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1.

PRECISIONES
CONCEPTUALES
PARA
EL
DEBATE
CONTEMPORNEO SOBRE LA INNOVACIN DEMOCRTICA:
PARTICIPACIN, CONTROLES SOCIALES Y REPRESENTACIN
Adrin GURZA LAVALLE1
Universidad de So Paulo
Centro Brasileo de Anlisis y Planeacin
So Paulo, Brasil
Ernesto ISUNZA VERA2
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social
Xalapa, Mxico

1. Introduccin
Para el futuro de la democracia en el mundo, la proliferacin de experiencias de innovacin
democrtica es el fenmeno ms sorprendente desde que los ciclos de las transiciones
latinoamericanas y comunistas concluyeron sus fases ms dramticas que desembocaron en la
alternancia del poder. En los ltimos aos se ha materializado en distintas latitudes un variado
repertorio de iniciativas de innovacin institucional, sin duda con capacidades muy desiguales;
no obstante, a la manera de un activismo institucional, estas iniciativas vienen ampliando el
horizonte de lo factible para la reforma de la democracia (para su ampliacin,
profundizacin o democratizacin, para recordar algunos trminos usuales en la literatura
especializada).
El repertorio de innovacin institucional es amplio y contempla, en contextos
especficos, instancias colegiadas para la definicin y fiscalizacin de polticas, para la
elaboracin de prioridades en el terreno de la planeacin o de la asignacin de gasto pblico,

Pos-doctor por el Institute of Development Studies de la Universidad de Sussex, Reino Unido. Doctor en
ciencia poltica por la Universidad de So Paulo, Brasil.
2 Doctor en ciencias polticas y sociologa por la Universidad Complutense de Madrid, Espaa. Posdoctorante por la Universidad Estatal de Campinas, Brasil.
1

comits participativos en diferentes instancias de la administracin pblica, ombudsman,


instituciones electorales de carcter civil, observatorios ciudadanos, comisiones de vigilancia,
oidoras y veeduras, por mencionar algunos casos. Algunas de las innovaciones inclusive han
alcanzado notoriedad mundial: comenzando por las Enmiendas Constitucionales 73 y 74 en
India especialmente la conocida People's planning campaign en el estado sureo de Kerala
(Chaudhri y Heller, 2002), los Consejos Gestores de Polticas Pblicas y las experiencias de
Presupuesto Participativo en Brasil (Tatagiba, 2002; Lchmann, 2007); la participacin y
control ciudadanos en el sistema electoral mexicano (Alonso y Aziz, 2005; Aziz e Isunza, 2007;
Isunza, 2006d), as como del sistema de proteccin del derecho a la informacin pblica
gubernamental en dicho pas (Alonso, 2007; Ackerman, 2007b)3; el Local Government Code
en Filipinas, la Ley de Participacin Popular en Bolivia y el New Localism en Inglaterra
(Gaventa, 2004), la vigilancia policial comunitaria de Chicago, as como la proliferacin de
instancias colegiadas de participacin y representacin ciudadana a lo largo y ancho de
Amrica Latina (Grindle, 1999; Albuquerque, 2008) consagradas explcitamente en los textos
constitucionales de la mayor parte de los pases de la regin (Hevia, 2006).
De hecho, no slo se han multiplicado en los dos hemisferios diferentes tipos de
instituciones normalmente clasificadas como participativas con capacidades variadas de
incidir en la definicin de las prioridades pblicas, sino que la implementacin de procesos
participativos se ha vuelto una condicin unnime de los financiamientos y la ayuda otorgados
por agencias multilaterales. Adems, aunque menos difundidas, tambin es posible observar
innovaciones destinadas a fomentar la transparencia de la gestin pblica y a garantizar el
derecho de la ciudadana a la informacin (o a saber). Este repertorio de innovaciones
3 De alcances mucho ms limitados, la Ley de Participacin Ciudadana en la Ciudad de Mxico tambin podra
ser adicionada al elenco (Zermeo, 2003; Snchez-Mejorada y lvarez, 2002).

democrticas funge como trasfondo de este paper, y la reflexin analtica aqu expuesta se
nutre de l. En la medida de lo posible, cuando referencias empricas concretas se muestren
relevantes para la comprensin del argumento analtico, sern introducidas descripciones
sintticas en las notas de pie de pgina.
Una peculiaridad de estas experiencias, sintomtica de su carcter renovador, es que en
ellas se entreveran prcticas que aparecen en la teora democrtica y en el lenguaje de los
actores (o aparecan hasta hace poco) separadas por lgicas diferentes o inclusive opuestas.
Claramente este es el caso de trminos cruciales para la innovacin democrtica como
participacin, controles sociales y representacin.
Como consecuencia de los desplazamientos y mezclas animados por las experiencias de
innovacin democrtica, nuestras nociones de participacin, control y representacin, en
alguna medida tributarias de la realidad de la Guerra fra, comenzaron a hacerse viejas ante la
novedad del mundo o, de modo ms preciso, perdieron potencia para aprehender las
transformaciones en curso. Pero no es esta la nica consecuencia: los eventuales efectos e
implicaciones democratizadoras de las experiencias en cuestin son polmicos entre propios y
extraos, debido a que las innovaciones disuelven la divisin entre la defensa institucional de la
democracia y sus mecanismos exclusivos (representacin por autorizacin y controles como
pesos y contrapesos institucionales o como competencia de carcter electoral), por un lado, y
las crticas y reclamos comprometidos con la democratizacin como participacin (por ende
con el control como presin y movilizacin social extra-institucionales), por el otro.
Es decir, las experiencias de innovacin diluyen las fronteras estables que haban
diferenciado a las posiciones liberales y de izquierda en relacin a la disputa por la democracia.
El futuro de las innovaciones democrticas es incierto y, desde luego, no se espera que existan
3

garantes o demiurgos que aseguren su estabilizacin al margen de conflictos y procesos de


sedimentacin institucional. Sin embargo, la incertidumbre ser mayor cuanto menor sea la
comprensin de aquello que efectivamente puede esperarse de las innovaciones y del sentido
en que ellas empujan hacia una ampliacin de la democracia.
La innovacin democrtica es entendida aqu como un proceso de creacin institucional
que va ms all de la promulgacin de formas de participacin ciudadana directa como el
plebiscito, el referndum y la iniciativa popular, y en el que se articulan modalidades continuas
(no extraordinarias) de incidencia social sobre el poder pblico y su aparato administrativo, e
inclusive sobre el propio sistema poltico. La expansin de las primeras forma parte de las
disputas asociadas a la universalizacin del sufragio, y su promulgacin conduce las presiones
de la masificacin enteramente dentro de los cauces del gobierno representativo. La creacin
institucional que aqu nos ocupa es un fenmeno indito y considerablemente ms plural, no
slo porque ejemplos histricos de aquellas formas de participacin ciudadana directa pueden
remontarse al siglo XIX, sino porque las modalidades de incidencia social sobre el poder
pblico permitidas por las nuevas instituciones suelen situarse fuera de las fronteras
tradicionales del gobierno representativo y para el ejercicio de funciones que no cuentan con
antecedentes obvios en la doctrina democrtica liberal (y an menos en la republicana). La
incidencia puede presentar alcances amplios como la definicin o el diseo de polticas
pblicas, o como el control ciudadano directo de instituciones polticas; de ndole media como
la supervisin de polticas amparada por algn recurso de sancin, o bajos como la solicitud de
informacin amparada por normas positivas.
No obstante esa variacin en los alcances, el control social es un denominador comn
relevante y tiende a ser ejercido fuera de los canales tradicionales de participacin para la
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representacin poltica en el poder legislativo y en la cspide del ejecutivo. De esta forma, la


idea de creacin institucional remite a la acepcin formal de institucin, pues se trata de
experiencias con grados reducidos de contingencia o cuya institucionalizacin reduce su
vulnerabilidad a los vaivenes de la poltica. Sin duda, la operacin y efectos de las instituciones
varan en funcin de los actores que las respaldan u obstaculizan su funcionamiento, es decir,
no desempean sus funciones al margen de los conflictos. Tambin varan en funcin del
entramado institucional mayor en el que se encuentran insertas (Estados de derecho en mayor
o menor grado robustos e democrticos). Sin ignorar la cautela sugerida por estas advertencias,
al partir de la multiplicacin de innovaciones democrticas en Amrica Latina asumimos que
stas se encuentran de tal modo diseminadas en la regin, y en contextos tanto favorables
como relativamente adversos, que una revisin conceptual se hace necesaria para que sus
potencialidades sean mejor entendidas y, en la medida de la posible, mejor defendidas por
quienes en ellas participan o ejercen funciones de representacin y control social.
Este captulo ofrece un esfuerzo de precisin conceptual para el debate contemporneo
sobre la innovacin democrtica, elaborando distinciones que permitan pensar la relacin entre
participacin, controles sociales y representacin en el marco de las nuevas experiencias
institucionales. En este sentido, sus alcances son limitados, pero precisos: no explora ni pone a
prueba hiptesis explicativas sobre el origen y efectividad de los procesos de innovacin
democrtica, sino que se preocupa en revisar cuidadosamente las ambigedades y puntos
ciegos producidos por las categoras normalmente utilizadas para pensar esas innovaciones,
ofreciendo distinciones analticas que vuelven precisa y cognitivamente productiva la relacin
entre tales conceptos.

La relacin entre participacin y control social es ambigua. Las experiencias de innovacin


han sido pensadas de manera predominante bajo la semntica de la participacin (directa,
deliberativa, popular, ciudadana), pero la vertiginosa difusin del lenguaje del control social se
superpone a ella y le disputa parcialmente el sentido de las innovaciones. En este lenguaje se
habla de gobernanza, transparencia, controles democrticos y de rendicin de cuentas
(accountability)4 o, de modo ms preciso, de rendiciones de cuentas (horizontal, vertical, corporativa,
inversa, retrospectiva, prospectiva, electoral, social y societal, por citar slo algunas de sus
expresiones usuales), cuyos sentidos son siempre ms restrictivos en relacin a la carga
normativa inherente a la idea de participacin. De esta forma, ser mostrada la pertinencia de
definir participacin como control social en el contexto de las experiencias de innovacin
democrtica, preservando la amplitud de sus significados y energas normativas.
Una parte importante de los expedientes institucionales de control social apoyados en
las innovaciones en cuestin propician y resguardan la intervencin de actores colectivos que
hablan en nombre de alguien. Para la teora democrtica la actuacin de los ciudadanos individuales
que comunican sus preferencias y opiniones gracias a su presencia directa corresponde al
conjunto de prcticas abarcadas por la idea de participacin, las cuales difieren en un sentido
fundamental de las prcticas en las que se habla en nombre de alguien. Por esto se hace
necesario introducir la nocin de representacin. Tambin se precisa extraer las consecuencias de
tal operacin para la participacin y el control social. Mientras que la participacin remite al
ciudadano en su estatus poltico individualizado y a un acto de presentacin de intereses y
opiniones que en principio se exhibe a s mismo de modo legtimo (gracias a la coincidencia

A partir de este momento, utilizaremos el trmino rendicin de cuentas para referirnos a lo que en la
literatura anglosajona se denomina accountability, en la clave de traduccin crtica propuesta en Isunza, 2006
(vase la seccin 4 de este paper). La relacin entre control y rendicin de cuentas ser abordada oportunamente,
pero puede adelantarse que la primera idea es ms amplia, mientras que la segunda constituye un subconjunto.
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entre el agente de esos intereses y opiniones, por un lado, y el sujeto del habla, por el otro), la
verbalizacin de intereses y opiniones realizada por actores colectivos es siempre un hablar en
nombre de alguien y, por eso, se constituye ineludiblemente como un acto de representacin, cuya
legitimidad no est dada de por s, sino que depende del tipo de relacin existente entre
representantes y representados. Argumentaremos que las expectativas del ideario participativo,
sobre todo las ms exigentes, slo parecen realizables como modalidades de representacin
poltica ejercida por actores colectivos (aquellos aludidos normalmente bajo la idea de sociedad
civil).
A su vez, cuando el control social sobre el poder pblico es ejercido por actores
colectivos organizados (es decir, por fuerza en nombre de alguien), se trata de control societal
ejercido mediante prcticas de representacin. En ese sentido, la idea de control social se
enriquece con una modalidad de control propia de las relaciones entre representantes y
representados, a saber, la idea de rendicin de cuentas. Sin embrago, control social y rendicin de
cuentas suelen aparecer como sinnimos en la literatura, recibiendo poca atencin las
implicaciones de sus diferencias, aunque algunas de estas implicaciones son cruciales para
entender los alcances de las innovaciones democrticas.
Una vez que se hace evidente la conexin entre representacin y control societal,
emerge el viejo dilema del control de los controladores, revelando la doble faz de la rendicin de
cuentas societal. Las innovaciones democrticas apuntalan expedientes de control societal sobre el
poder pblico y su aparato administrativo, pero esta faz debe ser evaluada a la luz de la
segunda, es decir, de las eventuales modalidades de rendicin de cuentas de los actores
colectivos frente a sus representados (beneficiarios o pblicos). A pesar de que los alcances de
las innovaciones institucionales de control democrtico dependen de lo que sucede en estas
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dos faces el control del poder pblico y el control de los controladores, el anlisis de la
rendicin de cuentas interna de los actores colectivos y sus pblicos an es incipiente. Por esto,
se presentar un anlisis formalizado de las dos faces de la rendicin de cuentas societal en la
ltima seccin de este paper.
En suma, la critica conceptual llevar a diferenciar los planos individual y colectivo, a
mostrar las ventajas cognitivas derivadas de una mayor precisin analtica y a especificar la idea
de rendicin de cuentas societal. En el esfuerzo de precisin analtica evitamos un abordaje
monogrfico por concepto y una argumentacin secuencial por yuxtaposicin. Ms bien, cada
trmino es puesto en juego en relacin a los otros y la exposicin sigue una lgica constructiva
de modo que el ltimo paso (el apartado sobre rendicin de cuentas societal) presupone y
contiene las distinciones elaboradas a lo largo del paper. No hay en esta tentativa un afn de
pulcritud conceptual, sino un compromiso con la elaboracin de distinciones pertinentes para
comprender la profusin de innovaciones democrticas implantadas en contextos de latitudes
diversas y la renovacin de los papeles que son llamados a desempear los actores de esas
innovaciones. Tampoco se trata de un esfuerzo pionero o aislado pues, como ser mostrado,
indagaciones y desplazamientos analticos semejantes a los aqu propuestos son observables en
la literatura especializada; este trabajo es, como varios de aquellos, en buena medida motivado
por la urgencia de dar respuestas a fenmenos de transformacin de la democracia que
desbordan las fronteras conceptuales y se desacoplan de los contenidos estabilizados por
dichas demarcaciones. En este sentido, la reforma del pensamiento es un movimiento paralelo
a la propia reforma de la democracia.
Por ltimo, conviene explicitar, para evitar mal entendidos, que la democratizacin es
ms amplia que las experiencias de innovacin de democrtica, de la misma manera que la idea
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de participacin rebasa por todos los flancos la idea de control social. Asumimos que estas
experiencias son lo ms sorprendente que hay en el horizonte de la democratizacin y exigen
una revisin de pensamiento.
La ruta de la exposicin est organizada de la siguiente manera. En la prxima seccin
se aborda la relacin entre participacin y control social, prestndole especial atencin a las
ventajas cognitivas de la idea de control social y a las reservas que la literatura comprometida
con la participacin plantea frente a la expansin de la semntica del control. Despus se
exponen los motivos por los cuales el concepto de representacin ha sido sistemticamente
sub-explorado en la literatura comprometida con la innovacin democrtica, principalmente en
su vertiente participativa. En la cuarta seccin se analiza la relacin entre control social y
rendicin de cuentas y las prcticas de representacin poltica ejercida por actores colectivos;
en particular, esta relacin es examinada manteniendo como trasfondo la doble faz de la rendicin
de cuentas societal.

