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CURITIBA
2005
AGRADECIMENTOS
Uma dissertao de Mestrado, por mais singela que seja, implica um longo
perodo de pesquisa e dedicao. Nesta caminhada, conta-se com o apoio de
familiares, amigos, professores e desconhecidos, que colaboram das mais diversas
formas. A alguns deles devo fazer referncia expressa.
So responsveis pela minha formao acadmica e pela estimulao do
esprito crtico os professores Clmerson Merlin Clve, Katya Kozicki e Katie
Arguello. Agradeo especialmente ao professor Celso Ludwig por abrir meus olhos e
mostrar que possvel ousar e ao professor Ricardo Marcelo Fonseca pelo incentivo
desde sempre e por ter sido o primeiro a me indicar os caminhos.
Ao professor Romeu Felipe Bacellar Filho no bastaro todas as palavras de
agradecimento. Mestre e mentor, brilhante e generoso, confiante em seus instintos,
permite que este trabalho seja apresentado comunidade acadmica.
Alguns amigos participaram ativamente da elaborao da pesquisa. Emerson
Gabardo, com seu corao empedernido e inexplicvel afeto, co-responsvel pelo
que h de qualidade nela. Pelas discusses acaloradas e crticas construtivas, cabe a
lembrana de Lgia Melo, Tarso Cabral Violin, Anderson Marcos dos Santos,
Fernando Jos dos Santos e Andr Pereira Souto. Devo um agradecimento especial
tambm a Marden Machado e Francisco Carlos Duarte pela tolerncia cotidiana ao
meu ciclotmico esprito criativo.
Almas iluminadas cruzaram o meu caminho e me ajudaram imensamente.
Nelton Friedrich e Edsio Passos abriram seus arquivos pessoais para a presente
pesquisa, possibilitando o acesso a materiais indisponveis em bibliotecas. Guilherme
Amintas e o Ministro Flvio Bierrenbach deram seu inestimvel testemunho de atores
do processo de construo e realizao do projeto democrtico. Roseli Bill,
bibliotecria competente e dedicada, merece um lugar no cu por atender gentilmente
os meus pedidos sempre urgentes. Andr Passos, Amlcar Couto, Casimiro Neto e os
RESUMO
SUMRIO
1
INTRODUO ....................................................................................................... 01
2.1
2.2
3.1
3.2
3.3
1 INTRODUO
No serei o poeta de um mundo caduco.
Tambm no cantarei o mundo futuro.
Estou preso vida e olho meus companheiros.
Esto taciturnos mas nutrem grandes esperanas.
Entre eles, considero a enorme realidade.
O presente to grande, no nos afastemos.
No nos afastemos muito, vamos de mos dadas.
Carlos Drummond de Andrade
A escolha de um caminho pouco trilhado traz consigo um risco maior de erro. Outros, de
inequvoca qualidade acadmica, j o fizeram, e com sucesso, e trazem a inspirao. Em escrito do
incio de sua carreira, Clmerson Merlin CLVE afirma, ao apresentar seus ensaios em que v o
Direito em relao: Eis porque resolvo propor uma viagem diferente. Ainda que pelo interior do
domnio jurdico. Viagem ousada, o que, de vez, no ambiente acadmico, pode sofrer os efeitos de
uma marginalizao contundente. Mas assumo-a. S espero que a dosagem seja exata. Uma over-dose
agora seria fatal. CLVE, Clmerson Merlin. O Direito em relao: ensaios. Curitiba: Grf. Veja,
1983. p. 11.
Milton SANTOS faz uma anlise apurada sobre a globalizao e o papel dos Estados em
seu funcionamento, afastando a noo de inevitabilidade da onda globalizante. SANTOS, Milton. Por
uma outra globalizao: do pensamento nico conscincia universal. 5 ed. Rio de Janeiro:
Record, 2001.
4
GENRO, Tarso. Crise democrtica e democracia direta. In: ROSENFELD, Denis L.
(editor). Democracia e poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2003. p. 9-23. p. 11. Nas pginas 12
e 13, o autor afirma: Se a democracia no apenas um sistema de um regime democrtico
determinado, pendente da tragdia, ou apenas um sistema jurdico, atravs do qual se objetiva o
mximo de legitimidade para os governantes, possvel pensar que as instituies e os mecanismos
atuais podem ser fortalecidos e provavelmente renovados. A idia democrtica, ento, poderia ser alvo
de sucessivos projetos democrticos, compatveis com cada poca em que ela exercitada.
O projeto democrtico brasileiro pode ser encontrado no processo constituinte para que,
assim revelado, sirva de veculo normativo e de aplicao imperativa para a realizao da
democracia poltica. Apia-se em Paulo Ricardo SCHIER: o discurso do constitucionalismo
brasileiro deve ser permeado pela busca de uma normatividade integral da Constituio, em todas as
suas dimenses, a partir dos dados encerrados no seu prprio texto, na sua prpria histria. SCHIER,
Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: construindo uma nova dogmtica jurdica. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. p. 97.
juristas e cientistas polticos, partidos e movimentos sociais que deflagram a luta pela
elaborao de uma nova Constituio, com o argumento que a ordem estabelecida j
no encontra eco na sociedade. Surge, neste cenrio, um critrio de legitimidade da
transio: a convocao do Poder Constituinte, para que uma nova idia de direito j
presente na sociedade seja formalizada em um texto constitucional, afastando a
estrutura repressiva ento existente. A luta no se d apenas nas ruas: livros, artigos,
congressos e projetos de Constituio emprestam concretude s discusses. A
participao popular, indispensvel para compreender o significado do projeto
democrtico, tambm analisada.
A efetiva construo do projeto democrtico a partir das bases sociais o
objeto do captulo quatro. Os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte so
trazidos para a verificao da permeabilidade do processo constituinte aos anseios
sociais. As discusses na Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do
Homem e da Mulher, os anteprojetos, as discusses promovidas na Assemblia, as
sugestes e emendas populares diretamente ligadas ao tema da democracia poltica so
descritos pois configuram elementos do projeto de democracia, finalmente
constitucionalizado7.
Este trabalho denuncia sua autora e revela sua ainda inafastada crena na
Constituio, no Estado, no cidado e na democracia.
importncia para a democratizao do direito, bem como do estado. CLVE, Clmerson Merlin. O
Direito em relao: ensaios. Curitiba: Grf. Veja, 1983. p. 83-84, 58. O espao de luta na Assemblia
Nacional Constituinte e na concretizao no texto constitucional se revela na construo do projeto
democrtico, ele mesmo um espao de luta. Resta fazer com que as conquistas democrticas sejam
realizadas.
10
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 156.
10
11
11
Constituio de 1988.
A idia de democracia trabalhada pelos autores nacionais a partir de
diferentes enfoques13. Como o substantivo mais adjetivado da Cincia Poltica 14, a
democracia vista ora de forma instrumental, ora de forma substancial, ora com a
combinao de ambos.
Cezar Saldanha SOUZA JUNIOR estabelece esta distino, identificando a
democracia substancial como filosofia a concepo poltica que faz do Estado um
meio natural e necessrio para servir a Pessoa, em sua dignidade e nos seus direitos
fundamentais, realizando o bem comum e a democracia instrumental como processo
poltico, como princpio de organizao dos instrumentos polticos, pelo qual os
cidados devem participar, pelo consentimento, do fundamento e do funcionamento do
poder15.
13
A existncia de uma teoria democrtica afastada por Renato LESSA, que descarta a
idia de democracia como valor universal. Como crticas severas, Joo RIBEIRO JUNIOR apresenta o
termo como uma palavra ilusria e Antonio OLIVA afirma que Assim como at os saberes
desprovidos de cognitividade tentam se fazer passar por cincia, os regimes polticos, mesmo que
tirnicos, procuram se apresentar como democrticos. H empregos da palavra democracia que no se
constrangem em subordinar a etimologia e a semntica ideologia. E adiante: Rejeitamos o
emprego de democracia como uma palavra-nibus capaz de abarcar desde a democracia norteamericana at os regimes fechados de partido nico que se autodeclararam, no sculo passado,
democracias populares, afastando a caracterizao como democracia da forma de governo que leva
expanso e concentrao dos poderes em detrimento das escolhas e iniciativas individuais. OLIVA,
Alberto. Democracia e liberdade: as escolhas de muitos, as decises de poucos. In: ROSENFELD,
Denis L. (editor). Democracia e poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2003. p. 49-62. p. 49, 50.
Alberto Oliva tem uma viso bastante liberal da democracia e chega a defender a economia de
mercado como paradigma do funcionamento democrtico (p. 52). LESSA, Renato. A Teoria da
Democracia: balano e perspectivas. In: PERISSINOTTO, Renato e FUKS, Mario (org). Democracia:
Teoria e Prtica. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2002. p. 33-54. RIBEIRO JUNIOR, Joo. Pessoa,
Estado e Direito. Bragana Paulista: EDUSF, 1992. p. 23, 31, 39.
14
BONAVIDES, Paulo. Poltica e Constituio: os caminhos da democracia. Rio de
Janeiro: Ed. Forense, 1985. p. 501.
15
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. A Crise da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro:
Forense, 1978. p. 21. s pginas 14 e 15, o autor esclarece a relao das duas vertentes da concepo
de democracia com o seu conceito mais difundido: Por governo do povo, pelo povo, entenda-se,
isto sim, a participao, atravs do consentimento, dos cidados no governo da sociedade poltica.
Essa participao deve existir, tanto em relao ao fundamento do poder estabelecido (governo do
povo), quanto ao fundamento desse poder (governo pelo povo). E governo para o povo o que
procura, no maior grau possvel, respeitar e promover os direitos fundamentais da Pessoa Humana.
12
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20
14
papel do povo est na participao, por meio do voto, pela preocupao com a coisa
pblica e pela responsabilidade social24.
A democracia , ao mesmo tempo, filosofia, ideal, crena e processo, como
afirma Regina Maria Macedo Nery FERRARI:
Como filosofia podemos consider-la como modo de vida, no qual deve existir o respeito e
a tolerncia pelas opinies divergentes no relacionamento social. Como ideal porque um
nvel a atingir, posto que se modifica e se ajusta conforme a poca e o desenvolvimento
social, cientfico-tecnolgico, poltico e jurdico. Como crena porque existe a convico
de que a segurana do mundo depende dela. Como processo, porque atravs dela se realiza
a participao do povo na organizao e exerccio do poder poltico, correspondendo ao
poder exercido pelo povo, ou pelo seu maior nmero25.
15
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18
Renato Janine RIBEIRO ressalta essa mudana na idia de poder, quando o poder perde
seu carter de substncia e torna-se annimo. RIBEIRO, Renato Janine. A Democracia. 2 ed. So
Paulo: Publifolha, 2002. p. 72.
33
COMPARATO, Fbio Konder. Por que no a soberania dos pobres? In: SADER, Emir
(org.). Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Brasiliense, 1985. p. 85-109. As
Constituies brasileiras depois de 1934 trazem o povo como titular do poder, mas no lhe atribuem o
seu exerccio. A Constituio de 1934 dispe em seu artigo 2 que todos os poderes emanam do povo
e em nome dele so exercidos; a Constituio de 1937 traz na segunda parte de seu artigo 1, que O
poder poltico emana do povo e exercido em nome dele e no interesse do seu bem-estar, da sua
honra, da sua independncia e da sua prosperidade. Na segunda parte do artigo 1 da Constituio de
1946 est a afirmao que todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido. Apenas o tempo
verbal muda na Constituio de 1967: o pargrafo 1 do artigo 1 dispe que todo poder emana do
povo e em seu nome exercido. A Emenda Constitucional n 1/69 mantm essa redao. A
Constituio de 1988, no pargrafo nico do artigo 1, traz dispositivo diverso: Todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
34
LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na Modernidade.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 143-144.
19
popular, que, neste momento, estabelece seu funcionamento e suas finalidades. Mas a
soberania popular no se esgota no momento inaugural do Estado. Continua a ser
critrio de legitimidade e validade para as demais regras jurdicas posteriores
Constituio, como expresso da idia de autodeterminao.
Essa a idia de autogoverno e de autonomia individual, que se traduz
coletivamente como soberania popular. Presente nas Constituies contemporneas,
traz uma urea de legitimidade para o exerccio do poder poltico por representantes do
povo35. Com a idia de soberania popular o cidado toma o lugar do sdito; e o
cidado o elemento ativo da cidade, da civitas: ele toma parte na deciso sobre a
coisa pblica36.
Para Jos Eduardo FARIA a validez das obrigaes jurdico-polticas
expressas pelas normas constitucionais requer um critrio externo aos prprios
governantes e legisladores: o consentimento dos governados, cujo consenso legitima a
gesto do sistema poltico em relao sociedade. E adiante:
se a soberania o poder originrio de declarar, em ltima instncia, a positividade do
direito, a soberania popular o fundamento de legitimidade de toda ordem constitucional
do estado liberal. Nesse sentido, ela a diretamente responsvel pela legitimao de cada
regra que forma o sistema jurdico derivado de um critrio puramente formal a vontade
soberana expressa na Constituio que a fonte do direito por excelncia37.
Crmen Lcia Antunes ROCHA faz uma leitura atual da soberania, face globalizao e
ao neoliberalismo: O homem deixa de ser o centro do conceito de soberania, a despeito das
Constituies enfatizarem inclusive a soberania popular (artigo 14 da Constituio brasileira). As
coisas lucrativas tornam-se o centro de todas as atenes e cuidados das diretrizes fixadas pelo capital
hegemnico. ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e ordem econmica. In: FIOCCA,
Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra,
2001. p. 9-34. p. 26-27.
36
RIBEIRO, Renato Janine. A Democracia. 2 ed. So Paulo: Publifolha, 2002. p. 22.
37
FARIA, Jos Eduardo. Poder e legitimidade. So Paulo: Editora Perspectiva, 1978. p.
74, 92.
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22
23
24
BONAVIDES, Paulo. O Poder Constituinte. Revista Forense. Rio de Janeiro, vol. 263,
ano 74, fascculos 901-902-903, p. 17-24, jul/set 1978. No mesmo artigo, o autor refere-se a duas
formas de se entender o poder constituinte originrio. Considerando-o um poder de fato, sua
legitimidade est nele mesmo: A livre deciso sobre a modalidade e a forma de existncia poltica
cabem faticamente a quem o arrebatar. Ainda que se considere um poder de fato, possvel
questionar sua legitimidade; isto faz nascer a teoria do poder constituinte e coloca, primeiramente, a
Nao como seu titular, com a finalidade de evitar usurpaes. Outros dois artigos, publicados em
1983 e 1985 tratam do mesmo tema. BONAVIDES, Paulo. Quem tem medo da constituinte?
Comunicao e Poltica, v. 1, p. 117-123, mar/maio 1983 e BONAVIDES, Paulo. O exerccio do
poder constituinte. Revista de Direito Constitucional e Cincia Poltica. v. 3. p. 141-147, jul/dez
1985.
48
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do
Brasil. 1 volume. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 148.
49
BONAVIDES, Paulo; BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra da Silva. A Crise
Institucional e a Assemblia Nacional Constituinte. Revista do Advogado, n 14, ano IV, p. 59-74,
jul/set 1983. Celso BASTOS ressalta a extenso do poder constituinte: O poder constituinte, se
quisssemos uma imagem, seria como um apagador que apagasse realmente as normas jurdicas ento
existentes, para se poder rascunhar a partir do zero; numa folha em branco, ele passa a tecer as normas
jurdicas que vo vigorar no pas.
50
COTRIM NETO, A. B. Constituio, Poder Constituinte e os participantes de sua
realizao. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 81, p. 57-64, jan/mar 1987.
