Вы находитесь на странице: 1из 157

UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA

CENTRUL DE FORMARE CONTINU, NVMNT LA DISTAN I CU FRECVEN


REDUS
FACULTATEA DE TIINE POLITICE, ADMINISTRATIVE I ALE COMUNICRII
SPECIALIZAREA: ADMINISTRAIE PUBLIC

SISTEME ADMINISTRATIVE
COMPARATE
- Suport de curs

Anul II

Lector. Univ. Dr. Liviu Radu


Lector Univ.Dr.Simona Crea
Asist. Univ. Drd. Bianca Cobrzan
Drd. Octavian Apan
Cluj-Napoca
2014

Contents
I. Concepte introductive .............................................................................. 5
II. Definiiile administraiei publice ......................................................... 12
Definiii politice ale administraie publice.................................................................... 12
Definiii legale ale administraiei publice ..................................................................... 13
Definiiile manageriale ale administraiei publice ........................................................ 15
Definiiile ocupaionale ale administraiei publice ....................................................... 16

III.Evoluia Sistemelor Administrative .................................................... 17


Rolul personalitilor charismatice n sistemele tradiionale ........................................ 22
Formalizarea i rutinizarea charismei ........................................................................... 23
Raionalizarea administraiei ........................................................................................ 25
Evoluia sistemelor administrative spre forme birocratice ........................................... 26

IV. Paradigma managerial ...................................................................... 36


Noul Management Public ............................................................................................. 40
Critica Noului Management Public .............................................................................. 46

V. Paradigma minimei intervenii a autoritii publice. Capitalul social.


..................................................................................................................... 53
Multiplele utilizri ale conceptului de capital social .................................................... 58
Posibilele efecte negative ale capitalului social ............................................................ 60

VI. Resursa uman n administraia public ........................................... 61


Categorii de personal .................................................................................................... 62
Recrutarea i selecia personalului din administraia public ....................................... 63
Motivarea funcionarilor publici ................................................................................... 66
Noi tendine n managementul resursei umane ............................................................. 68
Problema reprezentativitii funcionarilor ................................................................... 69
Pregtirea personalului din administraia public ......................................................... 70
Migraia functionarilor publici ...................................................................................... 72
Categoria nalilor funcionari ....................................................................................... 74
Rolul ndeplinit de corpul nalilor funcionari ............................................................. 75

VII. Probleme privind structura administrativ ..................................... 79


2

Aspecte privind organizarea administrativ a statelor i a organizaiilor publice ........ 79


Aspecte privind organizaiile publice ........................................................................... 81
Dinamica instituional ................................................................................................. 85
Hipertrofierea instituional .......................................................................................... 87

VII. Relaiile politico-administrative ........................................................ 89


Prezentarea problemei ................................................................................................... 90
Patologia relaiilor politico-administrative ................................................................... 92
Legitimitatea politicienilor. Legitimitatea funcionarilor ............................................. 96
Modele teoretice privind relaiile politico administrative.(Cine conduce de fapt?) .. 98
Modelele lui Peters ..................................................................................................... 100
Puterea birocratic ...................................................................................................... 103
Controlul asupra birocraiei ........................................................................................ 105
Elemente care influeneaz relaiile politico-administrative....................................... 106

VIII. Parteneriatul public-privat n administraia public. parteneriatul


cu organizaiile non-guvernamentale ..................................................... 111
Aspecte privind parteneriatul public privat................................................................. 112
Funcii ale Parteneriatul-Privat ................................................................................... 116
Firmele Private ca Partener Social .............................................................................. 119
Avantaje i dezavantaje operaionale ale parteneriatului public privat n furnizarea de
servicii publice ............................................................................................................ 120
Stimularea crerii de locuri de munc n sectorul privat ............................................ 123
Utilizarea organizaiilor neguvernamentale n administraia public ......................... 125

IX. Comunicarea n instituiile publice .................................................. 126


Comunicare n Instituiile Publice .............................................................................. 126
Plasarea centrului de decizie .................................................................................. 127
Bariere n calea comunicrii .................................................................................. 128
Comunicarea instituiilor administrative cu publicul .................................................. 130

X. Elemente de istorie a administraiei din Romnia ........................... 132


Administraia public romneasc intre anii 1859-1918. Vechiul Regat. .................. 132

Noua organizare administrativ a Romniei dup 1918. Statul naional unitar romn,
unificarea teritorial i administrativ. ....................................................................... 136
Romnia interbelic 1918-1938; unificarea administrativ a rii. ............................. 139
Legea de unificare administrativ din 14 iunie 1925. ................................................. 141
Administraia public n epoca dictaturilor de dreapta (1938-1944). ......................... 143
Dictatura regelui Carol al II-lea. Monarhul i responsabilitatea ministerial. ............ 143
Administraia public n cadrul statului comunist. ..................................................... 149

I. Concepte introductive
Politica
Vom ncepe prin a spune c n limba romn cuvntul politic reprezint
traducerea identic a dou cuvinte distincte din limba englez care au nelesuri diferite:
policy, respectiv politics. Primul dintre ele desemneaz, n esen, strategii adoptate
de ctre o anumit autoritate public pentru a gestiona o anumit problem public. Cel
de-al doilea se refer activitatea sau la domeniul de activitate care poate fi denumit
politic.
n cele ce urmeaz ne vom ocupa de cea de-a doua semnificaie. Incercnd o
definiie vom spune c politica reprezint procesul sau arta prin care anumite grupuri de
oameni ating scopuri colective (Hague, Harrop, Breslin, p. 3). Aceste grupuri pot s
difere ca marime de la grupuri foarte mici (familii, comuniti rurale) pn la marea
comunitate care poart numele de umanitate. Evident, cu ct grupul este mai mare cu att
procesul prin care se ajunge la atingerea unor obiective comune este mai dificil.
Afirmnd c politica este un proces de atingere a unor scopuri colective, susinem
implicit faptul c, n momentul n care se ridic o problem care are caracter public n
cadrul unei comuniti exist opinii sau interese divergente n legatur cu ea. Pentru a se
ajunge la un rezultat pot fi folosite mai multe metode: fora, negocierea sau persuasiunea.
Mai trebuie s precizm c politica se desfoar n cadrul a ceea ce, de regula denumim
sistem politic. Acesta cuprinde guvernmntul, statul, partidele politice i grupurile de
interes (idem. Pp5). Intre sistemul politic i ansamblul societii au loc interaciuni i
influene.
Statul
O calitate de care nu poate scpa nici o fiin omeneasc este cea de cetean al
unui stat anume. Evoluia istoric a societii a fcut ca fiecare dintre noi s fie supusul a
cel puin unui stat (exist persoane care dein dubl cetenie).
Sociologul german Max Weber a definit statul ca fiind acea form de asociere
uman care ii arog cu succes monopolul constrngerii fizice legitime n graniele unui
anumit teritoriu (Weber, 1992, p.5). Deci statul este caracterizat de o anumit populaie,

de un teritoriu bine determinat i de reguli care sunt menite s precizeze, pentru cele mai
multe domenii ale vieii care este conduit dezirabil a celor ce triesc n interiorul
granielor sale. Dar atributul cel mai important al statului (definitoriu n opinia lui Weber,
ca i n cea a majoritii specialitilor) este capacitatea de a-i impune regulile
(monopolul constrngerii fizice legitime).
Apariia statului
Exist mai multe teorii privind apariia statului. Gnditorii marxiti consider c el
este o creaie a clasei celor bogai care au urmrit n acest fel s-i protejeze averile i
poziiile. John Locke (cel care este considerat fondatorul liberalismului politic) a fost de
prere c statul a aprut n momentul n care a aprut necesitatea reglementrii relaiilor
de proprietate n cadrul unei anumite comuniti. O alt teorie care aparine unor istorici
(Arnold Toynbee, Gheorghe Brtianu) susine c statul a aprut ca urmare a nevoii de
organizare a unor mari colectiviti umane pentru atingerea unor scopuri colective (mai
precis statul a aprut n regiunea marilor fluvii unde datorit condiiilor geografice i
climaterice populaia a sporit semnificativ; n urma acestui spor au aprut probleme de
alimentaie; de asemenea, fluviile menionate mai sus produceau periodic inundaii care
produceau victime omeneti; statul a aprut ca un organism menit s organizeze sistemul
de irigaii, realizndu-se n acest fel recolte mai mari limitndu-se i efectele negative ale
inundaiilor).
Dac analizm cele trei definiii de mai sus vom constata existena unui element
comun: nevoia de protecie. Prin urmare statul a aprut ca un rspuns la nevoia universal
de protecie a individului n faa vicisitudinilor naturii sau n faa semenilor (Laski, p.12).
Suveranitatea
Prin definiie suveranitatea se refer la fundamentul de pe care se exercit
autoritatea statului. Prin urmare suveranitatea aparine acelui organism sau acelei
persoane care este ndreptit s formuleze legile (regulile) n cadrul statului.
Suveranitatea are dou aspecte distincte: unul se refer la relaiile din interiorul unui stat,
iar cel de-al doilea la recunoaterea internaional a dreptului unui stat de a-i stabili
regulile n cadrul propriilor granie.

Teoriile tradiionale insistau asupra necesitii existenei unui organism unic


investit cu suveranitate n cadrul unui stat (Hague, Harrop, Breslin, p.7). De altfel, n
decursul evului mediu statele europene au cunoscut un proces de centralizare, care n
esen a reprezentat concentrarea suveranitii n minile monarhului. Evoluia procesului
democratic a condus spre modificarea substanial a acestei realiti. n Statele Unite
suveranitatea este divizat ntre cele dou camere ale Congresului, Preedinte, Curtea
Suprem de Justiie i cele cincizeci de state componente ale federaiei. La polul opus se
afl Marea Britanie, unde suveranitatea aparine Parlamentului1.
De asemenea, pe parcursul secolului XX s-a produs un proces de transfer de
atribuii privind suveranitatea dinspre stat spre organisme transnaionale sau
internaionale. Astfel, exist tribunale internaionale care pot apra drepturile indivizilor
chiar n fa statelor din care fac parte. De asemnea exist numeroase forme de asociere
economic ntre state care funcioneaz pe baza unor reguli crora statele componente
accept s li se supun. Exist numeroase alte domenii (cel ecologic, de exemplu) n care
sunt valabile reguli care transcend graniele ntre state.
Funciile statului
Despre una din aceste funcii i anume cea de protecie am vorbit ceva mai sus.
Aceasta trebuie s se exercite n dou ipostaze diferite: n primul rnd prin impunerea
unor reguli unice, acceptate de ctre toi componenii societii. Aceste reguli creaz un
cadru n care comportamentul membrilor comunitii trebuie s se integreze, respectarea
lor realiznd protecia indivizilor mpotriva semenilor lor; n al doilea rnd este vorba de
aprarea ntregii comuniti n faa unor adversari externi.
Pe parcursul evoluiei istorice i a dezvoltrii societii s-au impus i alte funcii:
-

funcia social; paradoxul face ca primul care a instituit un sistem de asigurri sociale
de stat s fi fost unul din cei mai importani politicieni conservatori pe care i-a
cunoscut istoria i anume cancelarul german Otto von Bismark. Acesta i-a fixat ca
scop suprem al activitii sale unificarea Germaniei i aducerea acesteia n fruntea
puterilor mondiale. O eventual revolt a muncitorilor ar fi putut fi o piedic serioas

De fapt, poate ar fi mai corect dac am afirma c n ambele cazuri suveranitatea aparine poporului (la fel
n toate rile democratice). Modul n care aceasta este delegat instituiilor statului este diferit.

pentru ndeplinirea acestui deziderat. Ca urmare, pentru a preveni un astfel de


eveniment, Bismark a considerat potrivit s vin n ntmpinarea doleanelor acestora
organiznd, dup cum am mai spus un sistem de protecie social de stat. n secolul
XX, o serie de evenimente au avut la rndul lor un rol de catalizator pentru msuri
luate de diverse state n vederea realizrii unui sistem de protecie social (razboaiele
mondiale au constituit ncercri foarte dure pentru popoarele angajate n conflicte;
dup ncheierea acestora majoritatea guvernelor implicate n conflict au considerat
necesar s rsplteasc sacrificiile fcute n primul rnd de pturile srace prin msuri
care s le garanteze un anumit standard de via; un alt eveniment major care a
stimulat implicarea statelor occidentale n problemele sociale l-a constituit marea
criz din anii 1929-1933; ascensiunea comunismului dup ncheierea celui de-al
doilea rzboi mondial a fost de asemenea un element care a determinat statele
occidentale s adopte msuri pentru mbuntirea condiiilor de via pentru a
contrabalansa influena propagandei de stnga);
-

funcia economic; opinia majoritar, existent n secolul al XIX-lea potrivit creia


statul nu trebuie s intevin n nici un fel n economie s-a modificat substanial de la
nceputul secolului XX. Mai ales dup marea criz economic menionat mai sus
(1929 1933), teoria (promovat. n principal, de ctre gnditorul englez John
Maynard Keynes) intervenionismului de stat n economie a ctigat din ce n ce mai
mult teren; acest fenomen a fost favorizat i de ptrunderea pe scena politic a
partidelor socialiste i social-democrate, adepte, cel puin iniial, a interveniei masive
a statului n economie;

funcia educativ; statul se implic n acest domeniu att direct prin organizarea unui
nvmnt de stat, prin sprijinirea nvmntului, prin stabilirea de criterii,
programe, etc. ct i indirect ncercnd s influeneze comportamentul cetenilor;

Puterea
Politologul american Denis Wrong a definit puterea, din punct de vedere social, ca
fiind capacitatea unui individ sau a unui grup de indivizi de a obine efecte intenionate
asupra altor persoane (Wrong, p.3). O alt definiie interesant aparine lui Thomas
Hobbes: Puterea este reprezentat de mijloacele prezente pe care omul le are la
dispoziie pentru obinerea de bunuri n viitor (idem. p.4).
Referitor la putere i la utilizarea ei n politic, este necesar s abordm urmtoarele
aspecte:
1. Caracterul intenional al puterii; aspectul intenional relevat i de definiia de mai sus
este extrem de important n cazul exercitrii puterii n politic; n absena acestuia
efectele pot rmne neexploatate sau pot aprea rezultate nedorite;
2. Tipul de efecte produse de ctre putere; specialitii vorbesc de dou tipuri de efecte:
efecte de tip extern care se manifest doar n prezena nemijlocit a sursei de putere
(respectm regulile de circulaie doar dac vedem agentul de poliie care ne poate
pedepsi) i efectele de tip intern care presupun acceptarea scopurilor pentru care se
exercit puterea de ctre cei asupra creia se exercit (respectm regulile de circulaie
pentru c suntem contieni c n acest fel ne protejm viaa);
3. Un alt aspect important privind puterea l reprezint existena ei n stare latent.
Acest caracter latent permite, mai ales n rile democratice, funcionarea instituiilor
statului fr ca puterea statului s fie explicit folosit. n mod foarte sugestiv, Dennis
Wrong a definit aceast putere latent ca fiind puterea preedintelui SUA cnd
doarme (bineneles c acelai lucru este valabil i pentru cvasi-totalitatea efilor de
state); cu alte cuvinte, cel care deine puterea nu este obligat s o exercite n mod
explicit dect n situaii excepionale, atunci cnd apar anomalii n funcionarea
instituiilor de care este responsabil; n cazul regimurilor democratice puterea exist
cu precdere n stare latent; aceasta se datoreaz faptului c instituiile statului se
bucur de legitimitate (sunt acceptate de ctre marea majoritate a cetenilor);
folosirea prea frecvent a puterii n mod explicit indic o funcionare defectuoas a
instituiilor statului, o criz a acestora.

Autoritatea
n literatura de specialitate autoritatea este definit ca fiind puterea acceptat. Altfel
spus, supuii (sau cetenii) admit c cei aflai n funcii de putere au o anumit
ndreptire s se afle acolo. Sociologul german Max Weber consider c putem vorbi de
trei forme principale de autoritate:
-

autoritatea tradiional este prima din ele (Weber o denumete autoritatea eternului
de alta dat). Cu alte cuvinte eu m supun unei anumite instituii sau persoane pentru
c aa au procedat i strmoii mei. Autoritatea monarhiilor de drept divin poate fi
inclus n aceast categorie;

autoritatea de tip carismatic este considerat de Weber ca avnd importana cea mai
mare n istorie; n acest caz vorbim cu precdere de personaliti care reuesc s se
fac ascultai datorit unor caliti personale excepionale (reale sau nchipuite); cele
mai semnificative exemple istorice sunt, din acest punct de vedere Iisus Hristos i
Mahomed;

autoritatea de tip legal-raional; este un tip de autoritate caracteristic n primul rnd


regimurilor democratice moderne i se bazeaz pe acceptarea puterii datorit
contientizrii pe baze raionale a avantajelor care decurg din acest fapt.

Legitimitatea
Foarte muli specialiti consider c cei doi termeni: autoritate i respectiv,
legitimitate sunt sinonimi. Totui, vorbim n general de autoritate atunci cnd ne referim
la persoane, iar despre legitimitate atunci cnd vorbim despre regimuri. Legitimitatea este
un factor esenial pentru orice regim politic. n momentele n care cetatenii (sau supuii)
nceteaz s mai considere un regim politic ca fiind legitim putem vorbi de o situaie
revoluionar care poate s conduc la nlocuirea regimului. Din fericire n democraie
avem la ndemn votul panic pentru a schimba o conducere care nu se mai bucur de
sprijinul poporului prezervnd regimul.
Sursele legitimitii
O foarte ndelungat perioad de timp principala surs de legitimitate a
conductorilor a fost de origine divin. Monarhiile n toate rile, fie c ne referim la cele

10

din Europa occidental, fie la cele din orient, i-au ntemeiat puterea pe o anumit form
de relaie cu divinitatea.
Pe parcursul secolelor XVII, XVIII i XIX a avut loc, n Europa occidental, un
proces n urma cruia legitimitatea de inspiraie divin pierde din importan. Glorioasa
revoluie2 a nsemnat nceputul impunerii pe scena politic european a voinei
poporului ca surs de legitimitate, iar poporul a devenit treptat deintorul suveranitii
n cadrul statului.
Aa cum vom vedea ntr-un capitol ulterior, n zilele noastre asistm la o
competiie i uneori chiar la conflicte ntre politicieni i birocrai n ncercarea de a obine
o poziie dominant n procesul de formulare a deciziilor politice. n aceast confruntare
politicienii invoc legitimitatea obinut prin votul popular care i ndreptete s aib
primul cuvnt n acest domeniu. Birocraii i susin preteniile prin activitatea de zi cu zi
care i plaseaz n contact cu clienii/cetenii, i prin urmare le ofer informaiile
necesare pentru a cunoate mai bine voina poporului. Argumentul cel mai puternic al
celor care activeaz n administraia public este cunoaterea, pregtirea de specialitate.
Cu alte cuvinte, n faa politicianului care se legitimeaz cu voina poporului, birocratul
are argumentul tiinei, ntr-un fel o alt form de legitimitate.

Eveniment petrecut n Anglia n anii 1688 1689 n urma cruia monarhia englez accept s guverneze
mpreun cu Parlamentul (legile emise de rege trebuiau s fie aprobate de ctre Parlament). Este momentul
simbolic n care a fost realizat un compromis ntre cele dou puteri avnd principii diferite de legitimitate:
puterea regelui, legitimat prin voina divin, aflat n declin i puterea ntemeiat pe voina poporului
aflat n ascensiune.

11

II. Definiiile administraiei publice


Definiii politice ale administraie publice
1.

Administraia public este ceea ce face guvernmntul (sau cu alte cuvinte


organizaia sau activitatea prin care se pun n aplicare deciziile politice).
Abordrile clasice, inclusiv modelul birocratic ideal elaborat de ctre Max Weber

consider c administraia public (birocraia) trebuie s fie o unealt la dispoziia celor


care formuleaz deciziile politice. Cu alte cuvinte administraia public este activitatea
care nsumeaz totalitatea activitilor duse la ndeplinire de ctre cei angajai n sectorul
public (Shafritz, Russell, p.6).
2.

Administraia public este organizaia sau activitatea prin care sunt prestate
servicii publice direct sau indirect (idem. p.8).
Cu alte cuvinte activitile prin care sunt rezolvate nevoile membrilor comunitii

pot fi rezolvate de ctre instituii publice (Primria are un serviciu propriu de colectare a
deeurilor) sau poate fi oferit unei companii private. Definiia de mai sus are o
important conotaie politic i chiar ideologic. n general partidele care au o orientare
de dreapta prefer cea de a doua soluie, n vreme ce n timpul guvernrilor de stnga se
constat, de cele mai multe ori, o cretere a implicrii autoritilor publice n activitatea
de prestare a serviciilor publice. Sunt foarte puine situaiile n care autoritile publice
din rile democratice apeleaz doar la una din cele dou soluii.
3.

Administraia public este o faz din cadrul ciclului de elaborare i implementare


a politicilor publice (ibidem., p.10).
ncercnd o definiie, politicile publice reprezint ansamblul de decizii prin care o

anumit autoritate public abordeaz o problem a comunitii pe care o deservete. n


ciclul politicilor publice includem elaborarea lor (care de regul revine factorului politic),
implementarea lor (atributul funcionarilor, al birocrailor), dar i evaluarea impactului
acestora (reacia). Cum spuneam, conform teoriilor clasice, birocraiei i revine sarcina
implementrii. Dup cum o s constatm n capitolele urmtoare, funcionarii publici pot
s asume i celelalte dou roluri din acest ciclu.

12

4.

Administraia public este organizaia sau activitatea prin care se implementeaz


interesul public (ibidem., p.12).
Aceast definiie ncearc s conecteze administraia public i pe cei care

activeaz n cadrul acesteia de cetean. Dificultatea cea mai mare n acest caz o
reprezint stabilirea, definirea interesului public.
5.

Administraia public este organizaia sau activitatea prin care se realizeaz n


mod colectiv ceea ce nu poate fi realizat individual
Dup cum am menionat i n capitolul I, exist autori care consider c instituiile

publice au aprut ca un rspuns la necesitatea de a organiza mari grupuri de oameni


pentru atingerea unor scopuri colective. n acest sens putem spune c administraia
public ne ajut s avem electricitate, ap curent, canalizare, etc. Ne putem imagina ce
ar nsemna pentru fiecare dintre noi, dar i pentru comunitate dac am ncerca s ne
rezolvm fiecare pe cont propriu problemele enunate mai sus. Bineneles, pentru unele
dintre ele exist soluii private, dar exist anumite domenii (caracterizate de aa numitele
monopoluri naturale) unde serviciul public rmne unica alternativ. Putem vorbi i de o
alt conotaie a acestei definiii aa cum rezult din urmtorul citat: un veteran se
ntoarce din Corea a urmat o facultate apelnd la o burs de stat, i-a cumprat o cas cu
ajutorul unui mprumut de la Administraia Federal a Locuinelor, a primit curent de la
Autoritatea Vii Tenesse, iar mai trziu ap potabil Agenia de Protecie a Mediului,
prinii si au primit ngrijire medical din partea statului, iar copiii si au fost sprijinii
de stat s urmeze studiile(ibidem., p.12). Prin urmare, un om aflat ntr-o situaie dificil
a fost sprijinit de ctre administraia statului i n acest fel a reuit s i continue viaa n
condiii mulumitoare. Sigur este o prezentare mult idealizat, aparinnd abordrilor
specifice stngii politice.
Definiii legale ale administraiei publice
1.

Administraia public este legea n aciune (sau punerea n aplicare a legii).


Conform acestei abordri activitatea administraiei publice este exclusiv o

activitate de aplicare a legilor. Aceasta a fost opinia general n Europa, cu precdere

13

ntre anii 1870 1960. Ca urmare au fost elaborate legislaii complexe i complicate prin
care se ncerca reglementarea fiecrui aspect al vieii sociale (ibidem., p15). n rile
anglo saxone se vorbete de actele administrative ca fiind aplicaii practice ale unor legi
cu caracter general. Dezvoltarea fr precedent a administraiei, ca dimensiuni i
complexitate, n perioada imediat urmtoare celui de-al doilea rzboi mondial, precum i
impunerea noilor abordri manageriale a dus la abandonarea n mare msur a acestei
concepii, legislaia foarte complex fiind considerat de multe ori o frn sau chiar un
lucru duntor pentru desfurarea proceselor din administraie. n prezent majoritatea
specialitilor consider c administraia public trebuie s fie o activitate n prin care sunt
rezolvate probleme de interes public, n cadrul reprezentat de legislaie, cadru care nu
trebuie s fie constrngtor.
2.

Administraia public reprezint o activitate de reglementare.


Conform acestei definiii, pentru orice problem public nou aprut trebuie

emis o reglementare. La fel ca n cazul precedent, principala slbiciune a unei astfel de


abordri provine din complexitatea i dinamica deosebit a vieii moderne. O soluie
valabil astzi poate fi ineficient peste o lun sau un an (ibidem., p.16).
3.

Administraia public este activitatea sau organizaia prin care se manifest


bunvoina regilor
Este o abordare pe care, din nefericire o ntlnim nc foarte frecvent n

administraia romneasc. Ceteanul este un administrat care primete anumite servicii


pentru c o anumit autoritate are bunvoina s o fac. Cum spuneam, muli oficiali
romni nc au aceast mentalitate: ndeplinind un anumit serviciu nu i-au fcut datoria
presupus de postul ocupat, ci au dat dovad de mrinimie. Procesul de redistribuie a
resurselor, proces de o importan capital n orice stat modern, este grav afectat n
Romnia de aceast concepie care poate fi tradus astfel: nu primeti bani dac nu ai
mijloace pentru a obine bunvoina regilor (ibidem., p.16).

14

4.

Administraia public este o hoie sau o organizaie sau activitate prin care
cetenii sunt furai.
Este o abordare care provine din ideologia liberal radical (anarhiti, libertarieni,

etc), care consider c statul nu ar trebui s se ocupe dect de protecia cetenilor, lsnd
toate celelalte aspecte n seama pieei i a societii. Ca o consecin, taxele pe care le
statul ne impune s le pltim reprezint de fapt un bun furat (ibidem., p.16).
Definiiile manageriale ale administraiei publice
1.

Administraia public reprezint funcia executiv a Guvernmntului.


Aceast definiie reprezint o variant a celei conform creia administraia public

este organizaia sau activitatea prin care se pun n aplicare deciziile politice. n cadrul
managementului exist o separare a atribuiilor, politicienii fiindu-le rezervat rolul de a
emite decizii, iar funcionarilor publici rolul de a le pune n aplicare.
2.

Administraia public este o specialitate n cadrul managementului.


Deci n cadrul domeniului general reprezentat de management, administraia

public, sau managementul public reprezint o categorie subordonat.


3.

Administraia public este art.


Una din definiiile managementului spune c managementul reprezint o art

pentru c aceleai reguli sau procedee aplicate de ctre persoane diferite dau rezultate
diferite.
4.

Administraia public este tiin.


Aceast definiie o contrazice pe cea dinaintea ei. Este un demers care dureaz de

sute de ani. Micarea cameralist german a ncercat nc din secolul XVII s


construiasc o tiin a administraiei publice. Se poate spune c n zilele noastre, cel
puin n statele dezvoltate, administraia public i-a dobndit statutul de domeniu
academic i de profesie.

15

5.

Administraia public este un fel de Mickey Mouse.


Este o definiie ironic venind din partea criticilor fenomenului administrativ.

Mickey Mouse este celebrul personaj de desene animate care consum foarte mult
energie i resurse pentru a obine rezultate modeste.
Definiiile ocupaionale ale administraiei publice
1.

Administraia public este o categorie ocupaional (o profesie).


Aa cum se sugera i prin definiia de mai sus, se ncearc acreditarea ideii c

administraia public reprezint o profesie distinct.


2.

Administraia public reprezint idealismul n aciune.


Foarte muli specialiti insist asupra necesitii unor caliti cum ar fi dedicaia

fa de semenii notri, fa de interesul public, fa de instituie i profesie, necesare


pentru a profesa n administraia public.
3.

Administraia public este un domeniu academic.

Dup cum spuneam, tiina administraiei s-a impus ca un domeniu academic distinct,
care produce cercetri n domeniu, elaboreaz teorii i pregtete specialiti.
4.

Administraia public este un concurs de eseuri.


Este tot o definiie ironic, sugernd faptul c tot ceea ce se ntmpl n cadrul

administraiei publice nu este dect completarea unor documente.

16

III.Evoluia Sistemelor Administrative

Modele administrative

Modele prebirocratice

- Autoritatea de tip tradiional


- Autoritatea de tip carismatic => Rolul personalitilor
charismatice n sistemele tradiionale => Formalizarea i
rutinizarea charismei;
- Autoritatea de tip legal-raional => Raionalizarea
administraiei;

Evoluia sistemelor
administrative spre
forme prebirocratice

Modele birocratic ideal => caracteristici;


Exemple => Frana, Prusia, Marea Britanie, SUA.

Modele administrative
Modele administrative prebirocratice
Potrivit sociologului german Max Weber omenirea a folosit de-a lungul timpului
dou forme fundamental diferite de administrare (Weber, 1978, pp1006-1015): cea pe
baze tradiionale, denumit de Weber: Gemeinschaft i cea pe baze raionale:
Gessellschaft. Cele dou tipuri identificate de Weber sunt indisolubil legate de ceea ce el
numete autoritate sau form de dominare. Aa cum am menionat mai sus, autoritatea
este definit ca fiind puterea acceptat. Cu alte cuvinte cei asupra crora se exercit o
anumit putere consider c persoana sau instituia care constituie sursa acestei puteri are
o anumit ndreptire s o foloseasc (acceptm c preedintele Ion Iliescu este
ndreptit s ocupe fotoliul prezidenial, chiar dac nu l-am votat, nu ne place persoana
sau nu suntem de acord cu aciunile sale). Aa cum am afirmat i mai sus, Max Weber a
identificat trei forme sub care se manifest autoritatea, clasificare mbriat de ctre
majoritatea specialitilor.
Autoritatea de tip tradiional: potrivit acestui model de dominare, ne supunem
unei persoane sau instituii pentru c aa au procedat i strmoii notri. Monarhiile sau

17

comunitile conduse pe principii religioase sunt forme de organizare n care acest tip de
autoritate este determinant n formularea deciziilor care privesc colectivitatea. De cele
mai multe ori relaiile de subordonare nu sufer analize critice, raionale din partea
subiecilor, ci sunt acceptate ad-hoc n baza cutumei. De altfel, muli specialiti afirm c
apariia raionalismului n gndirea filosofic i politic a nsemnat nceputul sfritului
pentru monarhiile absolutiste din Europa (nu ntmpltor, conservatorismul, aprut n
perioada Revoluiei Franceze ca o ncercare de a salvgarda vechea stare de lucruri
european a avut ca principal int a criticilor sale raionalismul promovat de ideologia
liberal).
Autoritatea charismatic este bazat pe calitile excepionale, reale sau
imaginare, ale unui anumit lider. Conform lui Weber, definim charisma ca fiind o
anumit calitate a unui individ, datorit creia este considerat diferit de celelalte fiine
umane, atribuindu-i-se nsuiri sau puteri supranaturale, supraumane sau cel puin
excepionale (Weber, 1968, p.48). n categoria oamenilor charismatici pot fi incluse
persoane care i atribuie sau le sunt atribuite puteri magice (vrjitorul Merlin din legenda
regelui Arthur este un foarte bun exemplu); la fel, slujitorii diferitelor religii au constituit
totdeauna indivizi care au exercitat o influen de tip carismatic asupra enoriailor;
aiderea, ntemeietorii de religii (bazndu-se pe exemplul acestei categorii Weber a
concluzionat c aceast form de autoritate a fost cea mai relevant din punct de vedere
istoric: este suficient s-i menionm pe cei doi profei: Iisus Hristos i Mahomed pentru
a nelege i accepta argumentul lui Weber); persoanele dotate cu caliti intelectuale
deosebite (uneori mimate), pot s exercite, de asemenea, o form de autoritate
charismatic asupra discipolilor.
Importana acestei forme de dominare nu a sczut nici n zilele noastre (este
motivul pentru care insistm asupra ei). Procesele electorale moderne sunt din ce n ce
mai mult caracterizate de heliocentrism, altfel spus predominana centrului n raport cu
organizaiile teritoriale ale partidelor angajate n competiie. De cele mai multe ori ns,
acest heliocentrism se manifest prin influena foarte mare pe care un anumit personaj (de
regul, eful partidului) o are asupra imaginii partidului n rndul electoratului i prin
urmare asupra numrului de voturi obinute de partid. Ulterior, n procesul de guvernare,

18

calitile, reale sau imaginare, ale liderului i pstreaz importana n asigurarea


acceptrii de ctre ceteni a politicilor propuse de partid.
Autoritatea de tip legal-raional este caracteristic societilor moderne i se
bazeaz pe contientizarea raional a avantajelor care decurg din existena i respectarea
regulilor formale (legilor). Este foarte greu s menionm aici toi autorii care au abordat
problema supunerii voluntare a indivizilor n schimbul unor avantaje (de cele mai multe
ori asigurarea siguranei fizice). n fazele incipiente de dezvoltare a formaiunilor statale
aceast supunere s-a manifestat fa de un suveran (principe) ulterior transferndu-se
ctre instituii politice i ctre legi.
Dup cum lesne ne putem da seama, cele trei forme de autoritate nu sunt regsite
dect arareori n form pur, n marea majoritate a cazurilor ntlnindu-se combinaii ale
acestora. Astfel, chiar n cadrul organizaiilor moderne, care sunt construite dup principii
raionale, a cror funcionare se bazeaz pe reguli, practicile tradiionale, informale,
izvorte din activitatea curent ocup un loc important. La fel, relaiile din cadrul unor
astfel de instituii sunt n mare msur dependente de personalitatea celor care le
populeaz, conductori sau angajai. Pentru exemplificare, s ncercm s ne aducem
aminte de diferena de eficien n activitatea Ministerului Eduiei Naionale, ntre
perioada 1997-1998, cnd ministru a fost Virgil Petrescu i perioada Andrei Marga.
La fel, comunitile umane n care forma de dominare este tradiional sau charismatic
dezvolt n timp reguli care sunt mai mult sau mai puin formalizate. Acest subiect va fi
tratat pe larg mai jos.
Dup cum se poate uor imagina, Gemeinschaft se bazeaz cu precdere pe
autoritatea de tip tradiional, peste care se suprapune, de cele mai multe ori, cea de tip
charismatic. n vreme ce n cadrul modelului Gessellschaft dominant este autoritatea de
tip legal raional.
Administraia de tip tradiional
n cadrul acestui tip de administrare autoritatea se bazeaz pe relaii personale i
pe tradiii. Problemele comunitii sunt rezolvate ad-hoc, conform cutumelor sau a
elementelor conjuncturale. Weber afirm c acest tip de administraie a cunoscut mai
multe forme, depinznd de tipul de societate sau de stadiul de dezvoltare.

19

Un prim model la care se refer Weber este patriarhalismul. Acesta a aprut n


situaiile n care un notabil stapnea un domeniu de dimensiuni relativ restrnse, n cadrul
cruia relaiile erau foarte apropiate de tip cele familial, slujitorii fiind i ei considerai
parte a familiei. Administraia de tip patriarhal se baza pe dou categorii de ataamente
(pieti, conform expresiei folosite de Weber): cea fa de tradiie i cea fa de
conductor (stpn). Observm aici ngemnarea a dou din cele trei forme de autoritate:
cea tradiional i cea charismatic. Dei n aceste comuniti exist reguli (cele
tradiionale), acestea nu sunt emise de cineva, ci sunt sanctificate de tradiie (Weber,
1978, p.1008), iar poziia de conductor se obine, de cele mai multe ori prin natere, sau
cu alte cuvinte prin motenire. Astfel de comuniti sau moduri de administrare au existat
n perioadele prestatale sau n regiunile izolate, aflate la mare distan de alte structuri de
autoritate.
Un al doilea model menionat de Weber este cel bazat pe o poziie de onoare. n
acest caz, autoritatea charismatic pare s aib mai mult importan. Poziia
conductoare nu se mai dobndete prin natere ca n primul caz, ci datorit unor nsuiri
care confer celui care este desemnat o anumit form de onorabilitate: averea (este
adevrat c i aceasta poate fi motenit, dar putem observa c averea joac aici rolul
unei adevrate instituii, conferind putere celui care o deine), vrsta (acest tip de
administrare a fost denumit de Weber gerontocraie) sau nelepciunea. Regulile i
relaiile n cadrul grupului social izvorsc tot din tradiii, dar sunt interpretate i aplicate
de ctre cel aflat n poziia conductoare. Acest model a fost ntlnit cu precdere n cazul
comunitilor caracterizate de un grad mare de autarhie administrativ. Oraele Angliei,
nainte de 1850, conduse de judectori de pace sau de pastori, ca i aezrile umane
situate la frontier n Statele Unite sunt exemple pentru aceast form de administrare.
Este adevrat c n America tradiia a jucat un rol ceva mai puin important, dar totui
noii coloniti care se stabileau n noile teritorii din Vest aduceau cu ei obiceiurile i
tradiiile administrative din rile de origine. Este principala cauz pentru diversitatea
foarte mare a administraiei locale americane. Conform unor cercetri recente, n estul,
respectiv n sudul Transilvaniei, n zonele locuite de secui i sai, comunitile autonome
au dezvoltat forme de administrare care au evoluat de la modele tradiionale la tipuri mult

20

mai formalizate, n cadrul crora au fost dezvoltate adevrate coduri administrative


cu prevederi care erau obligatorii pentru toi locuitorii.
Prin extinderea i descentralizarea domeniului patriarhal se dezvolt, conform
spuselor lui Weber, dominaia patrimonial i mai trziu statul patrimonial. n acest
caz stpnul oferea n administrare o poriune din teritoriul su unui vasal. n alte
situaii, vasalul putea fi luat sub protecie sau ajungea n aceast situaie datorit
nfrngerii militare. n orice caz, vasalul nu mai era, n mod obligatoriu, n relaie de
rudenie cu stpnul su. Suveranul oferea protecie supusului su, acesta fiindu-i dator n
schimb cu diverse servicii, de la furnizarea de provizii, la ajutor militar. Cum spuneam, n
momentul n care acest procedeu a fost aplicat sistematic n graniele unui anumit
teritoriu, a aprut ceea ce Weber numete statul patrimonial. Aceasta a fost o form
larg rspndit de organizare a diferitelor state n cursul procesului de consolidare a
puterii centrale, cnd aceasta din urm nu avea mijloacele necesare pentru a impune o
altfel de dominaie. Statele medievale europene, dar i Egiptul, China sau chiar Imperiul
Roman n anumite momente ale istoriei lor au practicat acest sistem. Exista o autoritate
central, reprezentat de monarh, dar acesta nu administra efectiv dect o parte a
teritoriului, restul, cel mai adesea cea mai mare parte a rii, fiind gestionat de notabili
locali care erau considerai vasalii suveranului. Relaiile ntre monarh i vasalii si
depindeau, n principal de raporturile de for existente ntre cele dou pri. Atunci cnd
suveranul era puternic (n principal, avea la dispoziie o armat care nu depindea de
vasalii si), relaiile erau strnse i dominate de ctre autoritatea central. n situaiile n
care, din diferite motive monarhul devenea slab n raport cu supuii si, acetia reueau
s-i impun anumite interese (probabil c episodul cu implicaiile cele mai importante
pentru istoria ulterioar a omenirii i care ilustreaz cel mai bine cele afirmate mai sus s-a
consumat n Anglia n anii 1214-1215; confruntat cu rebeliunea marilor baroni englezi,
excomunicat de Pap i n cele din urm nfrnt de ctre regele Franei, Filip August, la
Bouvines, suveranul englez Ioan fr de ar a fost nevoit s accepte semnarea
documentului intitulat Magna Carta Libertatum, considerat a fi temelia libertilor
engleze; este probabil inutil s menionm influena pe care cuceririle engleze n
domeniul limitrii i controlului puterii centrale le-au avut asupra evoluiei instituiilor
democratice din ntreaga lume).

21

n rile orientale ns, patrimonialismul a fost caracterizat de puterea absolut a


suveranului asupra supuilor si (de cele mai multe ori el avea chiar drept de via i de
moarte) fr a exista limite formale (ca n cazul statelor feudale din vestul Europei).
Singurul element care oferea o anumit libertate vasalilor din teritoriu era distana
geografic fa de capital respectiv suveran. Weber a numit aceast form de
patrimonialism sultanism.
Rolul personalitilor charismatice n sistemele tradiionale
Principala caracteristic a dominaiei carismatice este, probabil, desconsiderarea
regulilor, fie ele formal-raionale sau tradiionale. Rolul personajelor nzestrate cu
charism a fost tratat de ctre foarte muli autori. Unii dintre acetia au susinut chiar
superioritatea acestei forme de dominaie. Cyrus, eroul din Cyropaedia lui Xenofon i
datora calitile excepionale mbinrii a trei elemente: naterea (era fiu de rege),
nzestrarea natural i educaia. Numit comandantul armatei persane (Xenofon spune c
Persia era n acea vreme o mic republic), el a reuit s cucereasc o mare parte din Asia
intemeind imperiul persan. Ceea ce este important de menionat n acest context este
faptul c, pentru a realiza aceast ntreprindere el a nesocotit o mare parte din legile rii
sale (printre altele el a narmat o categorie de soldai auxiliari, care proveneau dintr-o
categorie de locuitori fr drepturi politice; ca o consecin ei nu aveau dreptul s poarte
arme) (Bell, pp.94-96).
Probabil c cel mai important autor care a susinut teza conductorului nzestrat cu
caliti excepionale a fost Machiavelli. n lucrarea sa, Principele el insist asupra
nsuirilor necesare pentru un conductor pentru a-i putea ndeplini menirea. De
asemenea, Machiavelli a menionat n repetate rnduri nevoia, sau chiar obligativitatea
ignorrii de ctre principe a oricror reguli, chiar i a celor de natur moral n vederea
atingerii scopurilor pentru care acioneaz (n principal, pstrarea puterii, condiie
necesar pentru asigurarea ordinii n ar)3.
Aciunea liderului charismatic nu ine cont, prin urmare, de regulile, formale sau
informale existente n comunitate, ci de necesitile conjuncturale. Acestea pot fi reale
sau se pot constitui n justificri. Acest tip de comportament se extinde i asupra
3

A se vedea lucrrile lui Machiavelli, Principele i Discurs asupra primelor zece cri ale lui Tit Liviu.

