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La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

La Regulacin de la Infraestructura de Transporte en


el Per: Lecciones y Agenda Pendiente
Juan Carlos Zevallos U.1

Resumen
El objetivo del presente artculo consiste en realizar un balance del proceso regulatorio
seguido en el sector de infraestructura de transporte bajo el mbito del OSITRAN,
para rescatar las principales lecciones e identificar los retos pendientes de la institucin,
y definir una agenda pendiente de mediano y largo plazo, en aras de velar mejor por
los intereses de los inversionistas, usuarios, y hacerlo de forma transparente y justa.
Despus de 10 aos de experiencia en la regulacin del sector, se pueden mencionar
como lecciones: la importancia de contar con un margo legal y regulatorio claro y
preciso; la necesidad de que el OSITRAN participe en el diseo de los Contratos de
Concesin, en los procesos de licitacin y tenga una mayor interaccin con la agencia
de competencia (INDECOPI); los beneficios que representan la incorporacin
de mecanismos de incentivos en dichos contratos y la existencia de los Consejos de
Usuarios. Identificadas las lecciones, se propone la siguiente agenda: una mayor
difusin de la cultura regulatoria, y fortalecimiento de la independencia, autonoma y
capacidad del OSITRAN; apuntar a un marco regulatorio que mitigue las asimetras de
informacin entre empresas reguladas y el regulador, y que concentre esfuerzos hacia
una regulacin por incentivos; incrementar las sinergias con la agencia de competencia;
y prestar atencin a los retos que demanda la multimodalidad en materia regulatoria.
Palabras clave: Regulacin econmica; transporte; contratos
Clasificacin JEL: L14; L51; L97
I.- Introduccin 2

En el Per, a principios de la dcada de los 90s, se inici el proceso de promocin de la


inversin privada en las empresas pblicas. Dicho proceso implic la participacin del
sector privado en actividades con caractersticas monoplicas, ya sea va privatizaciones
o concesiones, lo cual llev a que el Estado renunci a su papel de empresario, y ms bien,
asuma un rol supervisor y regulador de las infraestructuras asociadas a dichas actividades.
En particular, la creacin del OSITRAN resulta de la decisin del Estado para poder
llevar a cabo la supervisin y regulacin de las infraestructuras de transporte de uso
pblico, con la finalidad de limitar los incentivos a la explotacin del poder de mercado
que tendran las empresas (ahora en manos del sector privado), garantizar la eficiencia y
sostenibilidad de los servicios y el acceso a los mismos por parte de la sociedad en general.
Al dcimo ao de creacin del OSITRAN, es posible visualizar que el sector de
infraestructura de transporte ha cambiado muchsimo, lo cual es de esperar luego
de haberse ejecutado, al mes de abril de 2008, inversiones equivalentes a US$ 776,7
millones en carreteras, US$ 187,1 millones en aeropuertos, US$ 7,3 millones en
puertos y US$ 56,6 millones en ferrocarriles. Es decir, a dicha fecha se han ejecutado y
reconocido US$ 1 027 millones (de una inversin comprometida de US$ 3 411 millones).
1
2

Presidente del Consejo Directivo del OSITRAN.


El autor agradece el apoyo recibido para la elaboracin del presente artculo al staff de la Gerencia de Regulacin del OSITRAN: Lincoln Flor, Julio Aguirre, Jorge Li Ning, Jose Carlos Aguilar y Giancarlo Silva. Cualquier error u omisin es exclusiva responsabilidad del autor.

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Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

A pesar de ello, an persiste un dficit de infraestructura de transporte, el cual para el ao


2005, fue estimado en ms de US$ 7 000 millones3, aproximadamente. Al mismo tiempo,
para el mismo ao, se estim que los sobre-costos operativos por falta de infraestructura
de transporte ascendieron a US$ 386 millones (CIUP, 2005). Tener en consideracin
estas cifras es de suma importante, toda vez que los servicios que se brindan utilizando
dicha infraestructura resultan cruciales para la operatividad y eficiencia de toda economa
moderna (Guasch, 2004), ms an en un escenario en el que el pas viene creciendo
sostenidamente durante los ltimos 7 aos. Cerrar las brechas en infraestructura debe
ser el fin primordial en la poltica del Estado, y hacerlo a travs de una regulacin y
supervisin eficiente por parte del regulador, el medio adecuado.
Dado lo anterior, el objetivo del presente artculo consiste en realizar un balance del
proceso regulatorio seguido en el sector de infraestructura de transporte bajo el mbito
del OSITRAN, para rescatar las principales lecciones e identificar los retos pendientes de
la institucin, definiendo una agenda pendiente de mediano y largo plazo, en aras de velar
mejor por los intereses de los inversionistas, usuarios, y hacerlo de forma transparente y
justa.
En efecto, la regulacin sirve no slo para proteger a los inversionistas frente a una
intervencin arbitraria del gobierno basada en motivaciones polticas, sino tambin
para proteger a los usuarios de un posible abuso de su posicin monopolstica por parte
de los operadores privados (Estache y de Rus, 2003). El instrumento que se ha venido
implementado en el pas para llevar dicha regulacin es el Contrato de Concesin, en el
cual se estipulan las reglas de juego sobre las que interactuarn el Estado (como concedente
de la infraestructura) y la empresa u operador privado (como concesionario).
La labor del OSITRAN de supervisar y regular de acuerdo a lo estipulado en los
contratos de concesin no es trivial. Los modelos de Teoras de Contratos o Economa
de la Informacin4, que describen la interaccin de un determinado nmero de agentes,
explican la interrelacin entre un agente (en este caso, un concesionario) y el principal (en
este caso, el concedente), y el rol fundamental que juega la informacin en la estructuracin
de las relaciones entre ambos5. Por lo que, en la medida que se tenga un contrato bien
elaborado, la asignacin de los recursos ser ms eficiente; de lo contrario, la productividad
ser decreciente y los costos elevados, generndose prdidas (Sarmiento, 2005).
Los defectos en los diseos y los errores en la implementacin de los contratos de
concesin afectan de manera significativa tanto a la eficiencia como a la equidad y, ms
an, deterioran la percepcin de la sociedad de la validez de las concesiones. Al respecto,
De acuerdo a estimaciones del Instituto Peruano de Economa (IPE, 2007), en las que se calculan dficits de
US$ 6 829 millones, US$ 695 millones, US$143 millones y US$ 17 millones en red vial, puertos, aeropuertos y
ferrocarriles, respectivamente.
4
Que estudia las consecuencias de la existencia de asimetra de informacin entre diversos agentes econmicos
sobre la eficiencia de la relacin que estos establezcan (Bolton y Dewatripont, 2005).
5
La presencia de dicha asimetra de informacin en el momento de elaborar un contrato genera tres tipos de
problemas: (i) riesgo moral (moral hazard): el cual se presenta cuando la accin del agente no es verificable o
cuando este recibe informacin privada despus de que la relacin ha sido iniciada (es decir, tienen la misma
informacin cuando el contrato empieza pero se generan asimetras despus); (ii) seales (signaling), que son
enviadas por el agente al principal antes de elaborar el contrato, con el fin de revelar la informacin privada y as
adquirir un beneficio mayor, y (iii) seleccin adversa (adverse selection), que se presenta cuando una caracterstica
del agente es imperfectamente observada por el principal, implicando que el agente posee informacin privada
antes que la relacin tenga inicio de manera contractual.
3

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La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

Guasch (2004) revela que varios estudios que evalan las ganancias de eficiencia de las
empresas concesionadas muestran importantes ganancias anuales que oscilan entre 1% y
9% (Estache, Guasch y Trujillo, 2003), sin embargo, tambin muestran poca correlacin
con cambios en las tarifas, lo que deviene en percepciones negativas.
Luego de esta seccin introductoria, la siguiente seccin desarrolla una descripcin general
del marco regulatorio de la infraestructura de transporte de uso pblico a la que OSITRAN
se cie para llevar a cabo su labor regulatoria y supervisora. La tercera seccin muestra cmo
ha sido el rol de OSITRAN y el desempeo de las empresas reguladas (concesionarias, y
algunas empresas pblicas an en manos del Estado pero bajo el mbito del regulador)
de los sectores aeroportuario, portuario, ferroviario y vial. La cuarta seccin mira en
conjunto las infraestructuras reguladas y supervisadas por OSITRAN. Seguidamente, en
la quinta y sexta secciones, respectivamente, se identifican las lecciones que la experiencia de
OSITRAN viene revelando y la agenda pendiente en materia regulatoria. Finalmente, en la
sptima seccin se concluye.
II.- Marco Institucional del proceso regulatorio de infraestructuras de transporte
de uso pblico en el Per
El marco institucional de la regulacin de los servicios pblicos est provisto en la
Constitucin Poltica del Per de 1993. En ella se precisa que uno de los principales roles
del Estado es la promocin del bienestar general de la poblacin. Para lograr ello, las
polticas del Estado deben enmarcarse en una economa social de mercado; esto es, el
Estado debe desarrollar polticas adecuadas que establezcan los incentivos necesarios y
suficientes para la participacin del sector privado, de manera libre, en la provisin de
servicios pblicos6.
Bajo el contexto de una economa social de mercado, el Estado, adems de promover el
desarrollo de los mercados a travs de la participacin del sector privado, tambin debe
tomar en cuenta las posibles conductas oportunistas que puedan afectar el bienestar
de la poblacin. Este tipo de comportamiento puede surgir debido a las caractersticas
que poseen las infraestructuras, a travs de las cuales se proveen servicios pblicos, al
presentar subaditividades7 de costos, originadas fundamentalmente en la presencia de
economas de escala y de mbito. Es decir, las infraestructuras de servicios pblicos
presentan caractersticas de monopolio natural, lo que conlleva a la existencia de poder de
mercado e incentivos para su explotacin en desmedro del bienestar de los usuarios. Para
evitar que suceda esto, el Estado crea organismos que velan por que ningn agente del
mercado tenga incentivos para comportarse de forma oportunista, mediante el desarrollo
de polticas, y esquemas de supervisin y regulacin que promuevan y faciliten la libre
competencia.

2 Cabe precisar, que el Estado debe asumir, por s mismo, aquellos sectores que son esenciales para la poblacin
y en donde el sector privado no est interesado en participar. Es decir, debe cumplir un rol subsidiario (Rubio,
1999).
7
2 El concepto de subaditividad de costos hace referencia a una situacin en el que, dentro del tramo de demanda
relevante para una industria, una firma es capaz de producir la cantidad que se demanda del bien a un costo
menor o igual al que exhibiran dos o ms firmas.
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Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

