D Dictamen

Nmero: 34.883 de 12 de Julio de 2004

Resumen
Cada vez que los municipios deben celebrar contratos a titulo oneroso, para
el suministro de bienes y de los servicios que se requieran para el desarrollo
de las funciones de la administracin, deben proceder conforme ley 19886.
no obstante, el art/8 de ley 18695 se encuentra plenamente vigente, de
modo que cuando su inc/1 establece, que para el cumplimiento de sus
funciones los municipios podrn celebrar convenios con otros rganos de la
administracin, sin alterar sus funciones, dichas contrataciones no quedan
regidas por ley 19886, dado que acorde su art/3 lt/b, los convenios que
celebren entre si los organismos pblicos enumerados en el art/2 inc/1 del dl
1263/75, entre ellos los municipios, quedan excluidos de la aplicacin de la
citada ley, de modo que tales contrataciones seguirn regidas por sus
normas especiales. cuando un contrato rena las caractersticas del art/8
citado, en su inc/2, esto es, contratos que indiquen la ejecucin de acciones
determinadas para atender las necesidades de la comunidad local y sea
calificado de contrato a titulo oneroso para el suministro de bienes y
servicios requeridos para el desarrollo de las funciones de la administracin,
se regir por ley 19886. las contrataciones enmarcadas en el inciso tercero
del mismo art/8 que signifiquen el otorgamiento de concesiones para la
prestacin de determinados servicios municipales o para la administracin
de establecimientos o bienes especficos que posean o tengan a cualquier
titulo, no estn regidos por ley 19886, pues no constituyen propiamente un
acuerdo de voluntades entre una municipalidad y un concesionario ubicados
en un plano de igualdad, sino que ellas involucran el ejercicio de un acto de
autoridad, quien acta en un plano de preeminencia respecto del particular,
estableciendo las condiciones y cuya regulacin se somete a un rgimen
jurdico de derecho pblico. tratndose de contrataciones regidas por ley
19886, la calificacin de urgencia para fines de recurrir a propuesta privada
o a la contratacin directa, la realiza el jefe superior del servicio, el que en el
caso de las municipalidades es el alcalde, sin que dicho texto entregue
atribuciones al concejo. en el caso de contrataciones afectas al art/8 de ley
18695, compete al concejo la calificacin de esa circunstancia. las materias
de la ley 19886, que se deben reglamentar por el presidente de la repblica,
en ningn caso pueden ser suplidas por las reglamentaciones internas de
los municipios, de modo que las adecuaciones de los reglamentos locales
debe realizarse en conformidad al texto legal vigente y, en su oportunidad, a
la reglamentacin emanada del jefe de estado. adems, ley 19886 art/37
inc/2 sustituye ley 18695 art/66, referido a la regulacin de los
procedimientos administrativos de contratacin, por lo que el sentido de la
ley es que los municipios que cuenten con esos reglamentos efecten los
ajustes pertinentes, con el objeto que no se produzcan contradicciones entre
la nueva ley y sus reglamentos con las regulaciones locales existentes, por
lo que no procede que las reglamentaciones municipales sealen
excepciones ni regulaciones especiales que no tengan su fundamento en la
normativa vigente. a su vez, dto 1179/2003 de hacienda ha establecido la
gradualidad de la incorporacin de los municipios al sistema referido en ley
19886 art/18, relativo a las compras y contrataciones por medios
electrnicos, siendo el 1/6/2004 la fecha a partir de la cual se incorpora el
primer grupo de municipalidades, de manera que desde las fechas
correspondientes la utilizacin del indicado sistema es obligatorio para los
municipios. no procede esgrimir la autonoma municipal para eludir la
aplicacin del dto 1179, por cuanto, sin desmedro que los municipios son

corporaciones autnomas, esa autonoma no es absoluta, sino que est

sujeta a limitaciones como: el ordenamiento jurdico, ya que las
municipalidades como organismos integrantes de la administracin deben
someter su accin a la constitucin y las leyes; la coordinacin que su
actuacin debe tener con el resto de los organismos pblicos y a los planes
nacionales y regionales que regulen determinadas actividades. finalmente
las adecuaciones que deben efectuarse al trmite de toma de razn de los
decretos relativos a ejecucin de obras y su contratacin, a la ley 19886, de
ser necesarias, sern oportunamente comunicadas a los municipios
Fuentes Legales
ley 18695 art/8 inc/1, ley 18695 art/10, ley 19886
ley 19886 art/39, ley 19886 art/1 tran, ley 19886
ley
19886
art/3
lt/b,
ley
19886
art/8
ley 19886 art/11 tran, ley 18575 art/1, ley 18575
dfl
1/19653/2000
sepre,
dl
1263/75
art/2
dto
1179/2003
hacie,
ley
18695
art/8
ley 18695 art/8 inc/3

