LA ASOCIATIVIDAD MUNICIPAL

I. Asociatividad Municipal
Es una figura creada por el derecho pblico a travs de una ley primaria
(art. 207, inc. 2 Cn), y desarrollada en una ley secundaria a nivel municipal (art.
11 y ss. Cod. Mun.), subordinada a los municipios para que estos puedan
asociarse con otros municipios, para solucionar problemas, que por si solos no
podran resolver, creando entidades a nivel intermunicipal o asocindose a las
ya existentes; para la ejecucin de obras o prestacin de servicios pblicos,
procurando eficiencia en los mismos. Esta alternativa es conocida tambin
como asociacin de municipios, microregiones o mancomunidades. La cual se
puede realizar de las siguientes tres formas:
1. Respetando los lmites departamentales, es la unin de dos o ms
municipios que pertenecen a un mismo departamento.
2. Sin considerar los limites departamentales, es la unin de dos o
mas municipios pertenecientes, generalmente a dos departamentos;
3. Traspasando los lmites nacionales, es la unin de municipios
pertenecientes a distintos pases.
II. Clases de Asociatividad
La asociatividad o asociacin municipal, denota la existencia de un
conjunto de personas u rganos que se juntan para la realizacin de un mismo
fin u objetivo, siendo la principal finalidad concentrar los esfuerzos y recursos,
para la consecucin de dichos objetivos comunes, para ello, existen diversos
tipos de asociaciones municipales, que se podran clasificar segn sus
objetivos. Ortega Hegg y Vallace distinguen tres tipos de asociaciones
municipales: gremiales, de desarrollo y polticas.

a) Las gremiales de municipalidades o gobiernos locales, es una de

las formas ms habituales, existen en muchos pases y por lo general, se
estructuran con fines reivindicativos de cara a las autoridades nacionales. Cuyo
objetivo de relevancia es el de de facilitar la asociacin para fomentar la
cooperacin y el fortalecimiento institucional entre sus asociados. El proceso de
formacin de una asociacin de municipalidades se puede dar con o sin la
participacin de los actores sociales del territorio; si bien el carcter
participativo es lo ms recomendable, no es una condicin indispensable para
su constitucin. Una caracterstica importante es que las decisiones son
tomadas exclusivamente por los gobiernos locales, aunque sean sustentados
con mayor o menor consulta a la poblacin.
b) Asociaciones Municipales de desarrollo: son todas aquellas
asociaciones de municipalidades con fines especficos que pueden variar
desde la prestacin mancomunada de determinados servicios pblicos, como
la recoleccin y el tratamiento de los desechos slidos, la coordinacin del
sistema de catastro, o la implementacin de un servicio de informacin comn;
hasta la gestin conjunta y coordinada de determinadas competencias como la
planificacin urbana.
c) Asociacin de municipios: es la unin de varios municipios con
participacin no solo de los gobiernos municipales, sino tambin de los
principales actores polticos, econmicos, sociales y culturales que habitan el
territorio. Una caracterstica es que esta modalidad requiere del impulso de
procesos de concertacin entre todos los actores participantes quienes en
conjunto toman las decisiones.
III. Denominaciones de la Asociatividad Municipal
Esta alternativa adquiere diversas denominaciones, tales como:
agrupamiento de municipios. asociacin de municipios, asociacin de
municipalidades, hermanamientos de municipios, mancomunidad, microregin,
red de municipios o regiones de desarrollo. En cada una de estas expresiones
que se configuran en el territorio y que surgen desde los mismos actores

territoriales de manera espontnea. La elaboracin de un mapa, que contenga

un diseo local-nacional, que le confiera la estabilidad necesaria, mediante un
marco institucional y legal adecuado se considera necesario. El agrupamiento
de municipios puede articularse de distintas formas, las cuales tienen tambin
distintos alcances. Aqu se tienen a la asociacin de municipalidades, la
asociacin de municipios y las regiones de desarrollo, como tres modalidades
de gestin integrada del territorio. En cualquiera de estas formas, el propsito
es potenciar los recursos y capacidades locales en funcin del desarrollo y por
ende del beneficio de las poblaciones; sin embargo, la diferencia radica
fundamentalmente en la participacin de los actores y su vinculacin a los
procesos de toma de decisiones.
IV. Ventajas de la Asociatividad Municipal
Entre las oportunidades y ventajas que los agrupamientos de municipios
ofrecen al impulso del desarrollo regional/local. Alguna de las ms importantes
son:
1) La dotacin de ciertos servicios municipales, como el tratamiento de
los desechos slidos, salud, educacin y otros; as como la ejecucin de obras
de desarrollo que pueden gestionarse de manera ms eficiente aprovechando
de mejor manera los recursos locales.
2) Mayor facilidad para planificar un desarrollo integral del territorio en el
cual problemas como el crecimiento urbano desordenado, el atraso de las
reas rurales, la concentracin de servicios pblicos, vas de comunicacin, la
migracin de poblacin hacia los centros urbanos o el exterior puedan ser
abordados seriamente y con perspectivas a su solucin.
3) La creacin de espacios adecuados para el impulso de procesos de
descentralizacin con participacin de la ciudadana y establecer una relacin
cualitativamente diferente a la tradicionalmente conocida entre el Estado y la
ciudadana; es decir, asegurar la participacin ciudadana menos representativa
y mas directa en la toma de decisiones del estado (Democracia Participativa).

4) El hecho de que los agrupamientos de municipios se convierten en

espacios de gestin del desarrollo con carcter pluralista, en el cual convergen
actores de diversas ideologas o afiliaciones polticas que deben concertar
intereses en funcin del impulso de un proyecto comn.
5) Amplia las capacidades y oportunidades de las municipalidades
6) Facilita el intercambio de experiencias y conocimientos
7) Permite el logro de beneficios comunes
V. Elementos claves para la construccin de la Asociatividad
Municipal
Para cualquier estrategia de Asociatividad es importante considerar
cinco elementos fundamentales siendo estos los actores, los procesos, la
unidad territorial, los instrumentos y los recursos. Existe una relacin de
interdependencia entre elementos, que demanda su abordaje y desarrollo
simultaneo.
1) Actores:
En una localidad o regin existe una gama amplia de actores sociales e
institucionales que conforman el tejido socio-institucional del territorio; este es
considerado el sujeto del desarrollo del territorio, que implica niveles de
concertacin institucional en torno a una visin y lineamientos estratgicos
comunes. Existen 4 actores locales que son imprescindibles en todo proceso
de

desarrollo:

gobiernos

municipales,

sociedad

civil,

instituciones

gubernamentales presentes en el territorio y sector privado.

1. El gobierno municipal asume el rol de promotor y coordinador del
desarrollo del municipio y la regin, facilita los procesos de concertacin entre

los diversos actores locales y se dota de las capacidades tcnicas y cientficas

para gestionar el desarrollo en el territorio.
2. La sociedad civil es el ente mas complejo por la diversidad de actores
que la conforman, en ella se ubican las comunidades, las organizaciones
sociales, el sector empresarial y las instituciones no gubernamentales
conocidas por ONGS. Su principal virtud es la concertacin entre los diversos
actores para construir propuestas y cumplir compromisos, as mismo el rol
fundamental de contribuir en los procesos de contralora social.
3. Las instituciones gubernamentales, importantes por su contribucin al
proceso de desarrollo regional/local, en tanto interlocutoras entre lo local y el
estado nacional.
4. Finalmente el sector privado como agente econmico que dinamiza el
desarrollo local.
2) Procesos:
Es un elemento dinmico que se construye y evala permanentemente
por los actores involucrados y que no concluye con un periodo de gobierno
municipal. La implementacin de estos procesos presentan caractersticas
importantes como lo participativo, lo gradual, la temporalidad de mediano y
largo plazo y lo pluralista.
3) Unidad Territorial:
Esta relacionada con la delimitacion espacial del agrupamiento de
municipios en base a identificar los criterios que fundamentan su constitucin
en base a factores; econmicos, sociales, ambientales e histrico-culturales del
territorio.
Se trata de identificar las identidades y complementariedades que
justifiquen una gestin integrada del territorio y que pudiesen servir de base

para establecer vnculos entre los gobiernos locales, el gobierno nacional y el

sector socio institucional del territorio. Se necesita que los espacios polticoadministrativos en que se organiza el territorio sean lo ms coincidentemente
posible con los espacios naturales que forman los ecosistemas y con los
espacios de gestin articulada de los servicios sociales. Esta coincidencia debe
posibilitar la racionalidad econmica y una mxima participacin posible de la
ciudadana; de tal manera que potencie las capacidades econmicas de los
territorios y minimice los desequilibrios territoriales. Desde el criterio histricocultural se seala un fuerte sentimiento de pertenencia e identidad. El cual no
necesariamente deber estar presente desde el principio; se puede ir
construyendo en la medida que el agrupamiento se desarrolla y consolida.
4) Instrumentos:
Es el elemento necesario para sostener los procesos y avanzar en los
logros propuestos, representan el aspecto tcnico, al menos cuatro son los
instrumentos bsicos necesarios para la construccin de la asociatividad entre
ellos:
a) Los planes y programas elaborados participativamente considerando
la dimensin dinmica y cambiante del territorio, as como su incidencia en los
escenarios de riesgo. Una caracterstica de este instrumento es su visin
estratgica y comn sobre un determinado territorio y los mecanismos de
evaluacin y seguimiento de los mismos.
b) La creacin de instancias con representacin territorial y sectorial,
como organismos ciudadanos consultivos, deliberativos y decisorios; asmismo
instancias u organismos profesionales que juegan un papel asesor en las
diversas iniciativas que la asociacin municipal promueve.
c) Los aspectos gerenciales, administrativos y financieros que
operativizan los planes y proyectos, generalmente expresados en recurso
humano calificados y recurso fsico como son las oficinas de desarrollo
microregional.

