Mercosul como opo estratgica

de integrao: notas sobre a teoria

da integrao e estratgias
de desenvolvimento*
Luiz Carios Deiorme Prado**

E s t e ensaio tem por objetivo discutir o Mercosul como uma alternativa de integrao no Cone Sul. A hiptese sustentada que as teorias
de integrao econmica desenvolvidas na dcada de 50 so insuficientes para explicar as experincias recentes de integrao, isto porque, elas tratam essencialmente da integrao comercial, que hoje
apenas um aspecto dos processos de regionalizao. A essncia das
experincias recentes , diferentemente, a criao de um espao econmico unificado, que, ao mesmo tempo, crie estmulos para o desenvolvimento de empresas nacionais competitivas internacionalmente, mas
t a m b m atraia investimentos que representem posicionamento das
grandes corporaes transnacionais na concorrncia global. Este trabalho sustenta, ainda, que o Mercosul conseguiu sucessos significativos
na integrao comercial entre seus membros, mas passa, no momento.

* Verses anteriores deste trabalho foram apresentadas no Seminrio Internacional: La

Nueva Agenda de La Integracin en America Latina, organizado pelo North America Frum da Universidade de Stanford, pela Universidad de Los Andes e pela Fundacion
Friedrich Ebert de Colmbia, em Bogot, nos dias 22 e 23 de junho de 1995, e no
Congresso Anual da ANPEC, realizado em guas de Lindia, em 1996. Vrios comentrios sobre essas verses foram incorporados, levando, em alguns casos, a alteraes
substanciais, A pesquisa que deu origem ao artigo foi financiada pelo CNPq, ao qual o
autor registra seus agradecimentos.
** Professor do Instituto de Economia da UFRJ, Ph.d em Economia pela Universidade de
Londres.

por dificuldades para formular uma estratgia comum de desenvolvimento

que consiga viabilizar a continuidade do processo.
Este artigo tem seis sees, incluindo esta introduo e uma concluso.
Na segunda seo, sero discutidos aspectos da Teoria da Integrao Econmica e da experincia histrica de integrao na Amrica Latina. A terceira seo discutir o ressurgimento do regionalismo na dcada de 80 e as
circunstncias do surgimento do Mercosul e do Nafta. A quarta seo compara os objetivos e as caractersticas do Nafta e do Mercosul. A quinta seo discute os dilemas que o Mercosul enfrenta atualmente.

1 - Teoria da Integrao Econmica e a integrao

regional sul-americana
A Teoria da Integrao Econmica, desenvolvida na dcada de 50, um
instrumental inadequado para discutir os dilemas da experincia de integrao no Cone Sul, na dcada de 90.
Essa teoria tem duas vertentes: (a) a baseada em conceitos tradicionais
da Teoria Pura do Comrcio Internacional, que se funda no conceito de
vantagens comparativas estticas e de especializao comercial;^ (b) a
inspirada por argumentos protecionistas, tais como o conceito de List (1986)
de infant industry e por conceitos da Teoria do Desenvolvimento. Estes
incorporam ao debate as idias de economia crescente de escala e a
preocupao c o m externalidades isto , a integrao econmica entre
pases em desenvolvimento seria um instrumento para viabilizar escala
mnima de produo para aprofundamento do processo de substituio
de importaes.
Jacob Vinner criou as bases da Teoria da Integrao Econmica, a partir da Teoria Pura do Comrcio Internacional. A grande contribuio desse
autor foi a distino entre os efeitos de "criao de comrcio" e "desvio de
comrcio" na criao de uma unio alfandegria. Em seu modelo terico, a
unio aduaneira s seria vlida como um second best, para a impossibilidade de uma poltica de reduo tarifria multilateral.

^ Vinner (1950) o principal terico dessa vertente.

Historicamente, entretanto, os argumentos que motivaram a proposio

de projetos de integrao econmica tm como matriz terica a segunda
vertente da Teoria da Integrao. Foram argumentos de List, por exemplo,
que motivaram a criao da Zollverein no sculo XIX.2 Os primeiros tratados
de integrao europia foram igualmente inspirados em concepes protecionistas tradicionais, mas foram tambm influenciados pela idia de que a
aplicao na esfera regional de princpios de planejamento econmico prepararia a regio para o desafio da concorrncia com os EUA e para o enfrentamento da ameaa sovitica."^
O debate terico sobre a economia do desenvolvimento no Ps-Guerra
teve como principal conseqncia a difuso da idia de que as vantagens
comparativas no eram estticas, mas dinmicas. Estas, portanto, seriam
construdas por polticas pblicas adequadas. As estratgias de industrializao lideradas pela ao do Estado (state-led growth) viabilizariam, atravs
de um crescimento equilibrado (Rosestein-Rodin) ou desequilibrado
(Hirschman), a montagem de um setor moderno, que, aps implantado,
seria capaz de competir com economias que se industrializaram em perodos anteriores.
Entretanto estratgias de crescimento lideradas pela ao do Estado
dependiam da capacidade deste de financiar sua interveno econmica e,
ainda, de dimenso do mercado domstico para viabilizar uma escala mnima de produo compatvel com os objetivos almejados. Mas, para a grande maioria dos pases subdesenvolvidos, o mercado domstico era restrito,
e os recursos disponveis para a ao do Estado, limitados. Nesse contexto,
a integrao econmica entre pases em desenvolvimento seria uma alternativa para viabilizar uma estratgia de desenvolvimento, que seria irrealizvel nas dimenses de pequenas economias perifricas.
Essas razes levaram Prebish e os economistas da CEPAL a defenderem a necessidade da integrao das economias latino-americanas. Assim,
em 1957, o Comit de Comrcio da CEPAL criou o Grupo de Trabalho para

^ A idia da Zollverein foi proposta por List no jornal Volksfreund aus Schwaben. List
(1986) trata da poltica comercial do Zollverein no Captulo XXXI.
^ No processo de integrao europia, razes politicas, tais como a resistncia ao expansionismo sovitico e a tentativa de reconstruir a Europa Ocidental como uma potncia
econmica independente dos EUA, foram importantes elementos na explicao dos motivos que viabilizaram que uma regio recm-sada de um imenso conflito militar pudesse se unir em torno de objetivos comuns. Para uma tiistria da integrao europia, ver
Urwin(1991).

