tendo em vista os normativos legais relativos
acessibilidade, todas as novas construes, bem
como as reformas em edificaes, executadas em
condies que no assegurem a acessibilidade das PPD
encontram-se sujeitos a questionamentos judiciais
que, certamente, culminaro na determinao de
realizao das adaptaes necessrias garantia
de acesso e locomoo das PPD, acarretando, por
conseguinte, maiores custos para o Errio.
A tempestiva atuao das Cortes de Contas poder,
nessa hiptese como em tantas outras, resultar em
significativa preveno de desperdcio, orientando,
desde logo, os responsveis para que a execuo de
tais obras observe os ditames legais e as diretrizes
tcnicas pertinentes acessibilidade.
4. O tema da acessibilidade na
experincia recente e na jurisprudncia
dos Tribunais de Contas

Ao desenvolver a pesquisa para a elaborao deste


artigo, surpreendeu-nos a ausncia quase completa
do tema acessibilidade na experincia recente e na
jurisprudncia dos Tribunais de Contas do Brasil. Tal
constatao evidencia-se pelos seguintes exemplos:
76 ] REVISTA DO TCU 116

O termo acessibilidade no consta do Manual


FISCOBRAS 2008 do Tribunal de Contas da
Unio, que o principal documento orientador
de centenas de aes de fiscalizao de obras
pblicas realizadas anualmente;
O termo acessibilidade no consta da Cartilha
Obras Pblicas: recomendaes bsicas para
a contratao e fiscalizao de obras pblicas,
editada pelo TCU em 2002;
O termo acessibilidade no consta no Manual
de Auditoria de Obras do TCM-RJ;
O termo acessibilidade no consta na Cartilha
de Obras do TCE-PE;
Na pesquisa de jurisprudncia em acrdos
e decises efetuada nos portais na Internet
dos Tribunais de Contas dos Estados da
Bahia, Paran, Pernambuco e Rio Grande do
Sul o termo acessibilidade aparece apenas
relacionado questo de concursos pblicos
para admisso no servio pblico.
Na pesquisa efetuada no portal do TCE-SP,
o termo acessibilidade consta do objeto de
diversos contratos examinados, em geral,
obras de reformas nos acessos a estaes
ferrovirias e prdios escolares, de modo a
garantir a acessibilidade de PPD. O exame
realizado pela Corte de Contas, contudo,
limitou-se aos aspectos formais da legislao
de licitao e contratos.
Exemplos positivos

Um exemplo de interveno do TCU acerca


do tema ocorreu nos autos da Tomada de Contas
Especial relativa a convnio firmado pelo Municpio
de Porto Seguro para a execuo do projeto Cidade
para Todos, orientado para a construo de rampas
de passeio e de acesso, adaptao de banheiros,
instalao de paralelas e corrimo e realizao
de sinalizao horizontal e vertical para facilitar a
movimentao de PPDs (Acrdo n. 2.549/2005 - 2
Cmara). As contas foram rejeitadas, tendo em vista
que as intervenes foram executadas em nmero
inferior ao previsto e em desacordo com as normas da
ABNT. Em nossa pesquisa, esse foi o nico exemplo

DOUTRINA

concreto de verificao do cumprimento das normas de acessibilidade


e de sano aplicada ao infrator.
Outro caso identificado foi o debate travado em 2003 no TCM-SP
acerca de solicitao do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo,
por intermdio do Grupo de Atuao Especial de Proteo s Pessoas
Portadoras de Deficincia, a propsito do novo sistema de transporte
coletivo municipal, cuja implantao era proposta na Capital paulista,
indagando acerca da competncia do TCM-SP em verificar que na
licitao estivesse garantido o acesso adequado das pessoas portadoras
de deficincia ao referido sistema (TC 72.000.957.03-36). Apesar do
parecer contrrio da Assessoria Jurdica e da Secretaria de Fiscalizao
e Controle, o Plenrio concluiu pela competncia da Corte de Contas
paulistana para o exame da matria sob a tica da acessibilidade.
Foi tambm o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios
quem, em 2005, abordou o tema da acessibilidade ao Estdio Mane
Garrincha, em Braslia, de torcedores com mobilidade reduzida, sem,
contudo, lograr algum posicionamento do Tribunal de Contas do
Distrito Federal, nos autos do processo 16183/05.
Tendo em vista que a pesquisa no alcanou a totalidade das Cortes
de Contas brasileiras; bem como a circunstncia de que muitas delas
no disponibilizam na Internet pesquisas na sua jurisprudncia a partir
de palavras-chave, possvel que existam outros casos de atuao
exemplar do controle externo no que respeita acessibilidade das
PPDs. Contudo, o que indica a extenso do levantamento efetuado
que razovel inferir que, neste tema, ainda incipiente a interveno
do controle externo. Fortalec-la e estimul-la corresponde, em nosso
entendimento, a aprimorar o controle da legalidade, legitimidade e
economicidade das obras pblicas no Brasil, em particular considerando
o volume de obras pblicas fiscalizado anualmente pelos Tribunais de
Contas, bem como o universo de milhes de brasileiros que enfrentam
problemas de acessibilidade.
5. Concluso

O propsito deste trabalho destacar a relevncia do tema da


acessibilidade no contexto do planejamento, licitao e execuo de
obras pblicas em geral, especialmente nas construes, ampliaes e
reformas de edificaes destinadas ao uso pblico. Busca-se sensibilizar
a direo das Cortes de Contas e as equipes de fiscalizao de obras para
a incluso da acessibilidade em sua agenda permanente, considerando
seus reflexos no exame da legalidade, legitimidade e economicidade dos
empreendimentos. Em documento apresentado no XI SINAOP (Lima,
2006), foram apresentadas algumas sugestes de itens de verificao
de conformidade para incluso em matrizes de planejamento e de
procedimentos de auditorias de obras pblicas, bem como de outras
fiscalizaes a cargo dos Tribunais de Contas, tais como as relativas a
concesses e convnios.
set/ dez 2009 [ 77

DOUTRINA
Referncias

ARAUJO, Luiz Alberto David. A proteo constitucional


das pessoas portadoras de deficincia. 2. ed. Braslia:
Coordenadoria Nacional para Integrao da Pessoa Portadora
de Deficincia (Corde), 1997.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica
Federativa do Brasil : promulgada em 5 de outubro de 1988.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 20 jul. 2010.

LIMA, Luiz Henrique. Acessibilidade para pessoas portadoras


de deficincias: requisito da legalidade, legitimidade e
economicidade das edificaes pblicas. In: SIMPSIO
NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS, 11., 2006,
Foz do Iguau, PR. 2006. Disponvel em: <http://www2.tce.
pr.gov.br/xisinaop/Trabalhos/Acessibilidade%20para%20
pessoas%20portadoras.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Controle do patrimnio ambiental brasileiro: a
contabilidade como condio para o desenvolvimento
sustentvel. Rio de Janeiro: Eduerj, 2001.

______ Decreto n. 5.296, de 2 de dezembro de 2004.


Regulamenta as Leis nos 10.048, de 8 de novembro de 2000,
que d prioridade de atendimento s pessoas que especifica, e
10.098, de 19 de dezembro de 2000, que estabelece normas
gerais e critrios bsicos para a promoo da acessibilidade
das pessoas portadoras de deficincia ou com mobilidade
reduzida, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 3 dez. 2004. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/
D5296.htm>. Acesso em: 20 jul. 2010.

MILESKI, Hlio Saul. O controle da gesto pblica. So Paulo:


Revista dos Tribunais, 2003.

BRASIL. Lei n 10.098, de 19 de dezembro de 2000.


Estabelece normas gerais e critrios bsicos para a promoo
da acessibilidade das pessoas portadoras de deficincia ou
com mobilidade reduzida, e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 20 dez. 2000. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L10098.htm>.
Acesso em: 20 jul. 2010.

SASSAKI, Romeu Kazumi. Como chamar as pessoas que


tm deficincia? In: ______. Vida independente: histria,
movimento, liderana, conceito, filosofia e fundamentos.
So Paulo: RNR, 2003, p. 12-16. Disponvel em: <www.
senado.gov.br/sf/SENADO/Programas/svpd/docs/Como_
chamar_as_pessoas_que_t%EAm_defici%EAncia.doc>.
Acesso em: 20/jul./2010.

______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n2.549/2005,


Segunda Cmara. Relator Ministro Lincoln Magalhes da
Rocha. Sesso de 06/12/2005. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 15 dez. 2005.

Notas

PERNAMBUCO. Tribunal de Contas do Estado. Cartilha de


obras: dirigida s administraes municipais. Recife: TCE-PE,
[199-?]. Disponvel em: <http://www.tce.pe.gov.br/orientgetores/doc-institucionais/cartilha-neg/index.htm>. Acesso
em: 20 jul. 2010.
RIO DE JANEIRO. Tribunal de Contas do Municpio. Manual
de auditoria de obras. Rio de Janeiro: TCM-RJ, 2002.

Optou-se pela denominao pessoa portadora de deficincia


por ser esta a expresso consagrada na legislao. H, contudo,
um esclarecedor estudo de Sassaki (2005) a propsito da
evoluo poltico-social da forma com que so chamadas tais
pessoas; desde invlidos, no sculo XIX, at portadores de
direitos especiais no alvorecer do sculo XXI. Na sua obra,
Arajo (1997) tambm opta pela expresso PPD.

Entre outros, no endereo http://www.mj.gov.br/sedh/ct/corde/


dpdh/corde/normas_abnt.asp

apud http://acessibilidade.sigaessaideia.org.br/?catid=25&bl
ogid=1&itemid=32#more (acesso em 28/jul/2006)

MILESKI, Helio Saul. O controle da gesto pblica. So Paulo:


Revista dos Tribunais, 2003.

______. ______. Manual de auditoria de desempenho.


Braslia: TCU, Secretaria de Auditoria e Inspees, 1998.
______. ______. Manual FISCOBRAS, 2006. Braslia: TCU,
SECOB, 2006.
______. ______ Obras pblicas: recomendaes bsicas para
a contratao e fiscalizao de obras de edificaes pblicas.
Braslia: TCU, SECOB, 2002.

78 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

Manuteno da frota e
Doutrina
fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por
empresa contratada: prenncio da
quarteirizao na gesto pblica?
1. Introduo

Jess Torres Pereira Junior e


Marins Restelatto Dotti

O Decreto-lei n 200/67 positivou a distino entre


a atuao estatal no cumprimento de suas atividades
inerentes (vinculadas aos fins jurdicos do Estado,
em carter prprio e indelegvel), daquela em que
administra outras meramente acessrias (atividadesmeio), terceirizveis ao setor privado. Recorde-se a
regra de seu art. 10:
A execuo das atividades da Administrao
Federal dever ser amplamente descentralizada.
[...]
c) da Administrao Federal para a rbita
privada, mediante contratos ou concesses.
[...]
7 Para melhor desincumbir-se das tarefas
de planejamento, coordenao, superviso
e controle e com o objetivo de impedir
o crescimento desmesurado da mquina
administrativa, a Administrao procurar
desobrigar-se da realizao material de tarefas
executivas, recorrendo, sempre que possvel,
execuo indireta, mediante contrato, desde que
exista, na rea, iniciativa privada suficientemente
desenvolvida e capacitada a desempenhar os
encargos de execuo.
8 A aplicao desse critrio est
condicionada, em qualquer caso, aos ditames
do interesse pblico...

Jess Torres Pereira Junior Desembargador do Tribunal de


Justia do Estado do Rio de Janeiro.
Marins Restelatto Dotti Advogada da Unio e especialista
em Direito do Estado e Direito e Economia pela UFRGS.

O intuito da vetusta orientao era o de


possibilitar que rgos pblicos e entidades
vinculadas administrao estatal (inclusive

set/ dez 2009 [ 79

DOUTRINA

aquelas providas de personalidade jurdica


de direito pblico autarquias e fundaes
autarquizadas) se valessem da expertise da
iniciativa privada para a consecuo de atividades
auxiliares quelas que so especficas e privativas
da instituio estatal. Em outras palavras,
estimulavase a contratao, pela Administrao
Pblica, de empresas privadas que lhe prestassem
servios de apoio, liberando as estruturas
administrativas estatais para a concentrao no
desempenho de tarefas e deveres prprios de
suas finalidades institucionais.

Mas nem de longe o legislador de quase meio


sculo atrs estaria a cogitar que o princpio da
descentralizao conduziria a gesto pblica
generalizada adoo da tcnica que a iniciativa
privada batizou de "terceirizao", com a dupla
finalidade de especializar a execuo de servios
de apoio e de economizar custos. Muito menos que
fosse possvel Administrao Pblica passar ao
movimento seguinte, qual seja o da "quarteirizao",
que empreendimentos privados de maior abrangncia
e complexidade gerencial vieram a conceber, para
que empresas especializadas em gesto assumissem
a gerncia da execuo daqueles servios de apoio
realizados por outras empresas.
A edio do Decreto federal n 2.271/97
ilustrativa. Seu objetivo foi o de implementar
melhorias na atuao da Administrao Pblica
federal direta, autrquica e fundacional, por
meio da delegao, a entidades privadas, de
atividades materiais acessrias, instrumentais ou
complementares aos assuntos que constituem rea
de competncia legal dos entes estatais, tanto que
o Decreto arrola, de forma exemplificativa, algumas
atividades que, preferencialmente, sero executadas
de modo indireto por terceiros privados.
As portas da terceirizao na gesto pblica se
foram abrindo, com defeitos e virtudes conhecidos,
porm a busca de maior eficincia na gesto dos
servios descortina horizonte ainda mais amplo, de
que j se vislumbram evidncias e indcios, rumo
quarteirizao. O presente texto procura captlos
em segmentos relevantes para o cotidiano dos
servios de apoio, quais sejam os de manuteno da

80 ] REVISTA DO TCU 116

frota e fornecimento de combustveis aos veculos do


servio pblico, fonte de notrios aborrecimentose
desvios.
que a quarteirizao desafia questes
jurdico-adminstrativas interessantes, que apenas
comeam a ser enfrentadas pelos gestores pblicos
e as instituies incumbidas de seu controle
interno e externo, seguindo-se a convenincia e
a oportunidade de examinarem-se alguns pontos
capitais, com o fim de fixar conceitos, prevenir
equvocos e suscitaralternativas.
2. Um novo modelo de gesto

As contrataes de bens, obras e servios pela


Administrao Pblica sujeitam-se a sistema jurdiconormativo que lhes impe limitaes no que se
refere realizao de licitao prvia, bem como
sua dispensa ou inexigibilidade, conforme o caso.
Esse sistema no repele a influncia do natural
processo evolutivo por que passam as relaes
comerciais e que acaba por refletir-se nas contrataes
empreendidas por rgos e entidades pblicas,
incorporando, ao longo do tempo, variaes de
modelos e paradigmas com o propsito de amoldar-se
a novos mercados, suas exigncias e diversificaes.
o que se v ocorrer com a contratao de empresa
privada para o gerenciamento do fornecimento de
combustveis e a prestao de manuteno corretiva
e preventiva de veculos do servio pblico. O novo
modelo prope-se a modernizar os mecanismos de
gesto pblica sem fugir regra da licitao e da
necessria fiscalizao do contrato , por meio da
transferncia de aes da Administrao a particulares
que se desdobram em dois nveis o da gerncia da
prestao e o da execuo da prestao. Ignorar esse
processo, ou seja, no permitir a transcendncia de
um modelo para outro, presumidamente mais eficaz,
pode desestimular esforos em prol da melhoria da
qualidade do servio pblico.
Mas o novo modelo no se pode distanciar, a
pretexto de amoldar-se a novas realidades comerciais,
dos princpios constitucionais e administrativos
aplicveis s licitaes e contrataes administrativas,

DOUTRINA

ou seja, o administrador deles no se pode afastar


sob o argumento de que seriam inconciliveis com
o novo modelo pretendido. Toda inovao que
no se componha com aqueles princpios deve,
por isso mesmo, ser descartada, dado o carter
balizador universal do sistema de que so dotados
os princpios, no direito pblico contemporneo.
Logo, qualquer prtica inovadora, dissociada desses
princpios, no se harmoniza com o sistema e com
ele colidir, provocando disparidades e entraves de
difcil, seno impossvel,superao.
Tambm a quarteirizao, tal como ocorreu,
e ainda ocorre, com a terceirizao, ao ser
transplantada da ordem econmica privada para
as prticas do servio pblico, deve conter-se nos
limites estabelecidos ou criar solues que a eles
seafeioem.
3. Contratao de empresa especializada
no gerenciamento da manuteno
preventiva e corretiva de veculos

Trata-se, nesse modelo, de a Administrao


Pblica transferir a empresa privada especializada,
vencedora de licitao, o gerenciamento de sua frota
por meio de um sistema informatizado, cujo encargo
principal o de cuidar da manuteno preventiva
e corretiva de veculos, incluindo o fornecimento
de peas, acessrios, mo de obra e transporte por
guincho. Manuteno e fornecimento esses a serem
executados por meio de rede credenciada de oficinas
localizadas em mbito estadual, regional ou nacional,
ou seja, a empresa especializada contratada pela
Administrao gerencia a prestao de servios a
serem executados por outras empresas. H, portanto,
duas ordens de relaes jurdicas: a que se estabelece
entre a Administrao e a empresa gerenciadora e a
que esta estabelecer com as empresas executoras,
em sistema de rede.
Esse novo paradigma substitui a tradicional
contratao direta com os prestadores dos servios de
manuteno de veculos. Adota-se sistema centralizado
em uma s empresa gerenciadora, possibilitando que
pequenos estabelecimentos, inclusive em cidades
do interior, possam credenciar-se junto empresa
gerenciadora contratada pela Administrao, o

que lhes ensejar prestar servios cujo acesso era


antesinvivel.
O modelo pretende garantir Administrao:
(a) gerenciamento de sua logstica por empresa
especializada em gesto, a propiciar presumvel
ganho de eficincia; (b) padronizao dos servios
prestados; (c) atendimento tempestivo das demandas,
em especial quando dos deslocamentos de veculos
entre pontos diversos; (d) pronta disponibilidade
de veculos em condies de trafegabilidade; (e)
reduo, ou mesmo supresso, do uso constante de
suprimentos de fundos para fazer frente a despesas
com manuteno de veculos, em localidades no
alcanadas pela nica oficina prestadora dos servios,
nos moldes da antigacontratao.
O modelo tambm almeja evitar que a
Administrao Pblica delimite, no instrumento
convocatrio da licitao, o permetro em que deva
estar localizada a oficina que prestar os servios de
manuteno, j que a existncia de rede de oficinas
credenciadas, sediadas em diversas localidades,
supre tal exigncia.
No que seja vedada a delimitao de rea na
qual devam estar sediados os estabelecimentos,
nas licitaes tradicionais para contratao de uma
nica empresa fornecedora de bens e prestadora de
servios. Mas, em face das restries competio
e da busca da proposta mais vantajosa que a
adoo da medida pode ensejar, necessrio que
o administrador pblico justifique a deciso pela
delimitao de rea, apresentando os pressupostos
de fato e de direito que a amparam, sobretudo
relacionados economicidade, eficcia e eficincia
para a atuao administrativa, o que nem sempre
satisfatoriamente cumprido pelos gestores.
No se diga que se tornou ineficaz o modelo
tradicional, ou seja, aquele em que a Administrao
contrata uma nica oficina para a manuteno de
sua frota. que, dependendo do porte da frota
existente no rgo, da natureza de suas atividades,
da frequncia dos deslocamentos para outros
municpios e estados da federao, do nmero de
registros de consertos em outras localidades no
atendidas pelo contrato existente, da considervel

set/ dez 2009 [ 81

DOUTRINA

utilizao do suprimento de fundos para atender a


despesas com manuteno, deve a Administrao
Pblica repensar o modelo tradicional, para outro
que possa suprir as deficincias de manuteno que
se tornaram criticamente habituais.

pblico da execuo dos contratos administrativos.


Mas fundamental avaliar as vantagens de substituirse
um modelo por outro, luz dos princpios e regras
regentes das licitaes e contrataes pblicas, com
sede na Constituio e na legislao especfica.

O Tribunal de Contas da Unio enfrentou o


tema da contratao de empresa gerenciadora da
manuteno preventiva e corretiva de veculos, em
julgado que sopesou diversos aspectos relacionados
legalidade, moralidade, impessoalidade,
eficincia e economicidade da alternativa do
credenciamento. No que tange escolha ou no do
novo modelo, ponderou o Ministro Revisor:

O novo modelo, por meio do qual se transfere


empresa especializada o gerenciamento da
manuteno da frota, pode ser eficaz para a
Administrao gerenciar a sua logstica de forma a
obter no s a padronizao nos servios prestados,
mas tambm o atendimento tempestivo das demandas
(celeridade), em especial quando da necessidade
de deslocamentos dos veculos pelo territrio do
estado, ou em mbito regional ou nacional, com
garantia de cobertura na manuteno.

14. Ressalvo, desde logo, que as sugestes


apresentadas no quarto ttulo, relativo ao modelo
de credenciamento, inserem-se no mbito de
discricionariedade do gestor, a quem compete avaliar
a convenincia e oportunidade de adot-las. Isso
porque no cabe a este Tribunal, no desempenho
de suas funes de controle, imiscuir-se no papel
do administrador pblico, sob pena de ingerncia
indevida nas atividades do ente jurisdicionado. [...]
Tanto que esta Corte vem admitindo, ao
longo do tempo, variaes em torno do modelo
legal para viabilizar contrataes de acordo
com as situaes fticas encontradas no dia
a dia da Administrao, atinentes a mercados
especficos. [...]
Assim, por se tratar de inovao, que, em tese,
est em consonncia com normas e princpios
que regem as licitaes e a atuao dos agentes
pblicos, creio que esta Corte, no desempenho
do papel de indutora de aprimoramento da
gesto pblica, que tem pautado a atuao dos
rgos de controle no mundo moderno, deve
abster-se de inibir o prosseguimento da tentativa
de inovao em anlise. Acrdo n 2731/2009,
Plenrio, Relator Min. Marcos Bemquerer
Costa. Revisor Min. Aroldo Cedraz. Processo
TC n032.202/2008-1, DOU de 20.11.09.