22

colaboratorilor si apropiai (Poede, 2002, pp.97-103). Prin urmare, ntregul proces


decizional n interiorul colectivitii este arbitrar i imprevizibil.
Istoricete vorbind, autoritatea de tip charismatic apare mai ales n momentele
iniiale, de creere a diverselor forme de organizare uman, sau n momente de criz,
caracterizate de un ridicat potenial revoluionar (este unul din motivele pentru care
personalitile nzestrate cu caliti excepionale, susceptibile de a atrage ataamentul
maselor - generalii victorioi, de exemplu - nu erau foarte iubii de ctre conductorii n
funcie tocmai datorit pericolului pe care l reprezentau). Datorit caracterului iniiatic
al dominaiei de tip charismatic, aceasta prezint de multe ori manifestri de repudiere a
trecutului, mai ales de respingere a oricror reguli sau drepturi ataate acestuia.
Formalizarea i rutinizarea charismei
Unul din rezultatele caracterului excepional al formei charismatice de dominare
este un mare grad de instabilitate combinat cu o lips de continuitate. Istoria cunoate
puine situaii n care ntreaga activitate a unei comuniti a fost guvernat pe termen lung
pe baza autoritii de tip charismatic Evoluia lor n timp conduce la dezvoltarea unor
caracteristici impersonale i formale.
n cele mai multe cazuri charisma se transfer asupra instituiei. Iulius Cezar a
fost, practic, fondatorul funciei imperiale n Roma. Calitile sale excepionale au jucat
fr ndoial un rol determinant pentru aceast realizare. Dup moartea sa poziia s-a
perpetuat i, mai mult dect att urmaii si au preluat chiar numele su care a devenit n
timp un sinonim pentru cuvntul mprat. Ulterior mprailor romani le-au fost atribuite
caliti supranaturale, dar acestea erau dobndite odat cu funcia.
Situaii similare au existat n majoritatea moharhiilor europene. Acestea au fost
fondate de indivizi capabili s atrag supunerea i sprijinul celor care le-au devenit vasali.
Prin urmare, putem vorbi, n cazul acestor procese de formare a regatelor din Europa de
forme de dominaie charismatic. Ulterior aceast charism s-a trasferat, ntr-o msur
destul de mare asupra instituiei. Francezii au manifestat timp de secole o dragoste
apropiat de idolatrie fa de monarh. Persoana acestuia era ns identificat practic cu
instituia, prea puini din supui avnd vreodat ocazia s-l vad pe suveran n realitate.
Eventualele nemulumiri se ndreptau spre principalii servitori ai regelui, persoana

23

acestuia fiind la adpost de orice critic. Similar s-a ntmplat i n Rusia. Pentru
mujicii rui, arul a rmas ttucul iubitor indiferent de starea de mizerie n care triau.
Una din problemele cu care s-au confruntat regimurile bazate pe dominaia de tip
charismatic a fost perpetuarea, respectiv succesiunea. Weber a identificat cteva modele
prin care se realiza transmiterea puterii. n cadrul unora dintre aceste modele, elementele
charismatice sunt prevalente. Exemplul cel mai relevant l reprezint desemnarea
succesorului de ctre lider (urmaul putea s fie sau nu s fie n relaii de rudenie cu el).
Voina acestuia era respectat de cele mai multe ori (de exemplu, n Roma imperial
exista un anumit inel pe care mpratul l oferea celui pe care l dorea succesor; era
posibil ca urmaul s fie persoan din af familiei naturale posibil un fiu adoptiv).
Perpetuarea acestui procedeu ns, poate fi echivalat cu crearea unei tradiii. La fel i n
cazul n care alegerea noului conductor se fcea de ctre o instan, nzestrat la rndul
ei cu charism, alegere urmat de recunoaterea de ctre comunitate. Alteori charisma
este deinut de ctre o anumit familie care i revendic o ascenden de origine divin
n aceast situaie conductorul trebuie astfel ales nct s nu fie ntrerupt legtura cu
divinitatea. Revelaia sau oracolul sunt alte procedee caracterizate de existena unei
persoane sau a altor elemente charismatice acceptate de ctre comunitate pentru a face
selecia (idem., pp.104-105).
Alte modele prezint mult mai multe elemente tradiionale: identificarea noului
lider dup anumite caracteristici care i confer legitimitatea charismatic (alegerea
noului Dalai Lama); putem spune c n aceast situaie succesiunea se stabilete n
funcie de criterii nainte stabilite, care pot prin urmare s fie considerate tradiii;
transmiterea charismei prin anumite procedee rituale constituie o alt modalitate evocat
de Weber (hirotonisirea preoilor, de exemplu); i n acest caz avem de a face cu o
charism care aparine mai degrab unei instituii i care este transmis prin procedee
consacrate, de cele mai multe ori tradiional, ctre noii deintori.
Asigurarea succesiunii n regimurile charismatice a generat uneori reguli
tradiionale sau chiar formale. Un bun exemplu este Legea Salic emis pentru a
reglementa succesiunea la tronul Franei. Aceast lege a fost respectat cu strictee (este
de amintit exemplul lui Henri al IV-lea cruia i-a fost refuzat iniial dreptul de a-i ocupa
tronul care i revenea n virtutea legii amintite din cauza faptului c era de religie

24

protestant; de ndat ce a trecut la catolicism a fost unanim recunoscut ca suveran).


Weber numete aceste state caracterizate prin succesiunea ereditar state familiare
(Weber, 1968, pp.57-60)
O surs de presiune nspre rutinizarea charismei a constituit-o ntotdeauna
grupul de slujbai ai conductorului. n formele pure de dominaie charismatic, existena
acestora depindea de voina i capacitatea acestuia de a-i perpetua puterea i de a le
asigura mijloace de subzisten. Iminena dispariiei fizice a conductorului i ndeamn
pe colaboratorii apropiaia ai acestuia s ncerce s creeze reguli n msur s le
perpetueze poziiile. n general, prima categorie de reguli creat se referea la criteriile pe
care un nou venit trebuia s le ndeplineasc pentru a fi accceptat n grup. Mai ales n
cazul statelor familiare stabilizarea prin rutinizare a grupului de vasali a fost o practic
des ntlnit ntruct regula succesiunii pe cale ereditar a fost trasferat de la instituia
monarhic la familiile vasale.
Raionalizarea administraiei
Lucrarea Principele de Niccollo Machiavelli a fost conceput ca un ndreptar
adresat familiei De Medici4, n care autorul le prezint o serie de metode pentru realizarea
unitii Italiei i n acelai timp a ordinii sociale. La originea acestei lucrri au stat
observaiile fcute de ctre Machiavelli, potrivit crora, lipsa de unitate a statului,
generat de frmiarea feudal (n Italia existau mai multe state) i preteniile politice ale
Bisericii Catolice (cu o influen foarte mare n Italia datorat prezenei Papei) era
generatoare de dezordine, care putea ajunge pn la stadiul de rzboi civil, producnd n
acelai timp slbiciune n faa interveniilor strine. De fapt, demersul lui Machiavelli se
nscrie ntr-un curent mai larg al gndirii i practicii politice europene din secolele XV i
XVI, curent care promova crearea unor state centralizate n cadrul crora s existe o
autoritate unic, autoritate capabil s asigure ordinea n stat. Soluiile propuse de
Machiavelli se bazeaz pe existena unei personaliti cu caliti excepionale care s
realizeze aceast unitate a statului. Regulile, aa cum am mai precizat, trebuie chiar
ignorate atunci cnd reprezint o piedic pentru atingerea obiectivului reprezentat de
unitatea statului.
4

Familie nobil din Florena din rndul crora au provenit numeroi conductori ai acestui ducat.

25

Procesul de centralizare a statelor feudale europene a nsemnat deposedarea de


putere a nobililor, a bisericii i a oraelor n favoarea autoritii centrale reprezentate de
monarh. Pentru a realiza acest lucru suveranii au folosit trei elemente: armata permanent
aflat n subordinea lor direct, o legislaie din ce n ce mai complex i clasa
funcionarilor (birocraia, nobilimea de rob). Apelul la reguli i la birocraie a
reprezentat, potrivit lui Weber, un proces de raionalizare a societilor europene.
Evoluia sistemelor administrative spre forme birocratice
Din punct de vedere etimologic termenul birocraie nseamn conducerea de
ctre cei care lucreaza n birouri. Se pare c acest cuvnt a aprut pentru prima dat n
Frana n secolul XVIII. n zilele noastre el este folosit n mai multe accepiuni radical
diferite: unii neleg prin birocraie o mainrie care pune n execuie deciziile factorilor
politici, n vreme ce alii consider c este o frn n calea funcionrii societii. O alt
accepiune se refer la funcionarea propriuzis a aparatului birocratic: circulaia hrtiilor,
modul de adoptare i transmitere a deciziilor, etc.
Cel care a consacrat termenul din punct de vedere tiinific a fost sociologul
german Max Weber, autorul celebrului model birocratic ideal. Voi reaminti principiile
care stau la baza funcionrii acestui model:
I. Autoritatea birocratic. Stabilirea unui domeniu jurisdicional (birou, agenie) prin legi
sau reglementri administrative;
1.

Activitile necesare funcionrii structurilor birocratice sunt repartizate ntr-o


manier stabil ca ndatoriri oficiale;

2.

Autoritatea de a emite comenzi necesare pentru ndeplinirea acestor activiti este


stabilit ferm i reglementat de legi i regulamente care prevd i mijloacele
coercitive aflate la dispoziia oficialilor nzestrai cu respectiva autoritate pentru a
impune ducerea la ndeplinire a acestora;

3.

Prevederi metodologice sunt asigurate pentru ndeplinirea regulat i continu a


acestor ndatoriri i pentru executarea obligaiilor corespunzatoare; pentru aceste
posturi sunt angajate doar persoane care dein calificarea necesar.

II. Principiul ierarhiei. Instituiile birocratice funcioneaz pe principiul supra- i


subordonrii. Autoritatea este distribuit gradat la diferitele nivele birocratice. Acest mod

26

de organizare permite transmiterea deciziilor de la nivelele superioare la cele inferioare.


n acelai timp, cei care sunt administrai de acest sistem au posibilitatea de a contesta
decizia unui anumit funcionar la nivelele ierarhic superioare.
III. Administrarea instituiilor birocratice este realizat cu ajutorul documentelor scrise,
ceea ce permite existena unei memorii administrative.
IV. Separaia total ntre cele dou sfere: public i privat. Weber insist n mod
deosebit asupra acestui aspect, afirmnd c funcionarul trebuie s aib cu instituia n
care lucreaz doar o relaie de angajat. Aceast separaie a funcionat n toate situaiile n
care s-a dezvoltat o birocraie profesionist. Ea a fost, iniial, caracteristic instituiilor
publice, dar treptat s-a extins i n domeniul privat.
V. Ocuparea funciilor publice se face doar pe baza unei pregtiri de specialitate;
angajarea i promovarea se face pe baza competenei i a experientei (carierei).
VI. Funcionarea acestor instituii se bazeaz pe legi i regulamente, acestea trebuind s
prezinte un grad ridicat de stabilitate.
VII. Activitatea necesit totala dedicare a ocupanilor funciilor oficiale, dac este nevoie
chiar peste timpul oficial prevzut. Cel care ocup o astfel de funcie trebuie s manifeste
loialitate n schimbul stabilitii postului. Trebuie menionat c aceast loialitate nu se
manifest fa de o persoan, ci fa de instituie.
VIII. Deinerea unei funcii ntr-o instituie birocratic presupune vocaie (Weber, 1978,
pp.956-958).
Aa cum afirma i Weber dezvoltarea birocraiei moderne a fost indisolubil legat
de dezvoltarea domeniului regal, proces care a avut loc n Europa occidental. Astfel,
apariia funcionarilor de carier i a structurilor administrative a fost posibil doar odat
cu existena unei autoriti centrale suficient de puternice. Pe de alt parte, monarhii au
avut nevoie de aceti funcionari pentru a-i administra domeniul, pentru a-i impune
autoritatea n intregimea teritoriului, nlocuind-o pe cea a nobililor locali. Prin urmare
cele dou procese au evoluat n paralel, susinandu-se reciproc.
Astfel de evoluii au avut loc cu precdere n monarhiile absolutiste din Europa
occidental, monarhii caracterizate de dezvoltarea continu de structuri militare i
administrative centrale, dezvoltare care a nsemnat, n acelai timp acumularea de putere
la nivel central. Aceast acumulare s-a produs n detrimentul celorlalte centre de putere

27

care au existat n Evul Mediu (aristocraia, biserica, diferitele corporaii, oraele, etc.).
Dar noile structuri administrative nu au nlocuit pur i simplu vechile autoriti n
exercitarea funciilor lor, ci i-au asumat o serie ntreag de noi sarcini administrative din
ce n ce mai complexe (Kamenka, 1979, pp.2-4).
n Frana, o administraie central efectiv a fost introdus treptat, n prima
jumtate a secolului XVII de ctre cardinalii Richelieu i Mazarin. Reprezentani ai
regelui care verificau activitatea diferitelor autoriti locale au existat i nainte, ns ei
erau trimii n misiuni itinerante, ocazional, pentru a preveni o prea mare autonomie a
aristocraiei i a celorlalte puteri locale. Richelieu, i ulterior Mazarin, au numit
reprezentani permanenti (denumiti intendeni), iar pe msura creterii prerogativelor cu
care au fost nzestrai, acetia au devenit adevrai administratori. Aproximativ la
mijlocul secolului XVII ei supervizau impunerea i colectarea taxelor, organizarea
poliiei sau a militiei locale, pstrarea ordinii i conducerea sistemului judiciar (idem.,
p.4). Tendinele centraliste ale monarhiei franceze au ntampinat o puternic opoziie din
partea nobilimii, manifestat prin aa numita Frond. Pentru scurt timp nobilii au reusit
s-i impun interesele. Mazarin a fost temporar ndeprtat de la curte. Intendenii numii
de ctre el i de ctre predecesorul su au fost revocai din funcie. Ulterior au fost treptat
reintrodui. Se pare ca Ludovic al XIV-lea i ministrul su Colbert au intuit faptul c
aceti birocrai pot s acumuleze o putere care s-i fac greu controlabili i au ncercat s
le limiteze atribuiile. Acest demers a euat n mare msur. Conflictele militare n care
Frana s-a angajat n a doua jumtate a secolului XVII, precum i evoluia general a rii
a fcut ca spre sfritul domniei Regelui Soare intendenii s dein responsabiliti
foarte numeroase. Mai mult, cerina introdus de Colbert de a avea rapoarte detaliate
privind activitatea lor a condus la dezvoltarea unei ntregi reele de funcionari
subordonai, cu alte cuvinte la apariia unor adevrate birouri administrative teritoriale.
La nivel central, Ludovic al XIV-lea, mpreun cu Colbert au creat un numr de ministere
care au fost conectate la reeaua administrativ teritorial. Acesta este momentul n
care putem spune ca administraia francez a fost o realitate funcional (idem., p.5).
Evident, nu trebuie s ne iluzionm. Birocraia Franei absolutiste era departe de
modelul weberian. Procesul de centralizare a statului nu a putut s elimine total vechile
centre de putere feudale. Mai mult, nevoia continu de bani a fcut ca monarhia francez

28

s apeleze la vnzarea unor funcii i privilegii. Au fost create astfel noi categorii
favorizate care n timp au acumulat influen, putere. A rezultat o combinaie de funcii
oficiale, autoriti traditionale i sinecuri proaspt create, adic ceva foarte aproape de
haos. Cu toate acestea, noul guvernmnt francez a funcionat destul de bine, oferind
regelui mijloacele necesare pentru a-i impune voina n interiorul granielor i pentru a
susine un lung ir de rzboaie cu aproape ntreaga Europa. n acelai timp, noul sistem a
oferit francezului de rnd un grad de protecie de neimaginat n celelalte state europene,
poate cu excepia Prusiei (Ford, pp.35-36).
Sistemul care a funcionat n limite acceptabile sub mna de fier a lui Ludovic al
XIV-lea a scpat de sub control n timpul domniilor lui Ludovic al XV-lea i mai ales a
nevolnicului Ludovic al XVI-lea. Cu o administraie care nu mai rspundea la comenzi, i
cu multele grupuri privilegiate care au blocat sistematic orice ncercare de reform,
monarhia franceza s-a ndreptat inevitabil spre colaps.
Revoluia francez a nsemnat o schimbare radical a concepiei despre birocraie,
att n rndul guvernanilor ct i a contiinei publice. Oficialii au ncetat s mai fie
servitorii regelui, devenind slujbaii naiunii, devenit dup Declaraia drepturilor
omului i ceteanului sursa suveranitii n statul francez.
Guvernele revoluionare franceze au ncercat s descentralizeze administraia
francez prin instituirea guvernmintelor locale. Acest experiment s-a dovedit un eec (n
mare msur datorit faptului c noul stat francez a avut dificulti n a-i impune
autoritatea n ntregimea teritoriului; prin urmare, autoritile locale nu au reuit s-i
ndeplineasc sarcinile administrative). Dup preluarea puterii, Napoleon a reorganizat
din temelii sistemul administrativ din Frana, raionalizndu-l. Departamentele (create de
regimul revoluionar) au fost puse sub administrarea unor prefeci, numii de ctre
mprat i aflai sub un strict control centralizat. Aceti prefeci deineau ns i o
considerabil putere, conferit de statul francez. Acest sistem s-a dovedit att de eficient
nct, dup restauraie, monarhia l-a pstrat (Kamenka, p.6).
Un alt exemplu de dezvoltare a unui model administrativ este cel prusian. n
secolele XVII i XVIII trei importani monarhi Marele Elector (1640-1688), Frederick
Wilhelm I (1713-1740) i Frederick al II-lea cel Mare (1740-1786) au creat un aparat
administrativ remarcabil. La mijlocul secolului XVII Marele Elector a unit provinciile

29

prusace ntr-un singur stat centralizat. n anul 1722, Frederic Wilhelm I a creat un
organism administrativ centralizat Directoratul General i comisii provinciale pe
diferitele domenii administrative. n acelai timp a subordonat controlului centralizat
diferitele forme de autoritate local (Kamenka, p.7). n paralel el a creat i o armat
permanent. Sistemul creat de Frederick Wilhelm I a fost att de eficient nct se spunea
c ntreaga ar nu era altceva dect o uria cazarm. De fapt, suveranul a i primit
supranumele de regele sergent. Administraia creat de acesta a permis urmaului su,
Frederick al II lea cel Mare s transforme Prusia ntr-o mare putere european. Unul
din cei mai importani reprezentani ai despotismului luminat5, Frederick al II lea a
promovat, la randul su o serie de reforme menite s mbunteasc activitatea
birocraiei prusace. n primul rnd, a introdus un sistem de recrutare a funcionarilor
foarte apropiat de ceea ce numim astazi merit system. n acelai timp a nfiinat o reea
naional de instituii de pregtire a acestor funcionari. Ceea ce este interesant este c
acest proces de profesionalizare a administraiei prusace a fost dus la bun sfarit i la
presiunea administraiei nsi. Conductorul Directoratului General von Hagen - a
reuit, nu fr eforturi, s-l conving pe rege s introduc un sistem centralizat de
recrutare. Astfel, n 1770 a fost nfiinat Comisia Superioar de Examinare. Se poate
afirma ca pn la sfritul secolului XVIII merit systemul funciona deja n Prusia.
Selecia se fcea de ctre aceast comisie pe baza competenei. n acelai timp, pentru
ocuparea unor funcii superioare era nevoie de o diplom special urmat de o perioad
de pregtire teoretic i practic (Kamenka, pp.7-8).
Un alt domeniu n care Frederick cel Mare a introdus importante modificri a fost
cel al organizrii. pn n cea de-a doua jumtate a secolului XVIII, la fel ca n multe alte
state Europene, administraia prusac era organizat pe criterii teritoriale i condus de
nite organisme colegiale alctuite din notabiliti. Aceste colegialiti nu au fost
desfiinate, dar au fost dublate de ministere organizate pe baze funcionale.

Despotismul luminat a fost o perioada n evolutia statelor europene caracterizat de reforme sociale,
economice, etc. Confruntai cu o dezvoltare economic fr precedent pe care o cunostea Anglia n secolul
XVIII, unii monarhi europeni, influenai i de filozofii iluministi (Voltaire n primul rnd), au ncercat si modernizeze rile pe care le conduceau. Dei unii specialiti ncearcau s acrediteze idea c
despotismul luminat a fost un regim caracterizat de domnia legii, nu trebuie s uitam c izvorul acestor
legi rmnea tot monarhul.

30

Poate cea mai important schimbare s-a produs n raportul dintre rege i
administraia sa. Aa cum a remarcat Weber i foarte multi ali specialisti, birocraia
profesionist poate acumula, tocmai datorit expertizei pe care o deine o putere foarte
mare. Prin urmare, crearea acestei birocraii specializate a avut, n sine, ca efect
diminuarea puterii monarhului. Codul Legal General emis n 1794 (dar care a fost
elaborat n timpul vieii lui Frederick cel Mare) a nsemnat un pas nainte n aceast
direcie. Monarhul era obligat s respecte legile statului, puterea sa fiind substanial
redus. Funcionarii regali s-au transformat n funcionari ai statului, fiindu-le garantate
funciile. n acelai timp Codul Legal General a creat o jurisdicie administrativ special,
diferit de legislaia ordinar. Cu alte cuvinte, birocraia prusac a obinut un statut
privilegiat. Reformele au fost completate dup nfrngerea catastrofal n faa armatelor
napoleoniene (1806), cnd un grup de nali funcionari au fost nsrcinai cu reformarea
administraiei prusace, considerat n parte responsabil de umilitorul insucces militar.
Astfel, guvernul central a fost practic desfiinat, fiind nlocuit cu departamente i
ministere, fiecare ministru fiind nsrcinat cu o arie distinct de responsabilitate. Au fost
de asemenea eliminate sau raionalizate un numr mare de instituii centrale.
Evoluia sistemului administrativ englez prezint caracteristici distincte de cele
ale Europei continentale. Administraia britanic a fost dominat secole de a rndul de
aa numitele commons comune, termen prin care erau denumite generic aezrile
umane. n cadrul acestor aezri funciona un mod de administrare ad-hoc, n care
majoritatea problemelor comunitii erau rezolvate de instituii i instane tradiionale,
dezvoltate de-a lungul timpului. Ocazional au fost luate unele msuri pentru centralizarea
i profesionalizarea administraiei. Astfel, Henric al VIII-lea a introdus un sistem de
control al administraiilor locale, iar n 1780 Parlamentul a instituit o comisie care s
verifice modul n care funcioneaz administraia i n primul rnd felul n care sunt
cheltuii banii publici de ctre aceasta. Pe ansamblu ns, adminstraia englez a pstrat
un puternic caracter tradiional.
Dezvoltarea accentuat a populatiei pe parcursul secolului XIX (la nivel european
a crescut de la 187 milioane n 1800 la peste 400 milioane n 1900) a ridicat noi probleme
n faa guvernelor i instituiilor administrative. Industrializarea (proces extrem de
dinamic n Anglia secolului XIX) i ca o consecin, apariia marilor aglomerri urbane a

31

amplificat aceste probleme n Marea Britanie. Ca urmare n 1854 doi parlamentari


englezi (Trevelyan i Northcote ulterior ministru de finane n guvernul Disraeli) au
elaborat un raport care le poart numele prin care analizau situaia administraiei publice
engleze i propuneau msuri pentru reformarea ei. Foarte multe din soluiile propuse au
fost preluate sau inspirate din modul de funcionare a Companiei Indiilor de Est,
ntreprinderea cvasi-privat care administra, n numele Coroanei engleze, India. Urmare
acestui raport, Parlamentul englez a adoptat o serie de decizii avnd ca scop
profesionalizarea administraiei centrale (chiar prevederi privind educaia funcionarilor).
De asemenea, a fost instituit un sistem centralizat, pus sub controlul guvernului care era
menit s suplineasc carenele din funcionarea administraiilor locale i s asigure
implementarea politicilor guvernamentale n teritoriu. Putem spune c acesta este
momentul n care a fost instituit merit system-ul n Marea Britanie. Dar, aa cum remarca
i L.J. Hume, acesta a fost ncununarea unui proces, nu debutul unei campanii (Kamenka,
p.10).
n Statele Unite, administraia public a fost dominat, pe parcursul secolului XIX
de concepiile lui James Madison i Andrew Jackson. Madison a fost unul din prinii
fondatori ai naiunii americane. El a fost adeptul unei totale descentralizri a
administraiei i a unei implicri minime a statului n procesul administrativ. Acest lucru
a fost favorizat i de condiiile specifice n care s-a dezvoltat republica american pn la
Razboiul de secesiune din 1861-1865. Astfel, nu a existat o ameninare extern real, care
s favorizeze ntrirea autoritii centrale. Pe de alt parte, Statele Unite au fost
caracterizate de o mare eterogenitate a teritoriului i a populaiei i prin urmare i a
administraiei. Pe tot parcursul secolului XIX, mari mase de imigrani din diferite ri
europene s-au stabilit pe teritoriul american nfiinnd orae, comitate i state, fiecare cu
propriul mod de administrare influenat de sistemul din rile de origine. n acelai timp
societatea american era dominat de fermieri, iar fermele erau caracterizate printr-un
nalt grad de autarhie. Cu alte cuvinte viaa social nu era foarte intens n America
primei jumati a secolului al XIX-lea. Toate aceste aspecte au inhibat dezvoltarea
administraiei americane n comparaie cu statele europene6.

ntre anii 1816 i 1861 numrul funcionarilor federali a crescut de la 4837 la 36872, dar dintre noii venii
86% au fost angajai n serviciul postal.

32

O alt caracteristic a serviciilor publice americane pe parcursul secolului XIX a


fost lipsa de profesionalism i de stabilitate n funcie. Conform teoriei jacksoniene
despre democraie, voina poporului trebuie dus la ndeplinire pn la ultimele
consecine. Acest lucru trebuie realizat de ctre politicienii alei de ctre popor, dar
acetia pentru a-i putea ndeplini aceast datorie aveau nevoie de oameni loiali. Prin
urmare, dup fiecare proces electoral, conform acestei concepii, politicienii aveau
dreptul s schimbe pe toi funcionarii pe care credeau de cuviin pentru a-i putea
ndeplini mandatul ncredinat de popor(Waldo, pp.15-16). O alt component a
concepiei jacksoniene susinea, asemeni teoriei antice despre democraie, c treburile
publice sunt simple i orice membru al comunitii poate s se ocupe de rezolvarea lor.
Ca urmare, funcionarii erau selectai pe criterii politice, fr nici o preocupare pentru
abilitaile profesionale pe care le deineau. Lipsa de profesionalism i contiina iminenei
schimbrii lor odat cu schimbarea liderilor politici a avut ca rezultat un grad ridicat de
corupie a funcionarilor publici americani.
Rzboiul de secesiune a nsemnat nceputul schimbrii societii americane.
Efortul de rzboi a avut ca i consecin dezvoltarea aparatului administrativ. n acelai
timp oraele s-au dezvoltat foarte mult ca urmare a industrializrii, raportul numeric ntre
populaia rural i cea urban modificandu-se n favoarea celei din urm. Administraia
american nu mai corespundea noilor realiti sociale din Statele Unite. Prin urmare,
opiniile care susineau necesitatea crerii unei administraii profesioniste, neutre din
punct de vedere politic i imparial fa de cetean s-au impus. n literatura american
de specialitate, punctul de cotitur este considerat eseul lui Woodrow Wilson (ulterior
preedinte al Statelor Unite), Studiul Administraiei Publice (Wilson, 2005). Reforma
administraiei a fost realizat, la nivel federal, prin legea numit Pendleton Act (dup
numele iniiatorului), emis n 1883. Prin aceast lege a fost instituit merit system-ul n
administraia federal american. n anii care au urmat, guvernul federal a stimulat
extinderea acestui sistem i la nivel statal i local prin oferirea de granturi condiionate de
implementarea lui (idem., pp.23-25).
Am vzut n cele de mai sus evoluia birocratului de la statutul de servitor al
regelui (sau al unui suveran) la cel de funcionar al statului (sau naiunii, n cazul
Franei), concept care s-a impus la nceputul secolului XIX. Anul 1870 (bineneles, este

33

un reper simbolic) a adus o nuan suplimentar n interpretarea poziiei funcionarului n


societate. Pentru Frana, anul respectiv (mai precis 1871) a nsemnat nfrngerea n faa
Prusiei i sfritul unui lung ir de experiene totalitare sau autoritare (prbuirea celui
de-al treilea imperiu francez i instituirea Republicii a III-a). n opinia public, birocraia
francez a fost n mare msur fcut responsabil pentru susinerea acestor regimuri. Ca
urmare, s-a considerat necesar ca administraia public s fie pus n serviciul nu al
statului pur i simplu, ci al statului de drept. Astfel a fost elaborat o legislaie extrem de
precis care avea menirea s menin birocraia francez sub un control strict al legilor
(Chevallier, pp.30-35).
n Statele Unite, aa cum a rezultat i din cele menionate mai sus, la sfritul
secolului al XIX-lea s-a impus deja conceptul de funcionar aflat n slujba ceteanului,
cu alte cuvinte funcionarul public7. Acest concept a fost acceptat i n Europa, mai cu
seam dup cel de-al doilea rzboi mondial. Acest lucru s-a datorat, pe de o parte
schimbrii atitudinii generale a cetenilor fa de stat, precum i a politicienilor fa de
ceteni, dar mai ales creterii spectaculoase a sarcinilor administrative pe care statul
trebuia s i le asume. Astel, treptat statele europene (ne referim la cele democratice) au
renunat la ncorsetarea administraiei n chingile strnse ale legilor i regulamentelor,
lsandu-i o mai mare libertate de micare. Cu alte cuvinte, principiul potrivit cruia
funcioneaz administraia modern nu mai este respectarea strict a legilor i a
regulamentelor, ci rezolvarea problemelor oamenilor n cadrul legal existent.
Costurile din ce n ce mai mari pe care le presupune activitatea sectorului public a
impus o alt abordare n administraie. Problemele cetenilor au continuat s rman pe
primul plan, dar se vorbete din ce n ce mai mult de eficientizarea activitii
administraiei publice. Sectorul public a preluat, ncepnd cu anii 20 ai secolului XX
metode de organizare i conducere din sectorul privat. Vorbim deci, de managerul public,
adic de funcionarul care deservete ceteanul prin folosirea eficient a resurselor pe
care le are la dispoziie. Mai mult, pe msura extinderii gradului de folosire a sectorului
privat pentru furnizarea de servicii publice, funcionarii publici trebuie s deprind

Este necesr s facem o precizare: pentru rile anglo-sxone, termenul folosit pentru a desemna
personalul din administratie este cel de civil servant. Acesta a aprut n secolul XVIII, n India, pentru a
permite distinctia ntre personalul civil i cel militar al Companiei Indiilor de Est.

34

abiliti care s le permit s desfoare activiti foarte apropiate de cele de pe o pia


concurenial.
Etapa urmtoare n evoluia birocratului o constituie transformarea acestei
ndeletniciri ntr-o ocupaie, o meserie distinct. Evident, procesul a nceput mult mai
devreme. Inc din secolul XVII au aprut lucrri care ncercau s ofere proceduri, soluii,
metode de lucru pentru cei care lucrau n administraie. nainte de momentul 1870 s-a
dezvoltat n Europa, mai ales n Frana i Germania o tiin a administraiei destul de
bine pus la punct i relativ autonom fa de alte tiine. Modelul birocratic ideal al lui
Max Weber pune profesionalismul pe primul plan, n ordinea importanei ntre condiiile
necesare pentru existena unei birocraii. A doua jumtate a secolului XX a nsemnat ns,
apariia, n afara unui nvmnt foarte dezvoltat de administraie public i a unei tiine
a administraiei, a asociaiilor profesionale care ncearc s impun standarde calitative i
de eficien, norme etice, etc. Prin urmare, avem de a face cu funcionari profesioniti,
reprezentani ai unei profesii.
Pentru a ncheia aceast clasificare, mai trebuie s menionm funcionarii publici,
membri ai unei caste distincte i relativ nchise. Este n primul rnd cazul Franei. Pe
lng lunga tradiie pe care o are birocraia n aceast ar, s-a creat i un sistem de
nvmant special pentru pregtirea funcionarilor, de natur s ofere un statut special
administraiei publice franceze.

35

IV. Paradigma managerial


Originile managementului public par s se piard n negura timpului. Potrivit
autorilor americani Shafritz i Russell, una dintre primele nregistrri scrise a unei lecii
de management o gsim n vechiul testament. Moise i petrecea aproape tot timpul pe
munte dnd sfaturi i rezolvnd litigiile poporului evreu. Socrul su, Jethro l-a atenionat
c n acest fel nu mai are timp pentru alte preocupri i l-a sftuit s selecteze un numr
de oameni pricepui, s i pregteasc i s i numeasc la comanda unor grupuri de cte o
mie de oameni, pe alii la comanda unor grupuri o sut de oameni i pe alii care s
conduc cte zece oameni. Iat descrierea unei structuri piramidale destinat conducerii
sau administrrii unei comuniti. Regsim astfel de structuri n modul de organizare a
armatei romane sau a bisericii catolice. Armata roman a dezvoltat un corp de ofieri de
rang inferior, centurionii, profesioniti, pltii regulat i recompensai suplimentar la
pensionare. A fost una dintre explicaiile succesului armatelor romane pentru o perioad
foarte lung de timp. Managementul datoreaz, de altfel, foarte mult artei sau tiinei
armelor. Marile campanii militare nu sunt altceva dect proiecte manageriale complexe
prin intermediul crora mari mase de oameni sunt deplasate pe distane uneori foarte
lungi, mpreun cu armamentul, cu hrana pentru oameni i animale i cu celelalte
elemente necesare, btliile nefiind dect una dintre etapele unor astfel de campanii.
Intreinerea unor armate numeroase a stimulat i alte dezvoltri n plan administrativ, att
pentru asigurarea resurselor necesare, dar i pentru realizarea unor elemente de
infrastructur cum ar fi drumuri pentru deplasarea trupelor, ceti sau ziduri de aprre,
etc. Astfel, potrivit unor specialiti, diferenele care exist ntre sistemele administrative
din Europa continental i cel britanic se datoreaz i poziiei insulare a Marii Britanii,
poziie care i-a permis s nu ntrein o armat permanent pn la debutul primului
rzboi mondial. Prin urmare nu a fost nevoie nici de structura administrativ care s
asigure resursele financiare sau de alt natur pentru ntreinerea trupelor.
In ceea ce privete biserica catolic, este cunoscut faptul c, dup cderea
Imperiului Roman, singura structur organizat pe teritoriul acestuia a fost biserica.
Administraiile statelor care se vor dezvolta ulterior n Europa occidental au preluat
foarte multe din practica administrativ a structurilor bisericii.

36

Teoria organizaional clasic a reprezentat urmtoarea contribuie important n


construirea unei tiine a managementului. Dezvoltarea economic accentuat, ncepnd
cu secolul XVIII a fost i urmare a identificrii unor metode noi de producie. Notm aici
contribuia lui Adam Smith, cel care a formulat din punct de vedere teoretic principiul
diviziunii muncii i a specializrii. Potrivit lui Shafritz i Russell, teoria organizaional
clasic poate fi rezumat la urmtoarele principii:
1. Organizaiile exist pentru a realiza obiective economice sau legate de producie.
2. Exist un mod optim de organizare pentru producie i acesta poate fi realizat prin
cercetare tiinific sistematic.
3. Producia poate fi maximizat prin diviziune a muncii i specializare.
4. Att oamenii ct i organizaiile acioneaz conform unor principii economice
raionale (p.203).
Conceptul de management tiinific a fost elaborat pentru prima dat de un inginer,
pe numele s Frederic Winslow Taylor, n 1912. Acesta i sintetizat principiile n
ceea ce el a numit ndatoririle managementului:
1. Inlocuirea regulilor tradiionale i a metodelor nvechite de realizare a sarcinilor
de munc cu metode mai sistematice i mai tiinifice de msurare i coordonare a
aspectelor particulare legate de activitatea n organizaie;
2. Analiza tiinific a seleciei i dezvoltrii secveniale a muncitorilor pentru a
asigura plasarea optim a acestora n cadrul organizaiei.
3. Obinerea colaborrii muncitorilor pentru a asigura aplicarea principiilor tiinifice
4. Stabilirea unei diviziuni logice ntre rolul i responsabilitile muncitorilor i a
managementului (idem., p.211).
Contribuia lui Taylor a fost completat de inginerul francen Henri Fayol, care a fost
preocupat cu aplicarea principiilor managementului la toate marile organizaii, inclusiv
cele publice. In opera sa se regsesc elemente precum diviziunea muncii, autoritate i
responsabilitate, disciplin, unitate de comand, unitate de direcie, subordonarea
intereselor individuale fa de cele generale, remuneraia personalului, centralizare,

37

ierarhie, ordine, egalitate, stabilitate n funcii, iniiativ i spirit de corp. (Shafritz,


Russell, p. 212)
Am prezentat cteva aspecte privind evoluia conceptului de management. Dezbaterea
privind relaia ntre conceptele de administraie public i management public nu s-a
ncheiat. Autori precum Henri Fayol au exprimat opinia c administraia public este o
categorie inclus n sfera mai larg a managementului: Este important s nu confundm
administraia cu managementul....Managementul nseamn a conduce...[o organizaie] n
vederea utilizrii optime a tuturor resurselor disponibile...adic s asiguri executarea
armonioas a tuturor funciilor eseniale. Administraia este doar una din aceste funcii
(citat de Lynn n Peters, Pierre, 2003, p.15). Ali specialiti (Ott, Shafritz, Hyde) au
afirmat contrariul: Managementul public este un segment major al domeniului mai larg
al administraiei publice. O alt abordare prezint managementul public ca fiind o
evoluie, o variant modernizat a administraiei publice: In concepia noastr
managementul public adaug responsabilitatea stabilirii de obiective i a managementului
politic la responsabilitile tradiionale ale administraiei publice...In concepia noastr
managementul public adaug funcii eseniale precum stabilirea de scopuri, meninerea
credibilitii cu ajutorul unor supervizori, administrarea autoritii i a resurselor i
asigurarea poziionrii corecte a unei organizaii ntr-un context politic dat ca fiind
componentele centrale ale misiunii unui manager (Mark Moore, citat de Lynn, idem.,
p.16). Inclin s susin aceast ultim poziie. Modelul birocratic ideal elaborat de Max
Weber i managementul public sunt n mare msur asemntoare. In ambele cazuri
vorbim de ierarhie, de reguli i de specializare sau diviziune a muncii. Dar n timp ce
sistemele birocratice au fost dezvoltate cu scopul general de a administra comuniti
umane, n cazul managementului avem suplimentar obiective clar specificate pentru
funcionarea organizaiei.
Managementul tiinific i teoriile organizaionale au fost contestate, n principal, din
dou perspective: (1) Simplificarea dus la extrem a mecanismelor interne de funcionare
sau altfel spus a contextului din interiorul organizaiei n care un individ trebuie s
acioneze i (2) Ignorarea contextului extern n care funcioneaz o anumit organizaie.
In ceea ce privete primul aspect, ntrebarea esenial la care printre alii, ncearc s
rspund Herbert Simon, este dac putem vorbi de un comportament liniar, neschimbat al

38

individului, indiferent de situaiile n care este nevoit s acioneze. Astfel, ipotetic, un


pompier: Joe Smith, narmat cu un topor mare, face o gaur n acoperiul unei cldiri.
De ce? Cnd ni se spune c Joe Smith este pompier i respectiva cldire este n flcri, i
nelegem comportamentul. Ne putem imagina o serie ntreag de etape care au dus la
acest comportament al lui la n momentul dat. La un moment dat n trecut, Joe Smith s-a
hotrt s se fac pompier....[a fost instruit n tehnicile de lupt mpotriva
incendiilor...[Cu o or n urm o alarm l-a trimis s sting acest incendiu..., iar cpitanul
companiei l-a trimis pe acoperi cu toporul n locul unde a fost instruit c trebuie s l
gureasc. Aceast explicaie a comportamentului lui Joe Smith este desigur, incomplet.
Dac lucreaz ncet i neglijent sau dac i displace cpitanul i este nemulumit de
instruciunile acestuia; sau poate nu se simte bine n ziua aceea; sau poate c a fost
necorespunztor instruit; poate c i este fric s nu cad prin acoperiul slbit...Toate
aceste lucruri, i cu siguran, multe altele i influeneaz comportamentul. Unele dintre
aceste influene le contientizeaz, dar cu siguran pe altele nu, unele sunt raionale,
altele iraionale, unele sunt conforme cu obiectivele organizaiei, altele nu. Cele mai uor
de studiat sunt acele aspecte ale comportamentului uman care implic alegerea
contient...selectarea unei profesii sau acceptarea unei anumite slujbe, dar exist o
multitudine de decizii pe care fiecare le ia n orice moment al vieii sale (Simon,
Thompson, Smithburg, pp.93-94). Idea fundamental de la care pornesc Simon,
Thompson i Smithburg este c indivizii nu se comport la fel indiferent de contextul n
care acioneaz i c, n ultim instan, funcionarea ntregii organizaii poate fi
influenat de modul n care membrii organizaiei aleg s acioneze. Pentru ca aceste
alegeri s nu fie influenate de context sau pentru ca efectul acestora s fie redus sau
direcionat spre interesul organizaiei, trebuie s fie anticipate i gestionate.
In ceea ce privete contextul extern n care o organizaie trebuie s funcioneze,
principala obiecie la adresa managementului tiinific i a teoriilor organizaionale
clasice este ignorarea factorului politic. Premisa de la care acestea au pornit a fost
construcia i chiar existena unei tiine i mai ales practici a administraiei sau
managementului care s fie autonome de sfera politicii. Or, autori precum Paul Appleby
afirm c o astfel de realizare este imposibil i, mai ales n cazul Statelor Unite, este
mpotriva ideilor care stau la fundamentul existenei i funcionrii societii democratice.

39

i ali autori insist asupra imposibilitii practice a separrii totale a sferei politice de cea
administrativ, respectiv a excluderii politicului din activitile administraiei (Peters
1988, 2001, Peters i Pierre, 2002, Mouritzen i Svara, 2002).
Managementul public a fost privit din trei perspective diferite. Mai nti, este
considerat a fi o structur prin care se asigur implementarea legilor i administrarea
comunitilor umane. Intr-o alt abordare vorbim despre o meserie, cu cerinele i regulile
sale, cele mai importante fiind respectarea cerinelor constituionale i promovarea
valorilor considerate legitime i conforme cu interesele membrilor comunitii. Conform
celei de a treia perspective, managementul public este o instituie a guvernmntului
constituional, ipostaz din care impune sau respect reguli privind practicile. Altfel
spus, managementul public este structur, profesie sau instituie adic: management,
manager i proceduri responsabile (Lynn, 2003, pp. 14-15).
Noul Management Public
Urmtoarele evoluii spectaculoase din domeniul managementului public sunt cele
care pot fi ncadrate generic sub titulatura de Noul Management Public. Aprute n
jurul anului 1980, acestea au fost determinate de evoluii importante care au avut loc n
plan social, economic i pe cale de consecin i administrativ, n perioada care s-a scurs
de la sfritul celui de-al doilea rzboi mondial. In aceast perioad a proliferat, n toate
statele occidentale democratice o nou abordare ideologic denumit Statul bunstrii
generale. Conceptul a aprut n Suedia n 1932, pe fondul crizei economice mondiale, i
pornea de la principiul potrivit cruia fiecare membru al comunitii este ndreptit la un
anumit nivel de bunstare pe care statul trebuie s l asigure. Altfel spus, un nivel al
educaiei, al asistenei medicale, al asistenei sociale, etc. Un caz particular l-au
reprezentat Statele Unite unde n 1933, preedintele Franklin Delano Roosvelt a propus
naiunii americane un nou tip de contract social, intitulat New Deal, bazat pe principii
asemntoare celor care au caracterizat Statul bunstrii generale.
Dou au fost resorturile care au determinat statele occidentale s implementeze masiv
politici publice corespunztoare acestei noi ideologii, cu precdere dup cel de-al doilea
rzboi mondial. In primul rnd, guvernele acestor state au simit nevoia recompensrii
populaiilor care au fcut enorme sacrificii n timpul rzboiului. Dar, cel mai important, a

40

fost necesar s fie contracarat ofensiva ideologic a blocului comunist, care s-a dezvoltat
foarte mult dup rzboi i ncerca s se impun n ct mai multe regiuni ale lumii.
Promisiunile comunismului n plan economic i social erau extrem de consistente i
puteau s genereze atractivitate n rile capitaliste. Regimul capitalist s-a simit
ameninat i una dintre msurile care au fost luate a fost acordarea unui numr de drepturi
pozitive pentru ceteni8. Politicile publice aferente Statului bunstrii generale au
condus la dezvoltare economic accentuat i la o cretere semnificativ a nivelului de
trai. Ins n jurul anului 1980, aceast politic a nceput s i arate limitele. Furnizarea
unui numr foarte mare de servicii ctre populaie a avut drept consecin multiplicarea
de cteva ori a structurilor administrative. Din acest fenomen au rezultat dou consecine
negative: (1) Complexitatea sistemelor administrative a crescut foarte mult i prin urmare
au devenit extrem de rigide i greu de gestionat. Eficiena acestor sisteme a sczut foarte
mult i pe cale de consecin, populaia a dezvoltat forme de nemulumire din ce n ce
mai mari. (2) Costurile legate de funcionarea acestor sisteme au ajuns foarte mari i n
cazul multor ri, nesustenabile. Prin urmare, a aprut necesitatea stringent a unor
reforme. Wright, citat de Rhodes a identificat ase factori care au constituit resorturi
pentru declanarea reformelor:
-

Recesiunea economic i presiunea fiscal care a condus la creterea deficitelor


bugetare;

Nencrederea de natur ideologic a noilor micri politice de dreapta n


administraiile publice hipertrofiate i determinarea politicienilor aparinnd
acestor noi curente de a restrnge dimensiunile statului;

Evoluia procesului de europenizare care a sporit gradul de reglementare i a indus


noi tipuri de presiuni (cum ar fi regionalizarea);

Nemulumirile populare legate de performanele guvernelor. Guvernele fac foarte


mult, dar nimic din ceea ce fac nu funcioneaz;

Drepturile pozitive sunt acele drepturi care presupun aciunea pozitiv a statului: dreptul la educaie,
dreptul la asisten social, dreptul la asisten medical, etc. Drepturile negative reprezint drepturile pe
care statul trebuie s le asigure prin protecie sau prin neintervenie: dreptul la liber exprimare, dreptul de
proprietate, etc.