d) Las polticas y medios de comunicacin que permitan difundir el

proyecto de asociatividad o regionalizacin de cara a la satisfaccin y buen
funcionamiento de los servicios que la municipalidad proporciona.
5) Recursos:
Comprende los recursos humanos capacitados y especializados, los
recursos materiales y los recursos financieros necesarios para estos procesos.
Las fuentes fundamentales debern proceder preferentemente, de las
localidades y el estado nacional y las instancias externas deben ser
consideradas como un complemento a la gestin local/regional.
VI. Fines que persigue la Asociatividad Municipal
a) Mejorar la gestin ambiental y el aprovechamiento de los recursos
naturales existentes;
b)

Hacer

ms

eficiente

la

prestacin

de

servicios

pblicos,

principalmente; agua potable y manejo de desechos slidos;

c) Planificar y llevar a cabo el ordenamiento participativo para el
desarrollo estrategico del territorio y la satisfaccin de los servicios publicos
que brinda la municipalidad;
d) Promover el desarrollo integral y desarrollo econmico local en los
municipios asociados.
VII. Motivos por medio de los cuales se busca la Asociatividad
Municipal:
a) Aumentar el flujo de inversin y de recursos financieros hacia el
territorio y los municipios;

b) Generar economas de escala en la planificacin y gestin de

servicios;
c) Brindar una solucin conjunta y solidaria de problemas y necesidades
comunes;
d) Lograr un mayor apoyo y financiamiento de proyectos de desarrollo
por parte de organismos financieros y de cooperacin, nacionales e
internacionales;
e) Unificar criterios, capacidades, polticas y objetivos para la gestin del
territorio, el fortalecimiento municipal y el desarrollo local;
f) Articular y promover la planificacin y el desarrollo econmico local;
g) Procurar la especializacin del trabajo como garanta de una mejor
prestacin

de

los

servicios

municipales

y,

consecuentemente,

del

fortalecimiento de los municipios mancomunados;

h) Optimizar la profesionalizacin de los recursos humanos y tcnicos de
los municipios.
VIII. Modalidades de Asociatividad Municipal
Cuando los municipios se han asociado, para solventar los problemas en
la prestacin de servicios pblicos y la gestin del ordenamiento del territorio.
Los municipios pueden optar por las siguientes modalidades de asociatividad
para solucionar los problemas, entre ellos se encuentran las siguientes:
A) Convenio de cooperacin intermunicipal
Es la formula mas sencilla y consiste en un convenio puntual que se
establece entre alcaldas para realizar campaas de diverso objeto,
construccin o arreglo de caminos vecinales o de puentes, apoyo para la

prestacin de servicios, capacitaciones en intercambios entre tcnicos, entre

otras cosas. La asociacin esta regida por el documento-convenio, el cual
establece como se administrara la ejecucin de los alcaldes.
Asimismo, cuando los proyectos a desarrollar son mayores en sus
dimensiones y complejidad, ya sea que lleven ms tiempo, necesiten de
grandes inversiones, se involucren otras instancias cooperantes o tcnicas o
que tengan una fuerte incidencia en el contexto de los municipios, el convenio
de cooperacin es insuficiente y deber emplearse otra modalidad como forma
de apoyo.
B) Asociacin de municipalidades (art. 11 Cod. Mun.)
En que consiste
Consiste en la formacin de una entidad con personera jurdica propia,
cuyos fines son variables, flexibles y sobre todo de carcter abierto, de manera
que esto permite su evolucin. La asociacin no est por encima de las
municipalidades. En la asociacin se conserva la municipalidad con todo sus
atributos, pero stas, por propia voluntad, aplican el principio de la
descentralizacin de la administracin del municipio (al igual que en los casos
de las dems modalidades) mediante la prestacin de los servicios de inters
comn, por el ente que mejor pueda hacerlo.
Como se establece
Para constituir la asociacin de municipalidades, bastar el acuerdo
previo de cada una de ellas aprobando el objeto de la asociacin, la decisin
de asociarse y los estatutos correspondientes. El acto constitutivo puede ser un
acta suscrita por los Alcaldes, en su carcter de representantes legales de sus
municipios o en su defecto, por alguno de los Regidores debidamente
autorizado. Tambin puede otorgarse en escritura pblica. Ser necesario
publicar la certificacin del acta o el testimonio de la escritura en el Diario
Oficial para efectos de formalizar su existencia.

Para darle vida a una asociacin se deber cumplir con la aportacin a

que se haya comprometido. Los aportes de las municipalidades pueden
consistir en dinero, personal propio destacado para la administracin de la
asociacin local para instalacin de oficinas, muebles, vehculos, etc. En el
caso que la aportacin sea en dinero, deber consignarse en su respectivo
presupuesto

anual

la

partida

correspondiente

en

cada

una

de

las

municipalidades.
Si la magnitud del trabajo de la asociacin as lo exige, se podr
nombrar un gerente, para que administre, elabore proyectos, oriente y apoye a
los Concejos Municipales en la gestin de su asociacin y en sus relaciones
recprocas y con otras instituciones. La asociacin rinde cuentas directamente
a la Corte de Cuentas de la Repblica.
reas de actuacin
Las asociaciones de municipalidades se convierten en la base para la
operacin de los proyectos que los Gobiernos Locales hayan convenido
realizar. Se plantean objetivos generalmente amplios y de largo alcance. Se
basan ms en procesos sostenidos de cooperacin, asumen retos de mayor
inversin, tiempo y esfuerzo. Las asociaciones podran realizar acciones muy
variadas como: prestar servicios, construir obras de inters comn, proteger
cuencas hidrogrficas, proteccin de corredores biolgicos, el manejo de los
desechos slidos, desarrollo del turismo, as como programas o proyectos de
tipo regional. Esta modalidad de asociatividad es ms recomendable para que
la accin conjunta se proyecte en el desarrollo integral de una regin. Una
asociacin de municipalidades debe dotarse de una estructura organizativa y
de direccin que debe contemplarse en el documento de constitucin.
C) Entidad descentralizada con o sin autonoma (art. 12 Cod. Mun.)
Es

un

ente

con

personera

jurdica,

recursos

propios

y una

administracin independiente de la municipalidad o municipalidades que lo han

creado para fines como: planificacin del desarrollo, manejo de recursos

naturales y ambientales, iniciativas tursticas intermunicipales, planificacin
territorial y uso del suelo, prestacin de servicios como la recoleccin y
disposicin final de desechos slidos, agua potable, tiangues, rastros, etc. Esta
entidad se rige por sus propios estatutos, consignados en el instrumento
constitutivo, que puede hacerse constar en acta o escritura publica. Sus
competencias le son transferidas por las municipalidades mediante una
ordenanza de creacin u ordenanza reguladora. Si la entidad es autnoma, su
funcionamiento se realiza con total independencia de las municipalidades que
la han creado, mientras que la que no es autnoma goza de un menor nivel de
independencia administrativa.
D) Empresa municipal de servicios e industrializacin de recursos
naturales (art. 12 Cod. Mun.)
Son constituidas por una o ms municipalidades con el objetivo de
prestar

servicios

pblicos

desarrollar

actividades

empresariales

de

explotacin industrial o comercial de recursos naturales, con o sin fines de

lucro. Esta entidad tendr una estructura de empresa mercantil, aunque su
base de capital ser proporcionada por las municipalidades. Cuentan con
personara jurdica propia y sus rganos de direccin son responsables por sus
actos. La creacin de este tipo de empresa se realiza por acuerdo de cada uno
de los Concejos Municipales y un acta o escritura de constitucin, los cuales
junto a sus estatutos, rigen su funcionamiento.
E) Fundaciones (art. 12 Cod. Mun.)
Las fundaciones, en el contexto de la asociatividad municipal, son
formaciones de inters municipal, creadas por una o ms municipalidades para
satisfacer necesidades sociales comunes. Se constituyen mediante declaracin
de voluntad de las municipalidades fundadoras, con dotacin de patrimonio
destinado a la realizacin de un objeto definido por ellas. Esta modalidad
tambin goza de personalidad jurdica propia. La responsabilidad para el
manejo del fondo de las fundaciones en ellas mismas, adems, deben rendir

cuentas a las municipalidades que las a creado y a la Corte de Cuentas de la

Repblica.
Para crear una fundacin las municipalidades debern emitir el
respectivo acuerdo que indique su inters por constituirla para un fin
determinado, que defina el fondo y aporte para el funcionamiento de la misma y
en sus estatutos consignarn su organizacin y funcionamiento, as como las
responsabilidades de los administradores y dems normas comunes a estas
instituciones. El instrumento de constitucin debe publicarse en el Diario Oficial.
1.