Es as que, con la intencin de atender la demanda de regulacin que los mercados exigen
(debido a la existencia de fallas de mercado8), el Estado peruano ha creado cuatro organismos
(independientes) de supervisin y regulacin de la inversin privada en infraestructura de
servicios pblicos. Para el caso de la inversin privada en infraestructura de transporte de
uso pblico (aeropuertos, carreteras, puertos y vas frreas), el Estado peruano, mediante
Ley N 26917 publicada el 23 de enero de 1998, cre el Organismo Supervisor de la
Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico OSITRAN9. ste es un
organismo pblico con autonoma administrativa, funcional, tcnica, econmica y
financiera10, y tiene como objetivo general regular, normar, supervisar y fiscalizar, dentro
del mbito de su competencia, el comportamiento de los mercados en los que acta el
OSITRAN. Esto es, el OSITRAN con el propsito de incentivar la eficiencia productiva y
asignativa, y la provisin confiable de servicios, a la par de asegurar la viabilidad financiera
y la nueva inversin, disea polticas y esquemas de supervisin y de regulacin, los cuales
sern implementados en mercados que explotan las infraestructuras de transporte y que
poseen algn tipo de posicin de dominio de mercado11.
El OSITRAN, como parte de su funcin regulatoria, tiene la potestad de fijar las tarifas
de los servicios regulados y los cargos de accesos a las facilidades esenciales12 de aquellas
empresas que podran tener incentivos para explotar su poder de mercado. En lo que se
refiere a la regulacin de tarifas, el OSITRAN mediante el Reglamento General de Tarifas
(RETA), aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 043-2004-CD/OSITRAN
y modificado por Resolucin de Consejo Directivo N 082-2006-CD/OSITRAN,
establece los principios13, el alcance14, los procesos y las metodologas aplicables a los
procesos de fijacin tarifaria15. Por su parte, la metodologa y fijacin de cargos de acceso
a las facilidades esenciales, as como sus alcances, se enmarcan en el Reglamento de
Marco de Acceso a la Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (REMA), aprobado
por Resolucin de Consejo Directivo N 014-2003-CD-OSITRAN y modificado por
Resolucin de Consejo Directivo N 054-2005-CD-OSITRAN.
En lo que respecta a la funcin supervisora, el OSITRAN mediante el Reglamento
General de Supervisin, aprobado mediante Resolucin de Consejo Directivo N 0362 Situacin en la que un mercado no asigna eficientemente los recursos por s solo.
2 El OSITRAN posee tres rganos de gobierno: (i) el Consejo Directivo, (ii) el Tribunal de Resolucin de Controversias
y, (iii) los Consejos de Usuarios.
10
2 De acuerdo a lo establecido en la Resolucin de Consejo Directivo N 007-2003-CD/OSITRAN, todas las empresas concesionarias
estn obligadas a pagar anualmente el 1% de la totalidad de sus ingresos facturados por concepto de Aporte por Regulacin.
11
2 El OSITRAN tambin interacta con otras entidades que participan en el sector de transporte de uso pblico. Entre
ellas se encuentran el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), que es el ente que dicta las polticas del
sector transportes y a la vez representa al Estado en la suscripcin de contratos de Concesin (el Concedente); y la
Agencia de Promocin de la Inversin Privada (PROINVERSION), que es el ente encargado de la promocin de la
inversin privada, de disear los contratos de Concesin en conjunto con el MTC y de la conduccin del proceso de
licitacin y concesin hasta la adjudicacin de la infraestructura.
12
2 En este caso, se considera Facilidad Esencial a aquella instalacin o infraestructura de transporte de uso pblico o parte
de ella, que es provista por un nico o un limitado nmero de proveedores, y su utilizacin es indispensable para la
prestacin del servicio; y, no es factible de ser sustituida tcnica o econmicamente para proveer un servicio.
13
2 Se refiere a los principios bajo los cuales OSITRAN ejerce sus funciones. Estos son: libre acceso, promocin de la
cobertura y la calidad de la infraestructura, sostenibilidad de la oferta, eficiencia (productiva y asignativa), equidad, no
discriminacin, beneficio-costo, predictibilidad, consistencia y transparencia.
14
2 Se refiere al tipo de rgimen tarifario al que se encontrara sujeto cada empresa prestadora o cada mercado. Existen dos
tipos de regmenes tarifarios: (i) el rgimen supervisado en el cual las empresas prestadoras fijan y modifican libremente sus
tarifas y, (ii) el rgimen regulado en el cual las empresas prestadoras pueden fijar y modificar sus tarifas de tal forma que no
excedan las tarifas mximas fijadas por el OSITRAN o por sus respectivos contratos de Concesin.
15
2 Se refiere a la aplicacin de las siguientes metodologas para la fijacin de tarifas: costos incrementales, costo marginal de
largo plazo, costos totalmente distribuidos, elasticidad inversa o precios Ramsey, tarificacin comparativa (benchmarking)
y empresa modelo eficiente. Asimismo, para las revisiones tarifarias se utiliza el mtodo RPI X.
8
9

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La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

2004-CD/OSITRAN, verifica el cumplimiento de los contratos de concesin por parte


de la empresa concesionaria. Esto consta de la supervisin de aspectos econmicos y
comerciales, operativos, de inversiones, y administrativos y financieros. Asimismo, se
verifica el cumplimiento de las Resoluciones que emite el OSITRAN. De encontrar
algn tipo de incumplimiento, el OSITRAN tiene la potestad a aplicar las sanciones
que correspondan de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de Infracciones y
Sanciones, aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 023-2003-CD-OSITRAN
y modificado por Resolucin de Consejo Directivo N 077-2005-CD-OSITRAN.
Adicionalmente, el OSITRAN puede resolver las controversias y reclamos que surjan entre las
empresas prestadoras y los usuarios (sean intermedios o finales) a travs de la va administrativa,
siguiendo lo establecido en el Reglamento de Atencin de Reclamos y Solucin de Controversias,
aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 002-2004-CD-OSITRAN y modificado
por Resolucin de Consejo Directivo N 076-2006-CD-OSITRAN.
El OSITRAN tambin emite opinin previa no vinculante a la suscripcin de los contratos
de concesin, acerca de tpicos relacionados con el rgimen tarifario, las condiciones de
competencia, el acceso a la infraestructura, la calidad de los servicios y el mecanismo de
solucin de controversias. Por ltimo, el OSITRAN emite opinin previa respecto de la
renegociacin y/o renovacin del periodo de vigencia de los contratos de concesin.
Como se puede apreciar, el instrumental normativo aplicado por el OSITRAN, tiene como
propsito restringir el grado de discrecionalidad del regulador sobre aspectos fundamentales
tales como la fijacin tarifaria y la supervisin, lo que finalmente permite que en el mercado
exista una mayor predictibilidad.
III.- Rol de OSITRAN y el desempeo de las concesiones
3.1.- Sector aeroportuario
En el sector aeroportuario, el OSITRAN ejerce su funcin regulatoria y supervisora sobre
dos empresas privadas (concesionarias o entidades prestadoras) y una empresa pblica. Las
empresas privadas son: (i) Lima Airport Partners S.R.L. (LAP), a cargo del Aeropuerto
Internacional Jorge Chvez (AIJCH), entregado en concesin desde el 14 de febrero de 2001
por 30 aos; y (ii) Aeropuertos del Per (AdP), a cargo del Primer Paquete de Aeropuertos
Regionales (PPAR) (Cajamarca, Chachapoyas, Huaraz, Iquitos, Pucallpa, Talara, Tarapoto,
Trujillo, Tumbes, Pisco y Chiclayo16), desde el 11 de diciembre de 2006 por 5 aos. Respecto
de la empresa pblica, sta es la Corporacin Peruana de Aeropuertos y Aviacin Comercial
S.A. (CORPAC), a cargo de los aeropuertos de uso pblico no concesionados a la fecha. Cabe
mencionar, que en el caso del AIJCH, la concesin es del tipo onerosa o autofinanciada;
mientras que en el caso del PPAR, del tipo cofinanciada.
El OSITRAN tiene la funcin de regular las tarifas de algunos servicios y el acceso al uso de algunas
infraestructuras en manos de las empresas mencionadas17. En el caso del AIJCH y el PPAR, el rgimen
de tarifas est establecido en los respectivos Contratos de Concesin; y en el caso de CORPAC, por
Resoluciones y/o Acuerdos del Consejo Directivo del OSITRAN. De acuerdo a dicho rgimen,
las empresas pueden establecer descuentos sobre la tarifa general cobrada, de acuerdo a su poltica
comercial, tales que sean aplicados de manera objetiva, transparente y no discriminatoria.
2 A junio de 2008, queda pendiente an la entrega en posesin del Aeropuerto Regional de Piura a AdP.
2 Dicho uso se da por parte de un usuario intermedio, que brinda un servicio integrante de la cadena de servicios
que permite el transporte de pasajeros y carga de un punto a otro. De esta manera, OSITRAN vela porque los
usuarios intermedios de la infraestructura puedan hacer uso de esta, bajo condiciones similares a las que se dara
si hubiera competencia en la provisin de la misma.

16
17

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Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

El Anexo V del Contrato de Concesin entre el Estado y LAP contiene las tarifas y
cargos regulados en el AIJCH para los primeros 8 aos de la concesin (2001 2008),
durante el cual el rol de OSITRAN consisti nicamente en hacer cumplir lo estipulado
en dicho contrato18. En este caso, el mecanismo de regulacin consisti en fijar tarifas
mximas que otorgan cierta flexibilidad a la empresa regulada para establecer precios por
producto o lneas de productos, siempre que se siten dentro de los mrgenes establecidos
en el Contrato de Concesin. De acuerdo al mismo contrato, a partir del noveno ao de
vigencia de la concesin, los servicios regulados (Tasa Unificada de Uso del Aeropuerto
-TUUA, aterrizaje y despegue, estacionamiento de aeronaves, uso de puentes de embarque
y de instalaciones a la carga) seguirn un mecanismo de regulacin por incentivos, es
decir, se reajustarn peridicamente por la variacin del ndice de precios al consumidor
de los Estados Unidos, representado por el RPI, menos un porcentaje estimado de los
incrementos anuales de productividad, representado por X (a ser estimado por OSITRAN)
que permanecer fijo por un periodo de 5 aos19.
Por su parte, las tarifas reguladas para el PPAR de acuerdo al Contrato de Concesin para
el ao 2007 2008 se reajustarn cada 1 de enero de cada ao calendario, en funcin a
los cambios en el ndice de precios al consumidor publicado por el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (INEI) y el ndice de precios de los Estados Unidos20.
En el caso de CORPAC, hasta mediados del ao 2004, las tarifas que cobraba esta empresa
por sus servicios eran tarifas fijas establecidas por el MTC, a travs de Resoluciones
Ministeriales. En la prctica, CORPAC propona al MTC el nivel de las tarifas de acuerdo
a las necesidades, los intereses de la empresa y la poltica propia del sector. Esta situacin
cambi a partir de la publicacin de la Resolucin N 015-2004-CD-OSITRAN del 12
de mayo de 2004, mediante el cual se establecieron los nuevos niveles de tarifas mximas
para los servicios prestados por CORPAC. La finalidad de esta revisin tarifaria fue tanto
actualizar las tarifas para hacer sostenible en el tiempo la provisin de los servicios, como
ordenar las cuentas, separando servicios y asignando costos, para establecer tarifas con
menos distorsiones.
Respecto del desempeo de las empresas, el trfico de pasajeros y carga ha registrado
incrementos de 9,3% y 11,5% promedio anual en el AIJCH, respectivamente, desde su
ao de concesin, pasando de 4,1 millones en el 2001 a 7,0 millones de pasajeros en el
2007 (Cuadro 1); y de 114,3 a 217,8 toneladas de carga para el mismo periodo. Por su
parte, el trfico de pasajeros y de carga en los aeropuertos administrados por CORPAC
ha mostrado variaciones de 2,0% y -14,0%21, respectivamente, entre el periodo de 2001 y
2007. En el caso del PPAR, se sabe que entre marzo 2007 2008, el trfico de pasajeros
y de carga se increment en 57% y 67,1%, respectivamente. En efecto, los terminales
areos de Iquitos y Pucallpa fueron los de mayor relevancia para el concesionario AdP,
debido a que por ellos se moviliz el 36% y 16,6% del total de pasajeros, respectivamente
(OSITRAN, 2008).
2 Ver Clusula 6.- Tarifas e Ingresos, y Anexo 5.- Polticas sobre Tarifas, del Contrato de Concesin.
2 Cabe mencionar al respecto que la Gerencia de Regulacin del OSITRAN ya viene realizando la revisin
tarifaria para su implementacin a partir del ao 2009.
20
2 Ver Clusula 7.7.- Tarifas, y Anexo 7.- Esquemas de Tarifas y de Cargo de Acceso, del Contrato de
Concesin.
21
2 Esta abrupta disminucin se debe al traspaso de algunos aeropuertos (PPAR) en manos de CORPAC al
control de AdP por concesin.
18
19

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La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