art/1
art/2
lt/c
art/3
inc/1
inc/2

Documento Completo

Se requiere que esta Contralora General emita un pronunciamiento acerca de diversos aspectos
vinculados con la aplicacin de Ley N 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de
Suministro y Prestacin de Servicios.
Al respecto, es necesario sealar previamente, que atendido que en los documentos se efectan
una serie de consultas de orden general, cuya resolucin implica un pronunciamiento acerca de
situaciones vinculadas al reglamento de la referida Ley N 19.886, que se encuentra actualmente
en su examen preventivo de legalidad ante esta Contralora General, en la especie se ha
procedido a atender aquellos aspectos vinculados exclusivamente al mbito municipal, y que no
impliquen adelantar un pronunciamiento acerca de la toma de razn del documento antes citado.
En ese orden de ideas, y en primer trmino, en las presentaciones que se adjuntan se consulta
acerca de la aplicacin de Ley N 19.886 en relacin con el artculo 8 de Ley N 18.695,
especficamente si en el actual contexto jurdico se encontrara derogado este artculo, el que se
refiere a convenios que los Municipios celebran con otros organismos pblicos, a contratos que
implican la ejecucin de acciones determinadas a fin de atender las necesidades de la comunidad
local, y al otorgamiento de concesiones municipales.
Sobre el particular resulta pertinente anotar que a las Municipalidades les resulta aplicable la
normativa contenida en Ley N 19.886, en virtud de lo dispuesto, en general, en el artculo 1 de
ese cuerpo normativo -que al definir su mbito de aplicacin se refiere a los rganos de la
Administracin del Estado indicados en el artculo 1 de Ley N 18.575, entre los cuales se
encuentran los Municipios-, y de lo preceptuado, especficamente, en los artculos 37, 39 y
primero transitorio de Ley N 19.886.
Asimismo, la ley en comento define tambin su mbito de aplicacin en relacin a la naturaleza
de los
contratos regidos por ella, sealando que se ajustarn a las normas y principios de ese cuerpo
legal y de su reglamentacin, los contratos a ttulo oneroso, para el suministro de bienes y de los
servicios que se requieran para el desarrollo de las funciones de la Administracin del Estado. Por
su parte, el artculo 2 de la ley, entiende que contrato de suministro es aquel que tiene por objeto
la compra o el arrendamiento, incluso con opcin de compra, de productos o bienes muebles.

De lo expresado, se colige con meridiana claridad que cada vez que las Municipalidades deban
celebrar contratos como los indicados, deben proceder conforme las normas de Ley N 19.886.
Siendo as, la nica forma de sostener que el artculo 8 de Ley N 18.695 ha perdido vigencia como lo han manifestado algunos Municipios- es que la referida ley lo hubiere derogado
expresamente o que dicho precepto resulte inconciliable con las disposiciones de la nueva Ley N
19.886.
Pues bien, en la especie no se dan ninguna de las circunstancias antes aludidas, por lo que debe
entenderse que el artculo 8 de Ley N 18.695 se encuentra plenamente vigente, sin perjuicio de
las precisiones acerca de su sentido y alcance que se formulan a continuacin, en relacin con la
nueva normativa legal.

En primer trmino, se debe recordar que el inciso primero del artculo 8 en comento establece
que, para el cumplimiento de sus funciones, las Municipalidades podrn celebrar convenios con
otros rganos de la Administracin del Estado en las condiciones que seale la ley respectiva, sin
alterar las funciones que corresponden a los Municipios.
Al respecto, es del caso manifestar que esas contrataciones no quedan regidas por Ley N
19.886, toda vez que el artculo 3, letra b), de Ley N 19.886, dispone que los convenios que
celebren entre s los organismos pblicos enumerados en el artculo 2, inciso primero, del DL. N
1.263, de 1975, Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado, y sus modificaciones entre los cuales se encuentran los Municipios-, quedan excluidos de la aplicacin de la referida
ley, de modo que tales contrataciones seguirn regidas por sus propias normas especiales, como,
por lo dems, lo seala el inciso final del aludido artculo 3 y el mismo inciso primero del artculo
8 citado.
A su turno, el inciso segundo del mencionado artculo 8 previene que a fin de atender las
necesidades de la comunidad local, las Municipalidades podrn celebrar contratos que impliquen
la ejecucin de acciones determinadas.
Respecto de tales contrataciones es posible sealar que los convenios regidos por Ley N 19.886,
pueden entenderse comprendidos en la descripcin que en forma genrica indica el citado inciso
segundo -en la medida que se celebren con el fin de atender las necesidades de la comunidad
local, e impliquen la ejecucin de acciones determinadas-. Sin embargo, precisamente esa
generalidad permite sostener que dicho inciso si bien puede comprender ese tipo de contratos,
tambin se extiende a otros que slo cumplan con las exigencias del referido inciso y no con las
de la mencionada Ley N 19.886.