CONTEXTO HISTRICO DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS

EN EL SALVADOR.
La primera experiencia de actuacin asociada de los gobiernos locales se dio
en 1941, cuando se crea por acuerdo ejecutivo la Corporacin de
Municipalidades de la Repblica de El Salvador, (COMURES), la cual despus
de un largo perodo, fue reactivada por los Concejos Municipales en 1986, que
tras una serie de reformas en sus estatutos se consolida como la gremial de las
262 municipalidades del pas, teniendo entre sus fines: contribuir a la defensa y
fortalecimiento de la autonoma y competencia municipal; promover y
consolidar el proceso de reformas tendientes hacia la descentralizacin
financiera, econmica, poltica, funcional y administrativa del Estado; y propiciar
a las municipalidades un marco jurdico legal actualizado. 1
Por otra parte, la primera experiencia de asociatividad municipal bajo el
esquema de Asociaciones de Desarrollo fue el Consejo de Alcaldes del rea
Metropolitana de San Salvador (COAMSS), creado en 1987 posteriormente al
terremoto de octubre de 1986, como una entidad autnoma descentralizada e
integrada por los alcaldes de los municipios que conforman el rea
Metropolitana de San Salvador (AMSS) 8; que tiene
1Ortega

Hegg, Manuel. (Coord.). El Salvador: Descentralizacin y Asociacionismo

Municipal. CASC-UCA, Managua. 1999. Pg. 35.

entre sus objetivos: a) La planificacin y control del AMSS con el fin de utilizar
en forma eficiente los recursos para el desarrollo de los programas del AMSS;

b) propiciar la reconstruccin del AMSS, planificando y ejerciendo control sobre

su crecimiento futuro; c) Coordinar la inversin pblica de la zona y los
servicios provistos por las municipalidades; y d) facilitar la participacin de las
comunidades en el desarrollo del AMSS 24.
Una segunda experiencia de asociatividad municipal fue la Micro Regin de
Juaya25, que se crea con el propsito de planificar y gestionar el desarrollo de
la

zona,

la

cual

fue

promovida

con

el

apoyo

del

Programa

PROMUDE/GTZ/ISDEM, iniciando su gestin en 1994 y legalizndose en el

ao 200026.
Posteriormente, el proceso de asociatividad municipal recibe un segundo
estmulo con los proyectos de descentralizacin de los servicios de acueductos
y alcantarillados promovidos por la Asociacin Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA), siendo la primera experiencia registrada la de
tetraloga (Sociedad de Economa Mixta de C.V.) 27, con el propsito de
administrar la produccin y suministro de agua a las municipalidades
asociadas. Inicia con la integracin de un Comit Consultivo Intermunicipal en
1995 y se legaliza en 1997.
A partir de 1999, son muchas las asociaciones municipales que se han venido
constituyendo y es importante resaltar que en este proceso se han diversificado
los propsitos que dan origen a la creacin de una asociacin municipal. Ya no
solo se trata de la posibilidad de un proyecto comn de infraestructura o de
servicios, sino que se pueden identificar otros como la canalizacin de
inversiones,
24 Ortega
25

Hegg, Manuel. (Coord.) 1999. Pgs. 22-23.

La microrregin de Juaya fue conformada desde sus inicios por los municipios de Nahuizalco, Santa

Catarina Masahuat, Salcoatitn y Juaya, todos del departamento de Sonsonate.

26

Barillas, Noel Alberto: Reflexiones sobre los procesos de asociatividad municipal en El Salvador.

Documento de Trabajo. SACDEL. San Salvador, 2000. Pg. 14.

27

Tetraloga actualmente est conformada por los municipios de Berln, Alegra, Santiago de Mara,

California, Tecapn y Mercedes Umaa, todos del departamento de Usulutn.

el fortalecimiento de capacidades institucionales, la planificacin y gestin del

territorio, la provisin de servicios municipales, la infraestructura, y el desarrollo

econmico y cultural. Esto ha llevado a que la asociatividad municipal vaya

pasando de plantearse como una forma de resolver los problemas de escasez
de recursos de las municipalidades, de responder a una moda formal o a
compromisos con ONG o agencias de cooperacin internacional, a tener una
perspectiva ms integral de gestin y desarrollo del territorio.
Un primer estudio que document la cantidad de asociaciones municipales
existentes a nivel nacional, que inicia en el 2001, se concluye en el 2003 y se
presenta en marzo del 2004, fue el realizado por el proyecto del Plan Nacional
de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT). Este identific 53
experiencias de asociatividad municipal, entre ellas, Asociaciones Municipales,
Consejos Departamentales de Alcaldes (CDA), Comisiones Binacionales,
Empresas "intermunicipales" o de economa mixta y una Mesa Gestora. 28
Las limitaciones institucionales de la gran mayora de las municipalidades en El
Salvador y los pocos avances en el proceso de descentralizacin del Estado,
han sido planteadas sistemticamente por diversas instituciones desde la firma
de los Acuerdos de Paz en 1992. La Comisin Nacional de Desarrollo (CND),
planteaba en 1998, en su documento "Bases para el Plan de Nacin"29, la
existencia de un esquema atomizado de Administracin Pblica, que se debate
entre el centralismo del gobierno nacional y la dispersin de los gobiernos
locales. Esta atomizacin no favorece el uso eficiente de los recursos, dificulta
la ejecucin de proyectos estratgicos, impide una visin ms amplia del
desarrollo local, obstaculiza la gestin de los recursos naturales y desconoce
los cambios en la intercomunicacin del pas.

28

Cfr.: Vice-Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU). "Plan Nacional de Ordenamiento y

Desarrollo Territorial. Documento Sntesis". San Salvador, Marzo de 2004.

En medio de las polticas centralistas y el fraccionamiento y heterogeneidad

municipal se ha venido abriendo paso un proceso de asociatividad municipal
como alternativa para mejorar la gestin territorial, fortalecer el desarrollo local
y sentar las bases para el inicio de un proceso de descentralizacin. Es
importante resaltar que algunas experiencias de asociatividad municipal se han

caracterizado

por

la

articulacin

entre

diferentes

actores

locales,

fortalecindose con ello el desarrollo de la democracia a nivel territorial.

1. MARCO LEGAL DE LAS MICRORREGIONES EN EL SALVADOR.

El ordenamiento jurdico de El Salvador establece solamente dos niveles de
gobierno y ejercicio del poder pblico: el nacional o central, y el local o
municipal.
Sin embargo, la Constitucin de la Repblica ordena que la divisin territorial
administrativa lo sea por Departamentos, y que la ley secundaria disponga lo
conveniente en cuanto a su nmero y lmites; aunque el Art. 200; concibe para
cada Departamento un Gobernador, stos en la prctica carecen de real
ejercicio de poder o atribuciones de carcter pblico.
Es el Art. 202; el que desarrolla el concepto de gobierno local, asignndoselo
a los municipios, integrados stos por Concejos formados por al menos, un
Alcalde, un Sndico y dos o ms Regidores, cuyo nmero ser proporcional a la
poblacin.
Constitucionalmente, los municipios son autnomos en lo econmico, en lo
tcnico y en lo administrativo, y se rigen por un Cdigo Municipal, en el que se
desarrollan principios generales para su organizacin, funcionamiento y
ejercicio de sus facultades autnomas.
La referida autonoma comprende las facultades de crear, modificar y suprimir
tasas y contribuciones pblicas, de decretar su propio Presupuesto de
Ingresos y Egresos, de gestionar libremente en las materias de su
competencia, de nombrar y remover a los funcionarios y empleados de sus
dependencias, de decretar las ordenanzas y reglamentos locales, y la de
elaborar sus tarifas de impuestos y las reformas a las mismas, para
proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa.