o Mercado Regional Latino-Americano. Em 1960, foi assinado o Tratado de

Montevidu, criando a ALALC, ratificado por Argentina, Bolvia, Brasil, Chile,
Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela (PRADO,
1992). Ainda na dcada de 60, vrios outros tratados de integrao econmica, de inspirao terica similar, foram assinados na Amrica Latina e no
Caribe. Esse perodo foi um dos mais ativos na tentativa de criar um sistema
que viabilizasse a integrao regional.'*
Portanto, os projetos de integrao propostos nas duas dcadas posteriores Segunda Guerra eram entendidos por seus formuladores como instrumento poltico para a construo de estratgias regionais de desenvolvimento econmico e de construo de suas vantagens competitivas. Embora
a criao de comrcio, em decorrncia de redues tarifrias, fosse o principal objetivo da integrao, esta era vista como uma forma de ampliar a
escala de produo, para viabilizar uma estratgia de desenvolvimento que
no era passvel de ser implementada no espao econmico de cada pas
isoladamente. Este era um projeto poltico com implicaes econmicas, e
no um second best para negociaes multilaterais.^
Essa estratgia foi bem-sucedida na Europa e fracassada na Amrica-Latina.
A integrao europia imaginada na dcada de 50 era limitada Europa Ocidental,
forjando-se no contexto poltico e econmico da Guerra Fria. Em sua essncia,
havia uma relao ambgua e mal definida da solidariedade atlntica. A Europa ambicionava tornar-se um parceiro equivalente em poder econmico e
poltico a seu protetor, os EUA.
Mas a Europa almejava tambm se reconstruir como grande potncia,
libertando-se da presso sovitica, ao oriente, e da tutela norte-americana,
ao ocidente (WALLACE, 1990,p.2). Desde que o Tratado de Roma entrou

Em dezembro de 1960, foi criado o Mercado Comum Centro-Americano. Em 1968, foram

criados a Associao de Livre Comrcio do Caribe (Carifta) e o Mercado Comum do Caribe Oriental (MCCO), que, posteriormente, seria transformado na Comunidade do Caribe
(Caricom). Finalmente, em 1969, foi criado o Pacto Andino.
Essa afirmao verdadeira no apenas para os fracassados projetos de integrao
latino-americanos, mas tambm para a bem-sucedida experincia europia. Por exemplo,
Paul-Henri Spaak, poltico socialista e grande estadista belga afirmou, em 1964, que "(...)
aqueles que formularam o Tratado de Roma (...) no o imaginavam como essencialmente
econmico; eles o pensavam como um primeiro estgio para a unio poltica". Nessa
mesma lintia, Walter Halistein, o primeiro Presidente da Comisso da EEC, afirmou; "Ns
no estamos integrando economias, ns estamos integrando politicas. Ns no estamos
apenas compartilhando o mobilirio, ns estamos construindo uma casa nova e melhor".
Citaes de Urwin (1991, p.76), nossa traduo.

em vigor, em 1958, o ncleo original dos seis pases participantes foi acrescido do Reino Unido, da Dinamarca e da Irlanda em 1973, da Grcia, de
Portugal e da Espanha na dcada de 80. E, ainda na dcada de 90, a integrao europia passou por nova reformulao, com as negociaes para
entrada de outros pases escandinavos, de outros pases do EFTA e ainda
pela possibilidade de futura adeso de pases de economias em transio
da Europa Central e da Oriental.
Por outro lado, o processo de integrao europia evoluiu, desde a dcada de 60, de preocupaes centradas principalmente em questes comerciais para questes de coordenao e integrao de polticas pblicas e
de estmulo formao de redes e de outros processos de integrao informal (BRESSAND, NICOLAIDIS, 1990, p.28). Isto , a Comunidade Europia enfrentou com sucesso os desafios da integrao comercial, que era a
questo tratada pelas teorias tradicionais de integrao econmica, para
tentar ir alm, em busca de um modelo de integrao compatvel com os
desafios enfrentados por essa regio.
Na Amrica Latina, ao contrrio, as tentativas de integrao econmica,
que se iniciaram aproximadamente mesma poca do processo de integrao europeu, foram incapazes, at meados da dcada de 80, de criar um
modelo estvel para a formao de uma simples rea de livre comrcio. A
liberalizao comercial na Amrica Latina no ocorreu aps um processo de
integrao comercial bem-sucedido no Continente, mas foi concomitante ou
precedeu s recentes experincias de integrao sub-regional.
Uma explicao para o fracasso dessas polticas o fato de que os governos latino-americanos consideravam seus mercados domsticos como
um ativo estratgico e seus vizinhos latino-americanos como concorrentes
no fornecimento de produtos primrios ou processados para o mercado
internacional, cuja demanda tinha baixssima elasticidade-renda.^ Nesse

A poltica econmica praticada por governos de inclinaes desenvolvimentistas na Amrica Latina, at a dcada de 70, tinha como pressupostos que: (a) a industrializao latino-americana seria destinada essencialmente ao atendimento do mercado interno; (b) a dinmica das exportaes latino-americanas estava necessariamente limitada, devido ao menor crescimento do
mercado mundial de produtos primrios e grande concorrncia internacional em produtos
manufaturados tradicionais, baseados no processamento de recursos naturais; (c) finalmente, o objetivo final da industrializao deveria reproduzir em menor escala a estrutura
industrial dos pases-lderes mundiais, em especial dos EUA. Ver Prado (1995, p.12-13).

