PLANEJAMENTO EM SADE PARA NO ESPECIALISTAS

Jairnilson Silva Paim In: Campos, Gasto Wagner. Tratado de Sade Coletiva,
HUCITEC/FIOCRUZ, 2006 p. 767-782

O PROPSITO DESTE CAPTULO

apresentar algumas noes sobre planejamento em sade para quem

no , nem pretende ser, planejador ou gestor mas que, eventualmente, possa vir a lidar com
planos, programas e projetos. No se trata de um manual que oriente como planejar mas uma
introduo ao tema que permita uma aproximao preliminar em relao a certos conceitos,
mtodos e tcnicas abordando, rapidamente, alguns aspectos histricos e prticos.
Embora o planejamento, junto epidemiologia e as cincias sociais, constitua um dos trs
pilares disciplinares da Sade Coletiva, o ato de planejar antecede o aparecimento desse campo
cientfico. Entretanto, compreensvel que para certos aspectos da vida, o melhor seja no
planejar. O gosto pela surpresa, pelo imprevisto e pelo desafio de situaes novas e inusitadas
talvez d mais prazer para as pessoas. H os que afirmam no planejar a vida, pessoal ou
profissional, nem por uma ou duas semanas. Outros preferem programar para os prximos cinco
ou dez anos, optando por esse ou aquele curso de ao. Portanto, em termos pessoais, planejar
ou no, pode ser uma escolha pautada, exclusivamente, por sentimentos, crenas e valores.
Todavia, se pensarmos a ao coletiva, social e institucional, o planejamento pode ser
necessrio para melhor realizar o trabalho e para explicitar objetivos e compromissos
compartilhados. Conseqentemente, existem justificativas poltico-institucionais e ticas para o
uso do planejamento enquanto ao social tais como as apresentadas a seguir:
No caso das instituies de sade, em que a quantidade e a complexidade das tarefas a serem
realizadas, bem como o volume de recursos e pessoas envolvidas na sua realizao no podem
correr o risco do improviso, essa necessidade torna-se premente. Acresce-se a isso o fato de
lidarem com situaes que envolvem a vida de milhes de pessoas e que podem resultar em
doenas,incapacidades e mortes.
O planejamento pode ser considerado tambm uma ferramenta da administrao. Se
administrar quer dizer servir, o planejamento permite que os diversos servidores das
instituies realizem o seu trabalho em funo de propsitos claros e explcitos, do mesmo
modo que os gestores da coisa pblica podero reconhecer e acompanhar o trabalho dos que
se encontram sob a sua orientao. Se a prtica do planejamento socializada, um nmero
cada vez maior de servidores pblicos passa a ter conhecimento sobre o significado do seu
trabalho. Portanto, o planejamento tem o potencial de reduzir a alienao.
O planejamento tambm ajudar a mobilizar vontades. A identificao dos problemas e dos
meios de super-los eleva a conscincia sanitria das pessoas, facilitando a mobilizao
poltica dos interessados pela questo sade. O planejamento corresponde ainda a um modo de
explicitao do que vai ser feito, quando, onde, como, com quem e para qu. Esta a sua
interface com a poltica de sade. E para uma sociedade que se pretende democrtica, essa
forma de explicitao de uma poltica fundamental para que os cidados e suas organizaes
prprias acompanhem a ao do governo e cobrem a concretizao das medidas anunciadas.
Mas o planejamento no se reduz produo de planos, programas ou projetos. Estes
representam apenas uma etapa do processo de planejamento. Quando esses documentos so
elaborados com a participao maior das pessoas e quando sensibilizam e comprometem os
reais interessados na mudana da situao, eles tm uma chance maior de influir na realidade.
Podem ser capazes de transformar a situao atual em uma nova situao. So, portanto,teis
para consolidar a prtica do planejamento nas instituies e para reeducar os seus agentes na
explicitao das medidas adotadas e na subordinao ao controle democrtico da populao,
ou seja, ao exerccio da cidadania.(Bahia, 1987, pp. 11-2).
H distintas teorias da ao social (Habermas, 1987; Weber, 1994;Matus, 1996a; Bourdieu,
1996) capazes de auxiliar a compreenso das possibilidades e limites do planejamento mas,

