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MRIAM DOLHNIKOFF
RESUMO
O artigo enfoca o processo de construo do Estado nacional brasileiro
sob o arranjo institucional criado com o Ato Adicional de 1834, que definiu as competncias do governo central e dos governos
provinciais. Marcado pela tenso entre esses poderes e por conflitos de interesses entre as elites regionais, tal processo teve na Cmara
dos Deputados um importante espao de negociao. Ao reconstituir os debates parlamentares em torno da regulamentao da
aposentadoria e da legislao tributria, entre outros, a autora analisa o papel do Poder Legislativo na conciliao dos interesses
regionais e nacionais.
PALAVRAS-CHAVE: Brasil-Imprio; PoderLegislativo; elites regionais; federalismo.
SUMMARY
The article focuses Brazilian national state construction process under
the institutional arrangement established by the 1834 Additional Act, which defined the attributions of the central and provincial
governments. Such process, characterized by the tensions between these two spheres of power and by interest conflicts among regional
elites, has founded an importam negotiation forum in the Chamber of Deputies. Through reconstituting parliamentary debates on
pensions regulation and tax law, among others, the author analyzes the role of the legislative power in conciliating regional and national
interests.
KEYWORDS: Imperial Brazil; Legislative Power; regional elites; federalism.
O papel estratgico da Cmara dos Deputados na definio das polticas nacionais tem razes histricas, cuja compreenso
fornece elementos importantes para analisar as relaes entre
Legislativo e Executivo no Brasil. Desde o sculo XIX o Parlamento
funcionou como espao decisivo de negociao e confronto entre
setores distintos da elite brasileira. A partir da Independncia, afirma
Luiz Felipe de Alencastro,
[1] Alencastro, Luiz Felipe de. "O fardo dos bacharis". Novos Estudos,
n 19,1987, p. 69.
[2] Cf. Holanda, Srgio B. de. "A herana colonial: sua desagregao". In:
idem (org.). Histria geral da civilizao brasileira. 6 ed. So Paulo:
Difel, 1985, tomo II, vol. 1, pp. 9-39;
Dias, Maria Odila da S. "A interiorizao da metrpole". In: Mota, Carlos Guilherme (org.). 1822 dimenses. 2 ed. So Paulo: Perspectiva,
1986; Carvalho, Jos Murilo de. A
construo da ordem. Braslia: UnB,
1981; Mattos, limar de. O tempo Saquarema. So Paulo: Hucitec, 1997.
[3] Cf. Dias, op. cit.
[4] Cf. Alencastro, op. cit.
"Penhor da unio das provncias", a autonomia regional e a participao dos grupos provinciais nas decises gerais eram consideradas
imprescindveis para a viabilizao da unidade nacional. A reviso
conservadora efetivada em 1840 por meio de uma interpretao do Ato
Adicional no alterou os fundamentos desse arranjo: promoveu a
centralizao do aparato judicirio, mas no incidiu sobre a diviso
das competncias tributria, legislativa e coercitiva. Assim que em
1867 o ministro Jos Joaquim Fernandes Torres, importante lder conservador, exaltava as franquias provinciais como responsveis pelo
progresso e harmonia do pas:
A instituio das assemblias provinciais, para substiturem os conselhos
gerais, era altamente reclamada pelas mais urgentes necessidades das
provncias. No sendo possvel que pelo poder central fossem pronta e
devidamente apreciadas e atendidas tais necessidades, sofriam as mesmas
provncias gravemente em seus interesses, e achavam-se peadas nas vias do
progresso. Aquelas assemblias, investidas de todas as atribuies precisas
para regular e satisfazer os interesses peculiares de cada uma das nossas
grandes circunscries administrativas dentro da esfera que se lhes traou,
foram o complemento do sistema de nossas instituies e ao mesmo tempo
um forte elemento da unio e prosperidade do Imprio. inegvel o
desenvolvimento que, depois de sua criao, tm tido nas provncias a instruo
primria e secundria, as obras pblicas, as vias interiores de comunicao, as
prises, as casas de trabalho e correo e muitos outros ramos do servio pblico
de sua competncia, intimamente ligados ao progresso social. Se alguns desvios
cometem essas assemblias no exerccio de suas funes, so de sobejo compensados pelos importantes benefcios que se lhes devem6.
[6] "Relatrio que o ministro do Imprio Jos Joaquim Fernandes Torres apresentou Cmara dos Deputados em 1867".
o de impostos provinciais que tambm gravavam o produto. A bancada pernambucana, por sua vez, empenhou-se na defesa de impostos
provinciais protecionistas que beneficiavam a indstria local de sabo,
sem que esta necessariamente estivesse entre as principais demandas
dos senhores de engenho de Pernambuco.