Por otra parte, el nmero de operaciones (entendido como entrada y salida de aeronaves)
realizadas en el AIJCH crecieron 4,5% entre el 2001 y el 2007; mientras que en el caso de
los aeropuertos administrados por CORPAC, apenas 0,1% (Cuadro 1). Por su parte, en el
caso del PPAR, entre marzo 2007 y marzo 2008, el nmero de operaciones realizadas en
los aeropuertos regionales concesionados se increment 12,6%.
Cuadro 1
Indicadores de desempeo: Trfico de pasajeros (p), Carga
(C) y Nmero de Operaciones (O)
Aos

AIJCH

CORPAC

PPAR

P*

C**

O+

1998

4.4

98.3

77.9

1999

4.3

92.1

70.7

2000

4.5

107.0

67.4

33.3

146.7

2001

4.1

114.3

72.2

2.8

28.1

138.6

2002

4.3

135.1

70.3

2.5

26.6

133.0

2003

4.5

156.8

70.3

2.6

23.7

127.6

2004

4.8

167.2

72.4

2.8

20.6

137.0

2005

5.4

172.9

73.3

3.1

22.7

139.2

2006

5.7

192.5

77.3

3.3

24.8

152.3

2007

7.0

217.8

92.9

3.1

6.4

137.4

P*

C**

O+

P*

C**

O+

1.2

16.2

33.9

33.6

* En millones; ** Toneladas Mtricas; + En miles


Nota: en el caso de CORPAC, para el ao 2007, no se consideran 9 de 12 aeropuesrtos entregados en concecin
Elaboracin propia

Parte de las funciones del OSITRAN es la supervisin de las inversiones realizadas por
las empresas concesionarias. En el caso del AIJCH, durante el periodo 2001 y 2007, OSITRAN ha reconocido un monto acumulado de inversin equivalente a los US$ 165,35 millones, quedando pendiente inversiones por US$ 69.65 millones para el ao 2008, tal que se
cumpla con el Programa de Inversiones equivalente a US$ 235 millones (Cuadro 2).
Cuadro 2
Inversiones en el AIJCH
(Millones de US$)

Monto presentado para el


reconocimiento
Monto reconocido de mejoras

2001

2002

2003

2004

2005

2006 2007

1.32
0

10.5
4.24

30.11 94.72 23.26 19.95


28.77 84.37 30.86 14.31

2.8
2.8

Nota: No incluye IGV


Fuente: Gerencia de Supervisin - OSITRAN
Elaboracin: Gerencia de Regulacin - OSITRAN

Como se puede apreciar, las actividades llevadas a cabo en los aeropuertos muestran
una tendencia creciente en las operaciones desarrolladas por las empresas concesionarias. En la medida que el crecimiento del pas sea acompaado de un mayor desarrollo
de la infraestructura aeroportuaria como resultado del proceso de concesiones que se
viene implementando, y bajo la supervisin regulatoria del OSITRAN, es de esperar
que los aeropuertos regionales tambin sigan una evolucin favorable en sus respectivos desempeos.
Sin embargo, se trata de un proceso lento que apunta, en el largo plazo, a posicionar
el desempeo de los aeropuertos en el Per como infraestructuras eficientes, toda vez
que stas se constituyen en elementos indispensables para poder completar una serie de
actividades econmicas que forman parte de una cadena logstica22. En este punto, la
2 Una cadena logstica est compuesta por una serie de etapas donde interactan distintos mercados (insumos,
infraestructuras y servicios de transporte, servicios logsticos integrados, entre otros).

22

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Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

experiencia regulatoria sobre el AIJCH marca la pauta en estos 8 primeros aos de lo que
va de la concesin.
En ese sentido, nicamente con fines comparativos, resulta interesante hacer una
comparacin de los costos de algunos servicios que ofrecen los aeropuertos, dado que
su utilizacin es el resultado de una demanda derivada de otras actividades (por ejemplo,
turismo o negocios), lo que puede dar una seal de qu tan competitivo es un aeropuerto;
lgicamente, desde el punto de vista del costo de los servicios y no tanto desde aspectos
relacionados con competencia interaeroportuaria. En este caso, por razones evidentes,
se realiza una comparacin entre principales aeropuertos internacionales de algunos
pases de la regin, y no entre aeropuertos localizados en el Per.
Un primer caso puede ser observado al comparar el costo del Servicio de Aterrizaje
y Despegue, aplicable a operadores de transporte areo (es decir, lneas areas), cuya
tarifa es regulada por Contrato de Concesin para el caso del AIJCH, ms dos horas
de estacionamiento en los principales aeropuertos de la regin. El Cuadro 3 reporta
que, para aeronaves tipo Air Bus 320 y Boeing 767-300 que corresponden a la moda en
el trfico nacional e internacional, la tarifa por dicho servicio al 2006 es superior a la
registrada en los Aeropuertos de Aruba (en 152% y 158%, respectivamente), de Santiago
de Chile (en 68% y 51%, respectivamente), Colombia (en 40% y 30%, respectivamente)
y que el promedio de la muestra considerada (en 20% y 21%, respectivamente).
Cuadro 3
Tarifa Por Servicio De Aterrizaje / Despegue Y 2 Horas De Estacionamiento
Para Vuelos Internacionales En Horario Normal
(Us$ Totales)

Pas
Rep. Dominicana (4)
Araba (1)
Ant. Holandesas (1)
Chile (1)
Estados Unidos
Colombia (1)
Brasil (2)
Argentina
Bolivia (2)
Per (3)
Venezuela (1)
Ecuador (2)

Aeropuerto
Santo Domingo
Reina Beatriz
Curacao
Santiago de Chile A.M. Benitez
Miami
Bogot
Ro de Janeiro
Buenos Aires Pistarini (Ezeiza)
La Paz
Santa Cruz
Lima AIJCH
Caracas
Quito
Guayaquil
Promedio

A-320
203.74
210.98
217.70
317.24
362.19
379.31
435.82
449.68
521.29
521.29
532.19
539.00
756.91
756.91
443.16

B-767-300
412.34
512.38
528.70
877.03
879.61
1021.23
1058.42
1269.73
1065.90
1065.90
1324.71
1309.00
1991.55
1991.55
1093.43

Nota: Se ha consignado para el B-767-300 un PMD de 187 TM y para el A-320 un PMD de 77 TM.
(1) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
(2) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
(3) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
(4) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
Fuente: IATA, Airport and Air Navigation Charges Manual, Mayo 2006
Elaboracin: Gerencia de Regulacin - OSITRAN

Otro caso tambin puede ser observado para el caso de la Tarifa Unificada por Uso de
Aeropuerto (TUUA), aplicable a pasajeros internacionales. El siguiente cuadro muestra
que el costo de brindar una serie de servicios por parte del AIJCH (comprendidos
17

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

en el TUUA) a los usuarios es superior a la registrada en los Aeropuertos de Estados


Unidos (ciudades de Miami, Los ngeles y Nueva York) en 87%, de Argentina (ciudad
de Buenos Aires) en 57%; e inferior al aeropuerto de Chile (Santiago de Chile) en 5%,
pero superior al promedio de la muestra considerada en 18%.
Cuadro 4
Comparacin Internacional De La Tarifa Unificada Por
Uso De Aeropuerto (Tuua)
Pas
Estados Unidos

Aeropuerto de la ciudad de
Miami
Los ngeles
Nueva York

Tarifa
15.10
15.10
15.10

Venezuela
Mxico
Argentina
Panam
Uruguay

Caracas
Mxico D.F.
Ezeiza
Ciudad de Panam
Montevideo
Punta del Este
La Paz
Asuncin
San Salvador
Lima
Santiago
Quito
Ro de Janeriro
Bogot

15.63
15.65
18.00
20.00
20.00
20.00
25.00
25.00
26.92
28.24
30.00
30.05
36.00
51.00
23.93

Bolivia
Paraguay
El Salvador
Per
Chile
Ecuador
Brasil
Colombia
Promedio

(US$ por pasajero)


Fuente: IATA, Airport and Air Navigation Charges Manual, mayo 2006
Elaboracin: Gerencia de Regulacin - OSITRAN

Como se ha podido apreciar, los costos de ambos servicios a pasajeros y a aeronaves


muestran niveles superiores al promedio de la muestra considerada. Evidentemente,
dicha comparacin es simplemente referencial, pues como se mencion, la
demanda de transporte areo es una demanda derivada de otras actividades, y no
es posible considerar la posibilidad de que, por ejemplo, el aeropuerto de Santiago
de Chile compita con el peruano, puesto que la demanda de los usuarios por estas
infraestructuras obedecen a diferentes motivos que no los ponen en competencia.
Finalmente, a nivel nacional, se espera un mayor desarrollo de infraestructura
aeroportuaria, ya que se tiene previsto entregar en concesin un Segundo Paquete de
Aeropuertos Regionales, a saber: Tacna, Juliaca, Arequipa, Puerto Maldonado, Ayacucho
y Andahuaylas, en el que se tendra una inversin estimada de US$ 132 millones.
3.2.- Sector portuario
En el sector portuario, el OSITRAN ejerce su funcin regulatoria y supervisora sobre dos
empresas privadas y otra empresa pblica. Las dos primeras son: (i) el Terminal Internacional
del Sur (TISUR), a cargo del Terminal Portuario de Matarani (TPM), entregado en concesin
desde el 17 de agosto de 1999 por 30 aos (hasta el 2029); y (ii) DP World Callao S.A. (DPW),
a cargo del Nuevo Terminal de Contenedores en el Terminal Portuario del Callao-Zona Sur
(NTC), entregado en concesin el 24 de julio de 2006 por 30 aos (hasta el 2036). Respecto
de la empresa pblica, sta es la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU), a cargo de
12 puertos de uso pblico (Chicama, Chimbote, Callao, San Martn Pisco, Huacho, Ilo,
Iquitos, Paita, Salaverry, Puerto Maldonado, Supe y Yurimaguas)23. Cabe precisar, que las
concesiones del TPM y NTC son del tipo son del tipo onerosa o autofinanciada.
2 En el Per, existen 108 terminales portuarios registrados, que se clasifican como puertos mayores, menores y caletas.
Asimismo, por su habilitacin portuaria, se clasifican en: de uso pblico y de uso privado. Los primeros estn a cargo de
ENAPU, TISUR y DP World; mientras que los segundos pertenecen a empresas mineras, industriales y de hidrocarburos.