25
dominante que traz em si nova idia de Direito, afirma Aric Moacyr Amaral
SANTOS51. Por essa noo de contemplao de uma nova idia de direito, definies
do poder constituinte o aproximam idia de revoluo.
Esta ligao evidenciada por Jos Adrcio Leite SAMPAIO. Para o autor,
no entanto, no possvel confundir os dois termos. A revoluo, apresentada como
um rompimento da continuidade social, poltica e jurdica existente, nem sempre
violenta em seus meios, ampla em sua base de sustentao e profundamente radical
em seus resultados, bastando aqui que sejam fundamentais ou significativas as
mudanas que promove mediata e imediatamente. E adiante:
Recusar o carter constituinte aos processos que no resultem de revolues ou de
violncia negar a existncia real do conceito. () Imagin-lo sempre incondicional e
absoluto reforar o seu lado mtico inescapvel, mas no sobressalente. Absoluto talvez
seja o momento da violncia enquanto violncia, o saldo de sangue e carnificina, esse
espetculo da sordidez humana, mas at nesse instante de desvario h sempre uma idia de
direito e justia subjacente luta. Um direito como direito continuum, agora dominado por
um projeto de nova sociedade e do recomeo. Eis o limite do absoluto52.
51
26
constitucional53.
A atuao do poder constituinte vem em lugar da revoluo, para Raymundo
FAORO: No a ruptura do poder que reclama a constituinte, para legitim-lo,
qualquer que seja o seu contedo. a legitimidade em decomposio, agravada pela
ineficincia, que desperta o poder constituinte de um povo54.
Tambm para Jos Afonso da SILVA o fundamento da atuao do poder
constituinte no est vinculado a uma revoluo. Em uma situao constituinte
(situao que reclama a criao de nova constituio), o esprito do povo se
transmuda em vontade social e reivindica a retomada do seu direito fundamental
primeiro, qual seja, o de manifestar-se sobre o modo de existncia poltica da Nao
pelo exerccio do poder constituinte55.
Dalmo de Abreu DALLARI afirma que a condio necessria para uma nova
Constituio o reconhecimento da inadequao da ordem constitucional vigente
realidade social, por falhas na elaborao ou na alterao da Constituio em vigor ou
53
27
1985. p. 37.
57
28
29
exigncias do bem comum, aos valores jurdicos ideais, ou opinio pblica que o gerou62.
30
Crise Institucional e a Assemblia Nacional Constituinte. Revista do Advogado, n 14, ano IV, p. 5974, jul/set 1983.
66
MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Democracia e Poder Constituinte. In:
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze Anos de Constituio. Belo Horizonte: Del Rey,
2004, p. 115-128. p. 118-119, 125.
67
Continua o autor: J o Poder Constituinte Derivado ou de Segundo Grau encontra
limites expressos e implcitos na Obra do Poder Constituinte Originrio, sendo sempre dele
dependente e no tendo, por isso, uma legitimidade para refazer o Pacto Fundador de um Estado, sem
a manifestao expressa do titular do Poder inaugural, o povo. VERONESE, Osmar. Constituio:
reformar para que(m)? Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999. p. 169.
31
restrio dos direitos dos municpios e dos cidados e das garantias individuais. Lei
Constitucional de 1945 exclui do poder constituinte a legitimidade da eleio do
Presidente da Repblica. No entanto, adiante aduz o autor que no obstante as
limitaes de natureza jurdica, sociolgica, religiosa, tica e poltica, que tambm
condicionam o clima constituinte, o poder da Assemblia Constituinte
extraordinrio, pois lhe cabe edificar o ordenamento jurdico-poltico fundamental do
Estado68.
A existncia de limites jurdicos ao poder constituinte originrio desvirtua
seu prprio conceito. As relaes sociais e as circunstncias histricas do momento do
seu exerccio fazem parte da idia de sociedade e de ordem jurdica compartilhadas o
que, mais do que limitaes, caracterizam-se como contedo necessrio da
manifestao constituinte.
Estabelecida a titularidade popular e a ilimitao do poder constituinte,
passa-se anlise da forma de seu exerccio.
Os quatro modos democrticos de exerccio do poder constituinte, para Jos
Afonso da SILVA, so: a) criao direta da constituio pelo povo, por meio de
aclamao ou referendo (concordncia com um projeto de Constituio previamente
apresentado, no necessariamente democrtico, como acontece no Chile em 1980, sob
o governo Pinochet); b) criao representativa da constituio, onde os representantes
do povo (eleitos como poderes especiais para elaborar e promulgar uma
Constituio) se renem em Assemblia Constituinte; c) exerccio por forma mista
elaborao de um projeto de Constituio pela Assemblia Constituinte que
submetido a referendo; e d) criao pactual da constituio (entre o rei e os
representantes da sociedade ou entre Estados ou provncias). De qualquer forma, para
o autor, apenas com a participao popular possibilita que uma Assemblia
68
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
p. 32-35, 46-47. Para o autor a elaborao prvia de um anteprojeto de Constituio no um limite
aos trabalhos constituintes.
32
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 70-72. Para Jos Carlos Toseti BARRUFINI, a elaborao de uma Constituio por
uma Assemblia ou Conveno Constituinte a frmula que mais se apega Democracia, porque,
quando exerce a sua atividade legislativa, tem toda a liberdade no conceber as regras de que se
incumbe no momento, o que, todavia, no exclui certas limitaes, que ho de ser formuladas pelo
titular do Poder Constituinte. BARRUFINI, Jos Carlos Toseti. Revoluo e Poder Constituinte.
So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1976. p. 76.
70
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e Constituinte. 3 ed. So Paulo: Saraiva,
1985. p. 35-45.
71
MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Democracia e Poder Constituinte. In:
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze Anos de Constituio. Belo Horizonte: Del Rey,
2004, p. 115-128. p. 126.
33
SILVA72.
Alm disso, para Paulo BONAVIDES, faz-se necessria a expressa
aprovao popular:
Quanto questo material ou de contedo, a Constituinte alcanar seu mais elevado teor
de legitimidade se a Constituio que elaborar, antes de promulgada, for submetida pela
via do referendum constituinte sano popular. Uma constituinte eleita pelo povo e uma
Constituio aprovada pelo povo far a plena legitimidade dos contedos constitucionais.
Quem governar com essa Constituio exercitar o poder com a autoridade da Nao, a
saber, com o apoio e confiana da sociedade, dotado portanto da fora indispensvel para
arrostar a crise73.
72
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 69.
73
BONAVIDES, Paulo. Poltica e Constituio: os caminhos da democracia. Rio de
Janeiro: Ed. Forense, 1985. p. 261-2.
74
LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na Modernidade.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 171, 173. Em outros escritos, o autor prope a teoria
comunicativa de Habermas para a compreenso e operacionalizao de novas formas de participao
cidad no Estado. Ver LEAL, Rogrio Gesta. Gesto Pblica Compartida: Construtos
Epistemolgicos. A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Belo Horizonte, ano 3,
n 12, p. 87-111, abr/jun 2003; e LEAL, Rogrio Gesta. Os Pressupostos Epistemolgicos e Filosficos
da Gesto de Polticas Pblicas no Estado Democrtico de Direito: uma Perspectiva Habermasiana.
A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Belo Horizonte, ano 4, n 15, p. 149-179,
jan/mar 2004.
75
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do
Brasil. 1 volume. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 139-140.
34
cultural- religiosas etc., de uma dada comunidade num dado momento histrico76.
Jos Alfredo de Oliveira BARACHO v na participao democrtica a
legitimidade do poder constituinte: O consentimento dos cidados na deciso poltica
impe-se em conseqncia da liberdade reconhecida a todos, que devero participar na
elaborao do documento bsico, regra comum de convivncia pblica. O direito que
tm os povos de traar as normas bsicas da estrutura poltica decorre desse poder de
elaborao de sua Constituio. E, adiante, afirma: A titularidade ou sujeito
descansa obrigatoriamente no povo como um todo, que se expressa graas a sua
liberdade poltica, que se conforma com uma organizao pluralista da sociedade.
Democracia, povo, pluralismo, maiorias so palavras que se supem reciprocamente,
opem-se a autocracia, oligarquia, monismo, monocracia e minorias77.
Toda a digresso sobre poder constituinte no se estende alm da sua
manifestao originria. O poder constitudo de reforma constitucional
indevidamente denominado poder constituinte derivado, pois no constituinte no
pode ir alm do permitido pela Constituio, no pode substituir o sujeito do poder
constituinte nem algum contedo fundamental, face ao contedo mnimo inviolvel da
Constituio78. um poder dentro do Direito e limitado por ele, incapaz de alterar a
substncia da organizao poltica.
76
35
79
36
82
ALMINO, Joo. Era uma vez uma Constituinte: lies de 1946 e questes de hoje.
So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 90.
37
teorizao
da
representao
poltica
seja
anterior
ao
38
popular na Repblica:
(...) os exercentes da funo pblica, no regime republicano, fazem-no a ttulo de
representantes da comunidade ou do povo. Este elege, como representantes seus, certos
cidados, que governam em nome do povo (entendida a expresso povo, juridicamente,
como conjunto dos cidados de um estado). Ao faz-lo tem que realizar sua vontade e
concretizar seus desgnios. Estes esto, conforme a importncia dos valores popularmente
consagrados, na Constituio ou nas leis85.
85
39
89
40
AMARAL, Francisco. Direito Civil. Introduo. 5 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
p. 438 e 439.
92
41
94
42
43
por certo nmero de eleitores, obrigados a prestar cauo, previamente, para garantir a reconduo do
recalled, caso este a consiga), usado, precipuamente, nos Estados Unidos e na Sua, onde sete cantes
acolhem, ainda, o Abberufungsrecht (instituto usado, igualmente, no Liechtenstein e no BadenWurttenberg), espcie de revogao coletiva, que permite a cassao do mandato de toda uma
Assemblia. CUNHA, Fernando Whitaker da. Representao poltica e poder. 2 ed. Rio de
Janeiro: Freitas Bastos, 1981. p. 60. Como experincia recente do uso desta forma de participao
poltica, deu-se, em 15 de agosto de 2004, um referendo revocatrio do mandato do presidente da
Venezuela, Hugo Chvez. Seu mandato confirmado (ou relegitimado, termo usado pela imprensa
venezuelana) por 59,25% dos votos. A Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela de 1999
prev, em seu artigo 72, que todos os cargos e magistraturas de eleio popular so revogveis. O
referendo revocatrio pode ser proposto por pelo menos vinte por cento dos eleitores da circunscrio,
aps transcorrido metade do mandato. Para que o mandato seja revogado necessrio que o nmero de
votos pela revogao seja maior ou igual ao nmero de votos recebido pelo mandatrio. Apenas uma
proposta de revogao pode ser solicitada durante o perodo do mandato.
102
Orides MEZZAROBA discorre sobre o tema e defende sua aplicao. Para esse autor, o
partido poltico deve ser o mediador na representao poltica. MEZZAROBA, Orides. Introduo ao
Direito Partidrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003.
44
Um tema comum a todas elas o da inadequao dos institutos da democracia liberalrepresentativa para assegurar o controle dos cidados no contexto do Estado
intervencionista, crtica que assume tanto um carter emprico as instituies
representativas no funcionam nos moldes propostos pela teoria liberal-democrtica
quanto normativo tais instituies no atendem aos prprios pressupostos da teoria103.
45
apresenta
como
primeira
concepo
idia
de
46
47
109
48
poder111.
Crticas ao comportamento do eleitor face ao descrdito em relao
representao poltica podem ser encontradas em Goffredo TELLES JUNIOR:
O prprio povo acaba percebendo o papel de tolo, que est desempenhando na
tragicomdia dos partidos polticos e do sufrgio universal. Em conseqncia, torna-se
ctico e um pouco cnico. Quando no vota por amizade ou por dinheiro, vota por troa. E,
com malcia, comea a escolher os candidatos mais engraados, mais farsantes, mais
pndegos. Vota sem considerao pela competncia ou incompetncia dos candidatos.
Vota em quem d melhores espetculos em praa pblica ou na televiso. Desistindo de
formar rgos legislativos dignos, o povo busca substitu-los pelo circo. No por outro
motivo que um bode, em Pernambuco, e um rinoceronte, em So Paulo, j foram eleitos
legisladores112.
49
50
marco poltico e jurdico da era moderna , no se faz aqui uma reconstruo do surgimento da idia
e do emprego do termo Constituio. Trata-se, apenas, de estabelecer os conceitos adequados
realidade brasileira. LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na
Modernidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 43.
117
Apud SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo:
Malheiros Editores, 2002. p. 92.
118
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e Constituinte. 3 ed. So Paulo: Saraiva,
1985. p. 22-23.
119
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Normas Constitucionais Programticas:
Normatividade, Operatividade e Efetividade. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001. p. 2728, 35. Nas pginas 36 e 37 a autora afirma que a Constituio fruto de um poder e suas disposies
geram um dever de obedincia e cumprimento.
51
FERREIRA, Pinto. Da Constituio. 2 ed. Rio de Janeiro: Jos Konfino Editor, 1956.
p. 24. Na pgina 37 o autor apresenta seu conceito reelaborado: Constituio o conjunto das
normas convencionais ou jurdicas que, repousando na estrutura econmico-social e ideolgica da
sociedade, determina de uma maneira fundamental e permanente o ordenamento do Estado. Para
Carlos Ari SUNDFELD, o Estado fruto da Constituio, que assim o submete a suas normas.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4 ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2001. p. 41.
121
TELLES JUNIOR, Goffredo. A Constituio, a Assemblia Constituinte e o
Congresso Nacional. So Paulo: Saraiva, 1986. p. 12-13, 17. Para o autor, as Constituies existem
para o que o poder no se faa nem arbitrrio nem ausente (p. 26).
122
MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na
Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 17, 32. O autor ressalta, nas pginas 50 e 51,
que no constitucionalismo social h um adensamento das funes do Poder Executivo e ampliao dos
direitos polticos, o que faz surgir novos mecanismos de participao dos cidados nas decises
polticas. Isso evidenciado pela adoo de referendo e iniciativa popular por diversas Constituies
europias aps a segunda guerra. Marcelo MINGHELLI afirma, no entanto, que o Estado de bem-estar
52
social no amplia os espaos democrticos, mas apresenta uma continuidade de uma matriz liberal de
cidadania e de espao pblico, permanecendo estruturado num modelo de legitimao racional-legal
e numa idia de democracia representativa. O modelo representativo de democracia fundamenta-se na
concepo de que a complexidade da sociedade contempornea no permite estruturas de
participao mais amplas. Os problemas polticos, econmicos e sociais desta sociedade exigem,
segundo essa concepo, uma gama de pessoal especializado e impedem a participao do cidado
comum nos centros de decises. Institui-se, portanto, ser [sic] uma tecnocracia que nega os princpios
democrticos de participao dos cidados. MINGHELLI, Marcelo. O Oramento Participativo na
Construo da Cidadania. Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade Federal
do Paran, 2004. p. 36-39.
123
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 155-156.
124
CLVE, Clmerson Merlin. A Fiscalizao Abstrata de Constitucionalidade no
Direito Brasileiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995. p. 18.
53
normas programticas, que se revelam como imperativos, como dever jurdico, para o
Estado brasileiro125.
A Constituio o produto da manifestao pura do poder poltico, da
soberania popular na construo de um Estado. Assim, suas clusulas no apenas
estruturam regras para o comportamento social e para a soluo de conflitos, mas
trazem em si a expresso das decises polticas fundamentais a serem cumpridas
obrigatoriamente.