tendo em conta o escopo deste captulo, questes tericas no sero abordados nesta
oportunidade. A ordem de exposio contemplar, basicamente, cinco aspectos: histricos,
conceituais, metodolgicos, tcnicos e prticos.
ASPECTOS HISTRICOS
O planejamento na perspectiva de ao social encontra-se vinculado ao primeiro esforo na
histria da humanidade de implantar uma nova forma de organizao da sociedade conhecida
como socialismo, em 1917 na Rssia. Ao se buscar uma outra maneira de alocao de recursos e
de produzir e distribuir bens e servios com fins igualitrios, experimentaram-se mecanismos
substitutivos do mercado pelo Estado, atravs do planejamento. Assim, foram elaborados os
primeiros planos qinqenais em que o setor sade era contemplado, particularmente na
previso da oferta de leitos hospitalares. Posteriormente, com a instalao da Unio Sovitica
(ex-URSS), cada Repblica Socialista tinha seu Ministrio de Sade e os planos locais
procuravam se adequar ao plano geral nacional e s condies locais (San Martn, 1968).
O episdio histrico, correspondente revoluo bolchevique, que permitiu o planejamento ser
experimentado em uma sociedade concreta foi, tambm, utilizado para confundi-lo com
comunismo, falta de liberdade e burocratizao. Desse modo, no incio do sculo XX o
planejamento era visto pelos pases capitalistas como algo demonaco que precisava ser contido
ou exorcizado. Todavia, com a grande crise do capitalismo em 1929, mesmo defensores dessa
ordem social passaram a justificar, nas dcadas seguintes, a interveno do Estado na economia
(Heilbroner, 1965; Campos, 1980) e o recurso planificao democrtica (Manheim, 1972).
No mbito social, foi elaborado na Inglaterra o famoso Plano Beveridge (1943), uma das
referncias fundamentais para a criao do Servio Nacional de Sade naquele pas em 1948. E
ao finalizar a segunda guerra mundial os Estados Unidos, to resistentes ao planejamento,
patrocinaram o Plano Marshall para a reconstruo europia.
Do mesmo modo, a instalao da Organizao das Naes Unidas (ONU) e seus componentes
na sade (OMS), trabalho (OIT), educao e cultura (Unesco), entre outros, legitimaram o uso
do planejamento governamental. Assim, foi criada a Comisso Econmica para o Planejamento
na Amrica Latina (Cepal), vinculada ao sistema das Naes Unidas, que construiu um
pensamento sobre o desenvolvimento nos pases capitalistas perifricos e apoiou iniciativas
centradas no planejamento econmico e social. Nessa mesma poca foi elaborado no Brasil o
primeiro plano nacional contemplando a sade, alimentao, transporte e energia (Plano Salte).
No caso da sade, desenvolveu-se um movimento pelo planejamento na Amrica Latina, como
parte das propostas de desenvolvimento econmico e social da dcada de 1960 (Paim, 2002),
que teve como marco histrico a tcnica Cendes/OPS (OPS/OMS, 1965).
ASPECTOS CONCEITUAIS
O planejamento tem sido reconhecido como mtodo, ferramenta, instrumento ou tcnica para a
gesto, gerncia ou administrao (Ferreira, 1981; Mehry, 1995) e como processo social
(Giordani, 1979) em que participam sujeitos, individuais e coletivos. No primeiro caso, d se
uma nfase aos meios (de trabalho), ao passo que no segundo o foco sobre as relaes
(sociais) que permitem estabelecer e realizar propsitos de crescimento, mudana e/ou
legitimao (Testa, 1887; 1992).
O planejamento tem muito a ver com a ao, ao contrrio do que imagina o senso comum.
Planejamento no s teoria, ideologia ou utopia. Planejamento compromisso com a ao.
Planejar pensar, antecipadamente, a ao. uma alternativa improvisao. a oportunidade
de usar a liberdade relativa de um sujeito, individual ou coletivo, para no se tornar uma presa
fcil dos fatos, dos acontecimentos e das circunstncias, independentemente da sua vontade.
Planejamento implica ao, da ser considerado um clculo que precede e preside a ao