Por ello, entonces, cuando un contrato sea susceptible de enmarcarse en el referido inciso
segundo del artculo 8 de Ley N 18.695, y rena las caractersticas para ser calificado de
contrato a ttulo oneroso para el suministro de bienes y de los servicios que se requieran para el
desarrollo de las funciones de la Administracin del Estado, necesariamente deber regirse por
Ley N 19.886. Por el contrario, si no rene tales caractersticas, quedar sujeto al citado artculo
8.
Por consiguiente, y en relacin a una situacin particular planteada por una de las entidades
edilicias recurrentes, acerca de la adquisicin de remedios y la contratacin de servicios -tales
como exmenes radiolgicos y de laboratorio, entrega de lentes, etc.-, que realicen las unidades
encargadas de salud en los Municipios, cumple con manifestar que ellos se regirn por la
mencionada Ley N 19.886, en la medida que se cumpla con los criterios sealados
precedentemente.
Siguiendo el anlisis de los mecanismos previstos en el artculo 8 de Ley N 18.695, es menester
consignar que su inciso tercero establece que las Municipalidades, de igual modo, podrn otorgar
concesiones para la prestacin de determinados servicios municipales o para la administracin de
establecimientos o bienes especficos que posean o tengan a cualquier ttulo.
Al respecto, es del caso manifestar que las contrataciones que impliquen el otorgamiento de tales
concesiones no se encuentran regidas por la referida Ley N 19.886, toda vez que revisten una
naturaleza distinta al de las contrataciones reguladas por ese cuerpo legal, ya que no constituyen
propiamente un acuerdo de voluntades entre una Municipalidad y un concesionario ubicados en

un plano de igualdad, sino que ellas importan el ejercicio de un acto de la autoridad, quien acta
en un plano de preeminencia respecto del particular, estableciendo las respectivas condiciones, y
cuya regulacin se somete a un rgimen jurdico de derecho pblico. (Aplica criterio contenido en
el Dictamen N 6.512, de 1999, entre otros).
En consecuencia, es dable concluir que el artculo 8 de Ley N 18.695 se encuentra plenamente
vigente en relacin con las convenciones y actuaciones municipales a que se refiere que, ya sea
por disposicin legal expresa o por la naturaleza del correspondiente acto jurdico, no se
encuentren en el mbito de aplicacin de Ley N 19.886.
En estrecha vinculacin con el punto anterior, entre las consultas efectuadas se plantea la
interrogante acerca del rgano municipal al que compete calificar determinadas situaciones de
emergencia para los efectos de recurrir a la propuesta privada o a la contratacin directa. Ello en
consideracin a que mientras el artculo 8 de Ley N 18.695 radica esa calificacin en el Concejo
Municipal, el artculo 8, letra c), de Ley N 19.886, lo hace en el jefe superior del servicio.
Sobre el particular y conforme se ha desarrollado anteriormente, no se presenta contradiccin
sobre la materia, toda vez que si se trata de contrataciones reguladas por Ley N 19.886 se rigen
ntegramente por las normas de ese texto legal, por lo que la calificacin de la urgencia la realiza
el jefe superior del servicio, el que en el caso de las Municipalidades es el Alcalde, sin que dicho
cuerpo normativo d intervencin alguna en la materia al Concejo. Por el contrario, tratndose de
contrataciones afectas al artculo 8 de Ley N 18.695, compete al Concejo la calificacin de esa
circunstancia, por disponerlo expresamente el inciso quinto de esta ltima disposicin.
Otro aspecto del mbito municipal que se plantea en las presentaciones que se adjuntan se
refiere a la vigencia y aplicacin de los reglamentos internos municipales sobre procesos de
contratacin de bienes y servicios, especficamente en relacin con el reglamento que debe dictar
el Presidente de la Repblica, de acuerdo al artculo 1 transitorio, inciso primero, de Ley N
19.886.
Al respecto, cabe consignar que el precepto aludido prescribe que el Presidente de la Repblica,
dentro del plazo de un ao contado desde la fecha de publicacin de esa ley -30 de julio de 2003, mediante uno o ms decretos expedidos a travs del Ministerio de Hacienda, dictar la
reglamentacin que sea necesaria para la aplicacin de la misma.
El inciso segundo de la citada disposicin aade que las Municipalidades que tuvieren vigentes
reglamentaciones sobre sus procesos de contratacin de bienes y servicios, debern ajustarlos a
la normativa sealada en esa ley, a ms tardar al da 1 de enero de 2004.
Ahora bien, cabe puntualizar respecto de las dudas especficas que se plantean en las
presentaciones, que en ningn caso las materias que deben ser reglamentadas para la aplicacin
de la ley han podido ser suplidas por las reglamentaciones internas de los Municipios, aun cuando
al 1 de enero de 2004 no se contaba con el o los reglamentos que debe dictar el Presidente de la
Repblica, de modo que las adecuaciones de los reglamentos locales, debe realizarse en
conformidad al texto legal vigente y, en su oportunidad, a la reglamentacin que emita el
Presidente de la Repblica.
Debe recordarse que el artculo 37, inciso segundo, de Ley N 19.886, sustituye el artculo 66 de
Ley N 18.695, disponiendo, en lo que interesa, que la regulacin de los procedimientos
administrativos de contratacin que realicen las Municipalidades se ajustarn tanto a la Ley de

