PRECIOS Y MERCADOS DEL AGUA

Antonio Embid Irujo*

RESUMEN: El ttulo de este artculo resume muy bien una parte de la evolucin que en
los ltimos tiempos ha presidido la permanente polmica sobre el uso y la gestin del
agua: Una vez fracasado, al menos en el primer intento, el proceso de planificacin
hidrolgica nacional 1, la bsqueda de la racionalizacin en el uso del agua se intenta
hacer gravitar en una poltica de precios concreta, distinta a la hasta ahora seguida, y
tambin se postula por algunos y en diversos grados la introduccin de mecanismos de
mercado en la asignacin del agua a los distintos usos. En el presente artculo, y desde la
perspectiva propia de un jurista -aun sin utilizar un mtodo solamente jurdico-, voy a
reflexionar sobre el significado y trascendencia de ambas lneas de pensamiento 2.

INTRODUCCIN:
EL ASPECTO ECONMICO DE LA
UTILIZACIN DEL AGUA / PROBLEMTICA
GENERAL
Que la preocupacin actual del debate sobre el agua se
centre en torno al binomio precios-mercado
representa
una
visin
predominantemente
economicista que debe, en todo caso, resaltarse frente a
otros posibles enfoques de la cuestin. No obstante hay
que indicar que ello no es una novedad absoluta desde la
contemplacin histrica de la poltica del agua sino que
representa, solamente, el acento especfico de los tiempos
presentes en aspectos parciales de dicha poltica que han
podido ser objeto de consideracin en otras pocas
tambin, aun cuando ahora se pone nfasis en algunos
aspectos singulares.
En efecto, la trascendencia de una poltica de precios
sobre el agua no ha sido desconocida anteriormente en
modo alguno. El mismo hecho de construir a partir de la
Ley de 7 de julio de 1911 un sistema impositivo que recae
sobre los beneficiados por las obras hidrulicas,
aporta una evidente originalidad a la poltica sobre
precios del agua. Un componente fundamental de dicho
precio se forma a partir de la aportacin especfica
que los directamente beneficiados por las obras
hidrulicas deben pagar a los organismos gestores del agua,
las Confederaciones Hidrogrficas.
Han sido los regantes y en menor medida los
industriales los directamente afectados por el canon
de regulacin y las tarifas de agua que son las
exacciones respectivamente vinculadas a las obras de
regulacin y a las realizaciones distintas de stas. El

ciudadano distinto del regante abona al ente

suministrador (normalmente su Ayuntamiento) unas tasas
por el suministro mediante las cuales el
Ayuntamiento debe, tambin, resarcirse de las
inversiones que haya realizado para proporcionar el
servicio -obras de captacin, potabilizacin,
canalizacin- incluyndose ltimamente tambin el coste
de la depuracin y saneamiento (alcantarillado yplantas
de depuracin). Desde una reciente normativa
estatal3, se indica que las cantidades que los
Ayuntamientos abonen a las Confederaciones
Hidrogrficas en concepto de canon de regulacin y
tarifas de agua deben tambin ser repercutidas sobre
losusuarios urbanos por sus Ayuntamientos.
Pues bien, este rgimen econmico del agua,
contenido primeramente en textos de escaso rango
normativo y solo "legalizado" a partir de su inclusin en la
Ley de Aguas de 1985, supone la construccin de un
sistema de precios a partir del principio
indemnizatorio por un gasto previamente realizado por la
Administracin, lo que indica que en modo alguno el
recurso es objeto de una valoracin especfica. En
segundo lugar, ese precio no supone en prcticamente
ningn caso un traslado completo de costes al usuario,
sino que se produce de una o de otra forma una asuncin
de costes por parte de los distintos poderes pblicos
implicados en cada fase del ciclo del agua
(Confederaciones Hidrogrficas, Ayuntamientos y
Comunidades Autnomas).
GRATUIDAD Y SUBVENCIN
El agua es, pues, gratuita en nuestro sistema jurdico
y al mismo tiempo, hay un fuerte componente de

* Catedrtico de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza.