(Matus, 1996b). Portanto, pensar a ao uma tarefa permanente que no existe sem a ao
mas no se mistura com ela (Ferreira, 1981, p. 58).
O planejamento pode ser entendido, tambm, como um trabalho que incide sobre outros
trabalhos (Schraiber et al., 1999). Assim, o trabalho planejador permitiria uma convergncia e
racionalizao dos trabalhos parciais tendo em vista o atingimento dos objetivos estabelecidos
por uma organizao. No caso da sade, o planejamento possibilitaria a traduo das polticas
pblicas definidas em prticas assistenciais no mbito local (Schraiber, 1995).
Em sntese, possvel compreender o planejamento como uma prtica social que, ao tempo em
que tcnica, poltica, econmica e ideolgica. um processo de transformao de uma
situao em outra, tendo em conta uma dada finalidade e recorrendo a instrumentos (meios de
trabalho tais como tcnicas e saberes) e a atividades (trabalho propriamente dito), sob
determinadas relaes sociais, em uma dada organizao (Paim, 2002). Esta prtica social pode
se apresentar de modo estruturado, atravs de polticas formuladas, planos, programa e projetos,
ou de modo no estruturado, isto , como um clculo (Matus, 1996) ou um pensamento
estratgico (Testa, 1995).
ASPECTOS METODOLGICOS
O planejamento em sade na Amrica Latina esteve associado, originalmente, ao enfoque
econmico. Assim, a constatao de que as necessidades eram crescentes e que os recursos no
as acompanhavam no tempo e no espao (princpio da escassez) levava busca de um mtodo
que reduzisse tal distncia entre necessidades e recursos de um modo mais racional
(princpio da racionalidade).
Assim, ao contemplar necessidades humanas, o planejamento procura identificar problemas e
oportunidades para orientar a ao. No caso do setor sade, os problemas se referem ao estado
de sade (doenas, acidentes, carncias, agravos, vulnerabilidades e riscos), tambm conhecidos
como problemas terminais, e aos servios de sade (infra-estrutura, organizao, gesto,
financiamento, prestao de servios, etc.), denominados de problemas intermedirios. Nessa
perspectiva, o planejamento estaria orientado, fundamentalmente, pelos problemas, sejam dos
indivduos e das populaes, sejam do sistema de servios de sade, ou ambos.
Quando visa atender necessidades humanas o planejamento pode ter, tambm, como foco uma
imagem-objetivo definida a partir de valores, ideologias, utopias e vontades (CPPS/OPS, 1975),
ou uma situao- objetivo, projetada com mais preciso (Matus, 2996b). No primeiro caso, as
necessidades no se reduzem a problemas (mortes, doenas, carncias, agravos e riscos), mas
podem expressar projetos (paz e qualidade de vida), ideais de sade (bem-estar e felicidade) e
novos modos de vida (prticas saudveis). As proposies a serem estabelecidas procurariam
realizar certas pontes ou caminhos tendo em vista a imagemobjetivo.
No caso de buscar uma situao-objetivo, seria fundamental a identificao e a explicao dos
problemas da situao inicial. Ao se admitir o planejamento como um processo, destacam-se
quatro momentos fundamentais: explicativo, normativo, estratgico e ttico-operacional (Matus,
1996b). No momento explicativo se identificam e se explicam os problemas presentes em uma
dada situao e se observam as oportunidades para a ao, respondendo s perguntas quais
(problemas) e por qu (ocorrem). No momento normativo definem se os objetivos, as metas, as
atividades e os recursos necessrios, correspondendo ao que deve ser feito. No momento
estratgico trata-se de estabelecer o desenho e os cursos de ao para a superao de obstculos,
expressando um balano entre o que deve ser e o que pode ser feito.
E o momento ttico-operacional caracteriza-se pelo fazer, quando a ao se realiza em toda a
complexidade do real, requerendo ajustes, adaptaes, flexibilidade, informaes,
acompanhamento e avaliao. Como as organizaes e aes de sade so dinmicas, o