Neste sentido, o entendimento de Crmen Lcia Antunes ROCHA. Seu
conceito de Constituio evidencia a transformao do poltico em jurdico, como
base poltica juridicizada, tomando a forma de norma, e que forma e conforma
um Estado segundo uma idia de Justia posta realizao. Para a autora,
Constituio mais que dever ser, tambm o que feito ser e o que dever ser.
Uma das funes da Constituio transformar a sociedade126.
Jos Eduardo FARIA afirma que a deciso que instaura as normas
constitucionais no apenas jurdica, mas tambm poltica. O processo decisrio das
normas constitucionais revela a interferncia do poder na escolha entre diversas
premissas de valor e converte preferncias individuais em uma deciso coletiva127.
125
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Eficcia das Normas Constitucionais sobre Justia
Social. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 57-58, p. 233-256, jan/jun 1981. p. 236-237. O autor
afirma a inconstitucionalidade por ao e por omisso: Sendo a Constituio um plexo de normas
jurdicas e normas de nvel supremo inevitvel concluir-se que h violao Constituio tanto
quando se faz o que ela inadmite como quando se omite fazer o que ela impe.
126
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade. Belo
Horizonte: Ed. L, 1991. p. 14, 25, 34. Assonncia potica no texto original.
127
FARIA, Jos Eduardo. Poder e legitimidade. So Paulo: Editora Perspectiva, 1978. p.
21, 26, 39. pgina 45, o autor assim se manifesta quanto validade das normas jurdicas: As
normas jurdicas, por extenso, tornam-se vlidas na medida em que representam o momento
culminante de um processo que inseparvel dos fatos que esto em sua origem e dos valores que
constituem sua razo de ser, bem como dos motivos mediante os quais os fins valores postos
obrigatoriamente como modos de comportamento se atualizam. Desta forma, o direito positivado
tem em sua estrutura uma instabilidade intrnseca, resultante da tenso permanente dos valores sociais
entre e com a prpria realidade social, motivo pelo qual, alis, o discurso jurdico tem como
pressuposto o persuadir, no o convencer. Conseqentemente, toda norma jurdica pressupe um
conflito de valores e uma necessria interferncia decisria do poder, sempre sujeita aos perigos da
arbitrariedade (a no despersonalizao dos responsveis pelo ato de escolha) no momento da
54
deciso. Essa despersonalizao explicada na pgina 79, onde o autor afirma que as possibilidades
do despotismo desaparecem quando as normas jurdicas, mediante interferncias decisrias, desligamse das vontades que a prescreveram, convertendo-se em intencionalidades objetivadas por intermdio
de regras impessoais, tornando-se obrigatrias para todos.
128
LEAL, Rogrio Gesta. Perspectivas Hermenuticas dos Direitos Humanos e
Fundamentais no Brasil. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. p. 126.
129
Assim o entendimento de Ivo DANTAS: os textos constitucionais que no sculo
passado limitavam-se consagrao dos Direitos e Garantias Individuais e Diviso do Poder
(denominadas constituies sintticas), passaram a incorporar, no sc. XIX, os denominados Direitos
Econmicos e Sociais, fazendo surgir um novo modelo constitucional, mais amplo e detalhista, por
isto mesmo denominado de analtico. E continua: De ressaltar-se que, assim entendidos os novos
textos constitucionais, no mais se admite a diferenciao que na fase das idias liberais era feita entre
normas materialmente constitucionais e no constitucionais, estas ltimas apontadas apenas como
formalmente constitucionais, embora ambas estivessem presentes no texto da Lei Maior. DANTAS,
Ivo. O valor da Constituio. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 10. Regina Maria Macedo Nery
FERRARI refere-se Constituio em sentido material e Constituio em sentido formal. A primeira
composta pelas normas que estruturam o Estado e que tratam dos direitos individuais. Todas as
normas inseridas no texto constitucional, no entanto, produzem efeitos jurdicos e so
hierarquicamente superiores. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da Declarao de
Inconstitucionalidade. 4 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 44-45, 222. Paulo
Ricardo SCHIER prope a substituio das noes de Constituio formal e material pelo conceito de
sistema constitucional, mais amplo, onde ambas complementam-se dialeticamente atravs de
constante dilogo. SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: construindo uma nova
dogmtica jurdica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. p. 75-76.
55
alguns temas, com participao direta dos cidados no podem ser menosprezadas
porque no esto diretamente ligadas s funes primordiais da Constituio.
Para Clmerson Merlin CLVE o reconhecimento da normatividade de cada
dispositivo constitucional requisito para a noo de supremacia da Constituio:
A compreenso da Constituio como norma, alis norma dotada de superior hierarquia; a
aceitao de que tudo nela reside constitui norma jurdica, no havendo lugar para
lembretes, avisos, conselhos ou regras morais; por fim, a compreenso de que o cidado
tem acesso Constituio, razo pela qual o Legislativo no o seu nico intrprete, so
indispensveis para a satisfao da supremacia constitucional130.
56
57
afirmando
sua
idntica
normatividade
demais
normas
58
59
Bandeira de MELLO que essa uma estratgia dos representantes constituintes para torn-los
inoperantes; no entanto, h uma zona de certeza do conceito que pode ser aplicada diretamente.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Eficcia das Normas Constitucionais sobre Justia Social.
Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 57-58, p. 233-256, jan/jun 1981. p. 239-246, 234.
137
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade. Belo
Horizonte: Ed. L, 1991. p. 39. Na mesma pgina, a autora explica: Eficcia a propriedade que tem
uma norma para produzir o resultado para o qual foi criada, cumprindo-lhe o destino prprio e
realizando a sua finalidade. Para ser eficaz a norma tem que estar em vigor, ser legtima e conter todos
os elementos que acondicionem e modelem os princpios e direitos nela inseridos. No h norma sem
finalidade jurdica especfica, menos ainda quando se trata de norma constitucional; nem h finalidade
constitucionalmente exposta apenas para ser sugerida ou lembrada e no para ser necessariamente
observada e cumprida. A auto-suficincia da Constituio tem como fonte a legitimidade apurada
pelo consentimento popular e formao no seio do prprio povo, nico titular do poder constituinte e
autor do processo histrico constituinte (p. 53).
138
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 147. Em outra obra, o autor afirma, categoricamente, que os princpios
so normas. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. O Concurso Pblico e o Processo Administrativo.
In: MOTTA, Fabrcio (Coord.). Concurso Pblico e Constituio. Belo Horizonte: Frum, 2005. p.
73-89. p. 74. Regina Maria Macedo Nery FERRARI afirma: a lei constitucional impe-se como
parmetro da constitucionalidade no s na atuao dos rgos estatais em desconformidade com as
normas e os princpios da Constituio.... FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da
Declarao de Inconstitucionalidade. 4 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 220.
139
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 11 ed. So Paulo: Malheiros,
2001. p. 259.
60
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61
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63
148
Francisco WEFFORT afirma que o Brasil constitui, pelo menos at aqui, o caso infeliz
de um pas que no fez, nunca, nem uma revoluo verdadeira nem uma democracia verdadeira.
Analisa a tradio ambgua que permite a alguns personagens polticos serem vistos ao mesmo tempo
como autoritrios e democratas (Getlio Vargas e Figueiredo), e o cinismo poltico (voto no enche
barriga, em poltica vale a verso, no o fato, a lei, ora a lei), que levam a uma concepo
instrumental da democracia: Um instrumento de poder entre outros, apenas um meio, uma espcie de
ferramenta para se atingir o poder. Essa noo de democracia acaba por afast-la da idia de
legitimidade. Para o autor, so atributos da democracia, universalmente considerada, o imprio da lei,
qual se subordinam governados e governantes, a liberdade de se organizar para competir, de modo
poltico, pelo poder, a liberdade de participao do conjunto de cidados, atravs do voto, nos
momentos de constituio do poder. WEFFORT, Francisco. Por que democracia? So Paulo:
Brasiliense, 1984. p. 23, 32, 34, 40, 55.
149
Essa parece ser a viso de Paulo Ricardo SCHIER, ao afirmar a necessidade de se
vislumbrar a Constituio em sentido jurdico, formal, dotada de certa normatividade e
vinculatividade, mas uma normatividade historicamente construda. SCHIER, Paulo Ricardo.
Filtragem Constitucional: construindo uma nova dogmtica jurdica. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris Editor, 1999. P. 90-91. A idia de normatividade historicamente construda da Constituio
fundamenta a defesa de um projeto democrtico construdo pelo Constituinte e que vincula a atuao
do Estado institudo pela idia de Direito.
64
Para Ives Gandra da Silva MARTINS, a partir do fracasso do modelo econmico que
a ordem institucional deixa de representar a aspirao popular e ento torna-se ilegtima.
BONAVIDES, Paulo; BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra da Silva. A Crise Institucional e a
Assemblia Nacional Constituinte. Revista do Advogado, n 14, ano IV, p. 59-74, jul/set 1983.
151
CARDOSO, Fernando Henrique. A Construo da Democracia. So Paulo: Siciliano,
1993. p. 224. O autor afirma, na pgina 231 da mesma obra, que enquanto a elite no poder quer
persistir na linha de uma democracia ultra-restrita, os setores oposicionistas mais conseqentes e
ideologizados sonham com um sistema que permita reproduzir o jogo partidrio clssico, e a mdia
dos polticos profissionais, sem o saber, sonha com partidos burocrticos que recolham o voto das
massas, sem dar-lhes espao real de participao na vida interna dos partidos. O texto aqui utilizado
foi apresentado em reunio do Latin American Program, The Wilson Center, Washington, em
setembro de 1979.
152
Flavio BIERRENBACH ressalta que a singularidade do processo brasileiro de
abertura consiste no papel crucial da luta eleitoral, reforada, sem dvida alguma, pela mobilizao da
sociedade civil. BIERRENBACH, Flavio. Quem tem medo da Constituinte. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1986. p. 54.
65
d-se pela elite governante, que libera o regime progressivamente, mas de forma
autoritria e voluntarista. Afrouxamento do regime, mas a partir de atos de cima ou
de dentro (quer dizer: sem a participao da sociedade civil em geral e das classes
trabalhadoras em particular)153.
O regime inicia por conceder determinadas vantagens, possibilitando
gradualmente uma participao poltica, dentro de suas regras. Cai o bipartidarismo154,
mas permanece o controle e a tutela do Estado sobre a organizao partidria. Os
governadores e os senadores passam a ser eleitos diretamente a partir da Emenda
Constitucional 15 de 19 de novembro de 1980. A Emenda 22 de 29 de junho de 1982
acaba com a nomeao dos prefeitos das capitais. A Emenda 25 de 15 de maio de 1985
reconhece o direito de voto ao analfabeto, recuperando sua cidadania afastada pela Lei
Saraiva de 1881, declara a liberdade de criao dos partidos polticos e restabelece
eleies diretas para Presidente da Repblica.
Surge a exigncia de eleies diretas para Presidente da Repblica.
Provocadas pela oposio (no to enfraquecida como pretendia o governo com a
diviso em diversos partidos polticos), milhares de pessoas saem s ruas para afirmar
que queriam votar para Presidente.
153
CLVE, Clmerson Merlin. O Direito em relao: ensaios. Curitiba: Grf. Veja, 1983.
p. 46. Na pgina 49, o autor afirma que esse processo (autoritrio) de liberalizao poltica a
derradeira busca da institucionalizao do regime, na tentativa de legitimao.
154
A reforma partidria foi objeto do Pacote de Abril, editado pelo Governo Militar em
1977. Receosos do crescimento do Movimento Democrtico Brasileiro e de sua possvel vitria nas
eleies de 1978, os militares decidem extinguir as organizaes polticas ento existentes (o prprio
MDB e a ARENA Aliana Renovadora Nacional) e possibitam a criao de partidos polticos
buscando dividir e enfraquecer a oposio. A base do governo se rene no Partido Democrtico Social
e os militantes do MDB formam o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro. criado o Partido
Progressista e em 1980 so registrados o Partido Trabalhista Brasileiro, o Partido Democrtico
Trabalhista e o Partido dos Trabalhadores. As obras de Orides MEZZAROBA e de Antonio Carlos
KLEIN fazem uma anlise dos partidos polticos no Brasil, teorizando tambm a respeito das
organizaes partidrias. KLEIN, Antonio Carlos. A Importncia dos Partidos Polticos no
Funcionamento do Estado. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. MEZZAROBA, Orides. Introduo ao
Direito Partidrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003.
66
155
67
68
69
definidamente qualitativo. () A constituio foi destruda e, por isso mesmo, sobre ela e
atrs dela, liberou o Poder Constituinte que, para atuar, depende s da convocao popular.
Fora da s existe o aparelhamento do poder, redutvel fora, nunca o poder legitimvel a
partir de si prprio, como quer o meio oficial, elitisticamente espraiado em setores do
governo163.
70
configurao poltica ao pas. E aduz: A Emenda n 1, de 1969, foi um engodo. No era emenda, no
era observada sequer como lei quando a sua observncia no se compatibilizava com os interesses dos
detentores do poder, era suspensa por atos que sobrepairavam a ela, era ilegtima e contrria ao sentido
de Direito que a Democracia pretende a ele atribuir, ou seja, de retido e Justia, pensado e vivido por
modelo que o povo, manifestando-se livremente, escolhe. ROCHA, Crmen Lcia Antunes.
Constituio e Constitucionalidade. Belo Horizonte: Ed. L, 1991. p. 91. No se discutir aqui a
respeito da natureza jurdica da Emenda em questo: ser chamada de Emenda Constitucional 1,
ainda que se reconhea nela uma nova ordem constitucional.
167
DALLARI. Constituio para o Brasil Novo. In: SADER, Emir (org.). Constituinte e
Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 114-115.
168
ANDRADE, Antnio Couto de. Constituinte: Assemblia Permanente do Povo. So
Paulo: Edio Nacional. 1985. p. 12..
169
CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So
Paulo. Anais Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1983. p. 8. Apresentao do presidente Mrio
Srgio Duarte Garcia.
71
72
73
expurgada dos vcios autoritrios que plasmaram esse mesmo poder. Sobre ser
contraditria, tal opo revelaria, no mnimo, ingenuidade poltica. Conclui-se, ento, que
a perspectiva conjuntural que, descartando a via reformista, aponta o caminho certo para a
instaurao do processo de legitimidade democrtica como sendo o da convocao de uma
Assemblia Constituinte. Se a curto ou a longo prazo, no questo para ser resolvida
agora175.
74
177
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 19. Texto produzido em 1984.
178
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A Reconstruo da Democracia. So Paulo:
Saraiva, 1979. p. 158 e 182-183. Concorda com esse ponto de vista Cezar Saldanha SOUZA JUNIOR,
que no v na eleio indireta para Presidente da Repblica um fator antidemocrtico: o Presidente
antes de tudo o chefe do Estado, o representante da comunidade nacional, o qual deve estar acima dos
partidos, das classes e das peculiaridades regionais que a compem. Enquanto chefia do Estado, a
Presidncia no rgo representativo de opinio pblica ou partidria, mas da Nao na unidade de
sua diversidade. Por esta razo, o fato do Chefe de Estado, como primeiro representante da Nao, ser
75
eleito diretamente ou indiretamente e, mesmo, nem ser eleito, nada tem a ver com democracia.
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. A Crise da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1978.
p. 44.