Artculo publicado en Ingeniera del Agua. Vol.4 Num. I (marzo 1997), pginas 13-16, recibido el 27 de enero de 1997 y aceptado para
su publicacin el 14 de febrero de 1997. Pueden ser remitidas discusiones sobre el artculo hasta seis meses despus de la publicacin
del mismo. En el caso de ser aceptadas, las discusiones sern publicadas conjuntamente con la respuesta de los autores en el primer
nmero de la revista que aparezca una vez transcurrido el plazo indicado.

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PRECIOS

Y MERCADOS DEL AGUA

subvencin a los precios que paga el usuario y que se

refieren solo a la compensacin al Estado por la
realizacin de las obras hidrulicas que les beneficien y
no al recurso en s. Gratuidad y subvencin forman,
pues, dos caractersticas esenciales al sistema actual de
precios del agua y son, precisamente, las hoy ms
fuertemente contestadas.
En efecto, desde posiciones ecologistas pero tambin de
un liberalismo extremo4, se incide en la necesidad de
fijar un precio adecuado para el agua correspondiente a
su valor en s o a su coste de produccin para inducir a
su menor consumo (sera la consecucin de la
racionalizacin de consumos de que habla la Ley de
Aguas). Esas posiciones postulan o la introduccin de un
precio abstracto por el recurso o la supresin de las
subvenciones al precio del agua existentes en el rgimen
econmico-financiero actual.
Sin negar el probable acierto del fondo de esta teora
(parece evidente que toda subida de precio de un
producto, y no slo del agua, induce a un menor
consumo de ste, al margen de la mayor o menor
elasticidad nsita al producto en s), s que me parece que
hay todo un conjunto de hechos sociales y econmicos
vinculados al agua que son olvidados o postergados por
estas posiciones que no puedo compartir en la
radicalidad con que muchas veces estn formuladas.
Desconocer, as, la trascendencia social del uso del agua
para postular, simplemente, un precio real por la misma,
supone olvidar muchas cosas. Entre ellas la necesidad de
ponerla al alcance de cualquier ciudadano con
independencia de su capacidad de pago, para que ste
pueda, simplemente, desarrollar una vida con la calidad
que la misma Constitucin postula (art. 45.2 CE) y en el
marco de una existencia digna (art. 10 CE). Igualmente
el puro sistema de aplicacin de un precio real olvida el
alejamiento de las fuentes del recurso que determinados
asentamientos poblacionales pueden tener y los
consiguientes costes adicionales de la produccin del
agua que si son trasladados mecnicamente a los
usuarios pueden oponerse a polticas de ordenacin
territorial, por ejemplo.
Igualmente se pasa por alto la situacin delicada de
mucha agricultura de regado cuando se opta por una
elevacin radical de los precios del agua. Es muy claro
que ello llevara tambin radicales disminuciones del
consumo de agua por muchos agricultores, pero
fundamentalmente porque dejaran de serlo.
Todo lo anterior quiere decir que el mantenimiento
de una poltica de subvenciones al precio del agua
puede, quiz, ser calificado como contradictorio con
los mecanismos tradicionales del mercado postulados
por los defensores de ste pero, sin embargo,
perfectamente congruente con ciertos hechos sociales y
econmicos que una colectividad organizada no puede
desconocer.

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Como en tantas cosas, aqu tambin debe postularse una