ordenamento desses momentos no deve ser visto como etapas estanques. Na dependncia de
cada situao, o planejamento pode comear por qualquer um desses momentos. A dominncia
de um sobre os outros em uma dada conjuntura ou no cotidiano de uma organizao
perfeitamente admissvel, podendo tal conformao ser substituda em outras circunstncias.
Este modo de planejar sistematizado acima tem sido reconhecido como enfoque estratgicosituacional (Matus, 1996b) e articula-se a distintas contribuies metodolgicas que compem a
chamada trilogia matusiana: o Planejamento Estratgico-Situacional (PES), o Mtodo Altadir
de Planificao Popular (MAPP)1, ambos desenvolvidos pelo referido autor, e a Planificao de
Projetos Orientados por Objetivos (ZOPP)2, adtado pelo mesmo. No caso da ZOPP, trata-se de
uma metodologia utilizada pela GTZ3,3 a partir de 1983, em apoio ao Ministrio Federal Alemo
de Cooperao Econmica (BMZ). Os interessados em estudar os fundamentos tericos do
planejamento e os procedimentos desse enfoque podem recorrer a algumas referncias bsicas
(Rivera, 1989; 1995; Artmann, 1993; Ceclio, 1994).
ASPECTOS TCNICOS
Entre os produtos do trabalho decorrentes do planejamento podem ser ressaltados o plano, o
programa e o projeto. O plano diz respeito ao que fazer de uma dada organizao, reunindo um
conjunto de objetivos e aes e expressando uma poltica, explicitada ou no. O programa
estabelece de modo articulado objetivos, atividades e recursos de carter mais permanente,
representando certo detalhamento de componentes de um plano ou, na ausncia deste, definindo
com mais preciso o que fazer, como, com quem, com que meios e as formas de organizao,
acompanhamento e de avaliao. No caso de projeto, trata-se de um desdobramento mais
especfico de um plano ou programa, at mesmo para tornar exeqvel ou vivel algum dos seus
componentes (projeto dinamizador), cujos objetivos, atividades e recursos tm escopo e tempo
mais reduzidos. Desse modo, um plano pode ser composto de programas e projetos, ao passo
que um programa pode envolver um conjunto de projetos e aes.
Portanto, se precisamos elaborar um plano, programa ou projeto devemos perguntar sobre os
seus propsitos, as oportunidades e os problemas. Se o planejamento orientado por problemas
do estado de sade, cabe identific-los no momento explicativo recorrendo aos sistemas de
informao disponveis, bases de dados, indicadores, inquritos epidemiolgicos,
levantamentos, estimativas rpidas, oficinas de trabalho com tcnicos e comunidade, etc.
Sempre que possvel, os dados devem ser desagregados e produzidas informaes segundo
distribuio espacial, por faixa etria, sexo, raa, classe ou estrato social. Em reunies tcnicas
ou em oficinas de trabalho com representantes da comunidade o estado de sade e a situao
epidemiolgica devem ser problematizados luz do conhecimento cientfico existente e de
novas perguntas postas pela realidade, indagando por qu?, por qu?, por qu? (pelo menos trs
vezes) at chegar a explicao de causas e determinantes mais remotos ou mediatos. Algumas
tcnicas podem ser acionadas com este fim a exemplo da rvore de problemas (Teixeira, 2001)
e do fluxograma situacional (Matus, 1996b).
No momento normativo a preocupao bsica o que fazer, diante de tais problemas. Alguns
princpios e diretrizes gerais auxiliam nesta definio, mas o mais importante estabelecer
objetivos em funo de cada problema ou grupo de problemas. Quando for possvel quantificar
tais objetivos ento teremos metas. Os objetivos gerais podem corresponder a certas linhas de
ao e para cada objetivo especfico devero estar explicitadas as aes e subaes necessrias
ao seu alcance. Identificados e quantificados os recursos necessrios realizao dessas aes
pode ser elaborado o oramento, ou seja, uma estimativa de recursos financeiros necessrios ao
projeto, programa e, em certos casos, plano, tendo em conta os gastos previstos.
1
2

Fundacin Altadir. MAPP. Mtodo Altadir de Planificacin Popular. Caracas, s.d., 57 pp. + anexos.

Zielorientierte Projektplanung
3
Deutsche Gesellschaft Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. ZOPP (Una introduccin al
mtodo), s.d., 33 pp. + anexos.