179
GOMES, Severo. Situao Constituinte. In: SADER, Emir (org.). Constituinte e
Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 81-84. Dalton Jos
BORBA tambm faz referncia a essa situao constituinte: A denominao situao constituinte
deriva das propores pblicas de reivindicao que as diretas-j alcanaram. A manifestao
popular, plasmada em um s esprito a conquista de um verdadeiro Estado social e democrtico do
Direito desperta para integrar (e de certa forma direcionar) a vontade poltica, num processo (por
suas prprias dimenses) irreversvel, e numa demonstrao at ento jamais testemunhada na histria
poltica deste pas, de exerccio pleno e absoluto de um poder constituinte legtimo, impermevel a
qualquer outro poder juridicamente constitudo na ordem interna. Apesar da opresso, o povo
reivindicava mudanas, como o pleito pelas eleies diretas para a Presidncia da Repblica, que
levou milhes para as praas pblicas. E, em seguida, afirma que o impeachment do presidente
Fernando Collor de Mello consagrou, entre ns, e mais uma vez, a conscincia popular da titularidade
da cidadania e do poder soberano do Estado; o povo, independentemente da pluralidade de
preferncias ideolgicas e polticas, foi o grande responsvel, em manifesto pblico, pela reao do
Estado e das instituies democrticas, na soluo da crise poltica apresentada. BORBA, Dalton
Jos. Iniciativa Popular de Emenda Constitucional no Brasil. Dissertao de Mestrado. Faculdade
de Direito da Universidade Federal do Paran. 2002. p. 151, 153.
180
WACHOWICZ, Marcos. Poder Constituinte e Transio Constitucional. Curitiba:
Juru, 2000. p. 165, 168, 174.
181
ANDRADE, Antnio Couto de. Constituinte: Assemblia Permanente do Povo. So
Paulo: Edio Nacional. 1985. p. 39.
76
182
E para o autor o voto, no Brasil, uma outorga real, uma desistncia de poder de
deciso, mais uma alienao do povo em favor de um seu pretenso delegado, que no entanto, depois de
eleito, tem vida prpria e existncia independente, entregando-se servido do que aconselha a sua
carreira poltica. ABRAMO, Cludio. Uma Constituio diferente. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 45-49.
183
Cesar Caldeira refere-se a uma proposta de Constituinte com Figueiredo, que no
prosperou apesar de ter obtido algum apoio nos setores mais conservadores da oposio. CENTRO
ECUMNICO DE DOCUMENTAO E INFORMAO. Dossi Constituinte. Rio de Janeiro:
CEDI, 1986. p. 20.
184
A proposta de emenda Constituio dispe sobre a eleio direta para Presidente e
Vice-Presidente da Repblica. Na justificao do projeto, o autor apresenta a eleio direta do
primeiro mandatrio da Nao como tradio e postulado da Repblica e ressalta a legitimidade e o
compromisso decorrentes desta forma de escolha. A histria da Emenda Dante de Oliveira contada
por seu autor e por Domingos Leonelli. LEONELLI, Domingos e OLIVEIRA, Dante de. Diretas J:
15 meses que abalaram a ditadura. 2 ed. Rio de Janeiro: Editora Record, 2004. Alberto Tosi
RODRIGUES apresenta a histria da campanha das Diretas em uma obra com notcias de jornal, fotos
e charges. RODRIGUES, Alberto Tosi. Diretas J: o grito preso na garganta. So Paulo: Editora
Fundao Perseu Abramo, 2003.
185
Dante de OLIVEIRA e Domingos LEONELLI descrevem com detalhes o clima na
Capital Federal. Transcrevem fragmentos do discurso de Ulysses Guimares na vspera da votao:
Vi o povo nascer da massa, vi raiar o arco-ris da aliana entre os trabalhadores e a democracia... Vi
os desgraados, os despossudos e os desempregados convencerem-se de que no h direito sem bemestar e sem cidadania... Vi a fora da mulher brasileira... Vi os estudantes, um milho e quinhentos
mil... Vi os artistas nas igrejas, os jornalistas, os escritores, os professores deixarem os palcos, as
novelas, os plpitos, os prelos e as ctedras pelos palanques do povo. Vi o amarelo vestir de esperana
o Brasil... Vi a histria brotar nas ruas e na garganta do povo... o povo no a horda, brada pela vida,
no por vingana.... As rdios tocam msicas que se identificam com o movimento (como Apesar de
voc e Menestrel das Alagoas). J Soares fez um minuto de silncio em seu quadro no Jornal Nacional
e Joelmir Beting despede-se dos telespectadores da Rede Bandeirantes de Televiso com um boa
77
noite j. LEONELLI, Domingos e OLIVEIRA, Dante de. Diretas J: 15 meses que abalaram a
ditadura. 2 ed. Rio de Janeiro: Editora Record, 2004. p. 541, 548-549.
186
No dia da votao os telefones dos parlamentares foram cortados. O deputado Joo
Cunha, do PMDB de So Paulo, afirma na tribuna que o Congresso Nacional est sob a interveno do
Poder Executivo e quem preside a seo o General Newton Cruz. Dante de Oliveira defende a
proposta de emenda: Senhor presidente, quero afirmar que a emenda constitucional n 5, que levou o
meu nome, no me pertence, nem ao PMDB, nem aos partidos de oposio. Ela pertence a toda a
nao e ao povo brasileiro, porque traduz o sentimento, a angstia e principalmente a esperana de
melhores dias para 130 milhes de brasileiros. Est em nossas mos o futuro do Brasil-vida, do Brasilamor, do Brasil-democracia, do Brasil-soberano. Hoje dia da vitria da ptria. Domingos Leonelli
encaminha a votao na Cmara dos Deputados. Depois de diversos discursos, a votao inicia s
22h45, com momentos emocionantes como o voto, de cadeira de rodas, do recm operado deputado
Pedro Colin, do PDS de Santa Catarina, que vota pela eleio direta, assim como Jos Sarney Filho. A
emenda rejeitada: duzentos e noventa e oito votos sim, sessenta e cinco no (todos do PDS), trs
abstenes e cento e treze ausncias (112 do PDS e 1 do PTB). Faltaram vinte e dois votos.
LEONELLI, Domingos e OLIVEIRA, Dante de. Diretas J: 15 meses que abalaram a ditadura. 2
ed. Rio de Janeiro: Editora Record, 2004. p. 561, 568-569, 586, 589-591. BIERRENBACH, Flavio.
Quem tem medo da Constituinte. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986. p. 61.
187
Essa viso otimista foi externada em artigo publicado na Folha de S. Paulo em 03 de
maio de 1984. A crena e a esperana do autor se revelam de maneira mais evidente no ltimo trecho
do escrito: O processo de transformao democrtica da sociedade brasileira, como uma realidade
histrica que procede da massa da populao principalmente a parte mais pobre e destituda dessa
populao, as classes trabalhadoras do campo e da cidade, tidas como subalternas e subalternizadas, e
os estratos mais revoltados da pequena burguesia e das classes mdias tradicionais j no pode ser
interrompido. O movimento pelas diretas no pode ser refeito artificialmente e trancafiado nos
gabinetes e no Parlamento. Ele foi bafejado pelo sol da vida que o calor humano das massas mais ou
menos ativas do Povo. tarde demais para retrocessos e transaes engenhosas. A luta continua, mas
como luta popular pela revoluo democrtica. Esse e outros artigos escritos entre 1984 e 1986 esto
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82
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio para o Brasil Novo. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 116.
Importante salientar que a legislao apontada no totalmente afastada pelo processo de
democratizao. A Lei dos Partidos substituda apenas em 1995 e o Cdigo Eleitoral e a Lei de
Imprensa permanecem em vigor, ainda que com novas leituras.
200
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 71.
201
HERKENHOFF, Joo Baptista. Como participar da Constituinte. 6 ed. Petrpolis:
Vozes, 1986. p. 60-64, 57. Jos Afonso da SILVA no v na participao dos senadores no eleitos
para a funo constituinte, em nmero reduzido, causa de ilegitimidade dos trabalhos constituintes.
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
p. 34.
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26-29 e p. 29.
85
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213
E continua: Somente uma Assemblia com toda a ampla competncia que deve ter,
abrangendo os partidos e as entidades da sociedade civil convocada para a tarefa exclusiva de
constitucionalizar o Pas, que, desvinculando o Poder do jugo militar, poder apontar o verdadeiro
caminho da democracia, onde os direitos do homem sejam respeitados e resguardados. BICUDO,
Hlio. O verdadeiro caminho da democracia. In: SADER, Emir (org.). Constituinte e Democracia no
Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 189-190..
214
CAMPOS, Benedicto de. A Questo da Constituinte: uma anlise marxista. So
Paulo: Editora Alfa-mega, 1985. p. 68-69. O autor, que dedica o livro ao filho e ao neto, que tero
vinte anos no ano 2000 e vivenciaro a experincia socialista brasileira, prope ainda o fim do
federalismo (e, portanto, do Poder Legislativo bicameral), o parlamentarismo e a possibilidade de
candidaturas desvinculadas de partidos polticos para os cargos do Poder Executivo.
215
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 36-38. Jos
Luiz Barbosa Ramalho Clerot, em exposio no II Congresso Nacional de Advogados PrConstituinte, defende a apresentao de candidatos apenas por partidos polticos. CLEROT. Pr-
88
89
poder constituinte pleno nos Deputados Federais e Senadores escolhidos pelo sufrgio
do povo brasileiro219 e traz apenas trs artigos:
Art. 1. Os membros da Cmara de Deputados e do Senado Federal, sem prejuzo de suas
atribuies constitucionais, reunir-se-o, unicameralmente em Assemblia Nacional
Constituinte, livre e soberana, no dia 31 de janeiro de 1987, na sede do Congresso
Nacional.
Art. 2. O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalar a Assemblia Nacional
Constituinte e dirigir a sesso de eleio do seu Presidente.
Art. 3. O Projeto de Constituio ser promulgado no curso da Primeira Sesso
Legislativa da 48 Legislatura, depois de aprovado, em dois turnos de discusso e votao,
pela maioria absoluta dos Membros da Assemblia Nacional Constituinte.
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93
candidaturas avulsas, exige referendo sobre as propostas rejeitadas com dois quintos
dos votos, prev que as Cmaras Municipais recebam sugestes para a Constituinte e
prope modificaes na Constituio em vigor para afastar o entulho autoritrio.
Inclui, ainda, disposies sobre inelegibilidade e anistia231.
Valmor Giavarina apresenta o parecer que substitui o do relator. Ao defender
um Congresso Constituinte como a melhor alternativa para o momento, ressalta que a
proposta apresentada pelo governo garante as instituies e a redemocratizao contra
impasses e corresponde ao encontro entre a vontade da sociedade e a mdia do
pensamento congressual e do governo232. Mantm dispositivos sobre anistia e
inelegibilidade e seu substitutivo torna-se, com pequenas alteraes de texto e com a
supresso do prazo para o final dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, a
Emenda Constituio 26/85:
A Emenda Constitucional 26 promulgada em 27 de novembro de 1985233.
EMENDA CONSTITUCIONAL N 26
Convoca Assemblia Nacional Constituinte e d outras providncias.
AS MESAS DA CMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL, nos
fonte de sua fundamentao na vertente nica do poder supremo do Estado. Dirio do Congresso
Nacional, ano XL, n 137. p. 1972-1973. No caso da escolha por uma Constituinte exclusiva, a eleio
seria separada da eleio para governadores e deputados estaduais. Uma Comisso representativa,
formada pelos senadores eleitos em 1982 e por 46 constituintes, escolhidos pela Assemblia Nacional
Constituinte e respeitada a proporcionalidade partidria, exerceria a funo legislativa durante os
trabalhos de elaborao da Constituio.
231
Flavio BIERRENBACH revela a histria da emenda de convocao da Constituinte no
livro Quem tem medo da Constituinte. BIERRENBACH, Flavio. Quem tem medo da
Constituinte. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
232
Dirio do Congresso Nacional, ano XL, n 137. p. 1971.
233
Paulo BONAVIDES repudia essa forma de convocao do poder constituinte: Quem
convocou a Constituinte Congressual nem de leve percebeu o alcance dessa revoluo silenciosa,
revoluo sem armas, sem sangue, sem dor, revoluo das idias e dos interesses nacionais, revoluo
do povo soberano que havia sido humilhado, excludo e discriminado at o dia em que se apoderou da
praa pblica, a praa que lhe pertence, segundo o canto de Castro Alves, e fez o comcio das diretas
para fundar uma repblica, cujas lideranas no compreenderam o sentido da mudana. E continua:
Nova no a repblica que a est, mas a fora e a legitimidade de que se arma o ente popular para
reivindicar o exerccio das suas prerrogativas. A Constituinte de 1987, da maneira como se convocou,
foi to-somente um episdio da histria constitucional em que as oligarquias, buscando sobreviver,
evitaram o encontro do povo com sua prpria soberania. BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4
ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2003. p. 286.
94
Jos Eduardo FARIA afirma que a abertura proporcionada pela Nova Repblica (com
aspas, como o autor a ela se refere) possibilita a luta por transformaes sociais, mas no faz grandes
conquistas em espaos democrticos, como comprova a adoo da alternativa de um Congresso
Constituinte. FARIA, Jos Eduardo. O Brasil ps-Constituinte. Rio de Janeiro: Graal, 1989. p. 17.
235
SILVA NETO, Casimiro Pedro da. A construo da democracia: sntese histrica dos
grandes momentos da Cmara dos Deputados, das assemblias nacionais constituintes e do Congresso
Nacional. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2003. p. 594.
95
96
238
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 33, 78-79.
239
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 57-58. Artigo
publicado no Jornal do Brasil de 05 de maro de 1988 sob o ttulo Poderes da Constituinte. Neste
mesmo sentido, o artigo de 29 de novembro de 1985, trazido nas pginas 80-82. Para o autor, a
atuao do poder constituinte condicionada por seu ato convocatrio: Nem pode ser de outra forma,
pois o direito incompatvel com o arbtrio e, mesmo quando armada de originrios poderes
constituintes, a Assemblia, convocada para elaborar nova Constituio, no pode comear negando os
pressupostos jurdicos legitimadores de sua prpria existncia. Assim defende a participao dos
Senadores eleitos em 1982, pois objeto de ressalva irrecusvel, embora implcita, da convocao. No
artigo Constituinte e arbtrio, datado de 22 de fevereiro de 1987, e constante das pginas 95 a 97 da
mesma obra, o autor novamente trata do tema, afirmando que alm de valores ticos e polticos, as
Assemblias Constituintes nascem vinculadas a determinados pressupostos normativos originrios,
no lhes sendo lcito romper os vnculos que as prendem fonte da qual seu poder emana.
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Constituinte ao sabor dos interesses das classes dominantes e de suas elites culturais e
polticas:
Os proletrios e os humildes precisam de uma democracia que lhes garanta a liberdade
maior de ser gente, de ter peso e voz na sociedade civil, de exercer controles sociais diretos
e indiretos sobre a composio e o rendimento do Estado. Em seus termos, a questo da
democracia uma questo vital como premissa para que ultrapassem sua condio atual de
morte civil e para que conquistem para si (como pessoas), para as suas organizaes
sociais, culturais e polticas (como movimentos) e para a sua classe e subdivises de classe
(como foras vivas essenciais da Nao), o direito e o dever de participar de forma livre e
independente da soluo dos grandes problemas nacionais e dos dilemas de nossa poca.
Eles constituem a nica garantia que temos de quebrar o crculo de ferro da democracia dos
donos do poder e de imprimir perpetuidade revoluo democrtica. Como oprimidos,
repudiam a democracia como meio de dominao de classe para oprimir , pois
necessitam dela como condio de liberao dos prprios oprimidos e ponto de partida da
construo de uma sociedade nova255.
1986. p. 67.
256
104
Constituio, solicitado pelo Partido dos Trabalhadores. Para o autor, o objetivo ltimo
de uma Constituio criar condies institucionais para a transformao da
sociedade. Seu conceito de democracia, alm do consentimento na designao dos
governantes, vincula a legitimao do poder aptido para realizar os interesses
comuns257.