Ordena la Constitucin en el Art. 206 que las Instituciones del Estado debern
colaborar con la Municipalidad en el desarrollo de los mismos, y en el Art. 207
prohbe centralizar los fondos y recursos municipales en el Fondo General del
Estado, o emplearse en otros destinos que no sean los redundantes en
servicios y para provecho de los Municipios.
Esta misma disposicin legal otorga a los municipios una novedosa facultad
desde el punto de vista constitucional, pues les permite asociarse o concertar
convenios cooperativos entre ellos, a fin de colaborar en la realizacin de obras
o servicios que sean de inters comn para dos o ms Municipios. Asimismo,
es novedosa la disposicin que con rango constitucional pretende garantizar el
desarrollo y la autonoma econmica de los municipios, al ordenar
imperativamente la creacin de un fondo para el desarrollo econmico y social
de los municipios.11
El proceso de asociatividad municipal en El Salvador, legalmente se prev a
partir de la reforma jurdica que en 1983 se introduce a la Constitucin de la
Repblica, al facultar a las municipalidades para asociarse o celebrar
convenios de cooperacin entre ellas12 decisin que se ve reforzada con tres
artculos del Cdigo Municipal (1986).
En El Salvador actualmente el proceso de microrregionalizacion cuenta con un
marco legal implcito en la constitucin de la Republica la cual establece en el
artculo 203 que:
Los Municipios sern autnomos en lo econmico, en lo tcnico y en lo
administrativo, y se regirn por un Cdigo Municipal, que sentar los principios
generales para su organizacin y funcionamiento y ejercicio de sus facultades
autnomas. Los Municipios estarn obligados a colaborar con otras
instituciones pblicas en los planes de desarrollo nacional o regional 13. y en el
articulo 207 el cual establece textualmente que: Las municipalidades podrn
asociarse o concertar entre ellas convenios cooperativos a fin de colaborar en
la realizacin de obras o servicios que sean de inters comn para dos o ms
Municipios.14

11

Tesis doctoral sobre estudio del marco legal e institucional de las empresas descentralizadas creadas

por las asociaciones de municipios: tres casos. Por Patricia E. Garay Rodrguez y Jos Mauricio Cortez
Avelar.
12

RDL. El Salvador Desarrollo Local y Descentralizacin del Estado: Situacin actual y desafos. Mayo

de 2003. Pg. 191.

13

Constitucin de la republica de El Salvador.

14

Constitucin de la republica de El Salvador.

Las mancomunidades, microrregiones o asociaciones de municipios en El

Salvador son entidades de derecho pblico, de nivel intermunicipal,
subordinadas a los municipios que las crean para la gestin de determinados
fines. El Cdigo Municipal salvadoreo contempla la necesidad y posibilidad
que tienen dos o ms municipios de asociarse solidariamente para defender y
alcanzar fines comunes, buscando mejorar su eficacia y eficiencia mediante
una entidad de cooperacin intermunicipal. Para ello, se delegan funciones y
competencias a dichas asociaciones, mediante el establecimiento de estatutos
y reglamentos que delimitan las actividades otorgadas a la mancomunidad,
microrregin o asociacin de municipios.
Este marco legal tambin puede palparse en el cdigo municipal el cual
establece en su Art. 11.LosMunicipios podrn asociarse para mejorar, defender
y proyectar sus intereses o concretar entre ellos convenios cooperativos a fin
de colaborar en la realizacin de obras o prestacin de servicios que sean de
inters comn para dos o ms municipios15.
Asimismo el cdigo municipal establece en su Art. 12. Que Los municipios
individuales o asociados con otros, podrn crear entidades descentralizadas,
asociaciones con participacin de la sociedad civil y del sector privado,
fundaciones, empresas de servicios municipales o de aprovechamiento o
industrializacin de recursos naturales, centros de anlisis, investigacin e
intercambio de ideas, informaciones y experiencias, para la realizacin de
determinados fines municipales. 16 Y en el art. 13 que: las asociaciones o
entidades creadas de conformidad a este Cdigo, gozarn de personalidad
jurdica otorgada por el o los municipios, en la respectiva acta de constitucin.
En dicha acta se incluirn sus estatutos, los cuales se inscribirn en un registro
pblico especial que llevar la Corporacin de Municipalidades de la Repblica
de El Salvador, y deber publicarse en el Diario Oficial, a costa de las
asociaciones o entidades creadas.17

15

Cdigo Municipal, rgano Legislativo, N 274, estado vigente, tomo 290, publicacin DO:

05/02/1986. N 51 Tomo 386 de fecha 15 de Marzo de 2010.

16

IDEN

17

IDEN

Existe

la

vez

un

sistema

estructurado

de

microrregionalizacion

geogrficamente establecido por la corporacin de municipios de la republica

de El Salvador, los cuales estn facultados para formar asociaciones, entidades
descentralizadas, empresas de servicios municipales etc. Como lo propone el
cdigo municipal anteriormente citado.
Despus de la firma de los acuerdos de paz en 1992, se promueven en la
Repblica de El Salvador diferentes iniciativas y esfuerzos que tienden a
apoyar los procesos orientados a la reconstruccin y al desarrollo econmico y
social del Pas para lograr una exitosa transicin a la democracia. Como parte
del desarrollo poltico se impulsan varios mecanismos para crear espacios y
estructuras de participacin y consulta a la sociedad civil en la gestin de
asuntos pblicos.
Se promueve, especialmente, la participacin de los principales actores locales
como

los

Concejos

Municipales,

lderes

Comunales,

Organismos

gubernamentales y ONGs que paulatinamente fueron sentando las bases

conceptuales sobre cmo concebir el desarrollo local desde una prctica ms
solidaria; participativa; justa; integrada; abierta; transparente con la sociedad
civil y capaz de participar en el proceso de integracin global.
En la actualidad, El Salvador entra en el nuevo milenio enfrentando una
realidad compleja y difcil: La pobreza, el poco acceso a los servicios bsicos e
incapacidad de la estructura econmica de generar empleos en el sector formal
son retos que el Salvador debe afrontar en materia de Desarrollo Humano.
La poblacin Salvadorea tiene un alto grado de vulnerabilidad, su modo y
nivel de vida se ven modificados frecuentemente al enfrentar problemas como
inundaciones, sequas, terremotos y otros desastres naturales o provocados
por el hombre. La vulnerabilidad del pas parece aumentar cada vez ms y se

presenta en diferentes niveles: fsico, por su posicin geogrfica; ambiental, por

el deterioro de nuestros recursos; econmico, por un modelo de desarrollo
poco adecuado; social, por la deficiencia en instituciones pblicas y
organizacin comunitaria en la atencin y prevencin de riesgo; y cultural, por
la falta de patrones conductuales de la poblacin en la prevencin de riesgos.
Los desastres y el medio ambiente se encuentran estrechamente relacionados.
Nuestro medio ambiente se deteriora cada vez ms y la problemtica ambiental
abarca la deforestacin, la degradacin de los suelos, el agotamiento de las
fuentes de agua, la ausencia de tratamiento de aguas residuales y los
desechos slidos rurales y urbanos.
Asimismo la microrregionalizacion puede darse a travs de diversos criterios;
primero a travs de un criterio geogrfico que alude a la necesidad de definir
las regiones de manera que su tamao geogrfico no sea tan extenso como
para impedir la presencia sistemtica de la administracin en todos los puntos
de ella y la necesidad de que toda la regin cuente al menos con un centro
urbano organizador del espacio regional y capaz de servir como centro de
servicios y eventualmente como centro de crecimiento. 18
Tambin puede darse a travs de criterios administrativos; en el sentido de
establecer regiones que incluyan sumas completas de las unidades de la
divisin poltico administrativa vigente y tambin en el sentido de dotar a las
nuevas regiones de las estructuras de administracin pertinentes.
Otro criterio de regionalizacin es el criterio poltico; que establece la ineludible
necesidad de dotar a las regiones de una autoridad poltica y que se refieren a
las modalidades alternativas de su generacin as como a los efectos de una
regionalizacin sobre el rgimen poltico y electoral.

18

Boisier, Sergio Notas sobre regionalizacin, descentralizacin y desarrollo regional,

documento 90/7, serie Ensayos, ILPES, p. 6

Existen tambin criterios sociolgicos a travs de los cuales se pueden dar los
procesos de microrregionalizacion; estos, en definitiva son los ms importantes,
tienen que ver con la auto identificacin de la poblacin de la regin sin la cual
esta no pasar de ser una entelequia 20, sin contenido real y con la participacin
de la propia poblacin en la identificacin de la regin y en el proceso de
regionalizacin, que nunca debe ser concebido como algo impuesto desde
arriba y desde el centro.
Las Mancomunidades de Municipios en El Salvador conocidas tambin como
microrregiones o asociaciones municipales, son producto de procesos de
optimizacin de dichos criterios y a la vez de libre asociacin de municipios
circunvecinos conectados en funcin de vas de acceso, entorno ambiental,
patrimonio econmico, rasgos culturales y presencia de procesos sociales
mediante los cuales los ciudadanos, ciudadanas y gobiernos locales, expresan
su voluntad de asociarse para impulsar proyectos comunes o emprender un
proceso mancomunado de desarrollo.
Estas Mancomunidades se caracterizan por ser entidades autnomas
descentralizadas constituidas a partir de mandatos de sus propios Gobiernos
Locales, autorizados a partir de Acuerdos Municipales emitidos por sus
Concejos Municipales y amparada su creacin en sus respectivos Estatutos
aprobados y publicados en el Diario Oficial. Su creacin est respaldada en la
Constitucin Poltica de la Repblica al igual que en el Cdigo Municipal
vigente que les faculta constituirse en Asociaciones de Municipios o
Municipalidades,

Asociaciones

Intermunicipales,

Microrregiones

Mancomunidades.
Estas asociaciones cuyos fines pueden ser muy variables, pretenden entre
otros, desarrollar acciones y proyectos de beneficio comn y que propicien el
desarrollo de sus territorios. Es por ello que el apoyo a estos procesos de
asociacin reviste gran inters en funcin de consolidar una institucionalidad
estratgica para la planificacin, la concertacin y la canalizacin de las
inversiones dentro de un mbito intermedio territorial entre lo nacional y lo local,
es decir el regional o Microrregional.