A diferenciao entre elite poltica e fazendeiros era reforada pela
prpria legislao eleitoral. Os deputados provinciais eram eleitos pelo
mesmo procedimento adotado para a escolha dos deputados da Assemblia Geral: cada eleitor deveria votar em tantos nomes quantos
deputados houvesse na Assemblia Provincial. A razo para esse procedimento estava na preocupao com a formao de uma elite que
transpusesse os limites locais. A obrigatoriedade de que cada eleitor
escolhesse 36 nomes ou 28, ou ainda vinte, conforme o nmero de
deputados que compunham a assemblia de sua provncia impedia
a eleio de fazendeiros com influncia restrita a uma pequena
localidade7. Somente aqueles com capacidade de obter votos nos mais
diversos pontos da provncia, transcendendo o mbito local, conseguiam se eleger. Foi o que ocorreu, por exemplo, nas eleies
realizadas em dezembro de 1847 na cidade de Paranagu, situada numa
regio ento pertencente a So Paulo e que a partir de 1853 se tornaria a
provncia do Paran: o candidato mais votado foi Antnio Francisco
de Azevedo, da prpria cidade, que no conseguiu se eleger porque no
obteve votos em outras localidades, enquanto candidatos menos
votados em Paranagu, que no residiam nem tinham negcios na
cidade, foram eleitos justamente porque somaram votos em diversas
partes da provncia8. Forjava-se assim uma verdadeira representao
provincial, no sentido assinalado de que apenas se tornavam deputados aqueles que exercessem influncia poltica alm dos limites dos
seus municpios.
O prprio exerccio do governo da provncia completaria a formao dessa elite, j que os deputados no podiam governar tendo em
vista apenas os interesses da sua localidade, sob pena de tornar invivel
a administrao provincial. Por isso, freqentemente viriam a enfrentar
demandas dos grandes proprietrios e a adotar medidas que descontentariam alguns fazendeiros, mas que garantiriam o desenvolvimento
da economia regional e, assim, a viabilidade do prprio governo.
Para que o novo arranjo institucional fosse fiador da unidade era
preciso que as elites regionais reconhecessem nas suas bancadas um
efetivo meio de defesa de seus interesses no interior do Estado, o que se
evidencia pelo fato de que o nmero de deputados de cada provncia
se tornou a medida do seu grau de influncia na poltica nacional.
A Constituio de 1824 determinara que uma lei regulamentar
estabeleceria o critrio para o nmero de deputados a que teria direito
cada provncia, respeitada a proporcionalidade populacional. Essa lei,
promulgada no mesmo ano, estabeleceu no um critrio, mas nmeros
fixos: Minas Gerais daria vinte deputados; Bahia e Pernambuco, treze
cada uma; Rio de Janeiro, doze; So Paulo, nove; Cear, oito etc. Essa
opo comprometia a proporcionalidade, uma vez que no se previa
alterao do tamanho das bancadas conforme a variao populacional
das provncias no decorrer do tempo9.
As distores desse modo geradas estiveram entre as causas da
insatisfao da elite de So Paulo nas ltimas dcadas do Imprio. O
nmero de deputados da provncia no acompanhou seu crescimento
econmico e populacional. Como se sabe, o descompasso entre representao poltica e importncia econmica foi decisivo para a adeso
dessa elite ao movimento republicano. As queixas paulistas evidenciavam a importncia que as elites regionais conferiam sua representao na Cmara, razo para quererem ampli-la. Se estavam descontentes nos anos finais do regime monrquico, nas dcadas anteriores os paulistas reconheciam na sua bancada um instrumento de
efetiva participao no jogo poltico nacional. Em representao enviada ao governo central em 1841, os deputados da Assemblia Legislativa de So Paulo, ao protestarem contra os rigores do recrutamento
forado para o exrcito nacional sofridos pela populao da provncia, propunham que o nmero de recrutas fosse proporcional ao
nmero de deputados de cada provncia na Assemblia Geral, sob o
seguinte argumento:
[9] Posteriormente algumas provncias tiveram suas bancadas ampliadas, mas essa deciso no beneficiou a todas e tampouco atendeu ao
critrio da proporcionalidade plena.
