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Social Control, work world and the National Conferences

of Health at the turn of the 20th century

Francisco Antonio de Castro Lacaz 1

Solange Maria Ribeiro Flrio 1

Abstract The practice of social control in the

field of the workers health has been facing barriers imposed by the globalization and the restructuring in the work world, either because of the
weakness of the workers unions, or by the absence of representatives of the various workers
categories without formal work bond, belonging
to the expressive informal/precarious market. In
the beginning of the 20th century, big National
Conferences of Health were marked by political
contexts with significant differences, favoring the
lack of articulation among the representative bases
that were engaged mainly in fragmented demands
and particulars interests. To contemplate on as
the legitimate representation of the workers classes is configured, either belonging to the formal
market, or informal/precarious, is necessary
against the evidences that the current arrangement is impeding the deepening of the specific
workers health issues.
Key words Social control, Workers health, National Conferences of Health, Work world, Informal employment
1
Departamento de
Medicina Preventiva,
Escola Paulista de
Medicina, Universidade
Federal de So Paulo,
Unifesp. Rua Borges Lagoa
1341, Vila Clementino.
04038-034 So Paulo SP.
franlacaz@hotmail.com

Resumo A prtica do controle social no campo

da sade do trabalhador vem enfrentando as barreiras impostas pela globalizao e pela reestruturao d(n)o mundo do trabalho, seja pelo enfraquecimento dos sindicatos de trabalhadores, seja
pela ausncia de representantes das vrias categorias de trabalhadores sem vnculo formal de trabalho, pertencentes ao expressivo mercado informal/precarizado. Na virada do sculo XX, as grandes Conferncias Nacionais de Sade foram marcadas por contextos polticos com diferenas significativas, o que favoreceu a falta de articulao
entre as bases representativas, que se ocupavam
principalmente com as demandas fragmentadas e
interesses particularistas. Refletir sobre como se
configura a legtima representao das classes de
trabalhadores, sejam elas pertencentes ao mercado formal ou informal/precarizado, faz-se necessrio diante das evidncias de que o arranjo atual
vem impedindo o aprofundamento dos assuntos
especficos da sade do trabalhador.
Palavras-chave Controle social, Sade do trabalhador, Conferncias Nacionais de Sade, Mundo
do trabalho, Mercado informal

ARTIGO ARTICLE

Controle social, mundo do trabalho

e as Conferncias Nacionais de Sade da virada do sculo XX

Lacaz FAC, Flrio SMR

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Introduo
O modo de participao da sociedade civil nas
polticas pblicas de sade vem sendo designado
por vrias denominaes desde a Constituio
de 1988, tendo sido inicialmente denominado de
participao da comunidade, participao da
sociedade e, finalmente, Controle Social (CS)1.
Tal termo, cujo sentido ambguo pode expressar
tanto as formas de controle do Estado sobre a
sociedade, quanto o controle da sociedade civil
sobre o Estado, d margem a questionamentos,
como argumenta Correia2: O campo das polticas
sociais contraditrio, [...] o Estado controla a
sociedade, ao tempo em que incorpora as suas demandas. neste campo contraditrio que nasce
um novo conceito de Controle Social em consonncia com a atuao da sociedade civil organizada na gesto de polticas pblicas no sentido de
control-las para que atendam s demandas e os
interesses da coletividade.
Tomando-se por base a definio do CS em
sade como sendo a participao da comunidade na formulao e execuo das polticas de sade formuladas pelo Estado, tentar-se-, neste texto, interpretar a maneira como ele se estabelece
no campo sade do trabalhador (ST)3.
Os cenrios eleitos para este estudo foram as
XI e XII Conferncias Nacionais de Sade (CNS),
de 2000 e 2003, respectivamente, e a III Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador (CNST),
realizada em novembro de 2005.
Tal reflexo faz-se necessria por entender-se
que as transformaes provocadas pela globalizao e reestruturao d(n)o mundo do trabalho influenciaram sobremaneira as instncias tradicionais de representao dos trabalhadores,
principalmente os ligados ao mercado dito informal ou precarizado4,5.
Mesmo do ponto de vista conceitual, a participao de representantes dos sindicatos de trabalhadores e patronais no CS do SUS merece uma
anlise crtica, visto que so eleitos em instncias
cujos interesses no perpassam os da sade coletiva, dada a fragmentao de interesses que representam. O mesmo ocorre com a participao
de representantes da Igreja, representando retrocesso quanto ao ideal republicano da separao
Estado Igreja, estabelecido aps duros embates, o que desemboca na defesa de demandas fragmentadas e particularistas6.
Alm do mais, as grandes mudanas introduzidas pela reestruturao produtiva neoliberal favorecem a falta de legitimidade representa-

tiva dos sindicatos dos trabalhadores, particularmente nos pases capitalistas perifricos, onde
o desemprego, a perda de vnculos e direitos trabalhistas mais perversa7.
No que se refere ao potencial de participao
da sociedade nos destinos das polticas pblicas
de sade, as Conferncias Nacionais de Sade
(CNS) vm ocorrendo desde 1941; porm, somente a partir da Lei n 8.142/ 90, que consubstanciou as deliberaes advindas da VIII CNS8,
passaram a ter a aspirao de ser a mxima expresso da participao popular na avaliao e
formulao de diretrizes para as polticas de sade. A realizao destas conferncias foi marcada
por contextos polticos significativamente diferentes, nos quais se observam mudanas considerveis nos documentos que encerram as normas de funcionamento destes acontecimentos.
De fato, o que ensejou esta discusso foi a
realizao da III CNST, em novembro de 2005,
considerando a suposta ingerncia do Conselho
Nacional de Sade (CoNaSa) na sua organizao, relevando toda experincia acumulada pelo
campo ST, que j preconizava e adotava a participao dos trabalhadores antes mesmo do SUS
existir. Expresso disto era a co-gesto dos sindicatos de trabalhadores nos Programas de Sade do Trabalhador (PST) implantados em vrios estados do Brasil, a partir de meados dos anos
oitenta9,10.