En el pas actualmente existen varios tipos de microrregionalizacion

estructurados de forma autnoma cada uno entre los cuales se mencionan:
asociaciones de municipios, mesas gestoras intermunicipales, concejos de
alcaldes, mancomunidades municipales, sociedades de alcaldes, uniones de
municipios entre otras; stas han sido organizadas con diferentes fines y
diferentes procesos de conformacin.

3.

TIPOS DE ASOCIACIONES MUNICIPALES

Segn Manuel Ortega y Guadalupe Wallace, Se pueden identificar tres

24

municipalistas - gremialistas; de desarrollo; y polticas 25.

Para el caso de El Salvador, aplican las dos primeras: i) Las asociaciones

municipales de tipo gremial, que promueven los intereses de los municipios
asociados, como es el caso de la Corporacin de Municipalidades de la
Repblica de El Salvador (COMURES) y de los Consejos Departamentales de
Alcaldes (CDA); y ii) Las asociaciones de desarrollo, entendidas como
asociaciones de Municipalidades o de municipios y que tienen como finalidad
resolver necesidades y/o asuntos propios de las competencias municipales
que son comunes entre ellas.
La Red para el Desarrollo Local (RDL), concibe a las asociaciones municipales
de desarrollo, como uniones de dos o ms municipios o municipalidades, con el
fin de prestar un servicio especfico o alcanzar determinadas metas de
desarrollo. Estas pueden ser: a) Asociaciones de Municipalidades y/o
Mancomunidades (trminos que se utilizan en El Salvador indistintamente), que
consisten en una agrupacin de los organismos de gestin pblica en el
mbito local que se crea para dar cumplimiento a determinados objetivos de
mediano y largo plazo
24

Crf: Ortega Hegg, Manuel; Wallace, Mara Guadalupe. Centroamrica: Descentralizacin y Asociacionismo

Municipal.. CASC-UCA, Managua. 2000. pag. 73.

25

Por ejemplo en el caso de Espaa existen asociaciones gremiales por afinidad poltica.

; b) Asociacin de Municipios, que est integrada por gobiernos locales y por

otros actores sociales y/o econmicos de los municipios que conforman dicha
Asociacin; y c) la Micro-regin, que es una agrupacin de municipios que
cumplen necesariamente la caracterstica de ser limtrofe entre ellos.

4.

ANTECEDENTES DE LA ASOCIATIVIDAD MUNICIPAL

El derecho de Asociacin, as como la libertad de Asociacin, suelen estar

protegidos constitucional mente, pero encontramos en la rama del Derecho
Civil el concepto de Asociacin y se dice que es aquella agrupacin de
personas dotada de personalidad jurdica, la cual se constituye para alcanzar
un fin comn. De aqu se deriva que debe estar predeterminado en base a la
existencia de un fin lcito o la existencia de un inters, ya sea este de carcter
pblico o particular; pero con respecto al tema que nos atae la Asociacin
nace en virtud de un principio, el cual el Municipio como la expresin del
Gobierno Central lo ha desarrollado legalmente segn el artculo 11 del Cdigo
Municipal el que se conoce como Principio de Asociacin
5.

ALCANCE DEL PRINCIPIO DE ASOCIATIVIDAD MUNICIPAL

Este alcance bsicamente obedece al respeto que cada Municipio ostente por
la jurisdiccin territorial de otro gobierno local, pero debido a que las
necesidades ya sean sta econmicas, de desarrollo urbano o rural, de salud,
ambientales entre otras muchas, no conocen de fronteras, es necesario la
aplicabilidad de herramientas legales para la solucin efectiva a estos
problemas; es as que de esta manera cobra vida jurdica el principio de
Asociatividad el cual es la llave para la Unidad de dos o ms Municipios que en
la solucin a la problemtica en comn, rompe el muro fronterizo que
obstaculiza la satisfaccin a las necesidades que les son similares a dos o ms
poblaciones divididas quizs de acuerdo al territorio o pertenecientes a
Municipios distintos, pero con iguales necesidades, de all se deriva que el
Cdigo Municipal deja plasmado la facultad o potestad de la Asociatividad
dejando a criterio subjetivo de cada Gobierno Local, hacer efectiva la institucin

de la Asociatividad, para la realizacin de obras o prestacin de servicios que

sean de inters comn a los gobiernos Municipales que intervienen.
UACI

(UNIDAD

DE

ADQUISICIONES

CONTRATACIONES

INSTITUCIONAL)
Segn LACAP (LEY DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONESDE LA
ADMINISTRACION
Administracin

PUBLICA) EN

Pblica

establecer

SU ART.9
una

Cada

Unidad

institucin

de

de

la

Adquisiciones

Contrataciones Institucional, que podr abreviarse UACI, responsable de la

descentralizacin operativa y de realizar todas las actividades relacionadas con
la gestin de adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios.
Esta unidad ser organizada segn las necesidades y caractersticas de cada
entidad

institucin,

depender

directamente

de

la

institucin

correspondiente.
Dependiendo de la estructura organizacional de la institucin, del de
operaciones u otras caractersticas propias, la UACI podr desconcentrar su
operatividad a fin de facilitar la adquisicin y contratacin de obras, bienes y
servicios.
LAS MUNICIPALIDADES PODRN ASOCIARSE PARA CREAR UNA UACI, LA
CUAL TENDR LAS FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES DE LAS
MUNICIPALIDADES

QUE

LA

CONFORMEN.

PODRN

ESTAR

CONFORMADAS
POR EMPLEADOS O POR MIEMBROS DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES,
AS COMO POR MIEMBROS DE LAS ASOCIACIONES COMUNALES,
DEBIDAM
ENTE REGISTRADAS EN LAS MUNICIPALIDADES.
Las Unidades de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales (UACI) son
responsables de gestionar las adquisiciones y contrataciones de obras, bienes
y servicios necesarios para la consecucin de los fines de las instituciones del
sector pblico, razn por la cual es importante para la Superintendencia de
Competencia (SC) realizar trabajos en conjunto con dichas instancias, a fin de

capacitar a su personal, con el objetivo de identificar elementos que podran

estar sugiriendo posibles manipulaciones de ofertas en los procesos de
adquisiciones institucionales.

6.

CREACIN DEL COAMSS.

La funcin de los Municipios ha venido evolucionando con el correr de los aos,

de tal modo que en la actualidad estos se fusionan para la consecucin de
beneficios comunes. Es as como once alcaldes, basados y amparados
jurdicamente en el artculo 207 inc. 2 Cn., 11 y 14 del Cod. Mpal. Hacen uso
de la asociatividad ah establecida y al mismo tiempo actuando en nombre y
representacin

de

sus

respectivos

municipios

quienes

debidamente

autorizados por los Concejos Municipales correspondientes, acuerdan crear

una entidad descentralizada autnoma con fines ya determinados por los
estatutos de su acuerdo de creacin, tal como lo exige el art. 14 del CoMpal.;
siendo as se crea el ente denominado Consejo de Alcaldes de la Zona
Metropolitana de San Salvador cuyo acuerdo consta en el Acta Municipal N 1
del 4de julio de 1987; publicado en el Diario Oficial N 129 Tomo 296 del 14 de
julio de 1987; que es sustentado jurdicamente por el art. 207 inc. 2 Cn., art.
11, 14, 15 y 16 Cod. Mpal., de aqu desprendemos un breve anlisis en cuanto
a la explicacin del artculo 14 que dice que sern los municipios ya sean solos
o en unin de otros los que podrn acordar la creacin de Entidades
Descentralizadas, de esta manera el artculo 47 Cod. Mpal. Indica que es el
Alcalde la persona que representa legal y administrativamente al Municipio,
siendo este el titular del gobierno y de la administracin municipal. Es as que
al referirse el art. 14 acerca de los Municipios indica este que sern los
Alcaldes en representacin de aquellos quienes sern los encargados decrear
las entidades respectivas, los Alcaldes estn facultados en virtud de la ley
municipal, para constituir stas entidades. Pero qu es lo que le otorga
personalidad jurdica al COAMSS como entidad descentralizada y autnoma?
En el caso de las personas Jurdicas la atribucin de la personalidad viene
determinada por dos vas distintas. Para las Corporaciones, Asociaciones y
Fundaciones de inters pblico, la ley que las instituye les atribuye

personalidad. Las Asociaciones de inters particular quedan sujetas al requisito

de establecerse su creacin en instrumento pblico, seguida de la inscripcin
en un Registro Pblico; cumplido con tales trmites se entienden vlidamente
constituidas. La personalidad jurdica del COAMSS est determinada por su
Acuerdo de creacin suscrita en Acta Municipal nmero Uno del da cuatro de
Julio de 1987; Asimismo su reconocimiento legal se encuentra determinado por
la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del rea Metropolitana de San
Salvador y de los Municipios Aledaos, Decreto Legislativo N 732, en lo
relativo al Marco Institucional el artculo 7 inc. 2 de la Ley antes referida
establece que el COAMSS es creado por lo Concejos Municipales del AMSS y
de los Municipios aledaos, y como organismo administrador que ejerce
funciones en materia urbanstica, todo de conformacin a la legislacin
Municipal.
Es as como se crea el COAMSS y los Municipios que le dieron origen fueron:
San

Salvador,

San

Marcos,

Ciudad

Delgado,

Ilopango,

Soyapango,

Cuscatancingo, Ayutuxtepeque, Mejicanos, Antiguo Cuscatln, Apopa y Nejapa.