41

Noi tendine manageriale la nivel internaional, cel mai bun exemplu fiind Noul
Management Public;

Progresul tehnologiilor informatice care au favorizat implementarea Noului


Management Public (citat de Rhodes n Kickert, 1997, pp.41-42).

Reformele au mbrcat forme diferite de la ar la ar. A diferit stadiul de la care


acestea au fost demarate, ritmul i amploarea reformelor, factorii implicai i rolul lor n
promovarea schimbrilor - conform uneia din preconcepiile cele mai des ntlnite a fost
cea conform creia birocraia, n principal funcionarii de rang nalt ar fi fost adversari ai
reformelor; studiile au artat c realitatea a fost n multe ri diferit (Pollitt i Bouckaert,
2000) domeniile afectate, rezultatele urmrite i obinute, etc.
In ceea ce privete, situaia iniial de la care reformele au fost demarate, literatura de
specialitate a identificat trei tipologii diferite de stat al bunstrii generale:
-

regimurile liberale, n cadrul crora au fost grupate rile anglo-saxone (SUA,


Marea Britanie, Noua Zeeland), caracterizate de un nivel al asistenei statului
dependent de mijloacele disponibile, un nivel modest al proceselor de redistribuie
i al programelor sociale i un stat care ncurajeaz piaa printr-un grad redus de
protecie i prin finanarea schemelor private de asisten social. Regimurile
liberale simbolizeaz angajamentul fa de statul minimal, promoveaz
individualizarea riscului i promoveaz soluii proprii pieei libere pentru a
asigura bunstarea cetenilor;

Regimurile social-democrate cuprind statele nordice (Suedia, Norvegia,


Danemarca) i reprezint un model universalist al statului bunstrii generale
caracterizat prin protecia social extins oferit cetenilor i egalitarism.
Instituiile statului bunstrii generale de tip universalist au creat solidaritate ntre
diferitele grupuri sociale i au format o coaliie puternic i cuprinztoare n care
susine acest tip de stat. Regimul social-democratic este de asemenea, caracterizat
de furnizarea extins a unor servicii cum ar fi grdinie, servicii de sntate sau
educaie, de ctre instituii publice. Nu n ultimul rnd, apetena pentru furnizarea
serviciilor publice de ctre stat a condus spre o limitare a pieei libere;

42

Regimurile conservatoare includ state precum Germania, Austria, Frana, Italia,


Olanda i Spania. Aceste regimuri sunt caracterizate de ataamentul pentru
segmentarea social i pentru promovarea bisericii i a familiei ca ageni ai
bunstrii. Aceste regimuri nu au fost niciodat preocupate de eficiena pieei. In
schimb, o motenire etatist i corporatist este reflectat n conexarea drepturilor
positive mai degrab la apartenena la clasa sau la statutul social dect la
cetenie. De asemenea, datorit rolului jucat de ctre partidele cretin-democrate
n promovarea statului bunstrii generale, rolul bisericii i a organizaiilor
religioase n furnizarea de servicii precum asistena oferit celor n vrst,
grdinie, asisten medical sau educaie (Esping-Anderssen, Korpi, Rothstein,
Pierson, Kersbergen n Klitgaard, 2005, p.4).

innd cont de tipul de regim n care se ncadrau, de starea iniial i de alte elemente
de context cum ar fi crize economice, politice sau sociale, apariia unor lideri politici cu
personalitate i voin deosebite, rile occidentale au ntreprins procese de reform
diferite pe care Wright le-a clasificat n cinci categorii: ajustare continu, rspuns la
crize politice specifice, schimbri structurale pragmatice, reforme de dragul reformelor i
programe comprehensive (citat de Rhodes n Kickert, 1997, pp.41-42). Astfel, ri cu o
via politic aezat, cu guvernri lungi i guverne de coaliie au derulat reforme
graduale, cu corecii care vizau rezolvarea unor probleme punctuale. Germania i rile
nordice pot fi incluse n aceast categorie. Marea Britanie, datorit personalitii Primului
Ministru Margaret Thatcher a ntreprins un program comprehensiv de reforme care au
vizat schimbarea din temelii a serviciului public britanic.
Noul Management Public reprezint o abordare nou n managementul public care
ncearc s abordeze cele dou probleme ale sistemelor administrative moderne
prezentate mai sus: complexitatea excesiv din care rezult dificultatea gestionrii
acestora, respectiv costurile foarte mari pe care funcionarea lor o presupune. Prin
urmare, noua paradigm reprezentat de NMP propune un guvernmnt mai
descentralizat, delegarea responsabilitilor spre ealoane ierarhice sau niveluri
administrative inferioare, introducerea mecanismelor specifice economiei de pia,
orientarea spre nevoile clienilor, spre rezultate i obiective. Dunleavy i Margret au
afirmat c Noul Management Public reprezint: dezintegrare + competiie + stimulare
43

(Pollitt, 2003, p.27). Incercnd s construiasc o definiie a conceptului, pornind de la


numeroasele accepiuni diferite i foarte diverse, promovate de diveri specialiti,
Christopher Hood a identificat apte caracteristici sau componente doctrinare dup
exprimarea sa, care se regsesc n majoritatea abordrilor:
Componente doctrinare ale Noului Management Public
Nr.

Doctrina

Semnificaia

Justificarea

Implicarea

Un control activ i vizibil,

Rspunderea fa de

managementului

bazat pe discreie

ceteni i fa

profesionist n

administrativ a

superiorul politic

sectorul public

organizaiilor, prin persoane

necesit o stabilire

numite la conducerea

clar a

acestora i care beneficiaz

responsabilitilor nu

de libertate de a conduce

difuzia puterii

Standarde i

Definirea obiectivelor, a

Rspunderea presupune

indicatori precii

intelor i a indicatorilor de

stabilirea precis a

pentru performan

succes, preferabil n termeni

obiectivelor; eficiena

cantitativi, mai ales pentru

presupune urmrirea

serviciile profesioniste

ferm a acestor

obiective
3

Un mai mare

Alocarea resurselor i a

Nevoia de a insista pe

accent pe controlul

recompenselor n funcie de

rezultate, nu pe

rezultatelor

performanele realizate;

proceduri

reducerea managementului
birocratic a personalului
4

Fragmentarea

Fragmentarea fostelor uniti

Nevoia de a crea

instituiilor publice

administrative monolitice,

entiti manageriabile,

deconstruirea sistemelor de

interese distincte

management de tip U

privind reglementrile

(centralizate, s.n.) n uniti

i producia,

corporate, construite n jurul

eficientizarea prin

unui serviciu sau produs i

utilizarea contractelor

44

opernd n baza unor bugete

i a francizelor n

descentralizate; relaiile ntre interiorul sau exteriorul


aceste entiti sunt bazate pe

sectorului public

independen i egalitate
5

Promovarea

Implementarea termenelor

Competiia ca principal

competiiei n

contractuale i a licitaiilor

mijloc pentru a obine

sectorul public

publice

preuri mai mici i


calitate mai bun

Accentul pe

Abandonarea eticii de

Nevoia de a utiliza

implementarea

inspiraie militar n

instrumentele de

metodelor de

favoarea unei mai mari

management proprii

management

flexibiliti n angajare i

sectorului privat, a

proprii sectorului

recompense; utilizarea ntr-o

cror eficien a fost

privat

msur mai mare a tehnicilor

probat

referitoare la relaii publice


7

Accentul pe o mai

Reducerea costurilor directe,

Nevoia de a ine sub

mare disciplin i

sporirea disciplinei n timpul

control consumul de

reinere n

activitii, respingerea

resurse de ctre

utilizarea

preteniilor sindicatelor,

sectorul public i de a

resurselor

reducerea costurilor de

face mai mult cu mai

conformare pentru mediul de

puin

afaceri (costuri necesare


pentru a ndeplini noi cerine
legale)
(Hood, 1991, pp.4-5).

45

Critica Noului Management Public


Probabil c principala slbiciune a Noului Management Public provine chiar din
filosofia sa de funcionare. Descentralizarea i transferul de atribuii i responsabiliti
presupune libertate de aciune pentru beneficiarii acestor transferuri. Dar aceast libertate
intr n contradicie cu cerina de a aplica conceptul NMP la nivelul unei ri. Care sunt
soluiile aflate la dispoziia guvernului central n situaia n care o autoritate local refuz
s implementeze msurile aferente NMP? Destul de reduse, n contextul n care dorete
s promoveze descentralizarea. In viziunea lui Hood exist patru tipuri de critici care se
regsesc n abordrile majoritii specialitilor. In primul rnd, se vorbete de hainele
mpratului, cu alte cuvinte se afirm c NMP reprezint mai mult teorie sau ideologie,
un instrument de propagand politic, dar n realitate este lipsit de substan. Mai mult,
noul managerialism nu reprezint dect aplicarea regulilor managementului clasic. In al
doilea rnd, se afirm c NMP a dunat administraiei publice, afectnd valorile
tradiionale cum ar fi echidistana, solidaritatea, preocuparea fa de problemele
ceteanului, n favoarea tierii costurilor, obiectiv pe care de fapt nu l-a atins. Principala
realizare a NMP a fost consolidarea managementului i apariia unor noi forme
birocratice, exemplul cel mai elocvent fiind noua industrie a indicatorilor de
performan. Al treilea tip de critic larg ntlnit contest pretenia potrivit creia NMP
urmrete interesele cetenilor prin servicii mai bune la costuri mai mici. Dimpotriv,
marii beneficiari sunt componenii unei elite restrnse de manageri, consultani i
reprezentani ai colilor de business. Cea de-a patra critic identificat de Hood se refer
la pretenia de universalitate a NMP. Astfel se afirm c principiile acestuia nu pot fi
aplicate pentru toate sistemele sau instituiile administrative deoarece existena unor
valori sau contexte diferite pot conduce la rezultate diferite (Hood, 1991, pp.8-10).
Pollitt relev alte aspecte ngrijortoare sau chiar negative care au fost identificate n
funcionarea NMP n studii academice, n procese de audit sau n anchete parlamentare.
Un prim aspect cu potenial negativ se refer relaionarea factorilor decideni cu
obiectivele, cu precdere cu cele stabilite de ctre predecesori. Oamenii politici pot s
aib obiective i prioriti diferite sau s nu doreasc s i asume riscuri pentru proiecte
care nu le aparin. In cazul unor programe, asigurarea unui control eficient poate fi
dificil din motive obiective. Ministerul Agriculturii poate s i stabileasc ca obiectiv

46

creterea produciei la anumite produse, dar rezultatul depinde n mare msur de


condiiile meteorologice.
Un al doilea aspect controversat al NMP este privete efectele perverse. Urmrirea
strict a unor obiective poate s conduc la efecte secundare nedorite. De exemplu,
politicile de austeritate promovate de unele guverne pot avea ca rezultat creterea
omajului i a gradului de srcie a populaiei n general, creterea abandonului colar, a
infracionalitii, a strii de sntate, etc. De asemenea, poate afecta funcionarea
instituiilor publice prin scderea motivaiei angajailor, prin plecarea celor performani
sau prin limitarea resurselor.
In al treilea rnd, exist preocuparea potrivit creia un grad mai ridicat de autonomie
acordat ageniilor guvernamentale, de exemplu, ar putea afecta capacitatea parlamentului
sau guvernului de a exercita un control eficient asupra activitii acestora. Exist dovezi
care atest c n multe situaii agenda managerilor profesioniti ai unor astfel de agenii se
ndeprteaz de cea a politicienilor sau chiar a publicului. Preocupai de carier, acetia
pot urmri s i mbunteasc performanele manageriale n detrimentul intereselor
comunitii.
O caracteristic pervers care s-a dezvoltat n multe ri care au aplicat NMP este
apariia unor reglementri excesive i a unei birocraii paralele sau adiacente generate de
multiplicarea instrumentelor de control. Rhodes menioneaz rapoarte care atest faptul
c apariia unor noi i multiple forme de audit i verificare reprezint o povar pentru cele
mai multe instituii publice din Marea Britanie (pp.45-46). Dezvoltarea unei adevrate
caste de auditori a avut ca rezultat dezvoltarea unor valori i chiar a unei culturi n baza
crora instituiile de audit au ncercat chiar s influeneze sau s stabileasc obiectivele
ageniilor auditate.
O alt critic la adresa noului management public este legat de posibila lips de
coeren. Fragmentarea instituiilor administrative mari, a ministerelor de exemplu, poate
crea probleme de coordonare i pentru atingerea obiectivelor. Dificultile sunt chiar mai
mari n cazul n care sarcinile instituiei mam sunt transferate spre ONG sau spre
sectorul privat.
Nu n cele din urm, NMP este acuzat c a alterat valorile etice proprii serviciului
public. Abordarea contractualist i accentul pus pe performan au modificat

47

comportamentul funcionarilor publici. Loialitatea fa de ceteni i liderii politici a fost


nlocuit de preocuparea fa de carier i prevederile contractuale, iar dedicaia fa de
munca depus a fost abandonat n detrimentul respectrii stricte a cerinelor din
contracte (Pollitt, 2003, pp.47-48).
In alt ordine de idei, o prea mare atenie acordat mijloacelor, poate afecta scopurile.
Astfel, urmrirea unor indicatori de performan cum ar fi ncadrarea n anumite costuri
sau n limite de timp, reducerea numrului de funcionari, poate avea ca efect secundar
neatingerea unor obiective, fenomen care este remarcat mai ales n domenii cum ar fi
sntatea sau asistena social.
In Statele Unite NMP este cunoscut mai ales sub denumirea de NPR (National
Partnership for Reinventing Government). Acest concept a fost promovat de preedintele
Bill Clinton n 1993 i se bazeaz pe prelucrarea conceptelor prezentate n volumul
Reinventing Government aparinnd autorilor David Osborne i Ted Gabler. Prezentm
mai jos cele zece principii ale RG aa cum au fost formulate de ctre cei doi autori, cu
mici exemplificri:
1. Guvernmnt catalitic stimularea unor actori implicai n locul prestrii directe a
serviciului public; este una dintre principalele modificri pe care le propune NMP
n funcionarea instituiilor publice. Acestea nceteaz s mai fie prestatoare
directe de servicii publice, transformndu-se n structuri care stimuleaz diferii
actori sociali n vederea realizrii unor sarcini administrative. Exemplificri: un
guvern atrage o firm privat pentru construcia i ntreinerea unei autostrzi;
guvernul stimuleaz, prin alocarea de sume prefereniale, nfiinarea de asociaii
ale autoritilor locale pentru realizarea de proiecte comune sau furnizarea n
comun a unor servicii publice; o autoritate public stimuleaz implicarea ONG n
asistena acordat copiilor abandonai sau persoanelor cu dizabiliti.
2. Guvernmnt controlat de comunitate transferarea unor responsabiliti ctre
comuniti locale, ctre societatea civil, ctre sectorul privat sau ctre indivizi;
cu privire la acest ultim aspect, transferul de responsabiliti ctre ealoane
inferioare sau ctre indivizi se practic i n interiorul instituiilor publice.
Exemplificri: o comunitate local primete dreptul de a administra spitalul i/sau
coala de pe teritoriul acesteia; un ONG primete dreptul de administra situaia
48

animalelor abandonate de pe teritoriul unei autoriti locale; unui funcionar


public i se transfer competena de a decide cine este ndreptit s primeasc
ajutor social.
3. Guvernmnt competitiv introducerea competiiei n procesul de furnizare de
servicii publice. Exemplificri: guvernul elaboreaz un program de reabilitare a
drumurilor judeene; la acest proiect Consiliile Judeene pot s aplice, iar
ctigtorii vor fi stabilii pe baza unor criterii competitive; o autoritate public
dorete s stimuleze reducerea cheltuielilor la ageniile din subordine; n acest
scop anun c va premia cu fonduri suplimentare, acele agenii care reduc
costurile, n funcie de nivelul reducerilor; acelai mecanism se poate aplica i n
domeniul creterii calitii.
4. Guvernmnt orientat spre realizarea unei sau unor misiuni transformarea
organizaiilor orientate spre respectarea stricte a regulilor. Acest principiu se
bazeaz pe constatarea c de multe ori respectarea regulilor, care reprezint un
mijloc pentru atingerea unor scopuri, se transform n scop n sine, iar scopurile
sunt abandonate. Exemplificri: unul dintre exemplele cele mai cunoscute este
prezentat n volumul autorului Ken Kersey, Zbor deasupra unui cuib de cuci,
volum ecranizat ulterior ntr-un film celebru. Eroul principal mimeaz o boal
mental n dorina de a scpa de nchisoare. El este internat ntr-un spital de boli
mentale unde intr n conflict cu asistenta ef, conductoarea sistemului
birocratic care asigura funcionarea instituiei. Motivul confruntrii l-a constituit,
n realitate, chiar conflictul ntre misiunea acelui spital, vindecarea bolnavilor
internai acolo i respectarea unor reguli stricte, care n mod evident nu conduceau
spre acel rezultat. Astfel, chiar comportamentul non-conformist a eroului
principal, a produs efecte pozitive asupra pacienilor. Potrivit acestui principiu,
instituia public trebuie s i stabileasc o misiune (salvarea a ct mai muli
bolnavi de cancer, de exemplu) i s i adapteze regulile, mijloacele i aciunile
n vederea realizrii acelei misiuni.
5. Guvernmnt orientat spre rezultate finanarea rezultatelor, nu a elementelor de
input. Conform acestui principiu, o organizaie public ar trebui finanat potrivit
49

rezultatelor i nu a consumului (nr. de angajai, materiale consumate, etc.).


Exemplificri: Autoritatea Naional de Cadastru i Publicitate Imobiliar ar putea
fi pltit n funcie de numrul de planuri cadastrale pe care le realizeaz, n locul
unei finanri constante, bazate pe numrul de funcionari i de resurse materiale
utilizate; Companiei Naionale de Drumuri i Autostrzi ar trebui s i se
stabileasc obiective legate de construcia i reabilitarea de drumuri i s
primeasc finanri, mai ales pentru resursa uman, n funcie de aceste obiective.
6. Guvernmnt orientat spre nevoile clienilor (a cetenilor), nu spre cele ale
birocrailor. Foarte multe studii au artat c de multe ori, organizaiile publice
sunt structurate i funcioneaz pentru a satisface mai curnd nevoi ale angajailor
dect ale clienilor: creteri salariale, anumite condiii de munc, alte privilegii.
Aceast abordare propune, fr a neglija interesele funcionarilor, o schimbare a
accentului pe nevoile ceteanului. Exemplificri: orarul instituiilor publice
trebuie adaptat dup nevoile utilizatorilor; se vede prea des n Romnia obiceiul
de a nchide ghieele la ora 16.00, n condiiile n care majoritatea celor care
apeleaz la acestea muncesc pn la ore mai naintate; asigurarea asistenei
sociale pentru persoanele n vrst la domiciliul acestora. Ceea ce se vede uneori
pe posturile romneti de televiziune, umilirea acestor persoane obligate s stea la
cozi interminabile pentru nite cantiti derizorii de alimente, este de neacceptat.
7. Guvernmnt ntreprinztor obinerea de venituri mai mari dect cheltuielile.
Valabilitatea acestui principiu a fost dovedit cu ocazia crizei. rile ale cror
guverne au finanat investiii costisitoare, care au presupus i costuri ulterioare
mari de administrare, au avut cele mai mari probleme n gestionarea crizei. Acele
costuri de administrare, cu precdere, au ncrcat pe termen lung bugetele rilor
menionate (Grecia, Portugalia), crendu-le dificulti suplimentare n timpul
recesiunii. Din acest motiv, conform acestui principiu, guvernele ar trebui s
finaneze sau s sprijine acele investiii care pot s produc beneficii. O autostrad
care va avea taxe de utilizare este un astfel de exemplu. Dar o investiie poate fi
realizat doar din fonduri private, cu sprijinul autoritii. In acest caz, impozitele

50

pltite de firma constructoare reprezint un ctig pentru autoritate, fr implicaii


bugetare.
8. Guvernmnt anticipativ nlocuirea tratamentului cu prevenirea. Facem din nou
apel la exemplul actualei crize economice. Se poate constata ct este de dificil
nlturarea efectelor acesteia. Mult mai simplu ar fi fost dac criza ar fi putut fi
anticipat. O situaie similar, care se prefigureaz, este criza energetic.
Creterea previzibil a consumului de energie n ri precum China sau India,
datorit creterii calitii vieii va afecta balana energentic a lumii. Guvernele ar
putea s acioneze preventiv, de exemplu prin stimularea dezvoltrii tehnologiilor
care produc energie regenerabil.
9. Guvernmnt descentralizat - nlocuirea structurilor ierarhice cu unele orizontale,
bazate pe reele i particparea membrilor. Complexitatea sistemelor administrative
moderne, pe care am invocat-o mai sus, a creat dificulti de coordonare i control
i a impus inlocuirea logicii ierarhice de organizare cu unele n care relaiile s-au
stabilit mai degrab pe orizontal. Descentralizarea deciziei, la nivelul structurilor
statului spre niveluri administrative inferioare, sau la nivelul instituiilor spre
ealoane inferioare i chiar spre indivizi a ncercat s dezvolte noi mecanisme de
funcionare, n care coordonarea realizat dintr-un punct central a fost nlocuit cu
tehnici de colaborare i coordonare. Exemplificri: diversele forme de asociere i
cooperare ntre uniti administrativ-teritoriale aflate pe teritoriul unui stat sau pe
teritoriul unor state diferite au proliferat n Europa i n alte pri ale lumii. Pot fi
menionate: regiunea Eurocarpatica constituit din uniti administrativ-teritoriale
(judee sau regiuni) din Romnia, Ungaria, Ucraina, Slovacia i Polonia sau
marile regiuni, program al Uniunii Europene, n cadrul cruia au fost formate
regiuni precum Walonia, Lorena, Luxembourg sau regiunea maritim ItaliaFrana. Aceste structuri au fost create n vederea realizrii unor proiecte comune
fr implicarea sau cu o implicare minim a statelor din care fac parte. Astfel de
modele de organizare pot fi realizate i n interiorul statelor, n cadrul unor
subdiviziuni administrative sau chiar n cadrul unor instituii.

51

10. Guvernmnt orientat spre mecanismele pieei promovarea schimbrii prin


intermediul mecanismelor pieei. Considerat, cu precdere n abordrile
ideologice specifice dreptei, ca un panaceu pentru toate problemele societii,
privatizarea a constituit un procedeu preferat n toate rile care au promovat
agresiv NMP. Trebuie s spunem c n multe situaii, soluiile aferente pieei
libere au fost abandonate. Totui, de multe ori au constituit soluii de succes.
Serviciile de telefonie sau de televiziune, din Romnia sau din majoritatea statelor
dezvoltate i democratice, sunt un exemplu concludent. In rile care au promovat
iniial NMP, privatizarea unor servicii publice (vezi cazul transporturilor feroviare
din Marea Britanie) a reprezentat unul dintre cele mai importante mecanisme de
implementare a reformelor administrative.

52

V. Paradigma minimei intervenii a autoritii publice. Capitalul social.


Conceptul de capital social a aprut pentru prima data, se pare, n Statele Unite ale
Americii, fiind promovat de ctre un tnr educator, Lyda Judson Hanifan, ntors n micul
su orel natal din statul West Virginia, dup studii fcute la unele dintre cele mai
prestigioase universiti americane. Comunitatea n care s-a ntors s i practice meseria
era situat ntr-una dintre cele mai srace regiuni din cadrul federaiei americare. In acest
context el a afirmat c regsirea vechilor tradiii i relaii comunitare ar putea ajuta la
depirea greutilor economice i sociale ale acestor comuniti srace. Utiliznd
conceptul de capital social nu fac nici o referire la accepiunea uzual a termenului
capital cu excepia unui sens figurativ. Nu m refer nici la proprieti imobiliare, nici la
alte categorii de proprieti personale sau la sume de bani, ci mai degrab la acele aspecte
ale vieii care ajut ca aceste elemente tangibile s capete mai mult substan i s
conteze mai mult n viaa de zi cu zi a indivizilor i anume: bunvoina, camaraderia,
simpatia i interaciunile sociale ntre indivizi....Individul este neajutorat din punct de
vedere social dac este lsat ntr-o stare de izolare... [Dar] dac vine n contact cu vecinii
si, iar acetia la rndul lor cu ali vecini o s asistm la o acumulare de capital social,
prin care poate imediat s i satisfac nevoile sale sociale i care poate s poarte un
potenial social suficient pentru mbuntirea condiiilor de trai ale ntregii
comuniti....Comunitatea n ntregime va beneficia de colaborarea ntre componenii si,
iar indivizii vor gsi n asocierile pe care le formeaz avantajele de a primi ajutor, de a
beneficia de simpatie i camaraderie din partea vecinilor si. Dac membri unei anumite
comuniti ajung s se cunosc ntre ei i s dezvolte obiceiuri de a petrece mpreun
timp liber sau de a practica alte modaliti de interaciune social, printr-o conducere
neleapt acest capital social poate fi direcionat uor ctre imbuntirea general a
bunstrii comunitii (citat de Putnam i Goss, 2003, p.4). Pe de alt parte, sociologul
francez Pierre Bourdieu a afirmat: capitalul social reprezint agregarea resurselor
actuale i poteniale care sunt conectate cu posesia reele mai mult sau mai puin durabile
de relaii mai mult sau mai puin instituionalizate de cunoatere i recunoatere reciproc
cu alte cuvinte, apartenena la un grup (idem., p.5). Intr-o descriere de ansamblu a
conceptului, Michael Woolcock i Deepa Narayan, citai de Putnam (p.6), consider c:

53

Idea de baz este c familia unei persoane, prietenii i asociaii si constituie o valoare
important care poate fi utilizat n situii de criz sau pentru ctiguri materiale. Aceast
afirmaie este cu att mai adevrat n cazul grupurilor. Acele comunitii care sunt
nzestrate cu reele sociale diverse i asociaii civice sunt ntr-o poziie mai puternic
atunci cnd trebuie s se confrunte cu srcia sau cu alte fulnerabiliti, s rezolve dispute
sau s exploateze noi oportuniti.
Cu alte cuvinte, capitalul social se refer la instituii, relaii, atitudini care
guverneaz relaiile ntre oameni i contribuie la dezvoltarea economic i social a
comunitilor umane (Grootaert, van Bastelaer, 2001, p. 4).
Pe de alt parte Uphoff consider c exist dou forme de capital social: capitalul
social structural care se refer la structuri sociale precum asociaii, cluburi, etc. Cea de-a
doua form este cel cognitiv care se refer la un set de valori sau norme etice comune,
cultur comun, etc Persoane aparinnd diferitelor religii sau ideologii, dar care se afl la
mari distane i nu comunic ntre ele pot fi incluse n aceast categorie. De asemenea,
conform lui Uphoff, exist trei nivele diferite la care pot fi gsite cele dou forme: nivelul
micro care const n relaii orizontale n cadrul unei reele, nivelul mediu relaii
verticale i orizontale n cadrul unui grup i nivelul macro mediul politic i institutional
n care acioneaz indivizii i grupurile. Capitalul social structural i cel cognitiv pot fi
ntlnite i separat, dar n general se regsesc mpreun (idem., pp.5-7).
Woolcock i Narayan (2000), identific patru perspective diferite n legtur cu
capitalul social:
1. Perspectiva comunitar existena a diferite asociaii sau grupuri civice n
interiorul unei comuniti are un efect pozitiv asupra bunstrii comunitii. Pot s
existe i efecte negative datorit unor manifestri deviante ale capitalului social
(precum gtile de cartier, care pot avea un impact nedorit asupra dezvoltrii unei
anumite comuniti). De asemenea, comunitile mai compacte din punct de
vedere social exercit anumite forme de presiune asupra indivizilor, mai ales
pentru conformarea cu anumite categorii de norme, care nu ntotdeauna sunt n
beneficiul persoanelor (pot aprea forme de discriminare discriminarea femeilor
n comuniti conservatoare).

54

2. Capitalul social din perspectiva reelelor sociale presupune existena unor relaii
verticale i orizontale ntre membrii unor comuniti. Aceast abordare pune
accentul pe importana relaiilor intra-comunitare (pentru dezvoltarea unei
identiti commune i pentru agregarea unor scopuri comune sunt necesare
legturi puternice ntre componenii grupului) i relaii inter-comunitare (bazate
pe religie, ras, etnie, etc.). Capitalul social poate furniza multe servicii
comunitii, dar n acelai timp loialitatea i angajamentul fa de comunitate
poate avea efecte economice adverse (indivizii pot s aib acces difereniat la
informaii privind educaia sau angajarea, etc.). Din acest motiv pot aprea
fenomene de ndeprtare de comunitate, indivizii cutnd alte oportuniti de
dezvoltare personal (cum ar fi n cazul migraiei din zonele rurale n zonele
urbane sau a emigraiei).
3. Perspectiva instituional privete modul n care o anumit comunitate i
dezvolt relaiile cu mediul politic, institutional i legal i cum reuesc s i
promoveze interesele interacionnd cu instituiile formale. Potrivit acestei
abordri, statul ncurajeaz crearea de reele informale la nivel local n vederea
obinerii unor efecte pozitive, mai ales n cazul n care instituiile sale sunt
suficient de puternice pentru a proteja libertile individuale.
4. Perspectiva sinergetic reprezint o combinaie a perspectivei reelelor sociale i
a celei instituionale. Conform acestei abordri, pentru dezvoltarea societii este
necesar un parteneriat ntre organizaiile publice, cele private i comunitate
deoarece niciunul dintre aceti actori nu au suficiente resurse pentru pentru
aciona pe cont propriu. In aceast relaie multipartit statul este actorul principal
datorit faptului c furnizeaz servicii publice i mai ales asigur cadrul legal.

55

Patru perspective asupra capitalului social: Actori cheie i prescripii privind


politicile publice
Perspectiva

Actori cheie

Prescripii privind politicile publice

Perspectiva comunitar

Grupuri din comunitate

Concepia potrivit creia tot ce este

Asociaii locale

Grupuri de voluntari

mic este bun i funcional


Recunoate valorile sociale ale
categoriilor defavorizate

Capitalul social din perspectiva

Antreprenori

Descentralizare

reelelor sociale

Grupuri de afaceri

Crearea unor zone antreprenoriale

Relaii intra-comunitare (care leag

Cei care intermediaz informaii

Eliminarea clivajelor sociale

Sectorul public i cel privat

Garantarea libertilor civile i politice

individual cu comunitatea) i intercomunitare (care conecteaz


individul cu alte grupuri)
Perspectiva instituional
Instituii politice i legale

Transparen i responsabilizare

Perspectiva sinergetic

Grupuri din comunitate, societatea

Producerea n comun a serviciilor

Reele comunitare i relaii extinse

civil, mediul de afaceri i statul

publice, complementaritate

stat-societate

Participare, creare de legturi


Dezvoltarea organizaiilor de la nivel
local

Table 1. Woolcock and Narayan, 2000, p. 14

Diferii autori (i menionm aici doar pe Alexis de Tocqueville, John Stuart Mill
sau Robert Putnam) au insistat asupra importanei implicrii cetenilor n activiti
sociale pentru construcia i prezervarea unui regim democratic. Chiar i Aristotel a
menionat necesitatea existenei clasei de mijloc pentru funcionarea optim a statului,
deoarece aceasta este mai puin dispus spre aciuni radicale. Intr-o carte faimoas,
Cultura civic. Atitudini politice i democraie n cinci naiuni, publicat n 1963,
politologii americani Gabriel Almond i Sidney Verba au prezentat rezultatele unui

56

studiu realizat n cinci ri (Statele Unite, Marea Britanie, Germania, Italia i Mexic),
studiul menit s analizeze, din perspectiv comparat, modelele de cultur politic,
definit ca fiind suma atitudinilor, valorilor i relaiilor ntre ceteni i relaiile ntre
ceteni i sistemul politic, n rile respective. Autorii au identificat trei tipuri de cultur
politic, pe care le-am putea numi de baz i altele rezultate din combinaia acestora.
Tipurile de baz sunt: cultura politic de tip parohial, cultura politic de tip dependent
sau subiectiv i cultura politic de tip participativ. Cea mai important cultur care
rezult din combinaia celor trei a fost intitulat de ctre cei doi autori cultur civic.
Pentru a realiza studiul autorii au utilizat patru tipuri de variabile: variabile de
intrare (input), variabile de ieire (output), sinele, respectiv sistemul politic. Variabilele
de intrare se refer la fluxul de informaii (solicitrile) care circul dinspre membrii
comunitii i sistemul politic; variabilele de ieire sunt informaiile (comenzile) pe care
sistemul politic le trimite spre societate. Sinele ne indic n ce msur indivizii se
consider relevani n relaie cu sistemul politic, iar sistemul politic ne arat dac membrii
comunitii consider acest sistem ca fiind relevant.
Variabile

Sinele

Sistemul politic

Input

Output

Parohial

Subiectiv

Participativ

Mixt

Mixt

Mixt

Mixt

Tipuri de cultur
politic

Civic

Table 3: Tipuri de cultur politic


Dup cum constatm i din tabelul mai sus, n cazul culturii de tip parohial toate
variabilele au valoarea zero. Ceea ce nseamn c indivizii nu se consider relevani n
raport cu sistemul politic, nu percep existena unui sistem politic sau nu l consider
important pentru viaa lor, nu comunic cereri spre acesta i nu primesc comenzi din
partea sa. Este o stare ce caracterizeaz unele triburi izolate din jungla amazonian sau

57

din Africa Sub-saharian (din ce n ce mai puine n zilele noastre) a cror relaie cu
autoritile naionale este cvasi-inexistent).
In cazul culturii politice de tip subiectiv sau dependent, constatm c avem valori
1 pentru variabilele sistem politic i pentru cele de ieire i zero pentru celelalte
dou. Rezult, astfel, c indivizii percep existena sistemului, acesta le influeneaz viaa,
mai ales prin comenzile pe care le transmite spre societate. In schimb, membrii
comunitii nu se consider relevani n relaie cu sistemul politic i nu transmit cereri
spre acesta. Exemplele se regsesc n rndul rilor totalitare sau autoritare, n cadrul
crora cetenii sunt supui statului ntr-o foarte mare msur.
Toate variabilele au valoarea 1 n cazul culturii de tip participativ. Prin urmare
indivizii se consider relevani n raport cu sistemul politic, i adreseaz solicitri, dar n
acelai timp consider c le influeneaz vieile prin comenzile pe care le transmite ctre
ceteni. Evident, ntlnim astfel de societi n regimurile democratice n cadrul crora
exist o interaciune permanent ntre ceteni i sistemul politic.
Ins cei doi autori consider c pentru ceea ce numim democraie consolidat cea
mai potrivit este cultura civic. Aceasta reprezint o combinaie echilibrat, cu o
compoziie diferit de la ar la ar, ntre cele trei tipuri de culture prezentate mai sus.
Intradevr, n anumite domenii este preferabil ca interaciunile ntre stat i societate s fie
ct mai reduse sau chiar inexistente. De exemplu, domeniul religios sau cel cultural. Pe
de alt parte statul trebuie s impun respectarea legilor i din acest punct de vedere este
bine s avem o cultur de tip dependent. i bineneles, n majoritatea domeniilor trebuie
s existe o cultur de tip participativ.
O concluzie a celor doi autori, important n contextul temei pe care o tratm, este
c gradul de ncredere i simpatie, volumul interaciunilor sociale au o influen asupra
tipului de cultur politic. Astfel rile n care au msurat niveluri mai ridicate pentru
caracteristicile menionate mai sus tind s aib o cultur mai degrab participativ.
Multiplele utilizri ale conceptului de capital social
Dei a fost pentru prima dat utilizat n urm cu aproape un secol, conceputl de
capital social a cunoscut o dezvoltare semnificativ doar n ultimele trei decenii, att din
punct de vedere cantitativ, ct i ca i calitate a cercetrilor i al ariilor de utilizare. Dup

58

cum a afirmat Putnam , acest concept nu este utilizat doar n domeniul tiinelor politice
sau al sociologiei, ci i n economie, arhitectur, urbanism, sntate public sau
prevenirea i combaterea criminalitii (p.5).
Politologii studiaz posibilitatea utilizrii resurselor oferite de capitalul social
pentru mbuntirea calitii guvernrii, pentru a face guvernele s fie mai eficiente i
mult mai performante n cheltuirea banilor. In Statele Unite, programele menite s
creasc participarea cetenilor la administrarea comunitilor au urmrit, n anii `60 s
reduc distana ntre funcionari i clienii acestora, n vederea mbuntirii performanei
administrative i a dezvoltrii unor politici publice mult mai apropiate de nevoile
cetenilor. Mai multe astfel de programe au fost create n anii care au urmat, dar
evalurile au artat c rezultatele nu au fost pe msura ateptrilor. Cetenii nu au fost
foarte dornici s se implice n elaborarea de politici publice i n egal msur
funcionarii publici au fost rezervai n a mpri competenele decizionale cu clienii lor.
Cu alte cuvinte programul s-a dovedit pn la urm o formalitate (Janda, Berry i
Goldman, 1989).
Pe de alt parte, sociologii urmresc s mbunteasc calitatea vieii n
comunitile umane, calitatea educaiei sau calitatea asistenei oferite celor aflai n
nevoie. In urm cu civa ani am vizitat un atelier de tmplrie n Plymouth, New
Hampshire. Era administrat de ctre o organizaie neguvernamental i ncerca, crendule posibilitatea de a presta o activitate util, s integreze n societate un numr de copii cu
dizabiliti. Dei primea unele subvenii i din partea autoritilor publice, n cea mai
mare parte activitatea era susint din donaii private i prin voluntariat.
In domeniul economic, creterea ncrederii ntre membrii comunitii de afaceri i
ai comunitii n general poate avea un efect benefic asupra fluxurilor economice, crend
mai multe locuri de munc, ajutnd la dezvoltarea economiei n general.
In ceea ce privete prevenirea i combaterea criminalitii, n multe state
occidentale exist de ani buni cercetri extinse i un mare numr de cazuri practice, n
cadrul crora comunitatea este implicat n eradicarea activitilor infracionale. Un bun
exemplu este zona turistic Time Square din New York. Pentru muli ani a constituit un
loc extrem de primejdios, mai ales dup lsarea ntunericului. Primarul Rudolf Giuliani a
sporit numrul efectivelor de poliie, dar a fcut apel i la comunitatea de afaceri din

59

mprejurimi, cerndu-le s investeasc la rndul lor n msuri de securitate. Eforturile


combinate au produs rezultate remarcabile, n acest moment aceast zon fiind una dintre
cele mai sigure din New York.
Posibilele efecte negative ale capitalului social
Numeroasele avantaje pe care ni le ofer promovarea i utilizarea capitalului
social nu trebuie s ne fac s uitm i de posibilele efecte negative sau dezavantaje. Unul
dintre cele mai mari pericole este discriminarea. Grupurile i reelele pot dezvolta
atitudini de coeziune duse la extrem, care pot conduce la fenomene de respingere a celor
care nu aparin grupului sau la ncercri de a obine resurse disproporionate. In timpul
vizitei mele la New Hampshire am fost martorul unui alt episod interesant: Congresul
statului ncerca s promoveze o lege prin care s elimine dreptul sindicatelor de a
condiiona anumite drepturi sociale ale angajailor de apartenena la aceste organizaii.
Legea a fost promovat chiar dac membrii de sindicat au ncercat s protesteze.
Un alt posibil exemplu de efect negativ al promovrii extensive a conceptului de
capital social este extinderea inegalitilor. Promovarea diferitelor grupuri sau reele
sociale pentru soluionarea unor probleme administrative poate fi utilizat de ctre
guvernri de dreapta n vederea reducerii cheltuielilor publice. Ins grupurile menionate
ar putea aciona, intenionat sau nu n beneficiul membrilor, rezultnd o sporire a
inegalitilor sociale.
O alt problem menionat de specialiti este posibilul conflict ntre anumite
politici publice ale unor autoriti publice i interesele unor astfel de grupuri. Rezistena
unor comuniti roma din Romnia fa de politicile de integrare iniiate de guvern poate
fi un bun exemplu.
Un ultim exemplu l constituie cazurile n care anumite grupuri pot dezvolta
atitudini sau valori antidemocratice, mpotriva unor drepturi fundamentale ale omului sau
chiar mpotriva regimurilor democratice. Ku-Klux-Klanul n Statele Unite sau diferitele
micri fasciste, naziste, neofasciste sau neonaziste sunt exemple relevante din acest
punct de vedere.

60

VI. Resursa uman n administraia public

Resursa uman n administraia public


Categorii de personal
Recrutarea i selecia

Modaliti i tipuri de selecie =>


centralizat, descentralizat, mixt;

Motivarea funcionarilor

Reprezentativitatea
funcionarilor publici

- Surse de motivare;
- Modaliti de retenie
Aspecte privind reprezentativitatea
=>aciunea afirmativ,
discriminarea pozitiv.

Pregtirea i formarea continu a


funcionarilor
Migraia funcionarilor publici

Tipuri de migraie => caracteristici

Modul de abordare a problematicii resursei umane din cadrul sistemelor


administrative a suferit o modificare semnificativ n ultimii 25 de ani. Weber n cadrul
modelului birocratic ideal, Taylor i ceilali autori care au fundamentat managementul
tiinific au acordat resursei umane un rol mai degrab secundar n cadrul organizaiilor
publice. Acest statut nu mai este actual n zilele noastre. In cvasi majoritatea rilor
dezvoltate resursa uman este un capital a crui valoare este din ce n ce mai apreciat.
Un prim element care a generat aceast schimbare este evoluia practicilor
administrative care au impus abordri proprii managementului privat.
Problema resurselor din ce n ce mai limitate a determinat la rndul su o atitudine
diferit fa calitatea resursei umane. Nu n ultimul rnd criza resimit pe piaa forei de
munc i competiia pe care companiile private o reprezint n ncercarea de a atrage
personal calificat a obligat multe guverne sau instituii publice s adopte strategii noi de
recrutare i selecie.