Metodologia
O presente objeto de investigao encontra-se no
campo das relaes sociais, onde o que se busca
a compreenso destas relaes atravs do conhecimento de um fenmeno histrico.
Trata-se de uma pesquisa social, considerando que a temtica apresentada um problema
compartilhado por segmentos sociais formados
por atores cujos valores refletem posies frente
realidade, momentos do desenvolvimento e da
dinmica social, preocupaes e interesses de classes11. Adotou-se como instrumento de investigao a metodologia qualitativa, que alm de
contemplar a difcil anlise das relaes sociais,
permite investigar a construo do conhecimento coletivo. Inclui-se como tcnica de investigao a leitura reflexiva sobre a legislao brasileira, anlise dos relatrios finais das XI, XII Conferncias Nacionais de Sade e III Conferncias
Nacionais de Sade do Trabalhador, alm de
reviso bibliogrfica sobre o tema.

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Compreender o contexto no qual se comps o

conceito e a forma de apresentao do CS remete
a anlise ao momento de realizao da VIII CNS,
realizada em maro de 1986. Na tentativa de estabelecer o seu marco terico-conceitual, considerar-se- ser este o momento em que a participao da sociedade inspirava a reformulao do
Sistema Nacional de Sade, atravs do movimento denominado Reforma Sanitria7.
Na ocasio, o cenrio adornava-se com o fervoroso sentimento de liberdade, estabelecido pelos princpios democrticos recm-adotados pelo
pas, em oposio ao regime militar autoritrio
que se encerrava. Conforme esclarece Lima12: No
contexto em que se fortaleceu o movimento democrtico em oposio ao regime militar, a relao
entre sade e democracia esteve no centro do debate poltico. Tal compreenso acentuou-se nos debates durante a VIII Conferncia Nacional de Sade, em 1986, na qual se definiram princpios e linhas de atuao do projeto da Reforma Sanitria
que viria orientar a proposta do movimento sanitarista no processo constituinte de 1988.
No relatrio final da VIII CNS, no item do
Tema I: Sade como Direito, observa-se a proposio do Estado em assumir uma poltica de
sade cujo controle seria realizado pela populao: H, simultaneamente, necessidade do Estado
assumir explicitamente um poltica de sade [...]
isso ser garantido mediante o controle do processo de formulao, gesto e avaliao das polticas
sociais e econmicas pela populao8.
No mesmo relatrio, em referncia ao Tema
II: Reformulao do Sistema Nacional de Sade,
foi recomendada a organizao de um Conselho
Nacional de Sade, cujos integrantes deveriam
representar o governo, os partidos polticos, as
centrais sindicais e os movimentos populares.
Alm disso, era advogada a formao de conselhos municipais, regionais e estaduais, sendo seus
representantes eleitos por usurios e prestadores
de servios, imbudos do objetivo de participar
do planejamento, execuo e fiscalizao das aes
do Estado.
O termo CS dos servios de sade aparece no
momento em que na VIII CNS manifestada a
importncia das informaes para a sua efetivao no Tema II - Reformulao do Sistema Nacional de Sade: indispensvel garantir acesso da populao s informaes necessrias ao
controle social dos servios8.

Aps mais de dois anos da VIII CNS, foi promulgada a nova Constituio Federal13, na qual
a participao da sociedade civil se apresenta de
forma ambgua diante da ausncia de critrios
para sua efetivao. O texto constitucional explicita o carter dual da participao da sociedade,
sendo proposto que ocorrer de forma direta
(nas instncias colegiadas) ou indireta (por representantes eleitos). Refere-se participao da
comunidade de forma que possa representar diretamente a sociedade civil, porm no esclarece
as condies em que esta ocorrer, nem tampouco cita a dinmica de constituio dos conselhos e conferncias.
No incio dos anos noventa, Frederico6 elaborou crticas aos limites estruturais que o chamado CS na Sade proposto pela Constituinte
embutia ao embaralhar democracia direta e representativa com particularismos de interesses.
Numa abordagem bastante provocativa, referia
que a Constituio, apesar da referncia ao princpio universal, foi elaborada no como um projeto de base, com vistas a fortalecer a democratizao do pas, mas a partir de manobras exercidas nas comisses e subcomisses destinadas a
discutir e redigir o texto constitucional. Na ocasio, afirmou: Os avanos nos direitos sociais foram, portanto, obtidos atravs de uma srie de
manobras parlamentares. No resultaram da presso popular e das campanhas pblicas de esclarecimentos efetuadas pelos partidos polticos e centrais
sindicais. Nesse sentido, o processo constituinte no
serviu para fortalecer a democracia, j que as conquistas foram independentemente da ao dos partidos polticos e da mobilizao popular6.
Diante desta colocao, insinua-se que havia
influncias de grupos estrategicamente organizados para obter favorecimentos, o que faz pensar
na a hiptese de que lobbies compunham o cenrio da construo e elaborao da Lei suprema13.
Segundo Viana14, Criaturas da modernizao autoritria, os novos [...] atores e interesses, nefitos
em participao e carentes de canais de representao poltica, aderiram ao lobbying como forma de
pressionar os decisores em favor de seus pleitos.
Dois anos passados da promulgao da nova
Constituio, mais precisamente em agosto de
1990, o Governo Federal determina, atravs do
Decreto n 99.43815, como seria organizado o
Conselho Nacional de Sade (CoNaSa), rgo
colegiado cujos membros representam ministrios, alm de diversos segmentos da sociedade.
Na sequncia dos acontecimentos, sancionada a Lei n 8.080/9016, em setembro de 1990,