Assim, quando um veculo necessitar de


manuteno preventiva ou corretiva, encaminhado
pela empresa gerenciadora a uma oficina da rede
credenciada, onde ser verificado qual o tipo de
servio a ser realizado e quais as peas e acessrios que
demandam substituio. Com base nesse relatrio, a
empresa gerenciadora solicita de algumas das oficinas
integrantes da rede credenciada, costumeiramente
trs delas, a apresentao de oramentos para a
execuo do mesmo objeto. Ao agente pblico fiscal
do contrato, com base no relatrio de servios e nos
oramentos apresentados, incumbe tomar as seguintes
providncias: (a) aprovar a execuo dos servios,
de ordinrio com base no menor valor orado;
(b) diligenciar acerca da regularidade do
estabelecimento credenciado; (c) acessar o sistema
atravs de senha fornecida pela empresa gerenciadora;
(d) autorizar a realizao do servio.

4. A economicidade trazida pelo novo modelo

Sob a perspectiva da eficcia e da celeridade, o


novo modelo pode sustentar-se, todavia na da
economicidade que a Administrao Pblica pode
encontrar barreiras sua adoo. Se cabe ao gestor
a discricionariedade (o que no o exonera de
externar os motivos de seu convencimento racional)
de definir o objeto que superiormente atenda ao
interesse pblico, como bem salientou a Corte de
Contas federal, incumbe-lhe, tambm, o dever de
considerar o fator preo nessa escolha.

Louvveis so as propostas de adoo de sistemas


mais geis e que forneam relatrios gerenciais,
ferramentas teis para o efetivo controle pelo gestor

No se diga que o critrio de julgamento da


proposta baseado na menor taxa de administrao
(percentual a ser aplicado sobre o valor dos servios

82 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

e peas cobrados pelas oficinas credenciadas) consulta o princpio


da economicidade, mesmo que a proposta vencedora oferte taxa de
administrao 0% (zero por cento) ou negativa, se for deixado em
aberto o real valor a ser pago pelos servios, ainda que as peas com
cdigo da montadora e os quantitativos de mo de obra para cada
espcie de servio constem de tabelas.
No h vantagem econmica em obter-se taxa de administrao 0%
(zero por cento) ou negativa, quando os preos efetivos das peas e
dos servios a serem prestados que representam a maior parte dos
valores despendidos com a contratao no forem objeto de licitao.
Sendo desconhecidos, no h como se obter a garantia de que o novo
modelo o mais vantajoso para a Administrao Pblica.
As empresas privadas perseguem o lucro e, por evidente, se ofertam
taxa de administrao igual ou inferior a zero porque auferem
rendimentos que so cobrados da prpria rede de estabelecimentos
credenciados, ou porque embutem taxas extras nos preos finais
orados pelas oficinas credenciadas, ou ambas as hipteses cumuladas,
onerando, assim, o custo da contratao. Percebe-se ento, sob esse
aspecto, que a taxa de administrao igual ou inferior a 0% no significa,
necessariamente, vantagem econmica para a Administrao Pblica.
Todo esse procedimento insuscetvel de controle, j que a empresa
gerenciadora escolhe, de forma unilateral, as oficinas que participaro
da coleta de preos para a execuo dos servios, abrindo-se, assim,
a janela do arbtrio para a escolha de empresas que convenham ao
interesse da empresa gerenciadora. Resultaria obstruda a aplicao,
no caso concreto, do disposto no art. 67 da Lei n 8.666/93, que trata
da fiscalizao dos contratos administrativos pela Administrao.
Hipteses h em que se sagra vencedora da licitao a empresa
gerenciadora que oferta a menor taxa de administrao, mas superior a 0%
(2%, 3,5%, 5%). Mesmo nesses casos, a taxa de administrao representa
ndice pequeno em relao aos custos da execuo dos servios (peas
e mo de obra). No sendo esses fixados previamente, no h como se
conhecerem os preos de maior vulto que devam ser pagos.
E justamente por desconhecer os preos que sero cobrados pelos
servios e pelas peas que a Administrao Pblica infringir o princpio
da economicidade. Mesmo tendo buscado trs oramentos, no tem
a empresa gerenciadora o compromisso de escolher a cotao mais
vantajosa entre as empresas da rede credenciada.
Assim, a empresa gerenciadora poder solicitar os oramentos entre
fornecedores que praticam o preo mximo ou prximo do mximo
da tabela oficial de peas da montadora, ou oficinas que praticam os
maiores preos de valor/hora da mo de obra, pois repercutir em
maior rendimento para si. Quanto mais caro o fornecimento de peas
e servios, maior o valor auferido com a taxa de administrao; ainda
set/ dez 2009 [ 83

DOUTRINA

que a empresa gerenciadora aja de boa-f, estar obrigada apenas nos


termos do contrato celebrado com a Administrao, da a relevncia de
bem definirse o perfil desse contrato e o seu contedo mnimo.
5. O princpio da economicidade no julgamento das propostas

Indaga-se, ento, qual seria o critrio de julgamento de proposta


apto para atender ao princpio da economicidade, quando o objeto da
licitao for a contratao de empresa especializada em administrao
e gerenciamento da manuteno preventiva e corretiva de veculos.
Sem fugir do tipo de licitao cujo critrio de seleo da proposta seja
baseado no menor preo ofertado pelo licitante (art. 45, 1, I, da Lei
n 8.666/93), a resposta a busca da proposta que oferea o menor valor
da mo de obra (hora/homem) para o servio de manuteno. Assim,
deve vencer a licitao a empresa gerenciadora que oferecer o menor
preo da hora trabalhada, tanto para a manuteno preventiva como
para a corretiva, sem perder de vista que para cada tipo de servio h
tabelas oficiais desenvolvidas pelas montadoras para o quantitativo de
mo de obra a ser despendido para cada espcie de servio (tabela de
tempo padro de reparos).
Pelo critrio do menor valor hora/homem, o preo do servio
executado ser o mesmo, em qualquer oficina da rede credenciada.
Afasta-se, ainda, a necessidade de estabelecerse, no edital, como
medida de reduo de custos para a Administrao, a obrigao de a
empresa gerenciadora buscar trs oramentos com base na localizao
geogrfica das oficinas, ou seja, aquelas mais prximas do veculo a
ser reparado. Sendo uniforme o valor da hora/homem, a empresa
gerenciadora incumbir-se- de escolher a oficina credenciada mais
prxima, reduzindo custos.
E como ficaria a despesa relativa s peas, j que excluda do critrio
de julgamento? Basta que o instrumento convocatrio, que a lei do
certame, estabelea o percentual de desconto que deva ser praticado
pela empresa gerenciadora vencedora da licitao, sobre o preo vista
da tabela oficial de peas da montadora. Esse percentual de desconto
deve guardar equivalncia com aquele praticado pelo mercado (5%, 10%,
15%), tendo em vista que a fixao de um percentual elevado pode ser
economicamente vantajoso para a Administrao, mas desvantajoso para
as empresas licitantes, fator bastante para restringir a competio.
E na hiptese de existirem peas no contempladas com cdigo da
montadora e, portanto, ausentes da tabela oficial de preos? Nesse caso,
caber empresa gerenciadora proceder s cotaes de preos das peas
necessrias junto ao mercado fornecedor, informando em relatrio
ao fiscal do contrato, que, aps certificar-se das cotaes realizadas,
autorizar a empresa gerenciadora a adquiri-las do fornecedor que
apresentar a oferta mais vantajosa, em regra a de menor preo.
84 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

Nem sempre a oferta de menor preo da pea


ou do acessrio de que necessita a Administrao
representa maior vantagem. H outros fatores
favorveis Administrao, como a existncia de
fornecedor que oferea prazo maior de garantia para
o produto, ou menor prazo de entrega, ou assistncia
tcnica em ampla rede de empresas autorizadas.
6. A questo do percentual de desconto

Em alguns contratos de manuteno corretiva


e preventiva de veculos, as despesas com peas
superam, consideravelmente, aquelas realizadas com
os servios (mo de obra). Sendo essa a realidade
habitual da Administrao, o caminho a inverso
do critrio de julgamento acima apresentado, ou
seja, vencer a licitao a proposta que oferecer o
maior percentual de desconto sobre o preo vista
da tabela oficial das peas da montadora, cabendo
ao instrumento convocatrio fixar o valor da hora/
homem (mo de obra) que deva ser praticado
pela empresa gerenciadora vencedora da licitao.
O valor atribudo no edital para a hora/homem (mo
de obra), sublinhe-se, deve refletir aquele praticado
pelo mercado, fruto de ampla e sria pesquisa
previamente realizada, evitando-se o desinteresse
dos possveis concorrentes na licitao.
Os contratos decorrentes de procedimentos
licitatrios alicerados no critrio de maior
percentual de desconto, aplicvel a uma determinada
planilha de preos, so mais vulnerveis a fraudes e
majoraes de valores, se comparados queles cujas
licitaes adotam o critrio de julgamento com fulcro
no menor preo, seja global ou unitrio. que, no
primeiro caso (maior percentual de desconto), h a
possibilidade de elevarem-se os valores das tabelas
de preos utilizadas como referncia no contrato, as
quais podem ser alteradas de forma alheia ao controle
administrativo e, at mesmo, em comum acordo
entre fornecedor e gerenciadora contratada.
Todavia, a utilizao do critrio de julgamento
baseado no maior percentual de desconto sobre o
preo vista da tabela oficial das peas da montadora
que ao final leva ao mesmo resultado da licitao
do tipo menor preo 1 uma situao bastante
especfica, em vista de que a tabela adotada tem
carter oficial, no podendo ser manipulada pelas
partes. importante que o fiscal/gerente do contrato,

antes de cada pagamento, verifique se realmente


foram adotados os preos registrados na tabela de
referncia e aplicado o percentual de desconto que
se sagrou vencedor da licitao.
Importa que o critrio de julgamento das
propostas, a ser adotado para a escolha da empresa
gerenciadora da manuteno corretiva e preventiva
de veculos quer o de menor valor hora/homem
ou o de maior percentual de desconto sobre o
preo vista da tabela oficial das peas , seja
precedido de levantamentos/estudos desenvolvidos
pela Administrao, suficientes, com o maior nvel
de preciso possvel, para extrair do modelo sua
mxima rentabilidade, isto , a melhor relao que se
possa alcanar entre os custos direta e indiretamente
envolvidos e a racionalizao almejada, cotejando-se
os valores gastos com a contratao tradicional
de uma nica oficina prestadora de servios, nos
exerccios anteriores.
A fixao do valor hora/homem ou do percentual
de desconto sobre as peas, posto no edital, no
interfere no livre exerccio da atividade econmica e na
obteno do lucro pela empresa gerenciadora, desde
que decorra de ampla e sria pesquisa realizada pela
Administrao Pblica e reflita, verdadeiramente, os
preos ou percentuais praticados pelo mercado. Em
um dos itens (percentual de desconto sobre as peas,
por exemplo) a empresa gerenciadora remunerada
segundo os percentuais fixados pela Administrao,
que devem ser os de mercado, manejando a captao
do lucro sobre o preo ofertado na proposta quanto
ao outro item (valor hora/homem).
7. Ampla pesquisa de mercado

Imprescindvel que Administrao Pblica,


quando da licitao para a contratao de empresa
gerenciadora de manuteno preventiva e corretiva
de veculos, realize ampla pesquisa de mercado, tanto
para o preo hora/homem como para o percentual de
desconto sobre o preo da tabela oficial das peas,
inclusive no mbito de outros rgos e entidades
pblicas que hajam licitado o mesmo objeto.
dever jurdico da Administrao Pblica, ainda
na fase interna do procedimento licitatrio e tambm
no procedimento para a contratao direta, apurar o
custo estimado do objeto que pretende adquirir, por
set/ dez 2009 [ 85

DOUTRINA

meio de ampla pesquisa de preos praticados pelo mercado. Trata-se de


instrumento idneo para a apurao e a avaliao dos custos da futura
contratao, traduzindo aplicao dos princpios da economicidade e
da eficincia.
A referncia adoo de um oramento detalhado indica a
necessidade de considerarem-se concretamente todos os fatores de
formao dos custos do contrato.
A pesquisa de preos no se pode satisfazer com aparncias porque
ser ela a fonte dos parmetros de verificao da conformidade de
cada proposta apresentada com os preos de mercado, ensejando a
desclassificao quando desconforme.
Mesmo que utilizado o critrio de julgamento da proposta baseado
no maior percentual de desconto sobre o preo da tabela oficial de
peas da montadora, que se traduz no tipo de licitao baseado no
menor preo, o levantamento junto a outros rgos e entidades
pblicas importante.
Nada obstante a existncia de vrios dispositivos no sistema
jurdico-normativo fazendo aluso necessria pesquisa de preos,
observa-se, na coletnea de jurisprudncia do Tribunal de Contas da
Unio, que, reiteradamente, o rgo tem deliberado no sentido de
impor Administrao Pblica a obrigatoriedade de apurarem-se os
custos por meio da pesquisa de preos.
De acordo com o art. 113 da Lei n 8.666/93, compete aos agentes
pblicos a demonstrao da regularidade dos atos praticados. Como
a pesquisa ser o balizador de preos, indispensvel documentar
os dados obtidos, e suas respectivas fontes, nos autos do processo
licitatrio ou de contratao direta. Essa medida administrativa, alm
de presente no ordenamento normativo, deve transparecer aos rgos
de controle e sociedade.
8. A competitividade do certame

Administrao Pblica, aps concluir pela vantagem de licitar a


contratao de empresa especializada no gerenciamento da manuteno
preventiva e corretiva de veculos, cumpre buscar alternativas que
compatibilizem a escolha com o princpio constitucional da ampla
competitividade entre os interessados. Para isso necessrio que
avalie a convenincia de exigir-se, no instrumento convocatrio, que
a empresa gerenciadora contratada se relacione com rede de oficinas,
cuja largueza definir, em todo o territrio nacional, determinada
regio ou determinados estados.
As localidades habituais de deslocamento da frota que guiaro
a deciso. Se os deslocamentos so restritos a um nico estado
da federao, por exemplo, basta a exigncia de que a empresa
86 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

gerenciadora conte com uma rede de oficinas


credenciadas localizadas apenas no territrio do
estado do rgo que promove a licitao. A ampliao
da rede credenciada para uma regio ou para todo
o territrio nacional, sem que isso seja necessrio,
constitui-se em fator que pode restringir o acesso de
empresas do ramo de gerenciamento na licitao e
reduzir o universo competitivo sem motivo.
Sendo necessria uma rede de atendimento
em todo o territrio nacional ou extensa regio,
pode o edital autorizar a participao de empresas
em consrcio, no desgnio de aumen tar a
competitividade, sem perda de especializao,
coordenao e eficincia.

9 O entendimento do Tribunal de Contas


da Unio e formas de credenciamento

Aps analisar o tema da contratao de empresa


especializada no gerenciamento da manuteno
preventiva e corretiva de veculos, luz dos princpios
e normas aplicveis s licitaes e contrataes
administrativas, em julgado que contou com valiosas
ponderaes do representante do Ministrio Pblico,
dos Ministros Relator e Revisor, entendeu a Corte de
Contas federal de:
9.3. determinar ao [...] que, diante da
especificidade do caso concreto, efetue estudos,
no prazo de um ano, com vistas a verificar
a viabilidade de realizar credenciamento
de oficinas para prestao dos servios de
manuteno de suas viaturas, seja diretamente
ou por meio de empresa especializada (o
grifo no consta do original), estabelecendo,
no ato de convocao, regras objetivas a serem
observadas em todo procedimento e por ocasio
das futuras contrataes, em especial no que se
refere forma de qualificao dos interessados,
em consonncia com os arts. 28 a 31 da Lei
n8.666/1993, condies de pagamento e
critrios a serem observados por ocasio da
escolha da empresa que executar os servios;
(Acrdo n 2.731/2009, Plenrio).

Depreende-se que o TCU considera lcita a


utilizao do credenciamento quando, em vista das
particularidades do objeto contratado, tornar-se

conveniente e vivel para a Administrao contar


com nmero ilimitado de interessados.
O credenciamento de oficinas para a prestao de
servios, efetuado diretamente pela Administrao,
no se confunde com o credenciamento das oficinas
levado a efeito pela empresa gerenciadora. Por
meio deste ltimo modelo, a empresa gerenciadora
credencia uma srie de estabelecimentos
prestadores de servios, exercendo o controle
sobre suas atividades. O outro (credenciamento de
estabelecimentos diretamente pela Administrao),
entendido como hiptese de inexigibilidade de
licitao inserta no caput do art. 25 da Lei n. 8.666/93,
no encontra amparo na lei para sua utilizao na
forma proposta no Acrdo.
que, no credenciamento do art. 25, examinase
a inviabilidade de competio caracterizada pelo
fato de a Administrao dispor-se a contratar
todos os que tiverem interesse e que satisfaam
as condies por ela estabelecidas, no havendo,
portanto, relao de excluso. Esse raciocnio no se
estende ao credenciamento de oficinas diretamente
pela Administrao porque os preos cobrados
pelos diversos estabelecimentos no so uniformes
(tabelados), o que obriga a Administrao a buscar
aquele que oferea o menor preo nas condies
estabelecidas no instrumento convocatrio. Um
dos aspectos que poderia ser considerado para a
utilizao do art. 25, no caso de credenciamento
de oficinas diretamente pela Administrao, seria
a possibilidade desta fixar o valor do objeto (valor
hora/homem, por exemplo). Todavia, essa fixao de
preos para o objeto somente se justifica se for mais
vantajoso para a Administrao em relao queles
provenientes de licitao. A realizao de licitao
deve sempre buscar a proposta mais vantajosa para
a Administrao.
H outro aspecto que distancia o credenciamento
do art. 25 da contratao em estudo: o
credenciamento do art. 25 refere-se a servios em
que as diferenas pessoais do selecionado tm
pouca relevncia para o interesse pblico, dado o
nvel tcnico da atividade, j bastante regulamentada
ou de fcil verificao, como, por exemplo, no
credenciamento de profissionais da rea da sade.
No o caso das oficinas de manuteno de
veculos, cuja qualidade e presteza das atividades
set/ dez 2009 [ 87

DOUTRINA

podem variar significativamente de um para


outro estabelecimento. Sob tal aspecto, o modelo
de credenciamento pela empresa gerenciadora
permite que esta efetue o descredenciamento
automtico da oficina cujas atividades no tenham
sido desenvolvidas satisfatoriamente. Alm disso, a
Administrao, por meio do credenciamento direto,
no teria condies de atender oferta de todas as
oficinas que estivessem dispostas a prestar servios
de manuteno, no havendo, portanto, espao para
a competio entre os interessados.