Del acuerdo de creacin del COAMSS desarrolla las finalidades principales que
dicha entidad persigue y que a continuacin se enuncian:
a) La planificacin y control del rea Metropolitana a fin de utilizar en forma
eficiente los recursos para los programas de desarrollo del rea.
b) Facilitar la reconstruccin del rea Metropolitana de San Salvador, planificar
y controlar su crecimiento futuro.
c) Coordinar la inversin pblica de la zona y los servicios provistos a las
Municipalidades de la misma.
d) Facilitar y estimular la participacin de las comunidades en el desarrollo del
rea Metropolitana.
e) Desarrollar una estrategia de financiamiento para la continuacin de aquellas
operaciones iniciadas con ocasin del terremoto del diez de octubre de mil
novecientos ochenta y seis y que continuar despus del mismo.
f) Realizar cualquier actividad no sealada en los literales anteriores que
tiendan al cumplimiento de los fines establecidos
g) Ejercer las dems funciones y facultades que le correspondan de acuerdo el
Cdigo Municipal, estos Estatutos y dems disposiciones aplicables.

La creacin del COAMSS, surge entonces en el contexto de la social,

econmica y urbanstica que caracteriza a las municipalidades concurrentes a
fin de posibilitar soluciones en beneficio de la poblacin tomando la
planificacin y el control eficaz del rea Metropolitana.
6.1

NATURALEZA JURDICA DEL COAMSS

El captulo uno del acuerdo de creacin del COAMSS, denominado

Naturaleza, Denominacin y Domicilio en su art. uno parte primera dice: EL
CONSEJO DE ALCALDES DEL REA METROPOLITANA DE SAN SALVADOR
ES UNA ENTIDAD DESCENTRALIZADA Y AUTNOMA....
La base legal para crear este ente es el Art. 14, 15 y 16 del C.M.; as como el
Estado crea instituciones oficiales autnomas para que realicen funciones
tcnicas especializadas, los municipios tambin pueden crear solos o en unin
con otros organismos llamados ENTIDADES DESCENTRALIZADAS CON O
SIN AUTONOMA para la realizacin de determinados fines municipales, que
pueden denominarse Instituciones Municipales Autnomas.
En este orden de ideas, se hace necesario establecer si el COAMSS tiene
como tal, la calidad de ser una institucin oficial autnoma. A tal efecto, se
registra la siguiente definicin: Las instituciones oficiales autnomas son
entidades creadas por el Estado para cubrir necesidades que demandan
algunos servicios administrativos, dotados de personalidad jurdica propia y una
autonoma que les permite realizar verdaderos actos de empresa en la
consecucin de un objetivo, que es prestar con eficacia un servicio a la
comunidad.10
De la definicin anterior se desprenden los siguientes aspectos:
-

El COAMSS fue creado no por el Estado nacional; pero si por los

Municipios representados por los Alcaldes respectivos, debiendo
entender que el municipio es la primera organizacin que tiene el

Estado salvadoreo dentro de su forma de actuar y organizarse a nivel

nacional,

adems,

el

Municipio

constituye

la

unidad

poltica

administrativa primaria dentro de la organizacin estatal.

-

El COAMSS posee personalidad jurdica propia. Este atributo le confiere

la calidad de Persona Jurdica y en consecuencia tiene capacidad
jurdica para ser sujeto de derechos y obligaciones.

Esta calidad se fundamenta en los instrumentos jurdicos siguientes:

a. CODIGO MUNICIPAL. Que en el artculo 16 dice: Las Entidades
descentralizadas tendrn personera jurdica propia y comprometern a los
Municipios que los hayan constituido, en la medida y aporte sealados en los
estatutos respectivos. Debe entenderse que el legislador al redactar este
artculo cometi un error tcnico, ya que debi decir: tendrn personalidad
jurdica; y no Personera Jurdica pues lo que quiere decir el articulado es que
las nuevas entidades descentralizadas sern personas jurdicas, es decir que
tendrn capacidad jurdica para ser sujetos de derechos y obligaciones (Cdigo
Municipal explicado, 1999, Funda Ungo, 2 Edicin).
b. ACUERDO DE CREACION DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA
DENOMINADA CONSEJO DE ALCALDES DEL AREA METROPOLITANA DE
SAN SALVADOR.
Este Acuerdo fue emitido por los Alcaldes del rea Metropolitana de San
Salvador fundamentados en el artculo 14 del Cdigo Los Municipios solos o
en unin con otros, podrn la creacin de entidades descentralizadas con o sin
autonoma, para la realizacin de determinados fines municipales.
Al crear esta Entidad Descentralizada Autnoma, denominada COAMSS, los
Municipios le otorgan la personalidad jurdica, convirtindola en persona
jurdica capaz de adquirir derechos y obligaciones, dotndola a su vez, de sus
propios estatutos de conformidad con el artculo 15 del Cdigo Municipal.

c. DIARIO OFICIAL. El Ministerio del Interior, hoy de Gobernacin, en la

seccin Documentos Oficiales del Diario Oficial Tomo N 296 n 129 del 4 de
julio de 1987, publica el Acta de Acuerdo de creacin de la Entidad
Descentralizada Autnoma que se denomina Consejo de Alcaldes de la Zona
Metropolitana de San Salvador y sus respectivos estatutos. Y de esta forma el
Estado por medio de esta cartera de gobierno reconoce la existencia legal del
COAMSS y valida su personalidad jurdica. Luego, en el Diario Oficial Tomo N
306 N 24 del 3 de Febrero de 1990 Publica en la seccin Instituciones
Autnomas, el Acuerdo de reformas a los estatutos del COAMSS.
d. LEY DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL AREA
METROPOLITANA

DE

SAN

SALVADOR

DE

LOS

MUNICIPIOS

ALEDAOS.
En este cuerpo normativo que data de 1993, en el Ttulo II que trata DE LA
PLANIFICACIN DEL DESARROLLO METROPOLITANO y Captulo I
denominado MARCO INSTITUCIONAL establece en el artculo 7 que El
Marco Institucional del AMSS estar constituido por cuatro organismos que se
identifican y diferencian por sus siglas, nombres y funciones siendo uno de
ellos el COAMSS, que fue por los Concejos Municipales del AMSS y de los
Municipios aledaos y es el organismo administrador que ejerce las funciones
en materia urbanstica, de conformidad con el Cdigo Municipal; como se
reconoce la existencia y personalidad jurdica del COAMSS como un Ente
Descentralizado Autnomo.
-

El COAMSS cubre necesidades que demanda algunos servicios

administrativos. Lo dicen sus estatutos en el Captulo Dos que habla de las

finalidades de dicho ente.
En conclusin afirmamos que hay instituciones oficiales autnomas de primer
nivel que tienen competencia nacional; y hay otras de segundo nivel que tienen
competencia municipal o intermunicipal como lo es el COAMSS; pero que
ambas tienen la misma calidad.
Asimismo con lo anteriormente expuesto, puede afirmarse entonces que la
existencia del COAMSS como persona jurdica est fuertemente sustentada y

amparada por el sistema normativo vigente lo cual ampara su actuacin en los

asuntos que son de su competencia.

7. CONVENIO COAMSS-CINTEC INTERNACIONAL, INC.

7.1 DEFINICIN Y NATURALEZA DE UN CONVENIO

El jurista Manuel Osorio por su parte ve al Convenio como el sinnimo del

Contrato, Convencin, Pacto o tratado. Si establecemos que convenio es el
sinnimo de convencin, definimos a sta en sentido general como el ajuste y
concierto entre dos o ms personas o entidades. En esta acepcin es tanto
como convenio o Pacto. Sin embargo Alessandri y Somarriva definen a la
Convencin como:La declaracin bilateral de voluntad ejecutada con arreglo a
la ley y destinada a producir efectos jurdicos que pueden consistir en la
creacin, modificacin, transferencia o extincin de un derecho La Convencin,
pues, recibe el apelativo o sinnimo de contrato, cuando genera obligaciones.
En concreto, el contrato implica la convencin destinada a producir
obligaciones. No obstante, entre el contrato y la Convencin existen
diferencias: La convencin es el gnero, en cambio el contrato es la especie:
As tenemos que todo contrato es una convencin, pero no toda convencin es
un contrato, pues no todas estn destinadas a producir obligaciones.
Definicin convenio es: aquella especie de Contrato que rige materias
que no tienen una regulacin especfica, volvindose un acuerdo de
voluntades en que dos o ms personas, sean estas naturales o jurdicas
avienen entre s condiciones, estipulaciones o clusulas que integrarn
un contrato como tal.