sentido, os mecanismos de Listas Nacionais de Concesses e Listas Comuns, empreendido pela ALALC, foram muito pouco eficientes, na medida
em que os governos dos grandes pases relutavam em oferecer vantagens a
vizinhos que consideravam mais concorrentes que parceiros. O Pacto Andino, que tinha entre as razes da sua criao a insatisfao com o comportamento dos grandes pases (Argentina, Brasil e Mxico) na ALALC, tambm no obteve resultados compatveis com as expectativas que gerou. As
razes de seu fracasso foram mais polticas que econmicas, tal qual a experincia do MCCO, que praticamente ficou estagnada desde a dcada de
70.7
O modelo de substituio de importaes (MSI) comeou a entrar em
crise ainda na dcada de 70. As experincias liberais no Cone Sul empreendidas na Argentina, no Chile e no Uruguai nessa dcada mostraram-se,
entretanto, problemticas.^ Mas as tentativas de se aprofundar o MSI no
Brasil e no Mxico no impediram seu esgotamento. A moratria mexicana,
depois da elevao da taxa de juros norte-americana a nveis estratosfricos no
incio da dcada de 80, levou crise econmica vrios pases latino-americanos,
inclusive o Brasil, marcando definitivamente o ocaso desse modelo na Amrica
Latina.
A partir de meados da dcada de 80, vrios pases latino-americanos iniciaram ou aprofundaram programas de liberalizao unilateral. Chile e Argentina, pases que tiveram problemas com suas experincias de liberalizao na dcada de 70, empreenderam novos ciclos de reforma tarifria. Durante a primeira liberalizao comercial do Chile, no perodo 1974-81, permitiu-se uma prolongada apreciao cambial, vinculada poltica crescentemente liberal com referncia aos fluxos de capital privados. A segunda reforma chilena, no perodo 1985-91, no entanto, deu melhores resultados do
que a primeira. Esta foi mais pragmtica do que aquela, sendo que a depreciao cambial foi um instrumento usado para estimular o crescimento de
exportaes
no tradicionais desse pas. Pragmaticamente, des-

^ Para uma anlise do fracasso da ALALC, ver Versiani (1987) e tambm Prado e Melo
(1995, p.10).
O Uruguai foi o nico pais que, no fim de 1982, manteve o Produto per capita ligeiramente
superior ao que tinha no comeo dessa experincia. A renda per capita chilena era, nessa
poca, ligeiramente inferior ao ponto de partida, e a da Argentina caiu 10% (RAMOS,
1989, p.58).

de 1989, o Chile vem tentando controlar a apreciao cambial atravs de

vrios mecanismos de controle dos fluxos externos de capital de curto prazo, que, desde essa poca at a crise mexicana de dezembro de 1994, se
moveram em grande volume para as economias latino-americanas
(REGIONALISMO..., 1994, p.107-109).
A Argentina iniciou, em 1988, uma segunda experincia de abertura
econmica, depois da fracassada experincia liberalizante da dcada de 70,
sob o Ministrio de Martinez de Hoz. A partir de outubro de 1988, iniciaram-se um forte processo de liberalizao do regime comercial e a criao
de um novo regime tarifrio. Desde essa data at as reformas de abril de
1991, as tarifas moveram-se 11 vezes para baixo. O processo de liberalizao comercial e financeira culminou com um pacote que inclua a lei da conversibilidade, a abertura total da conta de capitais e a consolidao da reforma comercial (REGIONALISMO...,1994, p.109).
No Brasil, as reformas comerciais iniciaram-se em 1988. Esse processo
de ampla liberalizao comercial fazia parte da chamada Nova Poltica Industrial, que tinha por objetivo a modernizao e o aumento da competitividade do parque industrial brasileiro. Nesse ano, foram assinados os decretos de reforma tarifria (Decreto-Lei n- 2.434/88) e a desburocratizao dos
trmites de exportao (Decreto-Lei n- 2.435/88). Essa reforma reduziu alquotas e restringiu os regimes especiais de exportao, preservando apenas
aqueles vinculados exportao (PRADO, 1994, p.57). A partir de 1990,
aps a posse de Collor, a liberalizao da poltica comercial foi grandemente
acelerada. No incio de 1991, o Plano Collor II apresentou um cronograma
acelerado de reduo tarifria, um declnio maior da tarifa mdia e uma significativa reduo na disperso tarifria. Nos anos seguintes, prosseguiu-se,
atravs do Governo Itamar, com a poltica liberalizante, sendo que a tarifa mdia
brasileira caiu de 5 1 % em 1987 para 14% ao final desse governo.
O ressurgimento das experincias de integrao econmica na Amrica
do Sul, em especial, o Tratado de Assuno, que iniciou o processo de integrao do Cone Sul, deve ser analisado dentro do contexto das grandes
reformas econmicas empreendidas na Amrica do Sul e, de forma particular, pelos pases que o integram.

2 - O novo regionalismo: o surgimento

do Nafta e do Mercosul
Ao longo de suas rodadas de negociaes, o GATT conseguiu reduzir
substancialnnente as barreiras tarifrias entre os pases-membros. Na dcada de 80, a rodada de Tquio reduziu a tarifa mdia, nos EUA, para 4,3 %;
na EEC, para 6%; e , no Japo, ficou em 2,9%. Na dcada de 90, a rodada
do Uruguai determinou que, para a imensa maioria dos produtos, o custo
das tarifas fosse, nos principais mercados, menor ou equivalente ao custo
dos transportes (TUSSIE, 1994).
Esses fatos justificariam a afirmao de que as negociaes multilaterais criaram uma economia internacional liberal, sendo irrelevantes discusses sobre regionalismo ou sobre negociaes bilaterais.^ Entretanto, desde
meados da dcada de 80, houve um ressurgimento dos debates sobre a
criao de blocos econmicos e a de vrios novos tratados de integrao:
entre eles, o do Nafta e do Mercosul.
Esse movimento surgiu por diversas razes, sendo que duas so particularmente relevantes: (a) a insatisfao com as negociaes multilaterais
no GATT; (b) a procura de novas alternativas para dinamizar economias em
desenvolvimento afetadas pela crise na dcada de 80.
A principal razo do sentimento de frustrao com as negociaes no GATT
que estas pareciam incapazes de impedir a expanso de barreiras no tarifrias e
o tratamento diferenciado para produtos agrcolas ou produtos manufaturados
intensivos em mo-de-obra, como txteis. Na verdade, o GATT tinha sido
bem-sucedido na reduo das barreiras tarifrias de produtos industriais, mas
estas eram menos importante do que um grande nmero de expedientes para
restringir o comrcio internacional, tal como as voluntary export restrictions
(VER), organize marlieting arrangements (OMA), cotas de imposio unilateral,
etc. A existncia dessas reas cinzas, nem expressamente legais nem ilegais, diametralmente oposta aos princpios fundamentais do GATT,
porm estas persistiram e expandiram-se no perodo recente (PATTER-