Um modo de auxiliar este trabalho, facilitando a coerncia entre objetivos e a consistncia entre
estes e as aes, utilizar matrizes articulando esses componentes bsicos de um plano,
programa ou projeto. recomendvel verificar se h contradies lgicas entre os objetivos
(anlise de coerncia), se os recursos, tecnologias e organizao esto disponveis (anlise de
factibilidade) e se possvel contornar os obstculos polticos (anlise de viabilidade). Esses
passos indicados para a anlise de proposies polticas (CPPS/OPS, 1975) so utilizados,
tambm, em planejamento de sade. Dessa forma, chega-se ao momento estratgico, quando so
cotejadas as oportunidades, fragilidades, fortalezas, ameaas, e construdos os cursos de ao no
tempo e no espao, bem como as alianas e mobilizaes para a superao dos obstculos
(desenho estratgico).
Aps a formalizao e aprovao do plano, programa ou projeto tem-se o momento tticooperacional quando as suas aes so executadas, sob uma dada gerncia e organizao do
trabalho, com prestao de contas, superviso, acompanhamento e avaliao. Contudo, outras
vias existem para realizar esse mesmo trabalho a depender do tipo de planejamento adotado:
normativo, estratgico, ttico e operativo. Nessa perspectiva, seguem certas etapas, cada uma
acionando um conjunto de tcnicas: determinao de necessidades; determinao de
prioridades; desenvolvimento do plano do programa; e planejamento da execuo (Pineault &
Daveluy, 1987).
No caso de elaborao de projetos, alguns itens esto sempre presentes: justificativa, objetivos
(geral e especficos), metas, estratgias, cronograma e custos. Assim, as etapas bsicas para o
planejamento de um projeto, vinculado a um programa ou plano, incluiriam as seguintes
perguntas e tpicos: onde estamos? (anlise da situao); aonde queremos ir e como faremos?
(plano de ao); o que precisamos? (plano de trabalho); aonde chegaremos? (monitorao e
avaliao) (Brasil, 1998, pp. 14-5). J na formulao de planos municipais de sade, tem-se
procurado adequar esses mtodos e tcnicas, com seus momentos ou etapas e passos realidade
local, conforme o quadro seguinte:
QUADRO SNTESE: MOMENTOS E PASSOS DO PROCESSO DE ELABORAO DO
PLANO MUNICIPAL DE SADE
MOMENTO

Anlise da Situao de Sade

Definio de Polticas
(objetivos)

Desenho das estratgias

Elaborao do Oramento

Fonte: Teixeira, 2001, p. 61.

PASSOS

CONTEDO

1.O

Caracterizao da populao

2.o

Identificao dos problemas de sade

3.o

Priorizao dos problemas de sade

4.o

Construo da rede explicativa dos problemas priorizados

5.o

Apresentao da anlise de situao ao Conselho Municipal de Sade

6.o

Definio das linhas de ao a partir dos problemas priorizados no municpio e

das prioridades nacionais

7.o

Elaborao dos Objetivos (Polticas)

8.o

efinio de aes e atividades para o alcance de cada objetivo

9.O

Definio dos responsveis, prazos e recursos envolvidos em cada Mdulo Operacional

10.o

Anlise de viabilidade das aes propostas e ajustes em cada Mdulo Operacional

11.o

Definio dos indicadores de acompanhamento e avaliao do alcance dos objetivos e

cumprimento das atividades propostas

12.o
13.o
14.o
15.o

Realizao de estimativa de recursos a serem disponibilizados nos prximos quatro anos

Estimativa de gasto em cada mdulo operacional
Elaborao da proposta oramentria do Plano Municipal de Sade
Apresentao do Plano ao Conselho Municipal de Sade