2. Participacin como control


La idea de participacin ocup una posicin preponderante en la crtica a la democracia que
se mantuvo comprometida con sta. Durante dcadas, por lo menos desde los aos 1960, la
idea de participacin fue depositaria de expectativas amplias y diversas sobre el valor de la
democracia. En las experiencias de innovacin democrtica se vuelven pertinentes y se anan a
la idea de participacin otros trminos de significaciones ms precisas, pero al recortar parte de
los sentidos de la primera suscitan sospechas y reservas. Con todo, y en virtud de lo que nos
parecen ser claras ventajas cognitivas, en esta seccin se propone definir la participacin en el
contexto de esas experiencias en trminos de control social. Para que la operacin sea
9

persuasiva es menester evidenciar la lgica que anima dichas reservas y mostrar que las ventajas
cognitivas no se obtienen a costa de la dimensin democratizadora inherente a la participacin,
es decir, que el control social es compatible con concepciones altamente exigentes de
participacin. Este es el caso de la rendicin de cuentas, que aqu es entendida como una
modalidad especfica de control social en la que existe responsabilizacin y sancin. Una vez
realizado este primer movimiento, se define el control, distinguindose el que es realizado por
ciudadanos (control ciudadano) de aquel efectuado por actores colectivos (control societal). sta
distincin tiene consecuencias relevantes pues trae a colacin la problemtica de la
representacin y de las modalidades de control que le son consubstanciales.
La relacin entre participacin y control social es ambigua y, en contextos en los que la
primera estuvo fuertemente asociada a las luchas por la democratizacin, implica cierta
controversia. Con esa controversia en mente sera posible preguntarse si el lenguaje del control
social suplanta o complementa la semntica ms tradicional de participacin. Trminos usuales
en el lenguaje del control social (gobernanza, transparencia, controles democrticos y de
rendicin de cuentas, en otros), se han vuelto frecuentes no slo en los debates de la teora
democrtica, sino tambin en el lenguaje de la segunda ola de reformas impulsada por las
agencias multilaterales y por diversas instituciones en los circuitos internacionales de
formulacin de polticas pblicas. La coincidencia semntica en el uso de estos y otros
vocablos como ciudadana, descentralizacin, empowerment, e inclusive participacin
puede suscitar (y, de hecho, ha suscitado) suspicacia y desconfianza al punto de ser calificada
como una confluencia perversa que, bajo un efecto de homonimia, oculta discrepancias
profundas en los proyectos polticos subyacentes (Dagnino, 2002, 2004, 2006 y 2007).

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La idea de confluencia perversa, presente en el debate latinoamericano, sugiere, de


hecho, que la carga democratizadora asociada a la participacin corre el riesgo de ser
suplantada por la lgica de la gestin, as como el discurso de la ciudadana centrado en la
defensa de derechos aparecera desplazado por una nocin de ciudadana de usuarios o
centrada en la corresponsabilidad (vase para diferentes pases de la regin, por ejemplo,
Contreras, 2003; Ochoa, 2004; Delamaza, 2005; Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006; Rocha,
2007). Reservas semejantes han sido manifestadas en otras latitudes, llamando la atencin
sobre la disputa poltica de sentidos que subyace a las palabras-comodn, o a los passepartout semnticos caractersticos del campo de los estudios del desarrollo y de los circuitos
internacionales de formuladotes de polticas (Cornawall y Coelho, 2007; vase la edicin
especial de Development in Practice, editada por Cornwall 2007, y dedicada al asunto,
especialmente los trabajos de Leal, Scoones, Batliwala y Chandhoke). En este caso, la sobreposicin lingstica oculta la disputa y las divergencias fundamentales, o, para decirlo con la
aguda formulacin de Andrea Cornwall (2007b), buzzwords acaban fungiendo como fuzzwords.
Sin duda, la literatura sobre participacin se volvi extraordinariamente amplia en el
curso de los ltimos aos, y una parte substantiva de sus debates estn menos animados por la
desconfianza y suspicacia frente a las convergencias semnticas que por el desafo de
diagnosticar los factores que obstaculizan y potencian los alcances de la participacin (Heller,
2001; Fung, 2004; Fung y Wright, 2003; Santos, 2002; Thompson, 2007). Sin embargo, para
definir la participacin en la clave del control social, es precisamente tal suspicacia que exige un
tratamiento cuidadoso.

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Existen motivos para esa sospecha. Las transformaciones en los servicios pblicos
(service delivery reforms)5 conocidas como la segunda ola de reformas, han sido inspiradas por
un ideario que promulga las virtudes de la descentralizacin, de la diversificacin de
proveedores de servicios y de la participacin de los usuarios, estimulando el fortalecimiento
del nivel local de la provisin de servicios y la multiplicacin de instancias institucionalizadas
de contacto entre las burocracias y los espacios de toma de decisiones, los proveedores y la
poblacin.6 El diagnstico, formulacin y promocin de las reformas obedecen al presupuesto
de que la mejora en la provisin de servicios pblicos para hacerlos ms accesibles a las
poblaciones tradicionalmente menos favorecidas o francamente excluidas de su cobertura
depende, en gran medida, de que el individuo-usuario seale claramente sus demandas o
preferencias, por medio de la comunicacin de sus preocupaciones o inconformidades, o
escogiendo entre diversos prestadores de un mismo servicio (Nelson y Kaufman, 2005; Bloom
y Standing, 2001; World Bank, 2004).
Los usuarios, desde este punto de vista, son considerados como agentes importantes
que activan mecanismos de sancin y control, ejerciendo presin sobre los formuladores y
operadores de polticas (burocracias y prestadores de servicios), forzndolos a rendir cuentas y

Los resultados poco estimulantes del ajuste estructural, promovido a lo largo de los aos 1980 y la primera
mitad de la dcada siguiente como solucin a la llamada crisis del Estado de bienestar de los aos 1970, han
suscitado una nueva generacin de reformas dirigidas al perfeccionamiento de los servicios pblicos, esto es, a la
mejora de su performance de modo a volverlos ms responsivos a las necesidades de los usuarios. Adems del
conocido reporte del Banco Mundial (2003) World Development Report 2004: Making Services Work for Poor
People, vase el volumen del Fondo Monetario Internacional (2003) Finance and Development Report, (40.3),
en especial los artculos de Jeremy Clift, John Williamson, Guillermo Ortiz, Shantayanan, Devarajan y Ritva
Reinikka; vase tambin los trabajos de Ahmad, Shantayanan, Stuti y Shah Shekhar, 2005; y Slack, 2007. Para un
anlisis crtico de los presupuestos que subyacen a estos textos desde un anlisis comparativo de las reformas
implementadas en Mxico, India y Brasil, vase Gurza Lavalle, 2008.
6 Este y el prximo prrafos sintetizan un breve balance de las ideas que animan la ltima generacin de
reformas de los servicios pblicos, tal y como se encuentra formulado en el proyecto de investigacin Modes of
Service Delivery, Collective Action and Social Accountability in Brazil, del DRC for the Future State del
Institute for Development Studies (IDS). Vase el volumen del IDS Bulletin dedicado a la exposicin del
proyecto, de su metodologa y sus resultados preliminares, editado por Houtzager, Yoshi y Gurza Lavalle (2008).
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a ser ms responsivos.7 Desplazar las decisiones sobre la provisin de servicios hacia lugares
ms prximos a los usuarios deviene condicin de posibilidad de la operacin de mecanismos
como la presin directa y la verbalizacin de insatisfaccin por los propios usuarios ya sea
que sus acciones posean estatuto pblico en forma de participacin institucionalizada, o que
sean animadas por las lgicas colectiva de la protesta o individualizada de la queja (Batley,
2004; Keefer y Khemani, 2003). Adems, la pluralizacin de proveedores tambin obedece al
propsito de estimular los efectos de otro mecanismo, a saber, la eleccin de los usuarios y las
presiones de concurrencia que de ella derivan.
La idea de control aparece respaldada por mecanismos. Por definicin, todo
mecanismo es un automatismo, o sea, una operacin recurrente cuyos resultados agregados o
acumulados definen efectos privados de intencionalidad o de una conciencia omnisciente. Los
mecanismos tomados como subyacentes a los efectos de la descentralizacin, de la
pluralizacin de proveedores y de la participacin se estructuran a partir del comportamiento
individual guiado por el propio inters. Sera ocioso y simplista desdear la fuerza de dichos
automatismos de concurrencia o de presin directa para moldear y perfeccionar el desempeo
de determinados servicios, pues las evidencias favorables podran ser multiplicadas
exponencialmente. En todo caso, para los fines de este ensayo es conveniente contrastar que,
por un lado, si las teoras participativas suelen postular virtualidades sin especificar los
mecanismos responsables por su realizacin, pero, por el otro, los mecanismos que sustentan
el control social en la agenda de la reforma de servicios pblicos pecan por presuponer que

7 Responsivo es quien propende a responder. Responsividad poltica se refiere normalmente a la


sensibilidad del gobierno y de los representantes frente a las inquietudes y reclamos de los gobernados y de los
representados, manifestada mediante algn tipo de respuesta. As, responsividad guarda un parentesco
semntico estrecho con responsabilidad pero, en este caso, ser responsable supone responder por el cuidado de
algo o alguien y estar sujeto a penalizacin.

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todos los individuos tienen condiciones de actuar como supone la teora, sin tomar en cuenta
la lgica de la participacin o de la agencia.
El suponer la activacin espontnea de los mecanismos de control como resultado
inmediato de las reformas constituye un presupuesto controvertido y disputable. No se trata de
evaluar aqu en qu medida o sobre cules condiciones los mecanismos presupuestos en esta
agenda de reformas son suficientes para promover el control social sobre los proveedores en
una amplia gama de servicios pblicos,8 antes bien, se trata de evidenciar que es
particularmente restringida la nocin de agencia subyacente a las ideas de control social y de
participacin en ella presentes. Restringida no debido al hecho obvio de que el repertorio de
problemas que potencialmente pueden ser legtimamente planteados por los usuarios es
limitado en relacin con su estatus de ciudadano sino, sobre todo, en razn de que el agente de
control social es un individuo implcitamente provisto de recursos simblicos y materiales para
actuar, que no requiere de la accin colectiva para hacerse or, ni enfrenta problemas de
coordinacin.
Sin embargo, aunque el control social y la participacin en esa agenda asumiesen
enteramente su significacin en funcin de sus vnculos con la desiderata de la eficiencia, ello
no condenara este registro a una incompatibilidad irreductible con otras perspectivas animadas
por reclamos democrticos, vertebradas por el valor de la universalizacin de derechos. En
principio, no slo es posible argumentar conceptualmente que el valor de la participacin en
los recetarios de las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial no es
meramente instrumental (Williams y Young, 1994), sino tambin que el valor de la eficiencia
puede ser disputado en modelos de gestin pblica alternativos. (vase Paes, en este volumen)
8 Argumentos con este propsito han sido desarrollados en otros lugares:; Houtzager, Yoshi y Gurza Lavalle,
2008; especialmente Yoshi, 2008; y Gurza Lavalle, 2008.

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En todo caso, y regresando al terreno de las sospechas, es el fin de la Guerra Fra lo


que subyace a la confluencia semntica entre actores y literaturas oriundos de posiciones tan
dispares en el espectro poltico. Ese conjunto de transformaciones histricas extraordinarias
trajo consigo una bocanada de aire fresco tanto para la teora democrtica hoy renovada con
preguntas sustantivas antes evitadas por las comprensiones minimalistas, siempre cautas frente
a reclamos igualitarios ms fcilmente esgrimidos por los regmenes comunistas,9 cuanto
para el debate intelectual y para la formulacin y disputa pblicas de demandas distributivas
por parte de los actores sociales.
De esta forma, la suspicacia, condensada emblemticamente en la idea de confluencia
perversa, parece expresin sensible de una toma de conciencia oportuna, realizada frente a un
fenmeno indito: la emergencia de plataformas semnticas compartidas por comprensiones
de la realidad y fuerzas polticas opuestas, que permiten entablar una disputa por el mundo en
trminos del significado concreto de categoras aceptadas como legtimas notoriamente
ciudadana, democracia, participacin, inclusin y, ms recientemente, rendicin de cuentas.
Contra el teln de fondo del fin de la Guerra Fra, la confluencia responde a una dinmica
histrica ms amplia y se muestra abierta por igual a posibilidades virtuosas o perversas.10
La emergencia de plataformas semnticas comunes conllev por lo menos dos rdenes
de consecuencias positivas. Primero, permite la interlocucin entre actores sociales y polticos
Respecto a la rigidez impuesta por la lgica de la guerra fra al campo de la teora democrtica, vase el
interesante anlisis de Plotke (1997). En un texto de amplia difusin, Boaventura de Sousa Santos y Leonardo
Avritzer (2002) sealan el mismo fenmeno sin detenerse en l.
10 Es prudente percatarse de que el contexto de la Guerra Fra no constituye un momento pretrito ordenado
por distinciones transparentes, ms bien, si ofrece algn complemento histrico a la idea de la confluencia
perversa, lo hace en la forma de una divergencia perversa. Durante aos, al final de la segunda posguerra, las
discrepancias intelectuales y demandas sociales no necesariamente antisistmicas fueron polarizadas y
resignificadas artificialmente ms all de las intenciones de sus protagonistas. Ejemplarmente, la reforma del
socialismo fue combatida como subversin antirrevolucionaria y, del otro lado, las demandas por inclusin
democrtica y por justicia social fueron reprimidas como sedicin guiada por ideologas antipatriticas,
comunistas.
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de orientaciones ideolgicas antagnicas otrora irreconciliables con lo que la disputa


razonada por el contenido de trminos como participacin y control social se convierte en
algo posible y aparece como una disputa legtima; a fin de cuentas, no existe un registro nico
para definir el valor de la participacin, del control o de la descentralizacin, ni siquiera entre
actores relacionados por afinidades ideolgicas, comprometidos con la democratizacin o
localizados en el lado de la sociedad civil (vase Recondo, en este volumen). Tampoco
parece prudente asumir que una clave de lectura como la profundizacin de la democracia,
defendida por el ideario participativo cancela o debe excluir por principio a las otras (como
la eficiencia, como contraejemplo obvio caracterstico de las agendas de reformas del Estado).
De hecho, asumir que la idea y el valor de la participacin remiten por definicin a un primado
de democratizacin hermtico a los imperativos de eficiencia, parece una estrategia poltica y
analticamente equivocada; de esta forma la recuperacin del valor de la eficiencia es la base
para algunas de las experiencias de innovacin democrtica ms recientes como las de la
auditora y contralora sociales en las que se proyectan exigencias de eficiencia a la
administracin pblica.
Segundo, a pesar de las disonancias inherentes a la convivencia de comprensiones en
conflicto, la posibilidad de entablar un dilogo capaz de movilizar categoras comunes con el
adversario trae consigo consecuencias valiosas desde el punto de vista analtico y de la
produccin de conocimiento. Interesa aqu este segundo orden de consecuencias,
particularmente en lo que respecta a la comprensin de la relacin entre participacin y control
social. La teora democrtica en su vertiente participativa, prest en sus orgenes poca atencin
a los mecanismos de produccin o transmisin de las virtualidades positivas presupuestas en la
teora, en buena medida debido a la conexin asumida entre participacin y valores
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fundamentales de la democracia como la auto-determinacin y la igualdad polticas, o como la


formacin de ciudadanos activos (Macpherson, 1991; Pateman, 1970).
An hoy, la participacin es considerada como un valor en s, por un lado, puesto que
es el vehculo por excelencia de la inclusin poltica entendida como uno de los pilares
normativos de la democracia; por otro, a ella se atribuyen implcita o en menor medida
explcitamente efectos deseables de carcter econmico y funcional como la introduccin de
presiones redistributivas en los procesos polticos de asignacin de recursos, as como la
formacin de ciudadanos o la sintonizacin de la operacin del gobierno con los anhelos de la
poblacin. Sin duda, la participacin es defendible como un principio moral de inclusin
poltica, pero la cuestin aqu planteada reside en otro plano. Desde el punto de vista de la
teora positiva, la defensa de la participacin como desideratum poltico constituye un
compromiso previo al esfuerzo de comprensin del mundo y permanece como presupuesto
normativo posible aunque no necesario del propio anlisis.
El ideario participativo, sin embargo, se hace vulnerable si evita especificar los efectos
de la participacin sobre el mundo y de explicitar los mecanismos presupuestos para la
generacin de las consecuencias esperadas. Curiosamente, las literaturas que de modo ms
sistemtico han enfrentado el desafo de explicitar y verificar los efectos atribuibles a la
participacin, as como identificar los mecanismos responsables de la produccin de tales
efectos, se inscriben en otras agendas de trabajo diferentes a las de la democracia participativa
o de la profundizacin de la democracia.11

Notoriamente, la densa produccin de los modelos del estatus socioeconmico, del voluntarismo cvico y
de la movilizacin poltica. Vase Verba, Schlozman, Lehman y Brady, 1995; Rosenstone y Hansen, 1993; Verba,
Nie y Kim, 1978.
11

17

En el campo de la vertiente participativa de la teora democrtica ha sido prestada


especial atencin a las capacidades de influencia y racionalizacin de la sociedad sobre el poder
poltico aunque, por regla general, pensadas en trminos diferentes al control social; por
ejemplo, profundizacin de la democracia, formacin de la voluntad poltica, auto-gobierno y
emancipacin social (Fung y Wright, 2003; Santos, 2002; Barber, 1984).
Es posible pensar la participacin como un expediente de control social, entendiendo a
este ltimo de manera amplia como la incidencia de ciudadanos sobre procesos decisorios ya
sea mediante el suministro de informacin, la determinacin de prioridades, la implementacin
o como formas de evaluacin y supervisin. Conviene aclarar aqu, con la intencin de evitar
malentendidos, que no hay ninguna pretensin de reducir la participacin (o de traducir
integralmente sus valores normativos) a la dimensin del control social sino de especificar, fijar
analticamente y someter a examen uno de sus sentidos ms relevantes que resulta
especialmente adecuado para pensar en las experiencias de innovacin democrtica.
El objetivo de este esfuerzo es contribuir a la construccin de bases para el desarrollo
de distinciones analticas positivas capaces orientar y enriquecer nuestra comprensin de la
multiplicacin de prcticas, experiencias e instancias participativas ocurrida en las ltimas
dcadas. Los eventuales beneficios cognitivos pueden, a su vez, animar e impulsar el trabajo de
la reflexin normativa. En otras palabras, la dimensin del control social produce
rendimientos analticos desde el punto de vista de la teora positiva, puesto que recorta un
sentido especfico en que la participacin puede mostrarse relevante, estimulando esfuerzos de
caracterizacin de los tipos de control posibles as como operacionalizaciones viables que
permitan generar conocimiento y definir parmetros de evaluacin.