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Bases legais e registros sobre a participao

popular nas polticas de sade

Lacaz FAC, Flrio SMR

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cujo objeto o Sistema nico de Sade. Esta lei

baseou-se no Decreto n 99.4381515 e incluiu, de
forma sumria, em seu Ttulo II Do Sistema
nico de Sade, Captulo II Dos Princpios e
Diretrizes, Artigo 7, inciso VIII, a participao
da comunidade como um de seus princpios.
Ainda em 1990, foi sancionada a Lei n 8.1421,
a qual prev legalmente a realizao das Conferncias Nacionais de Sade e a constituio do
CoNaSa, cujo objetivo regulamentar a participao comunitria na formulao e fiscalizao
das polticas de sade exercidas pelo Estado.
Ressalta-se que o CoNaSa fora mencionado
na Lei n 378 de 13 de janeiro de 193716, a qual se
prestou a dar nova organizao ao ento Ministrio da Educao e Sade Pblica. Na mesma
lei, no Captulo VI Das Formas de Ao da
Unio, artigo 90, fica instituda tambm a Conferncia Nacional de Sade: Ficam institudas a
Conferncia Nacional de Educao e a Conferncia Nacional de Sade, destinadas a facilitar ao
Governo Federal o conhecimento das atividades
concernentes educao e sade, realizadas em
todo o pas, e orient-lo na execuo dos servios
locais da educao e de sade [...] nelas tomando
parte autoridades administrativas que representem o Ministrio da Educao e Sade e os governos dos Estados [...]17. Observa-se, ento, que a
partir de 1941, j aconteciam as Conferncias de
Sade, porm estas no contemplavam a participao da sociedade civil, nem tampouco tinham
funo deliberativa.
Em relao forma de composio da representao dos usurios nos conselhos e conferncias, a Lei n 8.142/901, em seu pargrafo 4, estabelece que dever ser paritria em relao aos
demais segmentos, Art. 1 4 A representao
dos usurios nos Conselhos de Sade e Conferncias ser paritria em relao ao conjunto dos
demais segmentos1. Quanto organizao destas instncias, o pargrafo 5 apresenta a proposio de que ambos devero aprovar regimento
para definir suas normas de organizao, 5
As Conferncias de Sade e os Conselhos de Sade tero sua organizao e normas de funcionamento definidas em regimento prprio, aprovadas pelo respectivo conselho1.
Passaram-se dois anos at que, em 1992, o
Plenrio do CoNaSa aprovou a Resoluo n 33
de 3/12/199217, cujo ttulo Recomendaes para
constituio dos Conselhos Estaduais e Municipais de Sade encerra a distribuio da representao dos conselhos. Tal resoluo define que
o CoNaSa propicia o controle social do SUS, referindo-se paridade na representao da socie-

dade, sendo ela composta por 50% de representantes de usurios, 25% de representantes de trabalhadores da sade e 25% de representantes de
prestadores de servios de sade, tanto pblicos
como privados. Dentre os 50% de usurios, recomenda-se a participao de sindicatos de trabalhadores, de movimentos comunitrios organizados na sade, de associaes de moradores,
de associaes de portadores de deficincias e de
outras patologias e de entidades de defesa do
consumidor.
Certamente, acreditava-se que com isto a
participao popular no CS das polticas de Estado se fortaleceria. No entanto, o que vem sendo observado a falta de articulao entre as
bases representativas gerada principalmente pela
ausncia ou insuficincia de informaes necessrias s tomadas de decises e pelo clientelismo
que se forma a partir de demandas fragmentadas e particularistas, como apontava Frederico6:
Nesta conjuntura, surge agora uma segunda forma
de representao estabelecida pela lei e que, de fato,
vai decidir sobre as questes de sade. E essa forma
de poder essencialmente particularista.
Em 1999, o Plenrio do CoNaSa aprova a
Resoluo n 29118 em 06 de maio, que se traduz
no regimento interno do CoNaSa, o qual determina suas competncias. O seu artigo 3 refere
que, dentre outras competncias, cabe ao CoNaSa a aprovao das normas de funcionamento
das Conferncias Nacionais de Sade: Aprovar a
organizao e as normas de funcionamento das
Conferncias Nacionais de Sade, reunidas ordinariamente, a cada 4 (quatro) anos, e convoclas, extraordinariamente, na forma prevista pela
Lei 8.142/901919.
Tal resoluo estabelece itens como a periodicidade das reunies, a composio do plenrio, os temas pautados, alm de atribuir as funes dos conselheiros. Dentre elas, cita-se a legitimidade representativa dos interesses da populao, conforme descrito na Seo III Atribuies
dos Representantes do Colegiado. Subseo I
Representantes do Plenrio, Art. 25, inciso IX:
Construir e realizar o perfil duplo do Conselheiro de representao dos interesses especficos do seu
segmento social ou governamental e de formulao
e deliberao coletiva no rgo colegiado, atravs
de posicionamento a favor dos interesses da populao usuria do Sistema nico de Sade19.
Observa-se que este artigo revela a inteno
de que o conselheiro tenha um perfil tal que lhe
permita, ao mesmo tempo, representar os interesses do governo e se posicionar a favor dos interesses dos usurios do SUS. Tal posio no m-