A soberania popular manifesta-se, no projeto, em trs dimenses: o
necessrio consentimento popular como condio de legitimidade da atribuio e do
exerccio do poder, em todos os nveis; a participao popular no exerccio das funes
pblicas; e a garantia dos direitos e liberdades fundamentais258.
A participao no processo de criao do Direito destaque: o conjunto de
dez mil cidados pode apresentar projeto de lei ordinria ou complementar (art. 133) e
trinta mil cidados tm iniciativa de emenda Constituio (art. 234). Alm disso, as
emendas constitucionais que tratem de soberania e da ordem econmica e social
devem ser ratificadas em referendo (art. 235, pargrafo nico). Reviso constitucional
somente pode ser realizada por Assemblia Constituinte eleita exclusivamente para
esse fim e deve ser ratificada por referendo (arts. 136 e 237).
H, ainda, necessidade de referendo para a sano de leis de anistia de
crimes de violao das liberdades fundamentais (art. 140) e possibilidade de qualquer
interessado pedir ao Poder Judicirio a aplicao direta de dispositivos constitucionais
no desenvolvidos por leis complementares aps trs anos da promulgao da
Constituio (art. 251).
257
105
106
Geral262.
No prembulo de seu projeto h referncia ratificao expressa do texto
constitucional mediante referendo popular e instaurao definitiva de um regime
democrtico de contedo social e de efetivas garantias dos direitos fundamentais do
homem. A soberania do povo e a dignidade da pessoa humana so os fundamentos da
Repblica; aquela assim est enunciada: Todo o poder emana do povo e ser exercido
na forma e nos limites previstos nesta Constituio.
Entre as tarefas fundamentais dos poderes pblicos est a participao
organizada do povo na resoluo dos problemas nacionais e o bem-estar e a
qualidade de vida do povo, a igualdade real entre os brasileiros e a efetivao dos
direitos econmicos, sociais e culturais, mediante a transformao das estruturas
econmicas e sociais. O fim da ordem econmica realizar a justia social e o
desenvolvimento nacional, e toda a riqueza do Pas fica subordinada ao interesse geral
do povo brasileiro263.
No captulo referente aos direitos polticos, a qualidade de eleitor
reconhecida aos maiores de 18 anos. O voto obrigatrio. H vedao reeleio dos
cargos do Poder Executivo. Entre os direitos polticos est o direito de participao
direta dos cidados e das organizaes populares de base. Essa participao se d por
iniciativa popular de leis (projetos de lei subscritos por no mnimo cinqenta mil
eleitores ou sindicatos e associaes profissionais ou culturais com pelo menos vinte
mil associados, isolada ou conjuntamente), referendo popular (convocado pela
Assemblia Federal ou por petio de dez mil eleitores antes da sano do projeto),
veto popular (votao a requerimento de pelo menos cinqenta mil eleitores) e
revogao de mandato de deputado federal (requerida por um nmero de eleitores
correspondente ao quociente eleitoral). H ainda a previso de aplicao destes
262
SILVA, Jos Afonso da. Uma proposta de Constituio. Indito, sem data. p. 1-13.
SILVA, Jos Afonso da. Uma proposta de Constituio. Indito, sem data. p. 1-5.
(Aps a justificativa reinicia-se a numerao das pginas). Entre os remdios constitucionais esto
previstos o habeas data e a ao popular (p. 11).
263
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264
SILVA, Jos Afonso da. Uma proposta de Constituio. Indito, sem data. p. 28-33,
110-111, 114. O autor prev clusula de desempenho no captulo dos partidos polticos (p. 34). A
filiao partidria no elencada entre as condies de elegibilidade dos deputados federais e do
Presidente da Repblica (p. 59, 72-73). prevista ainda a possibilidade de verificao prvia da
constitucionalidade de emenda pelo Tribunal de Garantias Constitucionais (p. 114-115).
265
CAMARO, Francisco Moreira. Assemblia Nacional Constituinte: Competncia e
Funcionamento. In: II CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 2,
1985, Braslia. Anais Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1985. p. 58.
108
sociedade266.
Ressaltando que uma Constituio obra, essencialmente, tcnica, REALE
afirma a necessidade de uma Comisso Especial, destinada a coordenar as sugestes e
inovaes normativas, oriundas dos mais distintos setores da opinio pblica, a fim de
que a Assemblia Constituinte tenha um documento bsico, que servir de ponto de
referncia, mera hiptese de trabalho sujeita ao crivo de decises finais e
soberanas267.
Bolvar LAMOUNIER responde a algumas ressalvas levantadas contra a
Comisso. Afirma que a idia de constituir uma grande comisso de especialistas,
desejada por Tancredo Neves, fica entre dois extremos: a elaborao de um projeto
por meia dzia de juristas a ser ratificado pelo Congresso e a elaborao da
Constituio a partir de uma reunio originria, rousseauniana, sem qualquer
influncia ou discusso prvias. E absolutamente adequada realidade poltica
brasileira, de transio para a democracia, sem ruptura institucional. Quanto alegada
falta de representatividade da Comisso, LAMOUNIER alega que a Comisso no tem
peso poltico, provisria e de estudos, como o prprio nome diz, suas sugestes no
so vinculativas268.
Eduardo Seabra Fagundes e Fbio Konder Comparato recusam o convite
para participar da Comisso formada por cinqenta membros: Afonso Arinos de Melo
266
ALMINO, Joo. Era uma vez uma Constituinte: lies de 1946 e questes de hoje.
So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 93. No colquio realizado pelo Departamento de Filosofia da
Universidade de So Paulo em 1986, aps a emenda de convocao do Congresso Constituinte e do
Decreto de nomeao da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, o autor exalta a qualidade
dos intelectuais nomeados, mas ressalta que suas discusses devem servir apenas como um
levantamento prvio dos problemas e como apresentao de sugestes os representantes do povo
devem cumprir sua misso de construir uma Constituio. ALMINO, Joo. O processo poltico da
Constituinte de 1987. In: FORTES, Luiz Roberto Salinas e NASCIMENTO, Milton Meira do (orgs.).
A Constituinte em Debate. So Paulo: SOFIA Editora SEAF, 1987. p. 78.
267
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 20. Nas pginas
70-72 da mesma obra, o autor faz outra defesa da necessidade de um projeto bsico, afirmando que
uma Carta Constitucional no se improvisa.
268
LAMOUNIER, Bolvar. Os trabalhos da Comisso Afonso Arinos. In: FORTES, Luiz
Roberto Salinas e NASCIMENTO, Milton Meira do (orgs.). A Constituinte em Debate. So Paulo:
SOFIA Editora SEAF, 1987. p. 86-88.
109
Franco (seu presidente), Alberto Venncio Filho, Alexandre Jos Barbosa Lima
Sobrinho, Antnio Ermrio de Moraes, Bolvar Lamounier, Cndido Antnio Mendes
de Almeida, Clio Borja (impedido de participar aps ser indicado para o STF), Celso
Monteiro Furtado, Cludio Lacombe, Cludio Pacheco, Clvis Ferro Costa, Cristvam
Buarque, Edgard da Matta Machado, Eduardo Portella, Evaristo de Morais Filho,
Fajardo Pereira Faria, Fernando Bastos DAvila, Florisa Verucci, Gilberto Freyre,
Gilberto de Ulha Canto, Guilhermino Cunha, Hlio Jaguaribe, Hlio Santos, Hilton
Ribeiro da Rocha, Joo Pedro Gouveia Vieira, Joaquim Arruda Falco Neto, Jorge
Amado, Josaphat Marinho, Jos Afonso da Silva, Jos Alberto de Assumpo, Jos
Francisco da Silva, Jos Paulo Seplveda Pertence, Jos do Rego Barros Meira de
Arajo, Jos Saulo Ramos, Laerte Ramos Vieira, Lus Eullio de Bueno Vidigal Filho,
Luis Pinto Ferreira, Mrio de Souza Martins, Mauro Santayana (secretrio executivo
da Comisso), Miguel Reale, Miguel Reale Junior, Ney Prado (secretrio geral da
Comisso), Odilon Ribeiro Coutinho, Orlando Magalhes de Carvalho, Paulo Brossard
de Souza Pinto, Raphael de Almeida Magalhes, Raul Machado Horta, Rosah
Russomano, Srgio Franklin Quintella e Walter Barelli269.
Bolvar LAMOUNIER explica o funcionamento da Comisso, ressaltando a
participao popular nos seus trabalhos, possibilitada pela regionalizao e pela
divulgao das atividades e refletida no recebimento de sugestes. Enfatiza a discusso
das propostas nas Subcomisses e em plenrio270.
269
110
anteprojeto
constitucional
da
Comisso
Provisria
de
Estudos
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273
Art. 169. O sistema eleitoral ser misto, elegendo-se metade da representao pelo
critrio majoritrio, em distritos uninominais, concorrendo um candidato por partido, e metade atravs
de listas partidrias. 1 A soma dos votos obtidos, em todos os distritos, pelos candidatos de cada
partido servir de base para a distribuio das cadeiras, de modo a assegurar, quando possvel, a
representao proporcional das legendas. 2 Se o nmero de cadeiras obtidas por um partido,
segundo o disposto no pargrafo anterior, for maior do que o de Deputados eleitos pelo critrio
majoritrio, o restante das vagas ser preenchida pelos candidatos da respectiva lista, na ordem do seu
registro. 3 Lei complementar regular o disposto neste artigo, assegurando a participao de todos
os filiados na escolha e no ordenamento da lista partidria. Osny Duarte PEREIRA critica essa
soluo salomnica do sistema distrital misto. Afirma que a demanda pela adoo do sistema
majoritrio d-se pelos desvios das eleies de 1986, com elevado quociente eleitoral e a influncia do
poder econmico. No entanto, entende que o voto proporcional ainda o mais democrtico. Aduz
ainda ao problema da diviso dos distritos e sugere que as eleies para deputados no coincidam com
nenhuma outra. PEREIRA, Osny Duarte. Constituinte: Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos.
Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1987. p. 62-63.
274
BARROSO, Prsio Henrique. Constituinte e Constituio. Curitiba: Juru, 1999. p.
95.
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115
116
participao popular deve dar-se pela consulta plebiscitria (mais necessria ainda face
Constituinte Congressual), para que a Constituio entre em vigor, e depois disso, na
luta por seu cumprimento276.
O Movimento de Participao Popular na Constituinte explica em sua
cartilha o que Constituinte e Constituio, pede propostas por escrito sobre educao,
sade, trabalho e sobre o problema da terra e convoca para a I Assemblia Constituinte
Municipal em Curitiba, dia 07 de setembro de 1986.
Outra forma de participao popular institucionalizada pelo Senado
Federal. Jos Igncio Ferreira, senador pelo Esprito Santo, encampa a sugesto de
William Srgio Mendona Dupin, da Coordenao dos Projetos Especiais, e impe ao
Centro de Informtica e Processamento de Dados do Senado Federal (PRODASEN) a
criao do Projeto Constituio. Trata-se de formulrio para colher sugestes dos
cidados aos constituintes, a fim de dar a palavra ao povo. Para isso, criado o
SAIC Sistema de Apoio Informtico Constituinte, que produz um banco de dados
das sugestes e o perfil sociolgico dos cidados participantes, para subsidiar o
trabalho dos constituintes.
So distribudos cinco milhes de formulrios nas agncias dos Correios, nas
Prefeituras, nas casas legislativas e pelos partidos polticos. Para a sua confeco, o
Senado conta com o apoio das Organizaes Globo, que tambm produz peas
publicitrias para incentivar o envio das sugestes. Os formulrios, aerogramas prpagos, alm de questionrio com dados pessoais, espao para indicao do destinatrio
e para a sugesto, trazem o seguinte texto:
FAA, VOC TAMBM, A NOVA CONSTITUIO
276
117
118
emendar, expressar a sua vontade especialmente na ordem e Justia Social, onde ao meu ver, deixa
muito a desejar; s Leis do nosso Pas, deixa muita brecha, deve haver modificaes; quero ver um
pas livre, independente, soberano, capaz de se temer morar em qualquer lugar dele. Vamos acabar
com a lei dos criminosos, os primrios ficarem soltos, pois est aumentando consideravelmente o
nmero de delinqentes e criminosos. Vamos botar na cadeia todos os ladres, s assim teremos um a
Nao livre, no vo pra constituinte, como foram pra Nova Repblica, pois essa s trouxe decepo;
estou torcendo para aqueles que lutaram para trazer o pas democracia, os que ficaram com a Dante
de Oliveira. Sugesto de um servidor pblico de Entre Rios, na Bahia, com primeiro grau completo
em mais de 50 anos (L005, 106-1-10). Um cidado de Sousa, na Paraba, enderea uma manifestao
de apoio a Ulysses Guimares: Em principio particularmente eu, gostaria de lamentar a nossa grande
perda nacional que de fato podia dar de tudo pela plena democracia no nosso querido Brasil. A morte
do nosso lder o Dr. Tancredo Neves, este mrtir nacional. Foi atravs dele que a nossa constituio
brasileira esto levantando seus primeiros andares para que de fato todos ns brasileiros possamos a
viver uma vida melhor. O meu desejo nesta nova Constituinte que traga tudo de bom e felicidade para
nossa sociedade brasileira. Que Deus o ilumine de f e que faa desta nao uma vida honesta de
democracia, e o que todos ns desejamos. (L008, 181-2-30). As sugestes sero transcritas conforme
o registro no Senado, sem correo gramatical.
280
C003, 067-3-10, sugesto de um cidado de So Paulo, entre 50 e 59 anos, com curso
superior completo e com renda superior a vinte salrios-mnimos.
281
Sugesto L017, 410-5-16, de Itaquaquecetuba, SP, de um homem, entre 20 e 24 anos,
com curso superior incompleto e com renda de trs a cinco salrios mnimos.
119
120
mais exigente neste sentido porque na minha opinio, uma pessoa que representa o povo,
quer na Cmara ou Assemblia dever ter um mnimo de instruo e classe. Pois,
inadmissvel um parlamentar que no sabe nem sequer falar corretamente, como o caso
tpico de alguns vereadores e deputados de nosso estado. Com relao transferncia de
ttulos de eleitor nas vsperas de uma eleio, na minha opinio est errado uma vez que
uma porta aberta para manipulao de resultado, deveria ser fixado um prazo mnimo de 12
meses com comprovante de residncia caso contrrio, a pessoa deveria votar em seu antigo
endereo. Nossa Constituio de uma forma geral, uma boa Constituio. Tirando-se
Emendas e Atos Institucionais, basta adapt-la ao nosso modo de vida, uma vez que,
baseada na dos Estados Unidos e alguns pases europeus284.