10 Fiscalizao do contrato

Todo contrato administrativo deve ser objeto de


fiscalizao por agente pblico ou comisso designada
para esse fim, consoante estatui o art. 67 da Lei
n 8.666/93. No contrato por meio do qual a
Administrao transfere empresa especializada
o gerenciamento da manuteno da frota,
fundamental que a fiscalizao verifique: (a) se a
empresa gerenciadora cumpre o percentual de
desconto sobre o preo, vista da tabela oficial
de preos das peas, fornecida pela montadora,
consoante percentual fixado no instrumento
convocatrio, ou o percentual de desconto que
se sagrou vencedor da licitao; (b) a comparao
entre o tempo gasto para a execuo do servio e
o quantitativo de horas (mo de obra) estabelecido
em tabela pela montadora (tabela de tempo padro
de reparos); (c) o cumprimento do valor da hora/
homem ofertado na proposta vencedora, quando
esse tenha sido o critrio de julgamento adotado na
licitao, ou o valor hora/homem fixado no edital.
O novo modelo implica o fornecimento de
relatrios pela empresa gerenciadora, a par de
racionalizar o trabalho administrativo do rgo ou
entidade pblica, da simplificar a fiscalizao estatal
sobre a execuo do contrato.
Nada obstante tenha a Administrao Pblica
celebrado contrato com a empresa gerenciadora
vencedora da licitao a quem coube comprovar
todos os requisitos de habilitao exigidos no
instrumento convocatrio , e no com as oficinas
credenciadas, de indagar-se se estas devem figurar
na relao jurdica como executoras dos servios e, em
caso afirmativo, se tambm haveriam de comprovar
88 ] REVISTA DO TCU 116

o atendimento aos requisitos de habilitao, embora


no houvessem participado da licitao.
A questo das mais interessantes porque demanda
exame sobre a natureza jurdica dos contratos
entre a Administrao e a empresa gerenciadora
do servio, e entre esta e as oficinas credenciadas.
Seriam esses contratos entre a gerenciadora e as
oficinas da rede espcie de subcontratao, por isto
que teriam de contar com prvia autorizao da
Administrao, em cada caso? Ou seriam contratos
autnomos? Seria a Administrao interveniente
necessria nesses segundos contratos? Poderia a
Administrao efetuar pagamentos diretamente s
oficinas? Haveria responsabilidade solidria entre a
empresa gerenciadora e as oficinas da rede perante
a Administrao?
Ver-se- adiante.
11. Da Terceirizao para a Quarteirizao

No mbito da Administrao Pblica, o processo


de terceirizao consiste na delegao a terceiros de
atividades de mero apoio sua vocao institucional;
transferem-se procedimentos e funes especficas a
empresas ou profissionais especializados no domnio
operacional e tcnico da atividade terceirizada. Isso
permite que a Administrao concentre esforos
em sua atividade-fim, em prol de maior eficincia e
eficcia no atendimento ao interesse pblico.
A quarteirizao estgio seguinte ao da
terceirizao, constituindo-se na contratao,
pela Administrao, de um terceiro privado,
especializado em gerenciar pessoas fsicas 2 ou
jurdicas, os quarteirizados, que o terceiro
contratar para a execuo de determinados servios
ou o fornecimento de certos bens necessrios ao
servio pblico. Em sntese: a funo da empresa
gerenciadora administrar a execuo do objeto cuja
execuo contratar a outrem.
Desenvolvem-se duas ordens de relaes jurdicas:
a que se estabelece entre a Administrao e a empresa
gerenciadora e a que se estabelecer entre esta e as
empresas executoras, merc do que, do ponto de
vista do Direito Administrativo, a quarteirizao
pretenderia ser instrumento destinado a elevar o
teor de concretizao do princpio da eficincia,

DOUTRINA

preconizado pelo art. 37, caput, da CR/88, na premissa, carente de


comprovao a cada caso, de que ambos os segmentos o da empresa
gerenciadora e o das empresas ou profissionais executores sero
capazes de superiormente produzir os resultados com que conta a
Administrao para assegurar apoio adequado aos fins de interesse
pblico que lhe cumpre alcanar.
12. Objetivos da quarteirizao
12.1 eliminao de estruturas internas

As Administraes Pblicas que optam por administrar diretamente,


com os recursos de seus prprios quadros e os meios de seus servios,
as relaes com terceiros, so obrigadas a montar uma estrutura interna
voltada para a seleo, o gerenciamento e a fiscalizao dos respectivos
contratos. Os custos assim gerados sobrepem-se, por vezes, aos ganhos
obtidos com a contratao de servios especializados a terceiros ou os
anulam, a saber, o ganho de qualidade e produtividade, a reduo da
mquina administrativa, a redistribuio de servidores para o exerccio
de outras funes, eficcia e eficincia na atuao administrativa.
A quarteirizao surge como alternativa para prevenir o inchao da
estrutura interna da Administrao Pblica, na tentativa de estabelecer-se
maior agilidade e pr-atividade na prestao de servios pblicos.
12.2 profissionalizao da gesto dos contratos
e do relacionamento entre empresas

A quarteirizao tende a evitar a improvisao de gestores, no


raro agentes pblicos em desvio de funo, situao que, alm de
dificultar ou mesmo impedir a especializao do profissional, resulta
em natural sentimento de insatisfao daquele desviado de sua funo,
com inevitvel perda de eficincia. A negociao contratual dirigida
por pessoal no afeito a tal atividade acarreta desgaste individual e,
muitas vezes, favorecimento, ainda que inconsciente, a determinados
contratados, em prejuzo de outros. A gesto por meio de empresas
especializadas tende a despersonalizar a relao com os prestadores
de servios da rede credenciada.
12.3 garantia jurdica e preservao econmica da relao

Na medida em que a empresa especializada contratada assume


a gesto da rede por ela credenciada, nenhuma, em princpio, a
relao desta com a Administrao. Assim, espao no haver para
questionamentos fundados em suposta subordinao hierrquica
(caracterstica do contrato de trabalho) entre a Administrao e os
empregados das empresas executoras. Incumbir empresa gestora
monitorar a idoneidade econmico-financeira e a regularidade fiscal
das empresas executoras, bem como o pagamento de obrigaes
trabalhistas, sociais e tributrias incidentes ou decorrentes da execuo
dos servios credenciados, pelo que nenhuma responsabilidade
set/ dez 2009 [ 89

DOUTRINA

solidria ou subsidiria ter a Administrao se os


credenciados falharem na observncia daquelas
obrigaes.
13. A relao jurdica entre a Administrao
e a empresa gerenciadora

A relao jurdico-contratual entre a Administrao


e a empresa gerenciadora estabelecese, de
ordinrio, por meio do processo seletivo da
licitao, admitindose a contratao direta, isto ,
sem licitao, se o caso concreto corresponder a
uma das hipteses de dispensa ou inexigibilidade
previstas em lei. Haja, ou no, procedimento seletivo,
sublinhe-se que a empresa gestora presta servios
especializados, logo, indispensvel que entre os
objetivos expressos em seu ato constitutivo (contrato
social e/ou estatuto) figure a gerncia de contratos
na forma de quarteirizao.
O contrato administrativo, decorrente dessa
licitao, rege-se pelas suas clusulas e pelos
preceitos de direito pblico, aplicando-se-lhe,
supletivamente, os princpios da teoria geral dos
contratos e as disposies de direito privado (art. 54
da Lei n 8.666/93).
O regime jurdico do contrato administrativo
celebrado com a empresa gerenciadora confere
Administrao as prerrogativas vale dizer, poderes/
deveres enunciadas no art. 58 da Lei n8.666/93, a
saber: (a) modific-lo, unilateralmente, para melhor
adequao s finalidades de interesse pblico,
respeitados os direitos do contratado; (b) rescindilo,
unilateralmente, nos casos especificados no inciso
I do art. 79 da Lei n 8.666/93; (c) fiscalizar-lhe a
execuo; (d) aplicar sanes motivadas pela
inexecuo total ou parcial do ajuste; e (e) nos casos
de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens
mveis, imveis, pessoal e servios vinculados ao
objeto do contrato, na hiptese da necessidade de
acautelar apurao administrativa de faltas contratuais
pelo contratado, bem como na hiptese de resciso
do contrato administrativo.
Se, na hiptese de resciso contratual, o
art. 58, V, autoriza a Administrao Pblica a ocupar
provisoriamente bens mveis, imveis, pessoal e
servios vinculados ao objeto do contrato, de
90 ] REVISTA DO TCU 116

admitir-se a possibilidade de a Administrao


estabelecer uma relao jurdico-contratual provisria
diretamente com a rede credenciada, com o fim de
evitar a descontinuidade da prestao do servio
pblico, caso rescinda o contrato com a empresa
gerenciadora. Trata-se de situao excepcional,
insuscetvel de ocorrer na vigncia do contrato entre
a Administrao e a empresa gerenciadora.

14. A relao jurdica entre a empresa


gerenciadora e os executores dos
servios (rede credenciada)

A relao jurdica entre a empresa gerenciadora


e os contratados para a execuo de servios e
fornecimento de bens (rede credenciada) rege-se
pelas normas de direito privado, mormente aquelas
do ttulo referente aos contratos em geral, no
CdigoCivil.
No captulo VII, referente ao contrato de prestao
de servios, a lei civil estabelece que toda a espcie
de servio ou trabalho lcito, material ou imaterial,
pode ser contratada mediante retribuio e que, no
sendo o prestador de servio contratado para certo e
determinado trabalho, entender-se- que se obrigou
a todo e qualquer servio compatvel com as suas
foras e condies.
Nessa relao jurdica privada, autnoma e
independente da relao jurdico-contratual
ajustada entre a Administrao e a empresa
gerenciadora, so partes o contratante (a empresa
gerenciadora) e os contratados (prestadores de
servios, fornecedores de peas e acessrios,
fornecedores de combustveis). Estes se obrigam,
perante a empresa gerenciadora, a executar o objeto
da gesto a esta contratada pela Administrao, o que
desde logo afasta desse contrato o perfil de relao
de consumo, posto que esta se caracteriza pelo fato
de o consumidor ser o destinatrio final do bem
ou servio (CDC, art. 2). No caso, o destinatrio
final dos bens fornecidos ou servios prestados
pelos executores no a empresa gestora, mas a
Administrao, que parte no no contrato.
Se dessa relao contratual advier algum dano
ou prejuzo para a Administrao, respondem,

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solidariamente, a empresa gerenciadora e o


contratado executor (empresa da rede), seguindo-se
que a obrigao de ambos, perante a Administrao,
indivisvel, ou seja, tem por objeto coisa ou fato no
suscetvel de diviso, por sua natureza, por motivo
de ordem econmica, ou dada a razo determinante
do negcio jurdico (CC, art. 258).
Na solidariedade passiva, o credor tem o
direito de exigir e receber de um ou de alguns dos
devedores, parcial ou totalmente, a dvida comum;
se o pagamento tiver sido parcial, todos os demais
devedores continuam obrigados solidariamente pelo
resto (art. 275 do CC). Por conseguinte, no executado
o servio a contento ou no fornecido o bem com
as especificaes previstas, empresa gerenciadora e
executante estaro solidrios no dever de reparar
os danos da decorrentes perante a Administrao
e esta poder dirigir o pleito reparatrio a qualquer
deles ou a ambos.
Situao diversa daquele que resulta do
subcontrato autorizado pela Administrao (Lei
n 8.666/93, art. 72), em que somente o contratado
pela Administrao e subcontratante do terceiro,
responde pela inexecuo, total ou parcial, de todo
o contrato, incluindo o subcontrato, ainda que a
inexecuo se relacione ao objeto subcontratado ao
terceiro.
Por isto mesmo importa que o contrato
administrativo (o celebrado entre a Administrao
e a empresa gerenciadora) estabelea clusula de
garantia para eventual caso de ressarcimento de
danos causados Administrao. O edital dever
conter regra especfica, como exige o caput do
art. 56 da Lei n 8.666/93.
No que tange ao contrato a ser celebrado entre a
empresa gerenciadora e os contratados executores
(rede credenciada), releva que: (a) contenha
clusulas acordadas com base em critrios objetivos,
que precatem conflitos durante e aps a execuo
das obrigaes; e (b) tracem normas tcnicas e
operacionais que pormenorizem a prestao,
os meios de comprovao de sua execuo e as
exigncias legais especficas para o credenciamento
e autorizao para funcionamento dos credenciados,
inclusive quanto s normas ambientais pertinentes.

15. Responsabilidade subsidiria da


Administrao em decorrncia do
descumprimento das obrigaes trabalhistas
e sociais pela empresa gerenciadora
(terceirizada) e pelo contratado executor
dos servios (quarteirizado)

Questo desafiante a que considera a repercusso


sobre a quarteirizao da responsabilidade
subsidiria decorrente do descumprimento de
obrigaes trabalhistas e sociais pela empresa
gerenciadora e/ou pelo contratado executor dos
servios, em relao aos seus empregados.
Recorde-se o Enunciado n 331, IV, do Tribunal
Superior do Trabalho, verbis:
O inadimplemento das obrigaes
trabalhistas, por parte do empregador, implica
a responsabilidade subsidiria do tomador
dos servios, quanto quelas obrigaes,
inclusive quanto aos rgos da administrao
direta, das autarquias, das fundaes pblicas,
das empresas pblicas e das sociedades de
economia mista, desde que hajam participado
da relao processual e constem tambm do
ttulo executivo judicial (art. 71 da Lei n 8.666,
de 21.06.1993).

O Tribunal Superior do Trabalho h muito vem


se posicionando no sentido da responsabilidade
subsidiria da Administrao Pblica quanto
s obrigaes trabalhistas no satisfeitas pelo
empregador, prestador dos servios, pela falta de
fiscalizao, desde que aquele conste da relao
processual e do ttulo executivo judicial. De acordo
com o TST, o art. 71 da Lei n 8.666/93, mesmo ao
estabelecer que a inadimplncia da contratada no
transfere Administrao Pblica a responsabilidade
pelo pagamento das obrigaes trabalhistas, no
excluiu a responsabilidade subsidiria, visto que
esta decorre da culpa in vigilando e/ou da culpa
in eligendo.
E quanto quarteirizao, haveria responsabilidade
subsidiria da Administrao Pblica? A jurisprudncia
trabalhista tem entendido que sim.

set/ dez 2009 [ 91

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Ilustra-se com alguns julgados do TST, no sentido de responsabilizar


subsidiariamente a Administrao Pblica nas relaes contratuais que
envolvem aquarteirizao:
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento
em Recurso de Revista n TST-AIRR-1465/1999-302-02-40.2, em que
agravante COMPANHIA DE SANEAMENTO BSICO DO ESTADO DE
SO PAULO SABESP e so agravados JESS JOS DE LIMA, GALVO
ENGENHARIA LTDA. e COOPERATIVA DOS TRABALHADORES DA
BAIXADA SANTISTA. [...]
VOTO
Sensvel ao fenmeno da terceirizao, a jurisprudncia acabou
por se cristalizar no E.331 do TST, que expressamente reviu o E.256,
passando a admitir a no formao do vnculo com a tomadora de
servios no caso de servios de conservao e limpeza, bem como a
de servios especializados ligados a atividade-meio do empregador,
desde que inexistente a pessoalidade e a subordinaodireta.
No caso particular da autora, sequer h como se entender que o
trabalho que desenvolvia no est ligado atividade fim da recorrente
reclamada, posto que impossvel a esta abastecer a cidade com gua
e esgoto, sem que de forma habitual construa e reforme aquedutos
e redes de captao de esgoto.
Acrescente-se que em se beneficiando dos servios do
obreiro, ainda que contratado por empresa contratada por outra
empresa que lhe presta servios e aqui chegamos ao requinte
da quarteirizao permanece a responsabilidade da recorrente,
no caso de inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte
do empregador. O fundamento legal para tal consiste exatamente
na culpa in vigilando, uma vez que se a recorrente no tem as
cautelas devidas, contratando com empresa que escolhe prestadora
de servios que no cumpre com as obrigaes contratuais perante
seus empregados, que sequer os registra, deixando-os ao total
desamparo, empregados estes que em ltima anlise colocam sua
fora de trabalho aos interesses da recorrente, por certo, sendo
tal caminho aberto fraude, h que responder na ausncia do
cumprimento das obrigaes contratuais trabalhistas por parte
daempregadora.
Ainda que alegue contratao regular por licitao pblica,
para excluir a culpa in eligendo, remanesce a culpa in vigilando,
mormente quando a prestadora dos servios deixa de cumprir
quaisquer de suas obrigaes trabalhistas, em especial pagamento
de saldo salarial e verbasrescisrias.
A Lei 8.666/93 mencionada no recurso, com redao da Lei
9.032/95, e, em especial, o art.71, referente contratao por licitao,
92 ] REVISTA DO TCU 116

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no capaz de afastar a responsabilidade por


culpa in vigilando que emerge do Cdigo Civil.
(PROCESSO AIRR 146540-42.1999.5.02.0302)
Em que pesem as argumentaes delineadas
pela recorrente, analisando os presentes autos,
constato que a 1. Turma deste Tribunal, ao
apreciar o recurso ordinrio interposto pela
empresa CERON (fls. 298/307), no que diz
respeito responsabilidade do tomador de
servio, proferiu entendimento que este
deve assumir todas as conseqncias pelo
inadimplemento das obrigaes contratuais
no satisfeitas pela contratada. Com relao
subsidiariedade, o venerando acrdo foi
assim ementado: TOMADOR DE SERVIOS.
Conforme infere-se dos termos da Smula 331/
TST, a responsabilidade subsidiria abrange de
forma ampla o descumprimento das obrigaes
trabalhistas por parte do empregador, devendo
o tomador assumir todas as conseqncias pelo
inadimplemento da contratada, mesmo porque
beneficiou-se dos servios do reclamante.
A subsidiariedade persiste mesmo nos casos
de quarteirizao. CERON. SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. LICITAO. Em se tratando
de responsabilidade decorrente da terceirizao
ou quarteirizao, aplicam-se s sociedades de
economia mista as mesmas regras referentes
aos entes privados. (PROCESSO N TST-AIRR679/2006-031-14-40.7)
Vistos, relatados e discutidos estes autos de
Agravo de Instrumento em Recurso de Revista
n TST-AIRR-2.434/2007-006-09-40.2, em que
Agravante DEPARTAMENTO DE TRNSITO DO
ESTADO DO PARAN DETRAN e Agravados
FLVIO GAIER e DIRETA CONSULTORIA,
ASSESSORIA E SERVIOS DE INFORMTICA
LTDA. [...] VOTO [...] Sustenta que indevida
a responsabilidade subsidiria que lhe foi
imposta. Consta do v. Acrdo: Cabe destacar
inicialmente que, ao contrrio do alegado
pelo recorrente, a primeira reclamada (Direta
Consultoria Assessoria e Servios de Informtica
Ltda.) no foi a vencedora da licitao, tendo
ocorrido, no presente caso, o fenmeno da
quarteirizao. [...] Quanto responsabilidade,
encontra-se pacificado na jurisprudncia desta
Especializada (Smula 331, IV, do C. TST) o

reconhecimento de que o tomador dos servios


subsidiariamente responsvel pelas obrigaes
trabalhistas inadimplidas decorrentes do
contrato de trabalho havido entre o reclamante
e aprestadora.
Muito embora o vnculo empregatcio tenha
se dado exclusivamente com a prestadora
do servio, nem por isso deixa o tomador de
responder por eventuais danos causados por
aquela ao trabalhador. Observe-se que a lei
atribui responsabilidade inclusive quele que
no praticou diretamente o ato danoso: art. 43,
932 e 942 do Cdigo Civil e art. 455 da CLT, por
exemplo.
O fundamento da responsabilidade est na
presumida culpa in eligendo e in vigilando,
que se atribui a quem (tomador) indiretamente
(por meio do contrato com a prestadora) causou
prejuzo a terceiro (empregado). Entende-se
nesse caso que o tomador contratou sem as
devidas cautelas ou no fiscalizou devidamente
o cumprimento de obrigaes decorrentes
desse contrato. No se questiona da liberdade
de contratar, mas como o prprio Cdigo Civil
(art. 421) dispe, a liberdade de contratar ser
exercida em razo e nos limites da funo social
do contrato.[...]
No h nessa construo jurisprudencial
ofensa ao art. 5, inc. II, da CF/88, tampouco
ao art. 265 do Cdigo Civil, segundo o qual a
solidariedade no se presume, resulta da lei ou
da vontade das partes. [...]
Trata-se de aplicao do art. 927 do Cdigo
Civil, no de reconhecimento de que o tomador
e a prestadora so solidrios nas obrigaes
trabalhistas. Depois, o art. 37, 6, da CF/88
prev a responsabilidade do Estado pelos
danos causados por seus agentes. Trata-se de
responsabilidade objetiva, conforme a doutrina
e jurisprudncia, tornando desnecessrio
perquirir sobre eventual culpa in eligendo ou
in vigilando. [...]
Nesse sentido, basta o inadimplemento das
verbas trabalhistas para que o ente pblico seja
responsabilizado, tal como previsto na Smula
set/ dez 2009 [ 93

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331, IV, do C. TST. Por conseguinte, no prospera o argumento do


recorrente de ser indevida a responsabilidade subsidiria, diante do
contido na clusula 6 do contrato de prestao de servios firmado
pelos reclamados.
Por tudo isso, tem-se por correta a responsabilizao subsidiria
do DETRAN pelos crditos do reclamante1.[...]A Turma decidiu
em sintonia com a Smula 331, IV/TST, o que no permite divisar
ofensa aos dispositivos legais invocados e inviabiliza o seguimento
do recurso, inclusive por dissenso jurisprudencial (Smula 333/
TST). [...]
ACORDAM os Ministros da Quinta Turma do Tribunal Superior
do Trabalho, por unanimidade, negar provimento ao Agravo de
Instrumento. (PROCESSO N TST-AIRR-2.434/2007-006-09-40.2)
16. Orientao do Supremo Tribunal Federal

O Supremo Tribunal Federal proferiu deciso pela procedncia da


Reclamao n 9.016, ajuizada pelo Estado de Rondnia contra deciso
do Tribunal Superior de Trabalho (TST), que o condenara a pagar as
verbas trabalhistas devidas por prestadora de servios terceirizados,
com base na responsabilizao subsidiria. Assim:
DECISO RECLAMAO VERBETE VINCULANTE N 10 DA
SMULA DO SUPREMO ARTIGO 71, 1, DA LEI N 8.666/93
AFASTAMENTO NA ORIGEM SEM INSTAURAR-SE O INCIDENTE
DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDNCIA DO PEDIDO.
1. A Assessoria prestou as seguintes informaes: o Estado de
Rondnia, folhas 2 10, articula com a inobservncia do Verbete
Vinculante n 10, da Smula do Supremo. Visa a anular o acrdo
proferido no Agravo de Instrumento no Recurso de Revista
n 787/2008-004-14-40.9, em 26 de agosto de 2009, pela 1 Turma
do Tribunal Superior do Trabalho, no sentido da incompatibilidade
do 1 do artigo 71 da Lei n 8.666/93 com o 6 do artigo 37 da
Constituio de 1988 (folha 22 a 26). Alega haver sido condenado,
presente a responsabilizao subsidiria, ao pagamento de verbas
trabalhistas devidas por prestadora de servios terceirizados,
mediante pronunciamento do rgo fracionrio, sem observar-se
a clusula de reserva do plenrio. Veicula pedido de concesso
de medida acauteladora para suspender, at o julgamento final
desta reclamao, o acrdo atacado. Alfim, busca a declarao de
nulidade do ato questionado. Acompanham a inicial os documentos
de folha 11 a 27. folha 30, Vossa Excelncia projetou o exame do
pleito de liminar para o perodo posterior vinda das informaes.
A autoridade reclamada, folha 42 46, sustenta que a observncia
do item IV do Enunciado n 331 do Tribunal Superior do Trabalho
no implica a incidncia ou a inconstitucionalidade do 1 do artigo
71 da Lei n 8.666/93. Diz da impropriedade da medida, apontando
o pronunciamento do Plenrio em 11 de setembro de 2000, na
94 ] REVISTA DO TCU 116

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18 Sesso Extraordinria, como autorizador


da atuao dos rgos fracionrios no mbito
da Justia Especializada. No julgamento, ficou
consignada a desnecessidade de afastar-se
a aplicao do preceito legal referido, com
declarao de inconstitucionalidade, para
condenar entes pblicos em responsabilidade
subsidiria. Os interessados, intimados s folhas
56 e 60, quedaram silentes. O processo veio
concluso para apreciao do pedido de liminar.
2. Repetem-se as situaes jurdicas em que o
Tribunal Superior do Trabalho, a partir do item
4 do Verbete n 331 da respectiva Smula, afasta,
sem que haja sido formalizado anteriormente o
incidente de inconstitucionalidade, a eficcia
do artigo 71, 1, da Lei n 8.666/93. Em
sntese, verifica-se quadro a atrair a observao
do Verbete Vinculante n 10 da Smula do
Supremo: viola a clusula de reserva de plenrio
(CF, artigo 97) a deciso de rgo fracionrio de
tribunal que, embora no declare expressamente
a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
do poder pblico, afasta sua incidncia, no
todo ou em parte. Frise-se, por oportuno,
que a circunstncia de o Tribunal Superior
do Trabalho ter aprovado verbete de smula
a contrariar o preceito legal no afasta este
ltimo do mundo jurdico. Indispensvel seria
repita-se examinar-se possvel discrepncia
do ato normativo com a Carta Federal. 3. Ante
a pacificao da matria mediante verbete de
smula, julgo procedente o pedido formulado
nesta reclamao para fulminar o acrdo
proferido pela Primeira Turma do Tribunal
Superior do Trabalho no Agravo de Instrumento
no Recurso de Revista n 787/2008-004-14-40.9,
a fim de que haja a apreciao do tema presente
o controle difuso de constitucionalidade. 4.
Publiquem. Braslia residncia , 17 de abril
de 2010, s 14h25. Ministro MARCO AURLIO,
Relator.