61

Categorii de personal
In cadrul sistemelor administrative ntlnim trei categorii de angajai: cei care
beneficiaz de un statut special, (funcionarii publici), cei a cror relaii de munc sunt
reglementate de legislaia ordinar (codul muncii), din rndul crora se desprind cei
angajai pe diferite perioade determinate i angajaii cu statut politic
Numrul celor care activeaz sau altfel spus, sunt pltii de ctre sectorul public
este la fel de important. Imaginea funcionarului public este mai degrab negativ n
majoritatea rilor lumii. Pentru foarte muli ceteni, cei care lucreaz n administraie
sunt pltii degeaba sau n orice caz excesiv n raport cu munca prestat. O astfel de
imagine este de multe ori exploatat de politicieni n timpul campaniilor electorale.
Astfel, n toate rile democratice asupra sectorului public se exercit o presiune foarte
mare din partea majoritii cetenilor, dar i a politicienilor. Pe de alt parte, tot din
partea publicului exist cereri pentru diversificarea serviciilor publice, pentru extinderea
celor existente sau pentru creterea calitii acestora. Prin urmare, folosind o expresie din
limbajul de zi cu zi, administraia public este prins ntre ciocan i nicoval: pe de o
parte nevoia de limita cheltuielile publice (coroborat cu imaginea proast a birocraiei);
pe de alt parte nevoia de a oferi servicii mai multe i mai bune.
Cele mai importante dezbateri n literatura de specialitate se refer la categoria
special de angajai ai administraiei publice i anume funcionarii publici. Necesitatea de
a realiza o administraie autonom fa de mediul politic, care s realizeze principiile de
tratament egal, imparialitate i neutralitate politic n raport cu ceteanul, a condus la
crearea unui statut aparte pentru aceti angajai ai sectorului public. O legislaie special
le asigur, n toate rile democratice dezvoltate condiii speciale de angajare i
promovare, dar i un grad de protecie n faa aciunii politicienilor (de regul,
funcionarii publici pot fi ndeprtai din funcie doar n condiii bine precizate; exist de
asemenea prevederi care urmresc s fac imposibile activitile cu caracter politic
desfurate de funcionari).
Pe de o parte necesitatea meninerii neutralitii politice a administraiei publice ar
justifica msuri suplimentare de protejare a funcionarilor n faa aciunii politicienilor. Pe
de alt parte, protecia oferit funcionarilor publici poate intra n conflic cu noile
abordri manageriale din administraia public. Cerinele managementului serviciilor

62

publice pot impune, de exemplu, reducerea numrului de angajai sau schimbarea


domeniului de activitate al unora. Legislaia special (Statutul funcionarilor publici)
poate s ofere funcionarilor publici o baz pentru a se opune unor astfel de schimbri. n
alt ordine de idei, anumite prevederi existente n Statutele funcionarilor publici din
diferite ri asigur funcionarilor i alte categorii de avantaje cum ar fi: statutul de
funcionar obinut pe via, obligaia statului de a plti salariul funcionarului n timpul n
care acesta nu beneficiaz de un loc de munc, s.a. Toate acestea sunt surse de cheltuieli
suplimentare pentru bugetele autoritilor publice.
Lund n considerare cele dou aspecte menionate mai sus, n literatura de
specialitate, dar i n practic exist o dezbatere legat de categoriile de angajai ai
sectorului public care ar trebui inclui n rndul funcionarilor publici. Unele ri (cel mai
relevant exmplu este Frana, unde cvasi majoritatea celor 5.500.000 de angajai ai
sectorului public, incluznd medici, profesori, poliiti, etc au statutul de funcionari
publici) au ales s includ n aceast categorie aproape pe toi cei care sunt lucreaz n
administraie. n Germania, doar cu ceva mai mult de o treime din angajaii sectorului
public (1.841.000 din 5.000.000) sunt funcionari, cam tot ati angajai permaneni
(1.783000) i aproximativ un milion angajai pe perioad determinat (numrul acestora
din urm crescnd n ultimii ani). n Marea Britanie mai puin de 10% (505.000 din
6.000.000) din numrul celor care lucreaz n sectorul public au statutul de funcionari,
iar n Irlanda 15% (Bodiguel, 1994, p15). Prin urmare anumit ri cum este cazul Franei
au oferit statutul de funcionari publici tuturor celor care activeaz n instituii publice, n
vreme ce alte ri au ales s includ n aceast categorie doar pe cei care presteaz o
activitate legat nemijlocit de exercitarea autoritii statului sau a altei autoriti
administrativ teritoriale.
Recrutarea i selecia personalului din administraia public
Unul din cele mai importante aspecte din funcionarea instituiilor publice este
recrutarea personalului. n majoritatea rilor democratice exist, din punctul de vedere al
modului n care sunt selectai, dou categorii de angajai. O prim categorie sunt
funcionarii numii pe criterii politice. Se consider c politicienii au dreptul, pentru a-i

63

asigura un anumit grad de control asupra administraiei publice s numeasca un numr de


funcionari loiali din punct de vedere politic (pentru a da un exemplu, preedintele
Statelor Unite are dreptul s numeasc, la instalarea sa, un numr de aproximativ 4000 de
funcionari n administraia federal). Cea de a doua categorie o reprezint personalul de
carier. n general pentru funcionarii publici de carier, legislaia special (Statutul
funcionarului public) prevede i modalitatea n care se face selecia i recrutarea. Pentru
celelalte categorii de angajai se aplic, n general legislaia muncii. n anumite ri exist
statute speciale pentru funcionarii din unitile administrativ teritoriale sau pentru alte
categorii de angajai. n momentul de fa este unanim acceptat teoria potrivit creia toi
cei care muncesc n administraia public trebuie selectionai exclusiv pe criterii de
competen (aa numitul merit system). Toate statele cu o democraie stabil, ca i cele
aflate n tranziie au ncercat s rezolve aceasta problem prin elaborarea unei legislaii
speciale. Cu toate acestea, specialitii sunt unanimi n a recunoaste c, chiar i n rile cu
o democraie avansat (Statele Unite sau Marea Britanie, de exemplu) se gasesc metode
pentru a eluda prevederile legale, fr ns ca aceasta s constituie un fenomen
generalizat (de fapt aceasta posibilitate practic de a ocoli prevederile merit systemul-ului
reprezint una din cele mai importante reprouri care i se aduc).
Mai trebuie s ne referim la diferena ntre cei doi termeni: recrutare i selecie.
Prin recrutare nelegem procesul prin care candidaii la un post n administraia public
sunt mobilizai pentru a fi inclui n procesul de selecie. Selecia reprezint procesul prin
care din candidaii prezentai sunt alei cei care urmeaz s fie angajai.
n cadrul mai sus menionatului merit system, exista trei metode de selecie
pentru funcionarii publici: selecia centralizat, cea descentralizat i mixt. n primul
caz (Statele Unite, Franta, Belgia) exista o instituie care este responsabil cu selecia
birocrailor pe plan naional, n timp ce n cel de-al doilea (Germania, rile nordice)
aceasta este lsat la latitudinea instituiilor publice. Selecia mixt reprezint o
combinaie ntre cele dou formule prezentate anterior.
Selecia centralizat este preferat considerndu-se c n acest fel merit system-ul
este mai bine respectat prin restrngerea posibilitii ca ntre cel care angajeaz i cel
angajat s existe relaii personale sau de alt natur. Alte avantaje ale acestei forme de
selecie sunt gradul mai ridicat de specializare i profesionalizare a ageniei naionale,

64

economia de resurse pentru instituiile publice (care nu mai sunt obligate s menin
servicii specializate n organigrama lor) i realizarea unei uniformiti administrative la
nivel naional.
Exist dou posibiliti de realizare a acestei recrutri centralizate. Agenia
naional poate organiza periodic concursuri pentru selecia anumitor categorii de funcii
din administraie urmnd ca instituiile publice s-i aleag, din cei declarai compatibili
cu funcia respectiv, personalul necesar. Cu alte cuvinte avem de a face n realitate cu un
proces de preselecie organizat de agenia naional prin care se stabilete
compatibilitatea unor candidai cu funcia public, urmat de un proces propriu de
selecie realizat de instituia public angajatoare. O alta posibilitate este organizarea, la
cererea institutiilor publice a unor concursuri pentru ocuparea posturilor vacante pe care
acestea din urma le dein. n orice caz, aceasta metod este destul de criticat, iar n
Statele Unite a nceput chiar sa fie abandonat, selecia personalului fiind din ce n ce mai
mult lasata n grija instituiilor publice angajatoare (Bekke, Perry, Toonen, 1996). Unul
din neajunsurile acestui sistem este, n cazul organizrii periodice a concursurilor de
selecie, faptul c procesul de testare a viitorilor funcionari nu este continuu, n funcie
de nevoile imediate ale beneficiarilor, ci se face din timp n timp prin selecia unui anumit
numr de persoane care ndeplinesc condiiile ocuprii unor anumite funcii. Din acest
motiv multe instituii care nu au nevoie de personal n perioada imediat urmatoare
recrutrii sunt nevoite sa aleag pe cei mai puin performani, ntruct cei aflai n fruntea
listei i gsesc ntre timp alte locuri de munc. Problema devine i mai grav n situaia
n care lista s-a epuizat, iar instituiile publice nu pot beneficia de personalul necesar pn
la organizarea unui nou proces de selecie.
n cazul n care agenia naional organizeaz concursuri la cererea instituiilor
publice, deranjant pentru acestea din urm este ncetineala cu care funcioneaz
sistemul.
O alta problem ridicat de selecia centralizat se refer la relatia dintre
autoritile centrale i cele locale, cu alte cuvinte la respectarea autonomiei locale. n
Statele Unite agenia federal de recrutare (Office for Personel Management) este
responsabil doar cu administraia aflat n subordinea guvernului de la Washington.
Autoritile statale sau locale apeleaza totui la sprijinul OPM, dar o fac n mod voluntar,

65

pentru a obine asisten calificat pentru procesul de selecie. n unele ri ns (exemplu


Franei este cel mai edificator), mai ales n cele unitare, impunerea unei modalitati
naionale de selecie si pe cale de consecin a unor criterii naionale, poate intra n
contradicie cu principiile descentralizrii i autonomiei locale (autoritile locale pot
avea greuti n a-i alege personalul pe care l doresc). De remarcat aici c acest aspect
poate fi considerat att un avantaj (uniformitatea administraiei) ct i un dezavantaj
(nclcarea autonomiei locale).
Recrutarea descentralizat prezint avantajul c instituiile publice au posibiliti
mai bune de a-i alege oamenii pe care i consider cei mai potrivii. Specificul local
precum i autonomia este respectat ntr-o mai mare masura. Principalul neajuns n acest
caz il constituie riscul mai mare de nclcare a criteriilor de competen (cu toate acestea,
traditia si respectarea stricta a regulilor face ca n Germania i n rile nordice unde se
aplic aceast metod merit system-ul s fie respectat foarte bine, chiar mai bine dect
n multe tari n care se aplica sistemul de recrutare centralizat).
Motivarea funcionarilor publici
O alta problema pe care vrem sa o abordm n cele ce urmeaz este legat de
motivarea funcionarilor publici. Este evident ca pentru a avea funcionari de bun
calitate acetia trebuie gseasc suficiente argumente pentru a alege i a urma aceast
carier. Literatura de specialitate menioneaz, n general, patru elemente care pot s
contribuie, uneori mpreun, la realizarea unei motivaii adecvate.
Vom mentiona pentru nceput prestigiul social pe care i-l confer o funcie
public, respectiv sentimentul apartenenei la un grup de elit (este cazul Franei unde
corpul funcionarilor publici are un statut apropiat de cel al unei caste i unde opinia
dominant n rndul birocraiei este c ea reprezint categoria care conduce Frana;
aceast opinie este mprtit i n cadrul societii franceze, unde n unele cazuri
produce ngrijorare) Mai amintim i pe cele care poart generic numele de motivaii
poteniale, respectiv posibilitatea de a influenta deciziile politice, de a realiza anumite
obiective, sentimentul c prin munca ta influenezi vieile unor semeni de ai ti, etc
(Peters, 1988), pp.77-83).

66

Ins cele mai importante sunt motivaiile de ordin material (salariul i alte forme
de recompensa material) i stabilitatea postului. Problema salarizrii este una destul de
delicat. Aa cum am mai menionat mai sus, factorii de decizie se gsesc din acest punct
de vedere ntre ciocan i nicoval. Pe de o parte este necesitatea de a oferi servicii
publice din ce n ce mai numeroase i de bun calitate, pe de alt parte constrngerile
bugetare i opinia destul de larg mprtit, conform creia oricum funcionarii publici
sunt o categorie pltit n exces fa de cantitatea i calitatea muncii prestate. n general,
n rile democratice dezvoltate se ncearc realizarea unui raport de egalitate ntre
salariul mediu pe economie i salariile funcionarilor publici (n general salariile n
sectorul public sunt mai mari decat cele din sectorul privat n cazul funcionarilor de rang
inferior, situatia inversandu-se pentru cei de rang superior; pentru acetia din urm,
motivaiile poteniale au menirea de a compensa diferena; n orice caz problema
salarizrii nu este rezolvat intr-un mod satisfacator nici n democraiile occidentale;
principalul efect nedorit al recompensrii insuficiente din sectorul public este migrarea
fortei de munca, n special a celei cu inalta calificare spre sectorul privat; acest lucru
inseamn n fapt, irosirea resurselor folosite pentru pregtirea acestor funcionari, dar i o
instabilitate a forei de munc i o scdere general a calitii actului administrativ; mai
exista si posibilitatea apariiei unor fenomene de coruptie, intrucat cel plecat din randul
birocratiei isi pastreaza relatiile avute n domeniu)9. Totui nivelul de salarizare
menionat mai sus, impreuna cu siguranta pe care o ofera o slujba n cadrul administratiei
publice, reuseste sa asigure o calitate suficient de ridicata a resursei umane n statele
occidentale. Exista multe opinii care sustin ca de fapt siguranta postului este elementul
principal de atractie pentru cei care se indreapta inspre administratia publica, fugind in
acest fel de competitia din sectorul privat. Se sugereaza astfel ca birocratii ar fi persoane
lipsite de initiativa. (Peters, 1995).

Salarizarea functionarilor publici are si o mare relevanta din punct de vedere economic. Datorita faptului
ca in tarile dezvoltate procente semnificative din randul populatiei active lucreaza pentru guvern (18% in
SUA, 31 in Marea Britanie, 42% in Suedia, etc.), marimea salariilor acestora poate mai intai afecta, cum
am mai mentionat nivelul chetuielilor bugetare. In acelasi timp insusi nivelul de trai a populatiei in
ansamblul sau este influentat. De altfel, una din metodele de a stimula cresterea economica este prin
cresterea controlata a inflatiei. In acest fel se creaza o cerere artificiala si se realizeaza un consum
suplimentar, crescand bineinteles si productia. Este usor de imaginat ca cel mai usor mijloc de a introduce o
cantitate suplimentara de moneda in circulatie este marirea salariilor celor platiti din bugetul statului.

67

Situaia din Romnia nu este una din cele mai bune. Nivelul redus de salarizare,
mai ales n cazul cazul categoriilor de funcionari aflai la nceputul carierei, are drept
rezultat un interes sczut al tinerilor care dein o calificare superioar pentru locurile de
munc din administraia public. Cifrele arat c n anul 2004 media candidailor pentru
fiecare post scos la concurs a fost de 1,07. Pentru anul 2005 s-a constatat o uoar
mbuntire (1,22), totui insuficient pentru a asigura o calitate corespunztoare a
resursei umane din administraia romneasc (ANFP, 2006, pp.17-20).
La lipsa de atractivitate a locurilor de munc din administraie contribuie i
mediul nemotivant, lipsa perspectivei carierei etc.
Modificarile aduse Statutului funcionarului public n 2006 au adus unele
mbuntiri n managementul general al funciei publice din Romnia. Pentru un numr
important de funcii din administraia local, procesul de recrutare a fost transferat spre
autoritile locale, Agenia Naional a Funcionarilor Publici pstrnd doar un rol
reglementare i monitorizare. Au fost aduse modificri sistemului de management al
carierei, crendu-se posibiliti mai bune de promovare pentru cei aflai n sistem. Pentru
finalul anului 2006 se atepta adoptarea legii privind salarizarea unitar a funcionarilor
publici, prin care se urmrea mbuntirea situaiei n domeniu. Aceast lege nu a mai
fost adoptat, fiind n schimb promovat Legea cadru 284/2010 privind salarizarea
unitar a personalului pltit din fonduri publice.
Noi tendine n managementul resursei umane
Dup cum am menionat, n ultima perioad a fost evideniat o dificultate
crescnd a instituiilor publice de a atrage i a reine n cadrul lor personal calificat.
Principala cauz o constituie procesul de mbtrnire a populaiei care creaz un deficit n
domeniul forei de munc. In aceste condiii sectorul public a constatat c se afl ntr-o
competiie din ce n ce mai accentuat cu mediul privat a determinat guvernele i
instituiile publice s regndeasc mecanismele de selecie i de motivare a funcionarilor
publici. O serie de studii i rapoarte internaionale evideniaz dificultile pe care
administraiile din mai multe ri le ntmpin n ncercarea de a-i asigura necesarul de
for de munc. Aceleai rapoarte prezint perspective deloc optimiste pentru viitorul
apropiat. In cazul Olandei se estimeaz c pentru treisferturi din cei care lucreaz n

68

sectorul public exist riscul prsirii sistemului n urmtorii ani. In Finlanda 42% din
angajaii din administraie se vor retrage la pensie n urmtorii 10 ani. Din aceste motive
una din principalele preocupri ale guvernelor este cum s i menin i chiar s i
creasc competitivitatea ca angajatori n viitorul apropiat (Peters, Pierre, Londra 2003, p.
63).
Pentru a combate efectele acestui fenomen guvernele i instituiile publice au
ntreprins o serie de msuri. Marea Britanie, Frana, Suedia au centralizat procesul de
selecie pentru a nu pierde eventualii candidai care ar fi respini de ctre o instituie
public, acetia fiind preluai i redirijai ctre alte instituii. Dac n unele situaii
centralizarea a constituit o soluie, n alte ri (Germania, Norvegia, Danemarca) au ales
s descentralizeze i s relaxeze procedurile de selecie pentru a permite o mai mare
flexibilitate i adaptabilitate a instituiilor angajatoare. Campanii de publicitate i de
mbuntire a imaginii instituiilor publice sunt din ce n ce mai mult o practic n multe
ri. O atenie sporit se acord asigurrii unor condiii de munc adecvate, motivante i
atractive pentru a crete atractivitatea serviciului public (idem., pp.64-69).
Problema reprezentativitii funcionarilor
Aceast problem a fost generat de un numr de constatri care au rezultat din
studiile asupra administraiei publice din diverse ri. n primul rnd, cu toate eforturile
diferitelor guverne de a facilita accesul categoriilor sociale considerate defavorizate sau
care sunt poziionate mai jos pe scara social la funcia public, corpul funcionarilor
publici este dominat de persoane provenite din clasa de mijloc. Mai departe studiile au
demonstrat (dei exist nc multe dezbateri pe aceast tem) c n relaia cu grupuri
aparinnd diferitelor minoriti, comportamentul funcionarilor poate fi considerat
discriminatoriu sau cel puin neadecvat. De asemenea, mai ales dupa cel de-al doilea
razboi mondial s-a pus accentul pe integrarea social a grupurilor marginalizate politic,
social, economic. Astfel au fost initiate aa numitele politici de discriminare pozitiv
prin care s-a ncercat s li se ofere membrilor acestor grupuri drepturi suplimentare,
posibiliti sporite de afirmare, de realizare profesional, etc. Administraia public a
jucat i joac din acest punct de vedere un rol foarte important. Pe de o parte pentru

69

promovarea acestor politici, pe de alt parte ca o ilustrare a situaiei reale i a progreselor


fcute n acest domeniu.
Din punct de vedere al promovrii politicilor de discriminare pozitiv s-a pus
ntrebarea dac aceste politici ar trebui, pentru a se obine o eficiena maxim,
implementate de funcionari selectai conform sistemului de merit sau dimpotriv,
competena ar trebui s treac n planul secund lsnd pe primul plan reprezentativitatea
(selectarea funcionarului din rndul comunitii n care urmeaz s-i desfoare
activitatea). n primul caz avem o mai mare competen, n cel de-al doilea avem o mai
bun cunoatere a realitilor din teren, a valorilor i a modului de via din aceste
colectiviti, o mai bun comunicare cu beneficiarii politicilor, atuuri care compenseaz
ntr-un fel lipsa de competen. Cu alte cuvinte avem de a face cu dilema: sistemul de
merit versus reprezentativitate.
Un alt aspect al politicii de discriminare pozitiv vizeaz promovarea
membrilor grupurilor marginalizate pentru a ridica nivelul de reprezentare al acestora, dar
n acelai timp i nivelul lor general de via, poziia social, etc. Astfel de politici au
nscut numeroase controverse, pentru c nu o dat numirea ntr-un anumit post pe alte
criterii dect cele de competen a avut consecinte negative pentru activitatea diferitelor
instituii.
Pregtirea personalului din administraia public
Vom aborda n continuare problema educaiei functionarilor publici. Avem de a
face cu o pregtire iniial (pregtire necesar pentru a accede n funcia public),
respectiv o pregtire n timpul carierei, aa numita formare continu.
n ceea ce privete pregtirea pentru carier, majoritatea statelor dezvoltate, dar nu
numai, i-au stabilit anumite cerinte, prevazute de legislatie sau consacrate de tradiie,
privind pregatirea care este necesara pentru a ocupa o funcie n cadrul serviciului public.
n unele ri exista scoli speciale de administratie (cum este cazul cu Scoala Nationala de
Administratie ENA, sau LEcole Politecnique pentru funciile tehnice n Franta) care au
menirea sa asigure un caracter unitar n functionarea administraiei, dar n acelai timp
sublinieaz caracterul distinct pe care l are birocraia francez n societate. n Germania

70

sunt necesare studii juridice, fapt care semnifica importanta legilor si a regulamentelor n
administratia german. n ultimii ani, ca urmare a noilor provocari la adresa
administratiei publice s-a manifestat si tendinta completarii studiilor juridice cu studii
tehnice sau de specialitate. n Marea Britanie accentul este pus pe o pregatire de tip
generalist, umanist. Se consider c o astfel de pregtire asigur dezvoltarea multilateral
a personalitii permind funcionarului public, n principal a nalilor funcionari, s se
adapteze variatelor situaii cu care urmeaz s se confrunte n activitatea de zi cu zi. De
asemenea, prin aceasta se urmrete ntrirea pozitiei politicienilor n raport cu birocraii
(acest lucru este necesar avand n vedere schimbrile radicale de politic intevenite n
Marea Britanie cu ocazia rotaiei la putere). n Statele Unite se solicit, n general, studii
tehnice care sunt completate cu studii post-universitare de tiine administrative, aceste
cerine fiind o expresie a abordrii manageriale care domin administraia public
american (Peters, Pierre, 2003, pp. 104-133).
Pe lng pregtirea de baz, o mare importan se acord perfecionrii continue a
funcionarilor publici, ca o recunoatere a dinamicii deosebite pe care o cunoate
fenomenul administrativ n zilele noastre. n unele ri (Frana, Spania) exist instituii de
stat care au ca obiect de activitate asigurarea pregtirii i perfecionrii birocrailor. O
astfel de instituie exista i n Germania, dar ncepnd cu anul 2000 statul german a
ncetat s o mai finaneze. In alte situaii institutele de pregtire sunt patronate de
asociaii profesionale (asociaia municipiilor n Danemarca). Alte exemple (Olanda) sunt
cele n care instituiile sunt fie private, fie organizaii non-guvernamentale, dar activitatea
lor este reglementat prin legi care stabilesc modul n care trebuie s i ndeplineasc
misiunea. n Statele Unite aceast sarcin revine preponderent universitilor, aceasta
politic fiind justificat prin faptul c n mediul universitar se realizeaz cercetri i prin
urmare sunt descoperite i noi soluii pentru administraia public, n comparaie cu
imobilismul care caracterizeaz mediul administrativ. De altminteri, aceasta este
principala critic adus sistemului reprezentat de ctre ENA i celelalte instituii de
pregtire a funcionarilor din Frana, critic formulat printre alii de ctre autorul
american Dwight Waldo (un foarte important specialist n domeniu): Mi se pare
inacceptabil s oferi activitatea de pregtire a viitorilor funcionari, care poate s
influeneze decisiv viaa noastr de zi cu zi, unor instituii controlate de o organizaie care

71

prin definiie este refractar n faa noului (n.r.: birocraia); nu cred c viitorii funcionari
ar trebui s nvee nc din coal ce nseamn firul rou10; au o via i o carier
ntreag pentru a realiza acest lucru (Waldo, p.73). Un alt motiv de ngrijorare pentru
unii specialiti n administraie, dar i pentru opinia public este faptul c pregtirea
viitorilor funcionari, ca i a celor aflai deja n exerciiu, de ctre sistemul administrativ
(aa cum este cazul Franei), prezint riscul ca, n absena controlului i influenelor din
partea societii i a mediului politic, administraia public va dezvolta valori diferite de
cele ale societii.
Bineneles c i modelul de pregtire n cadrul cruia accentul cade pe
universiti are criticii si. Cel mai adesea profesorii sunt acuzai c triesc ntr-un turn
de filde neavnd o legtur prea bun cu realitatea.
Migraia functionarilor publici
Una din problemele cele mai importante pentru administraiile occidentale este
migraia funcionarilor, dinspre i nspre mediul politic, respectiv ntre sectorul public i
cel privat sau ceea ce se numete cel de-al treilea sector sectorul non-guvernamental.
S inventariem n cele ce urmeaz avantajele i dezavantajele acestui fenomem, ca i
modalitile de a-l stopa sau a-l ncuraja.
Transferul de personal dinspre mediul politic spre administraia public. Sursa cea
mai mare de nelinite n acest caz este faptul c, cel mai probabil, fostul politician care
opteaz pentru un post de birocrat i pstreaz loialitatea fa de partidul din care
provine, fiind posibil s apar subiectivismul i abordarea partizan n rezolvarea
sarcinilor administrative. Aceast problem este diferit de la ar la ar. n Franta,
politicienii au fost ncurajai s urmeze cursurile colilor de administraie public, foarte
muli dintre liderii politici fiind absolvenii ENA. Acest fapt le permite s ocupe, de
asemenea, posturi n administraie, statisticile artnd c aceasta este o practic frecvent
(Chevallier, 2000, p.203). n Germania, statutul de nalt funcionar, beamte este obtinut
pe via. Astfel, funcionarii de rang nalt pot s-i suspende activitatea ca birocrai pentru

10

Firul rou n englez red tape, denumire peiorativ care desemneaz urmarea strict a procedurilor
administrative chiar atunci cnd este evident c nu este necesar sau este chiar neproductiv sau duntor.

72

o carier politic, ulterior putndu-se ntoarce n funcia public. Ca urmare, partidele


germane i ncurajeaz membrii tineri s urmeze o carier public, aceasta fiind o
modalitate de a-i pregti personalul calificat pentru ndeplinirea actului de guvernare. n
Statele Unite s-a ncercat, prin reforma administrativ din 1978 s se limiteze accesul
celor cu trecut politic spre funciile administrative de nivel superior. O analiz ntreprins
dup 20 de ani de la adoptarea legii a artat c destul de muli oameni cu trecut politic au
reuit sa eludeze prevederile legii i s ptrund n administraie (Shafritz, Russell, 1997).
Migraia dinspre administraia public spre mediul politic. Aa cum am artat mai
sus, acest lucru este posibil si este incurajat n mai toate rile occidentale ntruct se
consider c n acest fel gradul de expertiz a clasei politice crete prin cooptarea unor
persoane calificate provenite din rndul administraiei publice. Aa cum am menionat
mai sus exist ns ri unde acest fenomen are conotaii negative n ochii unor specialiti
i a unei pri a opiniei publice. Cazul cel mai elocvent este cel al Franei. Exist o opinie
larg rspndit n cadrul birocraiei franceze conform creia aceasta este conductoarea
real a rii. Aceast afirmaie are o doz destul de mare de adevr la origine. Ca urmare,
ptrunderea unui numr de funcionari n rndul politicienilor poate nsemna un surplus
de influen din partea birocraiei asupra mediului politic i ca o consecin asupra
societii franceze, fenomen de natur a produce ngrijorare.
Migraia personalului ntre sectorul public i cel privat. Secolul XX a nsemnat un
transfer important de cunotine, practici i metode dinspre sectorul privat spre cel public,
cu precdere n ceea ce privete practicile manageriale, dar n acelasi timp a nsemnat i
preluarea de ctre marile companii private a unor metode de lucru din sectorul public. n
mod similar, n rile occidentale are loc un transfer permanent de personal ntre cele
dou sectoare. Funcionarii publici pot s fie la un moment dat nemultumii cu salariul lor
i s caute un ctig mai mare la o firm privat. La rndul lor angajai din sectorul privat
pot s caute stabilitatea i linitea datorat absenei competiiei din administraia public.
Firmele private la rndul lor pot s fie confruntate cu probleme de organizare i n acest
caz soluia cea mai bun poate s fie angajarea unei persoane obinuite s organizeze i
s conduc marile instituii publice. n ceea ce privete instituiile publice, acestea pot s
urmareasc o sporire a eficienei, aplicarea metodelor manageriale, angajnd cu acest
scop persoane din sectorul privat (Peters, 1995, pp.77-89). Cea mai mare problem care

73

se ridic n acest caz este creterea posibilitii apariiei actelor de corupie, datorit
pastrarii relaiilor avute la vechiul loc de munc.
Categoria nalilor funcionari
Aceast categorie de funcionari se regsete n toate rile dezvoltate i n general
ndeplinete dou funcii: conduce efectiv structurile administraiei publice centrale i
reprezint interfaa ntre mediul administrativ i cel politic. In cele mai multe ri acetia
fac parte dintr-un corp special, cu condiii speciale n ceea ce privete selecia,
promovarea, mobilitatea i relaia cu mediul politic, condiii care sunt diferite de la ar la
ar. In acest corp sunt inclui secretari de ministere, conductori executivi ai ageniilor
guvernamentale sau ai altor organisme din cadrul administraiilor centrale (Halligan,
p.98). Inalii funcionari pot proveni din interiorul sistemului administrativ n urma unui
proces elaborat de selecie i pregtire (sistem bazat pe carier) sau din exteriorul
structurilor administrative (sistem bazat pe selecie deschis). In sistemele bazate pe
carier funcionarii sunt selectai la nceputul carierei, ulterior investindu-se resurse
considerabile n dezvoltarea carierei acestora. De asemenea, este promovat un grad mai
mare de coeren a corpului nalilor funcionari, cu o cultur organizaional unitar i
care s mprteasc valori comune i s dezvolte bune practici. Principala critic la
adresa acestui sistem se refer la lipsa competiiei i accentul pe funcionari generaliti.
Sistemele bazate pe selecie deschis prezint avantajul unei baze de selecie mult mai
largi i promovarea competiiei. O situaie considerat intermediar i denumit selecie
din interiorul departamentului, aria de selecie a nalilor funcionari fiind restrns la un
sector din cadrul administraiei centrale (OECD, p.2-5).
O analiz comparat a categoriei nalilor funcionari dup modul de organizare i
funcionare mplic, conform analizei OECD, ase aspecte diferite:
-

Rolul ndeplinit de corpul nalilor funcionari;

Selecia nalilor funcionari;

Mandatele acordate la numire sau contractele de management dup caz;

Evaluarea performanelor i recompensarea n funcie de aceasta;

Promovarea i aplicarea principiului mobilitii;

74

Pregtirea nalilor funcionari (OECD, p.2).


Rolul ndeplinit de corpul nalilor funcionari

Unele ri (Marea Britanie, Frana, Korea) au definit un o misiune unitar pentru


ntregul corp al nalilor funcionari, n interiorul acestei misiuni fiind stabilite obiective
sectoriale. In Marea Britanie, procesul accentuat de agentificare (transferul unor
competene guvernamentale spre agenii autonome sau quasi-independente) a modificat
n ultimii ani aceast abordare, ageniile menionate putnd avea misiuni diferite de cele
ale guvernului central (Halligan, p.99-103, OECD, p.9).
In alte ri, aceast difereniare reprezint ntr-o mare msur o tradiie. In Statele
Unite exist nali funcionari cu responsabiliti largi, legate de managementul unor
sectoare, n timp ce alii conduc agenii guvernamentale specializate. In acelai timp,
preedintele SUA sau guvernatorii statelor au dreptul de a numi la conducerea unor
anumite agenii persoane care nu fac parte din corpul nalilor funcionari (OECD, p.910).
Selecia nalilor funcionari
In afara diferenelor care rezult din opiunea pentru sistemul bazat pe carier i cel
bazat pe selecia deschis, mai ntlnim variaii legate de cerinele privind studiile, sau de
ncercarea de a promova categorii sociale considerate a fi dezavantajate. Astfel n
majoritatea statelor dezvoltate exist politici de promovare a femeilor n funcii publice.
Aceeai problem se ridic n cazul unor grupuri minoritare, n cazul crora, statele
dezvolt, de asemenea, politici de promovare n poziii de conducere n structurile
administrative (Heinemann, pp.90-95, 122-146) . Un alt aspect care difereniaz statele
unele fa de altele este relaionarea funciilor administrative cu mediul politic. Astfel,
unele state precum SUA sau Marea Britanie au ncercat s elimine orice ingerin a
factorului politic n activitatea administrativ, pe cale de consecine au interzis cu
desvrire accesul persoanelor cu antecedente politice. Alte ri, Germania sau Frana
permit chiar migraia nalilor funcionari spre funcii politice, cu posibilitatea de a reveni

75

n corp odat cu terminarea mandatului politic. Exist i state care limiteaz drastic, din
punct de vedere oficial, orice ingerin a factorului politic n activiti administrative, dar
literatura de specialitate apreciaz c, neoficial, exist un proces de politizare a
administraiei.
Un alt criteriu de difereniere l reprezint cerinele privind studiile. ri precum
Germania i mai ales Frana au condiii specifice pentru ocuparea unei funcii de nalt
funcionar (n Frana, pn de curnd, nu se putea ocupa o funcie de nalt funcionar cu
caracter generalist dect de ctre absolvenii ENA; aceast condiie a fost eliminat
formal n 2006; cu toate acestea studii recente arat c a fi absolvent ENA reprezint un
important atu pentru cei care aspir la o funcie de nalt funcionar). Totui majoritatea
statelor nu condiioneaz accesul n corpul nalilor funcionari de un anumit tip de
educaie prealabil, dar exist programe de pregtire n timpul carierei menite s
contribuie la dezvoltarea acesteia (Christensen, Gregory, pp.192-199).
Durata mandatelor i contractele de management
In cele mai multe ri dezvoltate statutul de nalt funcionar se obine pe via. Exist
ns diferene mari n ceea ce privete durata mandatelor ntr-o anumit poziie, modul n
care sunt stabilite i evaluate obiectivele i modul n care mandatele nceteaz. In unele
ri funciile de nali funcionare se obin pentru ntreaga carier, dar pot fi pierdute n
cazul unor performane slabe (Statele Unite i Canada). In majoritatea statelor mandatele
se ncheie pe perioade determinate, n unele cu posibilitatea rennoirii, n altele fr
aceast posibilitate. Astfel n Olanda, categoria intitulat Top Management Group, care
conduce ntreaga administraie central are limitat perioada de ocupare a unui post la
apte ani, restul nalilor funcionari putnd avea mandate de trei pn la apte ani. In
Belgia mandatele au durata de ase ani, n Marea Britanie de cinci ani, iar n Italia de
maximum trei ani (Halligan105-108, OECD, p.12-13).
Evaluarea performanelor i recompensarea n funcie de aceasta
Salarizarea n funcie de performane este o tem din ce n ce mai actual n
adminstraia public din toat lumea. Cu toate acestea progresele sunt nc modeste aa
cum este reflectat i n raportul OECD citat. Motivele sunt multiple. In primul rnd

76

stabilirea unor indicatori de performan se face n funcie de obiectivele care sunt


stabilite pentru organizaie sau chiar pentru funcionarul individual. Dar aceste obiective
se pot modifica datorit unor factori sau influene independente de performana
birocratului, cum ar fi schimbri politice (un guvern de dreapta poate avea abordri
radical diferite fa de un guvern de stnga i aceasta se poate reflecta inclusiv n
indicatorii de performan utilizai) sau schimbri n contextul n care structurile
administrative funcioneaz (crize mondiale, calamiti naturale, etc.). In al doilea rnd
exist inerentul subiectivism al fiinei umane care de multe ori conduce la evaluri
incorecte. Cu toate acestea exist o tendin evident de a introduce astfel de evaluri
care s condiioneze nu doar meninerea ntr-o anumit funcie, dar i recompensele
materiale aferente funciei. Astfel, ri precum Italia, SUA, Marea Britanie sau Canada au
implementat sisteme de plat a nalilor funcionari n funcie de performanele acestora,
n timp ce altele precum, Belgia, Frana sau Spania au preferat s menin vechile sisteme
de remunerare n funcie de poziia ocupat n structura administraiei (OECD, p.14).
Promovarea i mobilitatea nalilor funcionari
Sistemele de promovare i mobilitate sunt specifice pentru fiecare ar. Cu toate
acestea i din acest punct de vedere exist dou mari categorii de state. Cele cu sisteme
administrative bazate pe carier au dezvoltat de a lungul timpului sisteme publice cu un
grad ridicat de coeren, ceea ce ofer att o baz de selecie larg, dar i posibilitatea de
a promova mobilitatea nalilor funcionari n ntreg sistemul administrativ.
In comparaie, rile care utilizeaz selecia deschis se confrunt cu probleme n
identificarea unor candidai valoroi pentru corpul nalilor funcionari, dar i cu reinerea
acestora n sistem. Pentru a compensa aceste probleme, aceste ri utilizeaz cu precdere
dou instrumente:
-

Baze de date cu actuali, foti sau poteniali nali funcionari (Olanda);

Crearea sau identificarea unor persoane aflate la debutul carierei, valoroi i


dornici s activeze n categoria nalilor funcionari (OECD, p.15). Exemplul cel
mai relevant al ultimei metode este sistemul britanic intitulat fast stream calea
de promovare rapid. Preluat de la armata Marii Britanii, care n timpul celui deal doilea rzboi mondial, datorit sporirii semnificate a efectivelor militare, avnd

77

nevoie foarte mare de ofieri, a dezvoltat un sistem de selecie i promovarea a


unor tineri soldai. Aceast metod a fost preluat de administraia public
britanic. Astfel, funcionari aflai la nceputul carierei, sunt selecionai i
integrai ntr-un mecanism de pregtire i triere progresiv, cei care reuesc s
parcurg ntregul traseu fiind numii n funcii de conducere.
Pregtirea nalilor funcionari
i n acest domeniu exist politici specifice pentru fiecare ar n parte. De la
sistemul complex i sofisticat, controlat aproape exclusiv de stat, dezvoltat n Frana,
pn la modelul extrem de dezcentralizat pe care l ntlnim n Statele Unite, avem de
a face cu o mare varietate de abordri, caracteristice fiecrei ri n parte. Unele ri
(Frana, Italia, Germania sau Spania pun accentul pe pregtirea timpurie a celor care
urmeaz s ajung n categoria nalilor funcionari. Importana pe care normele
juridice i procedurile administrative o au n funcionarea administraiilor din rile
menionate favorizeaz o astfel de abordare. O alt categorie de ri au abordat o
strategie de pregtire continu a nalilor funcionari, axat cu precdere pe
mbuntirea abilitilor de leadership i management. Statele Unite reprezint un
caz particular, pregtirea nalilor funcionari fiind n cea mai mare msur lsat la
latitudinea instituiilor publice care apeleaz la universiti pentru realizarea acesteia.

78

VII. Probleme privind structura administrativ


Organizarea
administrativ a statelor

Confederaia, federaia, statul unitar.

Probleme privind
organizaiile publice

Clasificri i exemple:
=> organizaii destinate ndeplinirii unui scop; organizaii
create pentru deservirea sau administrarea unei aAcearii
geografice; organizatii create pentru derularea sau
supravegherea unui anumit proces; organizaii create
pentru deservirea unei categorii speciale de clieni;
=> organizaii constituite n jurul unui lider; organizaii
de tip consoriu; organizaiile de tip piramidal (ierarhice);
organizaii de tip matrice; organizarea n echipe.

Dinamica instituional

Definiie, forme i factori.

Hipertrofierea instituional

Aspecte privind organizarea administrativ a statelor i a organizaiilor publice


Aspecte instituionale
Din punctul de vedere al organizrii administrative statele se mpart n
urmtoarele categorii:
1. Confederaii includerea acestora n categoria statelor este uor forat, mai
potrivit fiind poate, termenul de asociaie de state; confederaiile sunt
caracterizate prin autoriti centrale foarte slabe, n cele mai multe situaii lipsite
de prerogative (deciziile acestora trebuind s primeasc acordul explicit al
fiecaruia din statele componente); exemple de confederaii: Uniunea European,
Comunitatea Statelor Independente, Confederaia Statelor Americane (prima
form de organizare a SUA);
2. Federaii spre deosebire de confederaii, federaiile au o autoritate central
nzestrat cu prerogative; o constituie reglementeaz relaiile ntre autoritatea

79

central i statele componente; exist dou niveluri constituionale, cu alte cuvinte


exist o constituie federal i n acelai timp fiecare stat component are propria
constituie; de asemenea exist un parlament central bicameral i un guvern
central; n cadrul parlamentului bicameral Camera inferioar reprezint poporul n
ntregul su, n vreme ce Camera superioar reprezint interesele statelor
componente; (de regul, existena celei de a doua camere a parlamentului
semnific existena unor clivaje n societate; spre exemplificare, n timpul
dezbaterilor pentru adoptarea Constituiei Statelor Unite a existat o controvers
ntre reprezentanii statelor mari i cei ai statelor mici care urmau s fac parte din
federaia american; reprezentanii statelor mari susineau c n viitorul parlament
statele trebuie reprezentate proporional cu populaia; reprezentanii statelor mici,
temndu-se c n acest fel interesele lor particulare ar putea fi afectate, au pledat
pentru o reprezentare egal; soluia la aceast problem a fost crearea unui
parlament cu dou camere: Camera Reprezentanilor n care reprezentarea este
proporional cu populaia i Senatul n care statele sunt reprezentate n mod egal
de ctre doi reprezentani); de asemenea, exist o Curte Suprem de Justitie care
are rolul de arbitra diferendele aprute ntre autoritatea central i statele
componente; trebuie s menionm faptul c pentru modificarea constituiei este
nevoie de acordul explicit al statelor componente (modificrile trebuie ratificate
de ctre parlamentele statelor componente); spus altfel, autoritatea central nu
poate modifica regulile jocului (raporturile ntre aceasta i statele componente)
fr acceptul acestora din urm; exemple de federaii: SUA, Germania, Mexic,
Austria; la rndul lor federaiile se mpart n federaii cu organizare uniform
(Germania) i neuniform (SUA);
3. State unitare aceste state sunt caracterizate de un singur nivel constituional;
prin urmare avem o autoritate central care elaboreaz legile trii, inclusiv
constituia, fr a avea nevoie de acordul explicit al autoritatilor din unitile
administrativ teritoriale; statele unitare la rndul lor se mpart n state unitare cu
sistem administrativ dual i state unitare cu sistem administrativ fuzionat; cele cu
sistem administrativ dual au, la nivelul unitatilor administrativ teritoriale, att
autoritati alese ct i reprezentani ai guvernului central (ca exemple pot fi

80

menionate Romnia i Frana); sistemele administrative fuzionate sunt


caracterizate prin faptul c reprezentantul guvernului este i eful administraiei
publice locale.

Aspecte privind organizaiile publice


Organizaiile sunt asocieri umane care acioneaz n cadrul unei structuri pentru
ndeplinirea unui scop. ntreaga activitate a administraiei publice se desfoar n cadrul
organizaiilor. Exist numeroase abordri pentru studierea acestora. Organizaiile pot fi
concepute n mod diferit, n funcie de destinaia lor:
Organizaii destinate ndeplinirii unui scop. Cele mai multe organizaii publice pot fi
incluse n aceast categorie. O discuie important n ceea ce le privete este legat de
originea acestor scopuri; o prima sursa este autoritatea care le creaz sau coordoneaz
(Parlamentul, Guvernul etc.); alteori pe parcursul activitii organizaiei scopul acesteia
poate fi modificat sau pot fi asumate scopuri suplimentare, fie pentru a rspunde unei
nevoi sociale (la solicitarea explicit sau implicit a publicului), fie ca urmare a dorintei
conducatorilor organizaiei de a o dezvolta; n general organizaiile care beneficiaz de
independen sau autonomie (autoritile locale, de exemplu) i asuma scopuri
suplimentare datorit unor solicitri din partea clienilor (cetenilor); o alt discuie
important este legat de interpretarea acestor scopuri, mai precis a modului n care pot fi
abordate i duse la ndeplinire; o instituie care are ca rol protecia social poate s
considere c acest scop poate fi ndeplinit prin acordarea unei sume de bani lunare celor
aflai n nevoie; problema poate fi abordat dintr-o perspectiv diferit, organizaia
ncercnd reintegrarea social a clienilor si; este important de menionat c structura
organizaiei trebuie adaptat att scopurilor pentru care funcioneaz, dar i modului n
care instituia nelege s le duc la ndeplinire; referindu-ne la exemplul de mai sus, este
evident c n primul caz se vor construi un numr de ghiee cu funcionari special
calificai pentru a analiza dosare i a elibera sume de bani; este evident c n cea de a
doua situaie abordarea trebuie s fie diferit: trebuie angajai specialiti care s identifice
cauzele datorit crora persoanele respective au dificulti i totodat s dezvolte
politicile publice corespunztoare pentru reintegrarealor n societate (cursuri de calificare,
alte forme de pregtire, etc).