Esse argumento no se aplica aos paises em desenvolvimento e, em especial, no se

aplica aos NICs latino-americanos, como o Mxico e o Brasil, cuja estrutura tarifria era
ainda bastante protecionista na dcada de 80. Agradeo ao Professor Honrio Kume, do
IPEA e da UERJ, por levantar esse ponto, permitindo-me explicitar que meu ponto se refere aos mercados dos paises desenvolvidos.

SON, PATTERSON, 1990, p.8). Por outro lado, um ponto de insatisfao dos
EUA com o GATT eram as dificuldades que os chamados novos temas, tais
como o comrcio de servios, a proteo aos investimentos Trade Related
Investment Measures (TRIM) e a questo da propriedade intelectual, encontravam na rodada do Uruguai, no incio da dcada de 90.
O sentimento de insatisfao, justificadamente ou no, com as negociaes no GATT, por parte dos EUA, foi um dos importantes fatores
que explicam a adoo do bilateralismo como alternativa estratgica
desse pas ao fim da dcada de 80.'' O primeiro acordo bilateral assinado pelos EUA foi de pequena importncia estratgica: em 1985, foi
assinado um tratado de livre comrcio com Israel. A mudana na poltica
comercial norte-americana tem como marco a assinatura do Tratado
de Livre C o m r c i o c o m o Canad em 1988. As negociaes para a
criao do Nafta iniciaram-se formalmente em junho de 1 9 9 1 , um ano
depois que George Bush e Carlos Salinas de Gortari declararam, pela
primeira vez, seu apoio a um amplo acordo dos Estados Unidos c o m o
Mxico e quatro meses depois que os dois presidentes c o n c o r d a r a m
e m ampliar as conversaes para incluir toda a Amrica do Norte
( P R A D O , 1994, p.170).
No Cone Sul, as negociaes entre Brasil e Argentina tiveram incio com
a assinatura do Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE),
institudo pela Ata para Integrao Argentino-Brasileira, assinada em Buenos
Aires, em julho de 1986. Este foi seguido, em 1988, pelo Tratado de Integrao e Cooperao e Desenvolvimento firmado pelo Brasil e Argentina e pelo
Acordo de Complementao Econmica (ACE) n^ 14, assinados pelos dois
pases no mbito da ALADI, em dezembro de 1990.
A motivao dessas negociaes foi, de incio, essencialmente poltica.
Os governos de Sarney e Alfonsin eram fruto de um processo de transio
democrtica e viam tal aproximao como uma forma de aumentar seu poder de barganha em suas relaes internacionais. Esses governos contavam, ainda, com prestgio interno e esperavam, atravs de planos de estabilizao heterodoxos, reverter o processo de inflao com recesso. Politicamente social-democratas, estes acreditavam num papel ativo do Estado,

^ Os outros elementos que contriburam para essa mudana de postura dos EUA foram a
persistncia dos dficits comerciais dos EUA e o crescimento do regionalismo europeu.
VerWeitraub (1991, p.46).

esperando obterem, com a aproximao comercial de seus pases, ganhos

de economia de escala e, ainda, se beneficiarem com a complementaridade
entre suas economias.
Em julho de 1990, Argentina e Brasil decidiram prosseguir com a experincia
da integrao econmica, com a assinatura da Ata de Buenos Aires, que fixou
em 31.12.94 a data para a formao de uma unio aduaneira entre os dois pases. Posteriormente, o Paraguai e o Uruguai juntaram-se s negociaes, levando assinatura do Tratado de Assuno em 26.03.91, j nos governos
de Collor e de Menm. O fracasso das administraes de Sarney e de Alfonsin levou a uma mudana na orientao poltica desses pases. Dentro
do esprito liberalizante dos novos governos, a integrao regional seria um
movimento compatvel com a formao de blocos no espao internacional.
O Mercosul seria parte de um processo de liberalizao mais amplo. Este se
configuraria naquilo que a CEPAL viria a chamar de regionalismo aberto.
(REGIONALISMO..., 1994).

3 - Mercosul e Nafta: uma comparao

o Tratado de Assuno foi abrangente nos seus objetivos e ambicioso
no tempo para alcan-lo. Este vai alm de uma rea de livre comrcio,
visando construo de um mercado comum, que abrange uma tarifa externa comum, a livre circulao de fatores de produo, o estabelecimento
de uma poltica comercial comum em relao a terceiros pases, a coordenao das polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados-partes e
a harmonizao de suas legislaes.''^

" o artigo 1 do Tratado de Assuno estabelece que o Mercosul tem por objetivo: "A livre
circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros,
da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no tarifrias circulao de mercado e de qualquer outra medida equivalente; o estabelecimento de uma tarifa externa
comum e a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou
agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em foros econmico-comerciais
regionais e internacionais; a coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre
os Estados-partes de comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial
e de capitais, de servios alfandegrios, de transportes e comunicaes e outras que se
acordem a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados-partes; e o compromisso dos Estados-partes de harmonizar suas legislaes, nas
reas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao".