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O poder da participao
e a participao do poder
A participao popular envolve necessariamente
a movimentao de atores sociais organizados
em agrupamentos de diversas naturezas, cujos
interesses particulares e coletivos podem variar
de acordo com o conjunto de saberes e concepes tambm individuais e/ou coletivas. Segundo Goulart19, os atores sociais possuem opini-

es, imagens e percepes que caracterizam as

representaes sociais, [...] as representaes sociais constituem um sistema de valores, noes e prticas ligados a um conjunto de relaes sociais e
processos simblicos que instaura a possibilidade
de orientao dos indivduos no mundo social e
material, alm de possibilitar a tomada de posio
e a comunicao intergrupal, bem como a decodificao deste mundo e da histria individual e coletiva do grupo19.
Estes atores se encontram em graus variados
de politizao, cujas percepes sobrevm de experincias diversas e cujas relaes com o Estado diferem principalmente enquanto categoria inserida
na produo no mercado de trabalho. No caso da
sade, a participao dos atores sociais, mesmo
que no significando a instaurao de novas formas de poder externo ao aparelho estatal, feita
atravs das modalidades conselhistas, na qual,
segundo Goulart, [...] relevado o papel dos movimentos sociais, os quais, com maior ou menor grau
de ideologizao, tm representado a expresso mais
destacada de novas formas de sociabilidade20.
A forma de organizao poltico-partidria
brasileira e a proeminncia do Poder Executivo
sobre o Legislativo e o Judicirio favorecem um
poder cuja relao direta e clientelista, em que a
forma de participao se traduz por um carter
de fragmentao de demandas, formuladas atravs de splicas e reivindicaes, no propriamente
como direitos assumidos19.
Na dcada de oitenta, as manifestaes populares chegaram ao pice e o termo participao popular referia-se a uma concepo mais
ampliada do que apenas o movimento sindical
ou poltico-partidrio21.
O Estado Moderno utiliza recursos advindos
da cobrana de impostos e taxas para manter a
prestao de servios e bens de consumo coletivo, alm de investimentos na infraestrutura industrial. Numa posio crtica, Valla20 refere que
os pases de economia capitalista so pressionados a investir mais em obras de desenvolvimento
da indstria do que na quantidade e qualidade
de servios de consumo coletivo. Este modelo
contrape-se aos modelos de proteo social e
de cidadania, na medida em que a adoo das
leis do capital afeta profundamente a capacidade
do Estado prover condies que favoream o
bem coletivo.
Na contramo das foras capitalistas, o sentido que se d participao popular uma tentativa de as foras sociais se fortalecerem para
fiscalizar e avaliar as polticas pblicas21.
A complexidade das relaes entre o Estado e

Cincia & Sade Coletiva, 14(6):2123-2134, 2009

nimo desconfortvel, visto a atual disparidade

entre as necessidades da populao de usurios e
a capacidade de atend-las por parte do Estado.
Pode-se dizer que, na dcada de noventa, estabeleceu-se o arcabouo legislativo que registra
a participao da comunidade no controle e formulao das polticas de sade. Entretanto, os
critrios utilizados na escolha dos representantes
dos usurios propiciam a prevalncia de interesses particularistas em sobreposio ampla discusso que envolve as questes de sade pblica6. Em tom provocativo, Frederico6 acrescenta
que estamos diante de um duplo sistema de deliberao poltica, uma forma hbrida de poder
democrtico, que mistura democracia direta e
indireta. Ao considerar que o povo j se faz representar indiretamente, nos poderes executivo e
legislativo, pelo voto, e que a sade pblica pautada em todas as plataformas eleitorais, tornase evidente a aprovao dos programas apresentados pela maioria representativa. Porm, a baixa atuao dos partidos polticos vem privilegiando a presena de entidades classistas e rgos que dizem representar a sociedade civil organizada6. Esses representantes falam em nome
do interesse universal do povo, mas o povo j elegeu os seus representantes com seus respectivos programas para a sade. Porm, quem decidir sobre
isso no sero eles e sim a comunidade, isto , as
corporaes profissionais, a burocracia estatal e os
representantes dos conglomerados aleatrios e
mutveis. Na hora da deciso, estes ltimos tm
um poder desproporcional e sem bases legtimas6.
Arrisca-se uma hiptese sobre as questes
apresentadas: a forma como se estabelece legalmente o CS favorece a participao de atores cujos interesses particulares, colocados nas grandes arenas de discusso, prevalecem aos interesses coletivos. Tal arranjo vem impedindo o aprofundamento dos assuntos especficos da sade
do trabalhador e a elaborao de programas capazes de atender efetivamente a sade desta importante parcela da populao.

Lacaz FAC, Flrio SMR

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a sociedade vem favorecendo o desenvolvimento

de uma cidadania poltica e social bastante conflituosa, em que hora prevalece a hegemonia do
Estado e hora se destaca a hegemonia de determinado grupo social, seja ele representado pela
Igreja, por sindicatos ou associaes22.
Nas dimenses organizacionais do Estado,
especificamente no setor sade, a categoria participao do cidado, de acordo com Costa22, vem
se expressando a partir das necessidades no satisfeitas da reproduo da fora de trabalho e do
estilo de fazer poltica, baseado em inverses
pblicas rentveis reproduo do capital22.
Segundo Gawryszewski 21, nos pases em desenvolvimento, utiliza-se o conceito de participao poltica para indicar a prtica da cidadania, embora Costa22 refira que, no capitalismo,
no existe relato de experincia de participao
nos mecanismos de controle do poder estatal pela
classe trabalhadora, enquanto fora hegemnica no campo institucional.
Diante de tais consideraes, pode-se afirmar
que, sob a luz das contradies presentes no conceito de cidadania, e sendo o CS uma prtica vinculada a este conceito; sua eficincia, enquanto
instrumento democrtico da soberania popular,
est sujeita aos mecanismos que favoream ao
controle das aes do Poder Executivo.
Neste cenrio, Santos e Cardoso23 referem que
as novas formas de gerncia pblica priorizam o
CS a posteriori, por resultados; no entanto, a sua
contrapartida deve ser o exerccio da cidadania
em seus mltiplos aspectos, revelando a importncia da utilizao das tecnologias de informao e comunicao como forma de melhorar o
relacionamento Estado - Sociedade, tanto no que
se refere transparncia das aes como garantia de acesso a informaes governamentais23. Suspeita-se que os textos oficiais que tratam da proposta de participao popular o fazem de forma indefinida, favorecendo a manuteno do poder de deciso nas mos de tcnicos
e da burocracia governamental.
Na inteno de refletir sobre o CS para alm
das questes tcnicas, Santos e Cardoso23 referem que um dos grandes problemas encontrados
na administrao pblica a perda de credibilidade do sistema poltico-administrativo diante dos
rumos que vm tomando questes como corrupo, nepotismo, fisiologismo, crime organizado, favorecimento e mordomias23. A forma
como o brasileiro se apropria dos cargos pblicos est ligada estratgia de formao social do
homem cordial, que se traduz na tendncia
nativa a estabelecer todas as suas relaes com