23

18

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

El OSITRAN tiene la funcin de regular las tarifas de algunos servicios y el acceso al


uso de algunas infraestructuras en manos de las empresas mencionadas. En el caso del
TPM y el NTC, el rgimen de tarifas est establecido en los respectivos contratos de
concesin; y en el caso de los puertos administrados por ENAPU, por Resoluciones y/o
Acuerdos del Consejo Directivo del OSITRAN.
Respecto del TPM, el rol de OSITRAN consisti en hacer cumplir lo estipulado
en el Contrato de Concesin para los primeros 5 aos (1999-2003) en lo referente a
las tarifas y cargos. Posteriormente, la entidad aplic el mecanismo RPI X para el
periodo 2004 2009.
Por su parte, en el caso del NTC, hasta el quinto ao de la Concesin, las tarifas establecidas
en el Contrato son las tarifas mximas ofertadas por el Concesionario; sin embargo, a partir
del quinto ao contado desde el inicio de la explotacin con dos amarraderos, OSITRAN
aplicar el mecanismo de regulacin RPI-X.
En el caso de ENAPU, las tarifas a cobrar se fijaron en mayo de 1999, mediante
Resolucin del Consejo Directivo N001-99-CD-OSITRAN. Posteriormente,
por medio de Resolucin N031-2004-CD-OSITRAN, del 23 de julio de 2004, el
OSITRAN aprob una nueva estructura y niveles de tarifas mximas para ENAPU,
las cuales debieron entrar en vigencia el 01 de febrero de 2005. Sin embargo, dichas
tarifas no han podido ser aplicadas debido a la suspensin derivada de la medida
cautelar dictada en enero del 2005, por el Quinto Juzgado Civil del Callao, medida
que fue apelada por OSITRAN. Luego en setiembre de 2006, la Segunda Sala Civil
de Justicia del Callao declar nula Resolucin que admiti la medida cautelar a
ENAPU.
Con respecto al desempeo del sector portuario en el Per, sobre la base de informacin
disponible, entre el 2002 y 2007, el Cuadro 5 muestra que los trficos de carga, naves
y contenedores de ENAPU han mostrado crecimientos promedios anuales de 5,3%,
4,1% y 15,6%, respectivamente; y de 14,4%, 6,1% y 87,5%, respectivamente, en el
TPM. Como se puede apreciar, sta ltima empresa concesionada reporta mayores
tasas de crecimiento que las de ENAPU (empresa pblica).
Cuadro 5
Trfico de Carga (C), Naves (N) y Contenedores (CO)
Aos
200 0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

ENAPU
N

CO*

15,339
15,667
16,061
16,271
17,067
18,124
19,080
20,792

6,883
6,593
7,564
6,314
7,601
7,290
8,766
8,804

460,659
536,402
578,633
627,902
809,781
993,844
1,087,278
1,177,955

+ En miles de Toneladas Mtricas


* En TEUs (Twenty feet Equivalent Unit).
Fuente: Gerencia de Regulacin
Elaboracin propia

19

1,295
1,429
1,513
1,538
1,643
1,619
2,000
2,831

TPM
N
278
272
257
244
233
269
314
339

CO*

1,476
6,282
6,100
11,753
14,356
14,349

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

El Cuadro 6, por su parte, presenta los principales indicadores de eficiencia portuaria


registradas para el caso del puerto del Callao24 y el TPM. Se utilizan indicadores recomendados
por el Banco Mundial (Estache y De Rus, 2000) y otros que usualmente se emplean para
medir el desempeo portuario en el mbito internacional. Cabe mencionar que la eficiencia
portuaria es un factor relevante en la determinacin del costo de transporte martimo.
En el caso del Puerto del Callao, la tasa de Ocupacin de Amarraderos (OA) entre
el 2000 y 2006 ha sido en promedio de 38,2%; mientras que la tasas de OA en el
TPM, de 31,5%. Por su parte, los Rendimientos de Embarque de Minerales (REM) y
Rendimientos de Descarga de Granos (RDG) presentan mayores niveles en el TPM,
en comparacin a los reportados por Callao. En ambos puertos, se puede decir que
los indicadores muestran una tendencia creciente. Claramente, los niveles reportados
por el TPM son mayores, lo cual podra inferirse como consecuencia de mayores
niveles de eficiencia en su gestin por parte del concesionario.
Cuadro 6
Indicadores Operativos: Ocupacin de Amarraderos (OA), Rendimiento de Embarque
de Minerales (REM) y Rendimiento de Descarga de Granos (RDG)
Aos
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

OA+ (%)
39.0
38.2
38.8
34.5
35.1
39.7
41.9
50.8*

CALLAO
REM++

549.3
552.9
577.0
601.2
545.1

RDG+++

OA+ (%)
0.3
34.4
42.0
42.4
34.9
29.6
36.6
37.6

309.3
320.7
358.8
386.1
335.0

TPM
REM++

566.0
450.0
503.3
652.3
698.9
1126.0

RDG+++
168.1
192.4
123.0
181.0
371.0
475.9
527.0
561.5

+ Porcentaje de ocupabilidad. La tasa de OA se determina mediante la relacin entre el tiempo efectivo empleado por
las operaciones portuarias y el tiempo neto disponible derivado por la capacidad instalada del Terminal (descontadas las
horas de cierre del puerto por fuerza mayor) (es decir: OA = total horas de ocupabilidad / total horas disponibles).
++ Toneladas Mtricas de mineral movilizadas por hora
+++ Toneladas Mtricas de granos movilizadas por hora
* Vale precisar que el Muelle 5 registra una OA mayor al 70%, lo que implica un alto riesgo de congestin portuaria.
Fuente: Gerencia de Regulacin - OSITRAN
Elaboracin propia

El balance del comportamiento del sector puede ser visto desde dos pticas. Primero, la
evidencia demuestra que la concesin en TPM ha trado mejores indicadores de desempeo,
lo que redunda en mejoras en la competitividad de los puertos; sin embargo, an resta por
mejorar. A manera de referencia, el siguiente cuadro resume las tarifas cobradas en el 2004
para los servicios portuarios a la nave (es decir, amarre y desamarre, y uso de amarradero) y
a la carga slida a granel en los puertos de Callao, Ilo y TPM. Y, al compararse con las tarifas
cobradas en el Puerto de Arica, las cobradas en los puertos peruanos resultan ms altas.
Cuadro 7
Comparativo de Tarifas Cobradas Segn Infraestructura Portuaria
(2004)

Concepto

Servicios a la nave
Amarre y desamarre (por c/operacin)
Uso de amarradero (metro de eslora por hora)
Servicios a la carga
Uso de muelle por TM
Carga slida a granel

Callao

Ilo

TPM

Arica

200.00
0.65

200.00
0.65

205.49
0.67

0.40

3.00

3.00

2.57

0.85

Fuente: OSITRAN (2004)


242

Se hace el comparativo con el puerto del Callao, puesto que por l se moviliza cerca del 80% de la carga,
respecto del total de puertos bajo el mbito de ENAPU.

20

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

Otro indicativo de que se requieren mejoras en la competitividad, puede ser identificado cuando
se observa el tiempo de estada de una nave en el Callao, el cual es de alrededor de 25 horas,
mientras que en San Antonio (Chile), Valparaso (Chile) y Cartagena (Colombia) es de 15, 18 y
15 horas, respectivamente. Adicionalmente, en cuanto al rendimiento operativo del puerto del
Callao para el manejo de contenedores, ste mueve 18 contenedores por hora frente a los 47 en
Valparaso (Chile), 28 en Sydney (Australia) y 56 en Veracruz (Mxico).
Segundo, y en particular para el caso del TPM, si bien la infraestructura portuaria posee
caractersticas de monopolio natural multiproducto, en ella es posible la realizacin de actividades o
servicios en un entorno de competencia (por ejemplo, los mercados de agenciamiento martimo25,
y estiba y desestiba26). Al respecto, lo que se podra esperar es que con la entrega en concesin del
TPM, haya una tendencia a incrementarse el grado de concentracin de algunos mercados (en
particular, una tendencia a una mayor consolidacin de la integracin vertical entre el operador
del puerto TISUR- y su empresa vinculada que participa en estos mercados -TRAMARSA).
Sin embargo, la evidencia muestra que en el caso de los mercados de agenciamiento martimo
(Cuadro 8), y de estiba y desestiba (Cuadro 9), desde el 2001, ingresaron ms empresas, lo cual
slo se justifica en la medida que el negocio sea rentable, lo que ha determinado que el grado de
concentracin no haya mostrado una tendencia creciente (IHH o ndice de dominancia)27 .
Cuadro 8
Participacin en el Mercado de AgenciamientoMaritimo
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Tramarsa

Agencias Martimas

30

24

19

29

36

45

36

34

Martima Ocano

12

15

15

14

10

13

Cargomar

12

13

10

Faposa

24

33

16

11

Cosmos

10

15

12

18

21

Donnelly

10

11

10

Unimar

Tridendum

South Shipping
Resto

7
3

27

15

25

17

17

Total

100

100

100

100

100

100

100

100

IHH

2354

Variacin IHH
ndice de dominancia

0.30

2170

1720

1782

2053

2536

1992

2019

-7.8%

-20.7%

3.6%

15.2%

23.5%

-21.4%

1.3%

0.34

0.23

0.28

0.42

0.65

0.46

0.41

Fuente: TISUR
Elaboracin: Gerencia de Regulacin - OSITRAN

2 Actividad que consiste en proveer los servicios de representacin de la nave ante las autoridades (Capitana de
Puertos, Aduanas, Sanidad, etc.) para la gestin documentaria de la nave desde la recepcin hasta el zarpe, la
designacin de la empresa de estiba, as como la atencin de los requerimientos del buque.
26
2 El servicio de estiba consisten en el embarque de mercancas del muelle a la nave y viceversa, en el caso del servicio
de desestiba.
27
2 El ndice de Herfindahl Hirschman (IHH) se calcula mediante la suma al cuadrado de las participaciones. Para el
clculo del ndice de dominancia, se estima la contribucin (cada participacin al cuadrado se divide por el IHH),
y se calcula la suma al cuadrado. Este segundo ndice est diseado para revelar los efectos que producen las altas
participaciones.
25

21

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

Cuadro 9
Participaciones en el Mercado de Estiba y Desestiba
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Tramarsa

Empresas de estiba

52

58.0

42.0

42.0

40.0

49.0

43.0

47.4

Donnelly

11

9.0

19.0

17.0

15.0

23.0

22.0

10.9

Faposa

10.0

0.0

1.0

8.0

6.0

0.0

5.0

Martima Ocano

8.0

11.0

9.0

0.0

8.0

7.0

10.6

Null

9.0

15.0

0.0

Canopus

0.0

0.0

8.0

7.1

Cargomar

3.8

Cosmos

8.8

South Shipping
Resto

3.2
28

15.0

28.0

22.0

22.0

14.0

20.0

3.2

TOTAL

100

100

100

100

100

100

100

100

IHH

3654

VAR IHH
ndice de dominancia

0.59

3834

3030

2700

2598

3226

2846

2661

4.9%

-21.0%

-10.9%

-3.8%

24.2%

-11.8%

-6.5%

0.77

0.42

0.47

0.43

0.59

0.47

0.72

Fuente: TISUR
Elaboracin: Gerencia de Regulacin - OSITRAN

Este aspecto es muy positivo para el sector, ya que se pudiera esperar la misma situacin
cuando empiece a operar DPW en el Callao, lo cual apuntara a que las condiciones de
competencia interportuaria sean mayores entre un operador pblico (ENAPU, Puerto
del Callao) y un operador privado (DPW). Es de esperarse mayor eficiencia en aras de ser
competitivos, y lo que podra devenir en una parcial desregulacin del sector, por lo menos
en el Callao.
3.3.- Sector ferroviario
En el sector ferroviario, el OSITRAN ejerce su funcin regulatoria y supervisora sobre
dos empresas privadas. stas son: (i) Ferrovas Central Andino S.A. (FVCA), a cargo del
Ferrocarril del Centro (FC), entregado en concesin desde el 19 de julio de 1999 por 30 aos,
con ampliaciones de 5 aos hasta por un mximo de 30 aos adicionales28; y (ii) Ferrocarril
Transandino S.A. (FETRANSA), a cargo del Ferrocarril del Sur y Sur Oriente (FSSO),
desde el 19 de julio de 1999 por 30 aos, con una extensin mxima de 30 aos adicionales
. Cabe precisar, que ambas concesiones son del tipo onerosa o autofinanciada.
El OSITRAN tiene la funcin de regular slo las tarifas de acceso a la va frrea de las
empresas mencionadas, la cual es una facilidad esencial para prestar el servicio de transporte
ferroviario (mercado aguas abajo). La regulacin del acceso a la va frrea es de suma
importancia para garantizar la competencia en el mercado de aguas abajo. En ese sentido el
OSITRAN, a travs del REMA, garantiza el acceso a las denominadas facilidades para la
prestacin de servicios esenciales. Para el caso de los tres ferrocarriles, el nico operador que
presta el servicio de transporte ferroviario es una empresa vinculada al mismo concesionario
de la va frrea.
Por su parte, el rgimen de tarifas de ambas empresas concesionarias est establecido
en los respectivos Contratos de Concesin. De acuerdo a dicho rgimen, las empresas
28

Dentro del proceso de promocin de la inversin privada en las empresas del Estado establecido por Decreto
Legislativo N 674 del 27 de septiembre de 1991, se incluy, mediante Resolucin Suprema N 163-93-PCM
publicada el 11 de mayo de 1993, a la Empresa Nacional de Ferrocarriles ENAFER, la cual tena a cargo
la administracin de los ferrocarriles del centro, sur y sur oriente. En ese sentido, las licitaciones de los 3
ferrocarriles se llevaron a cabo dentro de un mismo proceso de licitacin.