18

Definir la participacin en trminos de control social no significa abrazar concepciones


poco exigentes de la primera, ni mucho menos rebajarla a un plano de operacin inocuo desde
el punto de vista del ideario participativo y su compromiso con la democratizacin. Es posible
asumir definiciones altamente exigentes de control social como, segn ser visto, en el caso de
la rendicin de cuentas, u optar por otras ms laxas como los sistemas de atencin a quejas o las
actividades de transparencia de la informacin pblica gubernamental, ambas desarticuladas de
mecanismos de responsabilizacin. An ms, no est claro que la posible sintona entre el
ideario participativo y definiciones exigentes de control social permita decretar la
insignificancia de los efectos derivados de expedientes de control ms laxos o menos
demandantes. Tampoco es prudente asumir una progresin linear de ndole normativa en la
que ms control social y con mayores facultades sea siempre superior y ms deseable,
independientemente del contexto institucional en el que ha de operar y de los asuntos pblicos
sujetos al control.
Esto significa que, al definir la participacin en trminos de control social, no slo se
especifica el papel o los efectos atribuidos a la primera, abriendo camino a la indagacin de los
mecanismos especficos del control y a la evaluacin de sus alcances bajo parmetros claros,
sino que tambin se asumen las exigencias ms elevadas del ideario participativo sin sacrificar
el valor de expedientes de control ms laxos que son poco apreciados dentro de dicho ideario.
Una modalidad de control particularmente exigente es la rendicin de cuentas
(accountability), que puede ser ciudadana (es decir, activada por ciudadanos) o de carcter societal
(animada por actores colectivos). La rendicin de cuentas supone por definicin la existencia de
control, pero lo recproco no es verdadero, esto es, no toda modalidad de control contempla
mecanismos estables y reconocidos de responsividad y sancin, consubstanciales en la teora
19

democrtica a la idea de rendicin de cuentas.12 Inclusive definiciones ms laxas de rendicin


de cuentas como un proceso de responsabilizar los actores por sus acciones (Fox, 2006: 36)
suponen la posibilidad de tener acceso a informacin, imputar responsabilidad formal o
informalmente y, en alguna medida, sancionar.
Dgase de paso que sin duda sera posible formular definiciones an ms flexibles en las
que esos elementos no se presupongan recprocamente y en las que baste la presencia de uno
de ellos para dar lugar a la rendicin de cuentas (Schedler, 2004).13 Sin embargo, esa operacin
vuelve indistinguibles el control social y la rendicin de cuentas, mientras que aqu se asume lo
contrario, es decir, que la rendicin de cuentas es una modalidad especfica de control cuyo
mayor grado de exigencia (institucionalizacin, observancia, informacin, sancin) le confiere
una afinidad evidente con las relaciones de representacin poltica en el contexto de regmenes
democrticos. Mecanismos plenamente institucionalizados de rendicin de cuentas suelen
caracterizar las relaciones entre representantes y representados, pero no todas la relaciones de
control se enderezan hacia la figura del representante o a las instituciones representativas. As,
los sistemas de quejas, de acceso relativamente irrestricto, componen parte del repertorio ms
tradicional (y limitado) de los mecanismos de control social, pero prescinden de los elementos
caractersticos de las relaciones de rendicin de cuentas (responsividad y sancin).
Parece correcto afirmar que modalidades de control como los sistemas de quejas o las
actividades de transparencia de la informacin no seran reconocidas como expedientes

Para una definicin de accountability en el debate de la teora democrtica, tambin con vistas a reflexionar
sobre la representatividad de las instituciones democrticas, vase Przeworski, Stokes y Manin, 1999a y 1999b;
tambin Schedler, 1999a y 1999b.
13 En su texto fundacional para la discusin contempornea sobre la rendicin de cuentas, Andreas Schedler
(1999; versin en espaol: Schedler, 2004) propone entender esta nocin como un concepto radial y no como
un concepto clsico, con lo que se abre la posibilidad de comprender una experiencia de rendicin de cuentas
que no desarrolle cabalmente las tres dimensiones que consideramos constitutivas: informacin, justificacin y
sancin.
12

20

genuinos de participacin dentro de los modelos de democracia participativa, a menudo


preocupados con la construccin de ciudadana14 (vanse Hevia; Teixeira y Tatagiba, ambos en
este volumen). Esto plantea la cuestin del valor de las definiciones en mayor o menor medida
exigentes, cuya cabal elucidacin requerira de distinciones analticas que caractericen distintas
modalidades de control social y sus alcances. En realidad, son raros los esfuerzos sistemticos
que han enfrentado el doble trabajo de desempaquetar las diversas modalidades de
incidencia social institucionalizada sobre la administracin y el poder pblicos, hoy
encuadrados bajo la rbrica de la participacin, as como de examinarlas desde el punto de
vista de los alcances del control que son capaces de sustentar (Fox, 2006; Isunza, 2006a;
Isunza, 2006b).
La nocin interfaz socioestatal, desarrollada en los trabajos ms recientes de Ernesto
Isunza (2006b; 2006c; Isunza y Hevia, 2006) es peculiarmente pertinente a este respecto, una
vez que sita la participacin-como-control en una relacin institucionalmente inserta, cuyo
sentido y alcances se vuelven comprensibles a la luz de la interfaz. Las nocin de interfaces
ser retomada en la seccin final del captulo con mayor cuidado,15 pero por el momento y en
relacin al valor de definiciones de control ms o menos exigentes basta especificar los tipos de
interfaz y los alcances del control que les son inherentes. En funcin del tipo de interfaz, la
incidencia social puede asumir un carcter informativo, cuando no hay obligaciones decisorias
implicadas en la circulacin de la informacin; vinculante, cuando la incidencia conduce a tomar

14 A este respecto, cabe citar el anlisis que realiza Hevia (en este volumen) sobre los mecanismos de control
sobre el principal programa de transferencias condicionadas de lucha contra la pobreza extrema en Mxico: el
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Desde una realidad ms permeada por discursos y prcticas de
la participacin orientada al control como lo es la ciudad de So Paulo, Teixeira y Tatagiba ilustran las
complejidades de la arquitectura de la participacin en el espacio sub-municipal (las sub-prefeituras) en el gobierno
de Marta Suplicy (2000-2004) del Partido de los Trabajadores.
15 Vase infra, apartado 4 de este captulo.

21

decisiones de observancia recproca, o sea, que imponen obediencia al poder pblico y a los
actores de la participacin; o ejecutiva, cuando existe un intercambio en la provisin de bienes
y servicios entre los actores sociales del control y las autoridades pblicas (Isunza, 2007).
Ya sea informativa, decisoria o ejecutiva la principal dimensin de control social
involucrada en una instancia de innovacin democrtica, los alcances y efectos esperados del
control o de la rendicin de cuentas varan considerablemente segn las funciones
presupuestas en la especificacin institucional de la interfaz: de modalidades de opinin y
consultivas, de transparencia y de derecho a la informacin pblica, de intercomunicacin o
dialgicas, a modalidades de definicin colectiva de voluntad poltica y mandato, o a
expedientes de terciarizacin y transferencia de funciones pblicas y de corresponsabilidad y
cogestin, por el otro (Isunza 2006b; 2006c). As, el repertorio de expedientes de control social
compone un amplio abanico que abarca desde formas participacin puntuales e
individualizadas algunas veces fragmentadas como en los sistemas de quejas, en un
extremo, hasta, en el polo opuesto, la participacin colectiva e institucionalizada, facultada para
la toma de decisiones vinculantes en la operacin poltico-administrativa de funciones pblicas.
Ahora es posible y pertinente introducir una nota de precaucin a propsito del ideario
participativo. Se debe tomar con cautela la gradacin supuesta en ese continuum, pues aunque
formas ms complejas y estables de control social son preferibles desde el punto de vista de la
democracia participativa, sera un equvoco suponer que formas ms puntuales de control son
innecesarias o superfluas. El quid reside en los efectos esperados de cada forma y en las
combinaciones de repertorios permitidas por andamiajes institucionales complejos.16 En este

16 Como acertadamente apunta Brian Wampler (2004b), el trabajo fundacional de Guillermo ODonnell sobre
rendicin de cuentas (ODonnell, 1998) ya apuntaba a las especiales relaciones institucionales tipo red que son

22

sentido, a pesar de la tendencia a su menosprecio en la literatura comprometida con modelos


de democracia participativa, los sistemas de quejas pueden ser extremamente tiles no slo
para la correccin de distorsiones administrativas, sino inclusive para la racionalizacin del
poder, como ocurre en los contextos marcados por el control corporativo de los ciudadanos.17
Dgase de paso que a este respecto (y desde el punto de vista de la morfologa de la
participacin) los sistemas de quejas y de denuncias annimas son idnticos, aunque estn
asociados a la correccin de problemas diferentes. Por otro lado, desde el punto de vista de la
teora positiva, no paree prudente asumir que ms [control] es siempre mejor (Alnoor y
Weisband, 2007: 15).
Preservndose estas advertencias, no hay duda que en las agendas de profundizacin de
la democracia, la participacin como control social sobre los gobiernos y sus burocracias tiende
a realizarse de modo pleno cuando est investida de facultades decisorias vinculantes no slo
para elegir representantes, sino para deliberar acerca de la produccin de resultados especficos
en campos diversos de las polticas pblicas, y cuando est resguardada de contingencias
coyunturales mediante una institucionalizacin de observancia obligatoria. En otras palabras, y
por motivos analtica y normativamente comprensibles, la democracia participativa privilegia
las modalidades de control social ms exigentes (claramente, la rendicin de cuentas).
Cuando son observadas con atencin, sin embargo, estas modalidades son puestas en
juego por actores colectivos que, como tales, realizan prcticas de representacin ms que
propiamente de participacin. En consecuencia, el ideario participativo y el papel de la
participacin en la teora democrtica aparecieron estrechamente vinculados en los ltimos

necesarias para el efectivo ejercicio del control, desde una idea compleja de rendicin de cuentas. Vase infra el
apartado 4 de este captulo.
17 Para un caso ejemplar, vase Hevia, 2008.

23

aos a la literatura y debates sobre la sociedad civil pero, curiosamente, no al campo de las
teoras de la representacin, en buena medida debido a los efectos de bloque ejercidos tanto
por la idea de participacin como por la comprensin terica dominante de la sociedad civil.
Adems, las formas correlativas de control social inherentes a la representacin ejercida por
actores de la sociedad civil presuponen, por analoga obligatoria con la representacin electoral,
sancin y responsividad, inscribindose dentro de la gama de relaciones cubiertas por la idea de
rendicin de cuentas. Estos ltimos dos puntos sern abordados en la siguiente seccin.

3. Participacin, representacin, rendicin de cuentas e innovacin democrtica


Como se ha mencionado, si se observa con atencin, es posible advertir que las modalidades
de incidencia social en el contexto de las innovaciones democrticas son puestas en juego por
actores colectivos que, como tales, realizan prcticas de representacin ms que propiamente
de participacin. El hecho de que la participacin y, en este caso, el control social hayan sido
pensados sin relacionarlos interna y sistemticamente con el concepto de representacin
obscurece nuestro entendimiento de las experiencias de innovacin, sobre todo, en lo que
respecta a sus alcances democratizadores. En esta seccin se sostienen dos argumentos.
Primero, que las modalidades ms exigentes de control ocurren como prcticas de
representacin por actores colectivos que inciden en los procesos decisorios en nombre de alguien.
Por consiguiente, las expectativas ms elevadas del ideario participativo en el terreno del
control social son cabalmente realizables slo mediante expedientes de representacin poltica
de carcter no electoral, cuyas peculiaridades requieren su elucidacin. Segundo, que la
principal caracterstica de la nuevas prcticas de pluralizacin de la representacin es su

24

carcter presuntivo, situando en el centro del debate la cuestin del control de los
controladores, aqu elaborado como doble faz de la rendicin de cuentas societal.
El desarrollo de los argumentos se desdobla en los siguientes movimientos. Se inicia
abordando los obstculos de pensamiento (Bachelard 1996): el ideario participativo y el
papel de la participacin en la teora democrtica aparecieron estrechamente vinculados en los
ltimos aos a la literatura y los debates sobre la sociedad civil pero, curiosamente, no al
campo de las teoras de la representacin, en buena medida debido a los efectos de bloque
ejercidos tanto por la idea de participacin como por la comprensin terica dominante de la
sociedad civil. Despus se muestran tanto la pertinencia emprica (no slo lgica) de introducir
el concepto de representacin para entender la proliferacin de experiencias de innovacin
democrtica, como las reacciones del debate especializado ante la pluralizacin de la
representacin. Por ltimo, ser considerada la espinosa cuestin de la legitimidad o requisitos
que condicionan los alcances democratizadores de las innovaciones en cuestin bajo la
siguiente formulacin: por homologa obligatoria con los principios democrticos que rigen la
representacin electoral, la representacin ejercida por actores de la sociedad civil presupone
sancin y responsividad, inscribindose dentro de la gama de relaciones cubiertas por la idea de
rendicin de cuentas de cara a sus respectivos pblicos o beneficiarios. Esto plantea la cuestin
de la doble faz de la rendicin de cuentas societal, cuyas caractersticas lgicas sern escudriadas en la
ltima seccin de este captulo.
La diferencia crucial entre participacin de ciudadanos y participacin de actores
colectivos (representacin) pas desapercibida para una parte sustancial de la literatura, a pesar
de que las innovaciones democrticas ms afamadas han sido escenarios de actuacin de este
tipo de actores o de la llamada sociedad civil (Gurza Lavalle, Houtzager y Acharya, 2005 y
25

