2014

2014 dos autores

Direitos reservados desta edio
RiMa Editora
Ilustrao da capa
Priscila Marchiori Dal Gallo

P963p

S456s

Processos de territorializao e identidades sociais volume

II / organizado por Marilina Conc ei o Oliveira B. S. Pinto,
Segurana
no contexto
dos
desastres
organizado
por
Maria de humana
Jes us Morais
e Jacob
Carlos
Lima /
So Carlos
:
Roberto
doEditora,
Carmo eEDUA,
Norma2012.
Valencio So Carlos: RiMa Editora,
RiMa

2014.

190 p. il.

210 p. il.
ISBN 978-85-7656-240-5

ISBN 978-85-7656-295-5 e-book.

1. Sociologia.
2. Territorializa
o. 3.
Identidade social.
1. Sociologia
dos desastres.
2. Segurana
humana.
I. Autor. II. Ttulo.
3. Vulnerabilidade.
I. Autor. II. Ttulo.
CDD 303.4

COMISSO EDITORIAL
Dirlene Ribeiro Martins
Paulo de Tarso Martins
Carlos Eduardo M. Bicudo (Instituto de Botnica - SP)
Evaldo L. G. Espndola (USP - SP)
Joo Batista Martins (UEL - PR)
Jos Eduardo dos Santos (UFSCar - SP)
Michle Sato (UFMT - MT)

Rua Virglio Pozzi, 213 Santa Paula

13564-040 So Carlos, SP
Fone/Fax: (16) 34111729

iv

SOBRE OS AUTORES
ALINE SILVEIRA VIANA Gerontloga pela UFSCar. Mestranda em Cincias da Engenharia Ambiental pela USP. Membro do Grupo de Pesquisa Sade e Envelhecimento. Membro do Ncleo de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres.
E-mail: aline_geronto@hotmail.com.
ALVARO DE OLIVEIRA DANTONA Bacharel em Cincias Econmicas, mestre em
Antropologia, doutor em Cincias Sociais (Estudos de Populao), com ps-doutorado
na rea de Populao e Ambiente. Docente da Faculdade de Cincias Aplicadas (FCAUnicamp) e do Programa de Ps-graduao de Demografia (IFCH-Unicamp). Pesquisador-colaborador do Ncleo de Estudos de Populao (NEPO-Unicamp).
E-mail: alvaro.dantona@fcal.unicamp.br.
APARECIDA RODRIGUES DOS SANTOS Assistente Social, especialista em Gesto Pblica e Consultora da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica/OEI. E-mail: cyda13@uol.com.br.
CLUDIA SILVANA DA COSTA Bacharel em Direito e Cincias Sociais. Mestre em
Cincias Sociais e doutora em Sociologia. Pertence ao Centro Universitrio Unifafibe,
ocupando os cargos de professora e coordenadora do Ncleo de Prticas Jurdicas. Avaliadora de Cursos de Graduao pelo INEP/MEC. E-mail: clausilcosta@yahoo.com.br.
CLECIR MARIA TROMBETTA Graduada em Cincias Sociais pela UNISINOS,
Ps-graduao em Gesto Ambiental pelo Centro Universitrio Claretiano. Secretria Executiva do Frum Mudanas Climticas e Justia Social. E-mail: clemari@hotmail.com.
CRISTVO OLIVEIRA Membro da Pastoral da Moradia e dos Deficientes; Presidente da Associao da Casa da Irm Idelfranca, ambos no municpio de So Paulo.
E-mail: cristovao.dm@bol.com.br.
DENISE MUNIZ TARIN Procuradora de Justia do Ministrio Pblico do Estado do
Rio de Janeiro. Atuou como Promotora de Justia do Meio Ambiente, por 12 (doze)
anos, nas cidades de Petrpolis e Rio de Janeiro. Membro eleito do Conselho Superior
do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, para os binios 2009/2010 e 2011/2012.
E-mail: detarin@mp.rj.gov.br.
DIANA DELGADO Assistente Social e especialista em Sociologia, Analista Executivo da
Secretaria Estadual de Educao do Rio de Janeiro. E-mail: dianadelgado30@gmail.com.
DIANNE ARRAIS Assistente Social da Secretaria Municipal de Assistncia Social de
Niteri e da Secretaria de Sade de Itabora, gerente de Servio Social da Caixa de
Assistncia dos Advogados do Estado do Rio de Janeiro. Ex-gestora de Assistncia Social do municpio de Niteri no perodo da tragdia. E-mail: diannearrais@oi.com.br.
EDSON NEY BARBOSA Tecnlogo em Gesto Ambiental, com especializao em
Educao Ambiental e Anlise Ambiental. Foi Diretor de Meio Ambiente e Coordenador Municipal da Defesa Civil no perodo de 2009/12, no Municpio da Estncia Turstica de Eldorado no Vale do Ribeira/SP. Coordenador pelo Municpio na Elaborao
do Plano Municipal de Defesa Civil. Atualmente coordena projetos de Desenvolvimento
Sustentvel junto Comunidade de Quilombos pela Centro de Educao, Profissionalizao, Cidadania e Empreendedorismo (CEPCE). Atua tambm como Professor no
curso de Tcnico em Agroecologia pela Escola Tcnica Paula Souza (ETEC).
E-mail: enbarbosa@hotmail.com.

EDILSON ALVES DE MOURA Membro da Comisso Nacional, Regio Sudeste

(Nova Friburgo/RJ), Movimento Nacional de Afetados por Desastres Socioambientais
(MONADES). E-mail: soedmoura@gmail.com.
EDUARDO MARANDOLA JR. Gegrafo, Professor da Faculdade de Cincias Aplicadas da Universidade Estadual de Campinas (FCA/Unicamp), em Limeira, onde coordena o Mestrado Interdisciplinar em Cincias Humanas e Sociais Aplicadas e o Laboratrio de Geografia dos Riscos e Resilincia (LAGERR), do Centro de Cincias Humanas e Sociais Aplicadas (CHS). Investiga as interfaces e interaes entre populao e ambiente, especialmente relacionado urbanizao, riscos e vulnerabilidade, mobilidade
espacial e mudanas ambientais. E-mail: ejmarandola@gmail.com.
FRANCINE MODESTO Sociloga pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Mestre e doutoranda em Demografia pelo Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas (IFCH/UNICAMP). As principais
reas de pesquisa em que atua so: Populao e Ambiente e as Dimenses Humanas das
Mudanas Ambientais Globais, com interesse especial nos seguintes temas: riscos,
vulnerabilidade e adaptao s mudanas ambientais, percepo ambiental e redistribuio espacial da populao. E-mail: fran_modesto@yahoo.com.br.
GISELDA DOS SANTOS Assistente Social pela Universidade Estadual de Ponta
Grossa/PR. Extenso Universitria na modalidade de Difuso em Integrao de Competncias no Desempenho da Atividade Judiciria com Usurios e Dependentes de
Drogas, pela Universidade de So Paulo/USP Faculdade de Medicina. Especialista em
Violncia Domstica pela Universidade de So Paulo/USP. Gestora Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social Canania/SP. E-mail: griseldajezebel@yahoo.com.br;
adscananeia@yahoo.com.br.
IVO POLETTO Cientista Social e Educador Popular, assessor do Frum Mudanas
Climticas e Justia Social e da Critas Brasileira, organizador do livroSolidrio Mestre da Vida Celebrando 90 anos de Dom Toms Balduino (Paulinas, 2012). E-mail:
ivopoletto@uol.com.br; ivopoletto.blogspot.com.br.
IZAURA DE FATIMA MACHADO GAZEN Psicloga Clnica. Especialista em
Psicoterapia Psicanalitica. Representante de Rede de Cuidados-RJ para a Regio Serrana.
Gestora do Arranjo Produtivo de Plantas Medicinais e Fitoterpicos para Atender a
Usurios do SUS no Municpio e na Regio Serrana do Rio de Janeiro.
E-mail: izauragazen@gmail.com.
IGOR CAVALINI JOHANSEN Mestrando em Demografia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), tem formao em Cincias Sociais (bacharelado Sociologia e Cincia Poltica) e estuda as inter-relaes entre as dinmicas populacional e
ambiental, com foco especfico nas condies de sade da populao. Atua principalmente nos seguintes temas: populao e ambiente, determinantes sociais da sade, sade
ambiental, urbanizao e condies de vida. E-mail: igor@nepo.unicamp.br.
JANANA GRALATO BATISTA Professora, atua h mais de 15 anos no terceiro setor
com gesto de projetos e de organizaes sociais, facilitando processos de formao e
trabalhando com articulao comunitria e institucional. Participou da fundao da
ONG Dilogo, em Nova Friburgo, que vem realizando aes estratgicas desde o desastre, com comunicao popular, desenvolvimento de habilidades sociais e mobilizao de
mais de 45 bairros da cidade. E-mail: janagralato@gmail.com.