O Tratado de Assuno no pode ser comparado com o Tratado de

Roma. Este inspira-se na Conveno Benelux, complementada pelo Protocolo de Haia, que instituiu a unio aduaneira entre Blgica, Luxemburgo e
Pases Baixos (ALMEIDA, 1993). O Mercosul, tal como o Benelux, no tem
instituies supranacionais, mas, sim, intergovernamentais. A Conveno de
Benelux tambm objetivava estabelecer uma Tarifa Externa Comum (TEC) e
aproximar suas polticas econmica, fiscal e social. No plano institucional, esta
seria implementada por conferncias ministeriais entre os trs pases, assim
como por rgos mistos econmicos e tcnicos, com funo puramente consultiva. O rgo mximo do Mercosul o Conselho do Mercado Comum, que
uma instituio intergovernamental. Os outros organismos do Mercosul tm
carter tcnico ou consultivo. Esta a caracterstica do Conselho do Mercado
Comum, da Comisso Parlamentar Conjunta e do Frum Social e Econmico,
estes dois ltimos criados na VII Reunio do Conselho do Mercosul, em dezembro de 1994, quando foi assinado o Protocolo de Ouro Preto.
Embora com objetivos menos abrangentes do que os da Unio Europia, o Mercosul muito mais ambicioso que o Nafta. Este restringe-se a
uma rea de livre-comrcio, sem qualquer pretenso de aprofundar a integrao alm da reduo de barreiras tarifrias e do compromisso dos Estados-partes de introduzirem algumas legislaes de interesse de seu maior
membro, os EUA. Dessa forma, so os seguintes os objetivos do Nafta:
"(a) eliminar barreiras ao comrcio e facilitar movimentos fronteirios de bens e servios entre os territrios das partes; (b) promover
condies para uma competio justa na rea de livre comrcio;
(c) crescer substancialmente as oportunidades de investimento
nesses territrios; (d) prover adequada e efetiva proteo e implementao dos direitos de propriedade intelectual no territrio de
cada parte; (e) criar procedimentos efetivos para a implementao
e a "aplicao desse Acordo e de sua administrao conjunta e
soluo de disputas; e (f) estabelecer uma estrutura para que cooperaes futuras trilaterais, regionais e multilaterais se expandam
e ampliem os benefcios desse acordo" (North Amer. Free Trade
Agree., 1992).''2

Artigo 102, verso de 15 de setembro de 1992. Nossa traduo.

Embora nem sempre explicitado no Tratado do Nafta, a admisso de um

pas como membro implica a aceitao de regras harmonizadas em setores
como investimentos, servios e propriedade intelectual, reas que a poltica
comercial dos EUA vem, recentemente, dando grande nfase. Por englobar
esses temas, que provocaram grandes controvrsias durante a Rodada do
Uruguai, vrios autores consideram o Nafta mais abrangente do que o Mercosul.^3
O Nafta , sem qualquer dvida, um tratado de grande amplitude temtica,
regulando vrios aspectos da relao comercial entre os pases-membros. Essas regulaes so de trs ordens: (a) aquelas que atendem s preocupaes
dos setores sindicais dos EUA e, em menor medida, do Canad, ou seja, as que
procuram impedir o que esses setores chamam de dumping social e dumping
ecolgico; (b) aquelas que protegem investimentos de setores financeiros e industriais norte-americanos, ou seja, os acordos sobre servios financeiros e
direitos de propriedade intelectual; (c) aquelas que protegem setores industriais e
agrcolas norte-americanos e canadenses contra a concorrncia dos salrios
mais baixos mexicanos, ou seja, as salvaguardas, as regras de origem e as
cotas para exportaes agrcolas.
A primeira ordem de regulaes, que atende s presses dos movimentos sindicais e das organizaes defensoras do meio-ambiente, implica
um argumento no compatvel com a Teoria Pura do Comrcio Internacional. Se os pases exportam produtos intensivos no fator de produo com
oferta domstica relativamente abundante, seria natural que o Mxico exportasse produtos intensivos em mo-de-obra. Os acordos nas reas trabalhistas e do meio-ambiente so uma forma de reduzir a vantagem relativa mexicana
em setores intensivos em mo-de-obra. Nessa mesma linha, a terceira ordem
de regulaes, isto , as regras de origem muito severas, a perpetuao das
cotas para produtos agrcolas e a possibilidade do uso de salvaguardas so
artifcios defensivos para temores, fundados ou no, que vrios segmentos da
sociedade norte-americana tm da destruio de empregos naquele pas, como
resultado da concorrncia dos salrios mexicanos mais baixos.
A segunda ordem de regulaes tem o papel inverso, de garantir mercados e no de proteg-los. Estas eliminam restries ao comrcio de ser-

13

Ver, por exemplo, Agosin e Alvarez (1995).

vios financeiros, estabelecendo que as empresas ou pessoas de um

pas-membro podero realizar, sem restries, em outros pases signatrios,
qualquer tipo de operaes bancrias, de seguros, compra e venda de valores e
outros sen/ios financeiros que a legislao autorize aos nacionais desses pases. Os acordos sobre propriedade intelectual implicaram a reproduo da legislao norte-americana sobre o tema para os outros pases signatrios, sendo,
nesse sentido, mais abrangentes do que a aprovada na Ata Final da rodada do
Uruguai, que foi, posteriormente, incorporada OMG.'''^
O Nafta no trata de temas como liberdade de circulao de mo-de-obra,
ou de tarifa externa comum. E dificilmente haver condies polticas de faz-lo
no futuro previsvel. Portanto, esse tratado restringe-se a uma rea de livre comrcio, com coordenao de polticas de investimento, de meio ambiente, de
propriedade intelectual e de alguns aspectos limitados da legislao trabalhista.
O modelo do Nafta, como rea de livre comrcio, est fora do debate da
Teoria de Integrao Econmica tradicional. Como no pretende estabelecer
uma TEC, e a tarifa mdia norte-americana baixa, o argumento de Vinner
dos efeitos prejudiciais de desvio de comrcio no se aplicaria.^i^ Portanto, o
grande fator de atrao do Nafta a possibilidade de tratamento diferenciado por parte dos EUA aos pases-membros quanto imposio de barreiras
no tarifrias (BNT). Nesse caso, o tratamento preferencial dos EUA garantiu investimentos de subsidirias de corporaes transnacionais no Mxico e
no Canad. Esses investimentos, por sua vez, ampliariam o comrcio exterior desses pases com os EUA (WEINTRAUB, 1991, p.49).
O interesse do Mxico e do Canad pelo Nafta seria, portanto, a disputa
desses pases por investimentos e por maiores garantias de acesso ao mercado
norte-americano com menos restries no tarifrias s suas exportaes.''^