81

Organizaii create pentru deservirea sau administrarea unei arii geografice unitate
administrativ teritorial sau o alt delimitare geografic (o rezervaie natural, de
exemplu). Prefectura sau Consiliul Judeean sunt exemple de astfel de organizaii publice;
Organizatii create pentru derularea sau supravegherea unui anumit proces; din acest
punct de vedere exist dou mari categorii de organizaii publice: cele concepute pentru
ducerea la ndeplinire a actelor administrative (implementatoare) i cele de coordonare.
Acestea din urm sunt, de regul, create pentru a susine activitatea conductorilor
politici sau a funcionarilor de rang nalt. ntre aceste dou tipuri de organizaii pot aparea
conflicte datorate poziiei diferite fa de liderul politic sau funcionarul de rang nalt:
organizaiile coordonatoare au tendina de a le trata pe cele implementatoare ca rude
srace, ncercnd s cenzureze comunicarea cu conducerea politic; pe de alt parte
organizaiile implementatoare sunt mult mai bine poziionate din punctul de vedere al
accesului la informaii; informaiile sunt cruciale pentru organizaiile coordonatoare, iar
cenzurarea acestora este o surs de nesfrite confruntri; dorina organizaiilor
implementatoare de a participa la rndul lor la elaborarea deciziilor poate fi la rndul ei
surs de conflict;
Organizaii create pentru deservirea unei categorii speciale de clieni (veterani de
rzboi, persoane cu handicap, etc.).
n legtur cu clasificarea de mai sus trebuie sa menionm ca ea nu introduce o
delimitare clar ntre organizaii. Majoritatea organizaiilor publice pot fi ncadrate n mai
mult dect una din categoriile menionate mai sus.
O alt clasificare privete modul de relaionare a diferitelor componente ale
organizaiei pentru asigurarea funcionrii acesteia (Starling, p.301).
Organizaii constituite n jurul unui lider (regatele medievale, triburile de indieni,
organizaii criminale etc.). Este probabil forma cea mai natural de organizare a
grupurilor umane. Din cele mai vechi timpuri oamenii s-au asociat i au acceptat lideri
pentru a realiza scopuri colective (de exemplu, pentru a vna un animal). Supunerea
membrilor grupului fa de lider se nscrie n cadrul autoritii de tip carismatic.
Organizaii de tip consoriu. Aceste consorii sunt asociaii de instituii sau
organizaii care urmresc atingerea unui obiective specifice. Uniunea European, NATO,
parteneriate public-privat, asociaii de ONG sau asociaii compuse din autoriti locale

82

sunt cteva exemple de astfel de organizaii. n SUA pot fi ntlnite numeroase forme de
asociere ntre organizaii non-guvernamentale din domeniul proteciei sociale care i-au
unit eforturile pentru a putea fi mai eficieni n deservirea clienilor lor. The Weingart
Center este un consoriu alctuit din ONG care administreaz adposturi pentru cei fr
locuin, spitale, organizaii religioase i instituii publice aparinnd primriei oraului
Los Angeles. Asocierea acestora ofer un grad ridicat de protecie pentru cei fr adpost,
acetia avnd la dispoziie un refugiu, asisten medical, sprijin pentru reintegrarea n
societate, etc.(idem., p.303).
n ultima perioad n Europa s-au dezvoltat formele de asociere ntre autoritile
locale. Confruntate cu fragmentarea excesiv a administraiei locale, guvernele din mai
multe state (Frana, Spania, Italia, Olanda, Macedonia) stimuleaz cooperarea ntre mai
multe uniti administrativ teritoriale pentru realizarea unor proiecte comune (aduciuni
de ap, dezvoltarea infrastructurii rutiere) sau pentru furnizarea n comun a unor servicii
publice (servicii de transport n comun, servicii de salubritate, etc.). Guvernul Romniei
ncearc la rndul su s utilizeze aceast metod. Dei Legea administraiei publice
locale (215/2001) permitea asocierea autoritilor publice locale n vederea atingerii unor
obiective menionate mai sus realitatea ne arat c dei exist un numr de astfel de
asociaii, funcionalitatea acestora las de dorit. Din acest motiv, varianta amendat a
legii (Legea 286/2006) prevede mecanisme de stimulare de ctre guvern a acestor forme
de asociere.
Organizaiile de tip piramidal (ierarhice). Cele mai multe autoriti sau instituii
publice se ncadreaz n aceast categorie. Dei formele de descentralizare statal (cum ar
fi federalizarea sau regionalizarea), precum i noile abordri care au influenat
administraia public ncepnd cu a doua jumtate a secolului XX au produs o alterare a
modului de organizare ierarhic, acesta joac nc un rol extrem de important n modul n
care organizaiile publice sunt structurate (ibidem., p.304).
Organizaii de tip matrice. Reprezint evoluii ale sistemelor ierarhice pentru a
permite adaptarea operativ la medii externe i la solicitri extrem de variate cu care se
confrunt organizaiile publice (dar i cele private) n societile moderne. Rigiditatea,
inflexibilitatea reprezint una din caracteristicile cele mai criticate ale sistemelor
piramidale. Organizaiile de tip matrice ncearc s ofere soluii pentru aceast problem.

83

n principiu n cadrul lor se creaz structuri care sunt dedicate atingerii unui anumit
obiectiv sau realizrii unui proiect specific. Departamentele funcionale ale organizaii
sunt meninute i vor contribui operativ la proiectele menionate punnd la dispoziie
personalul necesar. Astfel managerii de proiect vor putea s se concentreze asupra
activitilor necesare pentru atingerea obiectivelor n vreme ce conductorii
departamentelor funcionale vor rezolva aspectele logistice, pe cele legate de pregtirea
personalului etc. Pentru exemplificare s studiem situaia n care o municipalitate
constat c traficul rutier supraaglomerat creaz dificulti din ce n ce mai mari n viaa
oraului pe care l administreaz i decide s elaboreze o strategie pentru rezolvarea
acestei probleme. n acest scop creaz o echip operativ care cuprinde funcionari din
toate departamentele care au tangen cu acest domeniu (departamentul de urbanism, cel
de protecia mediului, cel economic pentru a calcula efectele financiare, cel de relaii cu
publicul pentru a evalua impactul asupra opiniei publice, cel juridic, etc.). Pentru
coordonarea echipei se numete un manager de proiect. Acesta coordoneaz echipa,
utiliznd resursele oferite de departamentele amintite, pentru realizarea proiectului. Odat
problema rezolvat echipa se dizolv, fiind constituite altele pentru gestionarea altor
proiecte (ibidem., p.307-310).
Organizarea n echipe. La fel ca n cazul organizaiilor de tip matrice, acest tip de
organizare este menit s ofere o mai mare flexibilitate n abordarea problematicii din ce
n ce mai complexe cu care se confrunt instituiile publice. Arta militar a jucat i aici un
rol inspirator. Napoleon i-a organizat armata n corpuri autonome care aveau n
componen uniti aparinnd tuturor armelor i erau capabile s angajeze btlii pe cont
propriu. Cu alte cuvinte organizarea n echipe presupune alctuirea unor subuniti
autonome care gestioneaz anumite domenii. Diferena principal fa de organizaiile de
tip matricial o reprezint existena unei structuri ierarhice mai complexe n interiorul
acestor echipe.
Literatura de specialitate a identificat dou categorii echipe: cea intersectorial
i cea permanent. Echipa intersectorial este organizat pe o perioad prestabilit i este
alctuit din reprezentani ai departamentelor funcionale. Crearea unor astfel de echipe
este determinat de necesitatea abordrii unor situaii care depesc pe orizontal
competenele unui departament funcional (un consiliu local poate decid s reformeze

84

activitatea de management al resurselor umane din toate serviciile i ntreprinderile


subordonate; n vederea acestui scop se alctuiete o astfel de echip care va aborda
succesiv toate aceste uniti subordonate i va elabora soluii pentru fiecare dintre ele).
Echipele permanente. Acestea sunt ncadrate cu personal astfel nct s fie acoperite toate
domeniile de activitate care au tangen cu scopul pentru care au fost constituite. De la
nivelul conducerii organizaiei se stabilesc pentru aceste echipe obiectivele i condiiile n
care acestea trebuie realizate, dar n derularea activitilor beneficiaz de un mare grad de
autonomie (ibidem., pp.315-321). Aceast form de organizare cunoate o extindere din
ce n ce mai mare. Chiar activiti care erau n trecut apanajul unor departamente de tip
funcional sunt derulate de ctre echipe care funcioneaz ca furnizoare de servicii pentru
celelalte componente ale instituiei publice.

n cadrul administraiei federale din

Germania a fost creat un departament (Oficiul Federal pentru Administraie) care asigur
toate facilitile pentru deplasrile efectuate n interesul serviciului de ctre funcionarii
aparinnd tuturor instituiilor federale.
Dinamica instituional
Organizaiile publice sunt create ca rspuns la nevoile societii. Societatea este
ns o realitate n continu schimbare, ceea ce nseamn c i nevoile membrilor si
evolueaz permanent. Structura administraiei trebuie s in seama, att ct este posibil
de aceste modificari. Prin urmare organizaiile publice sunt supuse unei permanente
dinamici. n continuare vom meniona formele sub care are loc aceasta dinamic
instituional:
a. Formarea de noi instituii
b. Desfiinarea instituiilor
c. Contopirea instituiilor
d. Divizarea instituiilor
e. Dezvoltarea instituiilor
f. Restrngerea instituiilor
Aceste modificri instituionale sunt determinate de o serie de factori. S-i
analizm pe scurt:

85

Schimbrile politice. n acest caz putem vorbi de schimbri de regim politic sau de
schimbarea partidului sau coaliiei de partide aflate la putere. Pentru prima situaie am
avut un exemplu edificator foarte aproape de noi n schimbrile survenite n perioada
imediat urmatoare evenimentelor din decembrie 1989 (dispariia Consiliului Superior al
Planificrii i a altor instituii i apariia altora noi). i pentru cel de-al doilea caz am avut
numeroase exemplificri n perioada de tranziie, cel mai recent dup alegerile din 2000,
cnd noua putere a operat schimbri destul de semnificative n rndul instituiilor publice,
att la nivel central, ct i n teritoriu.
Evoluia tehnologiilor fizice. Progresul tehnologic face ca unele nevoi sociale / sarcini
administrative s dispar i s apar altele noi; de asemenea, noile faciliti tehnice permit
rezolvri diferite, mai economice pentru anumite sarcini administrative; acest lucru
produce modificri instituionale; cateva exemple: dezvoltarea aviaiei a nsemnat
decderea altor mijloace de transport (transatlanticele au pstrat doar un rol recreativ,
transportul peste mri i oceane fiind preluat de ctre avioane); acest lucru atrage de la
sine i dispariia sau reducerea instituiilor publice care reglementau aceast activitate i
dezvoltarea celor care gestioneaz traficul aerian; un alt exemplu l poate constitui
extinderea folosirii tehnicii de calcul; acest proces a dus la modificarea modului n care o
serie de sarcini administrative sunt duse la ndeplinire (colectarea taxelor n rile
civilizate nu se mai face la caseriile administraiilor financiare, ci prin intermediul
bncilor i chiar a internetului; prin urmare caseriile au disprut sau au fost reduse ca
dimensiuni, iar instituiile publice au trebuit s-i dezvolte servicii informatice).
Evoluia tehnologiilor sociale. Explozia informatic, dezvoltarea mass-mediei,
dezvoltarea metodelor de cercetare social au produs i ele efecte asupra instituiilor
publice; majoritatea instituiilor publice i-au format i dezvoltat servicii speciale pentru
relaiile cu publicul i cu media; de asemenea, au aprut servicii pentru cercetri sociale,
servicii de imagine; Ministerul Informaiilor Publice din Romnia este un bun exemplu.
Evoluia demografic; Un exemplu edificator l constituie transformrile aprute n
administraia american i n cea englez ca urmare a dezvoltrii marilor orae.
Evoluia valorilor la nivelul societii. n secolul XIX opinia dominant n societile
capitaliste era c fiecare este dator s-i asume destinul; aceast opinie a nceput s se
schimbe n a doua jumatate a secolului XIX i prima jumtate a secolului XX,

86

impunndu-se ideea c societatea are o responsabilitate fa de toi membri si; aceasta


schimbare a avut ca rezultat apariia i dezvoltarea instituiilor publice de asisten
social, medical, etc.
Marile personaliti. Cel mai bun exemplu pentru a demonstra rolul personalitilor
n modificarea structurii administratiei l constituie preedintele Roosvelt; iniiativa sa,
cunoscut sub numele de New Deal a produs o dezvoltare semnificativ a administraei
federale americane; este mai mult ca sigur c un alt preedinte ar fi acionat ntr-un mod
diferit.
Evenimentele deosebite (rzboaie, crize economice, catastrofe naturale) produc la
rndul lor modificri instituionale; putem meniona aici criza economic din 1929-1933
care a furnizat presedintelui Roosvelt pretextul pentru reformele sale, cutremurul din
1981 din California (incapacitatea autoritilor locale i statale de a remedia n timp util
urmrile acestui cutremur a condus la crearea FEMA (Federal Environment Management
Agency) o instituie nsrcinat cu gestionarea urmrilor dezastrelor naturale sau de alt
natur) (Egerberg, pp.116-123).
Hipertrofierea instituional
Una din temele principale de critic la adresa administraiei publice o constituie
idea de big government sau cu alte cuvinte o administraie prea mare. Autorul
american Kauffman a elaborat o teorie care ncearc s demonstreze fenomenul, s-i
identifice sursele i s-i explice motivaiile. Pentru acest scop el a apelat la analogia cu
sectorul privat. Potrivit lui Kauffman, asemenea managerilor firmelor private care
actioneaz constant pentru dezvoltarea firmelor pe care le conduc, efii instituiilor
publice ncearc la rndul lor s le dezvolte, din punct de vedere al dimensiunilor, al
atribuiilor care le revin, al resurselor, etc. n cazul managerilor firmelor private motivaia
este uor de intuit: profitul. Ce anume i determin ns pe conducatorii instituiilor
publice s acioneze pentru dezvoltarea lor? Kaufman mentioneaz: dorina de putere i
de prestigiu social. ntr-adevr, conductorul unei instituii cu 100 de oameni beneficiaz
de mult mai multa influen i stima dect cel al unei instituii cu 10 oameni. Ctigul
salarial depinde i el de numrul de subordonai.

87

Un alt motiv, nu cel mai puin important este lupta institutiilor birocratice pentru
a-si pastra dimensiunile si uneori chiar pentru supravietuire. Dupa cum am mai
mentionat, birocratia este una din tintele preferate att a opiniei publice, dar mai ales a
politicienilor. Reducerea cheltuielilor publice i prin urmare reducerea dimensiunilor
administraiei publice este de multe ori tema principal a campaniei electorale a diverilor
politicieni. Cum promisiunile electorale trebuie onorate, cel putin parial, dup ajungerea
acestora la putere, instuiile publice sunt n pericol de a fi reduse sau unele chiar
desfiinate. Una din metodele cele mai eficiente de aprare este dezvoltarea lor. Cu ct o
instituie este mai mare cu att sporesc dificultile atunci cnd se pune problema
reformrii ei sau desfiinrii lor. Dac totui reducerile afecteaz instituia, acestea nu vor
atinge nucleul dur, fiind afectate doar departamentele recent create, proaspeii angajai,
etc. Aceasta este asa numit teorie a cercurilor concentrice: pentru a-i proteja propria
poziie conductorii instituiilor publice i mresc organizaia prin crearea unor cercuri
succesive, cu alte cuvinte prin crearea de noi departamente i servicii sau prin angajarea
de personal suplimentar.
Teoria lui Kauffman a fost contrazis de ctre Niskanen. Acesta a afirmat ca nu
toi managerii care acioneaz n sectorul privat sunt preocupai de dezvoltarea firmelor
pe care le conduc: unii ncearc doar sa le pastreze la un anumit nivel. n sectorul public
acest fenomen este chiar mai prezent, asta deoarece cei care aleg o carier n
administraia public sunt de cele mai multe ori persoane care doresc s evite n acest fel
competiia din sectorul privat, cu alte cuvinte sunt mai puin tentai s depun eforturi
pentru dezvoltarea instituiilor pe care le conduc.
n alt ordine de idei, noile abordri manageriale din administraia modern au
dus la apariia unui nou tip de functionar public: cel preocupat de eficiena activitii i a
instituiei. n rile occidentale au cunoscut o mare dezvoltare organizaiile profesionale
ale birocrailor. Aceste organizaii, ncearc, printre altele s-i stabileasc propriile
criterii de performan, iar dezvoltarea nejustificat a instituiilor nu face parte dintre ele.
Nu n ultimul rnd, birocraia este supus unui control din ce n ce mai strict din
partea opiniei publice, a mass-mediei i a politicienilor. n aceste condiii este dificil
pentru conductorii instituiilor publice s-i dezvolte instituiile fr a avea motive
ntemeiate.

88

VII. Relaiile politico-administrative


Evoluia relaiilor politico-administrative n timp

Patologia relaiilor
politico-administrative

- Politizarea administraiei;
- Activitile politice ilegitime ale birocraiei;
- Paradigmele teoretice n relaiile politico-administrative;
- Sursele de legitimitate ale politicienilor i birocrailor.

Modele teoretice privind relaiile


politico-administrative

- Triunghiul de fier;
- Reelele de influen;
- Modelele lui G. Peter: comunitar, comunitarfuncional, adversial, formal-legal, statului
administrativ.
=> Puterea birocratic i mijloacele de control
asupra birocraiei.

Elementele care influeneaz


relaiile politico-administrative

- Structura formal a statului;


- Grupurile de interes;
- Partidele politice i sistemul politic.

89

Prezentarea problemei
Relaiile politico-administrative reprezint unul dintre cele mai importante i n
ultima perioad cele mai studiate aspecte din domeniul administraiei publice. De a
lungul timpului problema relaiilor dintre funcionarii publici i politicieni a fost abordat
din perspectiva a dou paradigme diferite. Mai muli autori, ncepnd cu Woodrow
Wilson, preedinte al Statelor Unite n perioada primului rzboi mondial, au afirmat c
cele dou domenii, cel politic i cel administrativ, ar trebui s fie total separate. Astfel
politicienii ar fi responsabili cu procesul de formulare a deciziilor, iar funcionarii publici
cu implementarea acestora: Domeniul administraiei publice este un domeniu identic cu
cel al afacerilor. Este separat de agitaia i conflictele care caracterizeaz viaa politica.
Este o parte a acesteia din urm n aceeai msur n care mainile sunt parte a produciei
industriale(Wilson, p.6). n literatura de specialitate din Europa, ncepnd chiar cu
secolele XVII i XVIII a fost promovat ideea constituirii unui domeniu distinct,
academic i profesional, al administraiei publice. n Statele Unite teoria lui Wilson a fost
larg mprtit n prima jumtate a secolului XX. Frederick Goodnow, care este adesea
numit "printele administraiei publice americane" sau W.F. Willoughby sunt doar dou
exemple de autori care au susinut divizarea guvernmntului n dou structuri
funcionale complet separate: cea politic responsabil cu procesul decizional i cea
administrativ responsabil cu implementarea. Aceast separare reprezent n acelai
timp o modalitate de protejare a administraiei n faa ingerinelor politicului: birocraia
trebuia s pun n practic deciziile provenite de la conductorii politici, dar acest proces
trebuia s respecte principiile i regulile proprii sferei administrative, asigurndu-se astfel
profesionalismul, mparialitatea i neutralitatea administraiei n raport cu mediul politic
i cu cetenii.
Demersul lui Wilson s-a nscris n curentul care milita la acea vreme n Statele
Unite pentru eliminarea practicii denumite spoils system din administraia public
american. Acest sistem se baza pe ideea c, n conformitate cu principiul democratic,
voina poporului trebuie pus n practic pn la ultimele consecine, iar acest lucru se
poate face cel mai bine de ctre oameni loiali politicienilor alei. De asemenea, se pornea
de la premiza c administraia public nu este o treab complicat, oricine putnd s se
descurce ntr-o funcie administrativ. Urmarea a fost o foarte mare instabilitate a

90

funcionarilor, combinat cu lipsa de pregtire i experien. Datorit efectelor negative


pe care aceast practic o avea asupra funcionrii administraiei s-au ntreprins
numeroase demersuri pentru a fi eliminat i nlocuit cu un sistem bazat pe competen
n selecia i promovarea funcionarilor, precum i pe asigurarea unui grad de protecie n
faa ingerinelor politicului.
O caracteristic comun pentru autorii prezentai, ca i pentru majoritatea
autorilor care au avut preocupri n domeniul social este situarea birocraiei ntr-o poziie
de total subordonare fa de politic. Acelai rol este rezervat funcionrimii de ctre
cvasi-totalitatea constituiilor sau a teoriilor constituionale (uneori nici nu a fost
menionat ca avnd vreun rol n societate).
Spre sfritul primei jumti a secolului XX tot mai muli specialiti au susinut
revizuirea paradigmei separaioniste. Astfel a fost admis faptul c birocraia joac
adeseori un rol extrem de important n procesele decizionale. Nu numai c nu mai este
considerat o simpl unealt la ndemna politicienilor, dar este din ce n ce mai mult
considerat o putere distinct n stat. Un corp mai mult sau mai puin organizat, care
reuete prin diferite mijloace s influeneze procesul de formulare i implementare a
deciziilor, fiind de multe ori capabil s-i negocieze cu politicienii poziiile, resursele,
atribuiile, etc. Aceast constatare nu este nou. n secolul XVII una din temele majore
de divergen ntre monarhia francez i nobilimea rsculat a fost puterea considerat
excesiv de care dispunea cardinalul Mazarin, care ndeplinea n acel moment funcia de
prim ministru. Astfel ntre revendicrile nobililor a fost inclus i ndeprtarea
cardinalului, care a fost realizat pentru o scurt perioad. Chiar Max Weber a sugerat c
expertiza superioar a birocraiei fa de liderii politici, precum i accesul mai bun la
informaii va avea ca rezultat acumularea unei puteri foarte mari n rndul acesteia.
Aceast putere a birocraiei are ca efect, dup cum am mai afirmat, implicarea tot
mai accentuat n procesele de formulare a politicilor publice (a deciziilor). Acest fapt se
datoreaz i dificultii de a separa cele dou domenii, aspect care va fi tratat ceva mai
jos.

91

Patologia relaiilor politico-administrative


Dup cum am spus acestui domeniul i se acord o importan din ce n ce mai
mare n studiul administraiei publice. O aezare corect a relaiilor ntre cele dou
categorii de actori implicai n formularea i implementarea deciziilor care ne afecteaz
viaa de zi cu zi este considerat extrem de important pentru o bun funcionare a
guvernmntului.
O analiz a literaturii referitoare la relaiile politico adminstrative ne permite s
identificm dou tipuri diferite de preocupri, care sunt influenate de proveniena sau
afilierea autorilor: cei care provin din rndul birocraiei (funcionari, n primul rnd de
rang nalt care au ajuns s activeze n domeniul academic) sau sunt apropiai de aceasta
insist asupra pericolului politizrii administraiei, n vreme ce cei care sunt mai apropiai
de sfera politic sunt mai preocupai de implicarea nelegitim a funcionarilor n procesul
decizional.
Politizarea administraiei publice
Conform autorilor Guy B. Peters i Jon Pierre, politizarea reprezint substituirea
criteriilor bazate pe merit cu cele ntemeiate pe considerente politice n procesul de
selecie, retenie, promovare, recompensare i penalizare a funcionarilor publici (Peters,
Pierre, 2004, p.2). Trebuie s menionm c i impunerea de aciuni partizane
administraiei publice trebuie considerat o form de politizare.
Principiile

pe

baza

crora

funcioneaz

administraia

public

sunt

profesionalismul, neutralitatea politic i tratamenul egal aplicat beneficiarilor


(cetenilor). Aceste principii sunt afectate dac cei care activeaz n administraie nu
sunt selectai i promovai pe criterii de performan, sau dac n cursul activitii
acestora le sunt impuse activiti care favorizeaz (sau defavorizeaz) persoane sau
grupuri de persoane datorit apartenenei politice.
n ceea ce privete definiia politizrii prezentate mai sus trebuie fcute o serie de
meniuni:
a. n unele sisteme administrative exist un numr de angajai care sunt numii pe
criterii politice, acest fapt fiind considerat acceptabil; este cazul Statelor Unite
unde Preedintele i minitrii au dreptul s numeasc un numr bine precizat de

92

funcionari din aparatul federal. n Germania exist, de asemenea, personal mai


ales din rndul nalilor funcionari, care are afiliere politic, dar n privina
acestora profesionalismul rmne un criteriu obligatoriu n procesul de selecie.
b. Exist nuane n tipul de intervenie a politicului n administraie; uneori
apartenena la un grup politic este nlocuit cu adeziunea la valori politice sau
profesionale; astfel, un funcionar poate fi preferat pentru c are o abordare
liberal n ceea ce privete protecia social i prin urmare poate ajuta guvernul s
promoveze o astfel de politic n domeniu; prefecii n Frana, dei teoretic
apolitici sunt apropiai de una din cele dou tabere politice i numirea lor se face
n funcie de acest criteriu; la fel, n perioada cabinetului Thatcher, n Marea
Britanie au fost promovai funcionari care s fie ataai valorilor noi promovate
de guvernarea conservatoare;
c. n unele sisteme se consider c un anumit grad de interferen politic este
acceptabil dac funcionarea administraiei n general este dominat de criteriile
de performan; astfel, ndeprtarea din funcie a unor nali funcionari poate fi
justificat datorit opoziiei naturale a acestora la unele msuri radicale de
reform;
d. n sfrit, voina politic poate s conduc la depolitizare; guvernrile ndelungate
au uneori ca rezultat constituirea unor relaii sau structuri paralele cu cele
adminstrative care influeneaz procesul de alocare a resurselor; vom prezenta
mai jos modelul triunghiului de fier care a fost elaborat pentru a explica
colaborarea ntre funcionarii de rang nalt, conductorii politici i liderii unor
grupuri de interes (sindicate, asociaii patronale, etc.) n procesul de formulare a
deciziilor care privesc un anumit sector; politologul american de origine italian
La Pallombara a descris, la rndul su, un astfel de model pentru Italia: partidul
cretin democrat a atras unele sindicate, mpreun cu care a controlat sectoare
importante din economie (idem., pp.3-6).
Activitile politice ilegitime ale birocraiei
Este vorba de cealalt fa a relaiilor politico-administrative. n primul rnd putem
vorbi de activiti politice ilegitime prestate de ctre funcionari publici n urma

93

inteveniei factorului politic. Astfel, un partid aflat la putere poate determina unii
birocrai s contribuie la campania electoral, s prezinte date eronate pentru a induce n
eroare opoziia sau opinia public, etc. Aceste manifestri pot aprea la presiunea
politicienilor, dar pot fi la fel de bine rezultatul ataamentului dezvoltat n timp fa de
liderii politici aflai n funcie.
Mult mai important este ns acapararea de ctre administraia public a unor arii
de activitate care aparin n mod legitim politicului, sau ncercarea acestora de a influena
procesul de formulare a deciziilor. n astfel de cazuri se poate vorbi chiar de afectarea
caracterului democratic al statului. Argumentaia politicienilor este simpl: am primit
votul cetenilor pentru un anumit program electoral. Dac structurile administrative se
opun ntr-un fel sau altul nseamn c se opun punerii n practic a voinei electoratului.
Nu ntotdeauna implicarea nelegitim a funcionarilor n procesele decizionale este
rezultatul unor aciuni deliberate i nc mai rar, ntreprinse cu rea intenie.
Anumite caracteristici ale fenomenului birocratic cum ar fi rutina, rezistena la
schimbare, apelul excesiv la proceduri, pot afecta modul n care birocraia rspunde la
comenzile primite de la politicieni. De asemenea, anumite politici imaginate de ctre
factorii politici pot duce la ncetarea existenei unor instituii birocratice, la reducerea
volumului de activitate a acestora i implicit a numrului personalului angajat. n multe
situaii instituiile birocratice dezvolt un mare grad de ataament fa de scopul pentru
care i desfoar activitatea, iar anumite msuri ale factorului politic pot avea ca
rezultat mpiedicarea atingerii acestor scopuri. n astfel de situaii birocraia va reaciona,
dar aceast reacie este una de aprare, nu ndreptat deliberat mpotriva politicienilor.
Un alt element extrem de important n aceast relaie este expertiza. Datorit
specializrii i experienei mai mari pe care o au fa de politicieni, funcionarii au n
multe situaii cunotine mai bune n legtur cu problemele comunitii. Pe de alt parte,
tocmai lipsa acestei expertize, precum i a informaiilor reprezint unul din punctele slabe
ale oamenilor politici. Competiia pentru voturi are, de asemenea, ca rezultat, o neglijare
a aspectelor mai puin convenabile partidelor politice. Din aceste motive, de foarte multe
ori promisiunile electorale sunt nerealiste, nici alegtorii neavnd pregtirea necesar
pentru a le aprecia corect. n aceste situaii, se poate considera c aciunea funcionarilor,
n sensul corelrii programelor electorale cu realitatea, este una pozitiv, n interesul

94

cetenilor i uneori chiar a politicienilor. Problema loialitii funcionarilor publici fa


de liderii politici devine mai acut n momentele schimbrii guvernelor. Reacia
birocraiei la schimbri politice depinde de un numr de factori printre care amintim:
distana ideologic dintre cele dou partide sau coaliii care se schimb la putere, gradul
de fragmentare a sistemului politic, msura n care birocraia constituie un corp unitar etc.
Un exemplu interesant s-a petrecut n Anglia, cu ocazia primei guvernri laburiste. Foarte
muli se ateptau ca funcionarii englezi, care au servit un timp ndelungat sub guvernri
liberale sau conservatoare, s nu colaboreze prea bine cu noii lor efi politici laburiti.
Realitatea a infirmat aceste previziuni, birocraia englez inaugurnd cu acea ocazie
tradiia loialitii fa de puterea politic, indiferent de culoarea politic a acesteia.
Istoria ultimelor decenii a dovedit ns c funcionrimea are tendina de a
reaciona nu att la schimbarea guvernelor, ct la eventuale ameninri la adresa ei
(intenii de reducere a sectorului public, modificri substaniale de politic n anumite
domenii, etc.) (Rourke, p.5).
Politic i administraie: dou domenii dificil de separat
Aa cum am mai afirmat acest domeniu al relaiilor politico-administrative poate
fi abordat din dou perspective diferite. n primul rnd putem vorbi de activiti cu
caracter politic ndeplinite n mod nelegitim de ctre funcionari, iar n al doilea rnd de
activiti partizane impuse de ctre liderii politici administraiei publice.
i ntr-un caz i n altul este nevoie s stabilim ce anume reprezint activitatea
politic, care este linia de demarcaie ntre politic i administraie sau, cu alte cuvinte,
care sunt limitele ntre care se poate exercita autoritatea politicului asupra administraiei.
Demers dificil, dup cum vom vedea.
Politica este definit (este una din numeroasele definiii) ca fiind arta sau procesul
prin care se ating scopuri colective (Hague, Harrop, Breslin, p.7). Din aceast perspectiv
putem afirma c, practic, orice activitate administrativ poate fi interpretat ca fiind
politic. Intr-adevr, administraia public funcioneaz ntr-un mediu prin excelen
politic, iar o separare clar a activitilor politice de cele nepolitice este aproape imposibil
de fcut. Complexitatea crescnd a vieii sociale moderne i, ca o consecin, a
procesului administrativ, face ca, inevitabil, din ce n ce mai multe decizii care privesc o

95

anumit colectivitate s fie delegate ctre diferii funcionari, uneori chiar de rang
inferior. Un asistent social, de exemplu, are n atribuii stabilirea celor care au dreptul s
primeasc ajutor social. Prin decizia sa el poate afecta gradul de srcie din localitate,
cheltuielile de la bugetul acesteia etc.
Dup cum am menionat, un alt aspect controversat al relaiilor politicoadministrative este cel privind activitile cu caracter partizan pe care anumii lideri
politici pot s le impun funcionarilor. Dar orice problem a unei anumite comuniti
poate fi rezolvat n mai multe moduri. Un pod poate fi construit cu bani publici sau se
poate apela la fonduri private. n prima situaie sunt avantajai cei care vor folosi podul,
n vreme ce aceia care nu au nevoie de el, vor plti impozite pentru beneficiul altora. n
cea de a doua situaie, firma privat i va recupera banii investii percerpnd o tax celor
care trec podul. Fa de situaia anterioar cei care folosesc podul vor fi dezavantajai.
Cum ar trebui s procedeze n aceast situaie funcionarii? Cum ar trebui s procedeze n
cazul unor hotrri care au o vdit tent electoral?
Prin cele de mai sus am ncercat s evideniem dificultile i controversele legate
de acest domeniu. Majoritatea statelor dezvoltate au ncercat s rezolve aceste probleme
prin intermediul unor reglementri legale. Legi speciale stabilesc limitele aciunii
politicului asupra administraiei publice i, de asemenea, activitile cu caracter politic
care sunt interzise funcionarilor (de exemplu, sunt interzise activitile electorale,
declaraiile cu caracter politic sau n legtur cu o problem politic; n unele ri
funcionarilor publici li se interzice apartenena la partied politice). Nu sunt ns puine
cazurile n care aceste prevederi sunt ocolite de ctre funcionari sau politicieni.
Legitimitatea politicienilor. Legitimitatea funcionarilor
Secolele XVIII i mai ales XIX au reprezentat o perioad n care n spaiul
Europei occidentale legitimitatea monarhiilor ntemeiat pe dreptul divin a fost treptat n
locuit cu cea bazat pe suveranitatea poporului. A fost un progres important realizat de
ctre societile din acest spaiu geografic, progres care a permis nlocuirea conflictelor
ca modalitate de rezolvare a divergenelor i conflictelor interne, cu confruntri i
dezbateri n cadrul parlamentelor rezultate din votul popular. Cu toate c au fost supuse
unor numeroase critici, democraia parlamentar i multipartidismul i-au dovedit

96

superioritatea fa de alte regimuri politice. Partidele reprezint mijloace pentru agregarea


diferitelor interese din cadrul societii, interese care sunt ulterior promovate prin
intermediul instituiilor statului. n societile moderne, complexe, cu o populaie
numeroas i cu suprafee ntinse, democraia direct practicat n cetile Greciei antice
nu poate fi aplicat. Astfel s-a impus instituia reprezentrii: cetenii nu particip direct
la deciziile privind comunitile din care fac parte, dar mandateaz prin intermediul
votului reprezentani care s o exercite n numele lor. Cu alte cuvinte legimitatea
politicienilor se ntemeiaz pe acest mandat oferit de populaie.
Dei sunt lipsii de aceast legitimitate formal, birocraii ncearc s i-o
construiasc bazndu-se pe volumul mai mare de cunotine pe care le posed i pe
munca de fiecare zi cu cetenii (Peters, 1995, p.45). Un alt argument n favoarea lor este
neutralitatea politic. Datorit acestor factori ei cunosc mai bine nevoile cetenilor i pot
s le satisfac mai bine i ntr-o manier imparial. Mai mult dect att, se consider c
intervenia politicienilor este de natur s produc disfuncionaliti n procesul
admistrativ, s-i mpiedice pe funcionari s-i ndeplineasc datoria, introducnd n
acelai timp partizanatul propriu lumii politice. Aceast legitimitate pe care ncearc s
i-o aroge birocraia este ntr-o msur din ce n ce mai mare susinut de publicul larg.
Eecurile repetate ale politicienilor, numeroasele scandaluri de corupie din lumea
politicii au fcut ca mult lume s considere tehnocraii ca fiind o soluie pentru
conducerea societii.
Din cele spuse mai sus putem trage concluzia c avem de a face cu o competiie,
uneori chiar un conflict, ntre puterea politic, legitimat prin voina poporului, exprimat
prin vot, i un nou tip de legitimitate ntemeiat pe competen. Aceasta din urm pare s
se afle n ascensiune, favorizat, dup cum am spus, de scderea general a ncrederii
populaiei n clasa politic. n opinia noastr, singura surs de legitimitate este i trebuie
s rmn voina poporului. Iar cei care dein aceast legitimitate sunt politicienii.
Competena nu trebuie exclus, dimpotriv, ea trebuie pus n valoare ct mai mult
posibil. ns aceas competen se msoar cu ajutorul unor criterii. Cine ar trebui s
stabileasc aceste criterii n absena politicienilor este o ntrebare la care rspunsul este
foarte greu, daca nu imposibil de dat. Mai mult dect att, procedura votului implic i
responsabilitatea politicienilor n faa celor care i-au ales, care au posibilitatea s-i

97

schimbe n cazul n care nu corespund preteniilor lor. n faa crei instane ar trebui s
rspund tehnocraii n cazul n care greesc sau acioneaz mpotriva intereselor
poporului este iari o ntrebare la care nu avem rspuns. Concluzia este c cele dou
puteri, cea politic i cea birocratic trebuie s convieuiasc, chiar dac nu se iubesc.
Orict de uri i ineficieni ar fi politicienii, ei sunt instrumentul de nenlocuit prin care
voina poporului este reprezentat. La fel, orict de proast ar fi imaginea birocrailor,
complexitatea crescnd a vieii sociale, i ca o consecin a actului guvernrii, face ca ei
s reprezinte un ru necesar. Viitorul ne va oferi poate soluii mai bune prin care cele
dou puteri menionate s conlucreze n interesul societii.
Modele teoretice privind relaiile politico administrative.(Cine conduce de fapt?)
.

De-a lungul timpului un numr de autori au elaborat o serie de modele teoretice

pentru a explica modul n care se stabilesc i se deruleaz relaiile dintre politicienii alei
i funcionarii de carier. Desigur, aceste modele nu pot fi ntlnite n practic n forma n
care au fost formulate. Cu toate acestea, ele rmn instrumente folositoare pentru analiz
i cercetare.
Triunghiul de fier
Acest model nu se refer strict la relaiile dintre mediul politic i administraia
public, scopul elaborrii sale fiind explicarea modului n care se iau deciziile politice n
unele domenii din Statele Unite. Din moment ce printre factorii menionai se numr att
oamenii politici ct i funcionarii de rang nalt, considerm util s l menionm n acest
context.
Conform acestui model, deciziile politice sunt luate de ctre un triumvirat format
din liderii politici, funcionarii de rang nalt i conductorii grupurilor de interes.
Politicienii obin pe aceast cale suport electoral din partea grupurilor de interes i
expertiz i informaii din partea birocraiei. Acestora din urm li se asigur din partea
oamenilor politici resurse suficiente pentru o funcionare optim, dar n acelai timp
primesc informaii din partea grupurilor de interes. Administraia public, la rndul su,
va asigura avantajele urmrite de ctre grupurile de interes. Acest model a fost elaborat,

98

dup cum am mai spus, n Statele Unite, ns el poate fi foarte bine valabil i n cazul
unor ri europene. Dup cum vom vedea ntr-un capitol ulterior, grupurile de presiune
reprezint n multe state democratice parteneri pentru guvernmnt (Heclo, pp.444-446).
Reelele de influen
n studiul su privind mecanismele de formulare a deciziilor n Statele Unite,
autorul American Hugh Heclo consider c teoria triunghiului de fier nu este greit,
dar este incomplet. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai mult dect cei trei actori
menionai de teoria triunghiului de fier care influeneaz ntr-un fel sau altul procesul
de luare a deciziilor politice. Aceti actori formeaz ceea ce Heclo a denumit issue
networks, ceea ce n traducere ar nsemna reele care ncearc s influeneze rezolvarea
unei probleme. Aceste reele nu sunt organizate de ctre cineva anume, ci se formeaz
ad-hoc, odat cu apariia unei probleme de interes public. Uneori membri acestor reele
nu se cunosc ntre ei, de multe ori nu ajung n contact, nu comunic ntre ei. Singurul
lucru care i unete este problema n cauz, iar reeaua dispare n momentul n care
problema i pierde actualitatea. Membri acestor reele sunt politicieni, funcionari de
carier, lideri sau chiar simpli componeni ai grupurilor de interes, ziariti, specialiti n
domeniu sau simpli ceteni. Fiecare din aceti actori va influena decizia n funciile de
posibilitile pe care le are. Politicienii aflai la putere vor ncerca s-i impun punctual
de vedere de poziia de conductori, cei aflai n opoziie vor ncerca s sensibilizeze
opinia public, funcionarii se vor folosi de expertiza pe care o dein, ca i de alte
mijloace de influenare, grupurile de interes vor organiza aciuni specifice (demonstraii,
liste de semnturi, etc.), n vreme ce specialitii n domeniu, ca i ziaritii vor ncerca si prezinte opinia n legtur cu problema n cauz (idem., pp.447-456).

99

Modelele lui Peters


Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind relaiile
politico-administrative este Guy B. Peters. Clasificarea sa include cinci moduri n care se
pot stabili sau derula aceste relaii (Peters, 1995, pp.234-250).
Modelul formal-legal
Conform acestui model, care mai este intitulat i Yes, Minister, adic, Da,
domnule ministru, relaiile ntre funcionarii de carier i politicienii alei sunt conforme
cu cele prevzute de legislaia statului. Prin urmare, cei care au rolul principal n luarea
deciziilor sunt politicienii, funcionarii fiind redui la rolul de simpli executani. Acest
model se apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din punct de vedere practic
este cel mai apropiat de cel englez.
Modelul comunitar
n acest caz politicienii i funcionarii de carier colaboreaz n procesul de
formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare n legtur cu
guvernarea. n general acest model apare n situaii n care oamenii politici i birocraii au
un trecut comun (acelai tip de educaie, situaiile n care foti funcionari ajung n
politic sau foti politicieni ocup funcii n administraie, sau ca n cazul fostelor ri
comuniste, apartenena la fosta elit comunist, etc.).
Un alt aspect care favorizeaz instaurarea unui astfel de model este complexitatea
crescnd a guvernrii n societile moderne. Din acest motiv politicienii sunt obligai s
apeleze la colaborarea birocrailor i de cele mai multe ori s le accepte punctele de
vedere. La rndul lor, funcionarii au nevoie de sprijijul politicienilor pentru a satisface
nevoile clienilor. Acest tip de negociere, n urma crora politicienii ofer resurse i
stabilitate funcionarilor n schimbul expertizei pe care acetia o dein, este din ce n ce
mai ntlnit n rile democratice.
Acest model, ca i cel al triunghiului de fier este n mare msur conform cu
teoriile elitiste, care afirm c orice form de organizare uman conduce la formarea unei
oligarhii care reuete s acapareze conducerea comunitii. n cazul nostru aceast elit

100

este format n politicienii i funcionarii de rang nalt. n cazul triunghiului de fier la


acetia se adaug liderii grupurilor de interes.
Modelul comunitar-funcional
n mare msur acest model este asemntor cu precedentul. Deosebirea const n
faptul c n acest caz colaborarea ntre funcionari i politicieni se realizeaz sectorial, pe
domenii sau departamente. Caracteristic pentru acest caz este faptul c ntre sectoare pot
aprea competiii sau conflicte cu privire la alocarea resurselor. Modelul comunitarfuncional poate fi asimilat teoriei pluraliste, care susine c fiecare societate este condus
de elite corespunztoare fiecrui domeniu important din viaa social (domeniul militar
i are elitele sale, cel economic elitele sale, s.a.).
Modelul adversial
Dup cum arat i numele, acest model este dominat de competiie i conflicte
ntre politicienii alei i funcionarii de carier. Astfel de situaii apar, cu precdere, la
schimbri radicale de guvern, schimbri care implic, la rndul lor modificri substaniale
de politic. n acest mod interesele birocraiei pot fi afectate (se pot produce reduceri de
personal, pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi afectat poziia unei instituii
sau a birocraiei n ansamblul su). n orice caz, putem afirma c acest model este unul
tranziional, deoarece orice conflict trebuie n cele din urm s aib un ctigtor, o alt
alternativ fiind compromisul.
Modelul statului administrativ
n aceast situaie rolul predominant n procesul de formulare a deciziilor care
privesc comunitatea l are birocraia. Un astfel de model apare n special n sistemele
politice caracterizate de o mare instabilitate. Datorit acestei instabiliti, administraiei
publice i revine rolul de a asigura continuitatea guvernrii, asumndu-i prin urmare
rolul decisional. O astfel de tendin poate aprea i n sistemele politice n care birocraia
constituie un corp foarte unit, o cast. Cele mai edificatoare exemple pentru modelul
statului administrativ sunt Frana n anii 50 i Italia post-belic. Instabilitatea politic
(n Italia au fost 57 de guverne n perioada 1945-1990) precum i tensiunile din sistemul

101

politic au fcut ca clasa politic s fie incapabil s dezvolte politici coerente, pe termen
mediu i lung, acest rol revenind birocraiei.
De asemenea, majoritatea regimurilor nedemocratice au cunoscut i ele acest
fenomen. n perioadele de relaxare a dictaturii, birocraia a reuit s obin un rol
important n conducerea societii. Faptul a fost amplificat i de predilecia elitelor
intelectuale pentru administraia public, sector care oferea posibiliti mai bune de
realizare profesional. n rile n curs de dezvoltare birocraia a fost folosit de multe ori
ca agent de modernizare a societii. Funcionarii publici au fost implicai nu doar n
administrarea treburilor publice, ci i n economie. n acest fel ei au reuit n multe cazuri
s obin un rol important n cadrul statului.
Aa cum am mai menionat, aceste modele nu se regsesc n aceast form n
practic. Este mult mai probabil ca n cadrul aceluiai sistem politic s ntlnim mai
multe modele sau combinaii ale acestora. Hojnacki reduce numrul de cazuri la doar
dou: unul n care rolul dominant revine politicienilor, iar cel de-al doilea n care domin
funcionarii publici (Hojnacki, 1996). n opinia noastr, cel puin nc o situaie trebuie
menionat i anume cea n care ntre cele dou puteri se instaureaz un climat de
cooperare (modelul comunitar sau comunitar-funcional).
Care sunt scopurile?
Din moment ce vorbim despre competiie sau chiar conflicte ntre politicienii alei
i funcionarii de carier pentru o mai mare influen n procesul decisional, ne putem
pune ntrebarea care sunt scopurile urmrite de cele dou pri pe parcursul interaciunii
ntre elel.
n mod evident, primul i cel mai important scop este puterea. Dup cum foarte
muli autori (Montesquieu, Lord Acton) au menionat, oricine deine o anumit putere
ncearc s acapareze mai mult. Un al doilea scop poate fi pur i simplu ncercarea de ai ndeplini datoria, de a-i face meseria. Astfel, politicienii pot, pur i simplu s
ncerce s-i ndeplineasc promisiunile fcute n timpul campaniei electorale, n vreme
ce scopul funcionarilor poate fi deservirea clienilor (a cetenilor) n condiii ct mai
bune. n ce-i privete pe birocrai, alte scopuri ar putea fi: o poziie social mai bun,
salarii mai mari, prezervarea carierei sau simplificare modului de lucru.