vi

JOS MAGALHES DE SOUSA Advogado, Ps-Graduado em Cincia Poltica pela

UFMG, especialista em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais.
Assessor da Critas Brasileira para Gesto de Riscos e Emergncias.
E-mail: magalhaes@caritas.org.br.
JLIA PESSA ALMEIDA Assistente Social Especialista, Capit de fragata (T) no
Ministrio da Defesa, Departamento de Sade e Assistncia Social, Diviso de Assistncia Social-DIVAS. E-mail: julia.almeida@defesa.gov.br; julia.pa@gmail.com.
JULIANA SARTORI Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Federal de So
Carlos, Mestranda do Programa de Ps-graduao em Cincias da Engenharia Ambiental
na Universidade de So Paulo (EESC/USP). integrante do Grupo de Pesquisa Sociedade e Recursos Hdricos e pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas Sociais em
Desastres (NEPED/UFSCar). E-mail: sartori_ju@hotmail.com.
JULIANO COSTA GONALVES Graduado em Cincias Sociais pela Universidade
Federal de So Carlos e doutor em Cincias pela Universidade de So Paulo. Professor
adjunto do Departamento de Cincias Ambientais, Campus de So Carlos da Universidade Federal de So Carlos. Desenvolve pesquisas nas reas de ambiente, sociedade
e desastres. Membro do NEPED/UFSCar. E-mail: julianogon@yahoo.com.br.
LAYLA STASSUM ANTONIO Cientista Social (UFSCar), pesquisadora do Ncleo
de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres (NEPED) do Departamento de Sociologia
da UFSCar. Email: stassun.layla@gmail.com.
LUIZ HENRIQUE DE S Psiclogo, Psicoterapeuta, Supervisor Tcnico da Ateno
Bsica e Coordenador do Caps AD III Fnix do municpio de Petrpolis RJ. Gerente Executivo da ONG Rede de Cuidados-RJ/Psicologia das Emergncias e Desastres. Especialista em transdisciplinariedade e Ps-graduando em Gerenciamento de Crises.
E-mail: femeando@yahoo.com.br.
LUIZ TIAGO DE PAULA Gegrafo pela Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geocincias da UNICAMP. Desenvolve atividades de pesquisa na Faculdade
de Cincias Aplicadas da Unicamp (FCA), Centro de Estudos de Cincias Humanas e
Sociais Aplicadas (CHS) e Laboratrio de Geografia dos Riscos e Resilincia (LAGERR).
Atualmente, tem se interessado em reas interdisciplinares relacionadas dinmica
metropolitana, vulnerabilidade, riscos e perigos do lugar, mobilidade, cartografia e experincia urbana. E-mail: luiztiago.paula@gmail.com.
MARCELLA RODRIGUES DE JESUS Gegrafa formada pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Em Terespolis/RJ, foi chefe da Diviso de Operaes e Chefe
da Diviso de Planejamento da Defesa Civil. Atualmente Analista Geotcnica da
Defesa Civil do Estado do Rio de Janeiro. E-mail: marcellageografia@yahoo.com.br.
MARCO ANTNIO DOS SANTOS Tcnico em Edificaes, graduando em Biologia pelo consrcio CEDERJ/Universidade Federal do Rio de Janeiro. Em Angra dos Reis/
RJ, foi Piloto de Lanchas de Emergncia, Chefe de Equipe de Emergncia, Subcoordenador do Grupo de Busca e Salvamento e Coordenador de Operaes da Secretaria
Especial de Defesa Civil e Trnsito de Angra dos Reis. Atualmente Coordenador de
Capacitao e Logstica tambm em Angra dos Reis/RJ. E-mail: santosmar3@gmail.com.
MARIANA SIENA Sociloga, mestre e doutora em Sociologia pelo Programa de Psgraduao em Sociologia da Universidade Federal de So Carlos/UFSCar. Pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres/NEPED, vinculado ao departamento de Sociologia da UFSCar. Professora de Sociologia e Filosofia do Instituto
Atlntico de Ensino de Piracicaba/SP. E-mail: mari_siena@yahoo.com.br.

vii

NATLIA MARINHO DA SILVA Graduanda em Gesto de Polticas Pblicas pela

Universidade Estadual de Campinas, Campus da cidade de Limeira-SP da Faculdade de
Cincias Aplicadas FCA. Atualmente desenvolve atividades relacionadas a desastres
naturais partindo de uma tica institucional da cidade de Limeira-SP.
E-mail: natalia.silva@fca.unicamp.br.
NORMA VALENCIO Economista, mestre em Educao e doutora em Cincias Humanas. Coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres (NEPEDUFSCar) e Professora Colaboradora do Programa de Ps-Graduao em Cincias da
Engenharia Ambiental da Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So
Paulo (EESC/USP), onde leciona e orienta (Mestrado e Doutorado) na subrea de Sociologia dos Desastres. Bolsista Produtividade do CNPq. E-mail: normaf@terra.com.br.
PAULO RENATO MARTINS VAZ Tenente-Coronel do Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro CBMERJ, diretor da Escola de Defesa Civil do Estado do Rio de Janeiro (ESDEC/RJ), da Secretaria de Defesa Civil do Estado do Rio de
Janeiro, autor da obra: Mapa de Ameaas Naturais do Estado do Rio de Janeiro.
E-mail: paulorenato@defesacivil.rj.gov.br.
RAQUEL DUARTE VENTURATO Bolsista CNPq do curso de Doutorado do Programa de Ps-graduao em Cincias da Engenharia Ambiental da Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo (PPGSEA-EESC/USP), e pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres (NEPED) do Departamento de Sociologia da UFSCar. E-mail: quelvento@yahoo.com.br.
REIJANE SALAZAR COSTA Gerontloga pela UFSCar. Mestranda em Educao pela
UFSCar. Membro do Grupo de Pesquisa Sade e Envelhecimento. Membro do Ncleo de
Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres. E-mail: reijane_costa@hotmail.com.
ROBERTO LUIZ DO CARMO Socilogo, mestre em Sociologia e doutor em Demografia, com Ps-doutorado na rea de Populao, Ambiente e Distribuio Espacial. Professor do Departamento de Demografia do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas
da Universidade Estadual de Campinas (IFCH/UNICAMP) e pesquisador do Ncleo de
Estudos de Populao (NEPO/UNICAMP), Bolsista produtividade do CNPq.
E-mail: roberto@nepo.unicamp.br.
RONALDO DELFINO DE SOUZA Graduando emPedagogia, participante do MULP
(Movimento de Urbanizao e Legalizao do Pantanal ZL) e da coordenao do Terra Livre Campo e Cidade. Militante do LSR Liberdade Socialismo e Revoluo e do
Comit Estadual CIT Comit por uma Internacional dos Trabalhadores. um dos
fundadores e militante do PSOL, Partido Socialismo e Liberdade:
E-mail: ronpantanal@gmail.com.
SAMIRA YOUNES IBRAHIM: Psicloga. Psicoterapeuta Humanista-Transpessoal.
Coordenadora da Rede de Cuidados-RJ/Psicologia das Emergncias e Desastres.
Facilitadora de Grupos. Consultora na rea hospitalar. Docente de Ps-graduao de
Enfermagem em Nefrologia. Ps-graduanda em Gerenciamento de Crises.
E-mail: samirayounes@gmail.com.

viii

SUMRIO

Prefcio ................................................................................................. xi
Estela Mara Garca de Pinto da Cunha

Apresentao ........................................................................................ xv
Roberto do Carmo; Norma Valencio

Captulo 1 Urbanizao e Desastres: Desafios para a Segurana Humana no Brasil .................................................................................. 1

Roberto Luiz do Carmo

Captulo 2 Desastre como Prtica Sociopoltica de

Solapamento da Segurana Humana .............................................. 15
Norma Valencio

Captulo 3 Vulnerabilidade: Problematizando e

Operacionalizando o Conceito ........................................................ 45
Eduardo Marandola Jr.; lvaro de Oliveira DAntona

Captulo 4 A Interveno Estatal em Situaes de Desastres Naturais:

Uma Anlise do Papel da Poltica de Assistncia Social ...................... 63
Aparecida Rodrigues dos Santos; Diana Delgado; Dianne Figueiredo Arrais;
Giselda dos Santos; Francine Modesto

Captulo 5 Tecnologias de Preveno de Riscos, Cartografias e

Participao Social .......................................................................... 77
Luiz Tiago de Paula; Natlia Marinho da Silva; Paulo Renato Martins Vaz; Edson Ney Barbosa

Captulo 6 Os Desafios da Atuao dos Agentes de Defesa Civil

em Desastres: uma reflexo a partir das experincias do
municpio de Terespolis (RJ) e Angra dos Reis (RJ) ...................... 93
Mariana Siena; Marcella Rodrigues de Jesus; Marco Antnio Santos

Captulo 7 Sade Humana e Sade Ambiental em

Contexto de Desastre ..................................................................... 109
Aline Silveira Viana; Reijane Salazar Costa; Clecir Maria Trombetta; Ivo Poletto;
Samira Younes Ibrahim; Izaura de Fatima Machado Gazen; Luiz Henrique de S

Captulo 8 Desafios de um Planejamento Integrado

para Preveno de Desastres ......................................................... 127
Juliano Costa Gonalves; Ronaldo Delfino de Sousa

Captulo 9 Desastres como Oportunidade de Articulao,

Dilogo e Fortalecimento de Fruns ............................................. 141
Juliana Sartori; Janana Gralato Batista; Denise Muniz de Tarin; Jlia Pessa de Almeida

ix

Captulo 10 Organizao Comunitria no Contexto dos Riscos:

preveno e desafios da reconstruo local .................................. 159
Raquel Duarte Venturato; Layla Stassun Antonio; Cristvo Oliveira; Edlson Moura

Os Direitos Sociais em Situaes de Vulnerabilidade e

Condies Extremas de Presena (?) do Agente Pblico:
O Contexto de Cooperao Humanitria ..................................... 177
Igor Cavallini Johansen; Cludia Silvana da Costa; Jos Magalhes de Sousa

PREFCIO

O IV Programa de Estudos Populao, Ambiente e Desenvolvimento, organizado pelo Ncleo de Estudos de Populao (NEPO) da UNICAMP, em parceria com o Ncleo de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres (NEPED) da
UFSCar, realizado em outubro de 2012, propiciou o encontro de vrios especialistas para refletir sobre temas de extrema atualidade e importncia no mundo
e no Brasil. Nessa oportunidade foram compartilhados conhecimentos e experincias sobre a temtica de segurana humana em contextos de desastres, que
vem se apresentando em patamares cada vez mais altos de ocorrncia e com
maior impacto populacional.
A coletnea, composta por onze artigos, aborda vrias perspectivas disciplinares, tericas, metodolgicas e empricas, um espectro muito rico e amplo
de temas. Assim, questionam-se quais seriam as relaes sociais e polticas que
induzem discursos de inevitabilidade dos desastres naturais, que levaria
sociedade a to somente impedir suas consequncias em vez de compreend-los
em toda a sua complexidade, focalizando tanto as dinmicas econmicas quanto
as scio-polticas-culturais, institucionais e psicossociais. Assim, prope-se que,
como processos multidimensionais e multicausais, os desastres devem ser estudados em funo dos riscos histrico e socialmente determinados.
Dentre a gama de temas tratados nesta obra destaca-se tambm o processo
de urbanizao do Brasil, ressaltando-se a necessidade de compreender as dinmicas socioeconmicas, culturais, politicas e ambientais que estabelecem
parmetros para a vida humana. A partir dessa contextualizao em nvel macro,
entende-se que a dinmica populacional, fundamentalmente por meio do processo de ocupao desigual dos espaos, provoca efeitos que potencializariam
os problemas de segurana humana, acentuando a ocorrncia de desastres, estes compreendidos de maneira multifacetada.
Discute-se a relevncia do conceito polissmico, multidimensional e
multivariado de vulnerabilidade (diferente de exposio ao risco) que permitiria compreender a dinmica de exposio, enfrentamento, resposta e risco, considerando as condies materiais e simblicas do ambiente fsico, da estrutura
social e da experincia do perigo em cada caso particular. Assinalam-se desafios para a operacionalizao desse conceito, como a impossibilidade de medio
direta e a no disponibilidade de dados que permitam a construo de indicadores que possibilitem comparaes. Indicadores que sejam sintticos e que se
ajustem aos contextos locais. Entretanto, os autores apresentam a vulnerabilidade como um conceito promissor, que por ser heurstico amplia as concepes de segurana e de proteo da sociedade, e apontam a necessidade de
promover investigaes que, utilizando mixel methods e anlises multinveis, sirvam de subsdios para a tomada de decises no enfretamento dos desastres.
xi