Bases sobre Contratos Administrativos de Suministros y Prestacin de Servicios, como a sus

reglamentos.

De manera que el sentido de la ley es que las Municipalidades que cuenten con esos reglamentos
efecten los ajustes pertinentes en stos, con el objeto que no se produzcan contradicciones
entre la nueva ley y sus reglamentos con las regulaciones locales existentes. Por lo mismo, no
procede que las reglamentaciones municipales establezcan excepciones ni regulaciones
especiales que no tengan un fundamento en la normativa vigente.
En cuanto a la forma en que deben efectuar los Municipios sus procesos de contratacin, debe
tenerse presente que conforme lo dispone el artculo 11 transitorio de Ley N 19.886, el Ministerio
de Hacienda ha establecido, mediante el Decreto Supremo N 1.179, de 2003, publicado en el
Diario Oficial de fecha 5 de febrero de 2004, la gradualidad de la incorporacin de dichas
entidades, en lo que interesa, al sistema a que se refiere el artculo 18 de ese cuerpo legal relativo a las compras y contrataciones por medios electrnicos-, siendo el 1 de junio de 2004 la
fecha a partir de la cual se incorpora el primer grupo de Municipalidades, de manera que desde
las fechas correspondientes la utilizacin del indicado sistema resulta obligatorio para los
Municipios.
Es menester consignar que no cabe esgrimir la autonoma municipal para eludir la aplicacin del
referido decreto supremo del Ministerio de Hacienda -como se hace en determinadas
presentaciones-, por cuanto si bien efectivamente los Municipios constituyen corporaciones
autnomas, lo que significa, entre otros aspectos, que no se encuentran sometidos a un vnculo
jerrquico o de dependencia del Presidente de la Repblica ni de los ministerios, esa autonoma,
de ningn modo, es absoluta, sino que se halla sujeta a importantes limitaciones, a saber: el
ordenamiento jurdico, ya que las Municipalidades como organismos integrantes de la
Administracin del Estado deben someter su accin a la Constitucin y a las leyes; la
coordinacin que su actuacin debe tener con el resto de los organismos pblicos, acorde
principios consagrados en los artculos 3 y siguientes de Ley N 18.575 y 10 de Ley N 18.695 y,
asimismo, los planes nacionales y regionales que regulen determinadas actividades. (Aplica
criterio contenido en el Dictamen N 13.389, de 2002).
En cuanto a la aplicacin de las circulares de este Organismo de Control, relativas al trmite de
toma de conocimiento de los decretos relativos a ejecucin de obras y su contratacin, cumple
sealar que las adecuaciones que se deban efectuar a dicho trmite como consecuencia de Ley
N 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestacin de Servicios, de
ser necesarias, sern oportunamente comunicadas por el instrumento que corresponda a las
Municipalidades del pas.