2004). Por distintos motivos, la combinacin de ambas ideas (participacin y sociedad


civil) en los debates sobre la innovacin democrtica ha eclipsado el papel de las dinmicas de
representacin inherentes a la presencia de actores colectivos, inhibiendo la formulacin de
cuestiones tpicas de la representacin como las de la rendicin de cuentas.
Participacin y sociedad civil aparecen como pilares analticos clave en diversas
literaturas preocupadas por la calidad de la democracia y por la innovacin democrtica. Se
trata de los debates sobre democracia participativa y sociedad civil, pero tambin de las
agendas de la profundizacin de la democracia (deepening democracy), del fortalecimiento de la
capacidad de accin y participacin de la sociedad en la gestin pblica (empowered participation),
y de los controles democrticos y de la rendicin de cuentas societal (societal accountability).18
Obviamente, existen diferentes nfasis, focos y distinciones analticas en estas agendas, sin
embargo, es fcil identificar los rasgos compartidos que, conectados a la idea de participacin y
a cierta comprensin de la sociedad civil, ejercieron efectos de bloqueo sobre la posibilidad de
concebir la accin de los actores colectivos y las prcticas participativas en trminos de
representacin.
En primer lugar, las agendas dirigidas a la profundizacin e innovacin democrticas se
encuentran fuertemente vinculadas a la idea de participacin, ya sea como presencia directa de

Para la literatura de profundizacin de la democracia (deepening democracy) vanse los trabajos de Heller
(2001), Fung (2004), Fung y Wright (2003) y Santos (2002); para los abordajes de transparencia y controles
sociales de las instituciones polticas (social accountability) vanse Arato, 2002 y Peruzzotti y Smulovitz, 2002 y 2006,
as mismo la crtica y reformulacin de Yoshi (2008) acerca del papel de los actores colectivos en la rendicin de
cuentas societal; para el enfoque de fortalecimiento de la capacidad de accin y participacin de la sociedad en la
gestin pblica (empowered participation) vase Fung y Wright, 2003; para la perspectiva de la democracia deliberativa
puede consultarse Habermas, 1993; 1995; y 1998; as como Gutmann y Thompson, 2004; y los trabajos en
Bohnman y Rehg (2002) y Elster (1998). La literatura de la sociedad civil es bastante mayor y muchas veces
asociada a crticas radicales de la democracia (v. gr. Keane, 1992), pero aqu se remite fundamentalmente al trabajo
de Cohen y Arato (2000), y de acadmicos vinculados a esta perspectiva en Amrica Latina como Avritzer (1994;
1997), Olvera (2003) y Panfichi (2003). An dentro de la literatura de la sociedad civil, pero en perspectiva
habermasiana, estn tambin los trabajos de los aos 1990 de Costa (2002). De alguna forma, tambin el trabajo
ms reciente de Avritzer (2003), centrado en la idea de pblicos participativos.
18

26

las personas eventualmente afectadas o beneficiadas por decisiones pblicas, o como presencia
inscrita en procesos de deliberacin cara-a-cara. La participacin de franjas de la poblacin
consideradas sub (o mal) representadas en los escenarios tradicionales de la representacin
poltica constituira un expediente clave para acicatear el funcionamiento de las burocracias y
para sintonizar las decisiones polticas con las necesidades de esta poblacin.
Independientemente de los alcances de la participacin respecto de sus eventuales
efectos positivos en el perfeccionamiento de la calidad de la democracia,19 ya sean estos efectos
producidos por mecanismos de control societal o no, como idea constituye un obstculo
cognitivo en lo que respecta la posibilidad de pensar la representacin. La participacin supone
involucrarse directamente o la presencia del sujeto de esta participacin individuos,
ciudadanos, trabajadores como auto-presentacin de su propio inters, mientras que la
representacin, en el mejor de los casos, es un momento posterior a la participacin del que
quedan concernidas las instituciones de agregacin, y presupone la divisin inevitable entre
representante y representado.
La auto-presentacin es, por definicin, un acto legtimo como enunciacin en primera
persona del singular de preferencias y posiciones (aunque, es claro, esta legitimidad no ampara
el contenido de la enunciacin que exige justificacin con argumentos pblicamente
aceptables). La representacin, al contrario, no cuenta con esta legitimidad de partida y el acto
en s de hablar en nombre de alguien obliga a una justificacin previa, tradicionalmente concebida y
teorizada como autorizacin. De modo ms incisivo, no existe auto-representacin, pues es
una contradiccin en trminos. Por esto, una vez asumido el registro de la participacin para

Como es sealado en la argumentacin de Cunill (1997: 71-195), la participacin no conlleva garanta


alguna respecto a la realizacin de las virtualidades positivas que le son muchas veces atribuidas en la literatura.
Para una muestra de cunto la participacin se ha vuelto un credo poco reflexivo vase Kliksberg, 2000.
19

27

pensar el perfeccionamiento de las conexiones entre instituciones polticas y dinmicas


societarias dentro y fuera de las innovaciones democrticas, pierden todo sentido preguntas
acerca de la representacin ejercida por los actores colectivos de la participacin. Despus de
todo, si la participacin es auto-presentacin, la representacin remite al acto de hacer presente
por intermedio de otros algo o alguien ausente (Pitkin, 1967: 10).20
En segundo lugar, las agendas en cuestin descansaron, en mayor o menor medida,
sobre concepciones estilizadas y unificadoras de la sociedad civil, eclipsando frecuentemente
las diferencias internas relevantes entre los actores colectivos as como las interacciones
presentes en las interfaces entre las instituciones polticas y dichos actores.21 En estas
concepciones, la sociedad civil, revitalizada en diversos contextos regionales del mundo en el
ltimo cuarto del siglo XX, vendra al encuentro del Estado como agente de racionalizacin de
la accin pblica y de democratizacin de las decisiones polticas; agente que, por aadidura,
estara guiado de modo dialgico y sera portador de consensos legtimos gracias a su arraigo
genuino en el tejido social o en el mundo de la vida, para utilizar la categora fenomenolgica de
la comprensin ms influyente de la sociedad civil tributaria de la obra de Jrgen Habermas
(2002: 169-280; Cohen y Arato, 2000: 476-555).22

20 De ello se derivan la crticas pos-modernas a la representacin como metafsica de la presencia (Derrida


1982); para un anlisis de la misma cuestin, pero en clave fetichista, vase Bourdieu, 1987.
21 La hiper-simplificacin de la relacin entre actores societarios y las instituciones polticas tiene su origen en
una constelacin de factores, pero por su notable influencia cabe mencionar tanto la teora de la accin
comunicativa de Habermas (1987) y su nocin de sociedad en dos niveles el nivel sistmico y el mundo de la
vida, como el origen directamente poltico y de oposicin al Estado del resurgimiento de la idea de sociedad
civil en Europa del Este y Amrica Latina. Curiosamente, la apropiacin de Habermas dentro de las teoras de la
sociedad civil con alguna frecuencia hizo retroceder el pensamiento del filsofo alemn atrs de lo que l
considerara puntos de no retorno en su propia trayectoria; por ejemplo, retomar la nocin de sujeto(s) (vase
Gurza Lavalle 2002). En Brasil, esa hiper-simplificacin se vio acompaada del esfuerzo de re-especificacin
conceptual de la categora de sociedad civil que caracteriz el debate de los aos 1990. Para un balance crtico de
este esfuerzo, vase Gurza Lavalle, 2003.
22 Existen diversas familias de argumentos de las sociedad civil: iusnaturalista, hegeliana, marxista y marxistagramsciana, tocquevilliana. En el caso de la concepcin ms influyente en los aos 1990, de inspiracin
habermasiana y cannicamente formulada en la obra de Cohen y Arato (2000), el linaje es remotamente marxista,

28

De esta manera se introduce el presupuesto de una cierta continuidad o conexin


natural entre un bloque de actores colectivos y la sociedad o algunos de sus segmentos esto
es, entre sociedad civil y sociedad, volviendo impropias las indagaciones acerca de los
procesos de representacin que vinculan ambas. Esto es as inclusive en la definicin de la
sociedad civil como un plano institucionalizado del mundo de la vida, formulada por Cohen y
Arato (2000) en su sofisticada reapropiacin de la teora habermasiana de la sociedad en dos
niveles, pues postula y deduce tericamente la existencia de un vnculo genuino
sociedad/sociedad civil. Basta recordar nuevamente a este respecto, con Pitkin (1967: 60-91),
que la representacin por definicin supone diferencia y distancia, no identidad y coincidencia,
entre la representacin y aquello que es representado (Gurza Lavalle, Houtzager y Castello,
2006a).
Sin duda, la relacin entre participacin y representacin puede ser formulada en un
registro de complementariedad por lo menos a partir de comprensiones no extremas del
valor de la participacin, evitando as falsos dilemas que la oposicin excluyente de ambas
tiende a generar. (vase Lchmann, en este volumen) Imaginar, como recurso hipottico, una
representacin pura eximida de cualquier participacin, o una participacin pura
expurgada de toda mediacin y/o delegacin, evidencia cuan desventajosas son las estrategias
analticas que optan por la contraposicin y cunto ambas ideas se presuponen recprocamente
en el mundo poltico moderno: por un lado, la legitimidad de la representacin est vinculada
de modo inseparable a procesos descendentes o ascendentes de formacin y/o expresin

pero la formulacin es explcitamente normativa y post-estructuralista. Revisiones de las diferentes familias de


argumentos en el debate contemporneo pueden ser consultadas en Sauca y Wences, 2007; Eberly, 2000; y Gurza
Lavalle, 1999.

29

de una voluntad poltica y a mecanismos institucionalizados de consentimiento popular


explcito; por el otro, la participacin en procesos orientados a la produccin de decisiones
vinculantes legtimas se vuelve inocua si es incapaz de abandonar la lgica de la horizontalidad
plena para dar paso a la incierta tarea de agregar, adensar y priorizar los propios resultados
de la participacin.23
En el ltimo caso, no hay duda de que la participacin directa de individuos preserva y
eventualmente realiza algunos de los compromisos normativos del ideario participativo, por
ejemplo la funcin pedaggica en la formacin de ciudadanos; sin embargo, desde el punto de
vista del control social y de la produccin de decisiones vinculantes, la participacin slo puede
hacer efectivas las virtualidades positivas presupuestas en el ideario si se transforma en
representacin, es decir, si a la auto-presentacin de los intereses y opiniones de los ciudadanos
se suceden procesos de agregacin y depuracin.
De hecho, el ideario de la participacin y sus modelos de democracia participativa slo
son plenamente realizables gracias a (y en calidad de) la representacin, visto que, como fue
sealado por Plotke (1997), la representacin se opone a la exclusin y no a la participacin,
cuyo antnimo es la apata o, dependiendo de las referencias analticas adoptadas, quiz la
abstencin. A pesar de tal complementariedad, la ausencia de la categora representacin en
las agendas de profundizacin de la democracia ha sido sistemtica al punto de causar
asombro;24 an ms si se considera que la problemtica de la representacin se vuelve
ineludible cuando los protagonistas de la participacin son actores colectivos, a no ser que,

La conexin entre participacin y agregacin fue percibida claramente por MacPherson (1991).
Distintos autores han elaborado explcitamente una conexin entre transformaciones de la representacin y
nuevas funciones polticas de representacin asumidas por actores colectivos. Vanse los trabajos publicados en
Chalmers y Vilas, 1997, particularmente el captulo del propio Chalmers, Martin y Piester; vase tambin
Friedman y Hochstetler, 2002. En Brasil, vase Raichelis, 2000, Gurza Lavalle, Houtzager y Acharya, 2005; y
Gurza Lavalle, Houtzager y Castello 2005; 2006a; y 2006b.
23
24

30

de modo deductivo, se imputen a ellos, a partir de la teora, intereses idnticos o alguna forma
de fusin con los grupos o sectores sociales que movilizan, por los que trabajan o en nombre
de los cuales actan.
Por otro lado, la introduccin de actores colectivos al estudio de las innovaciones
democrticas vuelve obvio que la mayor capacidad de control societal depende tanto de las
facultades institucionales como de la presencia de actores con fuerza para vencer las
resistencias al uso de tales facultades; sin embargo, como se advirti en la seccin anterior,
tampoco en este punto parece prudente asumir el lema cuanto ms, mejor, pues ello
amenaza la relacin entre pluralismo e ideario participativo (vase Silva, Cortes, Ros y
Barcelos, en este volumen). Si actores con recursos materiales y simblicos abundantes pueden
forzar negociaciones y acuerdos en relacin al ejercicio de controles y sanciones, tambin
pueden copar completamente los espacios de la innovacin democrtica, comprometiendo la
diversidad de posturas o perspectivas sociales que podran ser representadas.
La distincin entre participacin ciudadana (o de ciudadanos de a pie) y de actores
colectivos y la consecuente reconceptualizacin de la segunda en trminos de prcticas de
representacin no es una operacin animada por la pulcritud o por el preciosismo analticos,
sino que se impone por el propio peso que las innovaciones democrticas han adquirido en los
ltimos aos con presencia acentuada de estos actores en latitudes diversas y en
sociedades infrecuentemente consideradas democrticas de pleno derecho. En efecto, tal vez
por primera vez en la historia se ha pasado a pensar la democracia y su horizonte de reformas
posibles en el hemisferio norte, a partir de experiencias realizadas en el hemisferio sur. A este
respecto, Brasil es un laboratorio de enormes dimensiones, del cual proviene no slo el
experimento participativo ms conocido en todo el mundo el presupuesto participativo,
31

sino tambin reformas constitucionales que han hecho obligatoria la implementacin de


consejos gestores de polticas en los diferentes niveles de la estructura federativa de gobierno.
Se trata, no obstante, de una tendencia de alcances ms amplios, segn lo evidencia la
diversidad de experiencias citadas a lo largo de las pginas de este paper..
Cuando son miradas con atencin, las experiencias institucionalizadas de participacin
no-refrendarias y no-plebiscitarias, sino dirigidas al control o a la incidencia en la formulacin y
fiscalizacin de polticas pblicas, involucran mayoritariamente actores colectivos (vase
Alburquerque, en este volumen). Adems de la eventual relevancia de los actores tradicionales
oriundos del mundo del trabajo, organizaciones civiles de ndole diversa han sobresalido en las
ltimas dcadas como protagonistas de las nuevas oportunidades de representacin.
Especficamente en el caso de Brasil, los consejos gestores de polticas, basados en la
Constitucin de 1988 y mandatados por las respectivas leyes federales, fueron regulados e
implementados de tal modo que hoy se encuentran integralmente compuestos por diversas
organizaciones civiles de usuarios, de advocacy o defensora, o de grupos de portadores de
necesidades especiales, por sindicatos y entidades gremiales, y por delegados del gobierno; o
sea, son espacios de representacin colectiva o de grupos (Houtzager, Gurza Lavalle y
Acharya, 2004; Pinto, 2004; Silva y otros, en este volumen). El presupuesto participativo, a su
vez, conjuga la participacin de la poblacin con la presencia de lderes de organizaciones
civiles; sin embargo, en la medida que el ciclo de procesamiento de demandas avanza, la
presencia de entidades se vuelve acentuadamente preponderante (Lchmann, 2007). As, en
ciudades brasileas que ensayaron alguna vez o continan operando el presupuesto
participativo tales como Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife, Santo Andr y So Paulo,
ms de la mitad de los delegados electos son lderes de organizaciones civiles y el porcentaje
32

llega a proporciones abrumadoras si se contabilizan no slo los lderes, sino tambin los
miembros electos originarios de estas organizaciones (Wampler, 2004a: 17).25
Aunque no existen en Mxico innovaciones democrticas institucionalizadas en escalas
y calidad equivalentes, el protagonismo de organizaciones civiles ha sido dominante en
experiencias relativamente exitosas y con capacidad de incidencia sobre polticas sectoriales,
como la creacin del Grupo Interinstitucional de Salud Reproductiva, durante la administracin
Zedillo, y del Consorcio Nacional en Salud y la Mujer, bajo los auspicios del secretario de la Salud
Julio Frenk, en la terminada administracin del presidente Vicente Fox (Gmez-Juregui,
2008). Asimismo en instancias ad hoc de participacin como las promovidas durante la primera
gestin electa del Gobierno de la Ciudad de Mxico, encabezada por Cuauhtmoc Crdenas
(Snchez-Mejorada y lvarez, 2002).26
Por supuesto, los casos ms importantes en cuanto a su peso poltico y cobertura
territorial, pero tambin por la problemtica terica que encierran, son los consejos electorales
del Instituto Federal Electoral (IFE) y de los institutos estatales electorales, en los que la
notoriedad pblica de los consejeros y la exigencia de su perfil no partidario favorecen
naturalmente a candidatos de la llamada sociedad civil. En este caso, los consejeros hablan en
nombre de la sociedad para ejercer control y garantizar la rendicin de cuentas de los actores

25 Es ilustrativo mencionar que las tasas de participacin en asociaciones para la poblacin nacional oscilan
de modo aproximado y en las perspectivas ms optimistas alrededor del 10%.Las tasas de filiacin asociativa
varan conforme la fuente. Para So Paulo, hay dos fuentes oficiales: los datos del Instituto de Geografa y
Estadstica (IBGE), en especial dos suplementos de la Encuesta Nacional de Muestra por Domicilios (PNAD), y
de la Encuesta Mensual de Empleo, y los resultados de la Fundacin SEADE, particularmente de la Encuesta de
Condiciones de Vida (PCV). Para un anlisis comparativo de estos datos vase Gurza Lavalle, 2001.
26 Un caso regional mexicano exitoso de participacin orientada al control de una poltica sectorial es el
Grupo Multisectorial en VIH-SIDA del estado de Veracruz (Isunza, 2006c). Recientemente (mayo de 2008) el
Grupo Multisectorial dio un paso ms all en sus prcticas de incidencia al iniciar el trmite legislativo de iniciativa
popular de ley para combatir el VIH-SIDA en Veracruz, una vez que logr ms de 29 mil firmas de apoyo a la
iniciativa, despus de ms de dos aos de trabajo de difusin paralelo a sus actividades de control de las polticas
del Estado en esa materia.