Para uma apreciao favorvel do Nafta, ver Agosin e Alvarez (1995, passim).
No caso do Mxico, a recproca no verdadeira. Isto , dada a estrutura tarifria mexicana ao fim da dcada de 80, o Nafta implicou expressivo desvio de comrcio a favor
dos EUA e do Canad. Agradeo ao Professor Honrio Kume por essa observao.
' Note-se, contudo, que o fato de o Mxico ser signatrio do Nafta no impediu sua imensa
crise cambial e-, talvez, tenha, inclusive, contribudo com ela. Isto , os imensos dficits
em transaes correntes que esse pas sustentou durante toda a dcada de 90 no teriam sido possveis sem o otimismo dos investidores com a estabilidade econmica que o
Nafta garantiria no Mxico. Entre 1990 e 1994, o dficit em transaes correntes mexicano saltou de US$ 8,7 bilhes para US$ 29,1 bilhes. Somente o dficit da balana
comercial saltou de US$ 4,4 bilhes para US$ 24,7 entre essas duas datas. Dados da
CEPAL (Anu, Estad. Aly Caribe, 1996).

Por outro lado, o interesse dos EUA no Nafta segue uma lgica diferente. Inicialmente, h um interesse econmico imediato de uma relao estreita com esses pases. O Canad o maior, e o Mxico o terceiro parceiro comercial dos EUA. Juntos, esses pases absorveram 3 1 % das exportaes norte-americanas em 1993.''^ Por outro lado, os EUA so, de longe, o
maior mercado para as exportaes mexicanas e c a n a d e n s e s . A s s i m ,
uma expanso das exportaes desses pases para os EUA, que gerasse
crescimento da renda domstica, reverteria, em parte, para os EUA atravs
da importao de produtos norte-americanos.''^
O segundo motivo para o interesse norte-americano de natureza poltica. Este foi, e m sua origem, tambm uma sinalizao para a Unio Europia
e para o Japo de que os EUA poderiam partir para uma poltica de desenvolvimento de um mercado regional, implementando uma poltica mais contundente na defesa dos seus interesses comerciais nessas regies. Por
outro lado, a sugesto de ampliao do Nafta servia como um atrativo para
a difuso, no continente americano, de legislao e polticas de reestruturao econmicas defendidas pelos EUA e pelas instituies internacionais
sediadas em Washington.^o
No debate sobre a integrao do Cone Sul, havia duas vises quanto aos
objetivos, amplitude e aos fundamentos do Mercosul. A primeira, que chamarei
de liberal, via a integrao regional como um estgio num processo de liberalizao mais amplo, dentro de princpios estabelecidos no programa de iniciativas
das Amricas, cujo modelo seria a ampliao do Nafta, com a incorporao
progressiva das reas de livre comrcio sub-regionais.
A segunda abordagem, que chamarei neodesenvolvimentista, sustentava que o Mercosul devia inserir-se num projeto de desenvolvimento regional,
sendo que a prpria criao de um mercado comum implicava o estabelecimento de coordenao das polticas macroeconmicas dos pases envolvidos, no apenas em termos de polticas industriais articuladas, com

Dados do DOTS -Yearbook (1994).

^ 78% das exportaes do Mxico e 8 1 % das exportaes canadenses so destinadas aos
EUA.
Isso no seria verdadeiro para os parceiros asiticos dos EUA, ou para os paises do
Mercosul que tm na Unio Europia ou na prpria regio seus principais mercados.
^ Esse conjunto de idias e polticas ficou contiecido como Consenso de Wastiington.

prioridades comuns de promoo de crescimento setorial, mas ainda com

intervenes articuladas para a administrao dos conflitos causados nas
economias nacionais pelo processo de integrao.^i
Essas duas vises do Mercosul reproduziam quase literalmente os debates sobre a integrao econmica europia, onde as correntes "liberais" e
"dirigistas" disputavam quais deviam ser os objetivos desse processo.22
Essas vises refletiam ainda as duas tradies da Teoria da Integrao Econmica anteriormente mencionadas. O Mercosul estruturou-se, no entanto, a
partir de uma terceira viso o regionalismo aberto. Este seria uma tentativa de
se implementar uma integrao econmica que procurasse produzir apenas o
efeito de criao de comrcio, reduzindo-se ao mximo os efeitos de desvio de
comrcio. Esse modelo seria, portanto, menos protecionista que a Unio Europia e ainda sem coordenao ou normatizao supranacional, mas mais profundo e abrangente que o modelo do Nafta.
O prprio conceito de regionalismo aberto, tal como definido em documento
da CEPAL (REGIONALISMO..., 1994), ainda uma idia controversa. O Secretrio Executivo da CEPAL Gert Rosenthal v o conceito de regionalismo aberto
como um processo de integrao com grande grau de informalidade. Para ele,
esse seria
"(...) um processo de crescente interdependncia econmica a nvel
regional, impulsionado tanto por acordos preferenciais de integrao,
como por outras polticas em um contexto de abertura e desregulamentao, com o objetivo de aumentar a competitividade dos pases
da regio e de constituir, na medida do possvel, um estmulo a uma
economia internacional mais aberta e transparente".