ASPECTOS .PRTICOS.
O formalismo dos procedimentos do planejamento tm conduzido supervalorizao dos meios
em detrimento dos fins, configurando um processo de burocratizao. No caso do Sistema
nico de Sade (SUS), a exigncia de formulao de planos pela Lei 8.142/90, a existncia de
uma bateria de portarias (normas operacionais, agendas, pactos, etc.) e o uso do planejamento
para a captao de recursos terminam favorecendo um comportamento ritualstico sem grandes
compromissos com a soluo dos problemas. Isto pode estar levando a um certo descrdito do
planejamento, adjetivando-o de terico pois a prtica seria outra coisa.
Entretanto, quem est na prtica no pode ignorar o tempo e os condicionamentos
institucionais. Os que se encontram no municpio, por exemplo, alm das normas do SUS, tm
de atentar para a Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO), Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano (PDDU), Programao Pactuada Integrada (PPI) e resolues dos conselhos de sade e
das comisses intergestores tripartite (CIT) e bipartite (CIB). Ao tentarem realizar um
planejamento considerando os problemas identificados no momento explicativo deparam-se
com a existncia de um conjunto de pactos, agendas, polticas, programaes e programas
especiais, definidos pelo Ministrio da Sade e acordados com o Conselho Nacional de
Secretrios de Sade (Conass) e o Conselho de Secretrios Municipais de Sade (Comasems),
mas nem sempre compatveis com a realidade local.
Contudo, este empenho de estruturar o SUS tem seus mritos. Aps um trabalho de discusso
entre tcnicos e dirigentes dessas instncias, encontram-se aprovados pela CIT (26/1/2006) e
pelo Conselho Nacional de Sade (9/2/2006) o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o
Pacto de Gesto (Brasil, 2006). O Pacto pela Vida especifica diretrizes ou objetivos e metas
para seis prioridades: Sade do idoso; Controle do cncer do colo do tero e da mama; Reduo
da mortalidade infantil e materna; Fortalecimento da capacidade de respostas s doenas
emergenciais e endemias, com nfase na dengue, hansenase, tuberculose, malria e influenza;
Promoo da Sade; e Fortalecimento da Ateno Bsica. O Pacto em Defesa do SUS expressa
os compromissos dos gestores do SUS com a consolidao da Reforma Sanitria Brasileira,
indicando iniciativas e aes. J o Pacto de Gesto apresenta diretrizes e define a
responsabilidade sanitria para municpios, estados, Distrito Federal e Unio, especialmente em
relao regionalizao, planejamento e programao, regulao, controle, avaliao, auditoria,
participao e controle social, gesto do trabalho e educao na sade.
O Plano Nacional de Sade explicita as iniciativas prioritrias do Ministrio da Sade e
apresenta uma estrutura composta de introduo (processo, estrutura e embasamento legal),
princpios, anlise situacional da sade, objetivos e diretrizes (com as respectivas metas),
gesto, monitoramento e avaliao. Seus objetivos, diretrizes e metas encontram-se dirigidos
para cinco tpicos: linhas de ateno sade; condies de sade da populao; setor sade;
gesto em sade; e investimento em sade (Brasil, 2005).
O Plano Estadual de Sade dispe de uma estrutura bsica e algumas variaes. Assim, pode-se
ter a caracterizao do contexto sociodemogrfico, a anlise da situao de sade incluindo o
sistema estadual (problemas e desafios da gesto em relao ateno bsica, mdia e alta
complexidade, vigilncia epidemiolgica e sanitria, recursos humanos, monitoramento e
avaliao), diretrizes prioritrias (gesto descentralizada do sistema, ateno integral sade,
controle de riscos e agravos, gesto e desenvolvimento de pessoas, monitoramento e avaliao
em sade), planos de ao para cada diretriz explicitando objetivos e operaes, alm dos
mecanismos de monitoramento e avaliao do plano estadual e oramento (Sergipe, s.d.). O
plano pode ser mais sinttico incluindo uma anlise da situao de sade, diretrizes polticas
para o SUS estadual, compromissos prioritrios, objetivos e metas, indicadores de
acompanhamento e avaliao, alm de estimativas oramentrias (Bahia, s.d.). A Agenda
Estadual de Sade (Bahia, 2004; Sergipe, 2004) e o Plano Diretor de Regionalizao (PDR)
devem estar articuladas ao Plano, mesmo compondo documentos distintos.