33

(por excelencia) de la representacin poltica en las democracias: los partidos (Alonso y Aziz,
2005; Isunza, 2006d; Ackerman, 2007a; Aziz e Isunza; 2007). Algo semejante ocurre, pero en
este caso incluyendo la estructura de la administracin pblica, con los consejos de los
institutos de transparencia, en especial con el Instituto Federal de Acceso a Informacin
Pblica (IFAI) (Ackerman, 2007b; Alonso, 2007).
El elenco de experiencias citadas anteriormente constituye una muestra expresiva de
amplios procesos en curso de diferenciacin y pluralizacin de la representacin poltica, es decir, de
una diversificacin de los lugares, actores y funciones de la representacin, ahora desplazada
afuera del poder legislativo y localizada en estructuras administrativas autnomas o en el
ejecutivo y su aparato administrativo, ejercida por organizaciones civiles y no por partidos o
sindicatos, y orientada a incidir en la formulacin, gestin y fiscalizacin de polticas pblicas y
de instituciones polticas, y no a legislar o a vigilar las iniciativas legislativas del poder ejecutivo
(Gurza Lavalle, Houtzager, Castello 2006a; 2006b).
Estos cambios parecen haber alcanzado envergadura y notoriedad suficientes para
animar una nueva generacin de teora democrtica volcada a revisar los presupuestos tericos
de la representacin poltica en busca de re-especificaciones conceptuales ms maleables. As,
se afirma progresivamente en la literatura la idea de representacin no slo como ncleo
normativo y operativo de la democracia democracia es representacin, en los trminos de
Urbinati (2000; 2006a) o Plotke (1997), sino tambin como terreno privilegiado de
experimentacin e innovacin para la profundizacin de la democracia (Urbinati, 2006b,
Urbinati y Warren, 2007; Castiglione y Warren, 2006; Trnquist, Webster y Stokke, en prensa).
Experimentacin que, por cierto, exige nuevos desarrollos de la teora democrtica, puesto que
las prcticas e innovaciones ya existentes han sido ms imaginativas y osadas que el debate
34

terico acerca del gobierno representativo, an en el caso de sus exponentes mas calificados e
innovadores como Bernard Manin (1992).27
Si en un primer momento se trata de que la representacin ya no sea considerada un
sucedneo defectuoso o mal-necesario frente a la incapacidad factual de construir formas de
democracia directa, sino como forma de gobierno con linaje y objetivos propios (Manin, 1997;
Urbinati, 2006b; Plotke, 1997), esto es apenas un primer y limitado paso frente al desafo de
aprehender los actuales procesos de innovacin democrtica. En general, la pluralizacin de
prcticas, instancias y actores de la representacin, as como la diversificacin de grupos
sociales con reclamos y derecho de representacin asociados en proporciones variables a la
reforma del Estado, al protagonismo de las organizaciones civiles y a la eclosin de la poltica
de la diferencia, desafan y son desafiados por el modelo clsico de la representacin poltica
por dos motivos principales: la ausencia de autorizacin y la inevitable ambigedad en lo que
atae a los grupos sociales eventualmente representados.
Por regla general, las nuevas modalidades de representacin ejercidas por actores
colectivos (y, ms especficamente, por organizaciones civiles) carecen de autorizacin, es
decir, son ejercidas de modo virtual, unilateral, por afinidad, presuntivo (assumed), substitutivo
(surrogate), auto-asumido (self-authorized), en calidad de mediadores polticos (mediated politics) y en
el ejercicio de prcticas de representacin no-electorales (non-electoral political representation), como
representacin ciudadana (citizen representatives) o simplemente abogando (advocacy) como

27 Aunque el voto como mecanismo de sealizacin y control, y la relacin entre representantes y


representados hayan recibido amplia atencin en la ciencia poltica desde la ptica de los modelos de congruencia, el
propio concepto de representacin y de modo ms tardo el gobierno representativo y sus grandes
configuraciones histrico-institucionales han pasado a recibir atencin en un momento sorprendentemente
reciente (Pitkin, 1967; Manin, 1997). El excelente trabajo de Manin tambin es elocuente por las ausencias, pues
en la tesis de la reconfiguracin de la representacin ignora los numerosos indicios de la emergencia de
organizaciones civiles como nuevas instancias de mediacin entre representante y representado (vase Castiglione
y Warren 2006; Gurza Lavalle 2006a).

35

representantes discursivos (discursive representatives) para citar slo algunos de los vocablos de
un repertorio semntico creciente, abocado a aprehender y conferir significado a la compleja
pluralizacin de la representacin en curso.28
En ese elenco de formulaciones se articula la falta de autorizacin, por un lado, con un
acto u opcin unilateral de identificacin o afinidad del representante hacia el representado.29
La ausencia de autorizacin es una cuestin de varias aristas y no es prudente reducirla slo a
un dficit de legitimidad, pues la propia definicin del grupo o base social que se representa
(constituency) se vuelve resbaladiza cuando se nota que no slo la definicin territorial de los
grupos representados mediante el sufragio universal (electoral constituency) acusa el tipo de
distorsiones eventualmente moderadas por la pluralizacin de la representacin, sino, sobre
todo, que no siempre es claro ni hay modelos nicos que permitan dirimir cules grupos
sociales (constituencies) son o deberan ser representados por los nuevos actores de la
representacin.
En el primer caso, las crticas a las distorsiones generadas por la agrupacin territorial
de votos son tan aejas como los debates a favor de la representacin proporcional y de la
funcin poltica de los parlamentos: la agregacin de votos por circunscripcin territorial
(territorial constituency) era una convencin que castigaba preferencias espacialmente
discontinuas, desvirtuando la funcin del parlamento de dar cabida a todos los intereses
presentes en la sociedad. En el segundo, actores colectivos organizados hablan implcita o
explcitamente en nombre de beneficiarios directos o indirectos, de pblicos difusos, de

28 Surrogated conforme Mansbridge (2003); advocacy de acuerdo a Urbinati (2006) o Sorj (2005); self-autorized y
citizen representatives conforme Urbinati y Warren (2007); non-electoral political representation en el sentido de Castiglione
y Warren (2006); mediated politics conforme Peruzzotti (2005); presuntiva como se define en Gurza Lavalle,
Houtzager y Castello, 2006b; y virtual conforme Gurza Lavalle, Houtzager y Castello (2006b).
29 Dgase de paso que la primera formulacin sistemtica y uso poltico de esta combinacin de elementos se
encuentra en la idea de representacin virtual de Edmund Burke (1792).

36

poblaciones objetivo ms o menos delimitadas, de bases sociales dispersas o circunscritas,


de comunidades especficas o adscriptivas, de miembros o asociados, de
simpatizantes o simplemente de intereses difusos, dependiendo del tipo de actor, de los
temas trabajados, de la orientacin poltico-ideolgica, de las redes de entidades en que se
encuentran insertas y de la escala poltico-territorial de la representacin.30 En suma, sin
autorizacin ni base representable (constituency) claramente definidas se antoja posible, por un
lado, cancelar analticamente el registro de la representacin en estas condiciones ella sera
imposible o, por definicin, no-democrtica (Przeworski, 2002; Chandoke, 2003) o, por el
otro, asumir que la pluralizacin de la representacin exige la construccin de nuevas
estrategias conceptuales.
La vertiginosa proliferacin de las ideas de rendicin de cuentas y controles sociales en
el campo de estudios de la sociedad civil constituye ntidamente un movimiento en el sentido
de impulsar nuevas estrategias conceptuales. En otras palabras, frente a la imposibilidad de
resolver satisfactoriamente un modelo de autorizacin, la dimensin de la rendicin de cuentas
ha sido rescatada como una va alternativa para elaborar la eventual legitimidad de las nuevas
prcticas de representacin (Peruzzotti, 2007; Alnoor y Weisband, 2007; Urbinati y Warren,
2007; Castiglione y Warren, 2006). La existencia de modalidades de control social
apertrechadas con mecanismos adecuados para estimular la responsividad de los actores
colectivos organizados y para imponerles alguna forma de sancin podra animar algn grado
de representatividad en las acciones de tales actores.

Cabe recordar que la nocin de que los propios ciudadanos pertenecen a distintos grupos representables, o
mejor dicho, a distintos demos (demi) con derechos de representacin viene ganando concrecin histrica en los
procesos polticos de la Unin Europea.
30

37

De modo ms preciso, el desplazamiento de la autorizacin a la rendicin de cuentas


hace a legitimidad dependiente de un proceso que se desdobla en el tiempo y no de un acto
inicial de consentimiento, pues si el control por parte de los eventuales beneficiarios implica el
conocimiento de la representacin presuntiva ejercida en su nombre, la reiteracin o
renovacin del control supone reconocimiento, confiere legitimidad y permite pensar en una
suerte de autorizacin implcita.
Hace ms de cuarenta aos, en el primer captulo de su trabajo seminal sobre el
concepto de representacin, Pitkin (1967) detect esta relacin entre autorizacin y rendicin
de cuentas como fuente de legitimidad, al examinar las teoras de la autorizacin, especialmente
su primera y cannica versin elaborada por Hobbes: las teoras centradas en la idea de
rendicin de cuentas habran surgido de la inconformidad ante las teoras de la autorizacin,
buscando hacer ms exigente el concepto de representacin, denunciando las insuficiencias de
un acto de consentimiento nico e introduciendo la necesidad de controles y sanciones sobre
los polticos. En el fondo, lo que est en juego es el carcter peridico de las elecciones en
intervalos regulares y las ventajas para los electores derivadas de la renovacin del
consentimiento, es decir, el papel del tiempo en el gobierno representativo (Manin, 1997: 217).
Hoy, esta relacin de control diacrnica parece rescatada de su contexto original
(circunscrito al gobierno representativo) y puesta al servicio de la pluralizacin de la
representacin. La utilidad de la operacin es en principio clara, ya que descubre un vasto
campo de investigacin emprica, (vase Gurza Lavalle y Castello, en este volumen) pero sus
rendimientos analticos en el largo plazo dependen de la elaboracin de distinciones que
permitan pensar la rendicin de cuentas de los actores de la sociedad civil en su doble faz, es
decir, no slo como control del poder pblico, sino tambin como control de los
38

controladores. Las dos faces sociales de la rendicin de cuentas constituyen el objeto de


anlisis de las prximas pginas.

4. La doble faz de la rendicin de cuentas societal


En otras palabras, se trata de la participacin de ciudadanos como control a la que se suma la
representacin como control ejercido por actores colectivos en nombre de diferentes grupos sociales, lo
que implica cambios analticos, ya que fuerza la mirada en dos direcciones: hacia los alcances
del control de las instituciones poltico-administrativas y hacia los controles sociales que
operan sobre los controladores. Esto supone una comprensin de las experiencias de
innovacin democrtica como fenmenos polticos de carcter relacional, dando un peso
mayor del que comnmente se otorga en la literatura a la caracterizacin de las relaciones entre
los actores involucrados en las experiencias de innovacin. Con la finalidad de aportar
herramientas analticas para la comprensin de la estructura de las relaciones entre los actores
gubernamentales, burocrtico-administrativos y los ciudadanos (as como entre stos y los
intermediarios societales en los mecanismos de rendicin de cuentas), sern desarrolladas una
serie de especificaciones lgicas respecto de los tipos posibles de relaciones y de actores en las
experiencias de innovacin democrtica y en otros casos de control ciudadano y societal.31
En primer lugar, se atiende a la explicitacin de la perspectiva sobre los tipos lgicos
posibles de relaciones entre Estado y sociedad, no como un ejercicio especulativo sino para

31 Por motivos estilsticos se evitar la repeticin extensa de los actores contemplados en esta reflexin: salvo
aclaracin en contrario, el gobierno, las diferentes burocracias y todas las instancias del poder pblico sern
englobadas en la denominacin Estado, y los actores colectivos o actores de la sociedad civil continuarn
siendo referidos bajo la denominacin societal, mientras que los ciudadanos sern abordados bajo el trmino
sociedad.

39

formular herramientas adecuadas para analizar la complejidad de las articulaciones concretas


Estado/sociedad. Para esto, se desarrolla la nocin de interfaces socioestatales a partir de
estudios propios (Isunza, 2005; Isunza y Hevia, 2006) y en dilogo con la propuesta de una
teora social orientada al actor de Norman Long (1999 y 2007). En segundo lugar, realizamos
una digresin para desarrollar una perspectiva propia de un tipo especial de relacin de control
social: la rendicin de cuentas.32
En tercer lugar, se analiza cmo se configura el sentido de la rendicin de cuentas en
los principales tipos que han sido identificados en la realidad en los contextos latinoamericanos
relevantes en el marco de las innovaciones democrticas. As, se propone una lectura de las
diferentes rendiciones de cuentas a la sociedad tanto de los actores estatales como de los
actores societales que fungen como intermediarios en las funciones de control sobre el Estado.
En ambas faces de la rendicin de cuentas, se avanza la descripcin de la estructura33 que los
constituye.

a) La lgica de las relaciones sociedad/Estado: las interfaces socioestatales


La nocin de interfaz34 se entiende como un espacio social constituido por los intercambios de
sujetos intencionales (Garca Selgas, 1994), espacio de conflicto donde se efectivizan relaciones
(comnmente) asimtricas entre sujetos. De esta forma, se puede hablar de interfaces
socioestatales, cuando la relacin tiene como actores a un sujeto estatal y otro social,35 pero se

El lector podr percatarse que este punto del captulo representa un nuevo ciclo en la espiral explicativa que
inicia en la primera parte del mismo.
33 Aqu se entiende estructura como la distribucin y orden entre las partes que constituyen una cosa.
34 Del ingls interface [con raz comn latina inter=entre, en medio o entre varios, facies= superficie, vista o lado
de una cosa], es definido por la RAEL (1992: 1179) como zona de comunicacin o accin de un sistema sobre
otro. En espaol, hablamos de interfaz, en singular, e interfaces, en plural: siempre en femenino.
35 Utilizaremos sociales para referirnos al conjunto de realidades que remiten a la realidad social en su
conjunto, mientras que emplearemos el neologismo societales cuando estemos hablando de los actores
32

40

habla de interfaces societales cuando los elementos de la relacin son actores colectivos y
ciudadanos.
Los sujetos de las interfaces pueden ser individuales (a, a, b) o colectivos (A, A,
B) y tanto por su lugar en el espacio social cuanto por su historicidad, portan una cierta
configuracin de estrategias de conocimiento, normas, y valores; configuracin que se entiende
como proyectos poltico-culturales que se materializan durante (y por) sus trayectorias.
Los sujetos convierten las interfaces en espacios constituidos por mltiples discursos al
mismo tiempo que establecen relaciones,36 en las que intercambian bienes, prestigio, etctera.
Las interfaces son entendidas como espacios de intercambio y conflicto en el que ciertos
actores se interrelacionan no casualmente sino intencionalmente. Si se enfoca la mirada en las
relaciones entre esos sujetos (sean societales o estatales) la interfaz muestra que (1) es una
instancia organizada de intencionalidades y relaciones entrelazadas;37 (2) es un lugar para el
conflicto, la incompatibilidad y la negociacin; (3) es un sitio de confrontacin de paradigmas
culturales; (4) implica una realidad donde los procesos de conocimiento son centrales; (5) se
constituye tambin por el poder, entendido como resultado de luchas por relaciones
estratgicas y significados; (6) est compuesto por discursos mltiples; y, (7) puede ser el
espacio para la intervencin planeada en los mundos de vida de los actores sociales
individuales y colectivos (Long, 1999: 1-4).

colectivos de la sociedad civil (entindase no estatales y no mercantiles) y ciudadanos al referirnos a los actores
individuales de la sociedad.
36 Esas relaciones se grafican con flechas dirigidas que enlazan actores, en este caso, al sujeto 1 y al sujeto 2:
(S1 S2).
37 Arreglos institucionales como los buzones de quejas o los actos de informacin regular de actores
gubernamentales pueden ser entendidos tambin como interfaces, aunque la relacin entre los actores estatales y
sociales se realice con la intermediacin de documentos o de medios masivos de informacin, respectivamente.
Finalmente, la intencionalidad de los actores persiste an (o incluso por) la facticidad de esa mediacin.