21

Em recente artigo, o Diplomata, Ministro, Lima Florncio, ento Ciiefe do Departamento

de Integrao Latino-Americana do Ministrio de Relaes Exteriores, fez uma distino
similar a essa, ctiamando as vises de "comercialista" e "industrialista" (FLORNCIO,
1994). Uma possvel terceira viso pode ser expressa pelos autores cticos quanto
possibilidade ou desejabilidade da consolidao de um processo de integrao regional no Cone Sul. Para esses autores, a ampliao do comrcio regional seria devida
mais a fatores conjunturais, como a liberalizao tarifria desses pases intra e extramercosul, possibilidade de financiamento de dficits em conta corrente, devido
abundncia de capitais especulativos de curto prazo no mercado internacional, etc. Para
um defensor dessa viso, ver Gonalves (1994).
Os liberais viam a integrao econmica apenas como um processo de abolio s restries de movimentos de mercadorias. Isto , como um retorno s idias livre-cambistas
do perodo anterior Primeira Guerra Mundial. Para os dirigistas, a integrao econmica devia integrar o planejamento econmico dos pases e coordenar as polticas econmicas nacionais (BALASSA, 1964, p,20-24).

Segundo essa definio, o regionalismo aberto seria essencialmente

formado pelos Acordos de Complementao Econmica, permitidos pela
ALADI, para flexibilizar as relaes econmicas entre seus membros. Esse
conceito seria, dessa forma, quase sinnimo do que se convencionou chamar de "Acordos de Nova Gerao".
O documento da CEPAL (REGIONALISMO..., 1994), no entanto, permite
uma interpretao diferente do conceito de Regionalismo Aberto. Este seria
essencialmente uma idia para contrapor as frustradas experincias de integrao na Amrica Latina at o incio da dcada de 80 com as novas tentativas de regionalismo que se iniciaram na segunda metade desta dcada e
prosseguem at hoje. O nome Regionalismo Aberto vinha sendo usado em
alguns debates na Amrica Latina sobre essas novas experincias de integrao desde o incio da dcada de 90. Em 1993, Reynolds, Thoumi e Wettmann
publicaram um estudo intitulado A Case for Open Regionalism in the Andes.
Mas o documento da CEPAL (REGIONALISMO..., 1994) foi a primeira formulao sistemtica do conceito. Este , ainda, suficientemente aberto para permitir vrias interpretaes e suficientemente polmico para ensejar questionamentos vigorosos.23
O modelo do Regionalismo Aberto traz, ainda, como concepo, algumas particularidades. Para que a reduo tarifria entre os pases-membros no
implique desvio de comrcio, a TEC deveria ser moderada, reduzindo-se significativamente a margem de preferncia no interior da unio aduaneira. Nesse
caso, diferentemente das teorias tradicionais de integrao econmica, esse
processo depende menos dos aspectos comerciais da integrao e mais dos
seus efeitos sobre as decises de investimento de corporaes transnacionais, das grandes empresas nacionais dos pases-membros e de outros
agentes econmicos. Isto , a dinmica desse processo move-se da integrao formal para a integrao informal^^. Esse aspecto pouco discutido
passa a ser, portanto, um ponto essencial a ser debatido num tratado de
integrao como o Mercosul.

=^ Nesse sentido, o documento da CEPAL (REGIONALISIVIO..., 1994) tem todas as qualidades e os defeitos para tornar-se um trabaltio clssico. Ver, para uma discusso detalhada do documento, Prado (1995).
Integrao formal aquela desenvolvida atravs dos mecanismos polticos institucionais.
A integrao informal consiste nos padres de interao que se desenvolvem se a interveno de decises politicas deliberadas segue a dinmica dos mercados, tecnologia,
redes de comunicao e intercmbios sociais (BRESSAND, NICOLAIDIS, 1990),

4 - Dilemas do Mercosul
o ambicioso cronograma de desgravao tarifria do Tratado de Assuno, conhecido como Calendrio de Las Lerias, foi cumprido em sua maior
parte. Apesar de todas as dificuldades para o estabelecimento da TEC, em
janeiro de 1995 iniciou-se a operao de uma unio aduaneira, embora incompleta, no Cone Sul.
O Mercosul contribuiu fortemente para a expanso do comrcio regional. Na
dcada de 90, o Brasil foi o principal mercado para os produtos dos seus trs
parceiros do Tratado.25 Por outro lado, a Argentina transformou-se no segundo
maior importador dos produtos brasileiros. Como bloco, os pases da ALADI
representam, desde 1992, o segundo maior mercado para as exportaes brasileiras, atrs da Unio Europia e na frente dos EUA.
O crescimento do comrcio de bens e servios como resultado de reduo de barreiras tarifrias, um processo que foi chamado, no World In-

vestment Report (1993), de integrao superficial (ou shallow

integration),
abre caminho para outras formas de integrao. Isto , a criao de sistemas de produo cross-border por corporaes transnacionais Transnacionais Corporations (TNCs) vem resultando em um processo de aprofundamento da integrao, a partir da coordenao de um grande nmero
de atividades em plantas industriais em distintos pases.^^ Esse processo
implicaria difuso de estratgias de integrao complexas das TNCs e da
formao de estruturas de rede.
A integrao econmica no Cone Sul, levando a progressiva integrao
dos mercados, , portanto, reforada pelas mudanas recentes na estratgia das TNCs. At a dcada de 70, a forma mais comum de estruturao
das filiais das TNCs era a estratgia multidomstica (ou standalone). Isto ,
as afiliadas operavam no Exterior como se fossem empresas indepen-

" Ver dados no DOTS - Yearbook (1994).