102

Care sunt mijloacele?


n cele ce urmeaz vom ncerca s inventariem care sunt mijloacele pe care cele
dou tabere le au la dispoziie pentru a nclina balana n favoarea lor n cadrul relaiilor
politico-administrative.
Puterea birocratic
Evident c pentru oricine nu este familiarizat cu domeniul, se pune ntrebarea cum
reuete birocraia, de vreme ce nu are nici un fel de competen formal, s joace un
asemenea rol n elaborarea politicilor publice (a deciziilor)? Ce anume i determin pe
politicieni s cedeze o parte din puterea pe care o au birocraiei? Este aceast abdicare
voit? Sau, este ea mcar contient sau contientizat sau se produce n afara voinei i
uneori chiar fr a fi sesizat de ctre acetia? Sunt doar cteva ntrebri la care vom
ncerca s rspundem n cele ce urmeaz.
Aa cum am mai menionat, birocraia nu are un rol formal legitim n procesul de
formulare a deciziilor politice. Punerea n aplicare strict a politicilor stabilite de
politicieni ar trebui s fie singurul su rol n cadrul structurilor statului. Cu toate aceste
contribuia funcionarilor, mai cu seam a celor de rang nalt la dezvoltarea diferitelor
politici este considerabil. Care sunt, prin urmare mijloacele care permit administraiei
publice s joace un astfel de rol? S inventariem sursele puterii birocratice aa cum au
fost prezentate de Peters (Peters, 1995, pp.234-237).
Poate cel mai important atu aflat la dispoziia funcionarilor este expertiza. n cele
mai multe situaii pentru a ocupa un post n administraia public este nevoie de o
pregtire de specialitate n vreme ce politicienii nu trebuie s satisfac nici o cerin
privind educaia pentru a candida n alegeri11. Pe lng aceast specializare mai trebuie s
menionm experiena pe care funcionarii o acumuleaz pe parcursul carierei, experien
din nou mai greu de obinut pentru oamenii politici. Mai mult, prin activitatea de fiecare
zi, funcionarii au acces la un volum mult mai mare de informaii, care de cele mai multe
ori sunt inaccesibile politicienilor. Dup cum afirm Guy B. Peters, pentru aceste
informaii are loc o adevrat negociere prin care cei din administraia public reuesc s

103

obin avantaje n schimbul informaiilor(Peters, 1995). Prin urmare, birocraii au


posibilitatea s-i impun punctual de vedere n faa politicienilor pentru simplul motiv c
ei au mai multe cunotine despre problemele guvernrii.
Complexitatea crescnd a procesului administrativ este o alt cauz a sporirii
influenei birocrailor. n primul rnd, datorit acestui fenomen, tot mai multe competene
sunt delegate dispre mediul politic spre administraia public. n acelai timp aceast
complexitate scade posibilitile politicienilor de a ine sub control fenomenul birocratic.
Capacitatea superioar de a lua decizii este un alt avantaj aflat la dispoziia
administraiei publice. Conform afirmaiei lui Peters, chiar innd cont de toate aspectele
negative care i sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistena la schimbare, apelul
excesiv la proceduri, birocraia, comparativ cu Parlamentul i chiar cu Guvernul, este un
model de promptitudine i eficien.
Stabilitatea funcionarilor le ofer i un alt avantaj. De obicei, politicile elaborate
sunt greu de pus n aplicare ntr-o singur legislatur. Este evident c pentru politicieni va
fi mai dificil s intervin n cadrul unui proces n derulare, proces ale crui amnunte le
sunt, de regul, necunoscute. Ca un exemplu, n guvernarea modern planificarea este un
mijloc de nenlocuit. Pentru a ntocmi un plan pe termen mediu sau lung este necesar o
considerabil cantitate de cunotine i informaii care sunt mult mai accesibile
funcionarilor dect politicienilor. Planificarea are, de asemenea, implicaii asupra mai
multor sectoare care pot fi n competiie pentru resurse. n acest fel, birocraii au
oportuniti s evite controlul oamenilor politici. Deci, inevitabil, funcionarii joac un rol
mai important n planificare dect politicienii. Iar odat planul adoptat, acetia din urm
trebuie s acioneze n limitele impuse de ctre acesta.
Prin stabilitatea de care se bucur, birocraii reprezint, de asemenea, un partener
mult mai avantajos pentru cei care activeaz n sfera guvernmntului sau sunt n relaii
cu acesta. Datorit acestui fapt ei pot obine mai uor sprijin din partea unor cercuri
politice sau ale grupurilor de interes pentru a-i promova propriile puncte de vedere.

11

Pot fi oferite numeroase exemple de politicieni de prim mn care nu au avut pregtire universitar, cum
a fost John Major, sau au avut una ce poate prea nepotrivit pentru politic (Ronald Reagan, actor,
Margaret Thatcher, chimist i lista ar putea continua).

104

Neutralitatea politic i imparialitatea necesar n administraia public este, de


asemenea, un atu important pentru funcionari, deoarece au tot timpul la ndemn
argumentul partizanatului politic pentru a se opune iniiativelor venite din mediul politic.
O alt arm important la dispoziia birocraiei este unitatea ei n opoziie cu
fragmentara sistemului politic. Cu ct funcionrimea este mai unit, cu att reuete s-i
negocieze mai bine interesele. Iar cu ct sistemul politic este mai fragmentat cu att le
creaz oportuniti mai bune pentru susinerea propriilor politici.
Grupurile de interes pot, de asemenea s constituie aliai importani pentru
birocraie. Mai ales n situaiile n care puterea politic intenioneaz s promoveze
politici de austeritate bugetar, politici care pot s afecteze resursele allocate instituiilor
publice i implicit avantajele acestor grupuri. Din acest motiv liderii acestora sunt
susintori importani ai birocraiei n astfel de cazuri.
Controlul asupra birocraiei
Dup ce am vzut armele pe care birocraia le are la dispoziie n disputa sa cu
politicienii s trecem n revist atu-urile pe care le au acetia din urm (Peters, 1995,
pp.237-238). n primul rnd, aa cum am menionat, politicienii sunt investii cu
legitimitate, ceea ce lipsete funcionarilor. Astfel, n orice situaie conflictual
argumentul: aceast este voina poporului este la ndemna politicienilor.
Numirea unor politicieni de carier n fruntea instituiilor publice reprezint un alt
mijloc prin care mediul politic poate s-i exercite controlul asupra administraiei publice.
Totui aceast posibilitate este, n general limitat prin lege, n scopul asigurrii
stabilitii, neutralitii i autonomiei administraiei publice.
O alt metod prin care liderii politici pot contracrara aciunea birocratic este
apelul la expertiz extern sistemului administrativ. Acest gen de expertiz, n general
reprezentat de echipele de consilieri ale politicienilor sau diverse firme de consultan,
are menirea de a oferi cunotinele i informaiile la care altfel acetia nu ar avea acces. n
toate rile democratice membri executivului sau ai Parlamentului au posibilitatea de a
angaja un numr de persoane pentru acest scop.
Un alt mijloc extrem de eficient prin care mediul politic poate s in sub control
instituiile publice este bugetul. Orice instituie are nevoie de bani pentru a funciona.

105

Aceti bani trebuie aprobai de ctre politicieni, membri ai executivului sau a


legislativului, iar funcionarii trebuie s in cont de acest aspect n momentul n care
intenioneaz s intre n disput cu vreuna din instituiile menionate mai sus.
Att Parlamentul ct i Guvernul au, de asemenea, posibilitatea de a interveni n
structura intern a instituiilor publice, pot s-i nlocuiasc pe conductorii acestora, pot
s le modifice modul de organizare i funcionare, pot s le reduc dimensiunile i
activitatea sau chiar pot s le desfiineze.
Activitatea birocraiei mai poate fi verificat de ctre cele dou instituii
menionate mai sus prin intermediul diferitelor forme de anchet. Simple chestionri sau
interpelri (n cazul Parlamentului) sau chiar comisii de anchet pot fi utilizate pentru
acest scop. Printre metodele cele mai eficiente pentru evaluarea activitii unei instituii
publice menionm compararea performanelor. Este evident, pentru a da un exemplu, c
o instituie care cheltuiete mai muli bani dect alta pentru a realiza aceleai rezultate nu
funcioneaz corespunztor.
Campaniile electorale sau alte ocazii pot fi folosite de ctre politicieni pentru a
emite ameninri la adresa birocraiei. Perspectiva unei aciuni ndreptate mpotriva lor i
poate determina pe funcionari s-i modifice comportamentul n sensul dorit de liderii
politici.
Grupurile de interes sunt factori care pot interveni n disputa dintre funcionari i
politicieni i n favoarea acestora din urm. n general, instituiile publice fac eforturi
mari pentru a pstra relaii bune cu grupurile de interes. Prin urmare, n situaia n care
reuesc s-i atrag sprijinul acestora, pot n acest fel s obin un avantaj deosebit n
raport cu birocraia.
Elemente care influeneaz relaiile politico-administrative
Structura formal a statului
Dup cum meniona Hojnacki (pp.135-137), structura formal a statului are un rol
determinant n configurarea relaiilor politico-administrative. Pentru a da un exemplu, n
Statele Unite, separaia puterilor n stat prevzut de Constituie, sistemul federal i
importana drepturilor individuale ofer largi oportuniti funcionarilor pentru a se

106

implica n procesul de formulare a deciziilor. Trebuie s menionm c dei separaia


puterilor este menionat n cvasi-majoritatea constituiilor rilor democratice, ea exist
n realitate doar n Statele Unite12. Sunt dou motive care contribuie la acest fapt: n
primul rnd executivul i legislativul sunt votate separate de ctre popor, iar n al doilea
rnd putem vorbi de simul politic al poporului american care face ca n momentul n care
eful executivului aparine unui anumit partid, majoritatea n Congres s aparin celuilalt
partid. Datorit acestor doi factori, executivul i legislativul nu pot aciona unitar n
Statele Unite.
Sistemul federal american este i el diferit ntruct el nu este rezultatul unei
organizri de sus n jos cum sunt de regul sistemele federale din Europa. n Statele Unite
procesul a fost invers, statele componente fiind cooptate n federaie dup ce au fost
constituite. Astfel, fiecare stat i fiecare localitate are propria sa form de organizare care
poate diferi substanial de celelalte.
n Germania, Primul Ministru (Cancelarul) are puteri foarte mari, conferite att de
Constituie ct i de faptul c este eful partidului majoritar din Parlament i din coaliia
de guvernmnt. ns, ceilali minitri ai cabinetului federal au puteri mult mai mici,
ntruct dei au competene relativ mari, posibilitile pe care le au la dispoziie pentru a
controla birocraia din propriile ministere sunt reduse. n acest fel, funcionarii de rang
nalt au posibiliti destul de largi de a se implica n procesul decisional.
ncercarea de a copia, ntr-o anumit msur modelul american prin sporirea
competenelor preedintelui a oferit i birocraiei franceze prin sporirea competenelor
preedintelui a oferit i birocraiei franceze posibiliti mai mari de a se implica n
elaborarea deciziilor. Motivul principal l constituie faptul c atribuiile privind controlul
asupra administraiei publice sunt mprite ntre Prim-ministru i Preedinte.
La extrema opus se afl modelul britanic. Primul ministru englez, fiind i liderul
partidului majoritar din Camera Comunelor are practic cea mai mare putere n interiorul
rii din rndul rilor democratice. Deciziile politice sunt elaborate, n cea mai mare
msur de ctre un mic grup de persoane din jurul acestuia. Astfel, posibilitile pe care
12

Putem afirma c n Europa separaia puterilor practic nu exist. Faptul c executivul este rezultat n toate
rile europene n urma votului Parlamentului i faptul c, de regul, eful partidului majoritar n Parlament
devine i prim-ministru face ca cele dou puteri s reprezinte, ntr-o msur mai mare sau mai mic un tot
unitar.

107

le au birocraii de a gsi sprijin pentru a se implica n elaborarea deciziilor sunt extrem de


reduse.
Grupurile de interes
Aa cum am mai menionat, rolul grupurilor de interes n procesul de formulare i
implementare a deciziilor este foarte mare n majoritatea rilor democratice. Statele
Unite, Germania i rile scandinave au o lung tradiie n ceea ce privete colaborarea
ntre guvernmnt (politicieni, funcionari sau ambele categorii) cu grupurile de interes n
elaborarea de politici.
Guy B. Peters (1995, pp.181-204) afirm c sunt dou tipuri de grupuri de interes
din punctul de vedere al relaiei cu autoritile: cele care sunt considerate legitime, adic
sunt acceptate de ctre oficialiti i nelegitime, care nu constituie parteneri de dialog
recunoscui. Trebuie s menionm c nelegitim nu nseamn neaprat ilegal.
Grupurile legitime sunt cele cu care politicienii sau birocraii conlucreaz pentru
rezolvarea diferitelor probleme care au o legtur cu membrii grupurilor. Ele sunt folosite
pentru a obine informaii i pentru a ajuta la implementarea diferitelor decizii. ntre
aceste grupuri de interes menionm sindicatele, asociaiile profesionale, grupuri
ecologiste, feministe, etc. Uneori guvernul sau instituiile publice selecteaz doar un
numr limitat de parteneri cu care colaboreaz. n aceast situaie vorbim de un model
corporatist (idem., pp.196-200). Dezavantajul major al acestui tip de relaie este
limitarea informaiei att ca i cantitate ct i ca diversitate. Informaiile primite vor
reflecta interesele i opiniile grupurilor selectate. La fel, deciziile luate vor tinde s le
favorizeze mai ales pe ele.
Trebuie, de asemenea s menionm grupurile de tip instituional, cum ar fi armata
sau biserica. Mai ales n rile fr o democraie consolidat armata poate juca un rol
important n formularea deciziilor politice, uneori chiar prelund puterea politic n stat.
n anumite probleme, cum ar fi cea a avorturilor, biserica poate avea la rndul su un
cuvnt greu de spus, mai ales datorit influenei pe care o are n rndul populaiei,
influen prin care poate afecta popularitatea guvernului.
Grupurile de interes au un rol deosebit de important n cadrul relaiilor politicoadministrative, mai ales n rile dezvoltate. Putem identifica trei situaii diferite n care

108

aceste grupuri se pot implica n relaia ntre politicieni i funcionari. n primul rnd este
modelul, pe care l-am prezentat deja, al triunghiului de fier. Dup cum am mai
menionat, conform acestui model politicienii, funcionarii de rang nalt i liderii
grupurilor de interes colaboreaz n procesul de formulare a deciziilor politice. n al
doilea rnd ei pot fi aliai ai politicienilor n lupta lor mpotriva funcionarilor. Ei le pot
furniza informaii suplimentar, pot oferi suport popular pentru diferite politici sau pentru
aciuni ndreptate mpotriva birocraiei sau pot s se constituie n mijloace de control
asupra administraiei publice. Dar de cele mai multe ori grupurile de interes sunt aliaii
birocrailor n disputa acestora cu politicienii. Ei pot s susin instituiile publice pentru
obinerea de fonduri sau alte resurse sau pentru adoptarea unor anumite decizii.
Rolul partidelor politice i a sistemului politic
Rolul partidelor politice n relaiile politico-administrative poate fi cel mai bine
pus n eviden fcnd o comparaie ntre partidele din Statele Unite i cele din Marea
Britanie. n Statele Unite rolul funcionarilor de carier n elaborarea deciziilor politice
este foarte mare, n timp ce n Marea Britanie este foarte redus. Una din explicaii este
organizarea intern diferit a partidelor din aceste ri. n Statele Unite cele dou partide
importante au o organizare foarte lax, cu o disciplin de partid redus. Datorit acestui
fapt nici unul din aceste partide nu este capabil s acioneze ntr-un mod unitar pentru a
duce la ndeplinire o anumit politic. n multe situaii Preedintele sau ali lideri ai
partidelor trebuie s negocieze n problemele politice chiar cu membri propriului partid.
Astfel, funcionarii pot gsi foarte uor ci de a se implica n formularea politicilor. Ei pot
apela la diferitele comisii ale Congresului, la diferitele faciuni din interiorul partidelor
sau la autoritile statale sau locale. Mai mult dect att, potrivit teoriei lui Norton E.
Long (1972, pp.217-223), instituiile publice sunt chiar obligate la aceste negocieri,
ntruct, datorit acestei fragmentri, de multe ori le lipsete puterea pentru a-i ndeplini
misiunile ncredinate de ctre politicieni.
Cazul Marii Britanii este substanial diferit. Primul Ministru, aa cum am mai
menionat, are o poziie extrem de puternic, controlndu-i propriul partid, iar prin
intermediul partidului att Guvernul ct i Parlamentul. Sistemul politic al Marii Britanii

109

este prin urmare unul foarte omogen. n aceast situaie birocraii gsesc greu posibiliti
de a influena decizia politic.
Structura partidelor politice poate fi folosit pentru a obine informaii care altfel
sunt acccesibile doar funcionarilor. De asemenea, partidele pot constitui mijloace prin
care procesul de implementare a politicilor i administraia public n ntregul ei este
inut sub control.
Sistemul politic are, la rndul su un rol foarte important n configurarea relaiilor
politico-administrative. Instabilitatea politic constituie cea mai bun oportunitate pentru
ca birocraia s obin o poziie dominant n stat. Dup cum am mai afirmat, n astfel de
situaii administraiei publice i revine rolul de a asigura stabilitatea rii. Mai mult, n
sistemele politice instabile experiena la guvernare a politicienilor scade n mod
semnificativ.
Un alt factor important este legat de guvernarea rii de ctre un singur partid sau
de ctre coaliii. Coaliiile, n mod evident ofer mult mai multe posibiliti pentru
funcionari de a-i negocia interesele dect n rile n care guvernarea se realizeaz de
ctre un singur partid (evident Statele Unite constituie o excepie).
Gradul de autonomie local afecteaz la rndul su relaiile dintre funcionarii de
carier i politicieni. n sistemele cu o autonomie local puternic se poate ntmpla ca
liderii politici locali s difere de cei de la nivel naional. Formularea i n special
implementarea politicilor este evident afectat n acest caz. Funcionarii pot gsi n acest
element importante obstacole sau dimpotriv sprijin pentru realizarea scopurilor proprii.
Concluzii
Relaiile politico-administrative reprezint un subiect extrem de controversat.
Literatura n legtur cu acest subiect este considerabil i este foarte probabil c se va
nmuli n viitor de vreme ce majoritatea problemelor ridicate de subiect nu i-au gsit un
rspuns clar, lipsit de controverse i ambiguiti.
n esen problema const n asigurarea unei administraii loiale fa de
conductorii politici, pentru a respecta principiul democratic, pstrndu-se n acelai timp
autonomia administraiei publice fa de mediul politic n vederea pstrrii imparialitii
i neutralitii acesteia fa de ceteni.

110

VIII. Parteneriatul public-privat n administraia public. parteneriatul


cu organizaiile non-guvernamentale

Apariia i raiunea de a exista a


parteneriatelor publice-private

Accepiuni ale conceptului


parteneriat public-privat

Funciile parteneriatului
public-privat

Accepiuni:
- form a reformei manageriale;
- mijloc de conversie a problemelor;
- un mod de regenerare moral;
- o modalitate de mprire a riscurilor;
- un mijloc de restructurare a administraiei
publice;
- un mijloc de mprire a puterii pe orizontal.
Funcii:
- partener n procesul de elaborare a politicilor
publice;
- funcia generator de venituri;
- funcia de prestare de servicii.

Avantaje i dezavantajele
parteneriatului public-privat

111

Aspecte privind parteneriatul public privat


Prezentarea problemei
Colaborarea dintre sectorul public i cel privat pentru furnizarea de servicii publice a
aprut odat cu apariia administraiei publice. Serviciul de taximetrie din Roma antic
sau obiceiul monarhiei franceze de a concesiona notabilitilor locale anumite servicii
(vmile interne sau minele de sare) sunt doar dou exemple care pot fi aduse n sprijinul
acestei afirmaii. n administraiile publice moderne acest fenomen cunoate o dezvoltare
deosebit. Pornind de la exemplul Statelor Unite, care sunt adevrai pionieri n domeniu,
toate rile dezvoltate promoveaz n acest moment diferite forme ale parteneriatului
public-privat n procesul de administrare a diferitelor comuniti umane. Natura deosebit
a societii americane a fcut ca parteneriatul public privat s constituie o soluie
obligatorie pentru rezolvarea unor nevoi sociale. Astfel, cvasi-majoritatea americanilor
sunt urmaii unor imigrani, care de cele mai multe ori s-au ndreptat spre noul continent
pentru a scpa de regimurile opresive din rile de origine. Datorit acestui fapt exist n
cultura politic american o atitudine ostil fa de autoritatea public i ca urmare i
mpotriva dezvoltrii sectorului public. De asemenea, americanii se opun creterii taxelor.
Pe de alt parte, societatea american cunoate o foarte redus concentrare a populaiei,
majoritatea comunitilor din SUA fiind rspndite pe o mare suprafa. Din acest motiv
costul serviciilor publice este foarte ridicat. Dac n rile europene pe un km. de strad
locuiesc sute de oameni care pltesc pentru serviciile publice n SUA numrul acestora se
ridic doar la cteva zeci. n consecin, autoritile publice americane sunt prinse ntre
ciocan i nicoval: servicii publice foarte scumpe i refuzul cetenilor de a plti
impozite. Rezultatul este o abordare diferit a fuciei administraiei publice n SUA:
aceasta nu trebuie doar s furnizeze servicii, ci i, n foarte multe situaii s intermedieze
prestarea lor de ctre firmele private. Acest fapt a condus i la dezvoltarea unor aptitudini
manageriale i de marketing n rndul funcionarilor publici.
Am mai menionat n cteva rnduri procesul de dezvoltare a administraiei publice,
proces datorat creterii constante a complexitii societii i ca urmare i a nevoilor
sociale. Preocupai de pstrarea cheltuielilor publice la un nivel ct mai sczut,
politicienii, dar i conductorii instituiilor publice au identificat ca o soluie alternativ la

112

creterea dimensiunilor administraiei publice: colaborarea cu sectorul privat. Astfel o


serie de sarcini administrative sunt transferate spre companiile private. Acest transfer
poate fi complet, adic pentru un anumit serviciu se apeleaza n totalitate la firme private
sau parial. n acest din urm caz exist posibilitatea ca firme din sectorul privat s
acioneze n paralel sau n completarea serviciilor publice, fie n competiie, o alt
posibilitate fiind o mprire sectorial (de exemplu, municipalitatea apeleaz la companii
private pentru a colecta deeurile n anumite cartiere, dar folosete un serviciu public
pentru altele).
Trebuie menionm c nu trebuie s confundm parteneriatul public privat cu
privatizarea unor servicii publice. n acest din urm caz sectorul particular preia n
ntregime gestionarea unei instituii care a aparinut anterior unei autoriti publice. n
afara unor activiti de reglementare (aspecte legate de protecia mediului sau de protecia
sntii populaiei) autoritatea public nu mai intervine. n cazul parteneriatelor se
pornete de la principiul conform cruia administraia public i pstreaz
responsabilitatea furnizrii serviciului intervenind pentru a asigura un anumit nivel
calitativ, pentru limitarea preurilor, etc.).
Accepiuni ale conceptului de parteneriat public-privat
1. Parteneriatul public privat ca o form a reformei manageriale. Aceast abordare
conecteaz conceptul de parteneriat de obinerea unei eficiene sporite a
administraiei publice. De cele mai multe ori se nscrie n politicile de privatizare
susinute de guverne neoconservatoare. Adepii acestei abordri subliniaz
impactul pozitiv pe care colaborarea cu mediul privat l are asupra sectorului
public n ansamblul su, dar i asupra funcionarilor publici. Ei vor fi influenai
de regulile constrngtoare ale pieei, vor ctiga abiliti antreprenoriale, vor fi
mai flexibili i mai orientai spre rezultate.
2. Parteneriatul public privat ca mijloc de conversie a problemelor. Tradiional
funcionarul public este cel care trebuie s furnizeze un anumit serviciu, s
rezolve o anumit problem. Colaborarea cu firmele private poate s produc o
transformare a rolului acestor funcionari i un nou mod de rezolvare a sarcinilor
administrative. Rezolvarea sarcinilor administrative nu se va mai realiza n mod

113

direct, de ctre serviciile publice, ci indirect de ctre firme private. Funcionarul


public prin urmare nu va mai fi un executant, ci un agent de marketing care va
cuta cea mai bun ofert de pe pia, dar n acelai timp va ncerca s creeze
premizele pentru atragerea companiilor private pentru prestarea unor servicii
publice.
3. Parteneriatul public privat ca un mod de regenerare moral. Mai nti avem de a
face aici cu o important dimensiune ideologic. Teoriile contractualiste (aa
numitele contracte sociale) afirm c exist un contract virtual ntre cetean i
autoritatea public n urma cruia ceteanul pltete taxe primind n schimb
servicii. Obiecia cea mai important este c cetenii au un control redus asupra
calitii serviciilor pe care le primesc, iar uneori nu beneficiaz de loc de acestea,
fie pentru c autoritatea public nu este capabil s le ofere fie pentru c nu are
nevoie de ele. Prin urmare introducerea n aceast ecuaie a firmelor private este
n primul rnd de natur s aeze aceste relaii pe baze mai corecte: plteti pentru
serviciul pe care l primeti. n acelai timp se sugereaz c privatizarea unor
servicii, indiferent n ce form are loc ntrete spiritul inovator, efortul pentru o
mai bun utilizare a banului public.
4. Parteneriatul public privat ca o modalitate de mprire a riscurilor. n
accepiunea clasic administraia public reprezint un mediu prin excelen
neconcurenial. Deciziile sunt luate n baza legilor i a regulamentelor, ntr-un
sistem structurat ierarhic. Prin urmare nu exist elemente care s stimuleze
apariia unor abiliti n evaluarea riscului. Astfel de abiliti se dezvolt n
schimb n sectorul privat care poate prelua n acelai timp i o parte important a
riscurilor presupuse de o nou investiie. n acelai timp una din modalitile prin
care companiile particulare sunt atrase n activitatea de prestare a serviciilor
publice este reducerea riscurilor pentru investiii, reducere facilitat de ctre
autoritile publice. Firmele private urmresc n activitatea lor obinerea
profitului. Inainte de a face o investiie, acestea anticipeaz posibilitatea obinerii
de ctiguri punnd-o n balan cu riscurile pe care investiia le presupune. De
cele mai multe ori sumele care trebuie investite pentru realizarea unor servicii
publice sunt destul de mari, iar ctigurile nu sunt spectaculoase. Prin urmare,

114

pentru a convinge aceste firme s se implice n rezolvarea unor probleme


administrative autoritile publice pot s ofere condiii care s conduc la
reducerea riscurilor pe care compania privat le poate ntmpina. Una din
metodele folosite este eliminarea sau limitarea concurenei. Astfel, se
selecioneaz o firm sau un numr limitat de firme ca partenere i li se asigur
exclusivitatea pentru furnizarea unui anumit serviciu. (De exemplu, se acord unei
companii dreptul de a-i amplasa chiocuri de rcoritoare ntr-un parc n schimbul
administrrii respectivului parc; un alt exemplu poate fi asigurarea transportului n
comun, care poate fi, de asemenea, acordat pentru o perioad determinat unei
singure firme care astfel are posibilitatea de a activa fr concuren.) Evident, n
toate aceste situaii selectarea firmelor care vor beneficia de aceste avantaje se va
face prin licitaii, care n rile occidentale sunt, de regul, corecte. Parteneriatul
poate fi realizat prin contracte de asociere, prin oferirea de licene de funcionare
(n cazul firmelor de taximetrie, n cazul serviciilor de televiziune prin cablu, etc.)
sau prin concesionare (gratuit sau n schimbul unei taxe). O alt metod pentru
limitarea riscurilor presupuse de investiiile firmelor private n vederea prestrii
unor servicii publice este ncheierea contractelor pe o perioad mai ndelungat.
n acest fel companiile particulare au o mai mare siguran c i vor recupera
investiiile iniiale. Astfel de abordare este ntlnit mai ales n cazul investiiilor
importante cum ar fi cele de infrastructur. Pentru a oferi i n acest caz un
exemplu, n Statele Unite exist un numr important de autostrzi care au fost
construite de ctre firme private, care le i administreaz; este evident c n astfel
de situaii contractele ntre companiile private i autoritile publice sunt ncheiate
pe perioade mai mari de 20 de ani. De asemenea, autoritile pot prelua, parial
sau total, riscurile pe care investiiile fcute de firmele private le presupun. Este o
practic ntlnit des i n Romnia i anume garantarea creditelor. Aceast
metod este folosit n Occident pentru a atrage investiii considerate vitale. Este,
de fapt, o modalitate de a implica managementul privat n gestionarea unor
fonduri care sunt, n esen, publice i de a atrage firme importante pornindu-se de
la premisa c ele vor continua s activeze n cadrul comunitii dup finalizarea
investiiei . De multe ori, o asemenea colaborare ntre sectorul public i cel privat

115

este controversat deoarece firmele particulare nu i asum n acest caz aproape


nici un risc. Fenomene de corupie pot s apar foarte uor n astfel de cazuri
(cum din pcate, noi romnii tim foarte bine).
5. Parteneriatul public privat ca un mijloc de restructurare a administraiei publice.
Una din principalele acuzaii la adresa administraiei publice este legat de aa
numita hipertrofiere instituional. Cu alte cuvinte, administraia public este prea
mare, prea dezvoltat, big government. Pentru aceast problem, transferul unor
atribuii ctre sectorul privat este, din acest punct de vedere, una din soluiile
preferabile.
6. Parteneriatul public privat ca un mijloc de mprire a puterii pe orizontal.
Conform noilor abordri, mediului de afaceri i se atribuie un rol din ce n ce mai
important n procesele de elaborare a politicilor publice. Rolul pe care l au
firmele private n asigurarea resurselor necesare pentru buna funcionare a
instituiilor publice i ca o consecin, pentru bunstarea comunitii este din ce n
ce mai evident. n aceeai msur imaginea de exploatatori nemiloi atribuit n
trecut proprietarilor firmelor private s-a estompat ntr-o mare msur. S-a dovedit
c starea de srcie nu favorizeaz afacerile, iar ntreprinztorii au prin urmare
interesul dezvoltrii comunitii ca o premiz pentru creterea profitului (Li,
Akintoye, pp.7-9).
Funcii ale Parteneriatul-Privat
Firmele private ndeplinesc n acest moment cteva funcii n cadrul
administraiilor publice moderne.
1. Funcia Generator de Venituri
Administraia public are nevoie pentru a funciona de venituri, care n
majoritatea lor sunt reprezentate de impozitele i taxele pe care le pltete populaia, dar
i agenii economici. Prin urmare este vital pentru orice autoritate public, ca n cadrul
comunitii pe care o administreaz s existe activiti economice ct mai numeroase i
ct mai bine dezvoltate. Prezena firmelor private nseamn impozite pe care acestea le
pltesc; nseamn n acelai timp locuri de munc, prin urmare ceteni care au venituri,
pltesc la rndul lor impozite i cumpr bunuri i servicii, crend n mod indirect alte

116

locuri de munc; nseamn, de asemenea, mai puini ceteni fr locuri de munc, adic
mai puini ceteni care apeleaz la sprijinul comunitii, deci mai puine resurse
consumate; de foarte multe ori, n scopuri publicitare, pentru a-i mbunti imaginea,
firmele private ofer i alte avantaje cum ar fi ntreinerea unor zone (parcuri, etc.),
activiti n domeniul social, etc. n acest sens este o practic foarte des ntlnit ca
autoritile s ofere diverse faciliti n scopul atragerii firmelor private, pentru
mbuntirea condiiilor n care acestea trebuie s funcioneze etc.
2. Funcia de Prestare de Servicii
Una din axiomele referitoare la administraia public, formulate de autorul
american John Gaus spune c furnizarea continu i efectiv a serviciilor publice
constituie o condiie necesar pentru funcionarea oricrei societi moderne. n alt
ordine de idei, teoria sociologic privind revoluiile susine c o populaie se revolt n
momentul n care autoritile nu mai sunt capabile s i ndeplineasc sarcinile (s
furnizeze servicii) la nivelul ateptrilor populaiei.
Dup cum am menionat mai sus, anumite evoluii ale societii pot conduce la
imposibilitatea autoritilor publice de a furniza serviciile soliticitate de comunitate. Am
prezentat mai sus cazul american. O evoluie asemntoare se manifest i n Europa mai
ales n cazul micilor comuniti. Pe btrnul continent cauzele sunt ntr-o anumit msur
diferite. n primul rnd este vorba de procesul continuu de democratizare, proces care are
drept consecin sporirea cerinelor din partea cetenilor (locuitorii micilor comuniti
doresc servicii publice la nivelul celor din marile orae). n al doilea rnd procesul natural
de migrare a populaiei care se produce, de regul, dinspre localitile mici spre marile
aglomeraii urbane, are ca rezultat scderea numrului de contribuabili n sate sau n
micile orae i prin urmare scderea general a veniturilor aflate la dispoziia autoritilor
locale. Acestea sunt nevoite s caute soluii alternative. Uneori aceste soluii sunt
promovate de autoritile naionale sau statale (n cazul federaiilor). (n statul american
Missouri, un numr de mici comuniti locale s-au aflat, din motive financiare, n
imposibilitatea de a-i angaja administratori profesioniti; autoritile statului au
intervenit i au subvenionat angajarea unui numr de administratori itinerani; acetia
trebuiau s administreze, fiecare un numr de 4-5 astfel de mici comuniti; fiind foarte

117

mici ca dimensiuni, o zi este suficient pentru rezolvarea problemelor.) O alt soluie a


fost comasarea acestor localiti sau alipirea lor la orae mai mari (Frana i Germania
sunt exemple de ri n care guvernele naionale au ncurajat acest proces sau chiar l-au
impus prin intermediul unor legi). Irlanda este ara european care a promovat cel mai
agresiv soluii alternative pentru localitile de dimensiuni reduse, care ntmpinau
dificulti n rezolvarea problemelor lor administrative; astfel, un mare numr de mici
comuniti nu au deloc angajai sau au un numr foarte redus. Consiliile locale
contracteaz majoritatea serviciilor publice de la instituiile de profil a oraelor mai mari
sau a regiunilor sau de la firmele private. Apelul la instituii publice aparinnd altor
autoriti poate prezenta inconveniente legate n principal de distan. Astfel, de multe
ori, sectorul privat reprezint singura alternativ.
3. Funcia de Partener n Procesul de Elaborare a Politicilor Publice
Oraul Detroit a fost pn n anii 80 capitala industriei de automobile din Statele
Unite. Pentru foarte mult vreme a constituit o destinaie important pentru cei n
cutarea unui loc de munc. Metropola prospera datorit numeroaselor afaceri care se
desfurau sau i aveau sediul aici. Treptat, datorit apariiei unor zone economice care
ofereau condiii mai bune i datorit unei politici greite a autoritilor oraului (n
principal supraimpozitarea), ntreprinderile private au plecat spre alte destinaii. n
prezent Detroit-ul este pe primul loc n SUA n topul criminalitii, confruntndu-se n
acelai timp cu un nivel foarte mare al srciei i cu alte numeroase probleme sociale.
Este un exemplu n care autoritile nu au tiut s coopereze cu managerii companiilor
private pentru a reui s pstreze mcar o parte din vechile afaceri n ora. Un exemplu la
polul opus l-am ntlnit n cazul oraului Schenecktady din estul Statelor Unite unde se
afl sediul central al marii companii General Electric. Firma care furniza energie electric
pentru General Electric avnd o poziie monopolist, a ncercat s profite de acest fapt
pentru a-i vinde marfa la un pre mult peste preul pieei. Managerul GE a apelat la City
Managerul oraului Schenecktady ntrebndu-l dac nu poate face ceva n aceast
situaie. Rspunsul acestuia este ilustrativ pentru acel gen de abordare n care autoritile
ncearc s colaboreze cu sectorul privat: a face orice s v ajut, doar avei zece mii de
muncitori n oraul nostru. Folosind o prevedere legal care permitea autoritilor locale

118

s achiziioneze bunuri i servicii la un pre care s nu difere foarte mult de cel al pieei,
el a obligat firma furnizoare s vnd ctre GE energie electric la un pre rezonabil.
Modul de aciune al City Manager-ului acestui ora a devenit destul de des ntlnit
n toate rile dezvoltate. Deciziile politice i administrative pe care autoritile publice le
adopt pot s aib efecte asupra activitilor economice i prin urmare i asupra firmelor
private. Acestea la rndul lor pot fi obligate s acioneze n aa fel nct s-i protejeze
interesele. De multe ori protejarea intereselor poate fi echivalent cu restrngerea
afacerilor sau chiar cu abandonarea lor total. Astfel de aciuni pot cauza mari pierderi
pentru comunitate. Din motivele prezentate mai sus oamenii de afaceri au un rol din ce n
ce mai mare n procesele de elaborare a politicilor publice n toate rile dezvoltate.

Firmele Private ca Partener Social


Administraia american n secolul al XIX lea a fost caracterizat de ceea ce a
fost denumit spoils system. Acest sistem era caracterizat prin schimbarea funcionarilor
publici odat cu fiecare schimbare politic. Criteriul dominant de selecie era loialitatea
politic. Prin urmare, profesionalismul, dreptul la carier i stabilitatea erau caracteristici
prea puin ntlnite n cadrul sistemului administrativ american. Corupia i amatorismul
care au rezultat, au sfrit prin a fi considerate inacceptabile de ctre comunitile de
afaceri din oraele americane. n New York, n anul 1906, un grup de oameni de afaceri
au decis s mobilizeze resursele financiare necesare pentru eradicarea corupiei i
profesionalizarea administraiei oraului. Ei au reuit s promoveze un numr de
politicieni oneti i ataai ideii de reform n consiliul marii metropole americane.
Acetia impus instituirea funciei de City Manager, adic un conductor profesionist al
corpului de funcionari publici. Acest personaj a reformat treptat administraia oraului
New York. Modelul a fost preluat treptat de ctre toate autoritile publice din SUA.
Tot un grup de oameni de afaceri, cunoscui sub numele de cei ase anonimi au
finanat activitile incoruptibililor condui de celebrul Elliot Ness, mpotriva efului
mafiot din oraul Chicago, Al Capone.
Un alt exemplu ilustrativ l reprezint relansarea celebrei zone comerciale i
turistice Time Square din New York. Situat n imediata apropiere a cunoscutului

119

Broadway zona era caracterizat de un grad ridicat de infracionalitate i insalubritate,


ajungnd s fie ocolit att de turiti, ct i de localnici. Aciunea concertat a
Municipalitii i a comunitii de afaceri, care a finanat poliia i firme private de
securitate, a investit n salubrizarea zonei au condus la remedierea acestei situaii, zona
fiind n acest moment una din principalele atracii turistice a New York-ului.
Foarte multe din marile companii private desfoar activiti cu caracter social.
Contrar unor opinii care se mai fac auzite la noi n ar, nici un om de afaceri nu este
interesat n pstrarea unor zone n stare de srcie, pentru c n astfel de zone potenialul
de consum este sczut. Infracionalitatea este de asemenea un fenomen care cauzeaz
pierderi pentru activitile economice. Prin urmare comunitile de afaceri sunt dispuse s
investeasc bani pentru a corecta astfel de situaii. Atunci cnd aciunile lor sunt
conjugate cu cele ale autoritilor efectele pot fi importante i benefice.
Avantaje i dezavantaje operaionale ale parteneriatului public privat n
furnizarea de servicii publice
Principalele avantaje i dezavantaje operaionale ale parteneriatului public-privat
n furnizarea serviciilor publice sunt:
a. Un prim avantaj este dispariia monopolului pentru anumite servicii oferite
populatiei. n acest fel cetenii vor putea sa aleag ntre mai muli furnizori de
servicii, populaia beneficiind n acest fel de produse mai bune i mai ieftine.
b. Tot din punctul de vedere al ceteanului, n situaia n care serviciile publice sunt
asigurate de sectorul privat, instituiile publice pot s-i asume un rol de control,
de protejare a ceteanului, rol mai greu de imaginat n cazul n care acestea ar fi
n dubla poziie de juctor si arbitru.
c. n alta ordine de idei, putem vorbi de dispariia monopolului i din punctul de
vedere al pieei muncii. Pe de o parte funcionarul public nceteaz s mai fie
persoana de nenlocuit, singurul posesor al abilitilor pe care o anumit activitate
le solicit, deoarece va exista personal calificat i n sectorul privat. Cu alte
cuvinte, conductorii instituiilor publice vor avea posibilitatea de a selecta
personal calificat din sectorul privat. Dispariia monopolului pe piaa muncii este
i n avantajul funcionarilor publici. n situaia n care un serviciu este oferit doar

120

de instituia public, acesta nu are alte alternative n ceea ce priveste locul de


munc. Apariia unor companii private cu acelai obiect de activitate i ofer i
funcionarului posibilitatea de a alege n cazul n care nu este mulumit de locul de
munc. n acelai timp, exista termen de comparaie n ceea ce privete
salarizarea.
d. Un alt avantaj cert de care beneficiaz instituiile publice n urma unor astfel de
parteneriate este legat de cheltuielile cu calificarea personalului. Costurile n acest
domeniu sunt destul de importante i de aceea prin realizarea de parteneriate cu
sectorul pivat costurile de calificare a personalului se reduc. n alt ordine de
idei, multe activiti administrative nu au un caracter permanent. De exemplu, cei
care planteaz flori i au grija de spaiile verzi sunt lipsii de obiectul activitii pe
perioada iernii. n aceast situaie organizaia public trebuie fie s plteasc
personal care nu este folosit la capacitate maxim, fie s foloseasc personal
sezonier care are o calitate i o calificare mai sczut. Prin soluia parteneriatului
problema este transferat companiilor private.
e. Orice serviciu public pentru a funciona are nevoie de o minim dotare: un sediu
care trebuie ntreinut, utilaje, mai nou programe de calculator; n condiiile n
care acestea nu sunt, de obicei folosite la capacitate maxim, rezult cheltuieli
nejustificate, sume de bani blocate, etc. Prin parteneriatul public privat costurile
de funcionare pot fi transferate sectorului privat.
f. Operativitatea i costurile mici cu care pot fi abordate sarcini administrative noi
este un alt motiv pentru care apelul la firmele private este avantajos. Crearea unui
nou serviciu public necesit timp i resurse financiare i materiale. n schimb un
contract cu o societate particular poate fi realizat ntr-un timp mult mai scurt i
fr costuri materiale.
g. Orice investiie presupune anumite riscuri. Acest lucru este valabil i n cazul
serviciilor publice. Prin urmare transferul riscurilor care apar la nfiinarea unui
nou serviciu public ctre firme private reprezint un cert avantaj, mai ales c
acestea din urm dezvolt n timp, datorit nevoii de adaptare la cerinele pieii,
abiliti de evaluare a riscurilor presupuse de iniierea unor noi afaceri.