41

Entre las incontables relaciones cotidianas que se materializan, aqu interesan en


particular dos tipos de relacin: por un lado, las interfaces socioestatales y las interfaces
societales relacionadas con mecanismos de rendicin de cuentas. El centro del debate es cmo
se estructuran los mecanismos de rendicin de cuentas de los actores estatales, entendidos
como las articulaciones polticas por las cuales los sujetos estatales son obligados a explicar y
justificar sus acciones, lo cual tiene obligatoriamente consecuencias.38 Esos mecanismos
involucran mltiples actores societales y estatales, as como intermediarios polticos e
institucionales. Por lo tanto, es de extrema utilidad clarificar tanto los diversos actores que
participan en estos mecanismos como los tipos de relaciones que se dan entre ellos en el seno
de los mecanismos. Si bien en los mecanismos de rendicin de cuentas encontramos diferentes
tipos de interfaces estatales (entre actores del Estado), societales (actores de la sociedad) y
socioestatales (actores de la sociedad y el Estado), en este ensayo se abordarn con
detenimiento dos: las configuraciones de las interfaces socioestatales, con la intencin de
discriminar las experiencias de rendicin de cuentas de otras, y de las interfaces societales,
cuando se da el caso que un actor societal funge como representante de otro en experiencias de
rendicin de cuentas de actores estatales (lo que llamaremos rendicin de cuentas societal), o
bien cuando el actor societal representante rinde cuentas al representado (en este caso,
rendicin de cuentas ciudadana).
Debido al inters en analizar las acciones de control ciudadano y societal sobre actores
estatales, cabe detenerse en las formas que las interfaces socioestatales toman. A partir de la
revisin de varios casos empricos de interfaces socioestatales (Isunza y Hevia, 2006; Isunza,
2006b) se desarroll una tipologa que basa su construccin en la idea de tipos ideales (Weber,
38 Ms adelante se profundizar sobre el significado fuerte de la nocin rendicin de cuentas, equivalente
en espaol al accountability en ingls.

42

1964). La enorme diversidad de encuentros intencionales entre sujetos societales y estatales,


son reducidos por la tipologa a relaciones en las que los actores tienen como bien articulador
(bien base del intercambio) la informacin (saber), el poder (hacer) y objetos o valores (tener); as,
los sujetos se comunican (hacen saber), se dominan u ordenan (hacen hacer) o se proveen de
bienes materiales o simblicos (hacen tener).
Como es bien sabido, el anlisis relacional (estructural, en sentido estricto) supone que
las relaciones, una vez que se asume su existencia, pueden ser descritas formalmente como
vnculos direccionados. En el concepto de interfaces socioestatales que aqu se presenta,
siguiendo esa lgica de la teora de grafos, cada bien base del intercambio (informacin, poder,
valores) puede fluir en tres sentidos posibles: de la sociedad al Estado, del Estado a la sociedad,
o bien en ambos sentidos. Con esta simple ordenacin lgica, se cuenta con nueve tipos de
relaciones de las interfaces socioestatales, que se agrupan en tres tipos cognoscitivos (formalizados
con una flecha simple direccionada, donde S es el actor societal y E el actor estatal:
S

E), tres tipos polticos (formalizados con una flecha doble direccionada: S

E) y tres tipos

econmicos (formalizados con una flecha tachada: S E). El resumen de esta ordenacin lgica
puede observarse en el Cuadro 1.

Cuadro 1
Relaciones sociedad/Estado
(esquema analtico de las interfaces socioestatales)
Grafo

Bien base
del
intercambio

Informacin

Gramtica del
intercambio
Sociedad informa al
Estado

Lgica del
intercambio
Hacer saber

Ejemplo emprico
* Consultas no vinculantes
* Buzn de quejas
* Encuestas a usuarios

43

Sociedad es informada
por el Estado

Sociedad y Estado se
informan mutuamente

Sociedad manda al Estado

Poder

S E

Hacer hacer

Sociedad provee al Estado

S E
S E

Sociedad es mandada por


el Estado
Sociedad y Estado se
mandan mutuamente

Bienes y
servicios

Sociedad es provista por


el Estado
Sociedad y Estado se
proveen mutuamente

* Campaas mediticas
estatales
* Transparencia
gubernamental
* Informes de labores
* Consejos consultivos
* Mesas de dilogo
* Elecciones
* Referndum, plebiscito, etc.
* Polticas culturales
terciarizadas
* Consejos decisorios
* Presupuestos participativos
* Impuestos

Hacer tener

* Transferencias
* Subsidios
* Obras con faena
* Proyectos de coinversin

Las interfaces socioestatales en la realidad estn estructuradas por la existencia de una


complejidad de relaciones que casi nunca se restringen a un solo tipo de los expuestos. En un
caso de interfaz socioestatal que puede pensarse en principio como simple y clara a partir de la
tipologa, se puede descubrir que, en realidad, las tonalidades y matices son inmensos, por lo
que el contraste con los tipos definidos ayuda a su mejor descripcin, anlisis y comprensin.
Por ejemplo, la presentacin del informe del presidente de la Repblica sobre el
presupuesto asignado a la poltica nacional de lucha contra la pobreza extrema puede
describirse fcilmente como una relacin de tipo (S

E), donde el Estado informa algo a la

sociedad. Pero en este ejemplo hipottico,39 una vez analizado con cuidado, puede concluirse
que se asiste a una interfaz socioestatal que slo en su ltima etapa es un acto de informacin
(S

E). Esta interfaz informativa es resultado de una cadena de arreglos institucionales y

polticos que tienen su epicentro en la facultad de control con que cuenta el consejo nacional

39 A efectos didcticos, se opt, a partir de este momento, por la ilustracin de los tipos de relaciones con
ejemplos ficticios que, sin embargo, intencionalmente tienen un amplio sustento en experiencias reales.

44

del programa de lucha contra la pobreza extrema: ah, ciudadanos participan con la finalidad de
activar su facultad de control cuando es necesaria. En nuestro caso, el funcionamiento del
programa nacional de lucha contra la pobreza extrema cuenta con reglas de operacin que
dictan la obligacin del Estado de transferir cierta cantidad de dinero a las familias beneficiarias
(S E), sin que se condicione el voto (S
el sistema de quejas instituido (S

E); gracias a la denuncia de un grupo de usuarios va

E) el comit nacional del programa tuvo el conocimiento

de un condicionamiento poltico de la entrega de bienes, lo que activ (con la decidida


participacin de actores societales) el mecanismo de control de los servidores pblicos que
desemboca en la explicacin de los hechos ocurridos (SC

S). Como se ver enseguida,

en crdito de lo descrito en el tercer apartado de este paper, la dimensin temporal es clave en


la estructuracin de las relaciones orientadas a la rendicin de cuentas.
De acuerdo con las advertencias formuladas en las secciones anteriores, cabe llamar la
atencin al error ms comn en la utilizacin de esta tipologa, que radica en asumir que los
tipos de relaciones estn ordenadas de menor a mayor o de peor a mejor, sobre todo en
los seis primeros tipos de relaciones sociedad/Estado. Por ejemplo, las relaciones en las que la
sociedad informa al Estado son claves para la configuracin de mecanismos de rendicin de
cuentas (tipo 1: S

E), aunque no toda relacin cogestiva (tipo 6: S

E) deviene resolucin

de problemas de una localidad, ni tampoco es viable como prctica cotidiana para la resolucin
de todos los conflictos o la determinacin de polticas pblicas. Como otras construcciones
conceptuales analticas, estos tipos ideales buscan servir de herramientas para la comprensin y
no como modelos normativos.
Cabe una breve digresin sobre la relacin que mantiene la perspectiva que aqu se
formula de la nocin de interfaz, con la que han desarrollado Norman Long y varios de sus
45

colegas.40 Compartimos con Long (y Philip Abrams) una visin del Estado como algo
completamente alejado de una entidad organizada y coherente, lo que obliga a pensarlo ms
como repertorio de dispositivos institucionales, de sujetos intencionales y relaciones
conflictuales; as mismo, estamos convencidos de la necesidad de un anlisis de la realidad
orientado al actor, que implica centrarse en las acciones de los actores y no en discursos
normativos o definiciones hegemnicas: son estas las dos principales referencias donde la
nocin de interfaz tiene sentido (De la Pea, 2007; Long, 2007).
En este ensayo se presuponen aquellas aportaciones que el uso de la nocin de interfaz
logra gracias a las descripciones etnogrficas y al descubrimiento de las relaciones conflictuales
entre actores concretos en escalas local y micro local. Gracias a ese uso de la mirada de las
interfaces, como espacios de intercambio, negociacin, conflicto, aprendizaje, cooptacin,
cohecho, etctera, pueden describirse y analizarse actores concretos, relaciones e instituciones
de una manera ejemplar.
La propuesta que se expone retoma esa riqueza de la nocin de interfaz en un nivel de
abstraccin que permite dos cosas: primero, la comparacin a partir de la abstraccin de las
lgicas de intercambio entre los sujetos y, en segundo lugar, el descubrimiento de la
arquitectura institucional que reconoce no slo la diversidad de actores, proyectos y relaciones
dentro de eso que llamamos Estado y eso que denominamos sociedad, sino especialmente en las
articulaciones entre ambas instancias de la realidad.

b) La nocin de rendicin de cuentas

Principalmente de la Universidad Agrcola de Wageningen, en Holanda, as como del Colegio de San Luis y
el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), de Mxico. Pueden citarse
los trabajos de Alberto Arce, Monique Nuijten, Pieter de Vries, Magdalena Villarreal, Gabriel Torres, Brian
Roberts, Horacia Fajardo, Jan Douwe van der Ploeg y, destacadamente, Ann Long.
40

46

Una vez que se ha avanzado en la tipificacin de las interfaces socioestatales, y antes que se
aborden las lgicas de las interfaces societales, conviene realizar una clarificacin de trminos
que surgen alrededor de la nocin de rendicin de cuentas. Dependiendo del pas, el sector
social o incluso la disciplina, este concepto puede tener valores dbiles o fuertes: para
algunos se trata de las informaciones que los gobernantes dan (pudiendo no darlas) a los
gobernados; otros, por el contrario, asumen que la rendicin de cuentas es una nocin que
implica ciertos principios de responsabilidad culturalmente vigentes, junto con una
institucionalidad (que puede formalizarse positivamente o no) por la cual hay derechos y
obligaciones de quien toma decisiones y habla en nombre de otros.
Como ha sido dicho en otro sitio, etimolgicamente rendicin de cuentas significa
controlar (evaluar, juzgar o verificar) algo de manera colectiva, a partir de la conjuncin de
reddere y computare,41 esto es, la accin de computar. El campo de significados en el que se
desenvuelve rendicin de cuentas se forma con las ideas de contar y enumerar, tanto como
ajustar y justificar: usamos contar para enumerar, pero no slo cosas con cualidades homogneas,
sino tambin eventos, sucesos; as, contamos cuentos, narramos historias, relatamos tramas.
Pero contar tambin es ajustar cuentas, evaluar lo que tenemos y lo que debemos y, si estamos en
el papel de quien da esas cuentas, obligadamente tenemos que justificar el resultado de las
mismas (Isunza, 2006).
Como puede observarse, el plano etimolgico ayuda a entender el conceptual: la
rendicin de cuentas es una modalidad de control social altamente institucionalizada, que
supone en algn grado la obligacin de informar y de justificar, as como la presencia de
mecanismos de sancin, tal y como se ha asumido en las anteriores secciones de este paper.
41 Como en ingls, el trmino radical es el latn computare que se transforma en count y en account, como en
espaol en cuentas, contar y computar.

47

Aqu es prudente precisar que las nociones de control y rendicin de cuentas tienen una
relacin peculiar: toda rendicin de cuentas implica forzosamente una accin de control,
aunque existen ejemplos de control donde no se cumple con la existencia de las dimensiones
propias de un expediente de rendicin de cuentas, en particular, sujetos obligados a formular
explicaciones que necesariamente desembocan en una sancin (positiva o negativa). As,
podemos observar en muchos de los sistemas de quejas de administraciones pblicas
mecanismos de control que no devienen rendicin de cuentas, o tambin explicaciones y
justificaciones intra-estatales resultado de mecanismos de control interno que, al no tener un
fin de publicidad ni de justificacin ante un principal, tampoco constituyen ejercicios de
rendicin de cuentas.
De esta forma, en las interfaces que forman parte de mecanismos de rendicin de
cuentas se puede observar la existencia de un sujeto (S1) que se relaciona con otro sujeto (S2)
de manera directa (S1S2) o a mediante un intermediario (S3, esto es, S1S3S2), lo que
articula la estructura del mecanismo de rendicin de cuentas a travs de la lgica estructural de
interfaces. En esta revisin de las relaciones lgicas posibles en mecanismos de rendicin de
cuentas, se han identificado tres principales tipos de relacin y cuatro tipos de actores, los
cuales son descritos en el prximo apartado. Sin embargo, lo que tienen en comn estas
interfaces orientadas a la rendicin de cuentas consiste en que (a) existen acuerdos explcitos,42
para que el S2 rinda cuentas al S1 (sea de manera directa o indirecta, con la actuacin del S3);
(b) apelan a la idea de control/sancin del S1 sobre el S2 (y no a una simple informacin del

42 Explcitos no siempre se traduce en normas positivizadas, aunque s en arreglos institucionales que


efectivizan la obligatoriedad de respetarlos acuerdos. Es el caso de algunas de las experiencias ms extendidas
como los presupuestos participativos, donde la inmensa mayora de las decisiones consensadas en los espacios
deliberativos son ejecutadas por los actores estatales basados en una normatividad mnima y, sobre todo, la fuerza
de los acuerdos polticos locales.