A obra tambm traz aspectos importantes da complexidade do processo de

assistncia social, sinalizando a necessidade de articulao, qualificao e eficcia no atendimento da demanda perante desastres, que evidenciam as desigualdades sociais, expondo diferencialmente a populao. Comenta-se como, historicamente, a Poltica de Assistncia Social foi marcada pela ausncia de compromisso do Estado, ausncia de regulao pblica, ausncia do direito ao acesso no
contexto nacional no enfrentamento dos desastres naturais, e sinalizam-se alguns aspectos que se acredita sejam essenciais para que ela se constitua e se
instrumentalize como uma poltica integrada de proviso de proteo social.
O leitor encontrar neste livro uma discusso sobre a necessidade de avanar na formao de sistemas ambientais e sociais mais resilientes, mesmo reconhecendo o avano cientfico sobre os fenmenos biofsicos altamente tecnificados. A possibilidade de utilizar ferramentas cartogrficas (mapa tcnico,
participativo e comunitrio) de preveno e monitoramento de riscos sofridos
pelas populaes mais vulnerveis as transforma em importantes subsdios para
as aes politicas. Os autores apresentam a experincia em dois municpios para
ilustrar formas de gesto de estratgias de mitigao aos riscos e desastres
socioambientais mediante a utilizao de cartografia.
Desde a perspectiva de quem cumpre a misso institucional de coordenar
aes em cenrios de desastres, a Defesa Civil, os autores utilizam o ocorrido
em dois municpios do Estado de Rio de Janeiro para apresentar as possibilidades e dificuldades de atuao dos agentes, seja no momento ou na psdeflagrao do desastre, apontando a urgncia de preveni-los com estratgias
multidimensionais e treinando equipes multidisciplinares.
O captulo sobre sade humana parte do princpio da totalidade e,
consequentemente, da interdependncia da sade humana e ambiental, procurando a harmonia mediante o equilbrio dessas duas dimenses. Utilizam-se trs
enfoques diferentes, ressaltando-se: a responsabilidade humana nos desastres; a
importncia da sade mental da populao exposta ao risco; e a importncia do
aporte social para a manuteno da sade dos idosos afetados. Discutem-se tambm os padres atuais das aes de reconhecimento e de resoluo, as quais se
mostram ineficientes em situaes de desastre. Salienta-se a necessidade de um
trabalho integrado entre diversos atores com uma mudana no processo de formao e atuao das equipes para um atendimento mais integral e humanstico.
Outro trabalho que integra esta coletnea discute, desde a perspectiva legal, a urgncia em se debater a construo, conjunta e articulada, de alternativas para lidar com a conflitualidade provocada pelo acesso territorialidade,
que, por sua vez, est vinculada s crises socioambientais. Reconhecendo o
carter multidimensional dos desastres, os autores salientam que as aes para
mitig-los sejam integradas em todos os nveis do corpo social, dando destaque
ao papel do controle social sobre as polticas pblicas, legitimando-as e garantindo a efetividade das mesmas. Relatam a atuao do Ministrio Publico do Rio
de Janeiro, que no se restringe ao poder judicirio, mas tambm sua atuao
direta e conjunta com diversos grupos da sociedade civil no gerenciamento das
crises, propondo como meta e grande desafio a gesto participativa em prol da
defesa de seus direitos.
xii

Esto colocados tambm os desafios que se apresentam ao planejar, de

forma integrada, a preveno de desastres, tomando em considerao os processos sociais como elementos centrais. Partindo do modelo de desenvolvimento
praticado no pas, com seus efeitos sociais e ambientais, ressalta-se a urgncia
em conceber solues que integrem esse modelo, preservando os princpios da
ecologia e de justia social. Destaca-se a importncia das politicas pblicas,
fundamentalmente as polticas referentes proteo social implementadas pelo
Estado para atender s vrias dimenses das vulnerabilidades que vivenciam a
populao.
Diante dos contextos de riscos que se evidenciam na sociedade brasileira,
num outro captulo se salienta a importncia central da participao social na
tomada de decises de politicas publicas relativas segurana humana no contexto de desastres. Identificam-se as convergncias e divergncias entre os discursos cientficos, a perspectiva tcnico-perito-institucional e a da sociedade
civil, relativos s orientaes das aes de preveno e resposta diante dos graves problemas que enfrenta a populao afetada pelos desastres, nas vrias dimenses da vida social.
O ltimo captulo discute como os atores institucionais atuam em prol da
proteo dos direitos sociais e das pessoas em condio de vulnerabilidade e
como o Estado, as ONGs e a sociedade civil as representam nos processos de
reivindicao de mudanas. Partindo do modelo de desenvolvimento e do contexto de vulnerabilidade contempornea no pas, comentam os novos desafios
para aumentar a competncia do Estado em assegurar a essas populaes os
direitos fundamentais e sociais, garantindo-lhes a incluso social e condies
mnimas de sobrevivncia com dignidade. Desde esse prisma, a partir da anlise da atuao da Critas no Brasil, fica evidente que no h um modelo fechado de aes, por parte das instituies no estatais, que garanta os direitos em
contextos de catstrofes que possa ser expandido para todo o pas. Porm, chama-se a ateno para que tais aes de adaptem s especificidades de cada evento e s diversidades locais.
Valorizo como importante a contribuio desta obra ao oferecer ao leitor
explicaes abrangentes que cobrem lacunas do conhecimento das questes
sobre segurana humana em contextos de desastres socioambientais, desde vrias perspectivas analticas e por vrios atores sociais academia, sociedade civil, rgos governamentais, agentes pblicos, etc.
Recomendo a leitura deste livro, que com uma perspectiva crtica e propositiva
enriquecer os debates sobre a conceptualizao e o planejamento da preveno e
da mitigao dos impactos multifacetados dos desastres socioambientais.
Estela Mara Garca de Pinto da Cunha
Coordenadora do Ncleo de Estudos de Populao (NEPO)
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)

xiii

APRESENTAO
O Brasil contemporneo passa por um grande desafio em relao forma de
abordagem dos temas da vulnerabilidade e dos desastres, tanto no que concerne
aos rumos da produo cientfica quanto ao que tange elaborao de polticas pblicas e efetividade daquelas que so postas em curso. Buscar acertar o
caminho interpretativo desse processo complexo que caracteriza as mltiplas
dimenses da vulnerabilidade e as diferentes facetas dos recorrentes desastres
que o pas enfrenta e que so, em sua quase totalidade, desastres relacionados
gua conditio sine qua non para que as polticas pblicas no tema se coadunem progressivamente com as aspiraes e demandas dos grupos sociais que
mais sofrem nessas circunstncias.
A constatao de que o nmero de ocorrncias de desastres oficialmente
reconhecidos, desde a esfera de governo local federal, no est regredindo, mas,
ao contrrio, tende a crescer em virtude da desproteo social histrica de amplos segmentos da sociedade, que padecem em sua espacialidade precria, causanos intranquilidade. As comunidades que, pelo pas afora, ainda seguem desprovidas de acesso aos recursos tecnolgicos e infraestrutura apropriados para
enfrentar os eventos severos e extremos do clima torna imperiosa a tarefa de
experimentao de novos olhares sobre o problema. No vo jogar luzes sobre concepes alternativas desse problema e, por vezes, a partir de vertentes
cientficas, tcnicas e politicamente ainda pouco visveis, pouco valorizadas e/
ou claramente desprestigiadas , pois tal esforo contribui para a ampliao do
repertrio de informaes que adensam o entendimento daquilo que a nao
precisa urgentemente enfrentar. Sobretudo, se o fulcro da discusso estiver nos
embates subjacentes s insuficincias das aes e omisses do ente pblico,
bem como o apontamento dos limites das solues ora empregadas e o alcance daquelas que possam futuramente vir a s-lo para constituir uma trajetria
mais alvissareira para os grupos sociais em desvantagem.
A nosso ver, no h como pensar dimenses alternativas e socialmente
inclusivas para a reduo da vulnerabilidade e dos desastres no pas seno a
partir daquilo que Boaventura Sousa Santos concebe como sendo uma hermenutica diatpica, isto , uma prtica discursiva na qual os vrios lugares de verdade se predisponham ao encontro com o diferente e ao respeito diante do
mesmo. Ou seja, suscitar debates nos quais uma tessitura de sujeitos situados
em distintas posies de poder no quadro institucional governamental, acadmico e comunitrio se interpelam mutuamente; por vezes, colaborando para
fazer convergir seu novo ponto de vista sobre o problema, por vezes, demarcando suas divergncias, sem, contudo, deixar de reconhecer que na constituio
de ambientes de contraposio de vises distintas que as ideias ficam sujeitas