L037, 915-6-10, de uma mulher casada, entre 20 e 24 anos, com curso superior
incompleto e de rendimentos entre cinco e dez salrios mnimos. Entre os formulrios provenientes do
Paran h um endereado a Mario Pereira pedindo o internamento em Curitiba para uma operao de
p (L038, 923-9-60). Alguns pedem desculpas por estarem fazendo sugestes, mesmo no
entendendo muito de poltica (L008, 200-1-10, L116, 389-D-16, L119, 460-1-10). Eleies em dois
turnos (L001, 016-5-10), voto facultativo (L001, 021-9-10, L138, 943-4-10) e L010, 250-8-14),
condio de elegibilidade para deputado e senador ter nascido no Estado (L115, 362-4-14),
participao popular, plebiscito e parlamentarismo (L015, 369-2-13), direito de voto ao soldado
(L021, 507-6-10), eleies diretas para presidente em 1986 (L014, 087-D-10), irrelegibilidade
inclusive para parlamentares (L133, 815-2-14) so algumas sugestes apresentadas. E uma das mais
curiosas: Gostaria que nesta Constituinte houvesse espao para um pargrafo com estes dizeres: Fica
por conta do Candidato a Obrigao de Cumprir com os compromissos firmados diante do povo em
praas pblicas nas pocas de eleies, caso os mesmos no os cumpram durante seus mandatos os
mesmos devero faz-las aps com seu prprio esforo e dinheiro sem a ajuda de rgos pblicos. S
assim que o povo iria s urnas com uma certeza um pouco maior pois iria votar no candidato certo
sem muitas mentiras (L012, 289-2-10). A leitura das sugestes dos cidados Constituinte
fascinante. A pesquisa nelas, no entanto, dificultada pela confusa indexao dos formulrios. Os
exemplos aqui trazidos no so, de forma alguma, indicativos de estatsticas. O que se pretende ,
simplesmente, mostrar que a participao do povo se d quando h espao; e se ela ou no de
qualidade, depende menos do cidado do que do sistema.
285
Ulysses Guimares (PMDB-SP) recebe 3.274 sugestes. So endereadas 963 a Nelson
Carneiro (PTB-RJ), 864 a Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP), 741 a lvaro Dias (PMDB-PR),
664 a Pimenta da Veiga (PMDB-MG) e 580 a Humberto Lucena (PMDB-PB). MONCLAIRE,
Stphane (Coord.). A Constituio desejada: SAIC: as 72.719 sugestes enviadas pelos cidados
brasileiros Assemblia Nacional Constituinte. Braslia: Senado Federal, Centro Grfico, 1991. v.
1, p. 68.
121
286
122
123
124
291
125
o veda295.
O Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte Resoluo n 2,
de 1987 prev oito comisses, cada uma dividida em trs subcomisses296, e uma
comisso de sistematizao (com 49 membros titulares e 49 suplentes, alm do
presidente e do relator de cada comisso e do relator das subcomisses) para elaborar o
Projeto de Constituio. As Comisses temticas recebem sugestes das Assemblias
Legislativas, Cmaras de Vereadores, Tribunais e entidades representativas e fazem
audincias pblicas297.
A fim de verificar o conceito de democracia adjacente aos dispositivos
295
126
298
Ressalta-se, mais uma vez, que a compreenso de democracia certamente maior que
sua face poltica. A efetividade do carter poltico da democracia, mister reforar, depende de sua
configurao social e econmica. A restrio aos dispositivos polticos da configurao democrtica
faz-se por recorte metodolgico, para possibilitar a realizao desta pesquisa no mbito de um
programa de mestrado em Direito.
299
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 53. 1 de
maio de 1987. p. 3-7. H votos em branco e votos nulos na eleio dos nicos candidatos aos cargos.
A composio partidria para indicar, de comum acordo, apenas uma chapa repete-se nas
subcomisses.
300
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 78. 17 de
junho de 1987. p. 2-4.
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131
deu esse carter, essa importncia a um elemento que tem sido o objeto e no o sujeito
do processo da feitura de uma Carta Magna.
O relator ainda prope o voto facultativo para o jovem entre 16 e 18 anos.
No aceita as propostas de idade mxima limite para concorrer a cargos eletivos. H
impedimento absoluto reeleio. Como princpios, o projeto afirma que O Brasil
uma Repblica soberana, fundada na nacionalidade e dignidade de seu povo e
empenhada na formao de uma sociedade na qual o acesso aos valores fundamentais
da vida humana seja igual para todos, um Estado democrtico constitudo pela
vontade popular cuja principal finalidade promover a identidade nacional pela
integrao igualitria de todos no seu processo de desenvolvimento.
Os princpios fundamentais do Estado so a soberania popular, a plenitude de
exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e o pluralismo poltico. Uma das
tarefas fundamentais do Estado assegurar a participao organizada do povo na
formao das decises nacionais, defender a democracia poltica e econmica e fazer
respeitar a constitucionalidade e a legalidade.
O povo exerce a Soberania: pela consulta plebiscitria na elaborao da Constituio e de
suas emendas; pelo sufrgio universal igual e secreto no provimento das funes de
governo e legislao; pelo direito de iniciativa na elaborao da Constituio e das Leis;
(); pela participao direta e indireta na designao dos membros da Defensoria do Povo
e do Tribunal Constitucional; (); pela ao direta de inconstitucionalidade por norma,
ao ou omisso; pelo recurso de amparo (); pela ao popular; pela ao penal
subsidiria309.
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democratas utilizem a expresso em seu nome ser exercido para os seus prprios
interesses. E sugere o instituto da inconstitucionalidade por omisso para garantir a
efetividade dos direitos constittucionais316.
No seu anteprojeto, o relator Darcy Pozza afirma: A necessidade de garantir
a nova realidade poltica, que se quer para o Pas, leva-nos redao de uma
Constituio analtica, que tente disciplinar, do modo mais preciso possvel, a
distribuio do poder e seu uso em relao autonomia privada e pblica317. O
anteprojeto apresentado fruto da participao de vrios segmentos da sociedade, por
meio de subsdios e audincias pblicas, e de 1.121 sugestes encaminhadas pelos
constituintes.
A cidadania colocada como direito individual, logo aps o direito vida e
antes do direito igualdade e liberdade. No desenvolvimento do direito cidadania,
asseguram-se iguais direitos e deveres aos homens e mulheres, no Estado, na famlia,
no trabalho e nas atividades polticas, econmicas, sociais e culturais, so gratuitos
todos os atos necessrios ao exerccio da cidadania, includos os registros civis e
afirma-se que todos tm o direito de participar das decises do Estado e de contribuir
para o contnuo aperfeioamento das instituies. Os direitos e garantias
constitucionais tm aplicao imediata e h a previso, ainda, de mandado de injuno,
que pode ser requerido em qualquer juzo ou tribunal. prevista a criao da
Defensoria do Povo. A dignidade da pessoa humana e a habitao condigna so
direitos individuais assegurados no projeto. Inclui-se o habeas data, para assegurar o
conhecimento de informaes e referncias pessoais aos cidados318.
Os debates das sesses seguintes se concentram na discusso sobre a pena de
316
137
138
139
4.2 A SISTEMATIZAO
A Comisso de Sistematizao elege seu presidente na reunio de instalao,
em 09 de abril de 1987. Afonso Arinos, candidato nico, eleito, mas so apurados
doze votos em branco. Disputam a 1 vice-presidncia Pimenta da Veiga e Aluzio
Campos e este eleito. Brando Monteiro o 2 vice-presidente. Bernardo Cabral
indicado relator324.
Ao assumir a presidncia, Afonso Arinos afirma:
Enfim, temos que fazer com que no Brasil a representao democrtica atravs da
Constituinte, que a forma primeira de representao democrtica, possa comparar-se
participao popular. Se nos deixarmos dominar pela participao popular e no pusermos
a representao democrtica no mesmo nvel, estaremos faltando ao nosso futuro, ao nosso
dever.
O dever da Comisso de Sistematizao fazer com que a representao englobe a
participao, dando no apenas as linhas prprias, incluindo no texto da Constituio
aqueles aspectos de democracia direta que nos paream irrefragveis, impossveis de serem
afastados. O que precisamos tomar a iniciativa de fazer com que a nossa representao se
transforme em participao. Temos de sentir tudo aquilo por que o povo est clamando,
tudo aquilo que o povo est esperando, tudo aquilo contra o que o povo est protestando.
Esta Comisso tem o destino terrvel de desafiar a esperana de um povo. E quando isso
cabe a um grupo de homens e mulheres que fazem parte desta Comisso, eu digo: uma
responsabilidade histrica da qual no poderemos fugir325.
140
SantAnna e Roberto Freire. Ademir Andrade contrape que o povo est fora da
discusso entre presidencialismo e parlamentarismo, e que sequer sabe diferenci-los,
e afirma que a Constituinte somente pode decidir sobre isso aps verificar o
sentimento popular a esse respeito, possibilitado pelo uso pela Assemblia Nacional
Constituinte de cadeia de rdio e televiso para esclarecer a populao. A questo no
decidida, por haver grandes divergncias entre os constituintes326.
Na reunio seguinte, continua posta a questo do funcionamento da
Comisso com nmero de membros superior ao determinado pelo Regimento Interno e
h inmeras discusses sobre o funcionamento da Comisso de Sistematizao.
Retomada a questo de se decidir previamente sobre o sistema de governo, Nelson
Jobim a afasta, afirmando que cabe Comisso de Organizao de Poderes e Sistema
de Governo. Joo Agripino apresenta sua posio: favorvel a uma deciso
plebiscitria sobre o tema.
afirmao de Lysneas Maciel da necessidade de ouvir a vontade popular,
de chamar o povo para participar do processo poltico, Afonso Arinos responde que a
participao se d atravs do voto: A representao aqui participao327.
As Comisses Temticas apresentam seus projetos Comisso de
Sistematizao. Alm das deliberaes da Comisso da Soberania e dos Direitos e
Garantias do Homem e da Mulher, faz-se necessria a referncia a decises de outras
326
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redao:
Art. 24. A soberania do Brasil pertence ao povo e s pelas formas de manifestao da
vontade dele, previstas nesta Constituio, lcito assumir, organizar e exercer os Poderes
do Estado.
Art. 25. O carter necessariamente coletivo e majoritrio das decises nacionais e as
formas necessariamente constitucionais dos procedimentos pelos quais elas so tomadas
garantem ao povo o exerccio da soberania.
Art. 26. O povo exerce a soberania:
I pela consulta plebiscitria na elaborao da Constituio e de suas emendas;
II pelo sufrgio universal, secreto e igual, no provimento das funes de governo e
legislao;
III pelo direito de iniciativa na elaborao da Constituio e das leis;
IV pela participao da sociedade organizada na designao dos candidatos a membros
da Defensoria do Povo;
V pela obrigatoriedade de concurso pblico de provas nas funes de jurisdio e
administrao, ressalvadas, no ltimo caso, as em que a lei complementar definir a
confiana do superior hierrquico como mais importante para o servio do que a prpria
habilitao profissional;
VI pela livre ao corregedora sobre as funes pblicas e as sociais de relevncia
pblica.
Pargrafo nico. A lei regular a forma e os critrios a serem adotados nos plebiscitos
visando aferio da vontade popular, a respeito de assuntos de grande relevncia social.
Art. 27. A cidadania a expresso individual da soberania do povo.
145
329
O artigo 1 do Projeto passa a definir o Brasil como uma nao fundada na comunho
dos brasileiros, irmanados num povo independente que visa a construir uma sociedade livre, justa e
solidria, segundo sua ndole e a determinao de sua vontade. Muda tambm o artigo 3: O Estado
o instrumento da soberania do povo, que a exerce precipuamente atravs do Legislativo, do
Executivo e do Judicirio, como rgos harmnicos e independentes entre si.
146
147
331
851-852.
854-863.
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870-872.
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334
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879-882.
885-886.
881-898.
150
Todo o poder pertence ao povo, que o exerce por intermdio de representantes eleitos
ou diretamente, nos casos previstos nesta Constituio. Na defesa da proposta,
Antonio Mariz afirma que o carter representativo est assegurado, que h maior
nfase na soberania popular no uso do verbo pertencer e que h espao para o
exerccio direto do poder, j previstos no substitutivo (iniciativa popular de lei e de
emenda e referendum). Por 91 votos a 18, a emenda aprovada336.
Na votao do Ttulo II na Comisso de Sistematizao, o Substitutivo
aprovado globalmente, ressalvados os destaques. Logo no incio das votaes h
referncia a um acordo de lideranas, denunciado e rejeitado por alguns constituintes.
No captulo sobre direitos polticos, Hermes Zaneti apresenta sua proposta de
voto facultativo para os menores a partir de 16 anos. Sua justificativa que os jovens
integram o processo produtivo, construindo a riqueza do Pas, e portanto deve lhes ser
reconhecido o direito de participar do processo poltico. Gastone Righi se ope,
afirmando que quem tem um direito, deve tambm ter a responsabilidade, e que a
maioridade eleitoral exige responsabilidade civil e criminal. Nelson Jobim defende a
participao poltica do jovem, porque ns sabemos, claramente, lucidamente, que
no exerccio da capacidade poltica que esta Nao ir melhorar, ir conquistar aquilo
que aqui, nesta Constituio, estamos a lutar. Prisco Viana argumenta em sentido
contrrio: no se reconhece a elegibilidade do jovem de 16 anos porque no se lhe
reconhece capacidade cvica sedimentada, logo no deveria ser permitido o seu voto.
Em momento tumultuado, a emenda aprovada por 58 votos337.
Paulo Delgado prope a obrigatoriedade do voto do analfabeto,
argumentando que o voto facultativo um privilgio s avessas, e que assim como
os deficientes fsicos (cujo voto era inicialmente facultativo, mas torna-se obrigatrio
aps manifestaes de entidades representativas) os analfabetos no podem ser
336
337
900-904.
1369-1373.
151
mutilados de sua cidadania. Acompanha seus argumentos Jos Genono. Gerson Peres,
em oposio, afirma que obrigar o analfabeto a votar coloc-lo em uma posio at
aviltante, pois analfabeto no sabe votar. Ressalta, ainda, que nunca viu um
movimento de analfabeto nas ruas brasileiras pleiteando o direito de votar. A
proposta rejeitada, com apenas 10 votos favorveis338.
A elegibilidade do analfabeto outra proposta de Paulo Delgado. Gerson
Peres se ope. Antnio Mariz afirma que a restrio ao voto e elegibilidade do
analfabeto manter o voto censitrio e que analfabetismo no ignorncia. Eraldo
Tinoco afirma que a tarefa alfabetizar, para ento permitir o pleno exerccio da
cidadania. O Relator, Bernardo Cabral, defende a manuteno do Substitutivo, pois a
mudana acaba premiando quem jamais procurar sair das trevas do analfabetismo.
A proposta recebe apenas 28 votos favorveis e rejeitada339.
Emenda proposta por Asdrubal Mendes, que inclui entre as condies de
elegibilidade a idade mxima de 70 anos, retirada pelo autor.
No andamento da votao, nova referncia a acordos de lideranas surge nas
atas. Agora com o objetivo de limitar o nmero de destaques permitidos por partido
poltico. H confuso no plenrio, pois alguns constituintes se opem fortemente a
essa mudana regimental. Essa parece ser uma nota constante nas discusses: a mesa
da Comisso de Sistematizao e os lderes dos partidos coordenando as principais
discusses, ao arrepio da representatividade (desde sempre maculada) dos
constituintes.
Nelton Friedrich prope a reelegibilidade dos ocupantes de cargos eletivos
no Poder Executivo. Sua argumentao se concentra no respeito vontade popular que
a possibilidade de reeleio amplia, desde que assegurada a liberdade de imprensa, os
mecanismos de participao popular e o controle do Poder Judicirio sobre os abusos
338
339
1374-1376.
1391-1393.
152
153
343
1445-1449.
1449-1452.