22

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

pueden cobrar por el acceso a la va frrea la tarifa mxima fijada, o tarifas menores
por acuerdo de las partes, previa opinin favorable de OSITRAN. Por otro lado, los
Contratos de Concesin tambin permiten que el Concesionario preste servicios de
transporte ferroviario (operaciones de embarque y desembarque, carga y descarga,
mantenimiento de material tractivo y/o rodante, con excepcin del transporte de
pasajeros y/o de carga) y servicios complementarios (actividades complementarias en el
rea matriz) con total libertad comercial.
El Anexo 7 del mismo Contrato de Concesin muestra las tarifas por uso de va fijadas, as
como el mecanismo de reajuste anual de las mismas, las cuales se actualizan automticamente
de acuerdo al ndice de precios al consumidor del Estado de Nueva York de los Estados
Unidos de Amrica, y cuyo cumplimiento es supervisado por el OSITRAN (Cuadro 10)
Cuadro 10
Evolucin de Tarifas por Uso de Va
Ao

FETRANSA

FVCA

Sur

Sur Oriente

Centro

Set-99

0.45

3.00

0.45

Set-00

0.46

3.09

0.46

Set-01

0.47

3.17

0.47

Set-02

0.48

3.25

0.48

Set-03

0.49

3.35

0.49

Set-04

0.51

3.46

0.51

Set-05

0.53

3.60

0.53

Set-06

0.55

3.77

0.55

Set-07

0.56

3.84

0.56

Fuente: FETRANSA y FVCA.

Asimismo, el Contrato de Concesin contempla un mecanismo de incentivos a la inversin29


a travs de la liberacin del pago de la Retribucin Principal30 y de la Retribucin Especial31
a favor del Estado. Este mecanismo de incentivos consta de la liberacin del 100% del pago
de las retribuciones antes mencionadas por cada S/..1.00 invertido (inversin reconocida por
OSITRAN) durante los primeros 5 aos de Concesin, para luego slo liberar hasta el 50%
de las retribuciones entre los aos 6 y 10 de Concesin. A los aos restantes de vigencia de
la Concesin no se aplica liberacin alguna de las retribuciones, con excepcin de los saldos
acumulados a favor que tuviese el Concesionario al final del dcimo ao de la Concesin32 .
Como se puede apreciar en el Cuadro 11, el mecanismo de liberacin de pago de las
retribuciones ha generado los adecuados incentivos para la inversin en la va frrea por
parte del Concesionario, incluso llegando a invertir, en la mayora de los aos, por encima
de lo que el Contrato le permita liberarse33. Como es de esperarse, estas inversiones han
permitido la continuidad del servicio de transporte ferroviario, el cual se ha convertido en
un competidor importante del transporte terrestre por carretera (las carreteras recorren
casi en paralelo las lneas frreas, pero slo para algunos tramos).
El Contrato de Concesin no establece inversiones obligatorias en la infraestructura ferroviaria o las zonas de
influencia de la Concesin por parte del Concesionario.
Corresponde a un porcentaje de los ingresos brutos de la empresa concesionaria que sta propuso en su Oferta
Econmica. No se incluyen los ingresos por explotacin del material tractivo y/o material rodante.
31
Corresponde al 50% de los ingresos del semestre inmediato anterior obtenidos por la explotacin del material
tractivo y/o rodante.
32
Ver Clusula 10 del Contrato de Concesin.
33
Entre los aos 1999 y 2003, la inversin reconocida es mayor que el 100% de la retribucin a pagar; mientras que a
partir del 2004, mayor que el 50% de la retribucin a pagar.
29

30

23

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

Cuadro 11
Retribuciones vs. Inversiones Reconocidas
(Miles de Nuevos Soles)

FETRANSA
Ao

Retribucin a
pagar

Inversin
Reconocida

FVCA
Saldo
Acumulado

Retribucin a
pagar

Inversin
Reconocida

Saldo
Acumulado
-18

1999

4,171

3,714

1,367

1,385

2000

16,785

17,515

-730

5,157

4,687

2001

16,658

19,341

-3,413

5,515

5,844

-329

2002

15,473

14,627

-2,567

6,490

7,552

-1,391

2003

14,878

12,849

-538

6,365

7,853

-2,879

2004*

16,347

14,861

-7,225

6,979

7,716

-7,106

2005*

17,409

13,041

-11,562

5,760

4,601

-8,826

2006*

19,493

11,858

-13,673

5,708

4,085

-10,057

-15,284

6,708

5,607

-12,310

50,049

49,329

2007*

21,415

12,319

Total

142,629

120,124

Nota: Los saldos acumulados (con signo negativo) son saldos a favor de las empresas concesionarias.
* En esos aos, la mxima retribucin a liberar es el 50% de la retribucin a pagar.
Fuente: FETRANSA y FVCA.

Para el caso del Ferrocarril del Centro y del Sur el transporte de carga, principalmente de
concentrados de cobre, tiene una mayor importancia relativa; mientras que para el caso
del Ferrocarril del Sur Oriente el transporte de pasajeros es el que cobra importancia (los
pasajeros demandan transporte principalmente desde la ciudad del Cusco hacia la ciudadela
de Machu Picchu) (Cuadro 12). Cabe precisar, que slo existe competencia intermodal
desde la ciudad del Cusco hasta Ollantaytambo; mientras que desde Ollantaytambo hasta
Machu Picchu slo se llega mediante tren o por helicptero.
Cuadro 12
Evolucin del Trabajo Ferroviario
Ao

FETRANSA

FVCA

Pasajeros

Carga (TM)

Pasajeros

1999

n.d.

136,349

40*

Carga (TM)
n.d.

2000

n.d.

579,025

930*

n.d.

2001

n.d.

643,008

103*

1,485,838

2002

830,617

464,029

8,995

1,453,732

2003

923,265

312,059

6,594

1,722,473

2004

1,053,287

315,324

5,118

1,709,093

2005

1,183,124

341,425

1,460

1,603,241

2006

1,216,440

409,052

1,576

1,629,461

2007

1,408,371

1,111,041

3,274

1,806,396

n.d.: no disponible
* Fuente: MTC
Fuente: FETRANSA y FVCA.

Finalmente, cabe precisar que, durante el 2007, la Direccin General de Caminos y


Ferrocarriles del MTC ha otorgado permisos de operacin con eficacia restringida para
prestar el servicio de transporte ferroviario de pasajeros en los ferrocarriles del Sur y SurOriente a tres nuevos operadores: Andean Railways Corp., Wyoming Railways S.A. y Inca
Rail S.A.C. A la fecha de la elaboracin de este artculo, FETRANSA ya haba recibido las
tres solicitudes de acceso a la va frrea, las cuales estn en pleno proceso de trmite.
3.4.- Sector vial
En el sector carretero, el OSITRAN ejerce su funcin regulatoria y supervisora sobre
ocho empresas privadas. stas son:

24

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

(i) NORVIAL S.A., a cargo de la Red Vial N 5 (Tramo Ancn-Huacho-Pativilca),


entregada en concesin desde el 15 de enero de 2003 por 25 aos;
(ii) Concesionaria Vial del Per S.A. (COVI PER), a cargo de la Red Vial N 6
(Tramo Puente Pucusana-Cerro Azul-Ica), entregada en concesin en septiembre
del 2005 por 30 aos;
(iii) Concesionaria IIRSA Norte S.A. (CINSA), a cargo de los Tramos Viales del Eje
Multimodal del Amazonas Norte (Tramo Yurimaguas-Tarapoto-Rioja-Corral
Quemado-Olmos-Piura-Paita), entregados en concesin el 17 de junio de 2005
por 25 aos;
(iv) SURVIAL S.A., a cargo del Tramo N 1 del IIRSA Sur (San Juan de Marcona
Urcos), entregado en concesin el 28 de noviembre de 2007 por 25 aos;
(v) Concesionaria Interocenica Sur Tramo 2 S.A. (CIST2), a cargo del Tramo N
2 del IIRSA Sur (Urcos Iambari), entregado el 4 de agosto de 2005 por 25
aos;
(vi) Concesionaria Interocenica Sur Tramo 3 S.A. (CIST3), a cargo del Tramo N
3 del IIRSA Sur (Iambari Iapari), entregado el 4 de agosto de 2005 por 25
aos;
(vii) InterSur Concesiones S.A. (ISC4), a cargo del Tramo N 4 del IIRSA Sur
(Iambari Azngaro), entregado el 4 de agosto de 2005 por 25 aos34; y,
(viii) Concesionaria Vial del Sur S.A. (COVISUR), a cargo del Tramo N 5 del
IIRSA Sur (Matarani-Azngaro-Ilo-Juliaca), entregado en concesin el 28 de
noviembre de 2007 por 25 aos.
(ix) Concesin Canchaque S.A., a cargo del Tramo Empalme 1B Buenos Aires Canchaque, entregado en concesin el 09 de febrero de 2007 por 15 aos
Cabe precisar, que NORVIAL y COVI PER son concesiones del tipo onerosa o
autofinanciada; mientras que las dems concesiones son del tipo cofinanciadas.
Por otra parte, la primera experiencia en concesiones de infraestructura de transportes
de uso pblico, y que se otorg con anterioridad a la creacin del OSITRAN, es la
Carretera Arequipa-Matrani. Esta carretera fue entregada en concesin a la empresa
Concesiones de Carreteras S.A. (CONCAR) por un plazo de 74 meses (noviembre
1994 diciembre 2000). Sin embargo, debido a diversos factores externos35 que
afectaron el equilibrio econmico-financiero de la Concesin, se extendi el plazo de
la misma hasta diciembre de 2007; es decir, ante estos desequilibrios, el plazo de la
Concesin fue utilizado como mecanismo de compensacin. Posteriormente, dicha
carretera fue incluida en el Tramo 5 del Corredor Vial Interocenico Sur, Per
Brasil, la cual fue entregada en concesin a COVISUR.
Las concesiones de los Tramos N 2, 3 y 4 del IIRSA Sur se encuentran en la etapa preoperativa (ejecucin de obras de
construccin). En vista de ello, las empresas concesionarias cobraran peaje una vez que las obras de construccin hayan
sido concluidas.
35
Principalmente, de ndole poltico (ver Informe N InfEE-GRE-2008-CONCAR, disponible en www.ositran.gob.pe)
34

25

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

Para el caso de las concesiones de carreteras cofinanciadas, como se mencion


anteriormente, el Estado por lo general asume el riesgo de demanda. Esto es, existe
un trfico de vehculos que, a las tarifas fijadas en los respectivos Contratos de
Concesin, no cubre ni los costos totales de ejecucin de obras de construccin ni de
mantenimiento y operacin. As, el mecanismo de cofinanciamiento hace referencia
a los gastos por construccin como a los gastos por mantenimiento y operacin que
sern asumidos por el Estado:
(i) El Estado financia las inversiones en obras de construccin mediante un Pago 2

(ii) Asimismo, el Estado financia los gastos en mantenimiento y operacin de las 2

El Estado
Anual por Obras (PAO). Para que se haga efectivo este pago, primero el OSITRAN
debe de supervisar la ejecucin efectiva de las obras de construccin y emitir
el respectivo Certificado de Avance de Obras (CAO), de ser el caso. Luego, en
base al CAO emitido, el Concedente emite un Certificado de Reconocimiento de
Derechos sobre el PAO (CRPAO), el cual certifica y acredita la obligacin (general,
incondicional e irrevocable) del Concedente de pagar el monto establecido en
dicho certificado por concepto de PAOCAO (es la parte del PAO reconocido por el
CAO). Dado que los CRPAO representan una obligacin por parte del Concedente,
el Concesionario puede utilizarlos como garanta para solicitar financiamiento en
el mercado financiero.
carreteras mediante un Pago Anual por Mantenimiento y Operaciones (PAMO).
Esto es, el Concedente deposita en el fideicomiso de administracin, la porcin
del PAMO no cubierta por la recaudacin del peaje, hasta por el valor del PAMO
establecido en el Contrato de Concesin.