xv

 validao ou refutao. Sobretudo sabendo que precisam ser arejadas para

corresponder a um mundo em movimento e em sucessivas crises.
Esta coletnea no nasceu como um somatrio de reflexes redigidas por
seus respectivos autores, mas como fruto de uma interao presencial e intensa oriunda do IV Programa de Estudos Populao, Ambiente e Desenvolvimento, cujo mote, no ano de 2012, foi o subtema Segurana Humana em Contextos de Desastres. Nas trs edies anteriores foram abordados temas relacionados com mudanas climticas, seja em termos de suas dimenses humanas, seja em suas conexes com os processos de urbanizao. Para a organizao dessa quarta edio, o NEPO/UNICAMP props uma parceria com o Ncleo de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres (NEPED) da Universidade
Federal de So Carlos (UFSCar) a fim de que os temas da vulnerabilidade e
do desastre, que caracterizam os respectivos esforos cientficos desses Ncleos, se integrassem numa abordagem predominantemente humanstica e crtica.
Essa parceria propiciou que os docentes e os pesquisadores ps-graduandos vinculados a ambos os Ncleos de pesquisa tivessem o privilgio de compartilhar
suas vises e inquietaes cientficas sobre tais temas com um elenco de seletos
convidados, os quais, por seu turno, puderam debater com a Academia e colocar em seus prprios termos a forma como a vulnerabilidade e os desastres eram
por si interpretados. Ao final, a maioria dos participantes comprometeu-se com
a produo coletiva da presente publicao, que consolida as discusses empreendidas na ocasio e lana novos desafios reflexo do pblico leitor.
No foi tarefa fcil viabilizar esta coletnea. Tratava-se de articular 32
pessoas oriundas de diferentes circunscries geogrficas e institucionais para,
em subgrupos, produzirem seus respectivos captulos. Nem todas tinham agenda
disponvel para dar fluncia interao. E, quando sujeitos diferentes se propem a construir uma redao conjunta, vo na direo oposta do discurso
especializado to valorizado nos dias atuais. Os docentes e pesquisadores psgraduandos frente da organizao da coletnea, inseridos, respectivamente, em
Campinas (na UNICAMP) e em So Carlos (da UFSCar e USP/So Carlos),
foram animando-se e animando os convidados, procedentes de diferentes municpios do Estado de So Paulo (da capital, de Limeira, de Canania, de
Eldorado, entre outros) e do Rio de Janeiro (da capital, de Nova Friburgo, de
Petrpolis, de Angra dos Reis, de Terespolis, de Niteri, dentre outros), alm
do Distrito Federal, para que o grupo no perdesse a oportunidade de compor
uma obra dialgica. E essa tentativa logrou sucesso, irmanando representantes
de diferentes segmentos da sociedade como lideranas comunitrias e de
movimentos sociais, ONGs, representantes de instituies municipais, estaduais
e federais, alm de reas de conhecimento diversificadas.
Para ilustrar a empreitada, basta dizer que estiveram conosco, confiando
na proposta e da parte da sociedade civil, o Frum de Mudanas Climticas e
Justia Social (FMCJS), a Pastoral de Moradia e Deficientes de So Paulo, a
Critas Brasileira, o Movimento Nacional dos Afetados por Desastres Socioambientais (MONADES), a ONG Dilogo (Nova Friburgo/RJ), a Rede de Cuidados-Psi Vermelho (Regio Serrana do Rio de Janeiro) e o Movimento de

xvi

Urbanizao e Legalizao do Pantanal/Zona Leste de So Paulo. Do meio governamental municipal, a Defesa Civil de Eldorado/SP, de Terespolis/RJ e de
Angra dos Reis/RJ, alm da representao da Ateno em Sade de Petrpolis/
RJ e da Assistncia Social de Canania/SP. No mbito estadual do Rio de Janeiro, pudemos contar, respectivamente, com a representao do Ministrio Pbico,
da Defesa Civil e da Assistncia Social e, em nvel federal, com a representao
do Ministrio da Defesa. Alm dos conhecimentos provenientes das trajetrias
de vida e de luta dos integrantes dos movimentos sociais e populares aqui representados, bem como da experincia na atuao profissional que caracteriza
a viso da instituio governamental, pudemos contar com os diferentes pontos de vista que as reas de formao dos acadmicos e dos convidados possibilitaram, tais como a demografia, a sociologia, as cincias ambientais, a geografia, o direito, a educao, a assistncia social, a psicologia, dentre outras.
Este livro resultado desse trabalho conjunto, construdo a partir desse
esforo coletivo de discusso e que reflete, em sua composio, a heterogeneidade dos atores envolvidos e atuantes nos contextos de desastre.
Cabe nossos agradecimentos a todos os participantes desse processo e s
suas instituies de origem, que colaboraram para o sucesso do Programa. Em
especial fica o agradecimento ao NEPO/UNICAMP e ao NEPED/UFSCar, pelo
apoio institucional irrestrito que viabilizou todo o processo. Agradecemos
Rede Clima e ao INCT Mudanas Climticas, que viabilizaram a participao
de vrios dos autores deste livro no IV Programa de Estudos. Agradecemos tambm colaborao eficiente e engajada da Tatiane Alberton, que foi a grande
articuladora de todas as etapas dessa empreitada.
Ao divulgar este trabalho, esperamos que seu contedo possa trazer mais
conhecimento para o enfrentamento dos desastres, que j so importantes
atualmente e tendem a ser ainda mais no futuro prximo.

Roberto do Carmo (NEPO/UNICAMP)

Norma Valencio (NEPED/UFSCar)
Organizadores

xvii

CAPTULO 1

URBANIZAO E DESASTRES: DESAFIOS PARA A

SEGURANA HUMANA NO BRASIL
ROBERTO LUIZ DO CARMO

INTRODUO
O processo de urbanizao foi impulsionado de maneira decisiva ao longo da
segunda metade do sculo XX em todo o mundo, e de maneira acentuada no
Brasil. Mais do que a concentrao da populao em reas definidas como urbanas, esse processo foi marcado por uma dinmica social e econmica que trouxe novas caractersticas para as relaes sociais.
O urbano, tanto em suas dimenses espaciais e ambientais quanto nas
culturais e polticas, passou a estabelecer os parmetros da vida humana. Em
termos econmicos, redefinindo os padres de consumo e de produo, por meio
da industrializao com a qual estabelece uma relao dialtica, uma vez que a
urbanizao impulsionada pela industrializao, e vice-versa. Em termos sociais, constituindo novos atores sociais e polticos.
O processo de urbanizao ocorreu de maneira diferenciada nas diversas
partes do planeta, refletindo diferenas existentes entre pases e entre grupos
sociais em localidades dentro dos pases. Na Amrica Latina, a urbanizao no
foi apenas resultante de desenvolvimento econmico ou do processo de industrializao, tendo ocorrido em muitas localidades de maneira externa a essas
dinmicas. E mesmo onde o crescimento econmico foi significativo, este acabou sendo apropriado por grupos sociais especficos, sem que houvesse distribuio equitativa dos ganhos econmicos auferidos.
O Brasil talvez seja o caso mais emblemtico de como a industrializao,
em sua relao com o desenvolvimento econmico, gerou distribuio desigual
de ganhos e de custos sociais e ambientais, refletidos na constituio de uma
rede urbana e de malhas urbanas caracterizadas pela desigualdade.
Essa desigualdade revela-se em sua plenitude quando abordamos as situaes de desastre. Os desastres, assim como as cidades, so socialmente
construdos. Os desastres, em sua maioria, so reveladores de quais espaos,
econmico e social, esto reservados para os diferentes grupos sociais. E em que
medida cada um desses grupos sociais est exposto aos riscos de desastres.
O objetivo deste texto discutir brevemente como a dinmica populacional,
manifesta principalmente pela concentrao em espaos urbanos especficos, se
relaciona com as situaes de desastre, considerando os contextos de desenvolvimento econmico e de questes ambientais. Pretende-se evidenciar que o processo de urbanizao brasileiro implicou a potencializao de dificuldades para
a segurana humana, tendo em vista que acentua as possibilidades de desastres.
1

O PROCESSO DE URBANIZAO NO BRASIL

Embora no possa ser restrita apenas concepo de concentrao de
populaes humanas em espaos especficos, a urbanizao, com o crescimento das cidades, est diretamente relacionada ao aumento da densidade de ocupao do espao, alm da concentrao de um leque significativo de servios e
atividades essenciais.
A urbanizao aconteceu de maneira acelerada no Brasil, conforme j
apontamos em textos anteriores, nos quais discutimos tambm a transio
demogrfica e suas decorrncias (CARMO; DANTONA, 2011; CARMO et al.,
2012). A velocidade do crescimento populacional diminuiu em dcadas recentes, e as projees mais atualizadas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2013) indicam que a populao brasileira dever atingir seu volume mximo na dcada de 2040, com um total de 228,4 milhes de habitantes. Ou seja, a populao brasileira continuar crescendo em termos de volume,
embora de maneira cada vez mais lenta, nas prximas trs dcadas, at atingir
seu nmero mximo, a partir do qual haver uma tendncia de diminuio do
volume populacional, sendo que no ano de 2060 a populao brasileira dever ser da ordem de 218,2 milhes de pessoas.
Ao vislumbrar o final do processo de crescimento populacional do pas,
importante tecer algumas consideraes sobre qual ser o total de habitantes das
reas urbanas considerando essas projees. Assim, no ano de 2010, o nmero
de pessoas residindo em reas definidas como urbanas no Brasil era de 142
milhes (84,4% da populao). Supondo que essa proporo prxima a 85% da
populao residindo em reas urbanas se mantenha, teremos, no ano de 2042,
um total aproximado de 194 milhes de residentes urbanos, o que significa um
acrscimo de 52 milhes de pessoas s reas urbanas em relao ao volume
existente no ano de 2010. Caso a populao urbana prossiga em sua tendncia
de crescimento e aumente para 90% do total da populao, teramos, em 2042,
um volume de 205 milhes de pessoas residindo em reas urbanas, o que implicaria um acrscimo de 63 milhes de pessoas s reas urbanas. E caso o grau
de urbanizao do pas atinja 95%, o que j acontece em algumas Unidades da
Federao como So Paulo, teramos um total de 217 milhes de pessoas residindo em reas urbanas, o que se traduziria em um acrscimo de 75 milhes de
pessoas nas cidades brasileiras.
Com esse exerccio bastante simples, a partir de estimativas oficiais,
possvel depreender que as cidades passaro a abrigar pelo menos 50 milhes
a mais de pessoas nas prximas trs dcadas, podendo esse nmero atingir at
75 milhes de pessoas. um volume bastante considervel, principalmente
quando, a ttulo de comparao, consideramos que o volume populacional da
Argentina, o segundo pas mais populoso da Amrica do Sul, era de 40 milhes
de pessoas no ano de 2010 (UNITED NATIONS, 2013). Ou seja, nas prximas
trs dcadas, as cidades brasileiras devem receber (via crescimento vegetativo e
migraes) uma populao maior do que a populao da Argentina. Compreender a dimenso desses volumes fundamental para o direcionamento de polticas pblicas.
2

Importante destacar que a discusso que realizamos aqui no est calcada na considerao de uma perspectiva neomalthusiana, da presso dos volumes populacionais sobre os recursos, que apontaria para a necessidade de controle do crescimento populacional. Em vez disso, salientamos que h um conjunto de variveis complexas que se encontram em interao durante o processo
de urbanizao, e esta interao que procuramos entender.
Em sntese, o Brasil j se encontra em um momento adiantado de sua transio demogrfica, com taxas de fecundidade total (nmero mdio de filhos por
mulher em idade reprodutiva) abaixo do nvel de reposio. Entretanto, por
conta da inrcia dos processos demogrficos, a populao ainda continuar crescendo, a um ritmo cada vez mais lento, nas prximas trs dcadas. E, mesmo
com esse crescimento lento, o volume de pessoas que ser acrescido s cidades
muito expressivo. A questo : como as cidades vo absorver, e de que maneira,
esse volume populacional? Principalmente considerando que as condies de
vida nas cidades brasileiras j se encontram precrias em vrios sentidos, sendo caracterizadas por uma flagrante desigualdade social.
Essa desigualdade refletida no processo de urbanizao central para entender como se configuram os desastres no Brasil e aponta para a complexidade em se alcanar o objetivo da segurana humana, uma vez que para esta ser
conseguida so necessrias mudanas de carter estrutural.