121

h. Oferind firmelor private posibilitatea de a dezvolta noi afaceri stimuleaz


creterea economic general.
Utilizarea companiilor private pentru realizarea unor sarcini administrative are i
cteva dezavantaje. Trebuie s menionm c delegarea unor sarcini administrative ctre
sectorul privat nu scutete autoritile publice de responsabilitatea pe care o au pentru
ducerea lor la ndeplinire. Datorit acestui fapt remarcm o serie de probleme care apar n
derularea parteneriatelor ntre sectorul public i cel privat.
a. n primul rnd, controlul nemijlocit al autoritilor publice asupra modului n care
sunt prestate diferitele servicii este mai dificil n aceste situaii.
b. n al doilea rnd, n activitile publice pe care le presteaz, companiile particulare
pot sa angajeze relaii direct cu cetenii, dar de multe ori relatiile sunt cu
instituia public. n aceasta situaie are loc un transfer de resurse de la sectorul
public spre cel privat, transfer care poate genera acte de corupie.
c. Adversarii parteneriatului public privat sau cei care sunt de prere c acesta ar
trebui aplicat cu foarte mult parcimonie amintesc cazurile, numeroase de altfel,
n care autoritile publice sau cetenii au avut de suferit de pe urma unei soluii
de acest tip; se amintesc situaii, n Statele Unite, n care n urma transferrii
serviciului de colectare a deeurilor ctre sectorul privat, s-a constatat c firmele
care au obinut respectivul serviciu erau controlate de ctre grupuri mafiote;
acestea au declanat o serie de presiuni asupra cetenilor pentru a alege o firm n
detrimentul celeilalte; n Australia sunt menionate municipaliti care au pierdut
terenuri sau bani n urma unor investiii neprofitabile realizate n parteneriat cu
companii particulare;
d. Cel mai mare dezavantaj este ns posibilitatea apariiei discriminrii cetenilor.
Firmele particulare urmresc n activitatea lor profitul. Prin urmare vor evita s
presteze activiti nerentabile. Astfel, cetenii care locuiesc n zone neatractive
vor rmne fr anumite servicii. Exemple pot fi foarte multe: n urma privatizrii
firmelor de transport intrajudeean, acestea au refuzat s efectueze transportul n
localitile ndeprtate i slab populate unde cursele nu sunt profitabile. Rezultatul
este ca aceste localiti nu beneficiaz de transport comun. Astfel, principiul
tratamentului egal pe care instituiile publice trebuie sa-l acorde cetenilor nu

122

este respectat. Aceast problem are cteva soluii care trebuie aplicate n funcie
de situaie. O prima soluie este ca pentru aceste zone sa fie pstrat serviciul
public. O alt soluie este subvenionarea activitii firmelor private pentru ca
serviciile prestate s devin rentabile. Probabil cea mai avantajoasa rezolvare a
acestor situaii este utilizarea celui de-al treilea sector, cu alte cuvinte a
organizaiilor neguvernamentale.
Stimularea crerii de locuri de munc n sectorul privat
Dup cum am mai menionat, instituiile publice au nevoie pentru a funciona de
resurse. Aceste resurse se obin din taxe colectate de la ceteni, direct sau indirect. Prin
urmare, exist un interes din partea autoritilor de a stimula activitatea economic pentru
ca baza de impozitare s creasc. n alt ordine de idei, existena unei activiti
economice prospere pe teritoriul administrat va avea i alte efecte benefice: scderea
numrului de omeri, prin urmare scderea cheltuielilor sociale din bugetul public, un
climat general mai sntos, cu o criminalitate mai sczut, cu o educaie mai bun pentru
copii, etc.
O modalitate prin care se poate realiza acest lucru este derularea de programe
speciale de creere de locuri de munca (statul sau autoritatea local ofer, de exemplu,
subvenii pe o perioada de timp pentru cei care angajeaz diferite categorii sociale n
funcie de necesitile de moment: omeri (combaterea omajului este n permanen o
problem pentru toate autoritile din lume); tineri (scderea activitilor economice
afecteaz cu precdere tinerii; lipsa de perspective poate s-i ndemne s prseasc
comunitatea n care s-au nscut o problem foarte acut i la noi n ar cu consecine
nefaste pentru viitor); zonele monoindustriale se pot confrunta, pe lng alte probleme cu
lipsa locurilor de munc pentru femei sau pentru brbai, fenomen care trebuie combtut
pentru c va produce probleme sociale (scderea natalitii, creterea alcoolismului, etc);
spre exemplificare, n Romnia s-a dezvoltat n ultimii ani industria confeciilor n sistem
loan; s-au creat n acest fel locuri de munc pentru populaia feminin, nu ns i pentru
cea masculin; pentru o via social stabil i sntoas crearea unor locuri de munc
ntr-un raport relativ egal pentru brbai i femei este necesar. Prin subvenionarea
costurilor legate de fora de munc a ntreprinderilor particulare, acestea vor putea s se

123

dezvolte mai uor. O alt cale de a stimula activitatea economic este condiionarea
achiziionrii de bunuri i servicii din sectorul privat de realizarea lor n unitatea
administrativ-teritorial respectiv (sau avantajarea firmelor locale n cadrul licitaiilor, n
mod transparent prin acordarea de puncte suplimentare).
Autoritile locale mai pot oferi avantaje cu scopul de atrage activiti economice
n localitile pe care le administreaz (concesionri de terenuri, scutiri de taxe, faciliti
n ceea ce priveste infrastructura). n acest sens, trebuie menionate aa numitele
incubatoare de afaceri (aceste incubatoare sunt spaii special amenajate care ofer toate
facilitile necesare pentru funcionarea unor ntreprinderi private; de multe ori
autoritile nu percep chirii pentru folosirea acestor spaii, ctigul lor fiind reprezentat de
crearea de locuri de munc, creterea veniturilor la bugetul local, scderea cheltuielilor
sociale i de activitatea economic n sine, activitate care poate produce la rndul ei alte
locuri de munc).
Un concept interesant, oarecum diferit de incubatoarele de afaceri este cel de
incubare a afacerilor. Firmele care sunt atrase prin diferite avantaje rmn att timp ct
aceste avantaje le ofer o motivaie suficient. Dac autoritile publice nu mai pot, din
diferite motive s le ofere sau apar alte avantaje mai consistente n alte zone (situaie cu
care am putea s ne confruntm cu aceast industrie n loan n momentul n care guvernul
va crete salariul minim pe economie), ele vor prsi localitatea urmrind obinerea
profitului.
Pentru a evita astfel de situaii a fost elaborat conceptul de incubare a afacerilor.
Acesta pornete de la premisa c n orice comunitate uman exist un potenial
antreprenorial latent, neexploatat. Altfel spus exist un numr de indivizi care ar putea s
desfoare activiti economice, dar nu o fac datorit unor cauze cum ar fi: lipsa
capitalului, lipsa unor cunotine minime, lipsa curajului, etc. Autoritile (eventual n
colaborare cu diveri parteneri) vor organiza un proces de selecie, urmat de cursuri de
pregtire prin care se ofer cunotinele necesare; ulterior se poate acorda i un credit
pentru demararea unei mici afaceri. Afacerile care se dovedesc viabile vor fi susinute n
continuare. Se creeaz astfel un numr de mici ntreprinztori care sunt mult mai legai de
comunitate dect cei atrai din exterior i o activitate economic relativ stabil.

124

Utilizarea organizaiilor neguvernamentale n administraia public


n activitatea de furnizare a serviciilor publice exist domenii care sunt prea
costisitoare pentru institutiile publice i prea puin profitabile pentru firmele private.
Aceaste domenii sunt deservite, n rile dezvoltate de ctre sectorul neguvernamental.
Spre deosebire de sectorul privat, acesta nu urmareste s obin profit din activitile pe
care le presteaz. Mai mult dect att, multe din organizaiile din sectorul non-profit
folosesc n activitatea lor voluntariatul, fapt de natur s le reduc semnificativ costurile
activitatilor. Prin urmare pot s-i asume prestarea unor servicii care nu sunt rentabile
pentru companiile particulare. n rile dezvoltate, fundaiile preiau activiti din
domeniul asistenei sociale (inclusiv construcia de locuine sociale), asistenei medicale,
etc. Autoritile sprijin aceste activiti n mod direct, prin subvenii sau n mod indirect
prin diverse avantaje i faciliti oferite acestor organizaii. Un mod de a susine sectorul
neguvernamental este dirijarea prin stimulente a unor resurse din sectorul privat. n acest
sens, exist legi care prevd scutiri de impozite pentru donaiile ctre fundaiile care
aparin sectorului teriar. Autoritatile locale pot sa ofere i alte avantaje (scutiri de taxe
locale, concesionri de terenuri sau cldiri, etc.).

125

IX. Comunicarea n instituiile publice

Comunicarea i etapele acesteia

Etape: iniiere, transmitere,


recepie.

Barierele de comunicare

Bariere => diferenele de statut; diferene


privind sistemul de referin; limbajul
pretenios; bariere tehnologice; distanele
geografice: limitarea intenionat a accesului
la informaie, bariere legate de protejarea
sursei.

Strategii comunicaionale

Comunicare n Instituiile Publice


Activitatea instituiilor publice se bazeaz n mare msura pe informaii.
Conductorii instituiilor au nevoie de informaii pentru a lua decizii. Deciziile o dat
luate trebuie s ajung la cei care le pun n aplicare i aceasta se ntmpl tot prin
intermediul comunicrii.
Comunicarea are trei etape:
a. iniierea informaiei; aceasta poate fi reglementat (prevzut n legile i
regulamentele care guverneaz funcionarea instituiei; de exemplu, este prevzut n
regulamentul de funcionare al prefecturii ca n fiecare saptamn prefectul s
ntocmeasc un raport ctre guvern) sau ntmpltoare, care este generat de
evenimente neateptate (muncitorii de la o ntreprindere intr n grev sau blocheaz
drumul; prefectul este obligat sa informeze guvernul;
b. transmiterea informaiei; la rndul ei aceasta se poate transmite pe ci formale
(prevazute de legi sau regulamente: n regulamentul de funcionare este prevazut ca
un anumit raport trebuie s fie avizat de eful unui anumit serviciu, dup care este
trimis la registratura, iar de aici la destinatar) sau informale (la o cafea, pe coridor);
statistic s-a dovedit ca n majoritatea organizatiilor publice sau private volumul
comunicrilor informale este mai mare dect cel al comunicrilor formale; (Garnett,
Kouzmin, pp.11-12).

126

c. recepia comunicrii; lucrrile de specialitate insist asupra faptului ca recepia


comunicrii (sau incheierea comunicrii) este considerat realizat atunci cnd
informaia ajunge la cunotina destinatarului, nu n csuta potal sau pe birou.

Plasarea centrului de decizie


Legat de procesul de comunicare, un aspect foarte important este plasarea centrului
de decizie. Aceast problem apare datorit necesitii eficientizrii procesului de luare a
deciziilor precum i procesului de implementare a deciziilor. Din acest punct de vedere
timpul care este necesar pentru ca informaia s circule de la nivelele ierarhic inferioare la
centrul de decizie i ulterior de la centrul de decizie la nivelul de execuie este foarte
important. La fel de important ns, este ca persoana sau nivelul ierarhic cruia i este
atribuit puterea de a lua decizia ntr-o anumit problem s aib competena i
capacitatea tehnic (mijloacele necesare) pentru a o rezolva.
Vom prezenta n continuare cele dou situaii extreme n ceea ce privete plasarea
centrului de decizie, analiznd avantajele i dezavantajele fiecreia n parte pentru a
nelege elementele care trebuie luate n considerare pentru a hotr unde stabilim centrul
de decizie.
1. S pornim pentru nceput de la presupunerea c plasm centrul de decizie n
vrful ierarhiei, altfel spus la conductor. n aceast situaie avem urmatoarele
avantaje: conducatorul instituiei are o viziune de ansamblu asupra activitii
acesteia, avnd acces la informaii la care funcionarii de rang inferior nu
ajung; el are o calificare superioar, ceea ce ii permite s analizeze
informaiile pe care le primete la un nivel superior fa de subordonai; el
poate dispune de toate resursele instituiei putnd face fa i la situaii
speciale. Plasarea centrului de decizie n vrful ierarhiei are i dezavantaje:
timpul necesar informaiei pentru a parcurge toate nivelele ierarhice; lipsa
legturii cu realitatea: nefiind la fata locului el i va face o impresie despre
ceea ce se ntampl la locul faptei prin intermediari; prin urmare imaginea sa
poate s difere de realitate.
2. Decizia este ncredinat funcionarilor de la nivelul ierarhic cel mai mic. n
aceasta situaie avantajele sunt urmtoarele: economie de timp; informaia nu

127

mai este distorsionat; implicarea personal. Dezavantajele sunt urmatoarele:


lipsa calificrii (n acest caz funcionarul va trebui calificat, ceea ce presupune
costuri suplimentare); lipsa informaiilor colaterale; lipsa de resurse.
n funcie de aceste elemente printr-o analiza temeinic va fi plasat centrul de
decizie n asa fel nct avantajele prezentate s fie maximizate, iar dezavantajele s fie
reduse ct mai mult (Garnett, Kouzmin, pp. 184-197).
Bariere n calea comunicrii
Procesul de comunicare este afectat de o serie de factori, rezultatul fiind o
comunicare insuficient sau distorsionat sau chiar nerealizarea acesteia. n cele ce
urmeaz vom trece n revist pe scurt aceste bariere:
1. Diferenele de statut; statutul diferit a doi interlocutori poate influena negativ
comunicarea: subordonatul va fi jenat sau i va fi team c va primi sarcini pe
care s le realizeze (sau n cazul unor informaii cu caracter negativ se va teme
de pedeaps); n acelai timp cei care se afl pe o poziie superioar pot avea
tendina de a-i trata cu superficialitate pe subordonai;
2. Limbajul pretentios; ntotdeauna cnd comunicm cu cineva trebuie s ne
adaptm limbajul pentru a fi inteligibil pentru receptor;
3. Diferene privind sistemul de referin; Cltoriile lui Guliver reprezint un
bun exemplu legat de modul n care se poate modifica percepia pe care o
avem n legtur cu realitatea care ne nconjoar n funcie de sistemul de
referin; la fel, n timpul regimului comunist conductorii ncercau s ne
conving de faptul c avem o economie performant fcnd comparaia cu
Romnia anilor 38 sau 50; este evident c dac ne-am fi msurat cu
economiile rilor occidentale din momentul n care se fcea comparaia
imaginea era diferit; prin urmare este important s ne asigurm ca atunci
cnd comunicm s ne asigurm c cel cruia i este destinat informaia are
aceleai criterii de apreciere.
4. Bariere tehnologice; paradoxal, tehnologia poate s constituie o barier n
calea comunicrii; se ntmpl foarte des ca instituia central s foloseasc
tehnologii mai avansate dect ageniile din teritoriu, urmarea fiind o

128

comunicare defectuas (de exemplu, versiuni diferite de programe de


calculator); o alta problem ridicat de folosirea tehnologiei moderne este
legat de nivelul de calificare necesar pentru a opera cu tehnica nou;
5. Distantele geografice; aceast barier a sczut ca importan datorit
mijloacelor moderne de comunicare; totui aceste distane pot favoriza
distorsionri intenionate ale procesului de comunicare, mai ales la
comunicarea de jos n sus, datorit dificultilor de control pe care superiorii
aflai la mare distan le au asupra informaiilor primite din teritoriu;
6. Limitarea intenionat a accesului la informaie (secretul de serviciu, de stat,
etc.); instituiile publice din ntreaga lume lucreaz cu informaii pe care
consider c nu trebuie s le fac publice (un spital nu poate s ofere
informaii privind situaia medical a pacienilor si); ns excesul de zel n
aceast privin poate s produc pierderi materiale instituiei sau clienilor
acesteia (probabil fiecare dintre noi a avut situaii n care a trebuit s
ntreprind demersuri complicate pentru a obine anumite informaii care erau
considerate secrete de serviciu) sau pot avea consecine mult mai grave; un
caz ilustrativ privind efectele pe care secretomania le poate avea l
reprezint intervenia forelor speciale ruse pentru a elibera ostaticii de la acel
teatru moscovit: unitile de asisten medical nu au avut antidotul potrivit
pentru substana care a fost folosit pentru c trupele speciale au evitat s-i
informeze n legtur cu gazul care urma s fie utilizat; urmarea a fost moartea
unui numr foarte mare de oameni nevinovai;
7. Bariere legate de protejarea sursei; aceast barier apare n cazul n care
situaii negative; de foarte multe ori cel care comunic superiorilor astfel de
situaii va fi el pedepsit (fluieratul n biseric); din acest motiv astfel de
comunicri sunt descurajate; n occident se fac eforturi pentru a stimula astfel
de comunicari (cutii potale pentru sesizri, vizite inopinate, mai nou
internetul (Garret, pp. 78-84).

129

Comunicarea instituiilor administrative cu publicul


Aa cum am menionat n capitolul referitor la putere, pentru orice persoan
oficial, fie c este vorba despre politicieni sau despre funcionari publici este foarte
important s obin colaborarea cetenilor. De asemenea, att literatura de specialitate
ct i practica rilor dezvoltate consider ca o datorie a organizaiilor administrative de
a-i informa n mod corespunztor clienii. Un alt scop al comunicrii cu cetenii l
reprezint culegerea de informaii din partea lor cu privire la problemele acestora, cu
privire la modul n care apreciaz politicile publice ale instituiilor administrative, etc.Din
aceste motive instituiile publice investesc resurse importante, materiale, umane i de
timp pentru a realiza un proces comunicaional ct mai bun cu cei pe care trebuie s-i
deserveasc.
Pentru a culege informaii din rndul publicului se utilizeaz mijloacele de petiie
obinuite, analiza informaiilor aprute n pres, metode de cercetare sociologic sau
plasarea n situaia clientului instituiei.
Strategii comunicaionale
1. Utilizarea unor strategii de segmentare pentru a ne adresa unei anumite
categorii de audien. Clienii unei instituii publice difer prin interesele specifice pe
care le au, prin educaie, vrst i alte caracteristici. Mesajele, modul n care sunt acestea
concepute, precum i canalele folosite trebuie adaptate fiecrui segment de populaie. De
exemplu, introducerea unei taxe nu va fi prezentat la fel cu introducerea unei linii
speciale de transport pentru elevi. La fel pentru a comunica mesaje pensionarilor nu vom
folosi posturile de radio care transmit muzica generaiilor tinere.
2. Restrngerea problematicii. Numeroase cercetri au demonstrat c n cazul
campaniilor care ncearc s promoveze teme prea generale de genul: s economisim
energia sau s pstrm un mediu curat succesul este limitat sau inexistent. Mai eficient
este s se construiasc mesaje care ating acele aspecte ale problemei care i afecteaz
direct pe unii oameni, folosindu-se n acelai timp strategii de segmentare. De exemplu,
ntr-o zon de agrement ar putea fi utilizate mesaje de genul: Poluarea mediului ridic
riscul de mbolnviri.

130

3. Aplicarea unor concepte din marketing. Mesajele transmise de ctre diferitele


autoriti publice au grade diferite de atractivitate pentru public. ncercarea de a
promova o politic de colectare selectiv a deeurilor trebuie s fie scoase n eviden
avantajele care decurg din acest proces, avantaje care vor trebui s compenseze costurile
materiale i de alt natur care vor trebui suportate de ctre ceteni (Garnett, pp.136144).

131

X. Elemente de istorie a administraiei din Romnia


Administraia public romneasc intre anii 1859-1918. Vechiul Regat.
Perioada care a trecut ntre urcarea pe tron a principelui Al. I. Cuza i prbuirea
sistemului democratic sub presiunea ocupaiei sovietice este o perioad de modernizare a
statului i a societii romneti n ansamblul su.
Schimbrile produse au fost adesea radicale, ele fiind regsite n domeniul
organizrii instituiilor centrale i locale ale statului, n adoptarea unei legislaii unitare,
readucerea economiei n raporturile internaionale prin introducerea regulilor economiei
de schimb, implicarea statului n dezvoltarea culturii i a nvmntului.
n plan politic, romnii din cele dou provincii extracarpatice reuesc s pun n
dou etape distincte bazele unui stat naional: momentul reprezentat de unirea Moldovei
i a rii Romneti sub domnia lui Al. I. Cuza a fost urmat dup numai ase decenii de
mplinirea unitii teritoriale a tuturor teritoriilor locuite de romni. Naterea statului
romn modern a fost marcat i de trecerea la un sistem politic de democraie
parlamentar, organizat pe baze constituionale, care aducea cu sine desfiinarea
diferenelor de rang social, egalitatea n faa legii, garantarea tuturor drepturilor i
libertilor ceteneti. Textele constituionale adoptate n aceast perioad vor pune
bazele unui regim politic reprezentat iniial de o monarhie constituional-parlamentar,
urmat mai apoi, de o monarhie ereditar. Stabilitatea constituional a fost dublat de o
stabilitate a sistemului politic romnesc, care nregistreaz n aceast perioad epoca sa
de maxim afirmare a pluripartitismului. Consecinele acestor transformri profunde se
vor face simite i n ceea ce privete statutul juridic internaional al statului, Romnia
evolund rapid de la statutul de provincie privilegiat a Imperiului Otoman la acela de
stat independent (Stan, pp.45-48).
Rapidele transformri ale instituiilor statului i ale sistemului politic au fost
urmate de o evoluie asemntoare n domeniul economic. Acum are loc modernizarea
sistemului fiscal, emanciparea politic n raport cu Imperiul Otoman permind
renunarea la vechiul sistem de impozitare i nlocuirea acestuia cu impozitele directe,
impuse pe sursele de venit i impozitele indirecte, impuse pe consum. Un rol determinant
n funcionarea statului modern romn, dar mai ales n privina fundamentrii unei

132

economii integrate l-au avut adoptarea sistemului monetar naional, bazat pe moned
unic (1867), precum i nfiinarea Bncii Naionale a Romniei (1881), instituie creat
cu scopul declarat al finanrii industriei autohtone. Apariia unei bnci centrale cu
monopol de emisiune monetar a fost ns dublat de apariia unei ntregi reele de
instituii de credit, toate acestea punnd bazele unui sistem bancar naional care a jucat un
rol fundamental n asigurarea resurselor financiare necesare modernizrii economiei n
ansamblu (idem., p.56).
De remarcat n aceast perioada este introducerea nvmntului primar
obligatoriu i gratuit (1864), organizarea sistemului de nvmnt universitar, prin
nfiinarea universitilor de la Iai (1860) i Bucureti (1864), precum i crearea
Societii Academice Romne, cu rol n direcionarea i gestionarea activitilor
tiinifice i culturale din ar. Deloc neglijabil este desfiinarea cenzurii, cea care
funcionase n trecut ca o frn eficient n calea circulaiei publicaiilor i, implicit, a
ideilor. Constituia din 1866 manifest chiar o preocupare deosebit n acest sens, textul
fundamental declarnd introducerea oricror msuri administrative de cenzurare a
publicaiilor ca fiind neconstituionale. Cadrul juridic al tuturor acestor evoluii pozitive la constituit ns funcionarea statului de drept bazat pe introducerea codificrii noii
legislaii adoptate dup model european, precum i pe funcionarea principiilor noi de
organizare a sistemului judectoresc. Rnd pe rnd, textele constituionale vor aplica i
vor adnci treptat principiile separaiei puterilor n stat i al independenei puterii
judectoreti. Profesionalizarea corpului magistrailor, dar i maturizarea politic a
sistemului politic autohton, au condus mai departe la atingerea unui grad superior de
implementare a principiilor statului de drept, grad reflectat de prevederile Constituiei din
1923 (Lungu, pp.63-66).
De remarcat n aceast perioad sunt proiectele de reformare a administraiei
publice romnesti n concepia unor politicieni romni ai vremii. Barbu Catargiu propune
,,organizarea general a puterii att la nivel central ct i local (), inspirat din legislaia
fancez a primului Imperiu, proiectul e departe de a propune o organizare districtual
bazat pe descentralizarea administrativ.(Guan, 2005, p. 53). Vasile Boerescu (18301883), cunosctor al legislaiei franceze i al realitilor romneti, vine cu propuneri
concrete de reform a administraiei publice. Libertatea local, intresele generale,

133

interesele locale erau idei de baz ale teoriei sale. Ioan Ghica (1817-1897) acord o mare
importan studiilor juridice n nvmnt, reia i dezvolt principiile ,,Proclamaiei de la
Islaz, iar o atenie deosebit acord descentralizrii administrative conturat n
proiectele sale sub influena direct a doctrinelor i legislaiei francize (Stan, pp.70-77,
Maiorescu, pp.82-96).
n cea de a doua jumtate a secolului al XIX-lea un proces care a marcat evoluia
societii romneti n aceast perioad a fost dezvoltarea clasei proletariatului i
implicarea ei n viaa politic a rii prin crearea propriului partid- Partidul Social
Democrat al muncitorilor din Romnia (1893). Tot n ceea ce privete evoluia statului
Romn, n aceast perioad un eveniment important l constituie cucerirea deplin a
independenei de stat a Romniei (9 mai 1877). Din punct de vedere al structurii de stat,
Romania a fost un stat unitar n sensul c, la 24 ianuarie 1859, prin manifestarea de
voin a poporului roman, s-a realizat unirea politic dintre ara Romneasc i Moldova
avndu-l ca domn unic pe Alexandru Ioan Cuza.
Reformele realizate de acesta pe perioada domniei sunt iari un factor important
care a contribuit la dezvoltarea i modernizarea administrativ a statului. Se pot aminti n
acest context reformele din perioada 1859-1862 ce vizau instituiile i serviciile menite s
ocroteasc unificarea administrativ intern i extern, ministerul de interne, serviviul
potal, unificarea armatei prin infiinarea unui Stat Major General i tot ce inea de acest
serviciu.
Introducerea unei organizri administrativ-teritoriale moderne a fost condiionat
de rezolvarea chestiunii agrare care frmnta de mult vreme societatea i clasa politic
romneasc. Din aceste considerente, dei au existat proiecte de reformare a
administraiei locale, adoptarea unor msuri legislative nu s-a fcut dect dup punerea n
discuie a reformei agrare din 1864. Astfel, dnd curs unei iniiative a Comisiei Centrale
de la Focani din anul 1859, Reprezentana Naional a adoptat prima lege de organizare
a administraiei comunale din istoria Romniei, aceasta fiind promulgat de domnitorul
Al. I. Cuza la 31 martie 1864.13 Pasul urmtor n organizarea administraiei publice locale

13

Potrivit acestei legi, localitile din Principate se divizau n dou categorii de comune: rurale i urbane, a cror
conducere era asigurat de un Consiliu Comunal, compus din membri alei de ctre locuitorii comunei i de ctre
primar.

134

l-a constituit legea pentru nfiinarea Consiliilor Judeene, adoptat la 2 aprilie 1864.14
Tot n 1864 prin Legea din 24 ianuarie a fost infiinat dup model francez Curtea de
Conturi care a preluat n acest fel atribuiile fostului Minister al Controlului. n contextul
acestui amplu proces de restaurare pe baze moderne a statului, n aceast epoc s-a
acordat o importan deosebita modului de recrutare precum i deontologiei
funcionarului public. n aceast perioad exist contiina naterii cu destul de multe
neajunsuri a funcionarului public romn modern, bineneles cu numeroasele sale
trsturi negative n ciuda tentativelor numeroase de reform. Au fost depuse eforturi de a
se renuna la funcionarul public, de cele mai multe ori netiutor de carte, analfabet, care
a ajuns n poziia respectiv datorit condiiilor sale sociale ori prin cumprarea postului
i care se ocupa mai mult de rezolvarea problemelor prin abuz i violen i m refer aici
la pedepsirea cu btaie a ranilor care ajungeau la sfat pentru rezolvarea unor pricini, a
intereselor proprii dect a interesului public (Stan, pp.117-123).
Legislaia adoptat n timpul domniei lui Cuza a fost meninut i dup adoptarea
Constituiei din 1866, constituie care a instituit monarhia ereditar pe principiul
masculinitii acelor din familia Hohenzollern Sigmariangen, pe care au declarat-o
irevocabil (adica puterea pe via) i inviolabila ori altfel spus, iresponsabilitatea
monarhului pentru actele fcute n timpul exercitrii atribuiilor. Toate acestea au avut o
deosebit importan n relaiile sale cu parlamentul. Aceeai Constituie din 1866 a optat
n teorie pentru un regim parlamentar, dar n practic s-a realizat un regim parlamentar
deformat n care piesa central nu a fost parlamentul ci regele i guvernul lui. Constituia
a mai reglementat printre altele locotenena domneasc n caz de vacan a tronului i
regena, n caz c succesorul la tron era minor. Mai mult dect att, noul text
constituional venea s ntreasc principiul descentralizrii administraiei i al
autonomiei locale, stipulnd faptul c sarcinile fiscale sau impozitele suplimentare nu
puteau fi instituite la nivel local dect cu acordul Consiliului Judeean sau al Consiliului
Comunal.

14

Legea procedeaz la organizarea sistematic i metodic a administraiilor judeene, meninnd vechile uniti
administrativ-teritoriale (judeul, plasa i satul, devenit comun), dar introducnd o serie de instituii administrative noi:
consiliul judeean, prefectul i subprefectul. Conducerea judeului era exercitat de un Consiliu Judeean ales de ctre
cetenii din jude, n componena sa intrnd cte doi membri de fiecare plas. Conducerea lucrrilor era asigurat de
ctre un preedinte ales din rndul consilierilor.

135

Basarabia sub dominaia Imperiului Rus (1859-1918), prin dispoziiile date de


Alexandru al II-lea n 1870, introduce autonomia comunal judeean i provincial. n
1871 Basarabia pierde calitatea de provincie privilegiat ceea ce nsemn c de acum
nainte ea urma s fie condus dup regulile ruseti, reguli care nu urmareau altceva dect
s stopeze i s elimine obiceiurile pmntene asigurnd prin aceasta i n Basarabia
dominaia populaiei ruse. Pe 23-27 octombrie 1917 s-a ntrunit la Chiinu Congresul
Ostesc care a declarat autonomia Basarabiei i a hotrt ca n cel mai scurt timp s fie
convocat Sfatul rii. Deschis la 21 noiembrie 1917 Sfatul arii a proclamat pe 2
decembrie Basarabia ca republic democrat federativ moldoveneasc cu putere
executiv ncredinat Consiliului Directorilor (Nistor, 1991, pp.36-55).
Noua organizare administrativ a Romniei dup 1918. Statul naional unitar
romn, unificarea teritorial i administrativ.
Nu

numai unii, ci toi romnii din Banat, Transilvania, Basarabia, ara

Romneasc, Moldova i Bucovina i-au adus contribuia la furirea Marii Uniri prin
lupta neobosit, continu i susinut ndreptat mpotriva dominaiei strine, dar i prin
hotrrile democratice pe care le-au adoptat n cadrul unor mari adunri populare. Se pot
meniona aici adunrile de la Cernui, Chiinu i Alba Iulia, convocate de ctre
organisme proprii de conducere constituite cu reprezentarea ntregului popor dar i cu
respectarea principiilor democratice (Scurtu, Buzatu, p.4).
n felul acesta pe, n Basarabia, n 27 martie 1918 Sfatul rii ales prin vot
universal, egal, direct i secret, pune problema unirii Basarabiei cu Romnia, cu
meniunea c legile privind organizaia local rmn valabile i vor putea fi schimbate de
Parlamentul Romniei numai dup ce la lucrrile acestuia vor lua parte i reprezentani ai
Basarabiei. Aceast hotrre de unire cu Romnia a fost recunoscut ca fiind legitim, de
Anglia, Frana, Italia, doar guvernul Rusiei ignornd-o, chiar exprimndu-i protestul
(Nistor, 1991, pp.18-22). n Transilvania, pe 12 noiembrie acelai an, reprezentani ai
Partidului Naional Romn proclam dreptul naiunii romne la autodeterminare
prezentat de altfel acest drept n parlamentul de la Budapesta (Berindei, pp. 118- 120).
n Bucovina situaia romnilor se nrutise destul de grav n toamna anului 1918
cnd Austro-Ungaria se prbuise. Cu toate acestea, Ungaria nu a ncetat s ridice

136

pretenii de stpnire a acestei provincii romneti; din iniiativa lui Sextil Pucariu a fost
convocat n toamna aceluiai an o adunare a reprezentanilor populaiei romneti,
adunare care a decis unirea Bucovinei cu teritoriile locuite de romnii din Imperiul
Austro-Ungar (Nistor, 1991, pp.63-64).
Hotrrile celor trei vechi provincii romneti au fost promulgate ulterior prin
decrete regale: 27 noiembrie pentru Basarabia; 18 decembrie pentru Bucovina i 24
decembrie pentru Transilvania. n perioada care a urmat, statul romn a avut ca principal
preocupare recunoaterea pe plan extern a tratatelor internaionale a fiecrui stat naional
unitar, iar pe plan intern unificarea administrativ i legislative (Berindei, pp.148-160) .
Evident c dup procesul de unificare teritorial i administrativ din 1918, chiar dac n
faz incipient, nc din 1920 a nceput procesul de unificare legislativ care s-a prelungit
n unele domenii pn prin preajma celui de al II-lea rzboi mondial. Tonul acestei
probleme a dat-o ramura de drept administrativ unde s-a pus problema unificrii
reglementrii juridice, ceea ce echivala cu unificarea aparatului de stat la nivel central i
la nivel local.
n Transilvania serviciile publice au fost conduse de ctre Consiliul Dirigent, n
Basarabia dup unirea cu Romnia se renun la Legea Oficiilor Guberniale i se
organizeaz un sistem judectoresc conform legislaiei romne cu cte un tribunal n
fiecare jude, iar la Chiinu funciona Curtea de Apel i nu n ultimul rnd n Bucovina
serviciile publice erau conduse de ctre directorate i secretariate de servicii. Aceste
atribuii au fost fixate prin decret lege pentru Transilvania n 26 decembrie 1918, iar la 1
ianuarie 1919 pentru Bucovina i Basarabia. n felul acesta afacerile strine, armata, cile
ferate, pota, telegraful, circulaia financiar, vmile, mprumuturile publice, sigurana
statului, intrau n competena guvernului central, n care provinciile unite erau
reprezentate printr-un numar variabil de minitri. La nceputul lunii aprilie 1920 a fost
dizolvat Consiliul Dirigent al Transilvaniei, precum i directoratele i secretariatele de
servicii din Basarabia i Bucovina, punndu-se capt n felul acesta formelor regionale de
conducere. O astfel de conducere nu se mai justifica n condiiile n care funciona un
parlament unic ales de ctre cetenii Romniei (Berindei, pp.201-210, 215-221).
Dup ce a fost definitivat procesul de creare a Romniei mari, n ar existau patru
sisteme de organizare administrativ. n felul acesta n Basarabia se nregistreaz i

137

funcioneaz sistemul rusesc, n Bucovina sistemul austriac, iar n Transilvania sistemul


maghiar inspirat i cu influene din sistemul austriac la care se mai adaug sistemul de
administrare a vechii Romnii. Prin urmare era absolut necesar o unificare legislativ
att la nivel central ct i la nivel local. Aceast unificare urma a se face prin extinderea
unor legi din vechiul regat, modificndu-se treptat domeniul variat al legislaiei
administrative.15 Aceast unificare treptat s-a produs n administraia public locala
pn n 1925 cnd a fost dat legea de unificare administrativ care a stabilit extinderea
modelului administrativ din vechiul Regat bazat pe auto- administrare i finanarea unor
organe eligibile16 (idem., pp.230-231).
Datorit faptului c statul a crescut ca extindere geografic, potenialul economic
a crescut i el asigurnd pieei interne o unitate organic favorabil reformelor
economice, toate acestea imprimnd Romniei un ritm de cretere susinut pn n 1930.
Marii proprietari i-au pierdut din importana social- politic cu precdere dup reforma
agrar din 1921 cnd principala for de munc o reprezenta rnimea. Dezvoltarea
sectorului industrial i creterea numrului muncitorilor din acest domeniu conduc la
numeroase conflicte de munc, greve, n anii 1918-1920, iar perioada 1929-1933perioada marii crize economice, afecteaz grav Romnia (Gherman, pp.43-51).
n viaa politic din aceast perioad se remarc dispariia orientrilor
conservatoare i apariia a noi partide politice. Imediat dup unire viaa politic a fost
dominat de Partidul Naional Liberal. n 1926 are loc fuziunea Partidului Naional cu
Partidul ranesc constituit n 1918 ca exponent al populaiei rurale. Partidul Naional
Democrat condus de N. Iorga, n 1924 fuzioneaz cu Partidul Poporului i sub denumirea
de Partidul Naional al Poporului, dup 1932 i-a consacrat activitatea luptnd mpotriva
hitlerismului i a Grzii de Fier. Tot n jurul anului 1932 o formaiune politic desprins
din Partidul Poporului grupat n jurul lui O. Goga a format Partidul Naional Agrar.
Legiunea Arhangelului Mihai numit apoi Garda de Fier i-a fiin n 1927 i sub lozinca
,,Totul pentru ar se ncadreaz n rndul partidelor de dreapta. Partidul Socialist creat
15

Aici, fie c era vorba de cele ce reglementau administraia de baz, fie se refereau la administraia complementar,
lucrri care au nceput din anul 1920 prin crearea de noi ministere cu noi atribuii.
16
n 1922 prin ncoronarea lui Ferdinand la Alba-Iulia ca rege al tuturor romnilor a fost consfinit unirea politic i
spiritual a tuturor romnilor ntr-o singur naiune. dar urma ns o vast oper de unificare legislativ n domeniul
administraiei centrale i locale, a adaptrii aparatului de stat noilor condiii sociale i istorice.

138

dup 1918 i schimb denumirea n Partidul Comunist Romn afiliindu-se la


Internaionala a III-a comunist. n 1927 se creeaz Partidul Socialist Romn din care se
desprinde o grupare de stnga i anume Partidul Socialist al Muncitorilor Romni care se
pronun pentru instaurarea ordinii sociale (idem., pp. 58-61).
Romnia interbelic 1918-1938; unificarea administrativ a rii.
n anul 1923, s-a adoptat o nou Constituie impus de lupta pentru consacrarea
unui sistem mai avansat de drepturi i liberti. n elaborarea noii Constituii s-a pornit de
la textele celei din 1866 fiind preluate apoape 60 % dintre ele, fapt ce i-a fcut pe muli s
afirme c n realitate Constituia din 1923 este doar o modificare a Constituiei din 1866.
Aceast Constituie publicat pe 29 martie 1923 cuprindea opt titluri i 138 de articole
care consfineau furirea statului naional ca stat unitar i indivizibil mprit din punct de
vedere administrativ n judee i comune, iar numrul ntinderilor i subdiviziunilor era
stabilit conform legilor de organizare administrativ, teritoriul Romniei fiind declarat
inalienabil. Mai sunt consacrate prin intermediul acestei Constituii separarea puterilor n
stat, activitatea legislativ urmnd s fie exercitat de rege, iar puterea executiv era
ncredinat tot regelui i exercitat de guvern n numele lui, organele administrative
centrale fiind ministerele conduse de minitri. Prerogativele regelui nu erau prea mari
fiind expres prevzute de Constituie i faceau referire la numirea sau confirmarea n
funcii publice, reglementri pentru ducerea la ndeplinire a legilor, acordarea gradelor
militare, conducerea armatei , baterea de moned, ncheierea de convenii cu alte riconvenii ce trebuiau s fie aprobate de Parlament. Actele prin care regele i exercita
prerogativele se numeau decrete regale, iar cum dispoziiile constituionale precizau n
mod expres c persoana regelui este inviolabil, aceste acte semnate de rege nu aveau
trie legislativ dac nu erau contrasemnate de ctre un ministru- ceea ce fcea ca
minitirii s fie direct rspunztori pentru ele. n caz de punere sub acuzare, minitrii erau
sub jurisdicia Curii de Casaie i, dei nu puteau fi membri ai adunrilor legislative,
puteau participa la dezbaterea proiectelor de legi fr drept de vot. Doctrina juridic a
Constituiei din 1923 se baza pe concepia de autoadministrare i descentralizare iar
art.108 arat c organele sunt alctuite din membrii alei de ctre cetenii localitii
respective prin vot universal, egal, direct, secret. n administraia local s-a trecut de

139

asemenea la unificare care s-a fcut treptat pn n anul 1925 cnd a fost adoptat Legea
unificrii administrative. A urmat Legea din 1929 adoptat de guvernul rnist, lege ce
privea organizarea administrativ stabilind c toate comunele pot fi mprite n sectoare
care urmau a se bucura de personalitate juridic avnd i conducere proprie (idem.,
pp.78-96).
n aceste condiii, pe ntreg teritoriul Romniei dorit a fi un stat unitar, se urmrea
trecerea spre o alt etap i anume aceea a legislaiei unice. Problema era una dificil
deoarece dei era idetificat, ea aparinea nu numai legislaiei administrative ci i tuturor
ramurilor de drept, iar soluia era departe de a fi uor de gsit. Aici i acum se poate
spune c legiuitorii romni nu se mai gseau n situaia anilor posteriori unirii de la 1859
cnd unificarea legislativ a fost fcut rapid i fr obstacole majore. Acum situaia era
diferit deoarece trebuiau unificate legislaii fundamental diferite aparinnd teritoriilor
locuite de romni,

dar care se dezvoltaser complet diferit fa de vechiul regat

romnesc. Diferenele erau nu numai de ordinul terminologiei. Miza se poate spune c a


fost una foarte mare deoarece problema autonomiei administrative locale aducea fa n
fa regimul centralizator al vechiului regat cu un regim incomparabil mai descentralizat
al administraiei publice locale din noile provincii. Legislaia amintit mai sus era
edificatoare mai ales pentru Transilvania i Banat; fiecare sat constituia o cumun, iar
municipiile se bucurau n mod natural de o autonomie administrativ i toate organele
acestora erau alese avnd posibilitatea de a conduce dup statute proprii. Pe lng acest
lucru se mai poate aduga faptul c eful administraiei publice descentralizate judeene
nu era i reprezentant al centrului, iar n acest caz tutela era mult mai relaxat. n vechiul
regat situaia sttea cu totul altfel, comunele erau creaii artificiale decupate n mod
arbitrar de legiuitor, iar oraele se bucurau de o autonomie administrativ doar n msura
n care centrul accepta acest lucru. Aici doar o parte a organelor administrative erau alese
iar regulamentele comunelor i judeelor erau supuse aprobrii organelor de tutel, tutel
care uneori era excesiv de apstoare. eful administraiei publice judeene era totuna cu
reprezentantul guvernului n jude. Finanele erau de cele mai multe ori fictive i nu erau
suficiente

nici pentru finanarea integral a serviciilor publice. n aceste condiii

autoritile nu erau foarte convinse de necesitatea renunrii necondiionate la propriile


tradiii dei acceptaser mai ales n Transilvania i Banat implementarea condiiilor

140

administrative din Regat. Convingerea tuturor c sistemul lor administrativ este mai bun,
mai descentralizator, a condus la unele blocaje care au fcut ca pn la gsirea unei prime
soluii n 1925 s se scurg apte ani, cu toate c toat lumea era de acord c unificarea
administrativ reprezint o prioritate. Toi oamenii politici romni erau convini c noua
organizare administrativ trebuia s fie rezultatul unei colaborri i al unui compromis
politic ntre reprezentanii tuturor provinciilor, iar acest principiu excludea ideea unui
dictat politic regal care s asigure o uniformizare dincolo de consens.
Legea de unificare administrativ din 14 iunie 1925.
Desvrirea unitii naionale a romnilor n urma primului rzboi mondial a
ridicat n primul rnd problema uniformizrii administraiei din diversele provincii ale
rii, dat fiind faptul c fiecare dintre acestea venea cu propriile instituii i tradiii
administrative, asa cum spuneam. Dac la nivelul principiilor i al instituiilor centrale
chestiunea a fost reglementat prin intermediul unui nou text constituional, cunoscut
drept Constituia din 1923, la nivelul concret al organizrii instituiilor locale statuarea
unificrii administrative a Romniei Mari a avut loc prin Legea din 14 iunie 1925. Legea
nu a apelat ns la o sintetizare a principiilor i instituiilor administrative existente n
Vechiul Regat, Basarabia, Bucovina, Transilvania i Banat, ci a procedat la unificarea
administraiei prin extinderea legislaiei administrative din Vechiul Regat la nivelul
tuturor provinciilor alipite. Dei nu prezenta diferene fundamentale n raport cu vechea
legislaie, totui noul act normativ aducea unele nouti17. Comunele rurale formate din
mai multe sate aveau dreptul s-i aleag n continuare Consiliul Comunal, ca organ
deliberativ, n componena acestuia intrnd i primarii satelor componente. n cazul
acestor comune, primarul era ales n interiorul Consiliului, atribuiile sale fiind
ndeplinite n colaborare cu o delegaie permanent format din doi consilieri, de
asemenea alei n Consiliu18. Organizarea comunelor alctuite dintr-un singur sat avea la

17

Astfel, la nivelul fiecrui sat care intra n componena unei comune rurale se putea lua decizia dac era necesar
nfiinarea unui organ deliberativ de tipul Consiliului Stesc sau dac rolul acestuia urma s fie ndeplinit de ctre
adunarea capilor de familie. Dup caz, Adunarea Steasc putea s i aleag un secretar al satului i eventual ali
funcionari, n msura n care avea nevoie de un aparat birocratic pe care l putea retribui. n ceea ce-i privete pe
primari, acestora li se stabilete mandatul la doi ani, ns funcia are un caracter mai mult onorific.
18
n ceea ce privete administraia judeean, Legea din 1925 aduce o serie de nouti n sensul completrii aparatului
birocratic aflat la dispoziia prefectului i a Consiliului Judeean, prin introducerea n organigram a unui secretar
general, a unui jurist-consult, a unui numr de maximum trei inspectori judeeni i a unui casier al judeului.