48

tipo S2S1 o a una justificacin en el mismo sentido pero sin consecuencias); (c) en ningn
caso se asume crticamente que con un solo tipo de accin de rendicin de cuentas (digamos
horizontal, o vertical, vase infra) es posible realizar un efectivo control, por el contrario, se
hace evidente la necesidad de articulacin entre las diversas modalidades de rendicin de
cuentas.
Las interfaces socioestatales de los mecanismos de rendicin de cuentas pueden
acontecer, en la dimensin temporal, antes, durante o despus de la materializacin de un
programa o proyecto (entendidos como las materializaciones de polticas pblicas). Si bien la
rendicin de cuentas se remite en el sentido comn al momento posterior a la accin
gubernamental (rendicin de cuentas retrospectiva), tambin es posible encontrar interfaces
donde se realiza el control antes (rendicin de cuentas prospectiva) de la poltica pblica (por
ejemplo, en la determinacin de las reglas de operacin de un programa) o durante su puesta
en marcha (rendicin de cuentas procesal), cuando en la prctica muchas micro-acciones
societales de control de las polticas pblicas se llevan a cabo en las sociedades
contemporneas.
Las relaciones sociedad/Estado toman cuerpo en encuentros cara a cara entre
actores de carne y hueso que, como ya se expuso, portan una serie de valores, conocimientos
y creencias, los cuales entran en contacto con los acervos cognoscitivo-normativos de sus
interlocutores. Las mecanismos que ordenan esas interfaces tienen un peso clave que, sin
embargo, no anula las capacidades volitivas de los actores; pero elementos tales como los
recursos (materiales, discursivos, cognoscitivos, simblicos) de cada interlocutor sesgan los
resultados de los papeles conferidos por las reglas. En este sentido, las interfaces socioestatales

49

acusan crticamente la importancia de la escala en la que se materializan las relaciones entre los
sujetos, de la misma forma que el tiempo en el que se llevan a cabo.
En el anterior ejemplo de la poltica de lucha contra la pobreza, la denuncia de
ciudadanos o actores colectivos (S

E) que desencaden la activacin de un mecanismo de

control por los ciudadanos o personas de notoriedad pblica debido a su insercin en


organizaciones civiles que forman parte del consejo nacional del programa (S
consiguiente informacin/justificacin del jefe del poder ejecutivo (S

E)43 y la

E), tal vez no hubiera

acontecido si el sistema de quejas del Programa obligara a los beneficiarios directos a presentar
sus inconformidades ante un servidor pblico que les pudiera negar la transferencia de dinero,
razn de ser de su participacin en el programa (S E); el tipo de actores que son los
beneficiarios (S), con mucha probabilidad tendran alguna dificultad mayor que los
ciudadanos representantes que forman parte de organizaciones civiles (SC) que participan en
el consejo nacional del programa de lucha contra la pobreza, precisamente por las capacidades
que cada actor societal puede desplegar en cada escala. Aunque mirando el mismo asunto
desde el lado del Estado, tambin habra menos posibilidades de elaborar una
informacin/justificacin adecuada si el informe lo elaborara un operador municipal del
Programa (que sera E en una escala local) y no (como sucede en nuestro ejemplo) el equipo
de profesionales de la coordinacin nacional del Programa, que elabora esa informacin
sistematizada y la entrega al presidente de la Repblica (tambin E pero en la escala
nacional), quien a su vez da esa informacin a los beneficiarios (S en una escala local).

En este ejemplo, el consejo nacional (que incluye la participacin de ciudadanos en su calidad de miembros
facultados para controlar el programa de lucha contra la pobreza) toma la forma de una agencia pro rendicin de
cuentas (que se formaliza como Arc), que cuenta con la capacidad para obligar al Estado (en este caso al titular
del poder ejecutivo) a rendir cuentas de lo realizado en ese programa nacional operado por l.
43

50

La concatenacin de relaciones descritas (en el ejemplo citado, el consejo nacional del


programa de lucha contra la pobreza extrema funciona como una agencia de rendicin de
cuentas Arc),44 no explica por s misma, todava, la configuracin de los mecanismos de
rendicin de cuentas. Lo que hace es apenas describir los rasgos determinantes de las lgicas
relacionales entre los actores. Por esto es que subsiste la necesidad de recurrir a las metforas
espaciales (ODonnell, 1994 y 1998; Schedler, 1999a; Smulovitz y Peruzzotti, 2000; Goetz y
Jenkins, 2001; Isunza, 2002; Ackerman, 2004; Jordan, 2005), las cuales ayudan a comprender
las relaciones principalmente entre actores societales y estatales (llamada rendicin de cuentas
vertical), entre actores estatales (conocida como horizontal) o entre actores societales y
ciudadanos (que normalmente es definida como social y que aqu se denomina societal).45
Como es bien sabido, el origen de esta forma de ordenar los diversos mecanismos de
rendicin de cuentas es la definicin de Guillermo ODonnell (1994) que comprenda las
elecciones como un mecanismo de rendicin de cuentas vertical (sobre todo en las
democracias institucionalizadas), junto al sistema de pesos y contrapesos que podra
entenderse como rendicin de cuentas horizontal. Pocos aos despus, Catalina Smulovitz y
Enrique Peruzzotti (2000) formularon la definicin de rendicin de cuentas social (indistinta
para actores colectivos, ciudadanos y medios de comunicacin independientes) para

Como se explic en la anterior nota a pie de pgina, el consejo nacional del programa de lucha contra la
pobreza extrema que est diseado para controlar la labor de los funcionarios pblicos, es un actor estatal (E) que,
sin embargo, asume la forma de agencia pro rendicin de cuentas (Arc) que controla/obliga a un actor estatal (E)
a rendir cuentas (por eso, la formulacin de Arc [E]). Esquemticamente, las relaciones del ejemplo seran las
siguientes: S Arc[E] E S.
45 Cuando se introduce la diferenciacin entre actores individuales y colectivos en el anlisis de la rendicin de
cuentas vertical entre S (ciudadanos) y E (burocracia y cargos electos), el primer tipo de actor (S) se desdobla en
actores individuales (S: ciudadanos) y SC (actores societales) que entran en relacin con E (Estado): S SC E.
Este tipo de rendicin de cuentas que implica la actuacin de actores colectivos (SC, en la esquematizacin
propuesta aqu) se denomina en la literatura social; con la intencin de fijar lmites tiles para el anlisis que da
cuenta de los fenmenos abiertos por la doble faz de la rendicin de cuentas social, aqu se opta por denominar
societal al tipo de rendicin de cuentas que es impulsado por actores colectivos.
44

51

comprender los mecanismos de rendicin de cuentas que incluyen la movilizacin ciudadana,


los escndalos mediticos y el periodismo de investigacin, que impulsan en todos los casos el
funcionamiento de los mecanismos institucionales propios de un Estado de derecho. En el
siguiente Cuadro 2 se muestran grficamente las nociones de rendicin de cuentas a partir de
estas metforas espaciales:

Cuadro 2
Rendicin de cuentas 1: mapa conceptual de la
primera generacin de la literatura

Agencia de
rendicin de
cuentas

[1]

Estado

[3]

Medios de informacin

[2]

Ciudadanos

Organizaciones sociales

[1] Rendicin de cuentas horizontal [ODonnell]


[2] Rendicin de cuentas vertical (electoral) [ODonnell]
[3] Rendicin de cuentas social [Peruzzotti & Smulovitz]

De manera paralela, Goetz y Jenkins (2001)46 e Isunza (2002) formularon los conceptos
de diagonal y transversal, respectivamente, para referirse a los mecanismos de rendicin de

En la obra citada Goetz y Jenkins se refieren a formas hbridas de rendicin de cuentas que, en la India,
ejemplificaban nuevas formas de articular desde la sociedad civil los mecanismos de rendicin de cuentas vertical
y horizontal.
46

52

cuentas que implican la accin de ciudadanos, en su calidad de tales, controlando a los actores
estatales dentro del mismo aparato estatal.47 Por su parte, John Ackerman (2004a y 2004b)
diferenci entre las acciones que originalmente Peruzzotti y Smulovitz definieron como societal
accountability,48 en dos sentidos: primero, las acciones de la sociedad civil que se dirigen a echar a
andar los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal (que llam rendicin de cuentas
impulsada por la sociedad) y, segundo, la supervisin directa y la presin que ejercen los
actores que representan a la sociedad civil []sobre asuntos o polticas especficos (que
defini como rendicin de cuentas directa en sentido vertical) (Ackerman, 2004b: 10).
Finalmente, Lisa Jordan (2005) identific las especiales relaciones de rendicin de cuentas que
las organizaciones no gubernamentales realizan en las sociedades contemporneas y bajo las
nuevas circunstancias de transnacionalizacin de sus acciones; entre stas acciones de
rendicin de cuentas, destaca las que se dirigen a informar y justificar sus acciones a los
beneficiarios de sus actividades (o de polticas que estas organizaciones implementan o
financian) o al conjunto de la sociedad.49

La manera en que estos ciudadanos actan dentro del aparato estatal y las interfaces con los actores
estatales se abordan ms adelante en este paper. Como puede verse en la discusin anterior sobre la
representacin ejercida por actores societales, en los mecanismos de rendicin de cuentas transversal el fundamento
de la legitimidad de esta representacin es un elemento bsico para su funcionamiento; as mismo, esta
representacin (sea por autorizacin o presuntiva), abre el flanco de la rendicin de cuentas societal, esto es, en
principio, la obligacin de formular justificaciones por su accin (junto con la obligada sancin) frente a aquellos
en nombre de quienes hablan.
48 En su trabajo de 2000, Smulovitz y Peruzzotti hablaban de societal accountability aunque en Peruzzotti y
Smulovitz, 2006 hacen una correccin para utilizar el trmino social accountability. Mientras tanto, Goetz y
Jenkins (2001) e Isunza (2002) no diferenciaron claramente si las acciones de rendicin de cuentas diagonal o
transversal eran realizadas por actores colectivos (societal) o individuales (social). En todo caso, la poca
importancia dada en esos trabajos a esta problemtica de la doble faz de la rendicin de cuentas societal, explica la
falta de trminos diferenciados (y coherentes) para abordar este fenmeno.
49 En los trabajos de Jordan se realiza una reflexin pertinente sobre las relaciones que tienen dichas
organizaciones de la sociedad civil, no slo con los beneficiarios y la ciudadana en general, sino con la serie de
actores involucrados en las polticas de desarrollo, asistenciales, filantrpicas, humanitarias, etctera: destacan, por
su complejidad en cuanto al tema de la rendicin de cuentas, las agencias financieras internacionales, los gobiernos
y los organismos intergubernamentales, las redes de donantes esparcidas por la geografa mundial, las instituciones
certificadoras de aquellas organizaciones civiles, entre otras.
47

53

El mapa ampliado de los mecanismos de rendicin de cuentas, con estas definiciones


queda expresado en el siguiente Cuadro 3:50

Cuadro 3
Rendicin de cuentas 2: mapa conceptual de la
segunda generacin de la literatura
Agencia de
rendicin de
cuentas

[3]

Estado

[5]

[4]
Sociedad civil

Sociedad

[7]
[3] Rendicin de cuentas horizontal impulsada por la sociedad [Ackerman]
[4] Rendicin de cuentas directa en sentido vertical [Ackerman]
[5] Rendicin de cuentas diagonal [Goetz & Jenkins]
[5] Rendicin de cuentas transversal [Isunza]
[7] Rendicin de cuentas de las organizaciones civiles [Jordan]

Resumiendo, los mecanismos de rendicin de cuentas pueden clasificarse en una


nomenclatura que abarque tanto la matriz espacial (horizontal, vertical, etctera) como la
especificacin de los actores concernidos en las relaciones (estatal, societal, ciudadano). En esta

50 En el caso de la representacin de la llamada rendicin de cuentas directa en el sentido vertical,


reproducimos la formulacin del vector 4 tal como la realiz en su momento Ackerman, aunque nos parece que
en un esquema estructural no es rigurosa ya que los vectores representan relaciones entre actores y no entre stos
y otras relaciones. Lo que se busca hasta este cuadro, es reproducir el conocimiento acumulado recientemente
sobre el tema de la rendicin de cuentas, no presentarlo de manera sistematizada y crtica. En el prximo cuadro,
se busca realizar esto ltimo, corrigiendo e integrando el sentido de las diversas formulaciones sobre el tema que
nos ocupa en una visin de conjunto que busca mayor coherencia analtica y descriptiva.

54

propuesta, tendramos por un lado las relaciones entre actores estatales que constituyen los
mecanismos de rendicin de cuentas horizontal; las relaciones entre actores colectivos de la
sociedad y los beneficiarios o representados que dan cuerpo a los mecanismos de rendicin de
cuentas societal ciudadana (cuando los representantes civiles rinden cuentas a aquellos en cuyo
nombre hablan y actan) y de rendicin de cuentas societal pro vertical (cuando las acciones de los
actores colectivos de la sociedad buscan influir en el conjunto de la sociedad para impactar su
voto, es decir, el mecanismo de rendicin de cuentas vertical); otra relacin es entre actores
individuales de la sociedad (ciudadanos) y actores estatales que dan sustento a la rendicin de
cuentas vertical (esto es, el voto en las elecciones), a la rendicin de cuentas transversal ciudadana
(cuando ciudadanos en su calidad de tales actan dentro del aparato estatal en pos del control
de los actores estatales pero sin hablar en nombre de alguien) y a la rendicin de cuentas
ciudadana pro horizontal (en el caso que los ciudadanos activan mecanismos de rendicin de
cuentas de los actores estatales a travs de quejas ante las agencias de rendicin de cuentas); y,
finalmente, las relaciones entre actores colectivos y actores del Estado que articulan los
mecanismos de rendicin de cuentas societal pro horizontal (si la relacin es con agencias pro
rendicin de cuentas) y rendicin de cuentas transversal societal (si es directamente en relacin
con algn otro actor estatal).
Este nuevo mapa integrador tendra la forma expuesta en el Cuadro 4.

55

Cuadro 4
Rendicin de cuentas 3: mapa conceptual propuesto
Agencia de
rendicin de
cuentas

Estado

[1]

[Agente]

[5]
[3]

[2]

[7]

[6]

Sociedad civil

Sociedad

[Pseudo principal]
[Pseudo agente]

[Principal]

[4]
[8]

[1] Rendicin de cuentas horizontal


[2] Rendicin de cuentas vertical
[3] Rendicin de cuentas societal pro horizontal
[4] Rendicin de cuentas societal pro vertical
[5] Rendicin de cuentas transversal societal
[6] Rendicin de cuentas transversal ciudadana
[7] Rendicin de cuentas ciudadana pro horizontal
[8] Rendicin de cuentas societal ciudadana

Si bien las relaciones de control social se muestran en este acercamiento con una mayor
complejidad que en las primeras formulaciones de la literatura sobre rendicin de cuentas, salta
a la vista la imperiosa necesidad de incorporar en este mapa conceptual el hecho crucial de la
representacin reclamada por actores colectivos de la sociedad, y la consecuente
multiplicacin de las relaciones entre actores sujetos al control y, por lo tanto,
potencialmente obligados a rendir cuentas. Especialmente, debe prestarse atencin al
desdoblamiento de la nocin de rendicin de cuentas transversal, en ciudadana y societal (vectores
5 y 6 del siguiente cuadro), la diferenciacin entre rendicin de cuentas societal y ciudadana
56

que activan las agencias de rendicin de cuentas (vectores 3 y 7), as como la especificacin del
sentido de la rendicin de cuentas societal pro vertical que se dirige de los actores colectivos
(societales) hacia el conjunto de la sociedad (ciudadanos individuales) con la finalidad de
impactar en su voto, esto es, el corazn de la rendicin de cuentas vertical (vector 4). Estos
reflejos de la imagen de las relaciones en los mecanismos de rendicin de cuentas, vendra a
obligar a una reflexin sobre la parte enfocada del siguiente cuadro 5, esto es, sobre el
fenmeno de la doble faz de la rendicin de cuentas societal:
Cuadro 5
Rendicin de cuentas 3: enfoque en la doble faz de la
rendicin de cuentas societal
Agencia de
rendicin de
cuentas

Estado

[1]

[Agente]

[5]
[3]

[2]

[7]

[6]

Sociedad civil

Sociedad

[Pseudo principal]
[Pseudo agente]

[Principal]

[4]
[8]
[1] Rendicin de cuentas horizontal
[2] Rendicin de cuentas vertical
[3] Rendicin de cuentas societal pro horizontal
[4] Rendicin de cuentas societal pro vertical
[5] Rendicin de cuentas transversal societal
[6] Rendicin de cuentas transversal ciudadana
[7] Rendicin de cuentas ciudadana pro horizontal
[8] Rendicin de cuentas societal ciudadana

57

c) La estructura de las relaciones de rendicin de cuentas: control (dominio),


informacin, representacin
Como qued asentado, los elementos que definen las experiencias de rendicin de cuentas son
ciertos actores (agente y principal, pero tambin actores intermediarios) as como la lgica
relacional entre ellos. Con la finalidad analtica de reducir al mximo la diversidad de
experiencias empricas de rendicin de cuentas observadas en la realidad, se propone una
nomenclatura que abstrae las relaciones entre los actores de la rendicin de cuentas: esta
nomenclatura hace referencia al anlisis relacional que fue desarrollado en la tipologa de las
interfaces, pero tambin en la explicacin conceptual sobre la nocin de rendicin de cuentas
incorporando el control y la representacin.
De esta forma, las relaciones potencialmente pueden basarse en informacin que un
sujeto provee a otro (S1

S2, que puede leerse como sujeto 1 informa al sujeto 2), en actos

de poder/dominio (S1

S2, sujeto 1 controla al sujeto 2) o en actos de representacin

(S1 S2, sujeto 2 representa al sujeto 1). Por otro lado, los tipos de participantes en los
mecanismos de rendicin de cuentas pueden ser cuatro: actores individuales o que ejercen
acciones de auto-presentacin (que se simboliza con una S: la sociedad, ciudadanos
individuales), actores colectivos organizados que ejercen acciones de representacin (SC:
la sociedad civil, grupos organizados), el Estado (E: poder pblico en sus diferentes
instancias burocrtico administrativas y gubernamentales, siempre que no est fungiendo como
agencia pro rendicin de cuentas) y las agencias estatales que promueven la rendicin de
cuentas (Arc: instituciones pblicas con facultades de control sobre otras instituciones
pblicas). A partir de estas ideas, en el cuadro 6, se resumen los tipos de actores y relaciones
entre ellos que son pertinentes en el anlisis de los mecanismos de rendicin de cuentas.