CIDADES BRASILEIRAS: URBANIZAO DESIGUAL

H um grande nmero de abordagens sobre a cidade, construdas a partir
de diferentes perspectivas de anlise, que privilegiam variados aspectos das dinmicas sociais, econmicas ou espaciais (LAGO, 2000; ACSELRAD, 2001;
DEK; SCHIFFER, 2004; FREITAG, 2006). Entretanto, consideramos dois
elementos como os mais caractersticos das cidades brasileiras: a desigualdade
no acesso aos bens e servios pblicos que definem, em grande medida, a urbanidade ou sua falta; e as especificidades construtivas das moradias onde
residem as famlias, assim como o entorno do assentamento formado pelo conglomerado de domiclios.
As cidades brasileiras cresceram marcadas pela desigualdade em termos de
sua estruturao interna. Essa desigualdade do tecido urbano um reflexo da
desigualdade social, com grupos sociais reduzidos se apropriando dos resultados do desenvolvimento econmico, enquanto grande parte da sociedade
alijada das benesses desse desenvolvimento, ficando apenas com o trabalho e/
ou com o nus do processo, muitas vezes traduzido em contaminao
ambiental. A desigualdade visvel na segregao da ocupao do espao urbano, com cada grupo ocupando partes especficas das cidades, dependendo da
capacidade de cada famlia em relao insero nos ditames estabelecidos pelo
mercado imobilirio.
Magalhes et al. (2010) sintetizam a dinmica do mercado imobilirio e
sua importncia para a configurao da ocupao do espao urbano:

Por um lado, os pequenos e mdios proprietrios beneficiam-se passivamente dos elementos que levam valorizao do espao, no mais das
vezes alheios ao seu controle. Por outro lado, os capitalistas imobilirios
atuam ativamente nos fatores que determinam a valorizao fundiria,
seja nas decises acerca dos investimentos em infraestrutura, na realizao de parcelamentos distantes, cujo efeito a valorizao das reas
no parceladas ou no ocupadas localizadas nos interstcios da mancha
urbana, na produo social de valor simblico por trs de determinadas
formas de moradia associadas a perfis de consumos diferenciados, ou
mesmo no direcionamento poltico de alteraes da legislao de uso e
ocupao do solo conforme as necessidades de viabilizao das novas
frentes imobilirias. Nesse sentido, a atuao do capital imobilirio
decisiva na conformao do ambiente construdo formal e mesmo informal da metrpole capitalista (p. 21).
Em linhas gerais, essa dinmica que est na base do processo recente de
urbanizao brasileiro, estabelecendo o que Kowarick (1980) denominou de
espoliao urbana ao analisar a autoconstruo de moradias na cidade de So
Paulo no incio da dcada de 1970.
Salienta-se que, desde o final do sculo XIX, as cidades j eram lugares de
difcil insero para uma parcela da populao, que se via obrigada a buscar
maneiras de residir fora do estabelecido como o padro permitido pelo poder
pblico, conforme aponta Valladares (2005) ao analisar a histria da favela no
Rio de Janeiro.
A cidade desigual, constituda a partir de um processo de desenvolvimento
concentrador de renda, est na gnese da concepo de desastre como um processo socialmente construdo no caso brasileiro. Ou seja, mesmo que em muitos
momentos a situao de desastre seja desencadeada por algum fenmeno natural (geralmente associado com o ciclo hidrolgico, como chuva ou seca), esta
situao se configura em desastre porque, por um lado, atinge populaes humanas, ameaando a vida de pessoas e seus bens materiais e imateriais, e, por
outro, resultante de processos de interao entre a dinmica populacional e a
dinmica ambiental, concretizadas em uma forma especfica, historicamente
construda, de ocupao do espao.
As cidades brasileiras evidenciam a desigualdade por meio da existncia de
dois tipos de assentamentos populacionais que podem ser traduzidos em:
1. Assentamentos precrios: compostos a partir da reunio de domiclios onde
residem populaes de baixa renda, geralmente caracterizados por ocupar espaos sujeitos inundao, a deslizamentos de encostas ou reas
contaminadas. Em geral, esses domiclios no possuem documentao
formal de titularidade da terra. Esses assentamentos constituem setores
censitrios (unidade espacial de obteno e divulgao de dados) do
IBGE com a denominao de setores subnormais, que quando agrupados formam os aglomerados subnormais, conhecidos tambm como
favelas, dentre outras denominaes regionais;
4

2. Assentamentos urbanos normais: grupo heterogneo que incorpora significativas diferenciaes internas e que pode ser subdividido em dois outros grupos: um formado por habitaes de populao de baixa renda,
mas que so distintas das favelas por no serem precrias; outro formado por domiclios residenciais de alta renda, geralmente reunidos em
condomnios fechados, verticais ou horizontais.
A segregao socioespacial existente entre esses tipos de assentamentos,
com caractersticas socioeconmicas e ambientais especficas, estabelece um dos
recortes possveis para a apreenso da desigualdade urbana do pas, permitindo visualizar cidades completamente diferentes entre si, que muitas vezes ocupam espaos contguos. Em grande parte, o que diferencia basicamente os dois
grupos a perspectiva de permanncia, sendo que as favelas, por mais que
j tenham 30 ou 100 anos, remetem ao provisrio, que pode vir a ser removido a qualquer instante. Essa possibilidade de remoo torna-se concreta em
muitas situaes de desastre, quando agentes do Estado consideram que a retirada de pessoas de suas moradias importante para salvaguardar a vida desses moradores, mesmo que a remoo seja rechaada por eles, o que leva a
situaes de conflito, conforme apresenta Valencio (2012).
A cidade desigual se caracteriza pela existncia de espaos segregados,
ocupados por grupos populacionais com diferenciais de renda, que no se misturam, embora em muitas cidades esses grupos estejam separados apenas pela
distncia de uma rua, ou por um muro. Apresenta-se a seguir um conjunto de
caractersticas de cada um dos tipos de assentamento.

A CIDADE DAS FAVELAS: OS AGLOMERADOS SUBNORMAIS

Existe uma ampla discusso sobre a denominao das reas segregadas,
ocupadas por populaes de baixa renda em moradias precrias. Em geral so
chamadas de favelas, salientando que tambm existem denominaes regionais variadas e que a construo social sobre os diversos sentidos que compem
a palavra favela est sujeita aos condicionantes culturais e socioeconmicos de
cada momento histrico, conforme demonstrado por Valladares (2005).
A origem recente das favelas est na conjuno de uma srie de fatores
concatenados, que assolam diversas localidades do planeta, conforme aponta
Davis (2006):
(...) As foras globais que empurram as pessoas para fora do campo
a mecanizao da agricultura em Java e na ndia, a importao de alimentos no Mxico, no Haiti e no Qunia, a guerra civil e a seca em toda
a frica e, por toda parte, a consolidao de minifndios em grandes
propriedades e a competio do agronegcio de escala industrial parecem manter a urbanizao mesmo quando a atrao da cidade
drasticamente enfraquecida pelo endividamento e pela depresso
econmica. Como resultado, o crescimento urbano rpido no contexto
do ajuste estrutural, da desvalorizao da moeda e da reduo do Estado
foi a receita inevitvel da produo em massa de favelas (p. 27).
5

O IBGE utiliza o termo aglomerado subnormal, definido como um

conjunto constitudo de, no mnimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes, em sua maioria de servios pblicos essenciais, ocupando ou
tendo ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou
particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e densa (IBGE,
2010, p. 19). Embora com ressalvas ao termo subnormal, que pode remeter
a um vis pejorativo, utilizam-se os dados do IBGE para discutir a situao dos
assentamentos precrios.
O Censo Demogrfico de 2010 registrou a existncia de 6.329 aglomerados subnormais, em um total de 15.868 setores subnormais (5% do total de
setores censitrios do pas), nos quais residiam 11,4 milhes de pessoas (6,0%
da populao brasileira), em um total de 3,2 milhes de domiclios (5,6% do
total de domiclios particulares do pas), o que representa um volume expressivo
de pessoas residindo em condies no adequadas (IBGE, 2013).1
O Censo de 2010 traz um conjunto de informaes que permitem caracterizar o entorno dos domiclios com informaes que podem ajudar a prevenir as situaes de desastres. Uma informao importante diz respeito
declividade da rea na qual se situa o domiclio pertencente a aglomerado
subnormal. A Tabela 1 rene os dez municpios com maior nmero de domiclios em aglomerados subnormais. Observa-se que o Rio de Janeiro o municpio onde existe o maior nmero desse tipo de domiclios, mais de 426 mil, sendo
que 15% destes esto em locais com aclive/declive acentuado. O caso de Salvador se destaca nesse quesito, uma vez que quase metade dos domiclios em aglomerados subnormais est em reas de aclive/declive acentuado, com mais de 134
mil domiclios nessa situao.
Embora os dados sobre a localizao em reas de aclive/declive acentuado sejam importantes para indicar regies possivelmente sujeitas a deslizamento
de encostas, o fato de estar em reas planas no garante que os domiclios nessa
localizao no estejam sujeitos a perigos ambientais, tendo em vista que as
reas planas podem estar sujeitas a inundaes e alagamentos.
H uma aparente contradio entre as necessidades de construo de habitaes para uma populao crescente e as caractersticas do ambiente urbano,
com a populao de baixa renda ocupando reas sujeitas a perigos ambientais.
Na verdade, a ocupao do espao reflete os resultados de um processo de desenvolvimento, caracterizado pela distribuio desigual dos ganhos econmicos
auferidos no processo produtivo. Ou seja, o problema no a urbanizao em
si, mas como esse processo aconteceu no Brasil. Conforme salientam Martine
e Marshall (2007), a concentrao populacional em reas urbanas pode ser
1. Infelizmente no possvel fazer uma avaliao da evoluo da populao residente nessa situao durante a dcada, pois houve mudana da metodologia entre os censos dos anos 2000
e 2010. Marques et all. (2008: 41) contabilizaram 6,3 milhes de pessoas residindo em setores
censitrios subnormais a partir da anlise dos dados do Censo de 2000, mas apontavam que
esse nmero deveria ser somado ao nmero de pessoas residindo em domiclios precrios, que
representavam 6 milhes de pessoas, resultando em um total de 12,3 milhes de pessoas residindo em situaes totalmente inadequadas naquele momento.