141

baz aceleai instituii, cu o singur diferen legat de modul n care era ales primarul,
acesta fiind ales de ctre locuitorii comunei sau de ctre adunarea capilor de familie19
(Berindei, pp.171-174, Gherman, pp.76-79).
Legea din 3 august 1929 pentru organizarea administraiei publice locale.
Legea administrativ adoptat n anul 1929 de recent instalata putere rnist a
introdus inovaii instituionale menite s creeze un cadru legal pentru dezvoltarea
regional, precum i n scopul mbuntirii relaiei administrative dintre Guvern i
structurile sale din teritoriu. Primul deziderat urma s fie pus n practic prin introducerea
conceptului de asociaie judeean, o structur administrativ care cuprindea mai multe
judee conjugate n scopul punerii n practic a unor proiecte de interes comun, proiecte
care necesitau resurse ce depeau capacitatea financiar a unui singur jude. n acest
sens, legea prevedea posibilitatea alegerii unui consiliu, ca organ deliberativ, format din
delegaii judeelor participante la proiect, precum i a unui organ executiv constituit dintro delegaie permanent a consiliului cu componen similar. Cel de-al doilea scop pe
care i l-a propus legea administrativ din 1929 a fost pus n aplicare prin nfiinarea unei
ierarhii

de

organe

administrativ-teritoriale

aflate

subordinea

Guvernului20.

Reprezentantul Guvernului n teritoriu rmne n continuare instituia prefectului care,


din punct de vedere ierarhic, este aezat n subordinea directorului ministerial.
Atribuiile prefectului sunt n continuare legate de conducerea administraiei judeene, la
care se adaug atribuiile de ef al poliiei locale21 (Gherman, p.101).
Legea din 27 martie 1936 privind organizarea administrativ.
n anul 1936 a fost adoptat o nou Lege administrativ care aduce cu sine o serie
de modificri privitoare la atribuiile unor instituii locale, precum i la procedurile de
19
Asemntoare era i organizarea comunelor urbane, care erau conduse de un Consiliu Comunal, ca organ deliberativ
i de ctre primar. Acesta din urm nu mai era numit de ctre administraia central, ci era ales n cadrul consilierilor,
iar mpreun cu Delegaia Permanent a Consiliului asigurau conducerea executiv a activitilor obteti.
20
Cele mai nalte astfel de instituii erau Directoratele Ministeriale, centre de administraie i inspecie local cu sediile
la Bucureti, Cluj, Craiova, Iai i Timioara. Fiecare dintre aceste organe locale avea n raza proprie de activitate un
numr de judee grupate pe zonele istorice ale rii. Directoratele Ministeriale aveau la conducere cte un director
ministerial local care avea rang de secretar de stat. La nivelul fiecrui Directorat Ministerial s-au nfiinat Servicii
Ministeriale locale, acestea din urm reprezentnd la nivel local structura ministerelor centrale, fa de care se aflau n
relaie de direct subordonare. Rostul acestor servicii era acela de a pune n aplicare n judeele aflate n zona de
responsabilitate a politicilor i a deciziilor venite de la nivel central, din partea ministerelor.
21
Ca unitate administrativ-teritorial, judeul rmne n continuare divizat n plase, acestea din urm fiind conduse de
prim-pretori sau pretori subordonai direct prefectului. Atribuiile acestei din urm categorii de funcionari erau cele
specifice ofierilor de poliie administrativ, exercitnd supravegherea i controlul administrativ asupra administraiei
comunale.

142

desemnare a titularilor unor astfel de instituii; prefectul beneficiaz de o lrgire a


atribuiilor sale, fiind abilitat s exercite dreptul de control asupra tuturor serviciilor
publice din jude, se asigur continuitatea de funcionare a Consiliilor Judeene i
Comunale, se schimb modalitatea de desemnare a primarilor i, ce este cel mai
important, se introduce obligativitatea pregtirii profesionale pentru viitorii funcionari
administrativi.
n perioada 1927-1930 a funcionat aa cum erau prevederile constituionale
instituia regenei, care a fost determinat de renunarea lui Carol- fiul cel mare a regelui
Ferdinand- la prerogativele de motenire a tronului. n luna ianuarie 1926 corpurile
legiuitoare au ratificat actul renunrii proclamndu-l motenitor pe Mihai- fiul lui Carolcrendu-se o regen constituit din trei persoane ce uma s-i exercite prerogativele n
eventualitatea n care Mihai ar fi ajuns rege naintea majoratului. Aceast regen a
nceput s-i exercite atribuiile din iunie 1927 n urma morii regelui Ferdinand. Ea
nceteaz n 1930 cnd Carol revine n ar i se proclam rege.
Dac n primii ani de dup nfaptuirea statului naional unitar viaa politic a fost
n fapt dominat de Partidul Naional Liberal, dup 1926 se realizeaz o important
regrupare de fore, conducerea statului fiind exercitat alternativ de ctre dou mari
grupri politice- Partidul Naional Liberal i Partidul Naional rnesc- aa numite
,,partide istorice (Constantiniu, pp. 213-225).
Administraia public n epoca dictaturilor de dreapta (1938-1944).
Dictatura regelui Carol al II-lea. Monarhul i responsabilitatea ministerial.
La 10 februarie 1938 Regele Carol al II-lea pune capt regimului de democraie
parlamentar implementat prin actele constituionale din 1866 i 1923, introducnd prin
lovitur de stat un nou regim politic. Prin aceasta, la nivel declarativ, se urmrea
corectarea neajunsurilor vechiului regim parlamentar care aduseser ara ntr-o prelungit
criz politic. Neajunsurile identificate erau legate n mod covritor de sistemul politic,
cel care oferea partidelor posibilitatea practicrii jocurilor electorale lipsite de eficien n
actul de guvernare.22
22
Noul regim politic urma s aib la baz ideea unui mesianism politic, n care regele aprea drept un ,,salvator al
patriei aflate n pericol. Atingerea scopului pe care i l-a propus monarhul s-a realizat n dou etape, marcate fiecare
de adoptarea unei msuri legislative.

143

Prima etap a fost marcat de adoptarea unui nou text constituional, care
consacra din punct de vedere juridic existena noului regim i introducea o serie ntreag
de reglementri menite s i ofere ,,salvatorului instrumentele necesare ndeplinirii
misiunii sale. Constituia a fost aprobat la 24 februarie 1938 prin intermediul unui
plebiscit organizat n condiiile strii de asediu, a votului nominal i verbal, ceea ce nu a
creat probleme n privina rezultatului urmrit de iniiatori.
Ce-a de a doua etap a fost marcat de Decretul Lege din 31 martie 1938 prin care
erau dizolvate toate partidele, gruprile i organizaiile politice, sub pretextul agitaiilor i
violenelor pe care acestea din urm le cauzaser n trecutul recent. Golul lsat pe scena
politic de dispariia formaiunilor politice a fost umplut cteva luni mai trziu prin
nfiinarea unui partid politic cu rol de monopol pe scena politic romneasc (Frontul
Renaterii Naionale, redenumit ulterior ca Partidul Naiunii), condus de nsui regele
Carol al II-lea, n care au fost constrni s se nscrie toi funcionarii de stat.23 Pe de alt
parte, Constituia meninea pe mai departe principiul inviolabilitii regelui, impunnd
regula contrasemnrii actelor emise de acesta de ctre minitrii si. Monarhul era
nzestrat totui cu responsabilitate, ntruct era supus legilor n vigoare pentru a se evita
transformarea

sa

ntr-un

monarh

absolut.

Consecina

acestor

dou

principii

constituionale aplicate n mod simultan era aceea c regele ajunge s fie absolvit de orice
form de responsabilitate pentru actele sale, responsabilitate care se transfer de fapt pe
seama minitrilor.24 (Constantiniu, pp.227-230)
Administraia central.
Prerogativele constituionale care confereau regelui puterea de a guverna l-au
transformat pe acesta n conductorul activ al administraiei publice centrale. Avnd
posibilitatea de a desemna persoana care urma s dein funcia de prim ministru i s

23

Spre deosebire de constituiile anterioare (din 1866 i 1923), care prevedeau n mod expres faptul c monarhul nu
poate deine alte prerogative dect cele precizate explicit, noua constituie nu mai stipula nimic n acest domeniu
permindu-i astfel s se implice n toate domeniile de decizie. n acest fel, noul sistem constituional nu mai avea
nimic de-a face cu principiile monarhiei constituionale i al pasivitii regale, conform crora ,,regele domnete, dar nu
guverneaz. Devenit ,,Cap al statului, monahul primea astfel dreptul de exercitare efectiv a puterii executive.
24
Noua Constituie menine pe mai departe principiul rspunderii ministeriale, minitrii urmnd s rspund civil i
penal pentru actele ntreprinse n timpul mandatului, fa de nalta Curte de Casaie i Justiie, la sesizarea regelui sau a
uneia dintre Camerele Parlamentului. n ceea ce privete responsabilitatea politic, minitrii nu mai rspundeau n faa
Parlamentului, aa cum se consacrase anterior ca o regul a sistemului constituional (pe cale cutumiar, ce-i drept !), ci
n faa Regelui, singurul ndreptit s dirijeze politica general a rii.

144

formeze Guvernul, monarhul controla practic componena ntregului Consiliu de


Minitri.25
Desfiinarea partidelor politice, vzut ca singur soluie pentru ndeprtarea
politicii partizane din activitatea pur administrativ, nu a condus ns i la o diminuare
numeric a structurilor ministeriale. Dimpotriv, aparatul birocratic se afla n cretere.26
(idem., pp.231-236).
Administraia local.
La nivelul administraiei locale, noua Constituie introducea premisele unei
viziuni centraliste, prin omiterea staturii principiilor descentralizrii administrative i a
eligibilitii organelor deliberative locale. Mai mult dect att, textul constituional trecea
sub tcere unitile administrativ-teritoriale ale rii, lsnd deschis posibilitatea ca
Parlamentul, prin legi ordinare, s decid asupra formulei de organizare a acestora,
precum i asupra principiilor care urmau s stea la baza organizrii i funcionrii
administraiei publice locale.
Punerea n aplicare a dezideratelor monarhului n materie de administraie public
local s-a fcut prin intermediul Legii administrative din 14 august 1938, care organiza
administraia public local dup regulile unui centralism riguros, menit s asigure
Guvernului prghiile necesare controlului eficient asupra colectivitilor locale. n
condiiile n care, n marea lor majoritate, titularii posturilor de conducere unipersonale
ajung s depind de organele de conducere ierarhic superioare i nu de alegtorii locali,
sistemul capt o eficien sporit, deciziile administrative prinznd coeren i celeritate,
ca urmare a adoptrii i aplicrii lor de sus n jos, n cadrul unei ierarhii piramidale avnd
n vrf Guvernul. Legea din 14 august 1938 modifica n primul rnd mprirea
administrativ-teritorial a rii, stipulnd ca uniti de baz comuna i inutul (provincia),

25

n acest fel, minitrii nu mai erau desemnai n funcie de ncrederea acordat de majoritatea parlamentar, ci de
ncrederea acordat de Rege.
26
n anul 1940 Consiliul de Minitri cuprindea: un preedinte, un vicepreedinte, 13 minitri secretari de stat care
conduceau 16 ministere, un ministru de stat i 11 subsecretari afiliai diverselor ministere. Perioada este marcat de
reorganizarea unor ministere n scopul eficientizrii activitilor i de apariia altora noi. Astfel, n aprilie 1938,
Ministerul Industriei i Comerului se transform n Ministerul Economiei Naionale, acestuia revenindu-i o serie de
sarcini noi: organizarea i coordonarea politicilor de cretere a capacitilor industriale ale rii; organizarea intern a
comerului n scopul potenrii creterii industriale; reglementarea i coordonarea activitilor comerciale de import i
export; coordonarea i supravegherea activitilor bancare. Un alt minister care a beneficiat de reorganizarea
activitilor l-a constituit Ministerul Afacerilor Strine, n vreme ce organizarea altora, precum Ministerul de Justiie, au
fost completate. n anul 1938 se nfiineaz un Minister al nzestrrii Armatei, iar n luna septembrie 1939 ia fiin un
Minister al Propagandei Naionale, un Minister al Ordinii publice, precum i un Minister al Avuiilor Publice.

145

nzestrate cu personalitate juridic, n vreme ce judeul i plasa se transformau n uniti


administrative de control, fr personalitate juridic. La nivelul marilor uniti
administrativ- teritoriale, legea nfiina dou instituii noi: rezidentul regal i Consiliul
inutului.27
Instituia prefectului se afla n continuare la conducerea judeului, numirea
titularului fcndu-se, ca i n trecut, prin Decret Regal. Acesta reprezenta Guvernul la
nivelul judeului, avnd n subordine ntregul corp al funcionarilor Ministerului de
Interne din jude. Pe lng prefect funciona un Consiliu de Prefectur, n componena
cruia intrau conductorii tuturor serviciilor judeene.28 (ibidem.,pp.240-253)
Dictatura marealului Ion Antonescu.
Criza naional provocat n vara anului 1940 de cedrile teritoriale n favoarea
Uniunii Sovietice, Ungariei i Bulgariei, au compromis definitiv sistemul politic introdus
de regele Carol al II-lea. n faa acestei profunde crize, monarhul este presat, att de
opinia public, ct i de principalii reprezentani ai clasei politice, s renune la putere.
Dnd curs acestor presiuni, acesta l nsrcineaz cu formarea unui nou guvern pe
generalul Ion Antonescu, disident al regimului carlist, aflat pn de curnd sub domiciliu
forat. Pasul urmtor a fost fcut la 5 septembrie 1940, cnd Regele i suspend propria
Constituie i dizolv Corpurile Legiuitoare. Totodat, prin Decret Regal, generalul Ion
Antonescu, n calitate de preedinte al Consiliului de Minitri este nvestit cu puteri
depline n conducerea statului.29 (ibidem., pp.254).

27
Rezidentul regal era numit prin Decret Regal, la propunerea Ministerului de Interne, pe un mandat de ase ani. n
activitile sale, rezidentul regal era secondat de un secretar general, care provenea din rndul funcionarilor de carier.
Prin articolul 62 din lege, se prevedea c rezidentul regal era reprezentantul Guvernului n inut i administratorul
inutului deinnd preedinia n Consiliul inutului. Acesta era compus ca i n cazul Consiliilor Comunale din membri
alei pe criterii corporative i membri de drept.
28
n viziunea legii administrative din 1938, judeul i plasa trebuiau s devin uniti administrativ- teritoriale de
deconcentrare a administraiei generale.
29
Consultrile generalului cu principalii conductori ai partidelor politice tradiionale, precum i cu reprezentanii
Micrii Legionare au condus ctre concluzia c regele Carol al II-lea trebuie s abdice. n consecin, generalul Ion
Antonescu adreseaz monarhului o scrisoare prin care i se solicit acest lucru, regele acceptnd s semneze actul de
abdicare la 6 septembrie 1940.

146

Administraia central.
Rmas singur n fruntea statului, generalul Antonescu emite decretul nr. 3064 din
6 septembrie 1940, prin care, invocnd prevederile Constituiilor din 1866 i 1923, se ia
act de succesiunea la tronul Romniei a Marelui Voievod de Alba Iulia.30
Prin intermediul acestor schimbri de procedur constituional s-a produs un
moment de cezur n evoluia juridic a regimului succesiunii la tron, aa cum fusese el
reglementat prin Constituia din 1866, urcarea pe tron a regelui Mihai I fcndu-se n
baza unui act de voin al puterii executive i nu n virtutea Constituiei aa cum ar fi fost
firesc. Mai mult dect att, personalitile n faa crora s-a depus jurmntul nu
reprezentau expresia voinei suverane a poporului, ci reprezentau puterea executiv,
puterea judectoreasc i autoritatea spiritual a Bisericii Ortodoxe Romne.
Prin Decretul Regal nr. 3067 din 6 septembrie 1940, noul rege l renvestete pe
generalul Ion Antonescu cu depline puteri pentru conducerea statului. Ulterior, printr-un
nou Decret Regal, nr. 3072 din 8 septembrie 1940, sunt reglementate atribuiile Regelui,
care astfel sunt reduse la cele pur formale i de protocol. n raport cu puterile exorbitante
ale Conductorului Statului, Regele i pstra totui o prerogativ fundamental, a numirii
i revocrii acestuia, fapt ce i va crea un anumit ascendent asupra generalului Antonescu
i va face posibil actul de la 23 august 1944.
Ion Antonescu care, ncepnd cu 9 septembrie 1940, avea s se numeasc
,,Conductorul Statului, ntrunea puterile legislativ i executiv, guvernnd ara prin
decrete lege, nesupuse promulgrii Regelui. Pe lng prerogativele legislative,
Conductorul Statului ncheia convenii internaionale, numea i revoca minitri, numea
i confirma n funcii publice, conferea gradele militare, ntocmea regulamente pentru
aplicarea legilor, alctuia prin decret-lege bugetul general al statului, supraveghea i
controla prin agenii si funcionarea serviciilor administrative centrale, regionale i
locale, asigura meninerea ordinii publice, executarea legilor i meninerea pcii sociale
prin intermediul forei publice.

30

n absena Reprezentanei Naionale dizolvate, Decretul schimb att modalitatea, ct i textul jurmntului pe care
urma s l presteze monarhul la urcarea pe tron. n consecin, Mihai I, devenit Rege pentru a doua oar, depune
jurmntul n faa generalului Ion Antonescu, ca preedinte al Consiliului de Minitri, a patriarhului Bisericii Ortodoxe
Romne, Nicodim i a prim-preedintelui naltei Curi de Casaie.

147

n calitate de Preedinte al Consiliului de Minitri, precum i n virtutea dreptul de


numire i revocare a membrilor Cabinetului, Conductorul Statului ajunge s reprezinte
singurul factor decizional n stabilirea direciei generale (politicii) de evoluie a rii, n
vreme ce minitrii si i pierd libertatea adoptrii i implementrii unor politici sectoriale
proprii. n consecin, sistemul introdus de Ion Antonescu conduce la o centralizare fr
precedent a activitii guvernamentale, n msura n care membrii Guvernului nu mai pot
avea iniiative fr aprobarea Conductorului Statului sau n afara liniei politice stabilite
de acesta.31 (ibidem., pp.256-261).
Administraia local.
Principiile dup care a funcionat administraia public local ntre anii 1940-1944
au fost cele stabilite de Conductorul Statului, generalul Antonescu. Conform scopurilor
urmrite de acesta, administraia public trebuia s se caracterizeze prin eficiena actului
administrativ, ceea ce a condus n mod implicit la necesitatea unei profesionalizri a
lucrtorilor din sistem.32
Cel de-al doilea principiu era cel al conducerii unitare a administraiei, principiu
neles ca exercitarea de ctre puterea central a unui control strns asupra administraiei
publice locale, precum i de proeminena n atribuii a organelor administrative
unipersonale n raport cu cele deliberativ- colective.33
n planul organizrii administrativ- teritoriale, guvernarea generalului Ion
Antonescu a renunat la unitile impuse prin Legea Administrativ din 1938, revenind la
diviziunile teritoriale tradiionale: judeul, plasa i comuna. n acest fel, judeul i-a
redobndit personalitatea juridic, n vreme ce prefectul a redevenit conductorul
administraiei judeene. n ceea ce privete Consiliile Judeene, acestea au rmas
desfiinate pe mai departe, atribuiile acestora urmnd s fie exercitate de ctre prefect.

31

ntreaga construcie constituional-politic creat prin intermediul Decretelor Regale din luna septembrie 1940 a
dobndit ulterior consacrare fundamental, la 2 mai 1941 fiind organizat un plebiscit care a confirmat schimbrile
introduse n ordinea constituional.
32
n acest sens a fost elaborat un Cod al Funcionarilor Publici, prin care se stabileau n mod riguros ierarhiile din
administraia public, condiiile de angajare, de stagiu, de promovare i salarizare, precum i situaiile de
incompatibilitate.
33
Pentru a preveni ns individualismul i deciziile arbitrare ale organelor unipersonale, pe lng acestea din urm au
fost create, la nivelul fiecrei uniti administrativ teritoriale, Consilii de colaborare, cu scopul de a asigura coordonarea
i colaborarea dintre instituiile administraiei publice locale.

148

La nivel comunal, legislaia vremii revenea asupra instituiei Consiliilor Comunale, ns


desfurarea rzboiului a fcut imposibil organizarea de alegeri pentru constituirea
acestora. Atribuiile Consiliilor Comunale au fost preluate de ctre primari care,
consecveni principiului conducerii unice, erau numii n totalitate de ctre prefeci
(ibidem., pp.272-273).
Administraia public n cadrul statului comunist.
Venirea la conducere a puterii comuniste la 6 martie 1945, sub ameninarea
ocuprii rii de ctre armata sovietic, a reprezentat nceputul unui proces de
destructurare a statului i a societii romneti, aa cum fuseser acestea organizate pe
parcursul ultimului secol care se scursese de la crearea statului romn modern. Un ir
ntreg de msuri legislative care contraveneau flagrant ordinii constituionale reintroduse
imediat dup actul de la 23 august 1944, urmat apoi de nsi rsturnarea regimului
constituional existent, a condus n cele din urm la preluarea ntregului control politic,
administrativ i economic de ctre Partidul Comunist. Modelul organizatoric cu care
venea acesta nu era ns unul original, rezultat al unor preocupri de nelegere i
ameliorare a strii rii dup rzboi, ci, dimpotriv, reprezenta modelul oferit de statul
sovietic, astfel nct noul regim constituional inaugurat de Constituiile din anii 1948 i
1952 nu fceau dect s copieze structurile organizatorice ale Uniunii Sovietice.
Principiile noi introduse, pe baza crora se urmrea funcionarea instituiilor
statului, nu mai aveau nimic de-a face cu un regim constituional, actele pretins
constituionale manifestnd interes pentru stipularea obligaiilor i nu a drepturilor
ceteneti, precum i pentru asigurarea controlului eficient al Partidului Comunist asupra
administraiei. n acest scop, legile fundamentale adoptate n anii 1948, 1952 i 1968
stipuleaz rolul conductor pe care Partidul Comunist Romn (PCR) trebuie s l dein
n organizarea i funcionarea statului, acestuia asigurndu-i-se de altfel i monopolul
scenei politice romneti prin suprimarea partidelor politice tradiionale i subordonarea
tuturor celorlalte forme de asociere ale cetenilor (sindicale, profesionale, culturale,
educaionale). Principiul constituional al separaiei puterilor n stat, de natur s
garanteze controlul reciproc al celor trei puteri specifice statelor democratice, nu i mai
avea rostul ntr-o astfel de structur statal, motiv pentru care a fost nlocuit cu cel al

149

unitii i concentrrii puterii statului. Acest nou principiu a generat pe cale de consecin
i desfiinarea unui alt principiu al statului de drept, cel al independenei puterii
judectoreti, motiv pentru care constituiile comuniste vor ignora n permanen
stipularea inamovibilitii magistrailor. Un ultim principiu care vine s completeze noua
paradigm funcional a statului comunist este reprezentat de introducerea controlului
ierarhic al deciziilor administrative. Noua regul venea astfel s nlocuiasc competena
justiiei n asigurarea controlul de contencios administrativ, instituiile administrative ale
statului urmnd a-i asigura controlul de oportunitate i de legalitate asupra hotrrilor
adoptate de instituiile aflate pe trepte ierarhice inferioare.
Administraia central. Marea Adunare Naional.
Prin Constituiile din 1948 i 1952, organul suprem al puterii de stat este stabilit
ca fiind ,,puterea legislativ, intitulat Marea Adunare Naional.34
Prezidiul Marii Adunri Naionale reprezenta un organism permanent care asigura
conducerea activitii Marii Adunri Naionale, iar n intervalele dintre sesiunile ordinare
ale acesteia i prelua practic cele mai importante atribuii.35

34

Organ reprezentativ ales pe 4 ani, cuprinznd deputai alei unul la 400 000 de locuitori. Instituia se ntrunea n dou
sesiuni ordinare pe an sau n sesiuni extraordinare, fiind convocat de ctre Prezidiul Marii Adunri Naionale.
Prerogativele acestui organism reflect un amalgam de atribuii legislative, executive, constituionale i judectoreti.
Atribuii: alegerea Prezidiului Marii Adunri Naionale, formarea Guvernului, votarea bugetului rii i stabilirea
impozitelor, luarea deciziilor n materie de declarare a rzboiului i ncheierea pcii, consultarea poporului prin
referendum, acordarea amnistiei, stabilirea planurilor economiei naionale, modificarea mpririi administrativteritoriale, modificarea Constituiei, asigurarea controlului de constituionalitate a legilor.
35
Prezidiul era alctuit dintr-un preedinte, trei vicepreedini, un secretar i 14 membri, alei cu toii direct de ctre
plenul Adunrii. Atribuiile Prezidiului erau: emiterea de decrete, interpretarea legilor votate de Marea Adunare
Naional, consultarea poporului prin referendum, exercitarea dreptului de graiere, conferirea de decoraii,
reprezentarea rii n relaiile internaionale, acreditarea i rechemarea din posturi a reprezentanilor diplomatici,
numirea i revocarea minitrilor, la propunerea Guvernului, n intervalele dintre sesiunile Marii Adunri Naionale,
numirea i revocarea din funciile publice, la propunerea Guvernului, declararea strii de rzboi, a mobilizrii generale
sau pariale, ratificarea i denunarea tratatelor internaionale la propunerea Guvernului, anularea hotrrilor i a
dispoziiilor Guvernului atunci cnd acestea erau considerate ilegale.

150

Consiliul de Minitri.
Guvernul (Consiliul de Minitri) este instituit ca organ suprem executiv i de
dispoziie al puterii de stat, fiind considerat rspunztor n faa Marii Adunri Naionale,
iar n intervalul dintre sesiunile acesteia, n faa Prezidiului Marii Adunri Naionale36.
Consiliul de Stat.
n anul 1964, comunitii romni ncearc s profite de disensiunile aprute ntre
partidul comunist al URSS i cel chinez, adoptnd la 22 aprilie Declaraia cu privire la
poziia Partidului Muncitoresc Romn n problemele micrii comuniste i muncitoreti
internaionale, declaraie prin care se ncearc emanciparea de sub tutela politic a
Uniunii Sovietice. Aceast atitudine s-a materializat i n plan constituional, prin
adoptarea unei noi Constituii care elimina din textul su referinele la Uniunea Sovietic,
proclamnd statul romn drept ,,Republic Socialist.
Cea mai important modificare a textului constituional viza ns apariia
Consiliului de Stat, un organism chemat s ia locul Prezidiului Marii Adunri Naionale.
Noua instituie pstra vechile prerogative ale Prezidiului, iar n plus era abilitat cu
stabilirea de ,,norme cu putere de lege n perioada cuprins ntre sesiunile ordinare ale
Marii Adunri Naionale. Acest element a fost coroborat cu eliminarea articolului 42 din
Constituia anterioar, care prevedea faptul c Marea Adunare Naional este singurul
organ legislativ, aceast realitate constituional conducnd la o practic abuziv prin
intermediul creia activitatea legislativului a fost redus la votarea n bloc a decretelor
emise de ctre Consiliu de Stat.
Preedintele republicii.
Constituia din 1965 a beneficiat de nu mai puin de 10 modificri, puse n
practic ntre anii 1968-1986, cea mai important modificare, din perspectiva modificrii
structurii i competenei administraiei centrale, fiind cea adoptat prin Legea nr. 1 din 28
martie 1974, prin care se crea instituia Preedintelui Republicii Socialiste Romnia. n
36

Atribuiile i competenele Consiliului de Minitri vizau urmtoarele aspecte: coordonarea i ndrumarea activitii
ministerelor, adoptarea msurilor necesare pentru realizarea planului economiei naionale, a bugetului statului i n
vederea consolidrii sistemului bnesc i de credit, asigurarea ordinii publice, aprarea intereselor statului i ocrotirea
drepturilor cetenilor, conducerea general a relaiilor cu statele strine, fixarea contingentelor anuale de ceteni care
urmeaz s fie chemai la ndeplinirea serviciului militar obligatoriu, organizarea general a forelor armate ale rii,
nfiinarea de comisii, comitete speciale, precum i direcii generale pe lng Consiliul de Minitri pentru rezolvarea
problemelor economice, culturale, juridice i militare.

151

conformitate cu aceast lege, Preedintele era eful statului, reprezentnd puterea de stat
n relaiile interne i internaionale, titularul funciei fiind ales de Marea Adunare
Naional37.
Aadar, prin modificrile aduse la 28 martie 1974, Constituia punea la dispoziia
Preedintelui o multitudine de atribuii transferate din portofoliul Marii Adunri
Naionale i cel al Consiliului de Stat, fapt de natur s-i confere acestuia cea mai mare
putere n stat.
Administraia local. Legislaia administrativ dup modelul sovietic.
Transfernd i la nivel local modelul reprezentat de Marea Adunare Naional,
Constituia din anul 1948 introduce n administraia public local instituia Consiliului
Popular.38 Legea nr. 17 din 15 ianuarie 1949 prevedea organizarea unor astfel de
organisme la nivelul comunelor, plaselor i al judeelor, ns le schimba denumirea n
aceea de Sfaturi Populare.39
Adoptarea instituiilor statului sovietic, petrecut la nivel central, a fost urmat i
la nivel local, astfel nct prin Legea nr. 5 din 6 septembrie 1950, vechea organizare
administrativ teritorial a fost nlocuit cu diviziunile administrativ teritoriale sovietice:
regiunea, raionul, oraul i comuna. Noua mprire administrativ a rii necesita o lege
de organizare i funcionare a organelor de conducere locale, motiv pentru care prin
Decretul nr. 259 din 28 decembrie 1950 se stabilea administrarea noilor structuri
37

Atribuiile prevzute n portofoliul noii instituii erau urmtoarele: conducerea Consiliului Aprrii Republicii
Socialiste Romnia i dreptul de comand suprem asupra forelor armate, conducerea Consiliului de Stat, stabilirea
msurilor de importan deosebit privitoare la interesele supreme ale rii, care urmau a fi supuse de ctre Marea
Adunare Naional spre consultarea poporului, prin referendum, numirea i revocarea, la propunerea primului ministru,
a viceprim-minitrilor, a minitrilor, precum i a preedinilor altor organe ale administraiei de stat care intrau n
componena Guvernului, numirea i revocarea conductorilor organelor centrale de stat care nu fceau parte din
Consiliul de Stat, numirea i revocarea membrilor Tribunalului Suprem, numirea i revocarea preedintelui
Tribunalului Suprem i a Procurorului General al Romniei, n perioadele n care Marea Adunare Naional nu era
ntrunit, acordarea gradelor militare de general, amiral i mareal, conferirea decoraiilor i a titlurilor de onoare,
acordarea graierii, acordarea ceteniei, aprobarea renunrii la cetenie i retragerea ceteniei romne, acordarea
dreptului de azil, stabilirea rangului misiunilor diplomatice; acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai
Romniei, primirea scrisorilor de acreditare i de rechemare ale reprezentanilor diplomatici ai altor state, ncheierea
tratatelor internaionale n numele Romniei, cu posibilitatea mputernicirii n acest scop a primului ministru sau a altor
reprezentani diplomatici, introducerea strii de necesitate pariale sau pe ntreg teritoriul rii n interesul asigurrii
ordinii publice sau a securitii statului.
38
Organism colectiv ales pe 4 ani, care deinea att prerogative deliberative, ct i executive. Pentru asigurarea
funcionrii diverselor ramuri de activitate, instituia se constituia n Seciuni, nelese ca organe locale de specialitate,
subordonate att Consiliului, ct i administraiei centrale (Guvernului).
39
Legea definea i paleta de competene a acestor organisme, n care intra soluionarea tuturor problemelor privind
agricultura, silvicultura, industria local, comerul, aprovizionarea, gospodrirea comunal, sntatea public. De
asemenea, Sfatul Popular era nzestrat cu atribuii de conducere, ndrumare i control a activitii ntreprinderilor i a
instituiilor administrative subordonate.

152

teritoriale de ctre organisme de tipul Sfaturilor Populare, alese pe cte doi ani.
Prerogativele acestora se extind cu acest prilej, n afara celor prevzute de legea din 1949,
Sfaturile Populare cptnd sarcini noi: punerea n practic a politicii de industrializare i
de electrificare, desfurarea procesului de colectivizare a agriculturii i lichidarea
analfabetismului.
Constituia adoptat n anul 1952 a consfinit aceste evoluii ale administraiei
locale, prevzndu-le explicit n textul constituional. Potrivit acesteia, Sfaturile Populare
se organizau la nivel de regiune, raion, ora i comun, fiind compuse din deputai alei
pe timp de doi ani. La nivelul fiecrui Sfat funciona un organ executiv i de dispoziie,
numit Comitet Executiv, ale crui atribuii constau n organizarea i controlarea tuturor
activitilor din domeniile administrativ, fiscal, economic, cultural-educaional etc. din
unitatea administrativ-teritorial aflat n subordine. Pe lng Comitetul Executiv
funcionau Seciuni de specialitate ale Sfaturilor, formate din deputai ai Sfatului, a cror
sarcin era aceea de administrare a diverselor domenii de activitate local (agricultur,
industrie, cultur, comer, gospodrire local etc.). Constituia din 1952 statua pe mai
departe principiul subordonrii ierarhice a organelor administraiei locale, instituit prin
Constituia din 1948, astfel nct Seciunile Comitetelor Executive ale Sfaturilor Populare
erau subordonate Sfatului Popular i Comitetului Executiv pe lng care funcionau,
Comitetelor Executive ale Sfaturilor Populare imediat superioare, precum i ministerelor
de resort.
Legislaia administrativ n perioada ceauist.
Schimbarea de atitudine petrecut la mijlocul anilor 60, prin care PCR i afirma
independena politic n raport cu Partidul Comunist al Uniunii Sovietice a echivalat cu o
adevrat declaraie de independen a statului romn n raport cu cel sovietic. Una dintre
numeroasele consecine ale acestei schimbri politice a constituit-o n plan intern
revenirea la unitile administrativ- teritoriale tradiionale, acest fapt fiind statuat prin
Legea nr. 2 din 16 februarie 1968, care reinstituia judeul, oraul i comuna ca uniti de
baz ale organizrii administrativ- teritoriale a rii.
Revenirea la tradiia administrativ nu s-a rezumat ns dect la reintroducerea
judeelor, ntruct din punctul de vedere al organizrii teritoriale a comunelor, Legea
2/1968 a procedat la o restructurare teritorial dramatic pentru locuitorii mediului rural.

153

Astfel, sub pretextul sistematizrii teritoriului i a localitilor, avnd drept scop principal
creterea n eficien a produciei agricole, au fost desfiinate numeroase sate i comune
tradiionale, locuitorii acestora fiind strmutai forat pe teritoriile altor localiti.
Transformrile petrecute n planul structurii teritorial-administrative au fost
urmate de un nou act normativ adoptat cu scopul de a reglementa organizarea i
funcionarea organismelor de conducere la nivel local: Legea nr. 57 din 26 decembrie
1968. Dei nu venea cu schimbri de substan, noua reglementare aducea totui o serie
de elemente noi care ineau mai ales de precizarea detaliat a structurii i a atribuiilor
organelor administrative locale, mai ales din perspectiva inteniei de a pune n practic o
ierarhizare a competenelor, direct proporional cu poziia deinut n ierarhia
administraiei.40
Urmrindu-se exercitarea unui control ct mai eficient al Partidului Comunist
asupra administraiei, legea prevedea c la nivel comunal i orenesc Comitetele
Executive aveau n frunte pe secretarul de partid al organizaiei locale, care deinea
funcia administrativ de primar, n vreme ce la nivel judeean, conducerea era asigurat
de secretarul Comitetului Judeean de Partid (conductorul filialei judeene a PCR).
Legea nr. 57 din 26 decembrie 1968 a reglementat activitatea administraiei
publice locale pn la sfritul anului 1989 cnd, n urma rsturnrii regimului politic
comunist, noul organ de conducere central, Consiliul Frontului Salvrii Naionale, a
adoptat prin Decretul-lege nr. 8 din 7 ianuarie 1990 un nou set de reglementri n
domeniul organizrii i funcionrii organelor locale ale administraiei de stat (Firoiu,
pp.139-147, Constantiniu, pp.280-290).

40
Potrivit legii, denumirea organismelor de conducere la nivel local revenea la aceea de Consilii Populare, organul
permanent cu rol executiv i de control i pstra vechea titulatur de Comitet Executiv, n vreme ce vechile Seciuni de
specialitate ale Sfaturilor sunt redenumite Comisii Permanente.

154

Bibliografie
1. Bekke, H.A.G.M, Perry, J.L. and Toonen T.A.J., Civil Service Systems in
Comparative Perspective, Indiana: Indiana University Press, 1996.
2. Bell, C., Xenophon, n Strauss, L. and Cropsey J., History of Political Philosophy,
Chicago: Chicago University Press, 1987.
3. Berindei, D., Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureti, 2000.
4. Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 2002.
5. Christensen, Jorgen Gronnegaard, Gregory, Robert, PublicPersonnel Policies and
Personnel Administration in Derlien, Hans-Ulrich, Peters, Guy B., The State at
Work. Comparative Public Service Systems vol.2, Edward Elgar, 2008.
6. Constantiniu, F., O istorie sincer a poporului romn, Ed. Univers enciclopedic,
Bucureti, 1997.
7. Garnet, James L., Communicating for results in Government: A Strategic
Approach for Public Managers, John Wiley&Sons, 1994.
8. Garnett, James L., Kouzmin, Handbook of Administrative Communication,
Marcel Dekker, 1997.
9. Gherman, J., Reforma administrativ 1918-1931, Tipografia Lumina, Cluj, 1936.
10. Firoiu, D., V., Istoria statului i dreptului romnesc, Ed. Fundaiei ,,Chemarea,
Iai, 1993.
11. Ford F.L., Robe and Sword: the Regrouping of the French Aristocracy afer Louis
XIV, New York: Prentice Hall, 1965.
12. Guan, M., Istoria administraiei publice locale n statul romn modern, Ed. All
Beck, Bucureti, 2005.
13. Hague R., Harrop M. and Breslin S., Political Science. A comparative
introduction, New York: St. Martins Press, 1992.
14. Hojnacki, William P., Politicization as a Civil Service Dilema, n Bekke, Hans
A.G.M. B, Perry, James L., Toonen, Theo A.J., Civil Service Systems in
Comparative Perspective, Indiana University Press, 1996.
15. Hyneman C.S., Bureaucracy in a Democracy, New York: Harper&Brothers,
1950.

155

16. Kamenka, E., Bureaucracy, Londra: Edward Arnold Publishers, 1979.


17. Linden R.M., Seamless Government. A Practical Guide to Re-engineering in the
Public Sector, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1994.
18. Long, Norton E. , Power and Administration, n Rourke, Francis E., Bureaucratic
Power in National Politics, Little, Brown&Company, Boston, 1972.
19. Lungu, T., P., Viaa politic n Romnia la sfritul secolului al XIX- lea 18891900, Ed. tiinific, Bucureti, 1967.
20. Maiorescu, T., Istoria politic a Romniei sub domnia lui Carol I, Ed. Humanitas,
Bucureti, 1994.
21. Nistor, I., Istoria Basarabiei, Ed. Cartea Moldoveneasc, Chiinu, 1991.
22. Nistor, I., Istoria Bucovinei, Ed. Humanitas, 1991.
23. Osborne D. and Gaebler T., Reinventing Government. How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector, New York: Penguin Books, 1993.
24. Peters, G.B. and Pierre J. (eds.), Handbook of Public Administration, London:
SAGE Publications, 2004.
25. Peters, G.B., Comparing Public Administration. Problems of Theory and
Methods, Indiana: Indiana University Press, 1995.
26. Peters, G.B., The Politics of Bureaucracy, New York: Longman Inc., 1995.
27. Poede, G., Dominaie i putere n gndirea lui Max Weber, Iai: Ed.
TipoMoldova, 2002.
28. Rourke, F.E., Bureaucratic Power in National Politics, Boston: Little, Brown and
Company, 1972.
29. Safritz, J.M. and Russel, E.W., Introducing Public Administration, Pittsburg:
Adisson-Wesley Publishing, 1997.
30. Schwartzemberg, R., Statul spectacol, Bucureti: Ed. Scripta, 1995.
31. Scurtu, I., Buzatu, Gh., Istoria romnilor n secolul XX, Ed. Paideia, Bucureti,
1999.
32. Stan, A., Putere politic i democraie n Romnia (1859-1918), Ed. Albatros,
Bucureti, 1995.
33. Starling, G., Managing the Public Sector, San Diego: Harcourt Brace College
Publishers, 1998.

156

34. Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton
Miflin Co., 1996.
35. Waldo, Dwight, The Administrative State. A Study of the Political Theory of
American Public Administration, Transaction Publishers, 2007.
36. Weber, M., Essays n Sociology, Londra: Oxford University Press, 1973.
37. Weber, M., On charisma and institution building, Chicago: The University of
Chicago Press, 1968.
38. Weber, M., Politica, o vocaie i o profesie, Bucureti: Editura All Beck, 1992.
39. Woodrow Wilson, The Study of Public Administration, n Richard Stillman,
Public Administration. Concepts and Cases, Houghton Mifflin Company, Boston,
2000.
40. Wrong, Dennis, Power. Its forms, bases and uses, Transaction Publishers, 2009.

157

Оценить