base na afetividade e, principalmente, na dificuldade de objetivizar ou racionalizar as relaes

fora da famlia23. De forma que fica mais fcil
familiarizar todos os relacionamentos, mesmo
aqueles relacionados aos interesses coletivos.
A prtica do nepotismo, revela Carvalho24,
uma ao comum na administrao pblica, independente do partido da situao, to comum
que vem se explicitando nos Conselhos Pblicos
(Sade, Educao, Segurana, Meio Ambiente, Idoso, etc.). A tambm pode existir conselheiro, at
como dirigente, cujo voto esteja atrelado Administrao por parente pendurado na gesto direta,
indireta ou terceirizada pblica. Podemos estar
perdendo o peso constitucional do controle dos
Conselhos Pblicos, por votos conspurcados no
nepotismo sorrateiro praticado24.
Aqui no se contesta a prtica do CS como
atividade inerente ao exerccio da democracia, e
necessria para o fortalecimento da sociedade civil,
ou seja, aquela que alcana seus objetivos medida que se elevam os nveis de organizao e
conscincia da comunidade. Aqui se discute o CS
colocado em prtica no Brasil, cuja representao pulverizada e institucionalmente indefinida
pe em xeque o poder da representao popular
e favorece a representao do Poder Estatal.

Controle social e sade do trabalhador:

reflexos da XI Conferncia Nacional
de Sade
A XI CNS, realizada em Braslia no perodo de 15
a 19 de dezembro de 2000, cujo tema foi Efetivando o SUS: acesso, qualidade e humanizao
na Ateno Sade, com Controle Social, ocorreu na ltima metade do segundo mandato da
gesto de Fernando Henrique Cardoso e, no seu
relatrio final25, questes importantes relativas
ao tema foram assinaladas.
A primeira observao est no prprio ttulo
da XI CNS, em que o termo controle social aparece fazendo parte de sua denominao, alm de
aparecer em evidncia na Carta da XI CNS25 no
slogan A efetivao do SUS s possvel com o
controle social !!!. Neste sentido, e devido ao seu
considerado avano, a questo do CS tratada de
forma entusiasmada no relatrio final da XI CNS:
Os participantes da XI [...] entendem que houve
avano significativo no controle social do SUS nos
ltimos anos, como fruto de intensas mobilizaes e
lutas [...] Os Conselhos Municipais de Sade so os
mecanismos de controle social que mais avanaram na aproximao com as necessidades e deman-

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que representam [...] com pouca capacidade para

formular propostas alternativas e efetivas aos problemas de sade, sendo [...]indicados clientelisticamente, dentro de um contexto geral que de desorganizao da sociedade civil [...]25 .
No caso especfico da sade do trabalhador,
este relatrio25 defende corretamente a implementao dos programas na rede bsica dos municpios, bem como os servios de referncia, propondo tambm a integrao do Programa de Sade do Trabalhador com os Programas de Sade
da Famlia/Programas de Agentes Comunitrios
de Sade, de conformidade com a Portaria n
3.120/9826, que se refere Norma Operacional em
Sade do Trabalhador (NOST). Ademais, demonstra sensibilidade com relao nova realidade do mundo do trabalho, consequente da
reestruturao produtiva neoliberal globalizada.
Ao pensar a ateno sade dos trabalhadores, anuncia a proposta de uma Rede Nacional
de Sade do Trabalhador, a qual foi normatizada apenas em setembro de 2002, sob o nome de
Rede Nacional de Ateno Integral Sade do
Trabalhador, a qual deveria seguir os princpios
do SUS para a consolidao do CS, com se observa nos itens a seguir: c) criar polticas de ateno sade dos trabalhadores precarizados, trabalhadores informais, [...] domiclio, [...], terceirizados, temporrios, etc.; d) implantar a rede de
sade do trabalhador integrada Rede Nacional
de Sade do Trabalhador (RENAST), [...] f) requerer ao Ministrio da Previdncia Social a ampliao e a consolidao do controle social segundo
os princpios do SUS (Leis nos. 8.080/90 e 8142/
90) e Portaria do MS no 3.120/98 (NOST)[...]25.
A Portaria n 3.120/9826 inclui dentre os seus
Princpios o CS na sade do trabalhador, reforando o propsito de incorporar os trabalhadores e suas respectivas representaes sindicais
na construo das aes de vigilncia sade do
trabalhador, conforme descrito no item 3. Princpios, sub-item 3.4. Controle Social: incorporao
dos trabalhadores e das suas organizaes, principalmente as sindicais, em todas as etapas da vigilncia em sade do trabalhador, compreendendo
sua participao na identificao das demandas,
no planejamento, no estabelecimento de prioridades e adoo de estratgias, na execuo das aes,
[...] acompanhamento e avaliao, no controle da
aplicao de recursos26. Pode-se constatar que a
portaria no contempla a participao de uma
importante parcela de trabalhadores pertencentes ao mercado informal ou precarizado. Segundo Lacaz27, este mercado caracterizado como tal
por tratar-se de um mercado que se situa fora