El PAO y el PAMO, a solicitud de alguna de las partes, podr ser reajustado ante
variaciones en el ndice de precios de Estados Unidos de Amrica o ante variaciones
en los precios de los insumos para construccin. Los respectivos Contratos de
Concesin establecen el mecanismo de reajuste.
Es importante anotar, que todos los pagos por concepto de PAO y PAMO se realizan a
travs de un fideicomiso de administracin creado por el Concedente para estos efectos.
De esta forma se garantiza que los fondos del fideicomiso sean utilizados para los fines
que fue creado, en este caso el pago del PAO y PAMO.
El OSITRAN, adems de cumplir una funcin supervisora en lo referido a los avances
de obras de construccin para el caso de las concesiones cofinanciadas, tambin tiene
la funcin de regular las tarifas por el uso de las carreteras (peajes) en manos de las
empresas mencionadas. El rgimen de tarifas de las empresas concesionarias tambin est
establecido en los respectivos Contratos de Concesin.
De acuerdo a dicho rgimen, las empresas pueden cobrar la tarifa mxima fijada. Sin
embargo, para el caso de los Tramos 1 y 5 del IIRSA Sur, los Contratos de Concesin
establecen que el Concesionario est obligado a cobrar tarifas diferenciadas a los
usuarios designados por el Concedente; mientras que para el caso del IIRSA Norte, el
OSITRAN, mediante Acuerdo N 840-216-06-CD-OSITRAN, aprob la aplicacin
de descuentos como parte de una poltica comercial (el descuento podra aplicar a
cualquier usuario que lo solicite).
26

Asimismo

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

Cuadro 13
Evolucin de Trfico de Ejes
Ao

CONCAR

NORVIAL

Ligeros

Pesados

Ligeros

Pesados

1999

619

2,567

2000

585

2,462

2001

572

2,475

2002

577

2,414

2003

539

2,344

1,287

8,205

2004

575

2,539

1,266

8,323

2005

575

2,698

1,265

2006

656

3,164

1,327

2007

700

3,238

1,470

COVIPERU

CINSA
Ligeros

SURVIAL

Ligeros

Pesados

Pesados

8,460

549

2,442

9,160

1,680

7,346

759

2,500

10,181

1,948

8,275

1,177

3,787

COVISUR

Ligeros

Pesados

Ligeros

Pesados

30

67

149

499

Nota: SURVIAL y COVISUR reciben los bienes concesionados la segunda semana de diciembre del 2007, por lo que
solo se registran los datos de las 3 ltimas semanas del mes de diciembre del 2007.
Fuente: CONCAR, NORVIAL, COBIPERU, IIRSA NORTE, IIRSA SUR Tramo 1 y 5.

Sin embargo, el impacto de las tarifas diferenciadas sobre los ingresos de los
Concesionarios parece no ser de consideracin. Para el caso del IIRSA Norte, en
promedio, entre el 8,5% y el 10,5% del total de ejes que transitan por dicha carretea
pagan una tarifa diferenciada; mientras que para el caso del IIRSA Sur Tramo 1 y 5 el
porcentaje de ejes que pagan una tarifa diferenciada es, en promedio, el 6,3% y 5,5%,
respectivamente.
Respecto del desempeo de la Carretera Arequipa-Matarani (primera concesin de
infraestructura de transporte de uso pblico), se puede afirmar que, en los ltimos
tres aos, la carretera se ha consolidado como el principal medio de transporte de
mercancas hacia el Terminal Portuario de Matarani (los vehculos de 6 ejes es el tipo
de vehculo que tiene la mayor participacin en el total de ejes) (Cuadro 13). Entre los
aos 1995 y 2007, el nmero de vehculos ligeros se increment en 22% y el nmero
de vehculos pesados lo hizo en 29%, lo que determin que el trfico total de la
carretera se haya incrementado en 29,5% entre el ao 1995 y el ao 2007.
IV.- El desempeo de OSITRAN sobre la infraestructura regulada y
supervisada
Los vertiginosos cambios que ha mostrado el sector de infraestructura de transporte
son visibles al observar que las concesiones en infraestructura de transportes en el Per
han experimentado un ritmo de crecimiento acelerado en concordancia con la decisin
de reducir el dficit de infraestructura existente. En efecto, el OSITRAN pas de
supervisar 6 concesiones en el ao 2004 a 13 concesiones en el ao 2006, y para el ao
2008, la entidad proyecta supervisar 23 contratos de concesin; lo cual ha incrementado
el esfuerzo presupuestario de la institucin (Grfico 1).
En definitiva, reducir la brecha o dficit en infraestructura en el Per, estimada en
US$ 22 879 millones (IPE, 2005), de la cual la tercera parte corresponde al dficit
de infraestructura de transporte, se constituye en un reto importante para el Estado.
La responsabilidad de OSITRAN es importante en este aspecto, puesto que debe
determinar el grado de reconocimiento de los compromisos de inversin a cargo de las
empresas concesionarias encargadas de las infraestructuras.
27

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

En ese sentido, de un monto de inversin comprometida en los Contratos de Concesin


por US$ 3 411 millones, al mes de abril de 2008, se han ejecutado y reconocido US$ 1
027 millones (Cuadro 14), lo cual definitivamente reduce el dficit de infraestructura
estimado. En efecto, en el caso de las carreteras, el 16% de la red vial nacional se encuentra
concesionada36, lo que equivale a 4 022 kilmetros de carretera y un compromiso de inversin
de US$ 1 689 millones. Por otro lado, en el caso de los aeropuertos, los compromisos de
inversin ascienden a US$ 1 099,2 millones; y en puertos, a US$ 623,1 millones. Por ltimo,
OSITRAN supervisa 1 478 kilmetros de va ferrea (988 km de FETRANSA y 490 km de
FVCA), sobre la cual se ha registrado una inversin acumulada de US$ 56,5 millones (US$
16,4 millones en FVCA y US$ 40,1 millones en FETRANSA).
Grfico 1

Evolucin del Presupuesto - Nmero de Contratos de Concesin


25

S/. Millones

15
10
5
0

2004

2005

2006

Nmero de contratos

Elaboracin propia

2007

2008

Nmero de contratos

20

20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0

Presupuesto

Cuadro 14
Inversiones en los Contratos de Concesin
(US$ Millones; Abril, 2008)

Infraestructura
Carreteras
1.- Arequipa Matarani (*)
2.- Red Vial N5
3.- Red Vial N6
4.- IIRSA Norte
5.- IIRSA Sur, Tramo 2
6.- IIRSA Sur, Tramo 3
7.- IIRSA Sur, Tramo 4
8.- Buenos Aires - Canchaque
9.- IIRSA Sur, Tramo 1 1/
10.- IIRSA Sur, Tramo 5 1/
Aeropuertos
1.- AIJCH
2.- PPAR 2/
Puertos
1.- TPM
2.- NTC
Ferrocarriles
1.- FC
2.- FSSO
TOTAL

FIC

PC

1994
2003
2005
2005
2005
2005
2005
2007
2007
2007

12 aos y 8meses
25 aos
30 aos
25 aos
25 aos
25 aos
25 aos
15 aos
25 aos
25 aos

2001
2006

30 aos
25 aos

1999
2006

30 aos
30 aos

1999
1999

35 aos
35 aos

CI

IER

1689,0
5,8
73,1
228,6
258,2
263,0
332,4
214,6
31,0
98,9
183,4
1099,2
1061
38.2
623,1
6,0
617,1

775,7
14,9
30,8
12,6
195,6
195,4
190,7
135,7
0,0
0,0
0,0
187,1
184,8
2,3
7,3
7,3
0,0
56,5
16,4
40,1
1 026,6

FRA II
FRA II
3 411,26

%
Cumplimiento
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
N.A.
0%
0%
100%
N.A. 3/
100%
N.A.
N.A. 4/
N.A. 4/
100%

FI: Fecha de Inicio de la Concesin; PC: Plazo de la Concesin; CI: Compromiso de Inversin (con
IGV); IER: Inversin Ejecutada Reconocida; N.A.: No Aplicable (en fase preoperativa); CRNS:
Cumplimiento Regulado por Niveles de Servicios
* En proceso de liquidacin; + con IGV.
1/ Inversin Proyectada Referencial
2/ Monto de Inversin para el periodo inicial determinado en funcin a los Estudios de Preinversin
aprobados por el MTC para los 9 aeropuertos
3/ A la fecha no tiene que cumplir compromisos de inversin
4/ No tiene monto de inversin comprometido. El compromiso es llegar a cumplir los Estndares FRA II.
36

De acuerdo a la ltima clasificacin de las Redes Viales realizada por el MTC en el ao 2007.

28

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

De lo anterior, es importante destacar que se han cumplido los compromisos de inversin


establecidos en los contratos de concesin. Ello ha permitido ampliar y mejorar la calidad del
servicio, integrar zonas de difcil acceso a los principales centros econmicos y modernizar
los servicios que reciben los usuarios.
Grfico 2

Contrato de Concesin e Inversin Comprometida


35

4000

30

US$ Millones

3500

25

3000
2500

20

2000

15

1500

10

1000

500
0

1999

2001

2004

2006

Compromisos de inversin - acumulado

2007

2008

1er trim 2009

Nmero total de contratos

4500

Nmero total de contratos

Definitivamente, los prximos 5 aos demandarn al OSITRAN un mayor esfuerzo.


Ya en los ltimos tres aos, los compromisos de inversin se haban triplicado, pasando
de US$ 1 146 millones (2004) a US$ 3 315 millones (2007), y ahora se proyecta llegar a
ms de US$ 4 200 millones al primer trimestre del ao 2009. A manera de referencia, de
apenas 101 Km de carreteras concesionadas en el ao 2002 se pas a 4 023 Km al cierre
del ao 2007, y se espera llegar a 5 376 Km al primer trimestre del ao 2009 (Grfico 2).
Lo anterior evidencia que las actividades de supervisin (inspecciones y supervisin de
gabinete) a cargo de OSITRAN para cumplir con los compromisos contractuales ha crecido
a ritmo vertiginoso, cuadriplicndose en slo 5 aos. As, la carga laboral por supervisor ha
crecido: se ha pasado de un ratio de 1,6 supervisores por contrato a slo 0,8. Todo esto pone de
manifiesto la necesidad de fortalecer la capacidad operativa de la institucin para equiparar los
recursos humanos y fsicos con los nuevos requerimientos.
En consecuencia, el OSITRAN ha implementado una serie de acciones de carcter
institucional para afrontar el incremento del nmero de contratos de concesin y la mayor
exigencia de carcter regulatorio y supervisor, con la finalidad de arribar a un cuerpo
normativo claro y transparente (RETA, REMA, Contabilidad Regulatoria, entre otros),
fortaleciendo su autonoma normativa, econmica y financiera (Sistema Integrado de
Administracin Financiera del Sector Pblico SIAFSP37), promoviendo una gestin de
calidad de sus procesos (certificacin ISO), emitiendo normas de regulacin de tarifas y
cargos de acceso, verificando el cumplimiento y evaluando incumplimientos relacionados
a las normas, contratos de concesin y mandatos de acceso, defendiendo la naturaleza
tcnica de los pronunciamientos del OSITRAN y promoviendo la participacin de los
usuarios de las infraestructuras en el proceso regulatorio.