17. O gerenciamento do
fornecimento de combustveis

A contratao de empresa gerenciadora


do fornecimento de combustveis independe
da contratao de empresa especializada no
gerenciamento da manuteno preventiva e corretiva

de veculos, contudo segue os mesmos moldes


desta, ou seja, a Administrao transfere empresa
especializada, vencedora da licitao, o gerenciamento
informatizado do fornecimento de combustveis
para abastecimento de sua frota, por meio de rede
credenciada de postos de abastecimento localizados
em mbito estadual, regional ou nacional. Na prtica,
o agente pblico autorizado efetua o abastecimento
de veculo em qualquer dos postos credenciados
pela empresa gerenciadora, por meio da utilizao
de um carto magntico, obrigando-se esta ltima a
apresentar relatrios de gastos (consumo), preos
praticados, identificao do usurio e dos postos de
combustveis fornecedores.
A contratao tradicional, ou seja, de um nico
posto de combustvel, vencedor da licitao,
obriga a Administrao contratante a efetuar o
abastecimento de seus veculos no mbito exclusivo
desseestabelecimento.
O modelo de contratao de empresa gerenciadora
possibilita que uma rede de postos credenciados
em vrias localidades atenda demanda da
Administrao, onde a necessidade surgir, evitando-se
o uso de suprimento de fundos, sujeito a excessos e
impropriedades.
No campo da economicidade, a contratao de
empresa de gerenciamento do fornecimento de
combustveis pode ter sua durao estendida para
alm do exerccio financeiro, afastando, com isso, a
necessidade de realizar-se licitao a cada exerccio
financeiro para a aquisio de combustveis, segundo
a regra do art. 57, caput, da Lei n 8.666/93. que
o contrato de gerenciamento, cuja natureza a de
prestao de servios, reitere-se, permite que sua
durao ultrapasse o exerccio financeiro, podendo
atingir o limite de 60 (sessenta) meses, desde que
comprovada a vantagem econmica das possveis
prorrogaes.
O Tribunal de Contas da Unio anotou, acerca da
economicidade gerada na contratao de empresa
gerenciadora de combustveis, que
[...] o documento elaborado pela Secretaria
de Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (fls. 304/315,
v. 1), versando sobre o uso do sistema de
set/ dez 2009 [ 95

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gerenciamento de frota do DPF no abastecimento


de combustveis embora de objeto diverso
ao que ora se analisa (manuteno) -, assinala
um potencial de reduo de gastos da ordem
de R$ 1,76 milho por ano (grifo no consta
do original), o que, ao sentir do [...] tornam
otimistas as expectativas quanto diminuio
de custos pela implementao de tal sistema de
gerenciamento para manuteno de veculos
(Acrdo n 2731/2009,Plenrio).
18. Critrios de julgamento das propostas

O Tribunal de Contas da Unio entende


admissvel a escolha da proposta que oferea a
menor taxa de administrao, nas licitaes cujo
objeto seja a contratao de empresa especializada
no gerenciamento do fornecimento de combustveis.
Assim:
[...] adequado o uso do valor da taxa de
administrao como critrio de julgamento. No
se trata, alis, de nenhuma inovao, j que tal
sistemtica tem sido rotineiramente empregada
sem qualquer crtica desta Corte sob este
aspecto, friso em licitaes para contratao de
servios de gerenciamento em que o contratado
no o fornecedor direto do bem ou servio
final demandado pela administrao.
5. o caso, por exemplo, dos certames para
contratao de servio de fornecimento de
passagens areas, em que as agncias de viagens,
que no so as fornecedoras do servio de
transporte areo demandado pelo poder pblico,
so selecionadas com base no valor da taxa de
administrao que cobram.
6. O mesmo ocorre com o fornecimento
de combustveis ou de vales-refeies, em que
idntico critrio de julgamento empregado e
o entregador final do produto demandado no
o distribuidor de combustveis ou a empresa de
vales, mas o posto de gasolina ou o restaurante
credenciado em que o abastecimento de cada
veculo e consumo de cada refeio feito.
(Acrdo n 2731/2009,Plenrio)

De acordo com esse critrio de julgamento, vence


a licitao a empresa que oferece a menor taxa de
96 ] REVISTA DO TCU 116

administrao, podendo ser, inclusive, de 0% (zero


por cento) ou negativa, como admitido no Acrdo
n 552/2008, Plenrio, que assim assentou:
9.2.1. [...] a apresentao de ofertas de taxas
de administrao negativas ou de valor zero no
implica em violao ao disposto no art. 44, 3,
da Lei n 8.666/93.

que, diferentemente da contratao de empresa


gerenciadora da manuteno preventiva e corretiva
de veculos, onde a taxa de administrao representa
um percentual muito pequeno em relao aos custos
da execuo dos servios (peas e mo de obra) e,
portanto, esse critrio de julgamento no se traduz
em economicidade para a Administrao Pblica, no
gerenciamento de combustveis o produto fornecido
padronizado e no h significativa diferena de
preos entre um posto de fornecimento e outro, no
representando a cobrana de taxa de administrao
fator a onerar os custos da contratao. Alm disso,
os preos para as vrias espcies de combustveis
so controlados pela Agncia Nacional do Petrleo
(ANP) 3, o que faz com que os preos praticados
em todo o territrio nacional se aproximem do
nivelamento.
Mas importante que a Administrao Pblica
efetue pesquisa de mercado sobre as taxas cobradas
pelas empresas do ramo. que a cobrana de taxas
elevadas onera, sim, os custos da contratao, fator
bastante para que o administrador no opte por esse
critrio de julgamento deproposta.
Outro critrio usual o baseado no maior
percentual de desconto. Vence a licitao a
concorrente que oferecer o maior percentual de
desconto sobre o preo vista, cobrado na bomba
de combustveis. Dito percentual calculado sobre
o preo final de venda, mesmo sobrevindo reduo
de preos.
O instrumento convocatrio no deve estipular
ndice de desconto mximo, o que caracterizaria
fixao de preo mnimo, vedada pelo art. 40, inciso
X, da Lei n 8.666/93.
A escolha do critrio de julgamento deve conhecer
o perfil do consumo de combustveis nos exerccios
anteriores, bem assim como operam as empresas

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gerenciadoras, entre outros dados peculiares e desde


que o critrio tido como o mais vantajoso (menor taxa
de administrao ou maior percentual de desconto)
no restrinja a competitividade4.

19. A natureza do contrato de


gerenciamento e sua durao

No se suscitou dvida, at aqui, quanto natureza


jurdica do contrato celebrado entre a Administrao
e a empresa gerenciadora dos servios sob foco. a
de contrato administrativo, sujeito aos princpios e
normas da Lei Geral de Licitaes. A incidncia do
regime da Lei n 8.666/93, entretanto, acarreta no
poucas indagaes.
Uma delas: pode a Administrao licitadora
estabelecer no instrumento convocatrio a vigncia
do contrato pelo prazo de 12 meses, prorrogveis
at o limite de 60 meses (art. 57, II, da Lei
n 8.666/93), na contratao de empresa gerenciadora
do fornecimento de combustveis ou da manuteno
preventiva e corretiva de veculos?
O caput do artigo acima citado estabelece, como
regra, que a durao dos contratos regidos pela Lei
n 8.666/93 fique adstrita vigncia dos respectivos
crditos oramentrios, ou seja, at o final do
exerccio financeiro (31 de dezembro do ano em
que foi celebrado o contrato). O mesmo dispositivo
tambm prev trs excees regra, entre as quais
a de que contratos cujo objeto seja a prestao de
servios contnuos (inciso II) tenham a sua durao
estendida at o exerccio seguinte, admitindo-se a
prorrogao por iguais e sucessivos perodos, desde
que demonstrada a vantagem para a Administrao e
limitada a durao ao mximo de 60meses.
Resta saber se ditos contratos podem ser classificados
como de prestao de servios contnuos, para o efeito
de se enquadrarem na exceo do art.57, II.
Tanto no gerenciamento da manuteno preventiva
e corretiva de veculos como no gerenciamento do
fornecimento de combustveis embora este constitua
obrigao de dar e no, propriamente, obrigao de
fazer, que tipifica a prestao de servios , o objeto
da contratao administrativa a gerncia de um
modo peculiar de obter aqueles bens e servios.

A execuo do servio de manuteno ou a execuo


do fornecimento do combustvel no so o objeto
da contratao, pela singela razo de que no so o
objeto social da empresa gerenciadora. Esta no faz a
manuteno, nem fornece o combustvel; cumpre-lhe
gerenciar a execuo da manuteno ou gerenciar o
fornecimento do combustvel. A contratao de
um sistema de gesto, portanto, de uma atividade
destinada a obter determinada utilidade de interesse
para a Administrao Pblica, que o art. 6, II, da Lei
n 8.666/93 define expressamente como servio.
O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do
Sul, ao responder a consulta formulada pela Federao
das Associaes de Municpios do Rio Grande do
Sul FAMURS, acerca da contratao de empresa de
gerenciamento do fornecimento de combustveis por
meio da utilizao de carto magntico, analisou a
questo da natureza dessacontratao.
Assentou que o critrio a ser utilizado para essa
definio deva basear-se na atividade preponderante
ou essencial da prestao contratada, no caso, o
objeto pretendido compreende as atividades prprias
do carto combustvel, com destaque para a gesto
e o controle do abastecimento da frota, encargos
estes que seriam de responsabilidade da empresa
gerenciadora. A atividade preponderante, de acordo
com a Corte de Contas do Estado do Rio Grande do
Sul, a prestao de uma determinada utilidade para
a Administrao, ou seja, prestao de servios.
Extrai-se que a natureza da contratao de empresa
especializada no gerenciamento de combustveis ou
no de manuteno preventiva e corretiva de veculos
a de prestao de servios. Reconhece-se a presena
de elementos da compra e venda e da cesso de
direitos, todavia de teor acessrio ou subsidirio.
Para que seja possvel o enquadramento dessa
contratao na exceo do art. 57, II, da Lei
n8.666/93 preciso definir, ainda, se se trata de
servio contnuo.
Para o Tribunal de Contas da Unio,
o que caracteriza o carter contnuo de um
determinado servio sua essencialidade para
assegurar a integridade do patrimnio pblico
de forma rotineira e permanente ou para manter
set/ dez 2009 [ 97

DOUTRINA

o funcionamento das atividades finalsticas do ente administrativo, de


modo que sua interrupo possa comprometer a prestao de um
servio pblico ou o cumprimento da misso institucional (Acrdo
n 132/2008, Segunda Cmara, Rel. Min. Aroldo Cedraz. Processo TC
010.020/2003-1, DOU de 15/02/08).

Tanto a manuteno preventiva e corretiva de veculos como o


fornecimento de combustveis so essenciais para o funcionamento de
atividades administrativas, razo pela qual o gerenciamento de tais aquisies
no pode sofrer soluo de continuidade, sob pena de paralisao de
funes de permanente interesse pblico. Resulta a possibilidade jurdica
de aplicar-se o disposto no art. 57, II, da Lei n 8.666/93 a esses contratos,
desde que, insista-se, a Administrao contratante demonstre a vantagem
econmica da prorrogao.
20. A contratao de empresa gerenciadora por
meio do Sistema de Registro de Preos (SRP)

O SRP caracteriza-se como um conjunto de procedimentos para registro


formal de preos relativos prestao de servios e ao fornecimento de
bens, com vistas a contrataes futuras, que podero, ou no, ocorrer.
A indisponibilidade de dotao oramentria autoriza que a Administrao
constitua o registro de preos, deixando a proposta mais vantajosa
previamente selecionada, no aguardo da liberao de recursos oramentrios
ou financeiros para efetivar a contratao. E o licitante registrado tem a
expectativa de direito de contratar com a Administrao, dentro do prazo
de validade da ata resultante da licitao formadora do SRP.
O SRP, no mbito da Administrao federal direta, autrquica e
fundacional, fundos especiais, empresas pblicas, sociedades de economia
mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela Unio,
regulamentado pelo Decreto n 3.931/01, o qual prev a realizao da
licitao para a formao do registro de preos, tanto para futura aquisio
de bens quanto de servios.
Sendo a natureza da contratao de empresa de gerenciamento do
fornecimento de combustveis ou de manuteno preventiva e corretiva
de veculos a de prestao de servios, como retro exposto, induvidoso
que a Administrao pode realizar a licitao para a formao de registro
de preos relativo a esse objeto, inclusive na modalidade prego, ao que
exsurge da Lei n 10.520/02, art. 11
As compras e contrataes de bens e servios comuns, no mbito da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, quando efetuadas
pelo sistema de registro de preos previsto no art. 15 da Lei n 8.666, de
21 de junho de 1993, podero adotar a modalidade de prego, conforme
regulamento especfico.
A Administrao, durante o prazo de vigncia da ata de registro de preos,
poder assinar o contrato com a empresa gerenciadora da manuteno
98 ] REVISTA DO TCU 116

DOUTRINA

preventiva e corretiva de veculo ou do fornecimento


de combustveis registrada, cuja durao obedecer
ao disposto no art. 57, II, da Lei n8.666/93, conforme
autorizado pelo Decreto n 3.931/01

coletivos de grande movimento; de manuteno


preventiva e corretiva de instalaes eltricas e
hidrulicas de mltiplas edificaes, concentradas
ou descentralizadas.

Art. 4 O prazo de validade da Ata de Registro de


Preo no poder ser superior a um ano, computadas
neste as eventuais prorrogaes. 1 Os contratos
decorrentes do SRP tero sua vigncia conforme as
disposies contidas nos instrumentos convocatrios
e respectivos contratos, obedecido o disposto no
art. 57 da Lei n 8.666, de 1993.

Atividades dessa natureza j vm sendo objeto


de quarteirizao da gesto em empreendimentos
privados, tais como aqueles que administram
complexos conglomerados de prestadores de
servios e bens ao consumidor (shopping centers,
sobretudo).

21. Concluso

A Lei Geral das Licitaes e Contrataes da


Administrao Pblica (n 8.666/93) define execuo
indireta de obra ou servio como aquela a que o
rgo ou entidade contrata com terceiros (artigos
6, VIII, e 10, II).
Nessa definio encaixa-se a quarteirizao da
prestao de servios, com ou sem fornecimento de
bens desde que, em caso afirmativo, desses bens
haja previso de quantidades em correspondncia s
previses reais do projeto bsico ou executivo (LGLC,
art. 7, 4) , na medida em que a Administrao
contrate empresa privada especializada para gerir a
prestao de determinados servios de apoio, cuja
amplitude, geograficamente espraiada, mobilizaria
estruturas e meios, com maior custo e menor
eficincia, se exercitados pelos quadros prprios e
gerncias diretas da AdministraoPblica.
Seriam exemplos desses servios aqueles cuja
execuo demanda a existncia de mltiplos
prestadores e/ou fornecedores, preferencialmente
organizados em rede, sob gesto e controle
informatizados, de que podem ser exemplos,
entre outros, os servios de manuteno de frota e
fornecimento de combustveis a veculos do servio
pblico tema do presente estudo ; de manuteno
e conservao predial ou de limpeza de instalaes,
bem como de manuteno e conservao de
equipamentos, desde que em pontos fisicamente
distanciados, porm pertencentes ao mesmo rgo
ou entidade da Administrao; de ocupao de
espaos destinados a atividades de apoio ou de
interesse dos usurios, como aqueles existentes
em aeroportos e terminais de meios de transportes

O desenvolvimento e o aperfeioamento de
sistemas de gerenciamento que utilizam recursos
de tecnologia da informao a marca da economia
contempornea, que deve atender a massa de
consumidores em escala geomtrica, perfil idntico
ao de certos segmentos da Administrao Pblica.
O princpio constitucional da eficincia compele
a administrao estatal-direta (rgos subordinados)
e indireta (entidades vinculadas, i. , autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades
de economia mista), tal como nomeadas no art. 37,
caput, da CR/88 a manejar sistemas de gesto capazes
de produzir resultados, a custos e prazos compatveis
com as premncias do interesse pblico. Do que
no se exoneram as entidades de administrao
delegada (concessionrias e permissionrias de
servios pblicos, nos termos do art. 175 da CR/88)
e as entidades do terceiro setor que colaboram com
a Administrao Pblica, tais como as chamadas
organizaes sociais.
A deciso de substituir a contratao tradicional
de um dado objeto por modelo inovador h que
ser analisada sob a tica da melhor relao custobenefcio que dele seja possvel extrair-se, nos limites
da ordem jurdico-administrativa, a seu turno em
permanente evoluo.
Cabe ao administrador pblico analisar as
contrataes anteriormente realizadas para o objeto
de que necessita, as despesas delas decorrentes, os
procedimentos que poderiam ter sido suprimidos e
aqueles que no foram adotados para a satisfatria
execuo do objeto, o grau de eficcia das aes
adotadas no processo de contratao, a possibilidade
de racionalizar a atuao da fiscalizao do contrato,
o pleno atendimento do interesse pblico decorrente
set/ dez 2009 [ 99

DOUTRINA

da contratao, entre tantas outras peculiaridades, antes de decidir-se pela substituio, motivada, de um
modelo de gesto por outro, ou seja, passar da terceirizao quarteirizao na gesto de atividades
de apoio. Oportunidade mpar para reconhecer-se ao disposto no art. 12 da Lei n 8.666/93 a importncia
que at aqui no lhe tem sido dada com a nfase necessria.
Planejamento da contratao, quantificao das necessidades, racionalizao de meios, pesquisa
de mercado, anlise de custos, observncia da regra da licitao e efetiva fiscalizao do contrato so
inseparveis de toda a atividade contratual da Administrao Pblica e se constituem em aes mnimas do
compromisso com resultados.
REFERNCIAS

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil : promulgada em 5 de outubro de 1988.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Decreto n 2271, de 7 de julho de 1997. Dispe sobre a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 jul. 1997. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2271.htm>. Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sbre a organizao da Administrao Federal, estabelece
diretrizes para a reforma administrativa e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 27 fev. 1967,
retificado 17 jul. 1967. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htm>. Acesso em:
20 jul. 2010.
______. Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispe sobre a proteo do consumidor e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 set. 1990, retificado 10 jan. 2007. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
LEIS/L8078.htm>. Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas
para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 22 jun.
1993, retificado 6 jul. 1994. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em 20
jul. 2010.
______. Lei n 10. 406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Cdigo Civil. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 11 jan. 2002.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm>. Acesso em: 20 jul. 2010.
______. Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997. Dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio
do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo e d outras providncias.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 7 ago. 1997. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9478.htm>.
Acesso em: 20 jul. 2010.
Notas
1 Em julgado do Tribunal de Contas da Unio, o Ministro Relator assentou que:

[...] a concesso de desconto sobre determinada tabela leva ao mesmo resultado da fixao de preo mnimo como critrio
de julgamento, ou seja, em qualquer dos dois casos, a licitao ser do tipo menor preo. Acrdo n818/2008, Segunda
Cmara. Processo TC n 012.787/2006-2, DOU de 03.04.08.