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das dos cidados25 . No entanto, o texto revela elementos suficientes para se suspeitar de tal avano. No pargrafo seguinte do mesmo relatrio,
so alegados problemas operacionais, principalmente os voltados falta de informao por parte
dos conselheiros: A adequada participao dos
conselhos na gesto do SUS, [...], ainda sofre impedimentos diversos [...]: a) falta de controle sobre
central de marcao; b) pouco acesso aos dados do
Datasus para orientar as prioridades e o planejamento; c) carncia de informao sobre o prprio
SUS, que distancia os usurios do sistema da participao efetiva nos Conselhos de Sade25. A falta
de base para atuao dos conselhos no CS relatada de maneira clara no relatrio25, quando neste
assinalada, mediante certo fetiche informativo, a carncia de [...] estrutura, capacitao e assessoria para assumirem as tarefas decorrentes de
uma postura mais ativa de apropriao e uso das
informaes, refletindo-se em controle social pouco efetivo25.
Alm do que, a subservincia dos conselhos
frente aos poderes constitudos determinada
pela ausncia de autonomia financeiro-administrativa e pela sua frgil base legal, o que d margem existncia de conselhos de balco, remetendo-nos reflexo sobre a forma como foi
concebido o texto constitucional. A frequente referncia ao uso da informao em sade como
fator preponderante na baixa atuao dos conselhos no CS, superestimando tecnicalidades
no trato da mesma, retira o foco da questo poltica, aspecto mais relevante para explicar a carncia de representatividade dos conselhos. Ao
assim proceder, valoriza-se mais a aparncia do
que a essncia do problema e confundem-se os
papis dos atores/sujeitos sociais.
Dentre os fatores que tentam evidenciar a falta de ascenso do CS, pode-se considerar os escndalos tico-financeiros vividos pela sociedade
brasileira na atualidade e a baixa capacidade de
representao dos trabalhadores, diante do novo
mundo do trabalho, consequente da reestruturao produtiva neoliberal globalizada, pelo grau
de politicidade com que se apresentam. O mesmo relatrio25 aponta vrios aspectos que tentam explicar as dificuldades para o desenvolvimento do CS e, destes, destacam-se os mais relevantes: [...] a) a ausncia de uma cultura de controle social e transparncia na gesto dos recursos
pblicos [...]; b) a falta de legitimidade de alguns
conselhos municipais [...]; c) a desarticulao dos
Conselhos com a sociedade [...] f) a falta de representatividade dos conselheiros, frequentemente desarticulados das bases, instituies ou segmentos

Lacaz FAC, Flrio SMR

2130

das polticas de tributao e arrecadao; no entanto, o termo informal seria inadequado, pois a
formalidade na gesto da produo se equipara,
ou sobrepuja, s prprias exigncias do mercado
formal. O que se entende por informalidade e a
prpria conceituao de mercado informal algo
ainda difcil de estabelecer, na medida em que se
trata de um mercado de trabalho que se situa fora
do Estado no que se refere s polticas de tributao
e arrecadao; mas que apresenta uma real formalidade na maneira de gerir a fora de trabalho e de
produzir, tornando-se to ou mais perverso do que
o prprio mercado formal27.

A XII Conferncia Nacional de Sade:

perigos de uma votao postergada
A XII CNS foi denominada Conferncia Antonio
Sergio da Silva Arouca, em homenagem ao grande sanitarista falecido em agosto de 2003. Sob o
tema Sade um Direito de Todos e um Dever do
Estado. A Sade que temos, o SUS que queremos, foi realizada em dezembro de 2003, no intento de antecipar a discusso sobre as diretrizes
adotadas na poltica de sade, ao final do primeiro ano de mandato do ainda cheio de esperanas governo Lula da Silva.
O relatrio final da XII CNS28 foi publicado
somente no final de 2004 e teve grande parte de
suas deliberaes votadas em domiclio, o que
foi assim justificado pelos relatores, ao lado de
uma insinuao pela reviso do modelo: [...] extenso da pauta e o detalhamento de propostas comprometeram a finalizao dos trabalhos[...] exigidos novos encaminhamentos, com destaque para a
prioridade de temas relevantes mais polmicos e a
primeira experincia de votao domiciliar. [...]
parece-nos estar se firmando um consenso de que a
metodologia das conferncias necessita de profunda reviso28.
Aqui cabe assinalar que foram imputados
pelo CoNaSa, numa postura no mnimo questionvel - como se fossem caractersticos apenas
dessa conferncia - os problemas referentes retardada aprovao final do relatrio final ao [...]
complexo processo de organizao da 12. Conferncia, proporcional atual amplitude do controle social em sade no Pas: [...]; os temas polmicos
e posies divergentes, [...]; a limitao temporal
que no permitiu esgotar todas as questes levantadas, dentre outros fatores, impuseram dificuldades para a concluso de todas as votaes pelo Plenrio da Conferncia28.
Frise-se que tal dificuldade obrigou, de forma