poltica de justo medio, de cierta elevacin muy medida
de precios del agua a travs, sobre todo, de facturaciones
aproximadas al real consumo (tener en cuenta el
consumo efectivo producido en la agricultura, por
ejemplo, y no las presunciones de consumo por ha. con
las que muchas veces se funciona), pero manteniendo la
accin interventora y moduladora del Estado all donde
una poltica de precios reales puede abocar a resultados
social o econmicamente indeseables. En ese sentido me
siguen pareciendo preferibles los mecanismos de
participacin econmica del usuario a travs de figuras
tributarias (contribuciones especiales o, sobre todo,
impuestos) a la fijacin de un precio abstracto por el
recurso que aunque tericamente factible, tropezara con
unos inconvenientes prcticos (la atribucin del valor no
dejara de ser una decisin absolutamente discrecional,
lo que no quiere decir arbitraria) que no pueden ser
desconocidos.
MERCADO Y DOMINIO PBLICO
El mercado del agua ha funcionado y funciona en
nuestro pas. Lo hace en la actualidad en las Islas
Canarias en donde el sistema de abastecimiento y de
utilizacin agrcola en muchas de sus Islas es
inimaginable sin el funcionamiento reglamentado del
mercado, y tambin en la Pennsula donde se desarrolla
conforme a la legalidad -otra cosa son los
comportamientos alegales que tambin los hay- en
relacin a las aguas que siguen manteniendo su
naturaleza jurdica privada.
Naturalmente que esta situacin es relativamente
residual y, sobre todo, desde la entrada en vigor de la
Ley de Aguas de 1985 est meridianamente claro que no
pueden adquirise ms titularidades privadas sobre aguas
subterrneas pues stas se han declarado de dominio
pblico por la Ley (art. 2). Incluso el sistema de derecho
transitorio que contiene la Ley, tiende a favorecer la
conversin de las aguas posedas a ttulo de propiedad
privada en aguas pblicas cuyo aprovechamiento se
realizar mediante concesin, sistema que, por otra
parte, ha sido juzgado conforme con la Constitucin5.
Es evidente, entonces, que un mercado sobre aguas
calificadas de dominio pblico no puede en modo alguno
funcionar de la misma forma que lo hara un mercado basado en aguas de titularidad privada. En ste ltimo caso la
venta es hasta una consecuencia "natural" del rgimen de
propiedad privada, una facultad del propietario que no
podr ser negada excepto en casos extremos, all donde
sea necesaria una intervencin pblica (sequas extraordinarias, por ejemplo, y ello mediante la correspondiente indemnizacin), mientras que la venta de
aguas calificadas como de dominio pblico es, en principio, una inconsecuencia conceptual que debe salvarse

PRECIOS

acudiendo a la metfora de que, en realidad, lo que se

trasmitira seran los derechos concesionales.
MERCADO Y REGULACIN JURDICA
En todo caso ello precisa de una regulacin jurdica que
hoy es prcticamente inexistente, una regulacin que
deber excepcionar, adems, ciertos principios que
regularmente han sido calificados como de bsicos a la
tradicin del derecho de aguas espaol. Entre ellos la
vinculacin del agua con un uso establecido
concesionalmente y que no puede hoy excepcionarse so
pena de arriesgar la declaracin de caducidad de la
concesin.
Igualmente esa regulacin jurdica deber establecer bien
claramente unas limitaciones temporales en la
transmisin de los derechos concesionales pues, en caso,
contrario la misma fundamentacin jurdica de la
concesin original se resentira gravemente. En efecto, si
la transmisin pudiera ser una alternativa permanente al
uso establecido concesionalmente, no se entendera el
porqu del mantenimiento de una concesin de dominio
pblico cuya finalidad no se cumple. Sera mucho ms
apropiado y congruente con la configuracin institucional
del dominio pblico, la revisin de la concesin con la
recuperacin de los caudales para el uso pblico general
y, en su caso, el otorgamiento de una nueva concesin por
el poder pblico a favor del uso que pareciera
socialmente prevalente dada la demanda (mediante precio,
incluso) que demostraba en el mercado establecido.
Es decir, lo que el establecimiento del mercado no puede
en modo alguno ser es la consagracin de un privilegio
permanente en favor de los titulares concesionales
que accedieron a la concesin probablemente en
concurso (competencia) con otros solicitantes y para
realizar una finalidad que el poder pblico juzg
prevalente en su momento y que luego no se realiza.
Las consecuencias de la configuracin de un bien como
de dominio pblico estatal (y no se olvide que el dominio
pblico es un concepto constitucionalizado en el art. 132
CE), no operan solo en el mbito de su atribucin formal al
Estado como titular, sino tambin en toda la vida
posterior del recurso una vez establecida su
titularidad, en su aprovechamiento material. No puede
parcelarse la comprensin conceptual del dominio
pblico volcando todo el nfasis en su titularidad pero
perdiendo el inters el poder pblico en cuanto al
aprovechamiento que es lo verdaderamente importante 6.