importante para a soluo de vrios problemas, principalmente porque permite a otimizao dos investimentos em infraestrutura, caso a ocupao do espao
seja realizada com a densidade adequada.
Tabela 1 Domiclios particulares permanentes em aglomerados subnormais, por caractersticas topogrficas predominantes (2010).
Municpio

UF

Total

Aclive/declive
moderado

Plano

Aclive/declive
acentuado

Rio de Janeiro

RJ

426.479

243.475

57,1

118.372

27,8

64.632

15,2

So Paulo

SP

355.315

134.812

37,9

130.167

36,6

90.336

25,4

Salvador

BA

275.327

48.141

17,5

93.029

33,8

134.157

48,7

Belm

PA

193.414

192.185

99,4

886

0,5

343

0,2

Fortaleza

CE

108.903

95.015

87,2

12.291

11,3

1.597

1,5

Recife

PE

102.271

66.609

65,1

10.659

10,4

25.003

24,4

87.676

15.130

17,3

45.009

51,3

27.537

31,4

Belo Horizonte

MG

Ananindeua

PA

76.695

76.695

100,0

Manaus

AM

72.658

36.302

50,0

34.538

47,5

1.818

2,5

Jaboato dos
Guararapes

PE

67.244

38.099

56,7

14.136

21,0

15.009

22,3

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2010. Disponvel em: http://www.sidra.ibge.gov.br/: tabela 4012.

No caso brasileiro, o processo rpido de urbanizao foi marcado pela

ocupao de reas que deveriam permanecer desocupadas, por conta de representarem perigo em caso de construo de residncias, ou por conta do interesse
de preservao ambiental, como reas de vrzeas dos rios. O Estado foi incapaz
de realizar uma poltica de ocupao do solo urbano, assim como teve dificuldades para estabelecer uma poltica habitacional capaz de atender ao crescimento da populao residente nas cidades, no tendo tambm conseguido evitar a
ocupao de reas no adequadas. Com isso, as solues ficaram, em grande
parte, por conta das famlias, que tiveram de se submeter s possibilidades, ou
impossibilidades, do mercado de terras urbano.
As favelas representam um grupo especial dentro das cidades e exigem uma
poltica pblica especfica, que considere todo o conjunto de problemas
intervenientes, que vo desde habitao e saneamento at segurana pblica. Os
investimentos pontuais e setoriais dificilmente vo resultar nas respostas necessrias.
Entretanto, os problemas urbanos afligem tambm as outras partes das
cidades, alm das favelas.

ASSENTAMENTOS URBANOS NORMAIS:

A HETEROGENEIDADE DA CIDADE

Segundo Magalhes (2012), as mudanas ocorridas durante a dcada de

2000 propiciaram, por um lado, um aumento significativo da renda mdia das
famlias, e, por outro, o aumento do crdito, principalmente de longo prazo, por
meio da diminuio das taxas de juros. Esses dois processos impulsionaram o
acesso da populao de mais baixa renda ao mercado de moradias, caracterizado
pela ocupao de reas cada vez mais distantes dos centros de servios e dos
locais de trabalho, tendo em vista que essas reas so viveis por conta do preo. Essa dinmica, associada nfase governamental no transporte individualizado, em detrimento do transporte coletivo, fez com que o tempo gasto com
deslocamentos, nas cidades mdias e grandes, passasse a ser um componente
importante da piora das condies de vida urbana.
A cidade no monoltica, e pode ser apreendida por meio de recortes de
diversas ordens. Pode ser lida como cidade legal e cidade sem lei, como
descreveu Rolnik (1999), ao mostrar as diferenas existentes entre a aplicao
da legislao nas reas centrais, de maior interesse do mercado, e reas afastadas do centro, onde inexiste esforo para aplicao das normas legais.
A cidade se complexificou ao longo do tempo, fazendo surgir as metrpoles, com a potencializao dos problemas. Maricato (2011) classifica a metrpole como desgovernada e sintetiza as decorrncias desse desgoverno:
Tragdias causadas por enchentes e desmoronamentos se banalizam e
tornam-se mais frequentes a cada ano (SALDIVA et al., 2010). A ocupao irregular de beira de crregos, encostas instveis desmatadas,
mangues, dunas e reas de proteo de mananciais testemunha o abandono de uma grande parcela da populao ao seu prprio engenho e recursos precrios (p. 10).
Essa descrio cabe em praticamente todas as cidades brasileiras. De certa forma, pode-se dizer que o padro da urbanizao no pas, que deslocou
para a populao, especialmente para os grupos de renda mais baixa, a responsabilidade pela soluo de seus problemas de alocao no espao da cidade.
Mesmo os programas habitacionais recentes, como o Minha Casa Minha
Vida, do Governo Federal, sucumbem aos valores do mercado de terras, localizando os empreendimentos em locais cada vez mais afastados no espao das
cidades.
Cada grupo populacional e cada famlia possuem diferentes capacidades
para lidar com essa necessidade de equacionar o problema da moradia. Essa
variabilidade nas capacidades de resposta diante da necessidade de constituir
uma moradia decorrente dos diferentes potenciais de mobilizao de ativos
(econmicos, sociais, polticos, dentre outros) pelos indivduos e pelas famlias, e de certa forma estabelece o grau de vulnerabilidade desses indivduos e
famlias. Para Kaztman et al. (1999), os ativos so definidos a partir de trs ti-

pos de capital: fsico, humano e social. Um dos componentes importantes do

capital humano o nvel de escolaridade, dentre outros, como o estado de sade
(no nvel individual) e a quantidade/qualidade de fora de trabalho disponvel
(no nvel da famlia), conforme aponta Kaztman (2000).
No sentido de atentar para o diferencial regional de potencial de vulnerabilidade, considerando o capital humano expresso em termos de educao
formal, a Tabela 2 apresenta os dados relativos ao nvel de instruo da populao de alguns dos maiores municpios do pas. Destaca-se primeiramente o
peso significativo da populao residente em aglomerados subnormais, que representa mais da metade da populao em Belm, um tero da populao de
Salvador e um quinto da populao do Rio de Janeiro. Destaca-se tambm que
a categoria sem instruo e fundamental incompleto, que comporia o grupo
de maior vulnerabilidade, considerando a perspectiva de capital humano definido pelo nvel de instruo, tem peso muito elevado mesmo para o conjunto
do total da populao, com mais de um tero da populao nessa condio. No
caso dos aglomerados subnormais, a situao ainda pior, com praticamente
todos os municpios apresentando metade da populao nessa categoria, sendo
que em Porto Alegre e Belo Horizonte mais de 60% da populao residente em
aglomerados subnormais se encaixa na categoria sem instruo ou com o ensino fundamental incompleto. Considerando que existe correlao muito acentuada entre nvel de escolaridade e nvel de renda, conclui-se que uma parcela
significativa da populao brasileira se encontra em situao de vulnerabilidade
diante dos riscos que envolvem a dinmica de insero na sociedade.
Tabela 2 Pessoas de 10 anos ou mais de idade, por nvel de instruo e tipo do setor
censitrio (Censo 2010).
Sem instruo e
fundamental incompleto

Total
Total

Aglomerados
subnormais

Outras
reas

Total

Aglomerados
subnormais

Outras
reas

Municpio

So Paulo

9.783.868

1.048.433

10,7

8.735.435

89,3

37,6

59,3

35,0

Rio de Janeiro

5.559.923

1.160.503

20,9

4.399.420

79,1

34,1

55,6

28,4

Salvador

2.331.049

748.691

32,1

1.582.358

67,9

37,2

49,7

31,3

Braslia

2.180.903

102.004

4,7

2.078.898

95,3

34,9

57,0

33,8
37,5

Fortaleza

2.106.309

330.316

15,7

1.775.993

84,3

40,6

57,2

Belo Horizonte

2.096.677

255.630

12,2

1.841.047

87,8

35,5

61,5

31,8

Curitiba

1.531.838

134.199

8,8

1.397.639

91,2

31,7

55,5

29,4

Manaus

1.474.404

228.954

15,5

1.245.450

84,5

41,1

56,1

38,3

Recife

1.336.198

296.221

22,2

1.039.977

77,8

39,6

57,1

34,6

Porto Alegre

1.246.317

157.600

12,6

1.088.717

87,4

31,6

61,0

27,4

Belm

1.188.026

633.867

53,4

554.159

46,6

38,3

46,7

28,7

Guarulhos

1.034.230

170.160

16,5

864.069

83,5

41,8

57,1

38,8

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2010. Disponvel em: http://www.sidra.ibge.gov.br/: tabela 3990.

A cidade explicita sua desigualdade quando consideramos as caractersticas de construo dos domiclios. Um dos indicadores que mais discrimina os
diferenciais socioeconmicos e que permite evidenciar a diferenciao existente entre grupos populacionais que habitam as cidades a existncia e a quantidade de banheiros. A Tabela 3 apresenta o total de domiclios e a quantidade
de banheiros por domiclio no Brasil e nas Grandes Regies. Observa-se que
grande parte dos domiclios urbanos, prximo de 70% em todas as regies,
possui um banheiro no domiclio, o que uma importante condio bsica de
salubridade. Nota-se tambm que parte significativa dos domiclios, 1,2 milho
de domiclios (2,5%), possui quatro banheiros ou mais, o que um sinal da
desigualdade urbana quando se considera que quase trezentos mil domiclios
(0,6%), mesmo estando situados em reas definidas como urbanas, no possuam nem banheiro, nem instalao sanitria.
Tabela 3 Domiclios particulares permanentes urbanos, por existncia de banheiro ou
sanitrio e nmero de banheiros de uso exclusivo do domiclio, para Brasil e Grandes
Regies, em nmeros absolutos e percentagens (2010).