[12] "Relatrio da repartio dos Negcios do Imprio apresentado Assemblia Geral Legislativa pelo ministro Jos Carlos Pereira de Almeida Torres em 1844".
garantir a lealdade e a continuidade de um corpo burocrtico em constituio. Nesse sentido, o deputado Ferreira Frana, da Paraba, alertava
que
[15] Idem.
seu entender essa no era uma razo para se lhes negar o direito de
conced-las:
S o tempo e a experincia do governo representativo que podem ser corretivos de tais desvarios. Por conseqncia as assemblias provinciais podem
abusar, mas por isso no lhes devemos coatar a faculdade, o direito que tm de
[l8] Idem.
aposentar18.
[20] Idem.
[21] Idem.
[22] Idem.
[25] Dolhnikoff, Mriam. "Elites regionais e a construo do Estado nacional". In: Jancs, Istvn (org.). Brasil:
formao do Estado e da nao. So
Paulo: Hucitec, 2003, pp. 431-68.
Em 1845 a bancada mineira estivera em situao semelhante, quando foi discutida a revogao de uma lei que taxava em quatro mil ris
cada animal que entrasse em Minas Gerais transportando gneros de
provncias que no fossem limtrofes. Posicionaram-se contra a lei
mineira os deputados do Mato Grosso e de Gois, uma vez que suas
provncias consumiam grande quantidade de produtos vindos do Rio
de Janeiro, que necessariamente passavam por Minas e, em razo do
imposto ali cobrado, chegavam ao mercado final com considervel
aumento de preo. Na discusso que ento se travou o deputado goiano
Dom Manoel explicitou a dificuldade de se estabelecer um equilbrio
entre a defesa de interesses provinciais e interesses nacionais ao ponderar que a posio dos mineiros era "desculpvel, porque cada um advoga a causa e os interesses de sua provncia", sustentando porm que, ao
se tratar "de um artigo da Constituio e de remediar os males que esto
sofrendo Gois, Cuiab e So Paulo, outro deve ser o nosso proceder"23.
Os deputados mineiros no tiveram sucesso, pois a lei de Minas
acabou sendo revogada. Melhor sorte tiveram os pernambucanos, cujas
leis protecionistas permaneceram em vigor. O pndulo entre interesses
provinciais e nacionais e entre demandas de ordem prtica e prescries
legais oscilava de acordo com a capacidade de cada bancada de formar
alianas no interior da Cmara a fim de obter maioria nas votaes. Era o
que acontecia na discusso do oramento do Imprio. Jos Murilo de
Carvalho observou que o Legislativo tinha grande poder de presso sobre
o Executivo por ser responsvel pela aprovao do seu oramento anual:
O governo no podia funcionar legalmente sem que tal lei [do oramento] fosse
aprovada. Em caso de impossibilidade de aprovao, havendo dissoluo, por
exemplo, da Cmara, votava-se a prorrogao do oramento do ano anterior
para o seguinte. O ritual de discusso do oramento era seguido com rigor e
constitua arma poderosa na mo do Legislativo, que podia negar ao Executivo
os meios de governar24.
[28] Idem.
[31] Deveza, Guilherme. "Poltica tributria no perodo imperial". In: Holanda, Srgio B. de (org.). Histria
gerai da civilizao brasileira. 4 ed.
So Paulo: Difel, 1985, tomo II, vol. 4.
[33] Idem.
[34] Idem.
O perfil do Estado desenhado a partir do Ato Adicional determinou a regionalizao do jogo poltico, num arranjo que impunha a
constante negociao entre governos regionais e governo central e entre as prprias elites regionais. Beneficiados pela aquisio de capacidades tributria, legislativa e coercitiva, os grupos regionais acabaram se envolvendo na construo do Estado nacional. A tnica de
sua participao foi a conciliao com o governo do Rio de Janeiro,
que teria lugar privilegiado nas assemblias provinciais e na Cmara
dos Deputados. Conciliao no sentido de aceitar uma ordem
institucional no interior da qual o conflito de interesses das regies
entre si e com o centro era reconhecido e que previa mecanismos para
resolv-los sem colocar em risco a continuidade dessa ordem. Uma vez
que o espao de negociao entre os diversos interesses era a Cmara,
apenas aqueles que conseguiam firmar alianas para obter maioria
podiam impor suas demandas. Essas alianas eram em geral
conjunturais e determinavam diferentes vencedores e perdedores a cada
passo. As elites regionais tiveram, desse modo, papel fundamental na
construo do Estado e na configurao de sua dinmica, influindo
decisivamente na sua conduo. Institucionalmente, portanto, as
decises polticas sempre tiveram de se adequar de alguma forma s
demandas e capacidade de presso dessas elites. Esse era o preo a
pagar pela unidade da Amrica lusitana sob a hegemonia de um nico
Estado.