Mediante la Dcima Disposicin Final de la Ley N 29144-Ley de equilibrio financiero del presupuesto del sector
pblico para el Ao Fiscal 2008, publicado el 10 de diciembre de 2007, se derog la Tercera Disposicin Final
de la Ley N 28929 y en consecuencia se exoner a los Organismos Reguladores de ingresar al Sistema Contable
Gubernamental a travs del SIAF/SP.

37

29

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

V.- Lecciones
Las dos secciones anteriores han mostrado que el sector de infraestructura de transporte
de uso pblico ha tenido un importante crecimiento y desarrollo en estos ltimos aos.
No obstante, llegar a esta posicin ha implicado todo un proceso de aprendizaje.
Queda claro que este proceso de aprendizaje se ha basado en el uso de los contratos38 y las
polticas regulatorias como instrumentos (de regulacin) para asignar adecuadamente los
diferentes tipos de riesgos entre las partes. Sin embargo, la asignacin de los riesgos a la
parte que mejor puede gestionarlos no ha sido una tarea sencilla.
Entre las principales lecciones que nos ha dejado este proceso de aprendizaje se tiene:
(i) Contar con un marco legal y regulatorio claro y preciso previo al inicio de los procesos 2

Contar con

de privatizacin o concesin.

Cuando un agente privado tiene inters de participar en un proceso de privatizacin o


concesin, una de las primeras cosas que realiza es un anlisis del mercado en el cual
va a ingresar. Esto es, entre otras cosas, un exhaustivo anlisis econmico-financiero
del proyecto de infraestructura, el cual se basa en el marco legal y regulatorio de dicho
mercado.

En ese sentido, la experiencia regulatoria muestra que es preferible contar con


un marco legal y regulatorio claro y preciso, previo al inicio de los procesos de
privatizacin o concesiones. Ello resulta de suma importancia porque la regulacin a
la que se sometern los concesionarios, una vez que se hayan adjudicado los proyectos
de infraestructura, servir como base para una adecuada asignacin de riesgos entre el
Concedente y el Concesionario, y otorgar mayor predicitibilidad a los agentes sobre
la metodologa de regulacin que se usar en el futuro.

Sin embargo, no slo es necesario la existencia de predictibilidad ex-ante (del proceso


de privatizacin o concesin), sino que tambin se debe buscar predictibilidad ex-post;
esto es, una vez que se hayan licitado los proyectos, la discrecionalidad por parte del
ente regulador debe de ser mnima o nula. Para lograr ello, el ente regulador debe de
gozar de total autonoma para disear polticas regulatorias que vayan de acorde con
los objetivos de eficiencia productiva y asignativa.

(ii) Participacin del regulador en el diseo de los contratos.2

Participacin del regulador en el diseo

Como se ha mencionado anteriormente, la identificacin y asignacin de los diferentes


tipos de riesgos es de suma importancia para lograr la participacin del sector privado
en proyectos de infraestructura. Uno de los instrumentos que permite una adecuada
asignacin de riesgos son los contratos de concesin, por lo que su diseo tambin es
de suma importancia.

La mala asignacin de los riesgos en los contratos, previo al proceso de licitacin,


genera varios problemas ex-post que por lo general terminan en renegociacin de los
Recurdese que los contratos deben basarse en variables observables y, sobre todo, verificables por ambas parte y
por una corte.

38

30

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

contratos. Por ejemplo, los contratos deben caracterizarse por ser bancables si es
que no se quiere tener problemas de financiamiento; esto es, para que el Concesionario
pueda acceder a algn tipo de financiamiento en el mercado financiero, las
condiciones del contrato deben ser tales que se garantice la continuidad de pago con
el flujo econmico-financiero que genera la concesin. En el caso de LAP, ninguna
entidad financiera estaba dispuesta a financiar al Concesionario si no se modificaba la
clusula de resolucin del contrato, en vista que no haba la certeza de que el Estado,
ante una eventual resolucin del contrato, decida asumir los pasivos que deja el
Concesionario. Ante esta situacin, se suscribi la Adenda N 4, en la cual se precisa
que el Estado, ante una eventual resolucin del contrato de LAP, se compromete
volver a concesionar el aeropuerto en un plazo no menor a 24 meses. Para el caso de
concesiones cofinanciadas, este problema puede ser mitigado mediante la creacin de
fideicomisos.
2

A la fecha, de los 15 contratos de concesin de infraestructura de transporte de


uso pblico, el 80% de ellos ha sido renegociado mediante la suscripcin de 33
adendas (Cuadro 15). La mayora de las renegociaciones han sido por causas de
mala asignacin de riesgos. Es por ello que, con la intencin de minimizar futuros
percances que finalmente terminan en renegociaciones de contratos39 , es necesario
que el ente regulador participe, como asesor regulatorio tanto del Concedente como
de PROINVERSIN, en el diseo de los contratos y el proceso de licitacin.
Cuadro 15
Contratos de Concesin Renegociados

Concesionaria
N de Addendas
LAP
4
ADP
2
COVI Per
1
Norvial
2
Buenos Aires - Canchaque
1
IIRSA Norte
3
IIRSA Sur Tramo 2
4
IIRSA Sur Tramo 3
4
IIRSA Sur Tramo 4
3
Ferrovas
4
Fetransa
3
TISUR
2
TOTAL
33

Elaboracin propia

39

Asimismo, la experiencia regulatoria tambin muestra que han sido importantes


los esquemas e instrumentos de compensacin que ha utilizado el regulador para
garantizar la autosostenibilidad de las Concesiones ante shocks de ndole poltico
y/o exgeno. Con la participacin del regulador en el diseo de contratos, se puede
identificar cules de los esquemas e instrumentos de compensacin son los ms
adecuados para cada tipo de concesin.
Cabe precisar, que la renegociacin de un contrato slo debe tener lugar cuando ambas partes obtienen
beneficios de la renegociacin (mejoras paretianas).

31

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

Por otro lado, resulta evidente que cualquier tipo de comportamiento de los
concesionarios tiene un impacto en los mercados aguas abajo. Sin embargo, puede
surgir algn comportamiento oportunista a partir del mismo contrato, ya sea
porque lo permite o porque existen vacos legales (por ejemplo, se podra limitar
el acceso a la infraestructura de transporte mediante la exigencia de requisitos
desproporcionados). Para evitar que los concesionarios tengan incentivos a
comportarse de manera oportunista, el regulador debe participar en el diseo de
los contratos y/o desarrollar polticas regulatorias (RETA y REMA). Cabe precisar,
que el regulador monitorea constantemente los mercados de infraestructura de
transporte de uso pblico, por lo que tiene mejor conocimiento de estos mercados
que el Concedente y/o PROINVERSION.

(iii) Participacin del regulador en el proceso de licitacin.


As como el diseo del contrato puede generar efectos negativos en los mercados
relacionados, el diseo del proceso de licitacin y sus caractersticas tambin tienen
un impacto, tanto en los mismos mercados regulados como en los mercados
relacionados. En ese sentido, la participacin del regulador en el proceso de
licitacin tambin puede minimizar algn tipo de impacto negativo en estos
mercados.

Por ejemplo, en los procesos de licitacin, al utilizar como factor de competencia la


mayor retribucin a favor del Concedente se estara generando un tipo de sobrecosto
que finalmente merma el bienestar de los usuarios finales. Esto es, una mayor
retribucin implica un mayor costo para producir el mismo servicio de acceso a la
infraestructura de transporte de uso pblico y, por ende, un mayor cargo de acceso.
Esta distorsin, por causas ajenas a la empresa, termina trasladndose al mercado
de servicios de transporte de uso pblico a travs de un mayor precio por dicho
servicio.

(iv) Incorporacin de mecanismos de incentivos en los contratos.


Como es de conocimiento comn, la regulacin se lleva a cabo en contexto de


asimetra de informacin, el cual se caracteriza porque existe informacin que
solamente conoce el concesionario (problema principal-agente). Es por ello, que
el regulador y/o el concedente (el principal) deben de disear mecanismos de
revelacin de informacin que incentiven la bsqueda de la eficiencia productiva y
asignativa por parte del Concesionario (el agente).

El diseo de mecanismos de revelacin se ha podido evidenciar en todos los


contratos de concesin. Uno de los que amerita resaltar es el mecanismo de liberacin
del pago de retribuciones a favor del Estado, para el caso del sector ferroviario.
Como se ha mostrado, este mecanismo ha generado los incentivos adecuados para
que el Concesionario invierta en infraestructura ferroviaria, sin la necesidad de
incorporar obligaciones de inversin en los respectivos Contratos de Concesin
de los 3 ferrocarriles. El Concesionario siempre posee mejor informacin que el
Concedente sobre las necesidades de inversin de la va frrea.

Por otro lado, hay que mencionar la importancia de la incorporacin de un rgimen


tarifario en los Contratos de Concesin. El diseo de un rgimen tarifario tiene
32

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

dos objetivos claves: (i) pretende minimizar todo incentivo a la explotacin del
poder de mercado que posee el Concesionario y as alcanzar la eficiencia asignativa,
y (ii) estimular la eficiencia productiva, siempre que se diseen los mecanismos de
revelacin adecuados.

Sin embargo, todos los Contratos de Concesin de las carreteras y ferrocarriles


incorporan una clusula de rgimen tarifario que no hace ms que fijar tarifas
mximas durante todo el periodo de concesin (con reajustes peridicos por
inflacin). Este esquema de tarificacin por contrato slo elimina los incentivos
a la explotacin del poder de mercado de los Concesionarios; mientras que genera
pocos incentivos para que los Concesionarios reduzcan sus costos (al menos para
el caso del sector ferroviario). Cabe precisar, que para el caso de las concesiones de
carreteras, stas son concesiones del tipo cofinanciadas, por lo que los incentivos
para reducir costos son cero debido a que los concesionarios tienen ingresos
asegurados, por parte del Estado, a travs del PAO y PAMO.

Por su parte, los Contratos de Concesin de los aeropuertos y puertos incorporan un


rgimen tarifario que incluye un esquema de regulacin por incentivos (Price Caps:
RPI-X). La incorporacin de este esquema regulatorio genera fuertes incentivos
para que los Concesionarios reduzcan sus costos, as como elimina los incentivos a
la explotacin del poder de mercado. Cabe precisar, que el esquema de regulacin
por incentivos se complementa con el RETA, el cual precisa los principios que
debe seguir todo proceso de revisin de tarifas.

(v) Participacin de los Concejos de Usuarios.


La asimetra de informacin existente entre el Concesionario y el regulador es una


de las principales restricciones que tiene que enfrentar el OSITRAN. Sin embargo,
estas asimetras se han reducido con la participacin de los Consejos de Usuarios.
Cabe precisar, que los usuarios intermedios tienen un contacto ms directo con el
concesionario de la infraestructura de transporte y por ende manejan informacin
ms precisa que el propio regulador.

(vi) Interaccin con la agencia de competencia


Como es de conocimiento, el marco de accin del OSITRAN es slo relativo a la


infraestructura de transporte de uso pblico, por lo que slo se encarga de regular
el mercado de acceso a las infraestructuras de transporte de uso pblico (mercado
aguas arriba). Sin embargo, cuando se trata de algn comportamiento oportunista
por parte de algn participante del mercado de aguas abajo, la autoridad competente
es el INDECOPI.

Esta delimitacin de funciones entre el OSITRAN y el INDECOPI, implica


que ambas instituciones deben de actuar de manera coordinada ante un caso de
competencias que abarque tanto los mercados de aguas arriba como de aguas
abajo. Este podra ser el caso del sector ferroviario, en el cual existen empresas
concesionarias que participan tanto en el mercado de aguas arriba como en el
mercado aguas abajo (empresa verticalmente integrada).