inusitada, de acordo com deciso do plenrio da

XII CNS, ao CoNaSa realizar de forma questionvel, [...] uma minuciosa reviso das deliberaes
e o envio aos delegados das questes pendentes para
votao, [em domiclio] que retornaram suas decises, garantindo assim a exatido do que foi [...]
discutido durante a Conferncia28.
O que no foi explicitado na manifestao do
plenrio do CoNaSa que, aps a atuao da
comisso geral de relatoria e da comisso revisora, restou a pendncia de votao de 81 itens, a
qual foi resolvida atravs do seu envio para o
domiclio dos delegados.
O relatrio final da XII CNS28 aponta para
questes j assinaladas e at com maior esprito
crtico do que no relatrio da XI CNS: Os Conselhos de Sade tm avanado significativamente no
processo de formulao e controle da Poltica Pblica de Sade, mas enfrentam [...] obstculos importantes, [...]: o no exerccio do seu carter deliberativo na maior parte dos municpios[...]; a ausncia de outras formas de participao; a falta de
uma cultura de transparncia e de difuso de informaes na gesto pblica; e a baixa representatividade e legitimidade de [...] conselheiros nas relaes com seus representados28.
importante ressaltar que o trecho acima
grifado diz respeito diretamente situao de fragilidade vivida pelo CS em sade do trabalhador
diante da nova realidade do mundo do trabalho,
caracterizado pela precarizao de vnculos e direitos e pelo desemprego, o que origina uma realidade em que mais 50% da fora de trabalho
est na precariedade.
Se poder-se-ia esperar um tom menos crtico
relativo ao alcance bastante questionvel do CS
numa conferncia marcada pela tutela de um
pretenso governo popular, o que se observa nas
pginas seguintes do relatrio final da XII CNS29
bastante vazio de anlise e permeado de um
tom voluntarista. As contradies de interesse
estariam resolvidas e tudo caminharia para a
perfeita consonncia de objetivos e sob a batuta
de uma nova e mgica instituio voltada para a
capacitao popular.
Assim, conforme as Diretrizes Gerais do eixo
VI, a construo do SUS que queremos ocorreria [...] incentivando a implantao do oramento participativo nas trs esferas de governo;
promovendo a educao popular e em sade, [...]
baseando-se nos princpios fundamentais de cidadania [...], e informando sobre o SUS, Conselhos
de Sade, conselhos gestores e conferncias como
instncias do controle social do SUS; capacitando
lideranas e conselheiros nos Plos de Educao

2131

A constatao deste retrocesso de certa forma aponta para o fato de que a discusso da
sade do trabalhador e do CS que a acompanha
fora enriquecida, nos anos oitenta, pelo acmulo dos militantes do campo, no que se refere aos
usurios, na poca representados pelos sindicalistas numa primeira instncia.
Assim, se por um lado o CS em sade do trabalhador tem uma histria que anterior existncia do prprio SUS, conforme aponta Lacaz 29
e deve, por isso mesmo, ser considerado no sentido de valorizar esta trajetria e especificidade; por
outro, a realizao de conferncias no formato
em que vm sendo realizadas e por temticas especficas deve ser repensada, na medida em que a
fragmentao temtica pode no mais contribuir
para a reflexo sobre os destinos do Sistema nico de Sade (SUS) num momento em que a viso
focalizada das polticas sociais ganha mais fora.
Diante desse dilema, devemos caminhar para
a realizao das Conferncias Nacionais de Sade, nas quais as temticas especficas estejam
embutidas, na perspectiva de contribuir para a
construo do SUS mais aperfeioado e pblico,
considerando-se que o SUS se configura como a
nica poltica de bem-estar social que a cidadania brasileira logrou criar atravs de suas lutas e
embates que remontam ao Movimento da Reforma Sanitria30.

O controle social na sade do trabalhador:

armadilha de efeito retardado
A realizao da III CNST, em novembro de 2005,
enseja a discusso de uma questo que volta luz,
ou seja, a representao de usurios na composio das delegaes que participou das Conferncias de Sade Regionais. E, aqui, interessa refletir
sobre o prprio conceito e prtica de participao
da comunidade ou controle social, um dos princpios e diretrizes do SUS, modelo que vem buscando ampliar a participao da sociedade na gesto das polticas pblicas. Ao possibilitar tal participao, o SUS engendrou uma dinmica que
incorpora um apelo democracia direta, o controle social; estratgia esta que pode trazer conflitos, mormente quando se trata das instncias de
controle em sade do trabalhador. Refere-se
representao dos 50% de usurios nas conferncias e nos conselhos. Mas, quem so estes usurios? So entidades sindicais filiadas ou no s
centrais, associaes de portadores de deficincias fsicas, de pessoas portadoras de doenas crnicas, movimentos sociais relacionados sade.

Cincia & Sade Coletiva, 14(6):2123-2134, 2009

Permanente, em parceria com universidades, entidades de classe e a Articulao Nacional de Movimentos e Prticas de Educao em Sade
(ANEPS)28 .
Ademais, o CS seria objeto da organizao
dos jovens cidados e estaria isento de disputas
polticas no aparelho de Estado. Ademais, abstrai-se totalmente a fragilidade e a desorganizao da sociedade civil, claramente diagnosticada e
de forma corajosa no relatrio final da XII CNS.
No que se refere aos conselhos de sade, uma
ousada iniciativa criacionista a eles outorgada
no campo da sade e trabalho, atribuindo aos
conselhos, nas trs esferas de governo, uma ao
que nem nos momentos de maior mobilizao
social foi logrado obter, ou seja: [...] analisar e
avaliar a implementao das polticas de proteo
sade do trabalhador, criando, nas trs esferas de
governo, Comisses de Sade do Trabalhador (CST)
nos locais de trabalho28.
No que tange sade do trabalhador, o que
se observa algo redutor e que pode ser classificado como um verdadeiro retrocesso em comparao com as formulaes da XI CNS. Na XII CNS,
h proposies eivadas de equvocos conceituais
e metodolgicos, como a referncia a doenas
ocupacionais; quando tratam da organizao dos
prprios servios de ateno sade dos trabalhadores e de medidas de preveno muito a gosto do empresariado como os EPIs e que j foram
h muito superados pelas formulaes do campo da sade do trabalhador e da sade coletiva/
sade pblica. Assim, no item Sade do Trabalhador, o relatrio final da XII CNS aponta que
se deve: Estabelecer polticas de sade para preveno e ateno de doenas ocupacionais, doenas relacionadas ao trabalho e acidentes de trabalho [...]
Implantar aes de preveno e reabilitao da voz,
bem como avaliao auditiva [...], para os trabalhadores submetidos a riscos qumicos ou fsicos que
afetem esses sistemas. Desenvolver polticas especficas direcionadas aos grupos vulnerveis [...] com
recursos humanos, financeiros e materiais para a
implantao dos Centros Regionais de Sade do
Trabalhador (Cerest) nos municpios [...] Realizar
campanhas de preveno de cncer de pele para trabalhadores rurais, [...] campanhas educativas sobre riscos do uso indiscriminado de agrotxicos nos
alimentos, [...], esclarecimentos sobre os cuidados
necessrios no seu preparo, higienizao e armazenamento com distribuio de equipamentos de proteo individual (EPI) [...], e/ou cobrando do produtor/empregador o fornecimento de EPI e garantindo que os rgos competentes realizem a fiscalizao do uso28.