Regies

Total

1
banheiro

2
banheiros

3
banheiros

4
banheiros
ou mais

Tinha
sanitrio

No tinha
banheiro
nem
sanitrio

Brasil

49.226.751

33.220.492

10.352.379

2.964.361

1.222.544

1.177.097

289.878

100,0

67,5

21,0

6,0

2,5

2,4

0,6

Norte

3.012.377

1.997.110

482.420

117.953

50.523

314.431

49.940

100,0

66,3

16,0

3,9

1,7

10,4

1,7

Nordeste

11.199.960

7.819.805

1.894.678

528.664

249.904

521.085

185.824

100,0

69,8

16,9

4,7

2,2

4,7

1,7

Sudeste

23.539.756

15.606.407

5.430.190

1.622.509

645.117

208.701

26.832

100,0

66,3

23,1

6,9

2,7

0,9

0,1

Sul

7.615.138

5.267.102

1.675.433

440.853

153.953

58.094

19.703

100,0

69,2

22,0

5,8

2,0

0,8

0,3

CentroCentro-Oeste

3.859.520

2.530.068

869.658

254.382

123.047

74.786

7.579

100,0

65,6

22,5

6,6

3,2

1,9

0,2

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2010. Disponvel em: http://www.sidra.ibge.gov.br/: tabela 1395.

Esses dois exemplos numricos, apresentados nas Tabelas 2 e 3, so importantes para evidenciar a desigualdade existente tanto entre as diferentes regies
do pas quanto entre as cidades e entre os diversos grupos populacionais que
vivem nas cidades. Na medida em que ocupam reas do espao urbano que so
mais baratas, ou legalmente no apropriadas para ocupao, os grupos sociais
de baixa renda acabam se constituindo nos mais socialmente vulnerveis aos
desastres que afligem as reas urbanas com crescente intensidade e recorrncia.

10

SEGURANA HUMANA, DESASTRES E URBANIZAO:

O DESASTRE COMO CONSTRUO SOCIAL

King e Murray (2001) apontam que, at o incio da dcada de 1980, o

termo segurana estava mais diretamente relacionado com a capacidade dos
estados nacionais em defenderem suas fronteiras. Entretanto, essa perspectiva
foi sendo ampliada e, no relatrio das Naes Unidas sobre Desenvolvimento
Humano do ano de 1994 (UNDP, 1994), a segurana humana passou a ser
considerada de maneira bem mais ampla, sendo definida a partir de dois componentes principais: por um lado, segurana em relao a ameaas crnicas,
como fome, doenas e represso poltica; por outro, segurana em relao a fenmenos que quebram de maneira abrupta o padro da vida cotidiana, afetando
os domiclios, os empregos ou a comunidade. no mbito desse segundo componente da definio de segurana humana que inserimos a discusso sobre
desastres como construo social, considerando as caractersticas especficas
relativas s cidades brasileiras, nas quais determinados grupos sociais esto mais
expostos aos perigos que podem resultar em desastres.
A discusso sobre desastres, como objeto de estudo cientfico, relativamente antiga, datando seu incio de 1925, segundo Dynes e Drabek (1994).
Quarantelli e Dynes (1977) apresentam um levantamento dos trabalhos realizados at aquele momento, destacando que os desastres podem ser compreendidos em quatro categorias: o agente fsico, as consequncias do agente, a forma por meio da qual o impacto do agente fsico avaliado e as rupturas e mudanas trazidas pelo agente fsico com seus impactos. As mudanas climticas
evidenciam a relevncia de um novo conjunto de agentes fsicos que se encaixam nessa definio de desastre.
Quarantelli (1987) aponta que o incio dos estudos sobre desastre esteve
associado s tentativas de entender como o comportamento da populao em
situaes de paz poderia ajudar a prever o comportamento da populao em
situaes de guerra. De certa forma, esse tipo de abordagem do desastre, como
estando no mbito das decises que precisam ser organizadas a partir de uma
perspectiva hierarquizada e militarizada, permanece at hoje na estruturao da
Defesa Civil, conforme aponta Valencio (2012).
Douglas e Wildavsky (1982), a partir da construo da abordagem cultural
do risco, afirmam que o risco construdo socialmente e s desta forma pode
ser entendido. Nesse sentido, a aceitabilidade dos riscos mediada pela cultura e pelo processo social. No caso brasileiro, a dinmica urbana, que gerou uma
forma especfica de ocupao do espao de maneira segregada e mediada pelo
capital imobilirio, constituiu cidades nas quais a exposio a situaes de perigo est evidentemente distribuda de maneira desigual entre os diversos grupos sociais. Essa exposio aos perigos, associada maior vulnerabilidade social
(definida a partir das dificuldades de resposta diante desses perigos), faz com
que os grupos segregados em assentamentos precrios sejam os principais atingidos pelos desastres. Principalmente porque, como j indicamos anteriormente,
os espaos da cidade reservados para esses grupos sociais so aqueles desvalo-

11

rizados pelo mercado imobilirio, como encostas ngremes e reas alagveis, por
exemplo.
Assim, a forma que adquiriu o processo de urbanizao no Brasil foi decisiva para fazer com que os desastres tenham esse carter de construo social.
Embora no tenhamos ainda no Brasil um sistema integrado de acompanhamento dos desastres, algumas iniciativas foram realizadas para regies especficas, ao mesmo tempo em que o Estado brasileiro faz investimentos significativos em rgos de monitoramento climtico. Um dos trabalhos mais importantes em termos de organizao de uma base de dados sobre desastre foi realizado por UFSC-CEPED (2012), que contabilizaram um total de 96,2 milhes
de afetados por desastre no perodo 1990-2010, sendo que a seca atingiu o
maior contingente de afetados, com 50,34% do total. As inundaes bruscas
foram as ocorrncias que causaram o maior nmero de mortes, com 43,19%, de
um total de 2.475 mortes.
Na Tabela 4 esto sumarizados os dados de UFSC-CEPED (2012), em que
se observa que quase metade dos afetados por desastres no Brasil da regio
Nordeste. Isso se deve ao fato de que o principal tipo de desastre registrado
esteve relacionado com os fenmenos de seca, que frequentemente assola aquela
regio. Por outro lado, os bitos decorrentes de desastres esto em sua grande
maioria concentrados na regio Sudeste, onde se localizam tambm o maior
volume de populao e os maiores contingentes populacionais residindo em
reas urbanas de assentamentos precrios.
Tabela 4 Mortos e afetados por Grandes Regies e Brasil, em nmeros absolutos e percentagens (1990-2010).

Afetados
Regies

Mortos

Brasil

96.220.879

100,0

2.475

100,0

CentroCentro-Oeste

5.734.764

6,0

15

0,6

45.830.005

47,6

494

20,0

3.319.620

3,5

115

4,7

Sudeste

20.254.495

21,1

1.417

57,3

Sul

21.091.617

21,9

434

17,5

Nordeste
Norte

Fonte: Adaptado de UFSC-CEPED (2012).

Embora se deva fazer uma crtica aos dados organizados por UFSCCEPED (2012), importante que se possa trabalhar com essa base de dados,
verificando suas inconsistncias e apontando possibilidades para sua melhoria.
O conhecimento mais detalhado sobre as situaes que envolvem os desastres
importante para que se possa construir as bases da segurana humana em
sentido amplo.

12

CONSIDERAES FINAIS
Este captulo teve por objetivo discutir brevemente como a dinmica
populacional, manifesta principalmente pela concentrao em espaos urbanos,
se relaciona com as situaes de desastre, considerando os contextos de desenvolvimento econmico e de questes ambientais.
A populao brasileira projeta, para as prximas duas dcadas, o final do
seu processo de crescimento, em funo do avano da transio demogrfica.
Entretanto, as reas urbanas brasileiras ainda devem receber contingentes expressivos de populao, principalmente em funo do crescimento vegetativo,
mas tambm em decorrncia de processos migratrios.
Nesse contexto fundamental entender esse processo de expanso urbana, que gera cidades nas quais os grupos populacionais esto segregados de acordo com suas caractersticas de renda. Nessa cidade marcada pela desigualdade
possvel identificar dois grupos distintos. Um grupo composto por assentamentos precrios, que so caracterizados por sua especificidade em termos das
caractersticas das construes de suas habitaes e das caractersticas socioeconmicas de seus moradores. Outro grupo composto por assentamentos urbanos normais, que heterogneo, no sentido de abrigar tanto a populao de
renda elevada, residente em condomnios fechados, quanto populao de baixa renda, que, todavia, possui caractersticas diferentes dos assentamentos precrios.
Nessa cidade desigual, a ocupao das reas perigosas em termos ambientais reflete a mediao do mercado imobilirio no acesso habitao. A ocupao dessas reas por grupos sociais de menor renda a concretizao da distribuio desigual dos ganhos do desenvolvimento econmico e faz com que se
possa afirmar que os desastres, principalmente em termos de deslizamentos de
terras e de inundaes de reas urbanas especficas, so socialmente construdos.
Para que se possa elaborar polticas pblicas que visem segurana humana
fundamental compreender a dinmica de ocupao do espao urbano, como esse
espao foi historicamente apropriado para a construo das cidades desiguais.

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14

CAPTULO 2

DESASTRE COMO PRTICA SOCIOPOLTICA DE

SOLAPAMENTO DA SEGURANA HUMANA
NORMA VALENCIO

Tudo
ser difcil de dizer
a palavra real nunca suave.
Tudo ser duro (...).
Tudo ser
capaz de ferir. Ser
agressivamente real (...)
a palavra densa e nos fere.
(Toda a palavra crueldade.)
Fala, Orides Fontela

INTRODUO
Acompanhei, pelos meios de comunicao, a mobilizao prvia de autoridades
governamentais, rgos de emergncia e da sociedade civil estadunidense quando da chegada do furaco Sandy no territrio americano em outubro de 2012.
Alertas foram emitidos pelos rgos especializados e difundidos para a sociedade
local com razovel antecipao a fim de que fossem tomadas as providncias
preparativas tanto voltadas para a manuteno da integridade de instalaes e
infraestruturas privadas e pblicas quanto para que os moradores das reas consideradas como as mais suscetveis ao impacto dos ventos fortes e chuvas decorrentes tivessem condies de realizar um abastecimento extra de vveres. Apesar de tais cuidados, um desastre de grandes propores ali se configurou. Na
ocasio, a Federal Emergency Management Agency (FEMA) demonstrou ter
aprendido valiosas lies desde a passagem do furaco Katrina, em 2005, e j
havia preparativamente transportado gua, alimentos e geradores de energia
para as localidades identificadas como as que precisariam de resposta imediata nessa nova ocorrncia de grandes propores (MLLER, 2012).
de notar que Barak Obama, na ocasio da passagem do Sandy pelo territrio americano, estava em plena campanha presidencial visando sua reeleio, numa singular circunstncia, poltica e simblica, que fundia as pontas de
incio e as do fim daquele primeiro mandato. Essa foi uma das razes pelas quais
ele cancelou imediatamente as viagens de campanha e, desde Washington, coApoio: CNPq, processo 309126/2011-8, e FAPESP, processo 12/02919-9. As opinies, hipteses
e concluses ou recomendaes expressas neste material so de responsabilidade da autora e no
necessariamente refletem a viso do CNPq e da FAPESP.