33

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

VI.- Agenda pendiente del OSITRAN


A diez aos de su creacin, el OSITRAN ha vivido una serie de experiencias relacionados
con su rol regulador y supervisor de las concesiones de infraestructura de transporte de
uso pblico. Es por ello que ha sido posible identificar las lecciones, desarrolladas en la
seccin anterior, que dicha experiencia brinda. Sin embargo, es importante plantearse
una agenda o retos a asumir en el futuro, ms an con la certeza de un incremento en
el nmero de contratos de concesin que la entidad tendr que supervisar en los aos
venideros, y que demandar una mayor exigencia en la institucin, con la finalidad de
cumplir con su rol en beneficio de la sociedad.
Un primer punto a tener en consideracin es la mayor difusin de una cultura
regulatoria en la sociedad. A los das de sucedido el terremoto del 15 de agosto de 2007,
la presin meditica sobre los organismos reguladores lleg hasta el punto de generar
cuestionamientos al actual marco institucional regulatorio del pas, y plantear una
reorganizacin del esquema sectorial40 para implementar una estructura multisectorial40,
es decir, un super regulador que se encargue de todos los sectores de infraestructuras
(transporte, energa, agua y saneamiento, y telecomunicaciones).
Dicho escenario da una seal de que la sociedad espera del regulador muchas cosas,
que podran sobrepasar realmente las verdaderas funciones que tiene que asumir. El
OSITRAN tiene pensado asumir el reto de mejorar y fomentar la cultura regulatoria a
travs del desarrollo del conocimiento regulatorio va la implementacin de una agenda
de investigacin para el mediano plazo (2008 2010), as como la difusin de dichas
investigaciones con la publicacin de la Revista de Regulacin en Infraestructura de
Transporte. Con ello se espera incrementar el grado de conocimiento en el tema, y
sobre todo, elevar el nivel de discusin tcnico-econmico entre todos los agentes
involucrados en el sector de transporte, mbito de OSITRAN.
Un segundo punto consiste en el fortalecimiento de la independencia, autonoma y
capacidad del regulador. En ese sentido, es importante que la supervisin de contratos
de concesin y la regulacin de los mercados donde estos operan cuenten con un marco
regulatorio slido y consistente, teniendo en consideracin que la entidad debe defender
los intereses tanto de los usuarios como de los inversionistas privados, y hacerlos de
forma transparente y justa (Estache y de Rus, 2000). Hacer frente a este reto, partir de
promover cada vez ms la participacin ciudadana, a travs de una mayor conformacin
de Consejos de Usuarios y de talleres de debate, a travs de los cuales sea posible conocer
de cerca problemas en la interrelacin concesionaria usuario.
40
De acuerdo con la literatura especializada en regulacin de infraestructura de transporte (Estache y de Rus,
2000), no existe un nico modelo regulatorio efectivo para atender la demanda de regulacin que el mercado
exige en las condiciones en que operan los servicios sobre la infraestructura de transporte. Se identifican tre
modelos diferentes: (i) Reguladores a nivel de mercado o industria, que consiste en establecer agencias separadas
para cada industria, de forma que existan reguladores diferentes para las carreteras, ferrocarriles, electricidad,
etc.; (ii) Reguladores a nivel sectorial, bajo el cual las agencias reguladoras tienen competencia sobre diferentes
industrias relacionadas, como sucede si se agrupan todos los mercados relativos a la energa (electricidad,
gas, hidrocarburos) o el transporte (ferrocarriles, carreteras, puertos). En Argentina, Per y Bolivia existen
reguladores nicos para todo el sector del transporte, y esta misma idea se halla en estudio en Brasil y Mxico;
y, (iii) Reguladores multisectoriales, en la cual existe una agencia nica para la regulacin de todos o casi todos
los sectores relacionados con infraestructuras, como en el caso de los reguladores a nivel estatal de Australia,
Canad, y Estados Unidos; y los reguladores nacionales de Costa Rica y Jamaica.

34

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

Asimismo, la creacin de un Consejo Nacional Logstico (Guasch, 2002) con la


participacin del sector pblico y los representantes del sector privado, puede ser
una alternativa a meditar en adelante. Dicho consejo busca la reduccin de los costos
logsticos en las diferentes actividades asociadas al comercio exterior y otras para el
mercado interno. Lo cual implicar el establecimiento de procedimientos e indicadores,
y sistemas de benchmarking.
Un tercer punto es el de apuntar cada vez ms a una regulacin por incentivos donde
la productividad de la empresa en beneficio de los usuarios es el factor clave para
regular. En general, histricamente se reconoce a dos mecanismos de regulacin que
la teora econmica ha desarrollado (Prez-Reyes, 2006): (i) la regulacin por costos
y (ii) la regulacin por incentivos. El primero consiste en regular la tasa de ganancia
(rate of return) de la empresa; y el segundo abarca: (a) la regulacin mediante precios
tope ( price cap regulation); (b) la regulacin por comparacin ( yardstick competition); y, (c) la
regulacin basada en el desempeo ( performance based regulation). OSITRAN considera
que la regulacin por precios tope, en la modalidad RPI-X, que regula por incentivos,
genera mayores eficiencias, pues se producirn ahorros en costos de produccin y
transferencias de eficiencias a favor de los usuarios en el tiempo.
Un cuarto punto es lograr un marco regulatorio que mitigue las asimetras de informacin
entre empresas reguladas y OSITRAN. Para hacer frente a este reto, adicionalmente a
los mecanismos regulatorios utilizados, la entidad ha desarrollado herramientas para el
monitoreo de mercado, mediante la Contabilidad de Regulatoria, que tiene por objetivo
establecer los principios y reglas que debe cumplir un Concesionario para la preparacin
y presentacin de sus Estados Financieros Regulatorios, para el monitoreo de mercado
y toma de decisiones regulatorias, en particular, las vinculadas a la fijacin de tarifas y
cargos de acceso.
Un quinto punto, de carcter institucional, es que el OSITRAN pueda en el futuro
volcar su experiencia adquirida a travs del asesoramiento a las entidades encargadas
del diseo y licitacin de los contratos de concesin. En efecto, la evidencia muestra
(Cuadro 16) que cuando la entidad ha sido requerida para emitir comentarios u
opiniones (no vinculantes) sobre los proyectos de Contratos de Concesin, el 66%
de las opiniones han sido tomadas en cuenta por la entidad encargada del diseo del
contrato (PROINVERSIN)
Cuadro 16
Nivel de Aceptacin a las Opiniones Emitidas por el OSITRAN
a Proyectos de Contratos de Concesin
Ao

Nmero de
contratos

2005
2006
2007
Total

5
5
5
15

Cantidad promedio
de comentarios
hechos por
OSITRAN
102
56
55
67

Fuente: Gerencia de Regulacin


Elaboracin propia

35

Comentarios
aceptados por
PROINVERSIN

Porcentaje de
aprobacin

71
39
38
46

71%
78%
57%
66%

La Regulacin en Infraestructura de Transporte en el Per

Un sexto punto consiste en incrementar las sinergias (bsicamente, de


complementariedad), con la agencia de competencia del pas, el Instituto Nacional
de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual
(INDECOPI), en aras de promover la competencia intramodal e intermodal, donde
sea posible. Por ejemplo, afrontar este reto ser inminente cuando DPW y ENAPU
empiecen a mostrar una dinmica de un mercado duoplico en el Puerto del Callao, lo
que determinar un anlisis de condiciones de competencia intermodal (por ejemplo,
entre la carretera central y el ferrocarril), y su interrelacin con el marco regulatorio
en la actividad.
Por ltimo, un sptimo punto es el de prestar atencin a las conexiones de los
diferentes modos de transporte, es decir a los retos que demanda la multimodalidad
(por ejemplo, la de los puertos con las lneas frreas y carreteras). En efecto, el trnsito
o la distribucin eficiente de los bienes desde su produccin hasta su consumo, uso o
exportacin requieren del empleo de diversas combinaciones o modos de transporte,
surgiendo la necesidad entonces del uso multimodal del transporte, sobre el cual
existe an un vaco normativo en materia de regulacin que debiera desarrollarse en
corto y mediano plazo para lograr los objetivos mencionados lneas arriba. As, una
legislacin multimodal debe permitir normar y facilitar la emergencia de operadores
multimodales, dndoles los derechos y responsabilidades adecuados para ejercer sus
funciones y proveer el servicio de puerta a puerta de una manera eficiente, fiable y
competitiva, y al mismo tiempo darle confianza a los usuarios (intermedios y finales)
de ese servicio.
Dicha norma o ley multimodal, tambin debe normar el desarrollo de redes y
de terminales logsticas y, en particular, el acceso intermodal a los servicios y a
facilidades esenciales para evitar comportamientos monopolsticos de forzar el
uso exclusivo de los modos de transporte. De ah que se requiera una interaccin
entre la jurisdicciones de las agencias reguladoras y de la libre competencia (es decir,
OSITRAN e INDECOPI), para evitar abusos de posicin de dominio y/o exclusin
al acceso a los servicios. En definitiva, una buena ley Multimodal reduce costos de
distribucin, costos logsticos y, como principal resultado, mejora enormemente la
competitividad de los productos, lo que dada la geografa y la distribucin de la
produccin de los productos peruanos y su nfasis en la exportacin, podran
generar beneficios substanciales a la economa del pas (Guasch y Aguirre, 2008).
VI.- Conclusiones
serie de cambios importantes en el sector de infraestructura de transporte, que
es de esperarse luego de haberse ejecutado, al mes de abril de 2008, inversiones
equivalentes a US$ 776,7 millones en carreteras, US$ 187,1 millones en aeropuertos,
US$ 7,3 millones en puertos y US$ 56,6 millones en ferrocarriles. Es decir, a
dicha fecha se han ejecutado y reconocido US$ 1 027 millones (de una inversin
comprometida de US$ 3 411 millones).
El dficit en infraestructura de transporte an persiste. No perder de vista 2

esta realidad es de suma importancia, si es que se quiere ganar eficiencia y


competitividad en el pas. Por lo tanto, cerrar las brechas en infraestructura debe
36

Despus d

El dficit

Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte

Ao 1 - Volumen 1 - Julio 2008

ser el fin primordial en la poltica del Estado, y hacerlo a travs de una regulacin
y supervisin eficiente por parte del regulador, el medio adecuado.
El instrumental normativo aplicado por el OSITRAN tiene como propsito 2

Del balance realizado sobre el sector de infraestructura de transporte, es posible 2

No obstante ello, el OSITRAN tiene el reto de contribuir a generar un sano 2

El OSITRAN debe seguir avanzando en contribuir a la competitividad del pas, 2

Asimismo, se debe perfeccionar el contenido y predictibilidad del marco regulatorio; 2

restringir el grado de discrecionalidad del regulador sobre aspectos fundamentales


tales como la fijacin tarifaria y la supervisin, lo que finalmente permite que en el
mercado exista una mayor predictibilidad.
ver que se han cumplido los compromisos de inversin establecidos en los
Contratos de Concesin, lo que ha permitido ampliar y mejorar la calidad del
servicio, integrar zonas de difcil acceso a los principales centros econmicos y
modernizar los servicios que reciben los usuarios.

El instrum

Del balan

dinamismo de las inversiones en infraestructura de transporte, que permitan cerrar


la brecha existente, con inversiones de calidad, evitando importantes sobrecostos
privados.
garantizando la eficiencia en la provisin de infraestructura de transporte de uso
pblico; continuar fortaleciendo la independencia del regulador y la autonoma
institucional; coadyuvar en el proceso de promocin de la inversin privada
en marcha; reforzar la relacin entre los actores estratgicos (nivel central,
regional y local) dentro del proceso descentralizacin que vive el pas; y difundir
el rol de OSITRAN entre los usuarios, las Entidades Prestadoras (o empresas
concesionarias) y los entes de Administracin con los que la entidad colabora.
promover una participacin equilibrada de los usuarios en el proceso regulatorio;
cautelar imparcialmente los intereses de los usuarios, los inversionistas y el Estado,
a travs de la consolidacin del trabajo tcnico de la institucin; y, finalmente,
equiparar los recursos humanos y fsicos de la institucin de manera acorde con
los nuevos desafos.

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Noviembre.
37

No obsta

El OSITR

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