2 A incluso de pessoa fsica justifica-se pela possibilidade de contratar-se a prestao de servios por profissionais liberais.
3 De acordo com a Lei n 9.478/97:

Art. 8o A ANP ter como finalidade promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes
da indstria do petrleo, do gs natural e dos biocombustveis, cabendolhe: I implementar, em sua esfera de atribuies, a
poltica nacional de petrleo, gs natural e biocombustveis, contida na poltica energtica nacional, nos termos do Captulo I
desta Lei, com nfase na garantia do suprimento de derivados de petrleo, gs natural e seus derivados, e de biocombustveis, em
todo o territrio nacional, e na proteo dos interesses dos consumidores quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos;

4 O Tribunal de Contas da Unio registrou, no Acrdo n2731/2009, Plenrio, a Ticket como a maior empresa do ramo de gesto
de abastecimento de combustvel, abarcando 60% do mercado, contra 14% da Embratec, 15% da CFT, 5% da Nutricasch etc (fl.
275). Diante desses dados, pode-se inferir a baixa concorrncia do mercado em mbito nacional.
100 ] REVISTA DO TCU 116

Notcias
Notcias
Notcias

Comisso Especial da Cmara aprova


parecer para instituir o Conselho
Nacional dos TCs
O substitutivo do relator Proposta de Emenda Constituio (PEC)
28/2007, que prope a criao do Conselho Nacional dos Tribunais de
Contas (CNTC), foi aprovado em 2 de setembro. A votao favorvel ocorreu
em reunio da Comisso Especial da Cmara dos Deputados destinada a
analisar a proposta. Segundo a PEC, de autoria do deputado Vital do Rgo
Filho (PMDB-PB), o conselho ir exercer o controle sobre a atuao dos
tribunais de contas da Unio (TCU), dos estados e dos municpios.
O relator da proposta, deputado Jlio Delgado (PSB-MG), acatou
emendas do deputado Benedito de Lira (PP-AL), que eliminou o limite
de idade mxima de 65 anos para ingresso no conselho, e do deputado e
exministro do TCU Humberto Souto (PPS-MG), que repassou para a Unio
a competncia de legislar sobre normas gerais de organizao e de processo
dos tribunais de contas, dispondo sobre competncia de seus ministros,
conselheiros e auditores, dos respectivos membros do Ministrio Pblico,
concurso pblico para provimento dos cargos de auditor, membro do
Ministrio Pblico junto aos tribunais de contas e dos cargos efetivos de
seus servios auxiliares.
Outra emenda incorporada proposta foi a do deputado Mauro Benevides
(PMDB-CE), que prope que o presidente do conselho seja o presidente do
TCU, quando este for indicado pelo tribunal para participar do CNTC.
O ministro emrito do TCU e atual deputado Humberto Souto ressaltou
a importncia da criao do conselho. A partir dessa PEC, somente Unio
caber legislar e organizar os tribunais de contas. H muito careciam esses
tribunais de um rgo regulador, afirmou.
De acordo com o deputado Vital do Rgo Filho, a criao do conselho
um avano extraordinrio. um vazio que existia na Constituio e
que est sendo preenchido, afirmou o deputado. O deputado enfatizou:
Soos resultados dos trabalhos do TCU que vm ganhando, cada vez mais,
respeitabilidade e confiana.
Para o deputado Jlio Delgado, a PEC 28/2007 contribuir para a dinmica
do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico. Nosso maior objetivo a uniformizao e o controle sob o julgado
dos mesmos, enfatizou o deputado.
set/ dez 2009 [ 101

NOTCIAS

TCU prope melhorias na


ateno sade indgena
A auditoria do Tribunal de Contas da Unio (TCU) que encontrou
falhas graves na ateno sade indgena foi tema de debate na
Comisso de Assuntos Sociais do Senado. Durante audincia pblica,
Carlos Augusto de Melo Ferraz, secretrio de Controle Externo do
TCU em Mato Grosso, apresentou aos parlamentares os principais
problemas verificados e algumas das determinaes feitas pelo Tribunal
para corrigi-los.
A auditoria avaliou 11 distritos sanitrios especiais indgenas
e encontrou uma situao precria. Faltam profissionais de sade,
estrutura fsica, equipamentos, remdios, alimentos e transporte
adequado para os ndios doentes. Alm da estrutura, o trabalho do
TCU avaliou a prestao de servios, a transferncia de recursos e os
mecanismos de controle dos recursos destinados sade indgena.
De acordo com o secretrio do TCU em Mato Grosso, estado que
coordenou a auditoria, o problema comea com a transferncia da verba
pblica. A Fundao Nacional de Sade (Funasa) repassa dinheiro s
prefeituras, que, em muitos casos, repassam a verba para organizaes
no governamentais. As ONGs fazem a contratao direta de agentes
de sade para atuar nos postos e casas de sade indgenas, criando um
mecanismo de fornecimento ilegal de mo de obra para a Funasa.
Alm disso, a sistemtica gera problemas no controle dos recursos.
As prefeituras retm parcelas de recursos para custear sua estrutura
administrativa e h outra parte retida nas ONGs, que deveria ser
repassada para atender sade. Para finalizar, os prprios agentes
de sade contratados pelas ONGs so os conselheiros que analisam a
prestao de contas dessas organizaes, explicou o secretrio.
O senador Mozarildo Cavalcanti (PTB-RR), que solicitou a audincia
pblica, criticou o papel das ONGs no gerenciamento de recursos da
sade indgena. Temos exemplos que deram furo de milhes. Podemos
ver essas entidades munidas de picapes de luxo novas enquanto as
aldeias vivem em pssimas condies. dinheiro pblico jogado fora,
pois no vai para quem destinado, afirmou.
Determinaes - Entre as principais determinaes do TCU para
a Funasa est a distribuio, de forma mais equnime, dos recursos
da sade indgena. Tambm foi determinado que haja processo
seletivo simplificado para substituir os agentes de sade contratados
pelas ONGs. Outras determinaes incluem a garantia de mdicos,
odontlogos, equipamentos, remdios, transporte e abastecimento de
gua para os povos indgenas.
102 ] REVISTA DO TCU 116

NOTCIAS

Correes no pagamento de benefcios


previdencirios geram economia de mais
de R$ 1 bilho por ano

O cumprimento de determinaes feitas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) ao Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS) e Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev) contribuiu
para uma economia ao pas de mais de R$ 1,2 bilho por ano. Um monitoramento realizado pelo TCU
indica que 166.286 pagamentos foram suspensos ou cancelados depois que o tribunal verificou indcios
de irregularidadesnos benefcios pagos.
Entre os problemas encontrados em auditoria realizada nos anos de 2005 e 2006 estavam: pagamentos de
benefcios a pessoas falecidas, repasses acima do teto previdencirio, recebimento de mais de um benefcio
pelo mesmo titular e inconsistncias das informaes nas bases de dados.
O acompanhamento feito pelo tribunal considera que o INSS e a Dataprev cumpriram de forma satisfatria
a maioria das determinaes feitas para corrigir tais irregularidades. De vinte e uma determinaes, apenas
cinco no foram totalmente cumpridas e devem ser reiteradas. o caso de determinao para que o INSS
verifique a regularidade no pagamento simultneo de trs ou mais benefcios previdencirios a titulares
cadastrados com o mesmo nmero de CPF.
O ministro Aroldo Cedraz foi o relator do processo de monitoramento. Cpias da deciso foram
encaminhadas Casa Civil da Presidncia da Repblica, Comisso Permanente de Assuntos Sociais do
Senado Federal, Comisso Permanente de Seguridade Social e Famlia da Cmara dos Deputados, ao
Ministrio da Previdncia Social e Controladoria-Geral da Unio (CGU).

TCU divulga relatrio de fiscalizao de


obras

O Tribunal de Contas da Unio (TCU) aprovou o relatrio que consolida as fiscalizaes de obras feitas
em 2009. O documento elaborado para informar a situao das obras fiscalizadas ao Congresso Nacional
e aponta os casos em que h irregularidades graves.
Durante a sesso, o ministro-relator do processo, Aroldo Cedraz, apresentou os principais dados e
constataes feitas pelo TCU e os benefcios obtidos durante as auditorias. Em meu trabalho, procurei
aprimorar o controle e atender de maneira eficiente s demandas do Congresso Nacional, disse o ministro.
O setor de infraestrutura concentrou 43,4% dos levantamentos de auditoria e 78,5% da dotao oramentria
fiscalizada. No total, as auditorias envolveram R$ 35,4 bilhes em dotao oramentria e 219 obras. OTCU
d mais uma demonstrao de sua importncia para o Pas, completou Cedraz.
Entre as 99 obras do PAC fiscalizadas, 13 apresentavam irregularidades que recomendavam paralisao,
segundo critrios da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). O nmero representa 0,5% das 2.446 obras
do programa.
set/ dez 2009 [ 103

NOTCIAS

Este ano, o TCU ampliou a abrangncia das auditorias, que passaram a abordar mais detalhadamente
os aspectos relativos a questes ambientais.
Outra mudana diz respeito paralisao de obras.
Pela LDO 2010, o Congresso estabeleceu para si maior
controle sobre o anexo da Lei Oramentria Anual
(LOA) que contm o quadro-bloqueio. O quadro
traz a relao de subttulos relativos a obras e servios
com indcios de irregularidades graves. Suprimiuse a meno de que ele seria elaborado e alterado
com base nas informaes fornecidas pelo Tribunal
de Contas da Unio, e deixou-se expresso que a
fundamentao para as alteraes sero deliberaes
da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional.

Os Nmeros

Total de obras fiscalizadas: 219


Obras com irregularidades graves com recomendao de paralisao: 41
Obras com reteno cautelar de pagamentos: 22
Dotao oramentria fiscalizada: R$ 35,4
bilhes
PAC

Total de obras fiscalizadas: 99


Obras com indcios de irregularidades graves com
recomendao de paralisao: 13
Obras com reteno cautelar de pagamento: 17
Dotao oramentria fiscalizada: R$ 25 bilhes

TCU lana 2 edio de cartilha para


conselhos de assistncia social
O Tribunal de Contas da Unio lanou a 2 edio, revisada e ampliada, da cartilha Orientaes a
Conselhos da rea de Assistncia Social. A publicao tem por objetivo orientar os membros dos conselhos
de assistncia social no exerccio do acompanhamento e fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos
destinados rea. Acredito que o Tribunal de Contas da Unio est dando mais um importante passo na
direo do fortalecimento do controle social em nosso pas, disse o presidente Ubiratan Aguiar.
Segundo ele, a atualizao se deu em razo da receptividade obtida junto ao pblico-alvo na 1 edio
e das constantes mudanas nos normativos que regem o tema. Entre as novidades destaco o captulo
destinado aos conselhos tutelares, matrizes de fiscalizao com o objetivo de facilitar os trabalhos dos
conselheiros e direcionar os encaminhamentos decorrentes das fiscalizaes.

Composio colegiada do TCU garante


independncia
O Tribunal de Contas da Unio um rgo
colegiado autnomo, com competncia para julgar
contas dos administradores e responsveis por bens
e valores pblicos. essa composio colegiada
que assegura sua iseno poltica egarante a
independncia de suas decises.
104 ] REVISTA DO TCU 116

O TCU compe-se de nove ministros, seis dos


quais so indicados pelo Congresso Nacional e
trs pelo Presidente da Repblica, sendo que ao
menos dois destes ltimos devem ser indicados
entre osauditores e membros do Ministrio Pblico
junto ao TCU.

NOTCIAS

Integram o TCU, tambm, quatro auditores ou


ministros substitutos, nomeados entre candidatos
aprovados em concurso pblico de provas e ttulos
para o cargo. Sua funo substituir os titulares em
seus afastamentos.
Atua ainda junto ao TCU um Ministrio Pblico
especializado, autnomo, composto de sete
procuradores aprovados em concurso pblico,
com as mesmas prerrogativas dos integrantes do
Ministrio Pblico da Unio. Sua funo defender a
ordem jurdica, manifestar-se sobre assuntos sujeitos
ao exame do tribunal, recorrer de decises e requerer
medidas de interesse da Justia, da administrao
pblica e do errio.
Administrativamente, o TCU conta com quadro
prprio de pessoal recrutado mediante concurso
pblico, seguido de rigoroso programa de formao.
Funcionamento - As prestaes de contas de
administradores pblicos, os relatrios de auditoria
e demais assuntos submetidos deliberao do

tribunal so organizados em processos, que so


encaminhados s Secretarias de Controle Externo
(Secex), encarregadas do apoio tcnico. Cada
processo analisado por ao menos um auditor federal
de controle externo, um diretor e um secretrio.
Passam igualmente pelo exame do Ministrio Pblico.
Em seguida, so encaminhados para apreciao dos
gabinetes dos ministros e posterior deliberao do
Plenrio do TCU.
As contas podem ser julgadas regulares, regulares
com ressalva ou irregulares. Nesse ltimo caso, o TCU
aplica aos responsveis as penalidades previstas em
lei, que prev, entre outras punies, multa proporcional ao prejuzo causado aos cofres pblicos.
O TCU , assim, um rgo da maior relevncia
para a administrao pblica. Constitui-se garantia
de segurana tanto para a nao, quanto correo,
eficincia e eficcia do emprego do dinheiro pblico,
como para os bons administradores, que tero o
seu desempenho avaliado por um rgo soberano
e independente.

Jos Mcio Monteiro toma posse no TCU


Em solenidade concorrida, prestigiada pelo
presidente Luiz Incio Lula da Silva e autoridades
dos trs poderes da Unio, o Tribunal de Contas da
Unio deu posse, em 20 de outubro, ao ministro
Jos Mcio Monteiro Filho, que assumiu a vaga do
ministro Marcos Vilaa, j aposentado.
Ao dar posse ao novo ministro, o presidente
do TCU, ministro Ubiratan Aguiar, destacou que o
Tribunal recebe o brilho da inteligncia, o calor
fraterno do homem solidrio, a histria sem mculas do
republicando Jos Mcio. Sua vida de lutas vai enfrentar
um desafio posto constitucionalmente em suas mos:
exercer o controle dos recursos pblicos.
Em sua saudao, o ministro Valmir Campelo
destacou que a investidura de Jos Mcio no cargo
presta reverncia a um homem pblico que rene
todos os mritos para o desempenho de to rduo
mister, com seus notrios atributos de probidade, de

retido, de conhecimento da administrao pblica,


de enorme dedicao e capacidade de trabalho.
O procurador-geral Lucas Rocha Furtado ressaltou que o novo ministro detm, reconhecidamente,
os mais qualificados atributos que o capacitam a
desempenhar com altivez as relevantes atribuies
do cargo.
Em seu agradecimento, o ministro Jos Mcio
disse que pretende trabalhar, infatigavelmente, pelo
respeito aos mais estritos princpios que regem a
utilizao dos recursos pblicos e contribuir para que
este egrgio Tribunal possa, em estreita colaborao
com o Congresso Nacional, proceder ao exerccio
da fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da administrao federal,
no propsito de assegurar uma boa governana
pblica. Sempre que possvel orientar e prevenir,
em lugar de condenar e remediar.
set/ dez 2009 [ 105

NOTCIAS

Ex-deputado federal pelo estado de Pernambuco e ex-ministro das Relaes Institucionais, Jos Mcio
formado em engenharia civil pela Escola Politcnica de Pernambuco. Iniciou sua vida poltica em 1980.
Em 2007, como lder do governo Lula na Cmara dos Deputados, recebeu e aceitou convite do presidente
para assumir o cargo de ministro das Relaes Institucionais. Em 2009, foi indicado para compor o TCU,
o que o levou a deixar o ministrio e renunciar ao cargo de deputado federal.

TCU entrega Grande-Colar de 2009


A edio de 2009 do Grande-Colar do Mrito
do TCU foi realizada em 4 de novembro. Foram
agraciados o ministro emrito do TCU Marcos
Vilaa, o vice-presidente da Repblica Jos Alencar,
a atriz Bibi Ferreira, o jornalista Ari Cunha, o
exgovernador de So Paulo Claudio Lembo e a
Fundao GilbertoFreyre.
A condecorao concedida anualmente a
cidados, nacionais ou estrangeiros, que, por seus
mritos excepcionais e relevante contribuio ao
Pas, ou ao controle externo tenham se tornado
merecedores de distino especial. A escolha
dos agraciados feita anualmente, em sesso
extraordinria, pelo Conselho do Grande-Colar,
composto pelo presidente do Tribunal, pelo vicepresidente e pelos ministros titulares do TCU.
O presidente do TCU ministro Ubiratan Aguiar
saudou os condecorados: As trajetrias aqui
retratadas de benignidade, de perseverana e, acima
de tudo, de luta mostram que o sucesso decorrncia
natural da atuao retilnea e nos trazem o alento de
que, se forem replicadas por todos os que carecem de
melhores condies de vida e se forem acompanhadas
de aes governamentais eficazes e eficientes,
conduziro nosso pas a galgar novos degraus na

escada que nos leva a um nvel de desenvolvimento


econmico, poltico e social digno.
O vice-presidente da Repblica, Jos Alencar,
discursou em nome dos homenageados e destacou a
importncia do TCU para a sociedade. De acordo com
o vice-presidente, a independncia e a autonomia
permanecem como marca histrica do TCU, que
age como um verdadeiro guardio da moralidade
pblica. O sentimento de nossa gratido se associa
ao orgulho de sermos premiados por esta instituio,
que dignifica o nosso pas e ajuda os agentes pblicos
a bem cumprir o seu trabalho e a aprimorar a gesto
dos recursos, disse Alencar.
A experincia de vida de cada um dos homenageados
foi lembrada pelo ministro Walton Alencar Rodrigues.
O ministro lembrou que a condecorao foi criada em
2003, pelo ento presidente do TCU, ministro Valmir
Campelo, justamente com o propsito de louvar
mritos e rememorar histrias de personalidades
importantes para o pas. O Colar do Mrito do
TCU enquadra-se exatamente nesse contexto de
homenagem que fazemos aos que distinguimos
e admiramos. E aos distinguidos e admirados
Agraciados, o nosso eterno respeito pela espessura
de seus mritos e exemplos.

TCU completa 119 anos


O Tribunal de Contas da Unio (TCU) completou, em 7 de novembro, 119 anos de histria. Ao longo de
todo este tempo, as competncias do Tribunal, criado em 1890 para realizar o exame, reviso e julgamento
dos atos concernentes receita e despesa da Repblica, cresceram. E junto com elas cresceu tambm o
papel do TCU na sociedade brasileira.

106 ] REVISTA DO TCU 116

NOTCIAS

A cada ano o rgo se mostra mais presente na vida do cidado. E


justamente para fazer diferena na vida dos brasileiros que o Tribunal tem
buscado melhorar sua atuao. Seja ao renovar e capacitar seu quadro
tcnico, hoje composto por mais de 2.600 servidores concursados,
ou ao buscar o aperfeioamento de seu trabalho. Exemplos disso
so a implantao do processo eletrnico, que j est em curso e o
estabelecimento de metas para todas as unidades do Tribunal.
Historicamente, os resultados do TCU so positivos. S em 2008 as aes
de fiscalizao proporcionaram a economia de mais de R$ 31 bilhes para
a sociedade. Alm disso, existem os benefcios no quantificveis, como,
por exemplo, melhorias em aces e programas de governo resultantes
de decises do Tribunal.
O TCU tambm tem contribudo para a melhoria da administrao
pblica. Para isso, tem buscado agir preventivamente, orientando e
capacitando gestores pblicos. Com o objetivo de otimizar as aes de
controle, tambm foi criada este ano a Rede de Controle da Gesto Pblica
uma iniciativa que rene os principais rgos de controle do pas na
luta contra fraudes, corrupo e desvios de recursos.
Mas como qualquer outro rgo de fiscalizaco em um pas democrtico,
o TCU nunca foi unanimidade. Crticas e polmicas existem desde sua
criao. Mas mesmo naquela poca, no foram tidas como desestmulo;
apenas como incentivo para o fortalecimento da instituio.
E bem maior que as crticas, o reconhecimento. Prova disso so as
palavras do vice-presidente da Repblica, Jos Alencar, na cerimnia de
entrega do Grande Colar do Mrito do TCU:
Permito-me iniciar minha fala lendo carta datada de 27 de abril de 1893,
do Ministro da Fazenda de ento, Innocncio Serzedello Corra, em defesa
do Tribunal de Contas da Unio, condenando decretos presidenciais, e
dirigida a Sua Excelncia o Senhor Presidente da Repblica Marechal
Floriano Peixoto.
Esses decretos anulam o Tribunal, o reduzem a simples Ministrio
da Fazenda, tiram-lhe toda a independncia e autonomia, deturpam
os fins da instituio, e permitiro ao Governo a prtica de todos os
abusos e vs o sabeis preciso antes de tudo legislar para o futuro.
Se a funo do Tribunal no esprito da Constituio apenas a de
liquidar as contas e verificar a sua legalidade depois de feitas, o que
eu contesto, eu vos declaro que esse Tribunal mais um meio de
aumentar o funcionalismo, de avolumar a despesa, sem vantagens para
a moralidade da administrao.
Se, porm, ele um Tribunal de exao como j o queria Alves
Branco e como tm a Itlia e a Frana, precisamos resignarmo-nos
a no gastar seno o que for autorizado em lei e gastar sempre bem,

set/ dez 2009 [ 107

NOTCIAS

pois para os casos urgentes a lei estabelece o


recurso. Os governos nobilitam-se, Marechal,
obedecendo a essa soberania suprema da lei e s
dentro dela mantm-se e so verdadeiramente
independentes.

criou, foi norteado pelos princpios da autonomia,


fiscalizao, julgamento, vigilncia e energia.
Verdadeiro guardio da moralidade pblica.

Pelo que venho de expor, no posso, pois


Marechal, concordar e menos referendar os
decretos a que acima me refiro e por isso rogo vos
digneis de conceder-me a exonerao do cargo
de Ministro da Fazenda, indicando-me sucessor.

Sua instalao, entretanto, s ocorreu em 17 de


janeiro de 1893. Desde a sua origem, o Tribunal teve
competncia para exame, reviso e julgamento de
todas as operaes relacionadas com a receita e a
despesa da Unio.

Tenente-Coronel Innocncio Serzedello


Corra

A Constituio de 1988 ampliou substancialmente


sua jurisdio e competncia, dando-lhe poderes
para, no auxlio ao Congresso Nacional, exercer
a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades
da administrao direta e indireta.

No encontrei nenhuma outra forma para falar


sobre o Tribunal de Contas da Unio que pudesse
se equiparar a esta. Ela est contida nessa carta do
Ministro da Fazenda Serzedello Correa ao Presidente
da Repblica Floriano Peixoto, quando este quis
baixar decreto retirando do Tribunal de Contas
competncia para impugnar despesas consideradas
ilegais.
[...]
O Tribunal de Contas da Unio foi criado em 7
de novembro de 1890, por iniciativa de Rui Barbosa,
ento Ministro da Fazenda. E desde o Decreto que o

[...]

[...]
O esforo pessoal, o devotamento causa da
Justia, o incontestvel conhecimento tcnico, a
reconhecida integridade com que se conduzem
os emritos membros do Tribunal de Contas da
Unio dignificam seu trabalho, que, por isso, tem
conquistado, com sobra de mritos, o respeito e
a credibilidade fundamentais ao fortalecimento da
instituio e essenciais vida democrtica.

TCU constata deficincias em projetos do


MEC para a formao de professores da
rede pblica
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) encontrou
falhas em projetos do Ministrio da Educao (MEC)
para a formao de professores da rede pblica.
Os maiores problemas esto nos projetos Prletramento, que oferece suporte pedaggico nas
reas de portugus e matemtica para professores do
ensino fundamental e Universidade Aberta do Brasil
(UAB), sistema de ensino superior a distncia.