Segundo o World Investment Report (1993) a integrao econmica se desenvolveria a
partir de estgios distintos. A integrao entre os pases se moveria a partir de (a) uma
forma superficial; para (b) uma forma mais profunda, mas ainda limitada atravs de estratgias multidomsticas ou de integrao simples das TNCs; (c) para ligaes mais
profundas e qualitativamente mais complexas.

rfE

E -

dentes, tendo como elo de ligao essencialmente a tecnologia, as marcas comerciais e o controle da administrao da matriz. Desde a dcada
de 80, cresce o nmero de TNCs que evoluram para formas de
"integrao simples", que implicam maior grau de articulao entre as
estruturas produtivas das diversas afiliadas, at a estratgia de integrao complexa. Esta ltima acarreta a seleo, em escala mundial ou
regional, de uma afiliada em um pas, ou num grupo de pases, para
produzir determinados componentes ou produtos, nos quais esses pases demonstrem ter vantagens competitivas.
Nesse sentido, os problemas do processo de integrao no Mercosul
situam-se numa esfera que transcende a reduo de barreiras tarifrias.
Estabelecido o Mercosul como uma rea integrada para o investimento das
TNCs, surge naturalmente a disputa entre os pases signatrios da localizao dos novos investimentos diretos e da ampliao da produo das TNCs
j estabelecidas na regio.
Com a crise mexicana de dezembro de 1994, o contexto em que se
davam os programas de estabilizao do Brasil e da Argentina se alterou. No fiavia mais garantias, a partir dessa data, da continuidade dos
fluxos de capitais de curto prazo que viabilizaram a manuteno de elevados dficits comerciais na Argentina e o crescimento das reservas
brasileiras nos ltimos anos. Menos de 100 dias depois de a T E C ter
entrado em vigor, pressionado por sucessivos dficits no balano de
pagamentos, o Brasil resolveu unilateralmente, em abril de 1995, acrescentar sua lista de excees 109 itens, sobre os quais incidir, por um
ano, um tarifa de 7 0 % .
Posteriormente, e m junho, o Governo brasileiro resolveu impor um
sistema de cotas para a importao de automveis para o Pas. Pelo
novo sistema, as importaes em 1995 foram limitadas a 5 0 % do que foi
importado at o dia 13 de junho. Por outro lado, seriam criados incentivos fiscais para montadoras nacionais, e a alquota do imposto de importao de todos os insumos usados pela indstria automobilstica foi
reduzida a 2 % .
A Argentina protestou duramente quanto a essa medida, que, segundo seu Presidente, desrespeitava o que havia sido combinado entre
os dois governos (JB,17.6.95). O acordo feito durante as negociaes da
T E C permitia que a indstria automobilstica argentina ficasse protegida
at 1999. Como a Argentina mantinha ainda uma srie de incentivos

para a instalao de montadoras nesse pas e permitia apenas que estas importassem at o limite das suas exportaes, uma srie de investimentos da Fiat, da General Motors, da Toyota e da Ford poderia deslocar-se para a Argentina.^''
A integrao comercial e a manuteno de barreiras no tarifrias na regio desencadeou decises de investimentos que afetaram interesses dos
pases envolvidos. A regio integrada tomou-se no um nvel intermedirio
entre o Estado-nao e uma economia global aberta, mas, sim, um espao
econmico comum, em que as grandes corporaes transnacionais buscam
posicionar-se na concorrncia global.
Esse debate ultrapassa, nesse sentido, os limites da Teoria da Integrao. A questo principal no mais a liberalizao do comrcio, mas
a atrao de investimentos. Por outro lado, a promoo de uma estratgia de desenvolvimento no pode mais ser baseada em planejamento
governamental centralizado ou em polticas industriais de apoio aos
'"campees nacionais" (BRESSAND, NICOLAIDIS, 1 9 9 1 , p.44). Esta
passa a depender da criao de redes pblicas e privadas, envolvendo
cooperao e competio. Ela passa, ainda, pela capacidade da regio
de inserir-se competitivamente na economia mundial, isto , defender-se
da competio internacional no atravs de tarifas elevadas, mas pela
promoo da eficincia das empresas nacionais e pela atrao de corporaes transnacionais; e, finalmente, criar condies para que, a partir
do atendimento do mercado interno, essas empresas possam tambm
ser ativas exportadoras.
O grande desafio do Mercosul , portanto, o de conseguir ultrapassar os
limites estreitos da integrao comercial, coordenando as estratgias de
desenvolvimento dos pases da regio, articulando o processo informal de
integrao ao processo formal. A construo dessa nova rea econmica
comum passa pela discusso das estratgias para que a regio no s seja
fortemente articulada por seu comrcio regional, mas tambm se firme
como plo de atrao de investimento e base produtiva para a exportao
de bens e servios para a economia mundial.

o Jornal do Brasil de 17.06.95 cita fontes empresariais argentinas para estimar em US$
7,4 bilties o total desses investimentos.

Concluso
o objetivo das recentes experincias de integrao econmica no
pode ser exclusivamente a promoo do comrcio exterior ou a defesa
do mercado interno. Integrao econmica um mecanismo para se
criar uma zona econmica c o m u m , que estimule o desenvolvimento de
empresas nacionais e atraia investimentos de corporaes transnacionais. Isto , a integrao econmica passa a ter um sentido no mundo
contemporneo, quando a mesma o reflexo de um projeto regional de
desenvolvimento.
Nesse sentido, o Mercosul passa por um momento de definio. A estabilidade da TEC depende de negociaes para o estabelecimento de estratgias comuns de desenvolvimento dos dois maiores pases da regio: o
Brasil e a Argentina. Por outro lado, o Mercosul tem se mostrado promissor
como fator de atrao de investimento internacional e como instrumento de
negociao com outros blocos comerciais.^^ Essa nova dimenso da diplomacia econmica do Mercosul abre efetivamente a perspectiva de este bloco atuar globalmente, estabelecendo acordo com vrios blocos ou parceiros
comerciais, mantendo a singularidade do tratado regional. As dvidas que
restam quanto ao sucesso do Mercosul so devidas apenas dificuldade de
compatibilizar estratgias de desenvolvimento to distintas como as do Brasil e da Argentina.

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a entrevista do Chanceler da Argentina, Guido di Tela, e do Ministro de Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorin, revista Sucessos da Integrao (1994) sobre esses temas.

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Abstract
This article intends to discuss the Mercosul as an alternative for the
South Cone economic integration. It holds that the theories of economic
integration, which were developed on the 1950's, cannot explain the recent processes of economic integration. The core of the recent integration processes is that they set up an integrated economic space, that
promote domestic enterpreneurship, but aiso attract investment of large
transnational corporations. That is, the objectve of the new model of
economic integration is not only the promotion of international trade.
Economic integration is basically a toli for a regional strategy of economic development.