Lacaz FAC, Flrio SMR

2132

De fato, das conferncias (e conselhos) participam representantes de sindicatos operrios e

patronais que foram eleitos para cuidar de interesses corporativos e no da sade. Ademais,
participam representantes da Igreja e sem mandato, [...] cuja presena num aparelho estatal [...]
como o Ministrio da Sade significa um retrocesso em relao ao ideal [...] republicano que, aps
muita luta, conseguiu estabelecer a separao entre Igreja e Estado [...] E esta representao, [...],
catica, imprecisa e, por isso [...] sujeita a todo
tipo de manipulao6.
Estabelece-se, ento, um duplo regime de participao e existe uma sobre-representao das entidades de classe, de instncias que alegam representar a sociedade civil organizada. Quem acaba
decidindo, ento, dada a fragilidade dos partidos
polticos existentes, so [...] as corporaes profissionais, a burocracia estatal [...] representantes dos
conglomerados aleatrios e mutveis. Na hora da
deciso, [...] tm um poder desproporcional e sem
bases legtimas. O desfecho da sade no processo constituinte [...] [foi], portanto, um claro exemplo do
triunfo de interesses particularistas [...] Mas tambm exemplo da fragilidade de partidos que se revelaram incapazes de sobrepor-se aos interesses dos aglomerados aleatrios, da burocracia estatal e das entidades sindicais6.
A anlise textual entre os regimentos da XI e
XII CNS aponta para mudanas estruturais, as
quais objetivaram centralizar o poder de deciso
e a hegemonia do Estado. Ao compararem-se
estes regimentos, depara-se na composio da
comisso organizadora, com uma diferena de
expressivo valor representativo. Enquanto na XI
CNS, a comisso organizadora compe-se de um
comit executivo eleito para tal fim, na XII CNS,

a comisso organizadora se resume ao prprio

CoNaSa, que se outorga este papel, designando
comisses especiais para a sua realizao. Esta
convergncia de poder demonstra que, alm da
funo de aprovar as normas de organizao, o
CoNaSa tambm se encarregou de planej-las.
O quadro abaixo procura explicitar esta diferena qualitativamente importante do ponto de vista poltico e que expressa a mudana de qualidade na conduo da XI e XII CNS (Quadro 1).
Tal feito aconteceu novamente na organizao da III CNST, quando o CoNaSa encarregouse de indicar os participantes do seminrio preparatrio da III CNST realizado em novembro
de 2004 na cidade de So Paulo, no qual a participao esteve baseada fundamentalmente nos
representantes de conselhos profissionais corporativos e de associaes de vtimas de doenas do
trabalho, o que praticamente alijou a experincia
acumulada nos ltimos vinte anos pela militncia em sade do trabalhador dada sua atuao
desde meados dos anos oitenta nos Programas
de Sade do Trabalhador e, posteriormente, nos
Centros de Referncia em Sade do Trabalhador, base sobre a qual est sendo implantada a
Rede Nacional de Ateno Integral em Sade do
Trabalhador (Renast), como estratgia poltica
do Ministrio da Sade31.
Tal fato coloca em dvida a possibilidade de
avanar na trilha da sade coletiva como espao
em que foram elaboradas e constitudas as formulaes e experincias em servio do campo ST
e de consolidao de suas conquistas, como observou Lacaz em recente artigo32.
medida que se adentra no mbito das polticas pblicas, fica cada vez mais claro que o CS
assumir seu papel somente mediante a capaci-

Quadro 1. Comparao do Regimento das XI e XII Conferncias Nacionais de Sade, Captulo IV - Da

organizao. Seo I - Estrutura e Composio da Comisso Organizadora.
COMISSO ORGANIZADORA DA XI CNS

COMISSO ORGANIZADORA DA XII CNS

A Comisso Organizadora da 11 Conferncia

Nacional de Sade ter a seguinte composio:
I - Comit Executivo:
- Coordenador geral
- Colegiado de coordenao
- Secretrio geral
- Relator geral
- Relatores adjuntos
- Coordenador geral de infraestrutura

A Comisso Organizadora da 12 Conferncia Nacional

de Sade o Conselho Nacional de Sade, que para este
fim constituir as seguintes comisses especiais:
I - Comisso Especial Temtica;
II - Comisso Especial de Comunicao;
II - Comisso Especial de Infraestrutura;
IV - Comisso Especial de Articulao e Mobilizao;
V - Comisso Especial de Regimento e Regulamento; e
VI - Comisso Especial de Relatoria

2133
Cincia & Sade Coletiva, 14(6):2123-2134, 2009

tao e o comprometimento das representaes

populares. No entanto, restam dvidas sobre sua
legitimidade representativa, seja pelo enfraquecimento dos sindicatos de trabalhadores, quanto
sua capacidade de representar as vrias categorias de trabalhadores sem vnculo formal de trabalho, seja pela ausncia de representantes de trabalhadores do expressivo mercado informal, precarizado e de desempregados nos colegiados e
instncias previstas para atuao no CS.

Colaboradores
FAC Lacaz e SMR Flrio participaram igualmente de todas as etapas da elaborao do artigo.

Lacaz FAC, Flrio SMR

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Referncias
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Artigo apresentado em 15/03/2008

Aprovado em 08/05/2008