LAS
LIMITACIONES
MERCADO

FCTICAS

DEL

Por ltimo, creo que es conveniente relativizar el valor del

mercado del agua como medio de solucionar los
problemas hdricos de nuestro pas, fundamentalmente

MERCADOS

DEL AGUA

el del desigual reparto del recurso segn las diversas

necesidades del territorio. El mercado puede
solucionar, no lo dudo ni por un momento sino todo lo
contrario, problemas territoriales limitados y
temporalmente concretos7, pero es una institucin intil
para enfrentar los dficits de ciertas cuencas. Estas
disfunciones entre cuencas necesitan, primero, de
mecanismos de reduccin de las mismas impulsadas
por los poderes pblicos y, despus y en el caso de que
persistan, de la accin decidida de los poderes pblicos
construyendo infraestructuras de transporte que no
podrn ser asumidas por los particulares por simples
problemas de rentabilidad econmica tal y como ensea
bastante claramente la historia hidrulica espaola. La
participacin privada en la construccin de las
infraestructuras hidrulicas es perfectamente posible (lo ha
sido y lo es en muchos aprovechamientos
hidroelctricos y tambin de abastecimiento a
poblaciones), pero no parece posible que pueda
enfrentarse -a no ser que hubiera algn tipo de
incentivos
por
parte
del
poder
pblico-,
infraestructuras del tipo de las que aqu se estn
tratando. Pero, si hubiera estos incentivos, no podra
legtimamente pensarse que, otra vez, se estaban
desvirtuando los valores del mercado para llevar a cabo
una eficaz atribucin de usos del agua?.
NOTAS
1. El Anteproyecto de Ley del Plan Hidrolgico Nacional
se present en 1993, habindolo informado el Consejo
del Agua en 1994. El Consejo de Ministros no lleg a
formular el correspondiente Proyecto de Ley, que
hubiera sido el paso siguiente a dar segn la tramitacin
prevista legalmente. Al margen de algunas razones de
ndole formal que entonces se dieron (necesidad de que
los planes hidrolgicos de cuenca precedieran al Plan
Hidrolgico Nacional y que ste, a su vez, siguiera a la
formulacin del Plan Nacional de Regados) el fracaso
proviene, realmente, de la ausencia de consenso poltico
en torno a sus contenidos.
2. A esta problemtica de los precios y mercados del agua
se han dedicado las VI Jornadas sobre derecho del agua
organizadas en Zaragoza en marzo de 1996. Las
ponencias y comunicaciones presentadas han sido objeto
de publicacin en el libro Precios y mercados del agua.
(A. Embid Irujo, dir.) ed. Civitas, Madrid, 1996. En el
presente artculo, junto a algunas ideas nuevas resumo,
tambin, otras ms desarrolladas en mi aportacin
especfica a tal publicacin.
3. Se trata del RDley 12/1995, de 28 de diciembre.
4. Normalmente suelen ser posiciones aducidas por
distintas personas o grupos, aun cuando no creo que
haya un obstculo terico, ni tampoco prctico, a que
desde posiciones ecologistas se mantengan
teoras perfectamente liberales.
5. Se trata de la Sentencia del Tribunal Constitucional
227/1988, de 29 de noviembre, que no encuentra
contradictorio con la Constitucin el sistema de
incentivo al trnsito a la propiedad pblica sin ninguna

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PRECIOS

Y MERCADOS DEL AGUA

indemnizacin que las disposiciones segunda y tercera

de la Ley de Aguas contienen.
6 La contemplacin de la experiencia de funcionamiento
de los mercados en otros pases indica, adems, que en
el mbito del aprovechamiento el valor medio ambiental
del recurso transferido queda siempre en segundo
trmino, con mucha mayor facilidad que cuando se
mantiene el rgimen normal de utilizacin segn la
concesin. En los momentos actuales, no puede en modo

p. 16 Vol. 4 No 1 marzo 1997

alguno olvidarse la trascendencia de los valores medio

ambientales y si se regula el mercado entre nosotros,
la norma deber dedicar un espacio especfico a su
consideracin.
7

La ponencia del prof, californiano Bauer en el libro

Precios y mercados del agua, supra cit., es bien
representativa de la limitacin fctica del mercado en
el pas al que muchas veces se apela como ejemplo o
referencia en estas materias.