154
Utiliza-se esse termo porque assim que os prprios integrantes deste grupo poltico se
referem a si mesmos e a nomenclatura utilizada nos arquivos oficiais da Assemblia Nacional
Constituinte. O Centro resultado da reunio de um grupo suprapartidrio de tendncia
conservadora. Miguel REALE explica o seu surgimento. O autor descreve o processo de composio
das subcomisses temticas, afirmando que os relatores foram escolhidos entre elementos de
conhecidas tendncias de esquerda. Para o autor, o centro democrtico, imagem fiel da Nao,
que representa a maioria, no digo conservadora, mas eqidistante dos extremismos individualista e
coletivista, formado por parlamentares de amplo espectro terico, e abrange posies de direita e
at mesmo de centro-esquerda: o que representa a sua base comum de entendimento , apesar dos
pesares, uma atitude de prudncia no trato do problema constitucional, evitando o grande mal
representado pelo casusmo ideolgico, que tudo quer prever e disciplinar, transformando o texto
constitucional em instrumento para impor, desde logo, solues que devero depender, no futuro, de
opes de eleitorado, primeiro, e do legislador ordinrio, depois. REALE, Miguel. De Tancredo a
Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 101, 120, 102. Para BONAVIDES e ANDRADE, o governo
central estrutura o Centro para defender seus interesses. BONAVIDES, Paulo e ANDRADE, Paes
de. Histria Constitucional do Brasil. Braslia: OAB Editora, 2004. p. 476.
155
156
157
348
158
Todos os lderes partidrios declaram seu voto pela aprovao da emenda, com exceo
de Inocncio Oliveira que declara: O PFL vota no. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte.
Ano II. Nmero 195. 03 de maro de 1988. p. 7910-7913.
351
Slon Borges dos Reis e Adolfo Oliveira declaram sua absteno por entenderem que a
maioridade civil e criminal deve acompanhar o direito de voto aos 16 anos. Dirio da Assemblia
Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 195. 03 de maro de 1988. p. 7913-7919. O direito de voto ao
maior de 16 e menor de 18 anos chamado por Roberto Campos de voto infanto-juvenil. CAMPOS,
Roberto. Razes da urgente reforma constitucional. In: MERCADANTE, Paulo (Coord.).
Constituio de 1988: O Avano do Retrocesso. Rio de Janeiro: Rio Fundo Editora, 1990. p. 139.
159
352
160
161
162
do Brasil, manifestando-se cada uma delas pela maioria dos seus membros. Defende
sua proposta afirmando que a organizao poltico-administrativa do Brasil
compreende os municpios, que so parte da Federao. Gerson Peres manifesta-se
contrariamente proposio, afirmando que alargar o rosrio de segmentos da
sociedade para emendar a Constituio vulgarizar o poder da iniciativa de emendar
o estatuto bsico. A emenda rejeitada, com apenas 40 votos a favor361.
A iniciativa popular de leis no captulo do processo legislativo objeto de
disputa. A proposta de Nelton Friedrich, Myriam Portella e Ronaldo Cezar Coelho,
que inclui a expresso e aos cidados no artigo que trata da iniciativa de leis
complementares e ordinrias levada votao em 17 de maro de 1988. Nesta
ocasio, Myriam Portella encaminha a proposta aduzindo que a afirmao da soberania
popular no texto da Constituio implica no reconhecimento do direito de participao
dos cidados e que a sociedade democrtica, que tem a justia como valor supremo,
s ter vigncia e eficcia com a permanente interferncia popular nos negcios
pblicos. Inocncio Oliveira sugere bancada do PFL o voto contrrio, pois a
proposta constitui um grande desprestgio ao nosso Poder. A votao adiada por
falta de quorum, com a retirada do PT do plenrio362.
A proposta volta votao e novamente no h quorum. O PC do B, por seu
lder Haroldo Lima, afirma que se retira do plenrio porque considera que a emenda
seria derrotada se votada naquele momento e recomenda aos amigos Constituintes
que prestigiem a emenda, a nica de origem popular que at agora temos condies de
votar363. No dia seguinte, finalmente, a proposta aprovada com 312 votos a favor.
As lideranas do PFL e do PDS (partido de Myriam Portella) encaminham seus votos
361
163
164
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 283. 29 de julho de 1988.
p. 12165 e seguintes.
368
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 293. 17 de agosto de
1988. p. 12653-12656.
369
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 293. 17 de agosto de
1988. p. 12656-12660 e 12663-12668. Nem todos os artigos de interesse para a configurao da
democracia no Brasil so aqui debatidos profundamente porque no h ainda uma sistematizao das
votaes na Assemblia Nacional Constituinte. Os dados aqui trazidos so fruto de pesquisa e
sucessivas tentativas, com o auxlio da Seo de Documentao Parlamentar da Cmara dos
165
166
Trabalhadores vota contra, mas assina o texto constitucional. Luiz Incio Lula da Silva
explica a postura dos constituintes de seu partido:
Importante na poltica que tenhamos espao de liberdade para ser contra ou a favor. E o
Partido dos Trabalhadores, por entender que a democracia algo importante ela foi
conquistada na rua, ela foi conquistada nas lutas travadas pela sociedade brasileira , vem
aqui dizer que vai votar contra esse texto, exatamente porque entende que, mesmo havendo
avanos na Constituinte, a essncia do poder, a essncia da propriedade privada, a essncia
do poder dos militares continua intacta nesta Constituinte.
Ainda no foi desta vez que a classe trabalhadora pde ter uma Constituio efetivamente
voltada para os seus interesses. Ainda no foi desta vez que a sociedade brasileira, a
maioria dos marginalizados, vai ter uma Constituio em seu benefcio.
Sei que a Constituio no vai resolver o problema de mais de 50 milhes de brasileiros
que esto fora do mercado de trabalho. Sei que a Constituio no vai resolver o problema
da mortalidade infantil, mas imaginava que os constituintes, na sua grande maioria,
tivessem, pelo menos, a sensibilidade de entender que no basta, efetivamente,
democratizar nas questes econmicas. Era preciso democratizar na questo do capital. E a
questo do capital continua intacta. Patro, neste Pas, vai continuar ganhando tanto
dinheiro quanto ganhava antes, e vai continuar distribuindo to pouco quanto distribui
hoje.
por isto que o Partido dos Trabalhadores vota contra o texto e, amanh, por deciso do
nosso diretrio deciso majoritria o Partido dos Trabalhadores assinar a Constituio,
porque entende que o cumprimento formal da sua participao nesta Constituinte. Muito
obrigado, companheiros372.
372
SILVA NETO, Casimiro Pedro da. A construo da democracia: sntese histrica dos
grandes momentos da Cmara dos Deputados, das assemblias nacionais constituintes e do Congresso
Nacional. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2003. p. 600.
167
168
169
378
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
p. 113.
379
170
171
e se faz servil com os poderosos, mas o ser humano que compe a cidade Brasil, a pessoa
humana que se quer cidado digno, fluente e influente sobre o seu destino383.
172
equivocada386.
386
173
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 108-112.
390
REALE, Miguel. A Ordem Econmica Liberal na Constituio de 1988. In:
MERCADANTE, Paulo (Coord.). Constituio de 1988: O Avano do Retrocesso. Rio de Janeiro:
Rio Fundo Editora, 1990. p. 20.
391
BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: Editora
Unisinos, 2003. p. 20.
392
Para o autor essa realidade trazida pela Constituio de 1988 afeta o ambiente jurdico e
o entendimento do Direito Pblico. DALLARI, Adlson Abreu. Emancipao do Direito Pblico no
Brasil. In: ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito Pblico. Estudos em
homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 97-105. p. 101.
393
SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A Participao Popular na Administrao
Pblica: o Direito de Reclamao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 7.
174
394
175
176
DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. 6 ed. So Paulo: Saraiva,
2003. p. 34-35.
400
Para Jorge ZAVERUCHA, embora a elaborao da Constituio se d por um processo
democrtico, a essncia do seu resultado no democrtica, tendo em vista a manuteno das
clusulas relacionadas s foras armadas, polcias militares e sistema judicirio militar, constantes de
artigos constitucionais no-democrticos. ZAVERUCHA, Jorge. A Constituio Brasileira de 1988 e
seu legado autoritrio: formalizando a Democracia mas retirando sua essncia. In: ZAVERUCHA,
Jorge (org.). Democracia e instituies polticas brasileiras no final do sculo XX. Recife: Edies
Bagao, 1998. p 113-147.
401
Dalmo de Abreu DALLARI afirma: A nova Constituio brasileira fixa princpios, que
devero condicionar e orientar a aplicao de todas as suas normas, bem como as atividades
legislativas, executivas e judicirias. DALLARI, Dalmo de Abreu. Os direitos fundamentais na
Constituio brasileira. In: FIOCCA, Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a
177
178
179
180
181
1988. p. 6670.
412
182
414
183
aferio
de
constitucionalidade
da
interpretao
das
demais
normas
417
184
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Eficcia das Normas Constitucionais sobre Justia
Social. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 57-58, p. 233-256, jan/jun 1981. p. 234.
419
BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: Editora
Unisinos, 2003. p. 175 e seguintes.
420
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 138. Carlos Ayres Britto, em prefcio obra de Emerson GABARDO,
afirma: Noutro modo de dizer as coisas, os princpios conjugados no Ttulo I da nossa Lei
Fundamental esto ali para direcionar as aes de governo. E para evitar o desgoverno, concomitante.
So princpios redutveis ao valor mais alto da democracia, na sua dplice e maravilhosa dimenso: a
democracia formal, tambm chamada de Estado Democrtico de Direito, e a democracia material,
tambm conhecida por Estado de Direito Democrtico, a cujo permanente servio jaz toda a
administrao pblica. GABARDO, Emerson. Eficincia e Legitimidade do Estado. Barueri:
Manole, 2003. p. XVII. Negritos no original.
185
186
brasileiro, pelo texto constitucional, tem como tarefa a correo das desigualdades
sociais424.
Para Luis Fernando BARZOTTO,
O Estado Democrtico de Direito, sendo um Estado Democrtico que tem a sua finalidade
determinada pelo direito (constituio), tem sua natureza determinada pela busca
democrtica do bem da pessoa humana e do bem comum. Ningum sabe a priori qual o
contedo do bem da pessoa humana e do bem comum, indicados nos direitos e nos valores
expressos na constituio. por isso que a democracia necessria. Longe de fomentar o
autoritarismo, a conscincia plena do carter problemtico desses bens leva a renunciar a
um conhecimento pleno e definitivo deles425.
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legitimidade partindo do cidado, que configura uma nova forma de Estado: o Estado
democrtico-participativo, onde o povo organizado e soberano o prprio Estado,
a democracia no poder, a legitimidade na lei, a cidadania no governo, a Constituio
aberta no espao das instituies concretizando os princpios superiores da ordem
normativa e da obedincia fundada no contrato social e no legtimo exerccio da
autoridade. O autor afirma que a democracia participativa j direito positivado no
pargrafo nico do art. 1 da Constituio431.
A Constituio de 1988 adota uma forma mista de democracia, afirma
Antonio Gomes Moreira MAUS, mas seus institutos bsicos so da democracia
representativa: a poltica continua sendo processada pelos rgos eletivos432.
Para Clmerson Merlin CLVE, a Constituio de 1988 afasta como
conceito central a democracia representativa. Abre espao para o cidado, entendido
como sujeito ativo da cena poltica, sujeito reivindicante ou provocador da mutao
do direito. Reconhece, no entanto que basicamente, ainda, o controle dos cidados
representantes no Executivo e no Legislativo, principalmente) e formas de participao direta (votao
em questes de interesse pblico), como forma de corrigir a representao poltica tradicional.
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e iniciativa
popular. So Paulo: Editora tica, 2003. p. 15. Jair Eduardo SANTANA discorda expressamente:
Estamos a tratar, quando dessa mescla de institutos da democracia direta com a democracia
representativa, da chamada democracia semidireta? Quer nos parecer que no. que o simples fato de
se inserir referidos institutos (da democracia direta) na democracia representativa no a torna como
diversa do que , de fato. Ocorre que, em tais casos, os vetores e os rumos do Estado (ou do prprio
Governo) continuam sendo fixados pelos representantes. Tal fato, a nosso ver, no autoriza a
transmudao da democracia representativa para a democracia semidireta. Na realidade, imaginamos,
cuida-se ainda de democracia representativa, porm de outra modalidade. SANTANA, Jair Eduardo.
Democracia e cidadania: o referendo como instrumento de participao poltica. Belo Horizonte:
Del Rey, 1995. p. 77. PONTES DE MIRANDA afirma: No h democracia direta-indireta. O que se
pode dar a mistura das duas, sem se fundirem. Combinam-se, sem qualquer produo de terceira
classe de democracia. PONTES DE MIRANDA. Democracia, Liberdade e Igualdade (Os trs
caminhos). Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora, 1945. p. 178.
431
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 18, 19, 20 e 24. A democracia participativa, afirma o autor na
pgina 38, democracia da concretude e da realidade e no do sonho e da utopia; democracia do
povo e no da representao; democracia das massas e no das elites; democracia da cidadania e no
do sdito branco, o suposto cidado dos regimes representativos.
432
MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na
Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 124-125.
189
190
Ora, para que se pudesse dizer, com lgica certeza, que o povo se auto-limitou no exerccio
da soberania, abrindo mo do poder de exerc-la diretamente, ou que, tendo admitido, em
princpio, o exerccio direto do poder soberano, pretendeu faz-lo apenas em casos
especiais e taxativos, seria preciso que a Constituio que a manifestao originria da
soberania o declarasse, explicitamente435.
A Constituio de 1988 prev, nos incisos do caput do artigo 14, trs formas
435
191
192
442
Cabe aqui uma pequena digresso sobre essa consulta popular. Trata-se de plebiscito ou
referendo? A primeira vista pode-se afirmar que uma consulta posterior escolha pelo constituinte
da forma e do regime de governo, que o povo deve confirmar. Neste caso, referendo. Mas, pode-se,
com a inteno de preservar a terminologia constitucional e combinar o seu entendimento com o
disposto do artigo seguinte, defender que se trata de plebiscito, a determinar deciso popular sobre a
mudana de forma e regime de governo, a ser institucionalizado mediante reviso constitucional.
443
A lei ordinria ir reduzir esta distino, dispondo que ambos sero convocados por
decreto legislativo.
444
Maria Victoria de Mesquita BENEVIDES apresenta o conceito auto-explicativo
de iniciativa popular e afirma que ele inclui um processo de participao complexo, desde a
elaborao de um texto (das simples moes ao projeto de lei ou emenda constitucional formalmente
articulados) at a votao de uma proposta, passando pelas vrias fases da campanha, coleta de
assinaturas e controle de constitucionalidade. BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A
Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: Editora tica, 2003. p. 33.
193
conjunto de cidados445.
Tambm neste ponto o texto constitucional fica aqum das propostas
apresentadas na Assemblia Nacional Constituinte, que chegam a propor a necessidade
da subscrio de quinze mil eleitores para a iniciativa de lei e de trinta mil para
emendas constitucionais ou de no mnimo trs dcimos por cento do eleitorado,
divididos em pelo menos cinco Estados, com no menos de um dcimo por cento do
eleitorado de cada um deles, tanto para emenda constitucional como para leis
complementares e ordinrias.
O projeto democrtico constitucionalizado ignora o veto popular e a
revocatria de mandato. A idia de autodeterminao, de auto-legislao, de exerccio
popular da soberania, no amplamente encampada pela Constituinte. Alm do
elevado nmero de assinaturas necessrias para a apresentao de um projeto de
445
Dalton Jos BORBA afirma que ainda que o texto constitucional no contemple a
participao popular, a nao detm o poder legtimo de criao e de reforma de uma ordem
constitucional. Assim, a participao popular direta no processo constituinte prerrogativa e
atributo essencial da nao; no necessita de previso expressa pois, como dito, exerce-se fora e acima
da ordem jurdica. E aduz: A participao popular, no regime sob anlise, importa em estabelecer
uma parceria entre constituinte e constitudo, nas funes de reviso e atualizao do texto
fundamental. De um lado, o representante permanece investido nas funes institucionais para as quais
foi eleito; do outro lado, o representado exerce a funo reformadora, da qual tambm titular, j que,
enquanto detentor do poder supremo de criao, no pode ser privado do poder menor, a prerrogativa
de emenda. Nas suas concluses, o autor afirma: sustenta-se plenamente a viabilidade de iniciativa
popular de emenda a Constituio como corolrio de uma orientao sistemtica e principiolgica da
ordem constitucional vigente. A excluso do instituto pelo artigo 60 da Constituio no implica na
proibio da prtica popular; significa to somente que a matria foi remetida para a reserva da lei nos
termos do artigo 14 do mesmo diploma. E, finalmente, o rol dos legitimados para o oferecimento de
propostas reformistas, do artigo 60 da Constituio de 1988 meramente exemplificativo. BORBA,
Dalton Jos. Iniciativa Popular de Emenda Constitucional no Brasil. Dissertao de Mestrado.
Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran. 2002. p. 32, 156, 181-182. Assim entende
tambm Fbio Konder COMPARATO: Havendo a Constituio de 1988 admitido o exerccio direto
da soberania popular como princpio, a sua excluso, para as emendas e a reviso, dependeria de uma
norma explcita. Como esta no existe, deve-se concluir que toda e qualquer reforma na Constituio
pode ser ratificada como tambm iniciada pelo voto popular. Seria, no entanto, da maior
convenincia que esse princpio constitucional implcito fosse declarado e regulado por meio de lei
complementar. COMPARATO, Fbio Konder. Emenda e Reviso na Constituio de 1988. Revista
de Direito Pblico. So Paulo, n 93, p. 125-128, jan/mar 1990. O reconhecimento de legitimidade de
um conjunto de cidados para a apresentao de proposta de emenda Constituio uma das
propostas apresentadas para a realizao do projeto democrtico.
194
195
Felipe
BACELLAR
FILHO
trata
do
controle
social
da
196
regime burocrtico, implicando a leitura de seus principais institutos pelo vis dos
valores democrticos450. O autor ressalta, ainda, a base antropolgica da Constituio
de 1988 a dignidade da pessoa humana para evidenciar a participao do cidado
consagrada pelo texto constitucional451. H uma verdadeira horizontalizao do Direito
Administrativo.
A Administrao Pblica constitucionalizou-se, afirma Crmen Lcia
Antunes ROCHA. A autora ressalta a substituio da idia de administrado que
implica submisso e a concesso de direitos e no participao e reconhecimento de
direitos pela de cidado e a posterior retomada da noo de administradoadministrador, como co-autor das leis e co-gestor da Administrao Pblica452.
Rogrio Gesta LEAL ressalta a mudana de entendimento do Direito Administrativo:
deixa de ser um conjunto de mtodos e tcnicas de governo e de aes do Estado
para se tornar instrumento de gesto dos interesses pblicos, com mecanismos de
450
197
198
457
199
460
200
201
Clmerson Merlin CLVE faz uma leitura aproximada, mas aponta a prtica
da Constituio como espao de luta:
(...) a Constituio, atualmente, o grande espao, o grande locus, onde se opera a luta
jurdico-poltica. O processo constituinte , hoje, um processo que se desenvolve sem
interrupo, inclusive aps a promulgao, pelo Poder Constituinte, de sua obra. A luta,
que se trava no seio da Assemblia Constituinte, aps a elaborao do documento
constitucional, apenas se transfere para o campo da prtica constitucional (aplicao e
interpretao). Por isso, a Constituio pode ser visualizada como processo e como espao
de luta465.
Talvez por isso, por ser ainda um espao de luta pelo poder e de
conformao de interesses no homogneos, o desenvolvimento do projeto
democrtico iniciado na Constituio no se realiza da forma desejada. mais lento e
mais modesto do que permitem as discusses na Assemblia Nacional Constituinte e
mesmo o texto constitucional.
No entanto, o desenvolvimento das normas constitucionais pelos poderes
464
FARIA, Jos Eduardo. O Brasil ps-Constituinte. Rio de Janeiro: Graal, 1989. p. 5159, 75-76. Adiante, na mesma obra, o autor afirma que o Congresso ter que fazer o que a Assemblia
Nacional Constituinte no consegue: um compromisso realista entre os grupos sociais quanto s regras
bsicas de convivncia, sob pena da Constituio ser sociologicamente revogada (p. 76-78).
465
CLVE, Clmerson Merlin. A Fiscalizao Abstrata de Constitucionalidade no
Direito Brasileiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995. p. 18.
202
203
204
469
205
470
206
popular de lei472.
A Lei traz definies para o plebiscito e o referendo:
Art. 2. Plebiscito e referendo so consultas formuladas ao povo para que delibere sobre
matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.
1 O plebiscito convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo
ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido. 2 O referendo
convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a
respectiva ratificao ou rejeio.
207
474
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados faz algumas referncias aos projetos de
iniciativa popular. Em seu artigo 24, II, c, veda a dispensa da votao em Plenrio; o artigo 91 prev a
transformao do plenrio em Comisso Especial para a discusso do projeto de lei, desde que o seu
autor se apresente para fazer a sua defesa. Os projetos de iniciativa popular no so arquivados ao final
da legislatura, consoante dispe o artigo 105, IV e so considerados de tramitao com prioridade
como os de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Mesa, de
Comisso Permanente ou Especial e do Senado Federal, e ainda os projetos de leis complementares e
ordinrias que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional, e suas alteraes; de lei com
prazo determinado; de regulamentao de eleies, e suas alteraes; de alterao ou reforma do
Regimento Interno (art. 151, II). O Regimento Interno regulamenta em dez incisos a participao da
sociedade civil por meio da iniciativa popular de leis (art. 252). No mesmo ttulo h a previso de
apresentao de peties e apresentaes (com o oferecimento de sugestes de iniciativa legislativa,
de pareceres tcnicos, de exposies e propostas oriundas de entidades cientficas e culturais e de
qualquer das entidades mencionadas na alnea a do inciso XVII do art. 32 segundo o disposto no
artigo 254 caput, com redao modificada em 2001), audincias pblicas e cadastramento de entidades
e imprensa.
475
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 108, nota de rodap 1.
208
209
Tramita ainda nesta Casa o Projeto de Lei 2710/92, tambm de iniciativa popular, que cria o Fundo
Nacional de Moradia Popular - FNMP, que se encontra aguardando a sua apreciao pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados. Tem como co-autor o Deputado Nilmrio Miranda. Por conta da dificuldade
de conferncia dos dados dos signatrios do projeto de iniciativa popular, sujeita a uma srie de
questionamentos, a maneira mais fcil encontrada para a tramitao dessas proposies foi a incluso
da assinatura de um Deputado ou o respaldo do Executivo (PL 2710/99). Todos, portando, tm uma
co-autoria. Entretanto, a partir de 2001, com a criao da Comisso de Legislao Participativa - CLP,
abriu-se mais uma possibilidade da participao da sociedade nesse processo, por intermdio da
apresentao de uma sugesto de lei a este rgo. A CLP constitui-se, assim, em um importante canal
de comunicao direta da populao com o Parlamento e representa um grande avano na participao
popular na elaborao das leis. (...).
479
O Estatuto do Desarmamento Lei 10.826/2003 prev a realizao de uma consulta
popular sobre o seu artigo 35: proibida a comercializao de arma de fogo e munio em todo o
territrio nacional, salvo para as entidades previstas no art. 6 desta Lei [Foras Armadas, polcias,
guardas municipais, agentes da Agncia Brasileira de Inteligncia, agentes do Departamento de
Segurana do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, rgos policiais do
Senado e da Cmara dos Deputados, agentes e guardas prisionais, integrantes das escoltas de presos e
guardas porturias, empresas de segurana privada e de transporte de valores, integrantes das entidades
de desporto legalmente constitudas, cujas atividades esportivas demandem o uso de armas de fogo].
1 Este dispositivo, para entrar em vigor, depender de aprovao mediante referendo popular, a ser
realizado em outubro de 2005. 2 Em caso de aprovao do referendo popular, o disposto neste artigo
entrar em vigor na data de publicao de seu resultado pelo Tribunal Superior Eleitoral. Ainda
assim, com a determinao de realizao do referendo em lei, o Poder Legislativo entende ser
necessria outra lei para autorizar a consulta popular.
210
480
211
momentneo,
regulao/diminuio
de
tendncias
revisionais
483
212
soberania popular487.
213
214
215
decises sobre as polticas pblicas pelos atores portadores da soberania (os cidados)
ou por seus representantes (os polticos)494.
Paulo BONAVIDES se contrape a esses argumentos, afirmando que a
Constituio se nos afigura a estrada real que conduz democracia participativa e que
esta a forma de concretizar o Estado de Direito, as liberdades pblicas e os direitos
fundamentais de todas as dimenses enunciadas e conhecidas495. Tarso GENRO
afirma que o Estado deve criar novas instituies para superar o vcuo entre a idia de
democracia e sua forma histrica496.
Na realidade, a Constituio de 1988 traz a chave e o mapa para a realizao
do projeto democrtico e para sua constante e cotidiana construo. Os instrumentos
de democracia direta, a temperar a democracia representativa, esto l, ainda que
sejam de difcil utilizao497.
Dalton Jos BORBA aduz:
No obstante, todavia, os incontveis mecanismos (inclusive constitucionais) de
cerceamento da manifestao da vontade popular, h de se reconhecer que o poder que
funda o Estado emana do povo. Esse poder no apenas nominal, como querem alguns,
494
216
que insistem visualizar sua existncia apenas formalmente, no artigo primeiro do texto da
Constituio. A fora popular capaz de determinar nova ordem poltica , antes de mais
nada, um poder pr-jurdico, e, portanto, sequer subordinado aos limites e ou condies
estabelecidas pela prpria lei suprema. , assim, poder de fato; no de direito. Pertence ao
mundo do ser; no do dever ser498.
217
rumos da Nao. Consulta feita pgina da Cmara dos Deputados na Internet www.camara.gov.br
em 05 de junho de 2005.
502
Em relatrio publicado em 2004 (Nossa Vivncia e a Difuso da Idia pelo Pas: Uma
Anlise Estatstica), a Comisso de Legislao Participativa informa haver recebido 140 sugestes
nos anos 2001, 2002 e 2003, sendo 15% delas provenientes do Estado do Paran. 49 so emendas ao
oramento. Aprovam-se 58 sugestes, sendo 23 emendas oramentrias. Este mesmo relatrio informa
a instalao de Comisses similares nos Estados do Amazonas, Maranho, Mato Grosso do Sul, Minas
Gerais, Paraba, Rio Grande do Sul e Santa Catarina e ainda em 18 municpios (no Paran, apenas
Tibagi Curitiba aparece entre os municpios que esto com suas comisses em elaborao).
Segundo o relatrio do ano de 2004, tramitaram na Comisso de Legislao Participativa (CLP) 60
(sessenta) matrias, sendo 56 (cinqenta e seis) Sugestes e 04 (quatro) Proposies. Dessas 56
(cinqenta e seis) sugestes, 45 (quarenta e cinco) foram apreciadas - incluindo-se as 16 (dezesseis)
Sugestes pendentes do ano anterior - e 11 (onze), ainda, aguardam Pareceres dos respectivos
Relatores. Das 45 (quarenta e cinco) Sugestes apreciadas, 18 (dezoito) foram aprovadas e
transformadas: 11 (onze) em Projetos de Lei, 01 (uma) em Emenda a Projeto de Lei, 01 (uma) em
Indicao e 05 (cinco) em Emendas ao Oramento; 18 (dezoito) foram rejeitadas; 01 (uma) foi
apensada, e
08 (oito) foram prejudicadas. Relatrios disponveis na Internet
www.camara.gov.br/clp, acesso em 05 de junho de 2005.
218
503
219
Jos BORBA:
Participao popular, no sistema constitucional brasileiro, projeto concreto; no mera
sugesto parlamentar. A iniciativa popular legislativa no se restringe pois ao ordenamento
infraconstitucional; preceito que merece ser lido sob uma interpretao ampliativa,
estruturante, construtiva, enfim, de uma nova ordem poltica, como aquela preconizada
pelo povo, quando da outorga do mandato eletivo. Toda a sistemtica constitucional
caminha para o incremento da plenitude democrtica, rogando pela abertura poltica ao
cidado. Neste vis, a reforma da Constituio pela iniciativa direta do povo assume
carter principiolgico, e, portanto, com plena eficcia normativa, para impor ao legislador
uma conduta positiva, no sentido de operacionalizar seus comandos506.
506
220
poltico508.
Emerson GABARDO questiona:
Qual seria, hoje, a opo democrtica? A que valorizaria os princpios, tais como a justia,
a tica e a honestidade, ou aquela que privilegiaria a utilidade, tais como os resultados
adequados, o cumprimento de metas, as vantagens? A opo axiolgica e eminentemente
subjetiva, representando uma importante dicotomia histrica (nem sempre muito bem
definida), especialmente no contexto contemporneo, de intensa fragmentao do
pensamento509.
SILVA, Jos Afonso da. Perspectivas das formas polticas. In: ROCHA, Crmen Lcia
Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito Pblico. Estudos em homenagem a Miguel Seabra
Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 129-152. p. 147.
509
GABARDO, Emerson. Eficincia e Legitimidade do Estado. Barueri: Manole, 2003.
p. 104. Na pgina 155 o autor afirma a indispensabilidade do respeito ao princpio democrtico na
legitimao dos poderes do Estado, porque o princpio democrtico est intimamente ligado ao cerne
da opo tica do constitucionalismo de Estados como o brasileiro. Mais adiante, na pgina 160,
ressalta que a eficincia est intimamente ligada democracia no Estado Social e Democrtico de
Direito: A ideologia socializadora do welfare state implica uma defesa de direitos econmico-sociais
e de participao efetiva do indivduo que somente enriquece a prpria idia de cidadania.
510
BRITTO, Carlos Ayres. As clusulas ptreas e sua funo de revelar e garantir a
identidade da Constituio. In: ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito
Pblico. Estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 175195. p. 193.
221
511
222
justa e solidria513.
513
223
6 CONCLUSO
Vim pelo caminho difcil,
a linha que nunca termina,
a linha bate na pedra,
a palavra quebra uma esquina,
mnima linha vazia,
a linha, uma vida inteira,
palavra, palavra minha.
Paulo Leminski
224
225
valer.
A Constituio permite a democracia. As ordens jurdicas regionais e
municipais e a legislao ordinria (ainda tmidas) trazem alternativas. Outras so
postas por doutrinadores ou so frutos de demandas sociais. Abrem-se portas para a
realizao concreta do ideal democrtico primeiramente por meio de canais
institucionalizados de participao. Se era necessrio evidenci-las, essa pesquisa
tentou trazer sua contribuio.
As tarefas impostas constitucionalmente devem ser cumpridas. A adequada
compreenso dos fundamentos e dos objetivos do Estado brasileiro permite a
realizao mxima dos seus dispositivos.
O aprimoramento dos institutos deve ser feito no espao permitido pela
Constituio. Ou por intermdio de mudanas que recuperem seu sentido. Jamais
desvirtuando seu esprito ou desconsiderando sua configurao como produto de uma
luta democrtica.
No possvel abrir mo do espao estatal como esfera de realizao do
indivduo ou perder de vista o contedo mnimo de democracia, o significado
inafastvel de soberania popular, sob pena de renunciar s conquistas da sociedade
brasileira.
A resposta est na Constituio. s ir at ela. Parafraseando Mario
Quintana, basta do silncio de uma Constituio que ningum l.
226
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para
desenvolvimento
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Constitucionais
da
Administrao
Pblica.
Belo
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