No caso da Programao Pactuada Integrada da Ateno Sade (PPI), trata-se de um

processo que visa definir a programao das aes de sade em cada territrio e nortear a
alocao dos recursos financeiros para a sade, a partir de critrios e parmetros pactuados
entre os gestores (Brasil, 2006, p. 33).
Com todos esses condicionamentos, alm dos que dizem respeito s formas de financiamento da
sade, a elaborao de um plano municipal fica constrangida diante de tantas prioridades,
raramente estabelecidas de forma ascendente. No sendo pertinente ignor-las, faz-se necessrio
cotej-las com a anlise de situao realizada em oficinas de trabalho e mediante consulta a
bases de dados e aos indicadores disponveis. Desse modo, no que diz respeito ao Plano
Municipal de Sade, possvel definir um mdulo operacional para cada eixo prioritrio
(problemas e prioridades) explicitando o objetivo geral e o respectivo dirigente institucional
responsvel pelas operaes. Em seguida utiliza-se uma matriz para cada mdulo, contendo as
diversas linhas de ao com os respectivos objetivos especficos e aes estratgicas, cada qual
especificando o rgo responsvel pelas mesmas e os demais setores envolvidos.
Ainda do ponto de vista prtico, faz-se necessrio definir o nvel da realidade sobre o qual o
planejamento em sade ser realizado. Pode ser o sistema de sade, como o caso dos pactos,
agendas e planos nacional, estadual e municipal. Pode contemplar, tambm, instituies ou
organizaes de sade, microrregies, distritos sanitrios, estabelecimentos (unidades bsicas,
hospitais, etc.), servios de sade (pr-natal, imunizao, sade mental, etc.) e prticas (aes de
sade). Assim, seriam formulados planos diretores e planos operativos para microrregies,
organizaes, distritos e estabelecimentos de sade, alm de projetos assistenciais no nvel
micro (servios e prticas de sade) voltados para grupos e pessoas a partir da reorganizao
dos processos de trabalho das equipes.
COMENTRIOS FINAIS
As noes apresentadas sobre planejamento em sade neste captulo podem ter alguma utilidade
para os que, no sendo planejadores ou gestores, venham a lidar com alguns desses termos e,
sobretudo, com o seu processo. Conseqentemente, um profissional inserido em um
estabelecimento de sade tal como uma unidade bsica, um laboratrio ou hospital, mesmo
exercendo atividades isoladas, pode ser envolvido com um plano diretor ou com uma dada
programao trimestral ou anual (plano operativo). E um profissional que trabalha em uma
equipe de sade da famlia, em um Centro de Ateno Psicossocial (Caps) ou em um servio de
pr-natal de um centro de sade pode ser convocado a participar da programao mensal do
servio ou na elaborao do projeto assistencial para os usurios.
Uma vez que o trabalho programtico (articulao de objetivos, atividades e recursos) se
realize no nvel local (Schraiber, Nemes & Mendes-Gonalves, 1996) ou que o mtodo da
roda (Campos, 2000c) venha a ser acionado na gesto de coletivos produtores de sade, o
recurso ao planejamento tende a ser crescente.
O planejamento, ao explicitar objetivos e finalidades, pode favorecer a democratizao da
gesto e reduzir a alienao dos trabalhadores de sade nos processos de produo. Da parte das
pessoas que se vinculam aos servios e equipes de sade, a gesto participativa decorrente da
diretiz da participao da comunidade no SUS pode utilizar o planejamento para apoiar o
protagonismo (Campos, 2000b) na conquista do direito sade. Essas possibilidades, no
entanto, no devem subestimar os usos dominantes do planejamento, especialmente na captao
de recursos, na legitimao poltica e, eventualmente, como instrumento de gesto.
Tem-se observado que em situaes concretas, o gestor aciona prticas estruturadas de
planejamento e, tambm, as no estruturadas (Vilasbas, 2006). No primeiro caso, identificamse momentos, instrumentos, planilhas e textos de planos, programas e projetos. No outro,
constatam-se o clculo, realizado no cotidiano pelos atores e compartilhado entre pares em

momentos de anlise poltica (Matus, 1996b), e o pensamento estratgico, capaz de orientar a

ao para adquirir poder (tcnico, administratico e poltico) e assim poder fazer as coisas (Testa,
1992; 1995). Pesquisa realizada em um municpio com gesto plena do sistema de sade
(Vilasbas, 2006) apontou um baixo grau de institucionalizao de prticas estruturadas de
planejamento convivendo com um expressivo clculo tcnico-poltico, trabalho de natureza
estratgica, que deve ter contribudo para a construo de prticas no estruturadas de
planejamento to relevantes que permitiram acumular poder e tornar essa experincia de gesto
uma referncia nacional.
Ainda assim, muito do planejamento em sade existente no Brasil vertical, ritualstico, um
faz-de-contas, uma espcie de pra-no-dizer-que-no-falei-de-flores, sem compromisso com a
recomposio das prticas, com a emancipao dos sujeitos e com a sade da populao (Paim,
2003). As possibilidades de sua superao inscrevem-se nos movimentos das foras sociais que
lutam por um SUS democrtico, orgnico ao projeto da Reforma Sanitria Brasileira. Nessa
perspectiva, algumas correntes tericas e centros de pesquisa e de ps-graduao em Sade
Coletiva (Merhy, 1995; Rivera, & Artmann, 1999; S, 1999; Campos, 2000a; Pinheiro &
Mattos, 2001; Paim, 2002), tm oferecido certa colaborao a tais movimentos cujos produtos
podero ser mais bem conhecidos e utilizados por aqueles que pretendam aprofundar o tema
(Teixeira & S, 1996; Schraiber et al., 1999; Levcovitz et al., 2003; Spinelli & Testa, 2005).
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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