As por ejemplo tenemos que previo a pactar en un contrato formal la

constitucin de MIDES SEM DE CV., se establecieron las normas bsicas
que serviran de base jurdica para poder constituirla como tal, surgi as
como un pacto de caballeros en el cual qued reflejado el acuerdo o
intencin de crear formal y jurdicamente una Sociedad por Acciones de

Economa Mixta, un sujeto que fuera capaz de ejercer derechos y contraer

obligaciones.
La naturaleza del convenio es la de ser un contrato, ya que su objeto
es pactar obligaciones que nacern a la vida jurdica en virtud de la
avenencia y la interrelacin de los sujetos que se obligan.
Ultimando, en la situacin de dar, hacer o no hacer alguna cosa en s, ya
Capitant defina, como lo hemos citado anteriormente, que la cuestin de
convenir en si es crear entre las partes, vnculos de obligacin; es siendo en
ltima instancia, la declaracin de la voluntad, soberana, la encargada de
determinar cmo nacern stas a la vida jurdica, las obligaciones, siempre y
cuando cumplan con los requisitos de validez y su objeto sea ante todo lcito.

8.

VALIDEZ

JURDICA

DELCONVENIO

COAMSS-CINTEC

INTERNACIONAL, INC.
a. Antecedente legal
El 14 de noviembre de 1997 se suscribi un convenio entre COAMSS,
representado por el Alcalde Municipal de San Salvador y coordinador de
COAMSS; y CINTEC Internacional, Inc., compaa establecida bajo las leyes
de Barbados, representado por un directivo de esa compaa.
b. Objeto del Convenio:
El convenio fue suscrito con el fin de establecer una SOCIEDAD POR
ACCIONES DE ECONOMA MIXTA, la que estara bajo las leyes de la
Repblica de El Salvador; Sociedad que trabajara bajo la denominacin de:
Manejo Integral de Desechos Slidos, Sociedad por Acciones de Economa
Mixta o simplemente MIDES, con el propsito de Disear, Construir y Operar
un Sistema de Manejo de Desechos Slidos Integrados y sus respectivas

instalaciones en el rea Metropolitana de San Salvador; consistente en cinco

componentes importantes y un requisito ltimo de forma:
Un nuevo Relleno Sanitario.
Instalaciones de Transferencia.
Instalaciones para clasificar y reciclar basura.
Instalaciones para procesamiento de Abono orgnico.
Un centro educativo.
Y el cierre de los rellenos existentes a cielo abierto.
c. Conclusin:
Como hemos sealado anteriormente, el Convenio COAMSS-CINTEC, ha sido
creado en el marco de un acuerdo de voluntades por parte de los sectores
involucrados, y su fin era el de pactar la creacin de una Sociedad que se
regira por las leyes salvadoreas, en el mbito de las sociedades por acciones
de economa mixta, ya que esta tendra un aporte de capital minoritario
proveniente del sector pblico y otra que sera la mayora, vendra del sector
privado.
LAS EMPRESAS PBLICAS DE MEDELLN
Es una empresa industrial y comercial del Estado propiedad de la Alcalda de
Medelln y que provee de energa elctrica, agua potable, saneamiento y gas
por red a los municipios donde tiene presencia.
Se establecieron en 1920 las Empresas Pblicas Municipales, entidad que
tambin se encarg, en aquel tiempo del tranva elctrico (1921), del matadero
municipal y de la plaza de mercado
Entre 1954 y 1955 electricidad a un nuevo ente autnomo, del orden municipal,
que se llam Empresas Pblicas de Medelln.
en su creacin, el Banco Mundial fue determinante, y como condicin para el
otorgamiento de crditos, solicit la separacin contable de la Empresa de

Energa. Por su parte, los dirigentes antioqueos, liderados por la Asociacin

Nacional de Industriales -ANDI-, exigi una autntica autonoma para la nueva
empresa y la integracin de tres servicios pblicos bsicos: energa, aguas y
telefona.
EPM inaugur en 1957 su primera sede en el Edificio Miguel de Aguinaga, en el
centro de Medelln. La ciudad para ese momento ya llegaba a los 500,000
habitantes, con un incremento anual de 30,000 personas. La empresa defini
desde esa poca unos principios bsicos de cultura empresarial.

A) Responsabilidad Social Empresarial

Directriz Social
Con la presente declaratoria de la Directriz Social General Corporativa,
Empresas Pblicas de Medelln hace explcita su responsabilidad social,
basada en la orientacin al bien comn, mediante la prestacin de servicios
pblicos con calidad y eficiencia en cumplimiento de su objeto social, como
empresa pblica, y la contribucin al desarrollo socioeconmico sostenible en
las ciudades y regiones donde acta. As mismo, afianza el compromiso de
fortalecer su capacidad educadora en trminos de la valoracin de lo pblico.
La directriz social fortalecer la capacidad empresarial para direccionar la
actuacin social estratgica y operativa de la entidad, de tal manera que
contribuya con la sostenibilidad empresarial, teniendo en cuenta las
condiciones del entorno econmico, social y poltico.
Las gestiones Ambiental, de Comunicacin Interna y Externa, de Crecimiento
Empresarial, Comercial, Jurdica, Regulatoria y Humana, tienen sus propias
directrices, las cuales deben articularse con la Directriz Social en su aplicacin,
buscando la sostenibilidad social y empresarial como nico propsito.

Las directrices sociales especficas y sus lineamientos para la planeacin,

direccin, ejecucin, evaluacin y comunicacin de la gestin social, que se
desprenden de esta directriz general y que desarrollan e instrumentalizan su
aplicacin, orientarn la gestin social en sus diferentes procesos y la toma de
decisiones correspondiente en todos las dependencias de la empresa y en la
Fundacin EPM.

B) RECONOCIMIENTO Y CERTIFICACIN
Reconocimiento
EPM Una de Las dos Empresas ms transparentes de Colombia en sus
procesos de contratacin
Los empresarios colombianos calificaron a EPM como una de las dos
entidades ms transparentes del pas en sus procesos de contratacin,
demostrando una vez ms su liderazgo y compromiso con una administracin
transparente y fuerte.
La seleccin fue hecha por ms de 200 empresarios que fueron encuestados
por la Cmara Colombiana de la Infraestructura en distintas ciudades
colombianas, tanto afiliados como no afiliados a esa institucin. La encuesta
hace parte del Proyecto de Autorregulacin Gremial para la Contratacin de la
Infraestructura en Colombia, desarrollado por la Cmara con el apoyo de la
Corporacin Andina de Comercio, CAF, para combatir el fenmeno de la
corrupcin que desafortunadamente se presenta en la contratacin.
Cartagena, noviembre 24 de 2006.

9.

CARACTERIZACIN

DE ACTORES

INVOLUCRADOS

EN LOS

PROCESOS MICRO REGIONALES DEL DEPARTAMENTO DE MORAZN.

Los actores involucrados en los procesos micro regionales del departamento de
Morazn cuentan con una serie de caractersticas que permiten que dichos
procesos tengan de alguna manera una dinmica activa dentro del territorio;
estos son de carcter tanto gubernamental como no gubernamental y a la vez
pueden ser nacionales como internacionales.

En el caso especfico de las dos microrregiones que cuentan con un proceso

de asociatividad municipal y que estn actualmente trabajando como tal;
existen diversos tipos de actores como los que a continuacin se describen:
Gobiernos locales.

Los gobiernos locales son constituidos a travs de elecciones libres en cada

municipio y tienen un periodo de duracin de tres aos. Estos son preelegidos
por los partidos polticos a los cuales representan las elecciones anteriormente
mencionadas. Asimismo los gobiernos locales se constituyen en base al
nmero de habitantes del municipio y estn distribuidos en los siguientes
cargos: alcalde, sndico y regidores.
Oficialmente Constituyen la Unidad Poltica Administrativa primaria dentro de la
organizacin estatal, establecida en un territorio determinado que le es propio,
organizado bajo un ordenamiento jurdico que garantiza la participacin popular
en la formacin y conduccin de la sociedad local, con autonoma para darse
su propio gobierno, el cual como parte instrumental del Municipio est
encargado de la rectora y gerencia del bien comn local, en coordinacin con
las polticas y actuaciones nacionales orientadas al bien comn general,
gozando para cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y autonoma
suficiente.35
Asimismo los gobiernos locales forman parte de las entidades fundamentales
del objetivo Microrregional dentro del territorio. stas; estn facultadas para
asociarse con otros, podrn crear entidades descentralizadas, asociaciones
con participacin de la sociedad civil y del sector privado, fundaciones,
empresas de servicios municipales o de aprovechamiento o industrializacin de
recursos naturales, centros de anlisis, investigacin e intercambio de ideas,
informaciones y experiencias, para la realizacin de determinados fines
municipales.36

Otras caractersticas importantes a destacar de ste actor son; primero, que

comparten problemticas en las distintas reas que son similares entre s;
como los son, redes viales y especficamente en el rea de la deposicin de los
desechos slidos en ambas microrregiones, entre otras, y segundo; el nivel de
involucramiento de la mayora de las mismas en el trabajo de administracin,
coordinacin y organizacin de cada una, etc. el cual ha determina la
sostenibilidad y el seguimiento de los procesos microrregionales del
departamento de Morazn.
Organizaciones gubernamentales.
Las organizaciones gubernamentales son espacios creados en la dinmica de
estructuras heterogneas. Esto implica que las estructuras de accin no son
rgidas y lineales sino que se desarrollan a travs de esquemas interpretativos
y de acciones estratgicas contingentes de un sin nmero de actores al amparo
de reglas, recursos y formas organizativas.