Bsica (Saeb) no foi alcanado satisfatoriamente. A


maioria dos municpios contemplados pelo projeto,
52%, est fora da lista de piores resultados no Saeb.
A situao se repete desde 2005. Entre os quatro
estados atendidos prioritariamente pelo MEC, dois
tiveram adeso satisfatria pelos municpios (Cear e
Rio Grande do Norte), um regular (Maranho) e um
insatisfatria (Bahia, com 42% de adeso).

A fiscalizao aponta que o objetivo do Prletramento de atender os municpios com pior


desempenho no Sistema de Avaliao da Educao

J o sistema Universidade Aberta do Brasil,


alm de deficincias na infraestrutura dos polos
presenciais quanto ao acesso a internet, laboratrio

108 ] REVISTA DO TCU 116

NOTCIAS

e biblioteca, apresenta diferena entre o nmero de


vagas ofertadas e a quantidade efetiva de matrculas.
Nos estados do Esprito Santo, Acre, Amazonas e
Bahia, o ndice de vagas ociosas chega a 85%, 64%,
50% e 46%, respectivamente. O tribunal tambm
constatou falta de parmetros para o estabelecimento
de plos presenciais. Municpios com populao
acima de 400 mil habitantes sero atendidos por
um polo enquanto microrregies com populao
inferior a 150 mil habitantes tero dois ou trs
centros presenciais.
Os dois projetos do MEC enfrentam problemas
com relao aos monitores. Na UAB h casos de falta
de tutores ou polos funcionando com um nico
profissional. No Pr-letramento no foi especificado
o perfil requerido para a tutoria. Um relatrio
apresentado pela Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG) apontou o favorecimento poltico

como critrio utilizado para a indicao de tutores.


A Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG)
afirmou que nem sempre o tutor escolhido para o PrLetramento, na rea de Alfabetizao e Linguagem,
formado em Letras ou Pedagogia, com experincia de
docncia nas sries iniciais do Ensino Fundamental.
No Oramento Geral da Unio, esses projetos,
juntamente com as aes Pr-Licenciatura e Rede
Nacional de Formao Continuada de Professores da
Educao Bsica, evoluem de uma dotao autorizada
de R$ 44 milhes, em 2005, para R$ 556 milhes,
em 2008, podendo chegar a R$ 1,8 bilho em 2011,
conforme programao do Plano Plurianual. O TCU
vai continuar monitorando as aes de formao
de professores da rede pblica. O ministro Valmir
Campelo foi o relator do processo. Cpia da deciso
foi encaminhada ao Ministro de Estado da Educao
e demais responsveis.

Seminrio - Mudanas climticas, uma


questo de todo o governo
A falta de estudos e a ausncia de metas claras
para as aes de adequao do Pas s mudanas
do clima so as principais dificuldades detectadas
pelo TCU para implementao de medidas concretas
relacionadas ao tema. Outro problema que dificulta
a execuo de planos e aes do governo a falta de
integrao entre os diferentes rgos envolvidos.
Embora a administrao pblica j conte com
ampla estrutura e arranjos institucionais, h
falhas na integrao entre rgos e nas aes em
desenvolvimento. Para o secretrio Rafael Lopes
Torres, da 8 Secex, coordenadora do trabalho
realizado pelo TCU, a mudana do clima merece
ateno integrada e conjunta. Essa questo no tem
dono. uma questo de praticamente todo o governo.
Justamente por envolver tanta gente, que precisa
de um esforo grande de coordenao, afirmou
Torres ontem durante o seminrio Polticas Pblicas
e Mudanas Climticas, na sede do Tribunal.
O TCU realizou quatro auditorias para avaliar medidas de reduo da emisso de gases de efeito estufa
(GEE) na Amaznia Legal, e de adaptao das zonas

costeiras, do semirido nordestino e da produo


agropecuria aos efeitos do aquecimento global.
A reduo de gases de efeito estufa depende
do combate ao desmatamento, pois a forma de
utilizao do solo e das florestas o principal
causador do problema no Brasil. Nesse ponto, o
TCU alerta que embora a represso ao desmatamento
tenha aumentado na Amaznia Legal, as polticas
de desenvolvimento sustentvel para a regio
precisam ser fortalecidas. No plano plurianual
(PPA), por exemplo, esto previstos apenas 7% do
oramento necessrio para levar adiante o Plano de
Desenvolvimento Sustentvel da Amaznia.
Quase-deserto

A oferta de gua e as condies de vida no semirido tambm esto ameaadas. As previses so de


desertificao da regio, e o Brasil ainda no dispe
de estudos que embasem polticas com metas para garantir a segurana hdrica populao ou estabelecer
medidas para tratar o problema. O Plano Nacional de
Recursos Hdricos ainda no considera a questo da
set/ dez 2009 [ 109

NOTCIAS

mudana do clima. A mesma carncia de estudos ocorre em relao zona costeira, que sofrer os efeitos
da alta no nvel dos oceanos. Segundo o TCU, o Plano
Nacional sobre Mudana do Clima ainda no estabelece diretrizes para a adaptao da produo agrcola e
pecuria, setor cuja produo dependente de recursos naturais e vulnervel s mudanas climticas.
O trabalho do TCU foi feito com base na relevncia
mundial da questo, nas fragilidades do Brasil, nas
oportunidades a serem aproveitadas pelo pas no
plano internacional e na necessidade de as polticas

pblicas se adequarem ao cenrio previsto para os


prximos anos e garantirem o bem-estar da sociedade
na utilizao de recursos pblico, que so tambm os
recursos naturais. Nosso objetivo foi contribuir para
aprimorar o plano de nacional para as mudanas
climticas, afirma o secretrio Rafael Torres.
Alm de dispor de recursos naturais e de territrio
que oferece riscos e possibilidades de desenvolvimento alternativo ao modelo atual, o Brasil signatrio
da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima e do protocolo de Kyoto.

Falhas no controle de bitos geram


pagamentos indevidos de benefcios da
Previdncia Social
Problemas no cancelamento de benefcios previdencirios em razo de bito do segurado tm ocasionado
pagamentos indevidos com prejuzos potenciais de cerca de R$ 2,3 bilhes aos cofres pblicos. Auditoria do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) apurou inconsistncias
no Sistema Informatizado de Controle de bitos (Sisobi) e encontrou 33.104 benefcios ativos com indcios
de bito do titular, correspondendo a prejuzo potencial de R$ 15,6 milhes por ms.
Verificou-se tambm 1.029.115 benefcios com indcios de interrupo tardia, totalizando prejuzo total
de 1,9 bilho, alm da ausncia de recuperao de valores creditados indevidamente aps o falecimento dos
beneficirios titulares. Para checar o funcionamento do cancelamento de benefcios, fez-se o cruzamento
de dados entre o Sisobi, o Sistema de Informaes de Mortalidade (SIM), o Sistema Unificado de Benefcios
(SUB) e o Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF).
As constataes apontam ainda que os cartrios tm descumprido a obrigao de enviar informaes
de bito mensalmente, ou enviado dados incorretos ou com atraso. Assim, 1.312.928 bitos registrados
no SIM no constavam no Sisobi. O sistema de controle de bitos tem como objetivo dar maior agilidade
e segurana aos procedimentos de cancelamento de pagamentos de benefcios previdencirios e depende
da comunicao do falecimento dos titulares.
O TCU sugeriu ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e ao INSS a implementao de medidas
para integrao entre o SIM e o Sisobi, com o intuito de diminuir as divergncias entre os dados registrados
e melhorar os controles para a deteco de pagamentos indevidos. O tribunal recomendou ainda adoo
de medidas judiciais cabveis para o ressarcimento de valores erroneamente recebido. O INSS dever
enviar um plano de ao contendo cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das
determinaes e recomendaes feitas.
O TCU encaminhou cpia da deciso ao Ministrio Pblico da Unio, Polcia Federal, Controladoria
Geral da Unio, aos Ministrios da Fazenda, da Previdncia Social e da Sade, Receita Federal, Casa Civil,
Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social, comisso de Seguridade Social e Famlia da
Cmara dos Deputados e Comisso de Assuntos Sociais do Senado Federal. O ministro Augusto Nardes
foi o relator do processo.
110 ] REVISTA DO TCU 116

NOTCIAS

TCU adere Campanha


Nacional da Acessibilidade
O Tribunal de Contas da Unio firmou convnio com o Conselho
Nacional dos Direitos das Pessoas Portadoras de Deficincias (Conade).
O objetivo a adeso do TCU Campanha Nacional da Acessibilidade
Siga essa Ideia. Trata-se de uma campanha de sensibilizao e
mobilizao da sociedade para a eliminao das barreiras de informao,
arquitetnicas, entre outras, que impedem as pessoas com deficincia
ou com mobilidade reduzida de participarem efetivamente da vida
emsociedade.
Assinaram o convnio, que tem vigncia de 24 meses, o auditor do
TCU Weder de Oliveira, a presidente do Conade, Denise Granja, e o
secretrio especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica,
Paulo de Tarso Vannuchi.
As atribuies dos participantes do convnio incluem a colaborao
com o desenvolvimento de programas de acesso das pessoas com
deficincia fsica, sensorial (visual e auditiva), intelectual e mltipla nos
seus ambientes, com plena utilizao dos espaos fsicos de uso coletivo,
a promoo de eventos conjuntos e o auxlio na formao de opinio
do pblico, em geral, visando a dignidade da pessoa comdeficincia.

TCU vai capacitar vinte mil


gestores
Alm de fiscalizar os gastos da administrao pblica, o Tribunal de
Contas da Unio tambm desenvolve uma srie de aes educativas
para os gestores pblicos sobre prticas corretas. O entendimento
do TCU de que, na maioria dos casos, os erros administrativos que
resultam na aplicao de punies ocorrem mais por desconhecimento
da legislao especfica do que por m f.
Em dois mil e nove, o TCU capacitou mais de dez mil gestores em todo
o Pas. Essa ao se d por meio do Instituto Serzedello Corra, unidade
de capacitao e treinamento do TCU, em parcerias estratgicas com
a Controladoria Geral da Unio, a Escola de Administrao Fazendria
e o Interlegis do Senado Federal.
Para dois mil e dez, o TCU pretende capacitar aproximadamente
vinte mil gestores. Sero oferecidos principalmente cursos sobre
licitao e contratos, convnios, fiscalizao de obras e Lei de
ResponsabilidadeFiscal.
set/ dez 2009 [ 111

NOTCIAS

TCU incrementa esforo de


fiscalizao em campo
O trabalho do Tribunal de Contas da Unio no se resume apenas
no julgamento de processos. O TCU tambm realiza fiscalizaes
nos rgos pblicos. Equipes de auditores federais vo aos locais em
que os recursos pblicos so aplicados para verificar se esto sendo
empregados corretamente.
Isso porque o TCU entende que a melhor forma de assegurar o bom
emprego do dinheiro pblico por meio de trabalhos que permitam a
correo de erros em tempo hbil e evitem desperdcios.
Quando constata em qualquer rgo ilegalidade, irregularidade ou
atos antieconmicos que resultem em prejuzo para os cofres pblicos,
o TCU determina o cumprimento correto da lei.
Para se ter uma ideia do esforo empregado nessa fiscalizao
de campo, em dois mil e dez ser utilizada trinta por cento da
fora de trabalho do tribunal em auditorias, o que representa
aproximadamente quinhentos auditores dedicados exclusivamente a
essa fiscalizaoexterna.

112 ] REVISTA DO TCU 116

Jurisprudncia
Jurisprudncia
Jurisprudncia
ACOMPANHAMENTO DO PROCESSO DE DESESTATIZAO. PENDNCIA JUDICIAL SOBRE
A LIQUIDAO FINANCEIRA DAS SOBRAS DAS AES OFERTADAS AOS EMPREGADOS.
APROVAO DOS PROCEDIMENTOS RELATIVOS AOS DOIS PRIMEIROS ESTGIOS
DO PROCESSO DE DESESTATIZAO, EM OUTRA OPORTUNIDADE. ARQUIVAMENTO
DO PROCESSO, SEM APRECIAO DO MRITO DO TERCEIRO ESTGIO, DANDO-SE
CINCIA DA DELIBERAO AO CONSELHO NACIONAL DE DESESTATIZAO CND E
AO BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL BNDES.

O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio ao acompanhar processo


de desestatizao do Servio de Navegao da Bacia do Prata S.A. SNBP,
includa no Programa Nacional de Desestatizao PND, decidiu levantar
o sobrestamento dos autos e arquivar o processo, deixando de apreciar
o mrito do terceiro estgio do acompanhamento da desestatizao do
SNBP, sem prejuzo da atuao deste Tribunal em eventuais denncias
ou representaes sobre falhas ou irregularidades relacionadas referida
desestatizao, que devero ser tratadas em processos especficos, de
acordo com o previsto na Resoluo/TCU 191/2006. Determinou, ainda,
Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao Sefid que acompanhe
o deslinde das operaes relacionadas privatizao em causa,
representando ao Tribunal, se for o caso. O exame dos autos seguiu a
sistemtica estabelecida por meio da Deciso Plenria de 28/05/1991
(Ata 22, Anexo XIII), em virtude de os procedimentos pertinentes terem
se dado anteriormente vigncia da Instruo Normativa/TCU 7/1994,
que trouxe disposies especficas sobre a fiscalizao dos processos de
privatizao das empresas includas no PND. Referida Instruo Normativa
foi revogada pela IN/TCU 27/1998, que se encontra em vigor, com as
alteraes introduzidas pela IN/TCU 40/2002. O Leilo ocorreu em
14/01/1992 e o contrato de alienao de 90% das aes de emisso do
SNBP entre o BNDES, na qualidade de gestor do fundo nacional de
desestatizao, e a Companhia Interamericana de Navegao e Comrcio
Cinco, foi firmado em 21/01/1992, havendo clusula expressa definindo
que a Cinco estaria obrigada a adquirir, at o dia 24/04/1992, as sobras de
aes da oferta aos empregados. O Ministrio Pblico Federal ingressou
com Ao Civil Pblica no dia 20/01/1992, questionando os valores
das aes ofertadas aos empregados da empresa (os 10% da operao
restantes). Foi proferida Sentena que declarou a nulidade do edital
de privatizao somente na parte em que as aes foram ofertadas aos
empregados a preo inferior ao estabelecido para os outros adquirentes,
quase 70% abaixo do piso de leilo. Tendo em vista que a Cinco se obrigou
a adquirir as sobras da oferta das aes, houve a interposio pelo BNDES
da Ao Ordinria 96.02.27597-9, que foi considerada extinta, com base
no art. 267, VI, do Cdigo de Processo Civil. Foram apresentados Recursos
de Apelao e Especial, alm de Agravo de Instrumento, em face da
deciso adotada na Ao Ordinria, devidamente apreciados, sem haver
alterao do julgado. O processo j foi apreciado por este Plenrio, em
outras duas oportunidades. Na sesso de 29/11/1995, decidiu-se pelo seu
set/ dez 2009 [ 113

JURISPRUDNCIA

sobrestamento at que fosse concludo o processo


de privatizao, alm de se determinar ao gestor
do PND, o BNDES, que mantivesse este Tribunal
informado acerca de todos os atos concernentes
ao 3 estgio, encaminhando-se os autos ao Grupo
de Trabalho criado pela Portaria 277/1995, para
que se pronunciasse sobre as recomendaes
Comisso Diretora do PND sugeridas pela
Secex/MS, a quem coube o exame inicial do processo
(Deciso 616/1995). Na sesso de 26/05/2004, este
Colegiado deliberou ante o considervel lapso de
tempo decorrido desde o leilo de privatizao do
SNBP, cerca de doze anos no sentido de retirar
o sobrestamento deste feito quanto ao primeiro
e ao segundo estgios do respectivo processo
de desestatizao, para aprov-los, mantendo
o sobrestamento no que diz respeito ao terceiro
estgio. Em julho de 2009, a Sefid se manifestou a
respeito da pertinncia do arquivamento dos autos.
Veja-se o tempo decorrido desde a realizao do
leilo de privatizao da SNBP e a respectiva abertura
deste Acompanhamento, aproximadamente 17
anos, sem previso de deslinde definitivo, restando,
ainda, pendente de deliberao final a Ao Civil
Pblica 2003.51.01.012165-0-6999, interposta com
vistas nulidade do Edital PND-A-05/91, atinente
ao referido leilo. Relativamente aos estgios do
Acompanhamento da privatizao, importa assinalar
que, somente depois de finalizada a liquidao
financeira da empresa, que se poder providenciar
o Parecer de Auditoria Independente, que passar a
integrar a documentao referente a toda a operao
de venda de que trata o terceiro estgio.
(Acrdo 2144/2009 Plenrio, Ata 37, TC 400.126/1991-5,
Relator Auditor Marcos Bemquerer Costa, Sesso 16/09/2009,
DOU 18/09/2009)
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVNIO. ONG.
NO-COMPROVAO DA REGULAR APLICAO DOS
RECURSOS. RESPONSABILIDADE SOLIDRIA QUANTO
AO DBITO APURADO. CITAO. DECRETAO DA
INDISPONIBILIDADE DOS BENS DOS RESPONSVEIS.

O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio,


aps exame de tomada de contas especial de
responsabilidade da Associao Nacional de Apoio
Reforma Agrria - Anara e outros, instaurada pelo
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
Incra em funo da no aprovao da prestao de
contas relativa ao Convnio CRT/DF 58.100/2005,
114 ] REVISTA DO TCU 116

determinou a citao do Coordenador-Presidente


e do Coordenador-Secretrio solidariamente com
a Anara para que apresentassem suas alegaes de
defesa ou recolhessem os valores do dbito aos cofres
pblicos, com os devidos acrscimos legais calculados
desde a data do repasse at o efetivo recolhimento.
Decretou, ainda, com fulcro no art. 44, 2, da Lei
8.443/1992, a indisponibilidade dos bens da Anara,
tantos quantos bastantes para garantir o ressarcimento
dos danos em apurao. Motivada por matria
jornalstica publicada na edio eletrnica do jornal
O Globo, a qual apontou possveis irregularidades na
celebrao de convnios entre o Incra e a Anara, a 5
Secretaria de Controle Externo 5Secex realizou
pesquisas em sistemas eletrnicos de informaes
da Administrao Pblica e constatou a situao de
inadimplncia da Anara no tocante a alguns convnios
firmados com o Incra, o que ensejou a autuao de
representao a este Tribunal. Diante dos indcios de
irregularidade apontados pela 5 Secex, o relator do
feito poca, Ministro Augusto Nardes, conheceu da
representao e autorizou a realizao de inspeo no
Incra e em outros rgos pblicos, com o objetivo de
avaliar os processos de assinatura de acordos com a
Anara e o estado das respectivas prestaes de contas.
A inspeo executada no Incra confirmou a existncia
de irregularidades nos processos de celebrao,
execuo e prestao de contas de convnios firmados
com a Anara. Por meio do Acrdo 250/2007 2
Cmara, aqueles autos foram convertidos em tomada
de contas especial, envolvendo convnios, tendo
sido determinado ao Incra que avaliasse a situao da
prestao de contas do Convnio CRT/DF 58.100/2005,
e, se fosse o caso, adotasse a mesma providncia.
Por meio do Acrdo 709/2008 Plenrio, relatado
pelo Ministro Ubiratan Aguiar, restou consignado
que os dirigentes de ONG respondem pessoalmente
por irregularidades ocorridas na gesto de recursos
de convnio, devendo ser analisada em cada caso a
responsabilidade solidria da entidade, a qual dever
ser excluda se restar devidamente comprovado que
ela no se beneficiou diretamente do desvio de
finalidade apurado. Nestes autos no se deve afastar
a solidariedade da entidade uma vez que a prestao
de contas apresentada no permite identificar o
efetivo destino dado aos recursos federais recebidos
via convnio.
(Acrdo 2675/2009 Plenrio, Ata 48, TC 027.429/2008-5,
Relator Auditor Andr Lus de Carvalho, Sesso 11/11/2009, DOU
13/11/2009)

JURISPRUDNCIA
PEDIDO DE REEXAME CONTRA DELIBERAO PROFERIDA NOS AUTOS
DE REPRESENTAO. CONHECIMENTO. PROVIMENTO.