58

Cuadro 6
Actores y relaciones en las interfaces socioestatales
de rendicin de cuentas
Relaciones
Sujeto
1 informa al Sujeto 2
S1 S2
S1 2 Sujeto 1 manda/domina al Sujeto 2
S1 S2 Sujeto 2 representa al Sujeto 1

S
SC
E
Arc

Sujetos
Sociedad (actores individuales)
Sociedad civil (actores colectivos)
Estado
Agencia de rendicin de cuentas

La estructura lgica de cada tipo de rendicin de cuentas puede resumirse de la


siguiente manera:

i. Rendicin de cuentas horizontal


En la rendicin de cuentas horizontal (ODonnell, 1998), el momento central del mecanismo
(marcado en el cuadro 7 con negritas) es la relacin entre la agencia de rendicin de cuentas (el
ombudsman, por ejemplo) que controla (manda) al sujeto estatal (el presidente de la Repblica)
(Arc
(E

E) por lo que ste se ve obligado a informar a la agencia de rendicin de cuentas


Arc) para que sta, a su vez, informe a la sociedad (Arc

S) qu pas y cul es su

justificacin para haber hecho lo que hizo.


Previo a este momento central del relato, se dan dos hechos que permiten hacer
realidad este mecanismo de rendicin de cuentas horizontal: primero, que la sociedad
constituye al Estado por medio de su eleccin bajo ciertas reglas (S

E), reglas que incluyen el

acuerdo institucional de creacin de la agencia de rendicin de cuentas en el seno del mismo


Estado (E

Arc).51 Una ligera variacin surge en este ltimo punto, cuando la agencia de

51 En cierta medida, este sera tambin el origen del poder judicial, que no basa su legitimidad en mecanismos
de representacin por autorizacin.

59

rendicin de cuentas es alguno de los rganos no autnomos del Estado, que son constituidos
directamente por la sociedad mediante el voto (ejecutivo o legislativo).
En forma esquemtica, la estructura de este tipo de rendicin de cuentas se encuentra
en el Cuadro 7:
Cuadro 7
Estructura de la rendicin de cuentas horizontal
S

Arc

Arc[ E]

Arc

Arc

Primera versin, donde (Arc) es una institucin estatal


autnoma de control (ombudsman, contralora
autnoma, veeduras, poder judicial, etctera)
articulada por mecanismos diferentes al voto
S Segunda versin, donde (Arc) es una institucin estatal
de control (poder ejecutivo o legislativo) constituida
por el voto

ii. Rendicin de cuentas vertical (electoral)


El acto electoral (ODonnell, 1998: 173-174), por el que no slo se elige entre ofertas de futuro
sino tambin se remite a la evaluacin retrospectiva de quienes gobernaron (Manin, 1997: 199236), implica el grado mximo de dominio posible que es la constitucin (configuracin)
misma del interlocutor (S

E). Sin embargo, este acto electoral (esta evaluacin retrospectiva,

castigo o premio al interlocutor y seleccin de opciones a futuro) se basa en la informacin


previa que el actor estatal provee a la sociedad sobre su actuacin (E
de eleccin (S

S) y de un acto primero

E) con reglas que obligan a ese Estado a informar sobre lo que va a hacer

durante su mandato.
Como es bien sabido el acto electoral (Manin, 1997) consta de varios significados en la
lgica del gobierno representativo ya que es, a un tiempo, evaluacin retrospectiva y sancin
(como premio o castigo) del representante y sus acciones, as como seleccin de opciones
60

futuras. Por esto, la rendicin de cuentas vertical, puede esquematizarse como se hace en el
siguiente cuadro 8:
Cuadro 8
Estructura de la rendicin de cuentas vertical
S

iii. Rendicin de cuentas societal pro horizontal


Las movilizaciones de las organizaciones sociales que impulsan la rendicin de cuentas han
sido descritas en la literatura (Peruzzotti y Smulovitz, 2002) principalmente como dos
fenmenos:52 las acciones de presin mediantes los medios de informacin y las movilizaciones
pblicas como las marchas, mtines, tomas de edificios o vas de comunicacin, etctera. Estas
acciones activan la institucionalidad diseada para la rendicin de cuentas (SC

Arc

E), es

decir, las agencias de rendicin de cuentas que ejercen un control sobre los actores estatales, a
partir de las facultades definidas en las disposiciones normativas que las fundan. Esos actores
estatales sometidos al control de la agencia de rendicin de cuentas, estn obligados a formular
narraciones y justificaciones de su desempeo (E

Arc), informacin que se destina, en el

diseo ideal de este tipo de rendicin de cuentas, a la sociedad, aunque muchas veces se da una
mediacin en la agencia de rendicin de cuentas (E

Arc

S).

En un caso que puede observarse cotidianamente, una organizacin popular de barrio


hace suya la demanda para aclarar la muerte de un vecino, acontecida durante una batida de la

52 Peruzzotti (2006: 245-246) define como accountability social, un conjunto diverso de iniciativas
motorizadas por ONG, movimientos sociales, asociaciones cvicas, o medios independientes orientados por una
comn preocupacin de mejorar la transparencia y la accountability del accionar gubernamental, lo que incluye
distintas acciones orientadas a supervisar el comportamiento de funcionarios o agencias pblicas, denunciar y
exponer casos de violacin de la ley o de corrupcin por parte de las autoridades, y ejercer presin sobre las
agencias de control correspondientes para que activen los mecanismos de investigacin y sancin que
correspondan.

61

polica militar en busca de narco-menudistas. Sin mediar una eleccin, aunque basados en el
trabajo de varios aos en el barrio, la comisin de derechos humanos de la organizacin de
base acude al peridico de la ciudad para hacer una denuncia meditica y tambin a las oficinas
del ombudsman local para levantar una denuncia, mientras que los familiares de los vecinos
agredidos y del joven asesinado toman una calle del centro de la ciudad, exigiendo castigo a los
culpables. El ombudsman activa un proceso de investigacin que, junto con el escndalo
meditico, obliga al jefe del cuerpo anti-drogas a iniciar una investigacin sobre los abusos
cometidos en la batida. Si esta historia tuviera un final justo (y feliz) los policas militares
responsables seran juzgados por los excesos y tal vez el jefe policiaco obligado a dimitir.
Como puede apreciarse en el cuadro 9, la accin de las organizaciones sociales (que
fundan su legitimidad en modalidades de representacin presuntiva) es el origen de la
activacin del mecanismo de rendicin de cuentas horizontal.
Cuadro 9
Estructura de la rendicin de cuentas
societal pro horizontal
S SC

Arc

Arc

iv. Rendicin de cuentas societal pro vertical


Los mecanismos de rendicin de cuentas societal, tambin descritos en la literatura citada,
buscan no slo impactar en la activacin de los mecanismos estatales de pesos y contrapesos,
sino tambin en la formacin de la opinin de la sociedad sobre el desempeo de los actores
estatales (SC

S). En este caso, el impacto social de las movilizaciones de la sociedad civil se

fundamenta tanto en el tino de las crticas o reconocimientos de la accin estatal como en la


legitimidad de esa accin societal basada en la representacin (presuntiva o virtual) que esas
62

organizaciones civiles ejercen (S SC). El ciclo entero del control se cierra en el castigo o
premio que los actores estatales electos reciben en los actos de renovacin electoral (S

E).

Cuadro 10
Estructura de la rendicin de cuentas societal
pro vertical
S SC

Retomando la historia que se narraba antes, el comit de derechos humanos del barrio
realiza campaas de informacin los domingos y una campaa de prensa con los peridicos de
la ciudad; el objetivo no es slo lograr que las investigaciones sobre la violencia policial
continen hasta esclarecer responsabilidades por las muertes en el barrio: ahora se trata de
influir en los vecinos como votantes, para que castiguen en las elecciones al partido del
presidente municipal, quien claramente bloque las investigaciones del ombudsman local.

v. Rendicin de cuentas transversal societal


Los mecanismos de rendicin de cuentas transversal son las actividades de control que la
sociedad ejerce sobre el Estado (S

E , a travs de su participacin en espacios institucionales

reconocidos dentro del mismo aparato del Estado (Isunza, 2006). Esta forma hbrida de
rendicin de cuentas (Goetz y Jenkins, 2001) puede llevarse a cabo de manera directa (como
transversal ciudadana, vase infra) o mediante actores que fungen como representantes de la
sociedad (transversal societal), principalmente como miembros de organizaciones sociales que
asumen funciones de representacin presuntiva (S SC) en consejos y comits de seguimiento
de polticas pblicas.

63

Estos mecanismos de rendicin de cuentas transversal (societal) se distinguen de otros


espacios de participacin (como consejos consultivos o asambleas ciudadanas), no slo por su
carcter institucionalizado dentro del aparato del Estado, sino tambin por su carcter deliberativo
(relaciones de control fuerte, donde los actores societales estn facultados para, en alguna
medida, imponer decisiones a los actores estatales sujetos del control).

Cuadro 11
Estructura de la rendicin de cuentas
transversal societal
S SC

Sera el caso de un consejo de mbito municipal que tiene atribuciones para ejercer el
diseo, seguimiento y evaluacin de las polticas de salud. En ese consejo participan
organizaciones que representan a usuarios y trabajadores del sistema de salud (S=SC)
gestionado por el ayuntamiento, as como funcionarios de este nivel del gobierno. Dado el caso
de un brote de dengue en la Regin Norte del municipio, vecinos de ese sector emiten
denuncias sobre la inexistencia de acciones preventivas para erradicar los focos de
reproduccin del mosquito que transmite el agente infeccioso. Los consejeros, utilizando sus
facultades, obligan la revisin de prioridades en las cargas de trabajo del reducido personal que
forma parte del sistema municipal de salud (SC

E): la participacin de estos actores

societales en el interior de la institucionalidad estatal mantiene el estatus independiente no


estatal pero con las facultades de control sobre los actores estatales.

64

vi. Rendicin de cuentas transversal ciudadana


Las acciones de rendicin de cuentas transversal se llevan a cabo tambin por ciudadanos que
actan dentro del aparato del Estado, facultados para ejercer el control de los servidores
pblicos (S

E), pero sin mediar un expediente de representacin, por lo que podramos

entender que su participacin en el mecanismo se basa en el argumento de su condicin de


pblico concernido por la poltica pblica que se controla (S S). Es el caso de los mecanismos
de control de los servidores pblicos conocidos como comits de obra o contraloras
sociales (en sentido fuerte, es decir, facultados para sancionar).
Cuadro 12
Estructura de la rendicin de cuentas
transversal ciudadana
S S

En estos casos, los ciudadanos que no hablan en nombre de alguien sino en su


propio nombre cuentan, como en el caso de la rendicin de cuentas transversal societal, con
facultades de control sobre los actores estatales. Aunque puede parecer chocante en un primer
momento, ejemplos de este sexto tipo de rendicin de cuentas (recordemos, transversal
ciudadana) son s las contraloras sociales, los comits de obras, pero tambin los consejos
ciudadanizados donde ciudadanos, en su calidad de tales (sin hablar en nombre de alguien),
actan con facultades dentro del aparato del Estado para ejercer el control sobre los actores
estatales.53

vii. Rendicin de cuentas ciudadana pro horizontal

53 El caso de los consejos electorales federales de Mxico puede pensarse desde esta perspectiva (Isunza,
2006c), as como los jurados ciudadanos alemanes (Vergne, 2006 y 2008).

65

Otra va para la activacin de los controles horizontales es la accin de los ciudadanos (actores
individuales) en relacin con las agencias de rendicin de cuentas. A diferencia del tipo de
rendicin de cuentas societal pro horizontal, la ciudadana pro horizontal no recurre a la mediacin de
actores colectivos para la activacin de agencias de rendicin de cuentas sino directamente a la
accin de ciudadanos individuales.

Cuadro 13
Estructura de la rendicin de cuentas
ciudadana pro horizontal
S

ARC

ARC

viii. Rendicin de cuentas societal ciudadana


La segunda faz de la rendicin de cuentas societal aparece cuando los actores societales
responsables del control de actores estatales tienen, a su vez, que rendir cuentas a los
beneficiarios de las polticas pblicas sujetas a control o a los pblicos temticos a los que
representan de manera presuntiva. En este caso de rendicin de cuentas, los actores de las
organizaciones civiles informan (y justifican) sobre sus acciones a la sociedad en sentido amplio
(SC

S), como resultado de las relaciones de representacin y responsabilizacin que se

establecen entre estos dos tipos de actores: en pocas palabras, se trata del control de los
controladores (S

SC).

En el caso ficticio del consejo municipal de salud, los consejeros que representan a los
usuarios de los servicios y a los sindicatos de trabajadores mdicos y de enfermeras, realizan
funciones de control societal sobre los responsables de implementar la poltica de salud. Los
vecinos de la zona norte, junto con las asambleas de la asociacin de usuarios y de los
sindicatos, mantienen la comunicacin con sus representantes, exigindoles cierta actuacin y
66

ciertos resultados de su gestin (S

SC). Afortunadamente, la modificacin de las acciones del

sector salud municipal logr detener la epidemia, lo que los vecinos de la Zona Norte
identifican como un logro del control realizado por sus representantes, lo que queda claro en
las asambleas informativas que los consejeros llevaron a cabo (SC

S).

Cuadro 14
Estructura de la rendicin de cuentas societal
ciudadana
S

SC

En la actualidad, la relacin entre los beneficiarios y los pblicos temticos con los actores
societales que ejercen control sobre el Estado presuponiendo la legitimidad de ser
representantes de los primeros, se encuentra en el centro de crecientes controversias. Cabe por
esto, por un lado, profundizar en la descripcin y el anlisis de las formas de legitimacin que
estas relaciones asumen en casos empricos y, por el otro, no perder de vista que el objeto
central de la construccin democrtica radica en la primera faz del control societal (donde los
actores estatales son sujetos de control) que es fortalecida por esta segunda faz de la rendicin
de cuentas societal.
La rendicin de cuentas societal ciudadana slo hace sentido, en los trminos
contemporneos de la disputa por la legitimidad, a partir de diferentes argumentos que van
desde la lgica de la autorizacin (S=SC S

SC) hasta la lgica de la identidad (S=SC S=SC).

Finalmente, debe insistirse que la crtica de la doble faz de la rendicin de cuentas


societal (sus fundamentos, relaciones con las nociones de participacin y representacin
poltica, implicaciones para el conjunto de mecanismos de rendicin de cuentas, etctera),
forma parte de una estrategia orientada a la construccin de alternativas democratizadoras en el
67

complejo institucional de las democracias liberales que experimentan dficits de legitimidad en


sus sistemas representativos. El control de los controladores, entonces, no es un fin en s
mismo, sino la apuesta por una fundamentacin de este eslabn dbil del sistema general de
rendicin de cuentas, que en gran medida encuentra caminos innovadores en la rendicin de
cuentas societal.54

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