37

35

Cdigo municipal N 274. Art. 2.

36

Cdigo municipal. El Salvador. N 274. Art. 12

37

http://www.conamed.gob.mx/conocenos/modelo/Fortalecimiento%20organizacional.pdf

La dualidad de las organizaciones gubernamentales se encuentra en el hecho

de que son organizaciones formales y legalmente predeterminadas, tanto en su
existencia como en sus objetivos y son, a la vez, organizaciones que una vez
constituidas adquieren lgica propia, se enfrentan a su propio contexto y
complejidad y desarrollan capacidades y realizan esfuerzos para la
sobrevivencia, como cualquier otra organizacin 38, adems de los gobiernos
municipales, stas tambin constituyen un factor determinantes dentro de las
microrregiones;

stas

pueden

ser

ministerios,

fondos

destinados

especficamente para cada rea, u otras entidades cuyo manejo puede ser
tanto del gobierno central como departamental y en otros casos localmente por
los gobiernos municipales.
Para el caso especfico de la asociacin de municipios del Norte de Morazn
trabaja en coordinacin con organizaciones gubernamentales como el

Ministerio de Obras Pblicas (MOP), la secretara de desarrollo territorial etc. A

la vez la asociacin de municipios del Nororiente de Morazn cuenta con
actores gubernamentales como el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal ISDEM, entre otros.
Estas organizaciones generan y mantienen las caractersticas propias de
cualquier organizacin dinmica: se mueven y desarrollan a travs de la accin
de actores y grupos, en espacios detentores de recursos, capaces de
interpretar la norma o la poltica, aprovechando oportunidades y existiendo en
procesos donde el tiempo es una variable sustantiva.
Las ONGs nacen predeterminadas en sus fines, su estructura y sus formas de
funcionamiento y tienen su contexto particular, generan su propia lgica de
accin, sus actores se desarrollan en esquemas de interaccin, con una
especificidad propia.
Asociaciones comunales.

Las asociaciones de desarrollo comunal (ADESCOS) son constituidas dentro

de los municipios por cada comunidad, casero, cantn etc. Estas estn
conformadas por habitantes y son entidades autnomas.
Los objetivos principales son, en primer lugar, desarrollar proyectos o
actividades que estn en funcin de solucionar una problemtica de la
comunidad; asimismo otro de los objetivos de las asociaciones de desarrollo
comunal es; ser en la entidad legal de enlace con los gobiernos municipales
para establecer el dilogo gobierno comunidad.
Dentro de una asociacin intermunicipal las ADESCOS estn involucradas;
especficamente en la microrregin nororiental del departamento de Morazn
dentro de la directiva y forma parte de la asamblea general en la que se incluye
la sociedad civil como ente facultado para tomar decisiones dentro de la
misma.

 Organizaciones no gubernamentales (ONGs).

Una organizacin no gubernamental es una entidad de carcter pblico, con
diferentes fines y objetivos humanitarios y sociales definidos por sus
integrantes, creada independientemente de los gobiernos locales, regionales y
nacionales, as como tambin de organismos internacionales.
Jurdicamente adopta diferentes estatus, tales como asociacin, la cual hace
referencia a un grupo de personas que se unen para realizar una actividad
colectiva de una forma estable, con una organizacin propia y democrtica, sin
nimo de lucro e independiente, al menos formalmente, del Estado, de los
partidos polticos y de las empresas, fundacin que es conocida como un tipo
de forma jurdica que se caracteriza por ser una organizacin sin fines de lucro,
corporacin que se refiere a una entidad constituida en forma legal y separada
de sus accionistas. Una corporacin tiene el poder y la autoridad legal de
comprar y utilizar bienes races, as como tambin puede contratar personal,
demandar y ser demandada con su propio nombre.
En trminos generales, una corporacin tiene permitido realizar todo tipo de
transacciones segn lo permitan las leyes de cada pas, y por ultimo una
cooperativa que se refiere a una asociacin autnoma de personas que se han
unido voluntariamente para formar una organizacin democrtica cuya
administracin y gestin debe llevarse a cabo de la forma que acuerden los
socios, generalmente en el contexto de la economa de mercado o la economa
mixta, aunque las experiencias cooperativas se han dado tambin como parte
complementaria de la economa planificada, entre otras formas. Al conjunto del
sector que integran las ONG se le denomina de diferentes formas, tales como
organizaciones de la sociedad civil, sector voluntario, sector no lucrativo, sector
solidario, economa social, tercer sector y sector social. Sus membrecas estn
compuestas por voluntarios y trabajadores contratados. Internamente pueden
tener un bajo o alto grado de organizacin. El financiamiento de actividades,
generalmente proviene de diversas fuentes: personas particulares, Estados y

otras Administraciones Pblicas, organismos internacionales, empresas, otras

ONG, etc.
Para el departamento de Morazn; las ONGs que trabajan en coordinacin
con las microrregiones son: PADECOMS, y CECADE.

La sociedad civil.
En el caso especifico de la asociacin del Nororiente de Morazn, la sociedad
civil es parte de la asamblea general ya que la participacin ciudadana est
basada la inclusin no solo con vos sino con voto de los habitantes de un
municipio o de un territorio.
Uno de los espacios promovidos para el involucramiento de la sociedad civil en
la AMNRM es la participacin con voz y voto en la asamblea general, asimismo
se trabaja con sectores poblacionales como La Mujer con la cual se trabaja en
los microcrditos, entre otros. A la vez en la AMNM se trabaja el
involucramiento de la sociedad civil, promoviendo foros microrregionales de
Jvenes y mujeres y en la conformacin de redes intermunicipales de dichos
sectores.
Las microrregiones; en su desempeo dentro de un territorio determinado,
desarrollan estrategias que hacen posible la ejecucin de los proyectos y la
aceptacin poltica de los mismos tanto en los gobiernos municipales como con
los cooperantes de dichos proyectos.

GLOSARIO
Trminos:
Regin:
Un rea de territorio sobre la que puede identificarse una marcada unidad de
problemas humanos y caracteres fsicos tanto comunes como complementarios
que generan una suerte de identidad.
Microrregin:
Unidad bsica de operacin, para conducir proyectos comunes y representa un
instrumento esencial para conducir procesos de gestin descentralizada.
Asociacin intermunicipal:
Consiste en la formacin de una entidad con personera jurdica propia, cuyos
fines son variables, flexibles y sobre todo de carcter abierto .
Mancomunidad:
Asociacin libre y voluntaria de dos o ms municipios que no necesariamente
son colindantes.
Territorio:
Espacio vivo que contiene un conjunto de acumulaciones histricas y tejidos de
relaciones entre actores sociales e institucionales, factibles de ser potenciados

por medio de la construccin de un proyecto poltico concertado, que promueva

la produccin de riqueza y bienestar para las presentes y futuras generaciones
que lo habitan.
Desarrollo local:
Es un proceso participativo que genera y fortalece las capacidades
socioeconmicas en espacios determinados dentro del territorio para mejorar la
calidad de vida de las presentes y futuras generaciones .

SIGLAS:
AMNM: Asociacin de municipios del norte de Morazn.
AMNRM: Asociacin de municipios de Nororiente de Morazn.
AMSS: rea Metropolitana de San Salvador.
COAMSS: Consejo de Alcaldes del rea Metropolitana de San Salvador.
ANDA: Asociacin Nacional de Acueductos y Alcantarillados.
UTI: unidad tcnica intermunicipal.
COMURES: Corporacin de municipios de la Republica de El Salvador.
PDM: plan de desarrollo municipal
POA: plan operativo anual
PEP: plan estratgico participativo.
MARN: Ministerio de medio ambiente y recursos naturales.
MITUR: Ministerio de Turismo.
ADESCO: Asociacin de desarrollo comunal
OG: organizacin gubernamental
ONG: organizacin no gubernamental
FODES: fondos para el desarrollo econmico y social de los municipios.
CECADE: Centro de capacitacin y promocin de la democracia.
FUNDAMUNI: Fundacin de Apoyo a Municipios de El Salvador
ISDEM: Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal.
UACI: Unidad de adquisiciones y contrataciones institucionales.
PNOT: Programa Nacional de Ordenamiento Territorial.
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