1.D-se provimento a pedido de reexame que traz elementos suficientes


para alterar ou tornar insubsistente a deliberao recorrida.
2.No configura o instituto da transferncia a remoo de Juiz do
Trabalho Substituto entre Tribunais Regionais de Trabalho, considerando
que as estruturas dos TRTs, do TST e do CSJT constituem um nico quadro
nacional no mbito da Justia Trabalhista.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio acolheu pedido de reexame
interposto pela Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho
Anamatra em processo de Representao pela Secretaria de Fiscalizao de
Pessoal Sefip acerca de supostas irregularidades na Resoluo 21/2006, do
Conselho Superior da Justia do Trabalho CSJT, que regula o exerccio do
direito de remoo, a pedido, de Juiz do Trabalho Substituto, entre Tribunais
Regionais do Trabalho. A posio do TCU adotada no acrdo recorrido,
contrria Resoluo, decorreu do entendimento de que os Tribunais
Regionais de Trabalho contam, cada um deles, com quadro de pessoal
prprio e, dessa forma, a remoo regulada pela Resoluo CSJT 21/2006, ao
admitir a mudana de quadro sem o necessrio concurso pblico de provas
e ttulos, caracterizaria em verdade a aplicao do instituto da transferncia,
declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. No entanto, os
elementos trazidos pela recorrente demonstram a unicidade do quadro
de pessoal no mbito da Justia do Trabalho, que abrange todos os rgos
que a integram, no havendo assim falar em mudana de quadro ou nova
investidura, circunstncias que caracterizariam o instituto da transferncia, na
movimentao horizontal de Juzes do Trabalho Substitutos entre Tribunais
Regionais de Trabalho regulada pelo normativo do CSJT. O ordenamento
jurdico tem caminhado no sentido de reconhecer a configurao institucional
una da Justia do Trabalho, conforme se apreende tanto da EC 45/2004,
que instituiu o CSJT e a Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento
de Magistrados do Trabalho Enamat (art. 111-A da CF), como da Lei
11.416/2006, que em seu art. 20 conceitua como Quadro a estrutura de cada
justia especializada, admitindo expressamente a remoo de servidores no
mbito da Justia Federal, da Justia do Trabalho, da Justia Eleitoral e da
Justia Militar. So vrios os atos administrativos do Poder Judicirio da Unio
dos quais se infere o seu reconhecimento tcito de que as estruturas dos
TRTs, do TST e do CSJT constituem um nico quadro nacional no mbito da
Justia Trabalhista, com destaque para a Portaria Conjunta 3, de 31/05/2007,
editada pelo Supremo Tribunal Federal em conjunto com os demais rgos
daquele Poder. Admitida no ordenamento a remoo de servidores no mbito
dos rgos da justia trabalhista, resta injustificvel no aceitar a aplicao
do instituto aos Juzes do Trabalho Substitutos, ingressados na magistratura
depois de concurso pblico de provas e ttulos, vedando-se-lhes o exerccio
de direito garantido constitucionalmente, nos termos do art. 93, VIII-A, da
CF, e contrariando as evidncias de que o deslocamento em questo ocorre
para provimento de cargo vago idntico.
(Acrdo 2086/2009 Plenrio, Ata 36, TC 026.899/2006-0, Relator Ministro Aroldo Cedraz,
Sesso 09/09/2009, DOU 11/09/2009)
set/ dez 2009 [ 115

JURISPRUDNCIA
AGRAVO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PEDIDO DE SOBRESTAMENTO DO
PROCESSO AT O TRNSITO EM JULGADO DE AO JUDICIAL COM O MESMO OBJETO
DA TCE. DENEGADO PELO RELATOR, EM FACE DO PRINCPIO DA INDEPENDNCIA
DAS INSTNCIAS. MATRIA QUE TRANSITOU EM JULGADO NO TRIBUNAL.
INEXISTENTE O RISCO DE DUPLA OBRIGAO AO PAGAMENTO DO MESMO DBITO.
INDEPENDNCIA DAS DEMAIS SANES ORIUNDAS DA AO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA E DA TCE. CONHECIMENTO. NO PROVIMENTO. CINCIA AOS
INTERESSADOS E PROCURADORIA DA REPBLICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.
DETERMINAO UNIDADE TCNICA PARA QUE ADOTE AS PROVIDNCIAS
NECESSRIAS CONSTITUIO DOS PROCESSOS DE COBRANA EXECUTIVA.

1. No incide efeito suspensivo em recurso de agravo contra despacho


que denega pedido de sobrestamento.
2. A existncia de ao judicial com o mesmo objeto de tomada de contas
especial no justifica o sobrestamento do processo no mbito do Tribunal
de Contas da Unio, pois, alm de serem instncias independentes, a
eventual quitao da dvida elide o dbito em ambos os processos.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio negou provimento a agravo
interposto contra despacho que denegou pedido de sobrestamento de
processo de tomada de contas especial. Foi alegado pelo requerente que
a Ao de Improbidade Administrativa, em curso na 1 Vara Federal de So
Pedro DAldeia, tem o mesmo objetivo da tomada de contas especial, ou
seja, o ressarcimento dos recursos ao Errio. Assevera que a identidade
de objetos reclama, a despeito da independncia das instncias, que
o presente processo seja sobrestado at a deciso sobre o mrito da
referida ao judicial, para evitar que o requerente seja responsabilizado
duas vezes pelo mesmo fato. O relator, por sua vez, ponderou que o
efeito suspensivo, no recurso de agravo, no tem incidncia automtica,
devendo ser concedido conforme as peculiaridades do caso, nos termos
do disposto no 3 do art. 289 do Regimento Interno do TCU. Ressaltou
ainda que, no caso concreto, considerando que a tomada de contas
especial j foi julgada no mrito pela Corte de Contas, tendo-se verificado
o trnsito em julgado, o nico ato processual teoricamente passvel de
sobrestamento, nesta oportunidade, seria a constituio dos processos
de cobrana executiva. Ocorre que a constituio desses processos
um procedimento meramente instrumental, efetuado com o objetivo
de subsidiar a execuo do acrdo condenatrio, enquanto ttulo
executivo extrajudicial, pelo rgo responsvel, no havendo razes para o
sobrestamento do processo na fase em que se encontra. Caso sobrevenha
uma condenao judicial do responsvel ao pagamento do mesmo dbito
apurado gerando outro ttulo executivo , a quitao de um dos ttulos
condenatrios implicar a perda de objeto do outro. Portanto, a eventual
dupla condenao no implica o dever de pagar duas vezes a mesma dvida,
mxime porque isso representaria enriquecimento sem causa do errio.
De modo semelhante, se o recorrente vier a reduzir ou elidir o dbito
mediante recurso de reviso, o novo acrdo ser comunicado ao ente

116 ] REVISTA DO TCU 116

JURISPRUDNCIA

responsvel pelo ajuizamento da cobrana executiva,


de modo a requerer-se a alterao ou o arquivamento
da ao de cobrana judicial. importante observar
que as outras sanes decorrentes do acrdo
condenatrio deste Tribunal, a exemplo da multa,
no so prejudicadas pelas sanes oriundas da
ao de improbidade administrativa, em vista da
retrocitada independncia das instncias.
(Acrdo 2470/2009 Plenrio, Ata 44, TC 008.310/2004-2,
Relator Ministro Raimundo Carreiro, Sesso 21/10/2009, DOU
23/10/2009)
CONSULTA. TST. PENSO VITALCIA PARA PESSOA
DESIGNADA MAIOR DE 60 ANOS OU PESSOA PORTADORA DE
DEFICINCIA. NECESSIDADE DE AFERIO DA DEPENDNCIA
ECONMICA POR OCASIO DA CONCESSO. MANUTENO
DO DIREITO AO BENEFCIO, INDEPENDENTEMENTE
DA MUDANA DA CONDIO FINANCEIRA.
CONHECIMENTO. COMUNICAO. ARQUIVAMENTO.

A pessoa designada maior de 60 anos ou a pessoa


portadora de deficincia, desde que tenha sua
dependncia econmica em relao ao instituidor
aferida poca da concesso pelos meios probatrios
considerados suficientes e necessrios, levandose
em conta inclusive o que dispe a Smula TCU
n5, no perder o direito ao benefcio da penso
vitalcia prevista no art. 217, inciso I, alnea d, da
Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, no caso
de alterao de sua condio financeira.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio ao
examinar Consulta formulada pelo Presidente do
Tribunal Superior do Trabalho sobre a viabilidade de
manuteno de penso vitalcia a pessoa designada
maior de sessenta anos e pessoa portadora de
deficincia, na hiptese de acumulao do benefcio
da penso com proventos de aposentadoria ou
quaisquer outros rendimentos que, na ocasio
da concesso, no representavam renda capaz de
proporcionar subsistncia condigna ao beneficirio, e
que, em face de fatores supervenientes, progrediram
para valores significativamente maiores, chegando
a descaracterizar a dependncia econmica que
antes justificou a concesso do benefcio, respondeu
que a pessoa designada maior de sessenta anos
ou a pessoa portadora de deficincia, desde que
tenha sua dependncia econmica em relao ao

instituidor aferida poca da concesso pelos meios


probatrios considerados suficientes e necessrios,
levando-se em conta inclusive o que dispe a
Smula TCU 35, no perder o direito ao benefcio
da penso vitalcia prevista no art. 217, inciso I,
alnea e, da Lei 8.112/1990, no caso de alterao
posterior de sua condio financeira. A Secretaria
de Fiscalizao de Pessoal - SEFIP, aps analisar
devidamente a matria, concluiu que os dispositivos
legais pertinentes amparam a manuteno da penso
vitalcia, ainda que fatores supervenientes alterem
ou descaracterizem a dependncia econmica que
esteou a sua concesso. A Constituio Federal, ao
tratar do benefcio de penso por morte, reservou
lei ordinria a disposio sobre a matria, apenas
prescrevendo parmetros para o valor do benefcio,
conforme 7, do art. 40. A Lei 8.112/1990, que
instituiu o regime jurdico dos servidores pblicos
civis da Unio, ao tratar da seguridade social, no
Ttulo VI, especificou, em relao s penses, queelas
se distinguem, quanto natureza, em vitalcias e
temporrias. Em seu art.216, 1,ao especificar
as situaes que acarretam a perda da qualidade de
beneficirio da penso vitalcia, diz que a penso
vitalcia composta de cota ou cotas permanentes,
que somente se extinguem ou revertem com a
morte de seus beneficirios. Por ocasio da morte
do servidor, os seus dependentes faro jus a uma
penso mensal, a qual ser vitalcia ou temporria,
dependendo dos pressupostos legais a serem
observados. Segundo o art.217, beneficiria da
penso vitalciaa pessoa designada, maior de sessenta
anos e a pessoa portadora de deficincia, que vivam
sob a dependncia econmica do servidor. Para o
caso aqui tratado, a perda da condio de beneficirio
ocorre com o falecimento, a acumulao da penso
de forma irregular (mais de duas) ou com a renncia
expressa. Ressalte-se, tal qual j alertado pela unidade
tcnica, que as penses vitalcias podem ser revistas
pela administrao, inclusive por provocao deste
Tribunal, se comprovado, posteriormente, que o
beneficirio, por ocasio da concesso do benefcio,
no dependia economicamente do servidor
falecido.
(Acrdo 2755/2009 Plenrio, Ata 49, TC 032.261/2008-2,
Relator Auditor Andr Lus de Carvalho, Sesso 18/11/2009, DOU
20/11/2009)

set/ dez 2009 [ 117

ndice
ndice
ndice de Assunto

A
Acessibilidade
Acessibilidade para pessoas portadoras de
deficincias: requisito da legalidade, legitimidade
e economicidade das edificaes pblicas
LIMA, Luiz Henrique
Revista 116/2009, 72

Assistncia social
TCU lana 2 edio de cartilha para
conselhos de assistncia social
Revista 116/2009, 104
Auditor - poderes e atribuies
Auditor Constitucional dos Tribunais
de Contas: natureza e atribuies
MACIEIRA, Leonardo dos Santos
Revista 116/2009, 51

Aes - alienao
Acrdo n 2144/2009
Acompanhamento do processo de desestatizao.
Pendncia judicial sobre a liquidao financeira
das sobras das aes ofertadas aos empregados.
Aprovao dos procedimentos relativos aos dois
primeiros estgios do processo de desestatizao,
em outra oportunidade.Arquivamento do processo,
sem apreciao do mrito do terceiro estgio, dandose cincia da deliberao ao Conselho Nacional
de Desestatizao - CND e ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES.
Revista 116/2009, 114

Auditoria - Normalizao
Matriz de risco, seletividade e materialidade:
paradigmas qualitativos para a efetividade
das Entidades de Fiscalizao Superiores
FILHO, Glzio Gonalves Viana
OLIVEIIRA, Licurgo Joseph Mouro de
Revista 116/2009, 61
Auditoria operacional
Auditoria operacional no Comando da Aeronutica:
controle externo e poder aeroespacial no Brasil
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de
Revista 116/2009, 16

Agente de sade
TCU prope melhorias na ateno sade indgena
Revista 116/2009, 102
Anlise de risco
Matriz de risco, seletividade e materialidade:
paradigmas qualitativos para a efetividade
das Entidades de Fiscalizao Superiores
FILHO, Glzio Gonalves Viana
OLIVEIIRA, Licurgo Joseph Mouro de
Revista 116/2009, 61
Aposentadoria - Cassao
Uma proposta de sistema recursal em processo
administrativo disciplinar que realize o
princpio do duplo grau de jurisdio
LEAL, Jos Silva de Souza
Revista 116/2009, 38
Aquecimento global
Seminrio - Mudanas climticas,
uma questo de todo o governo
Revista 116/2009, 109

118 ] REVISTA DO TCU 116

B
Benefcio previdencirio pagamento - interrupo
Correes no pagamento de benefcios
previdencirios geram economia de
mais de R$ 1 bilho por ano
Revista 116/2009, 103
Falhas no controle de bitos geram pagamentos
indevidos de benefcios da Previdncia Social
Revista 116/2009, 110
Bens - indisponibilidade
Acrdo n 2675/2009
Tomada de contas especial. Convnio. Ong.
No-comprovao da regular aplicao dos
recursos. Responsabilidade solidria quanto
ao dbito apurado. Citao. Decretao da
indisponibilidade dos bens dos responsveis.
Revista 116/2009, 114

NDICE

C
Cobrana judicial
Acrdo n 2470/2009
Agravo.Tomada de contas especial. Pedido de
sobrestamento do processo at o trnsito em
julgado de ao judicial com o mesmo objeto da
TCE. Denegado pelo relator, em face do princpio
da independncia das instncias. Matria que
transitou em julgado no tribunal. Inexistente
o risco de dupla obrigao ao pagamento do
mesmo dbito. Independncia das demais sanes
oriundas da ao de improbidade administrativa e
da TCE. Conhecimento. No provimento. Cincia
aos interessados e Procuradoria da Repblica no
Estado do Rio de Janeiro. Determinao unidade
tcnica para que adote as providncias necessrias
constituio dos processos de cobrana executiva.
Revista 116/2009, 116
Combustvel - contrato de fornecimento
Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
DOTTI, Marins Restelatto
PEREIRA JNIOR, Jess Torres
Revista 116/2009, 79
Comunidade indgena - Sade
TCU prope melhorias na ateno sade indgena
Revista 116/2009, 102
Condecoraes
TCU entrega Grande-Colar de 2009
Revista 116/2009, 106
Conselho Nacional dos Tribunais
de Contas (CNTC)
Comisso Especial da Cmara aprova parecer
para instituir o Conselho Nacional dos TCs
Revista 116/2009, 101

Contrato administrativo - Fiscalizao


Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
DOTTI, Marins Restelatto
PEREIRA JNIOR, Jess Torres
Revista 116/2009, 79
Controle externo
Auditoria operacional no Comando da Aeronutica:
controle externo e poder aeroespacial no Brasil
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de
Revista 116/2009, 16
Controle interno
Matriz de risco, seletividade e materialidade:
paradigmas qualitativos para a efetividade
das Entidades de Fiscalizao Superiores
FILHO, Glzio Gonalves Viana
OLIVEIIRA, Licurgo Joseph Mouro de
Revista 116/2009, 61
Controle social
TCU lana 2 edio de cartilha para
conselhos de assistncia social
Revista 116/2009, 104
Convnio
Acrdo n 2675/2009
Tomada de contas especial. Convnio. Ong.
No-comprovao da regular aplicao dos
recursos. Responsabilidade solidria quanto
ao dbito apurado. Citao. Decretao da
indisponibilidade dos bens dos responsveis.
Revista 116/2009, 114
Curso de curta durao
TCU vai capacitar vinte mil gestores
Revista 116/2009, 111

Conselho tutelar
TCU lana 2 edio de cartilha para
conselhos de assistncia social
Revista 116/2009, 104

set/ dez 2009 [ 119

NDICE

D
Dbito
Acrdo n 2675/2009
Tomada de contas especial. Convnio. ONG.
No-comprovao da regular aplicao dos
recursos. Responsabilidade solidria quanto
ao dbito apurado. Citao. Decretao da
indisponibilidade dos bens dos responsveis.
Revista 116/2009, 114
Acrdo n 2470/2009
Agravo.Tomada de contas especial. Pedido de
sobrestamento do processo at o trnsito em
julgado de ao judicial com o mesmo objeto da
TCE. Denegado pelo relator, em face do princpio
da independncia das instncias. Matria que
transitou em julgado no tribunal. Inexistente
o risco de dupla obrigao ao pagamento do
mesmo dbito. Independncia das demais sanes
oriundas da ao de improbidade administrativa e
da TCE. Conhecimento. No provimento. Cincia
aos interessados e Procuradoria da Repblica no
Estado do Rio de Janeiro. Determinao unidade
tcnica para que adote as providncias necessrias
constituio dos processos de cobrana executiva.
Revista 116/2009, 116

Dependente (direito previdencirio)


Acrdo 2755/2009
Consulta.TST. Penso vitalcia para pessoa
designada maior de 60 anos ou pessoa portadora de
deficincia. Necessidade de aferio da dependncia
econmica por ocasio da concesso. Manuteno
do direito ao benefcio, independentemente
da mudana da condio financeira.
Conhecimento. Comunicao.Arquivamento.
Revista 116/2009, 117
Desenvolvimento sustentvel
Seminrio - Mudanas climticas,
uma questo de todo o governo
Revista 116/2009, 109
Desmatamento
Seminrio - Mudanas climticas,
uma questo de todo o governo
Revista 116/2009, 109
Duplo grau de jurisdio
Uma proposta de sistema recursal em processo
administrativo disciplinar que realize o
princpio do duplo grau de jurisdio
LEAL, Jos Silva de Souza
Revista 116/2009, 38

Decadncia
Anlise da prescrio pelo Tribunal
de Contas da Unio
CAMPOS, ric Izccio de Andrade
Revista 116/2009, 27
Defesa aeroespacial
Auditoria operacional no Comando da Aeronutica:
controle externo e poder aeroespacial no Brasil
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de
Revista 116/2009, 16
Demisso
Uma proposta de sistema recursal em processo
administrativo disciplinar que realize o
princpio do duplo grau de jurisdio
LEAL, Jos Silva de Souza
Revista 116/2009, 38
Dependncia econmica
Acrdo 2755/2009
Consulta.TST. Penso vitalcia para pessoa
designada maior de 60 anos ou pessoa portadora de
deficincia. Necessidade de aferio da dependncia
econmica por ocasio da concesso. Manuteno
do direito ao benefcio, independentemente
da mudana da condio financeira.
Conhecimento. Comunicao.Arquivamento.
Revista 116/2009, 117
120 ] REVISTA DO TCU 116

E
Efeito estufa
Seminrio - Mudanas climticas,
uma questo de todo o governo
Revista 116/2009, 109
Empresa de Processamento de Dados
da Previdncia Social (DATAPREV)
Correes no pagamento de benefcios
previdencirios geram economia de
mais de R$ 1 bilho por ano
Revista 116/2009, 103
Empresa privada - contratao
Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
DOTTI, Marins Restelatto
PEREIRA JNIOR, Jess Torres
Revista 116/2009, 79
Ensino distncia
TCU constata deficincias em projetos do MEC
para a formao de professores da rede pblica
Revista 116/2009, 108

NDICE

I
Ensino fundamental
TCU constata deficincias em projetos do MEC
para a formao de professores da rede pblica
Revista 116/2009, 108
Ensino pblico - professor - formao
profissional - fiscalizao
TCU constata deficincias em projetos do MEC
para a formao de professores da rede pblica
Revista 116/2009, 108
Entidade de Fiscalizao Superior (EFS)
Matriz de risco, seletividade e materialidade:
paradigmas qualitativos para a efetividade
das Entidades de Fiscalizao Superiores
FILHO, Glzio Gonalves Viana
OLIVEIIRA, Licurgo Joseph Mouro de
Revista 116/2009, 61

F
Fiscalizao oramentria
TCU divulga relatrio de fiscalizao de obras
Revista 116/2009, 103
Fora Area Brasileira - fiscalizao (FAB)
Auditoria operacional no Comando da Aeronutica:
controle externo e poder aeroespacial no Brasil
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de
Revista 116/2009, 16
Fundao Nacional de Sade (FND)
TCU prope melhorias na ateno sade indgena
Revista 116/2009, 102
Fundo Partidrio
A Responsabilizao dos dirigentes de
partidos polticos por atos de improbidade
e a lacuna legal quanto prescrio
SILVA, Carlos Henrique Rodrigues da
Revista 116/2009, 7

Idoso
Acrdo 2755/2009
Consulta.TST. Penso vitalcia para pessoa
designada maior de 60 anos ou pessoa portadora de
deficincia. Necessidade de aferio da dependncia
econmica por ocasio da concesso. Manuteno
do direito ao benefcio, independentemente
da mudana da condio financeira.
Conhecimento. Comunicao.Arquivamento.
Revista 116/2009, 117
Imprescritibilidade
Anlise da prescrio pelo Tribunal
de Contas da Unio
CAMPOS, ric Izccio de Andrade
Revista 116/2009, 27
Improbidade administrativa
A Responsabilizao dos dirigentes de
partidos polticos por atos de improbidade
e a lacuna legal quanto prescrio
SILVA, Carlos Henrique Rodrigues da
Revista 116/2009, 7
Acrdo n 2470/2009
Agravo.Tomada de contas especial. Pedido de
sobrestamento do processo at o trnsito em
julgado de ao judicial com o mesmo objeto da
TCE. Denegado pelo relator, em face do princpio
da independncia das instncias. Matria que
transitou em julgado no tribunal. Inexistente
o risco de dupla obrigao ao pagamento do
mesmo dbito. Independncia das demais sanes
oriundas da ao de improbidade administrativa e
da TCE. Conhecimento. No provimento. Cincia
aos interessados e Procuradoria da Repblica no
Estado do Rio de Janeiro. Determinao unidade
tcnica para que adote as providncias necessrias
constituio dos processos de cobrana executiva.
Revista 116/2009, 116
ndio - Sade
TCU prope melhorias na ateno sade indgena
Revista 116/2009, 102

G
Gestor pblico - Capacitao
TCU vai capacitar vinte mil gestores
Revista 116/2009, 111

Instituto Nacional do Seguro


Social - Auditoria (INSS)
Correes no pagamento de benefcios
previdencirios geram economia de
mais de R$ 1 bilho por ano
Revista 116/2009, 103
Falhas no controle de bitos geram pagamentos
indevidos de benefcios da Previdncia Social
Revista 116/2009, 110
set/ dez 2009 [ 121

NDICE

J
Juiz do trabalho substituto - remoo

Organizao no-governamental (ONG)

Acrdo n 2086/2009
Pedido de reexame contra deliberao proferida nos
autos de representao. Conhecimento. Provimento.
Revista 116/2009, 115

TCU prope melhorias na ateno sade indgena


Revista 116/2009, 102
Acrdo n 2675/2009
Tomada de contas especial. Convnio. Ong.
No-comprovao da regular aplicao dos
recursos. Responsabilidade solidria quanto
ao dbito apurado. Citao. Decretao da
indisponibilidade dos bens dos responsveis.
Revista 116/2009, 114

Justia do Trabalho
Acrdo n 2086/2009
Pedido de reexame contra deliberao proferida nos
autos de representao. Conhecimento. Provimento.
Revista 116/2009, 115

rgo Colegiado
Composio colegiada do TCU
garante independncia
Revista 116/2009, 104

Matriz de risco
Matriz de risco, seletividade e materialidade:
paradigmas qualitativos para a efetividade
das Entidades de Fiscalizao Superiores
FILHO, Glzio Gonalves Viana
OLIVEIIRA, Licurgo Joseph Mouro de
Revista 116/2009, 61
Ministrio da Educao (MEC)
TCU constata deficincias em projetos do MEC
para a formao de professores da rede pblica
Revista 116/2009, 108
Ministrio Pblico
Composio colegiada do TCU
garante independncia
Revista 116/2009, 104
Morte
Falhas no controle de bitos geram pagamentos
indevidos de benefcios da Previdncia Social
Revista 116/2009, 110
Mudana do clima
Seminrio - Mudanas climticas,
uma questo de todo o governo
Revista 116/2009, 109

O
Obras pblicas - Fiscalizao
Acessibilidade para pessoas portadoras de
deficincias: requisito da legalidade, legitimidade
e economicidade das edificaes pblicas
LIMA, Luiz Henrique
Revista 116/2009, 72
TCU divulga relatrio de fiscalizao de obras
Revista 116/2009, 103

122 ] REVISTA DO TCU 116

rgo pblico - fiscalizao


TCU incrementa esforo de fiscalizao em campo
Revista 116/2009, 112

P
Partido poltico - Dirigente - responsabilidade
A Responsabilizao dos dirigentes de
partidos polticos por atos de improbidade
e a lacuna legal quanto prescrio
SILVA, Carlos Henrique Rodrigues da
Revista 116/2009, 7
Pena disciplinar
Uma proposta de sistema recursal em processo
administrativo disciplinar que realize o
princpio do duplo grau de jurisdio
LEAL, Jos Silva de Souza
Revista 116/2009, 38
Pessoa portadora de deficincia
Acessibilidade para pessoas portadoras de
deficincias: requisito da legalidade, legitimidade
e economicidade das edificaes pblicas
LIMA, Luiz Henrique
Revista 116/2009, 72
Acrdo 2755/2009
Consulta.TST. Penso vitalcia para pessoa
designada maior de 60 anos ou pessoa portadora de
deficincia. Necessidade de aferio da dependncia
econmica por ocasio da concesso. Manuteno
do direito ao benefcio, independentemente
da mudana da condio financeira.
Conhecimento. Comunicao.Arquivamento.
Revista 116/2009, 117

NDICE

Pessoa portadora de deficincia - acessibilidade

Processo disciplinar

TCU adere Campanha Nacional da Acessibilidade


Revista 116/2009, 111

Uma proposta de sistema recursal em processo


administrativo disciplinar que realize o
princpio do duplo grau de jurisdio
LEAL, Jos Silva de Souza
Revista 116/2009, 38

Poder aeroespacial
Auditoria operacional no Comando da Aeronutica:
controle externo e poder aeroespacial no Brasil
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de
Revista 116/2009, 16

Programa Nacional de Desestatizao (PND)


Acrdo n 2144/2009
Acompanhamento do processo de desestatizao.
Pendncia judicial sobre a liquidao financeira
das sobras das aes ofertadas aos empregados.
Aprovao dos procedimentos relativos aos dois
primeiros estgios do processo de desestatizao, em
outra oportunidade.Arquivamento do processo, sem
apreciao do mrito do terceiro estgio, dando-se
cincia da deliberao ao Conselho Nacional de
Desestatizao - CND e ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES.
Revista 116/2009, 114

Prescrio
A Responsabilizao dos dirigentes de
partidos polticos por atos de improbidade
e a lacuna legal quanto prescrio
SILVA, Carlos Henrique Rodrigues da
Revista 116/2009, 7
Anlise da prescrio pelo Tribunal de Contas da Unio
CAMPOS, ric Izccio de Andrade
Revista 116/2009, 27
Prestao de contas
Acrdo n 2675/2009
Tomada de contas especial. Convnio. ONG.
No-comprovao da regular aplicao dos
recursos. Responsabilidade solidria quanto
ao dbito apurado. Citao. Decretao da
indisponibilidade dos bens dos responsveis.
Revista 116/2009, 114
Prestao de servios - quarteirizao
Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
DOTTI, Marins Restelatto
PEREIRA JNIOR, Jess Torres
Revista 116/2009, 79
Privatizao - leilo
Acrdo n 2144/2009
Acompanhamento do processo de desestatizao.
Pendncia judicial sobre a liquidao financeira
das sobras das aes ofertadas aos empregados.
Aprovao dos procedimentos relativos aos dois
primeiros estgios do processo de desestatizao,
em outra oportunidade.Arquivamento do processo,
sem apreciao do mrito do terceiro estgio, dandose cincia da deliberao ao Conselho Nacional
de Desestatizao - CND e ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES.
Revista 116/2009, 114

Propaganda eleitoral
A Responsabilizao dos dirigentes de
partidos polticos por atos de improbidade
e a lacuna legal quanto prescrio
SILVA, Carlos Henrique Rodrigues da
Revista 116/2009, 7

R
Recurso administrativo
Uma proposta de sistema recursal em processo
administrativo disciplinar que realize o
princpio do duplo grau de jurisdio
LEAL, Jos Silva de Souza
Revista 116/2009, 38
Recursos pblicos - Fiscalizao
TCU lana 2 edio de cartilha para
conselhos de assistncia social
Revista 116/2009, 104
Recursos pblicos - Gesto
TCU prope melhorias na ateno sade indgena
Revista 116/2009, 102
Recursos pblicos - ressarcimento
Acrdo n 2470/2009
Agravo.Tomada de contas especial. Pedido de
sobrestamento do processo at o trnsito em

set/ dez 2009 [ 123

NDICE

julgado de ao judicial com o mesmo objeto da


TCE. Denegado pelo relator, em face do princpio
da independncia das instncias. Matria que
transitou em julgado no tribunal. Inexistente
o risco de dupla obrigao ao pagamento do
mesmo dbito. Independncia das demais sanes
oriundas da ao de improbidade administrativa e
da TCE. Conhecimento. No provimento. Cincia
aos interessados e Procuradoria da Repblica no
Estado do Rio de Janeiro. Determinao unidade
tcnica para que adote as providncias necessrias
constituio dos processos de cobrana executiva.
Revista 116/2009, 116
Rede de Controle da Gesto Pblica
TCU completa 119 anos
Revista 116/2009, 106
Relao jurdica
Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
DOTTI, Marins Restelatto
PEREIRA JNIOR, Jess Torres
Revista 116/2009, 79
Renda vitalcia
Acrdo 2755/2009
Consulta.TST. Penso vitalcia para pessoa
designada maior de 60 anos ou pessoa portadora de
deficincia. Necessidade de aferio da dependncia
econmica por ocasio da concesso. Manuteno
do direito ao benefcio, independentemente
da mudana da condio financeira.
Conhecimento. Comunicao.Arquivamento.
Revista 116/2009, 117
Responsabilidade solidria
Acrdo n 2675/2009
Tomada de contas especial. Convnio. Ong.
No-comprovao da regular aplicao dos
recursos. Responsabilidade solidria quanto
ao dbito apurado. Citao. Decretao da
indisponibilidade dos bens dos responsveis.
Revista 116/2009, 114
Responsabilidade subsidiria
Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
DOTTI, Marins Restelatto
PEREIRA JNIOR, Jess Torres
Revista 116/2009, 79

124 ] REVISTA DO TCU 116

S
Segurana area
Auditoria operacional no Comando da Aeronutica:
controle externo e poder aeroespacial no Brasil
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de
Revista 116/2009, 16

T
TCU - Competncia
Anlise da prescrio pelo Tribunal
de Contas da Unio
CAMPOS, ric Izccio de Andrade
Revista 116/2009, 27
Composio colegiada do TCU
garante independncia
Revista 116/2009, 104
TCU completa 119 anos
Revista 116/2009, 106
TCU - Estrutura
Composio colegiada do TCU
garante independncia
Revista 116/2009, 104
TCU - Fiscalizao
TCU incrementa esforo de fiscalizao em campo
Revista 116/2009, 112
TCU - Funo Administrativa
Composio colegiada do TCU
garante independncia
Revista 116/2009, 104
TCU - Grande Colar do Mrito (2009)
TCU entrega Grande-Colar de 2009
Revista 116/2009, 106
TCU - Histria
TCU completa 119 anos
Revista 116/2009, 106
TCU - Posse - Ministro (2009)
Jos Mcio Monteiro toma posse no TCU
Revista 116/2009, 105
Terceirizao
Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
DOTTI, Marins Restelatto
PEREIRA JNIOR, Jess Torres
Revista 116/2009, 79

NDICE

Tribunal de Contas - Auditor


Auditor Constitucional dos Tribunais
de Contas: natureza e atribuies
MACIEIRA, Leonardo dos Santos
Revista 116/2009, 51
Tribunal de Contas - Controle
Comisso Especial da Cmara aprova parecer
para instituir o Conselho Nacional dos TCs
Revista 116/2009, 101
Tribunal de Contas - Jurisprudncia
Acessibilidade para pessoas portadoras de
deficincias: requisito da legalidade, legitimidade
e economicidade das edificaes pblicas
LIMA, Luiz Henrique
Revista 116/2009, 72
Tribunal de Contas - Organograma
Auditor Constitucional dos Tribunais
de Contas: natureza e atribuies
MACIEIRA, Leonardo dos Santos
Revista 116/2009, 51
Tribunal Regional do Trabalho (TRT)
Acrdo n 2086/2009
Pedido de reexame contra deliberao proferida nos
autos de representao. Conhecimento. Provimento.
Revista 116/2009, 115

U
Universidade aberta
TCU constata deficincias em projetos do MEC
para a formao de professores da rede pblica
Revista 116/2009, 108

V
Veculo automotor - manuteno
Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
DOTTI, Marins Restelatto
PEREIRA JNIOR, Jess Torres
Revista 116/2009, 79

set/ dez 2009 [ 125

NDICE

ndice de Autor
A

ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de

MACIEIRA, Leonardo dos Santos

Auditoria operacional no Comando da Aeronutica:


controle externo e poder aeroespacial no Brasil
Revista 116/2009, 16

Auditor Constitucional dos Tribunais


de Contas: natureza e atribuies
Revista 116/2009, 51

CAMPOS, ric Izccio de Andrade

OLIVEIIRA, Licurgo Joseph Mouro de

Anlise da prescrio pelo Tribunal


de Contas da Unio
Revista 116/2009, 27

D
DOTTI, Marins Restelatto
Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
Revista 116/2009, 79

F
FILHO, Glzio Gonalves Viana
Matriz de risco, seletividade e materialidade:
paradigmas qualitativos para a efetividade
das Entidades de Fiscalizao Superiores
Revista 116/2009, 61

L
LEAL, Jos Silva de Souza
Uma proposta de sistema recursal em processo
administrativo disciplinar que realize o
princpio do duplo grau de jurisdio
Revista 116/2009, 38
LIMA, Luiz Henrique
Acessibilidade para pessoas portadoras de
deficincias: requisito da legalidade, legitimidade
e economicidade das edificaes pblicas
Revista 116/2009, 72

126 ] REVISTA DO TCU 116

Matriz de risco, seletividade e materialidade:


paradigmas qualitativos para a efetividade
das Entidades de Fiscalizao Superiores
Revista 116/2009, 61

P
PEREIRA JNIOR, Jess Torres
Manuteno da frota e fornecimento de combustveis
por rede credenciada, gerida por empresa contratada:
prenncio da quarteirizao na gesto pblica?
Revista 116/2009, 79
SILVA, Carlos Henrique Rodrigues da
A Responsabilizao dos dirigentes de
partidos polticos por atos de improbidade
e a lacuna legal quanto prescrio
Revista 116/2009, 7

Endereos
do TCU
Endereos
do TCU
Endereos do TCU
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jan/ abr 2009 [ 127

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Gois

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128 ] REVISTA DO TCU 114

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So Paulo

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302 Norte, Av. Teotnio Segurado
Lote 1A Plano Diretor Norte
CEP: 77001020, Palmas TO

jan/ abr 2009 [ 129

Como publicar artigos na Revista do TCU


A Revista

A Revista do TCU publicao oficial da instituio


e veicula artigos tcnicos com temtica relativa
aos Tribunais de Contas, ao Controle Externo,
Administrao Pblica, ao Direito Pblico,
Contabilidade, s Finanas e Auditoria no mbito
do setor estatal.
O Conselho Editorial

O Conselho Editorial da Revista, rgo colegiado


de natureza tcnica e de carter permanente,
responsvel pela seleo final das matrias publicadas.
O Conselho presidido pelo Vice-Presidente do
Tribunal e integrado pelo Auditor mais antigo em
exerccio, pelo Procurador-Geral do Ministrio Pblico
junto ao Tribunal, pelo Secretrio-Geral de Controle
Externo, pelo Secretrio-Geral da Presidncia e pelo
Diretor-Geral do Instituto Serzedello Corra.
A seleo de matrias

O exame e seleo do material a ser publicado


observa os seguintes critrios:
1. compatibilidade com a temtica da Revista;
2. contribuio ao aprimoramento tcnico
e profissional dos servidores do TCU e ao
estudo de temas de trabalho;
3. qualidade, objetividade e impessoalidade do
texto produzido.
Ausncia de remunerao

A aprovao e publicao de trabalhos na Revista


do TCU no d aos autores o direito de percepo de
qualquer retribuio pecuniria, devido gratuidade
na distribuio do peridico, resguardados os direitos
autorais na forma da Lei.
Cada autor receber cinco exemplares do nmero
da revista no qual seu trabalho tenha sido publicado.

trabalhos doutrinrios assinados so de inteira


responsabilidade de seus autores.
Os trabalhos publicados podero ser divulgados
em outros lugares desde que citada a Revista do TCU,
ano, nmero e data de publicao.
Como enviar contribuies

Os interessados em publicar artigos na revista


do TCU devem encaminhar o texto para o seguinte
e-mail: revista@tcu.gov.br, com as seguintes
especificaes:
Quanto formatao

1.
2.
3.
4.

Formato do programa Microsoft Word.


Fonte Times New Roman - tamanho 11.
Ttulos e subttulos em negrito.
Primeira linha dos pargrafos com 1 cm de
recuo e com alinhamento justificado.
5. Espaamento simples entre as linhas.
6. Evitar linhas em branco entre os pargrafos.
7. Formato da pgina: A4 (21x29,7 cm)
8. Todas as margens com 2 cm.
9. Mximo de 7 (sete) pginas (desconsideradas
as referncias bibliogrficas).
10. Todo destaque que se deseje fazer no texto
dever ser feito com o uso de negrito. O uso
do itlico se restringe ao uso de palavras que
no pertenam lngua portuguesa.
Quanto identificao do autor

1. Incluir currculo resumido no artigo com


mximo de cinco linhas, no seguinte
padro:
Fulano de Tal servidor do Tribunal de Contas
da Unio, graduado em Administrao pela
Universidade de Braslia (UnB) e mestre em
Administrao Pblica pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ).

Responsabilidade intelectual

Os textos aprovados so publicados sem alterao


de contedo. Os conceitos e opinies emitidas em
130 ] REVISTA DO TCU 114

2. Informar endereo de correspondncia para


envio de exemplares da edio da Revista em
que for publicado o artigo.

Quanto ao contedo

Os textos devero apresentar linguagem adequada norma culta da lngua


portuguesa.
Sugere-se que seja evitado o uso excessivo de notas de rodap ecitaes.
Quanto s citaes

As citaes devero ser feitas de acordo com a verso mais atual da NBR 10520,
da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).
As informaes oriundas de comunicao pessoal, trabalhos em andamentos
ou no publicados devem ser indicados exclusivamente em nota de rodap da
pgina onde forem citados;
As citaes devero ser cuidadosamente conferidas pelos autores e suas fontes
devero constar no prprio corpo do texto, conforme os exemplos abaixo.
Citao direta

Segundo Barbosa (2007, p. 125), entende-se que ... , ou Entende-se


que ... (BARBOSA, 2007, p. 125).

Citao indireta
A teoria da ... (Cf. BARBOSA, 2007, p. 125), ou,
A teoria da ... (BARBOSA, 2007, p. 125).

As citaes de diversos documentos de um mesmo autor, publicados num


mesmo ano, so distinguidas pelo acrscimo de letras minsculas, aps a data e
sem espaamento, conforme a ordem alfabtica da lista de referncias.
Segundo Barbosa (2007a, p. 125), ...
(BARBOSA, 2007b, p. 94).
Quanto s referncias

Ao final, o texto dever conter lista de referncias completas dos documentos


utilizados pelo autor para seu embasamento terico.
Somente devero ser citados na lista de referncias trabalhos editados ou
disponveis para acessopblico.
As referncias devero ser elaboradas de acordo com a verso mais atual da
NBR 6023 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas.
As referncias devero ser apresentadas em ordem alfabtica e alinhadas
esquerda.
As obras podero ser referenciadas em parte ou no todo, em formato impresso
ou digital, conforme os exemplos abaixo.
jan/ abr 2009 [ 131

Monografias no todo

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Obras


pblicas: recomendaes bsicas para a
contratao e fiscalizao de obras de edificaes
pblicas. Braslia : TCU, Secretaria de Fiscalizao
de Obras e Patrimnio da Unio, 2002.

Teses e dissertaes

BUENO, H. Utilizao da sala de situao de


sade no Distrito Federal. Braslia. Dissertao
(Mestrado em Cincias da Sade), Universidade
de Braslia, Distrito Federal, 2003.
Legislao

Parte de monografia

QUINTIERE, Marcelo de Miranda Ribeiro.


A importncia da dimenso ambiental nas
contas pblicas: alguns temas para anlise
no Tribunal de Contas de Santa Catarina . In:
CONCURSO de Monografia do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina, 1, 2006 ,
Florianpolis. Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina : contas pblicas : transparncia,
controle social e cidadania. Florianpolis :
TCE, 2006. p. 73-147

BRASIL. Lei n 11.474 , de 15 de maio de 2007.


Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, Ano 144,
n 93, 16 maio 2007. Seo I, p.1.
BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de
maio de 2000. Estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fiscal e d outras providncias. Braslia,
2000. Disponvel em: <https://www.planalto.
gov.br/>. Acesso em: 8 maio 2006.
Jurisprudncia

Artigo ou matria de revista, boletim etc.

CUNHA, Jatir Batista da. Legitimao ativa


para exigir quitao. Revista do Tribunal de
Contas da Unio, Braslia, v.31, n.83, p.19-21,
jan./mar. 2000.
Trabalho apresentado em evento

Conflito de interesses: como identificar e


prevenir. In: ENCONTRO DE REPRESENTANTES
SETORIAIS DA COMISSO DE TICA PBLICA,
5., 2004, BRASLIA. tica na gesto. Braslia :
ESAF, 2004. p. 93-104
CABRAL, Analcia Mota Vianna. Estudo de
modelo de eficcia da gesto de obras pblicas
municipais. In: SIMPSIO NACIONAL DE
AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS, VII, 2002,
Braslia. Disponvel em: <http://www2.tcu.gov.
br/pls/portal/docs/PAGE/TCU/PUBLICACOES/
CLASSIFICACAO/OBRAS_PUBLICAS/ANAIS_
DO_VII_SIMPOSIO_NACIONAL.PDF> Acesso
em: 23 de maro de 2006.

132 ] REVISTA DO TCU 114

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo


n 016/2002-TCU-Plenrio. Relator: Ministro
Ubiratan Aguiar. Braslia, 30 de janeiro de 2002.
Dirio Oficial de Unio, 15 de fev. 2002.

Repblica Federativa do Brasil


Tribunal de Contas da Unio
Ministros

FUNDADOR

Ministro Iber Gilson


Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Valmir Campelo
Walton Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Misso

SUPERVISOR

Ministro Benjamin Zymler


CONSELHO EDITORIAL

Auditor Augusto Sherman Cavalcanti


Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado
Ana Cludia Messias de Lima Martins
Paulo Roberto Wiechers Martins
Luciano Carlos Batista
RESPONSABILIDADE EDITORIAL

Instituto Serzedello Corra


Centro de Documentao
Editora do TCU
COLABORADORES

Secretaria das Sesses


Assessoria de Comunicao Social
Biblioteca Ministro Ruben Rosa
DIAGRAMAO

Cludio Holanda
velin Paim
Marcela Moraes
Paulo Brando
CAPA E FOTOGRAFIA DA CAPA

Marcela Moraes
EDITORA DO TCU

SAFS Quadra 4 Lote 1


Edifcio-Sede, Sala 51
Braslia-DF 70.042-900
(61) 3316-5081/7929
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Assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos em benefcio da sociedade.


Viso
Ser instituio de excelncia no controle e contribuir para o aperfeioamento da administrao pblica.
Negcio
Controle externo da administrao pblica e da gesto dos recursos pblicos federais.

Responsabilidade pela impresso: Sesap/Segedam


Impresso por Digital Impressos Grfica e Editora Ltda.

www.tcu.gov.br

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REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO . BRASIL . ANO 41 . NMERO 116 . SETEMBRO/DEZEMBRO 2009

Compromisso com
a Administrao e
a Gesto Pblica

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