15

mandou o gerenciamento da crise para, em seguida, conferir in loco os danos, os

prejuzos e as providncias tcnicas tomadas.
O presidente americano tinha clareza de que sua primeira vitria para a
Casa Branca, em 2006, fora em grande medida resultado da inpcia dos republicanos, na gesto que lhe antecedeu, em lidar com o desastre relacionado ao
furaco Katrina. O governo Bush deixara explicitamente os negros e empobrecidos sua prpria sorte nos estados da Lousiana, Mississipi, Alabama e Texas.
Tais grupos sociais esperaram, dias a fio, por aes efetivas de resposta e, quando
esta veio, os danos e os prejuzos, incluindo as situaes de adoecimento e as
mortes em virtude do desatendimento pblico, tinham se avolumado, especialmente na cidade de Nova Orleans, na Lousiana. O ento diretor do FEMA reconheceu um conjunto de omisses tcnicas havidas alegando o desaparecimento de uma documentao, no interior da mquina burocrtica, a qual respaldaria
a deflagrao das operaes no terreno, mas que tardaram desoladoramente.
Os grupos sociais que quedaram desatendidos compreenderam, por fim,
que a considervel distncia entre o tempo cronolgico das providncias
operacionais que poderiam ter mitigado suas perdas e aquele em que um irrisrio apoio se efetivou correspondia ao tempo social da indiferena daquele
governo a seu sofrimento, agravando-o. Autores como Oliver-Smith (2006),
Bullard (2006) e Quarantelli (2006) debruaram-se sobre a natureza das relaes sociopolticas e socioeconmicas imbricadas nos acontecimentos daqueles
dias e dos meses subsequentes e viram que o desastre prosseguia ainda mais
intenso e com novas nuances de degradao na vida cotidiana dos grupos sociais mais afetados.
Passado o furaco, os rastros de destruio deixados no eram os dos ventos fortes, mas da discriminao e do preconceito social, tnico e de classe que
deslegitimavam os direitos de reterritorializao dos negros e empobrecidos, fazendo-os experimentar todo tipo de violncia, tais como a relacionada aos danos sade humana, provenientes da contaminao ambiental severa na rea
que moravam e onde tiveram de permanecer; a que implicou a perda de bens
mveis na moradia, de to difcil reposio quanto a prpria moradia; a da
extino de seus postos de trabalho em virtude do colapso de suas atividades
econmicas em que exerciam sua ocupao; a que se relacionou ao fechamento
de estabelecimentos escolares onde estudavam os filhos; aos constrangimentos e
obstculos no acesso ao crdito bancrio para ter meios de se recuperarem, dentre outros. O racismo ambiental (BULLARD, 2006) estava impregnado no esprito dos mais importantes atores polticos, tcnicos e econmicos envolvidos, forjando um tipo de indiferena social dos mesmos ao sofrimento coletivo que no
passou despercebido pelo conjunto mais abrangente da nao americana, tornando-se referncia sobre o que no fazer no caso de desastres semelhantes.
Ao governo Obama, a proximidade do furaco Sandy lanara receios de
que a mquina pblica passaria por uma provao similar quela experimentada
pelo governo Bush. Restava-lhe, portanto, evidenciar para a sociedade americana
uma ntida distino do seu approach institucional. O preo a pagar, caso Obama

16

tivesse optado pelo mesmo tipo de inoperncia demonstrada pelos republicanos,

seria muito provavelmente a perda de votos cruciais para seu acalentado sonho
de reeleio. Temendo-o, suspendeu temporariamente a campanha e cancelou
suas respectivas viagens a fim de acompanhar prioritariamente os fatos relacionados passagem do Sandy. Logo que o referido furaco perdeu fora, a
contabilizao das perdas e danos nas reas atingidas revelou que estes eram
considerveis.
A destruio, ferimentos e mortes no puderam ser evitados a contento,
mas a atitude presidencial de priorizar o acompanhamento da situao, de tomar expeditas providncias embora limitadas pelos efeitos sinrgicos desse desastre com os da crise econmica pela qual atravessava o pas na ocasio e de
sua disposio ao exerccio pessoal de alteridade perante as difceis circunstncias do homem comum diante dos agravos sofridos, prestando-lhe, junto com
a primeira-dama, apoio moral in loco, certamente contribuiu para que a opinio
pblica lhe fosse positiva e influenciasse o comportamento do colgio eleitoral.
Nos principais estados e em Washington DC, onde os efeitos do Sandy foram graves como em Nova Jersey, Carolina do Norte, West Virginia, Nova
York, Connecticut, Virgnia, Pensilvnia, New Hampshire e Maryland , Obama
s perdeu para o opositor republicano, Mitt Romney, em dois deles, historicamente conservadores. Mas em todo o pas Obama ganhou entre os mais pobres,
entre as minorias, assim como entre os setores de maior escolaridade.
Tecia eu um breve comentrio sobre o assunto supramencionado, atendendo a uma demanda de um webjornal universitrio, quando um colega pesquisador alertou-me de que nem todos que se encontravam no caminho do Sandy interpretavam aquela circunstncia como uma grave adversidade. No titubeio em
concordar. Porm, advertiu-me ele, desta vez, uma forma particular de representao do cenrio tinha chegado ao limite da ofensa aos que padeciam. Aproveitando-se dos holofotes da imprensa americana e internacional na vizinhana,
que focalizavam o sofrimento de milhares de famlias que se encontravam, sob
um frio rigoroso, em meio aos escombros de suas moradias e destruio de seus
demais pertences algumas das quais com parentes, vizinhos e amigos feridos
ou falecidos no episdio , uma brasileira ali residente ressignificou a ateno
miditica.
Ponderou que a presena das cmeras era uma oportunidade mpar para que
ela apresentasse seus dotes de modelo (profissional?) num ensaio fotogrfico de
gosto duvidoso. O mencionado ensaio tornou-se, ambiguamente, motivo de pardia na internet e motivo de revolta daqueles que sofreram considerveis danos
e prejuzos no episdio. S no era a coisa certa a fazer. O acintoso recurso que
a modelo utilizou para visibilizar seus atributos fsicos, pretendendo catapultar
sua carreira profissional a patamares mais elevados em meio a uma circunstncia
em que ocorria o desmantelamento involuntrio das condies mais essenciais de
funcionamento das rotinas daquela coletividade, foi de mau gosto.
Depois desse episdio, lamentavelmente, ocorreram outros tantos casos de
desconsiderao com o sofrimento social nos desastres, denotando os importan-

17

tes desafios na construo de uma mentalidade pblica sensvel aos que experimentam uma sinrgica devastao material, moral, social, psquica e simblica nessas circunstncias. Das muitas perguntas sociolgicas que isso suscita,
destaco uma, a saber: de onde surge e como se constri o imaginrio social que
respalda essa insensibilidade? dizer: quais as relaes sociais e polticas que,
se debruando sobre os desastres, produzem ainda assim uma abordagem
desumanizante?
Para refletir sobre essa questo me deterei nos aspectos de um conjunto
discursivo de caso brasileiro em especial, desde onde poderei tratar de certos
processos de dominao cultural e econmica que se espraiam no tecido poltico-institucional brasileiro, os quais geram bices sociais fundamentais para que
os desastres efetivamente se reduzam neste pas. Trs aspectos sero destacados
na anlise que parte do conjunto discursivo supramencionado. O primeiro aspecto se refere s oposies de fundo entre o discurso institucional brasileiro
atual sobre desastres e as contribuies cientficas contemporneas disponveis
numa vertente humanista e crtica. O segundo refere-se aos desdobramentos perversos da viso institucional sobre o plano concreto da vida prtica dos que
vivenciam os desastres. O ltimo aspecto o que trata da questo mais
perturbadora: por que tal approach, que no suplanta as adversidades sociais que
caracterizam os desastres e cujo modus operandi agravam-nas, continua em voga
no seio do Estado brasileiro?

PALAVRAS QUE CONDENAM: A DOR MORAL COMO ASPECTO DA

INSEGURANA HUMANA NO CONTEXTO DE DESASTRES

O que nos torna humanos e que nos permite realizar com plenitude nossa humanidade, isto , assenta as bases do que Giddens (1991) denomina como
segurana ontolgica, no tanto a garantia das bases materiais de existncia em
si quanto a possibilidade de autodeterminao para constru-las, bem como para
estabelecer as conexes entre o passado, o presente e o devir de nossa trajetria
pessoal e do coletivo ao qual pertencemos. Quando as relaes sociopolticas
produzem a morte social dos que perdem circunstancialmente suas possibilidades de autoprovimento e solapam os meios atravs dos quais os mesmos possam definir os rumos de sua vida, em sua prpria concepo de plenitude, a insegurana humana acena no presente e no horizonte.
Campeiam na histria nacional tristes episdios de desumanizao em
contextos de desastres, e estes proliferam. Mas, para essa reflexo inicial, destaco um deles, deflagrado em maro de 2013, mas que continua e se
aprofunda na vida dos que ali foram destitudos e prejudicados de muitas
maneiras.
A presidente Dilma Rousseff havia viajado ao exterior para assistir cerimnia do incio do pontificado do Papa Francisco e, em seguida, ter com o
mesmo em audincia privada no Vaticano, na qual ouviria a recomendao de
tratar o povo com ternura. Na ocasio dessa viagem presidencial, fazendo-se
acompanhar por uma no pequena comitiva e com considervel nus aos cofres

18

pblicos,1 milhares de famlias de municpios fluminenses da Baixada e da Regio Serrana passavam por graves desastres (para no falar dos milhes de brasileiros que sofriam sob a seca h muito mais tempo). Ali, no Rio de Janeiro,
chuvas fortes e persistentes no eram a causa dos desastres, mas contribua para
o descortinamento dos gaps de cidadania expressos na deteriorao espacial
crnica e nos episdios mais agudos, com danos e prejuzos relacionados s
enchentes e deslizamentos de terra. O trinmio ineficcia/lentido/omisso do
poder pblico marcava o retardamento das providncias de viabilizao de
moradia e infraestrutura dignas s famlias empobrecidas nos municpios de
Duque de Caxias e, especialmente, s do distrito de Xerm, que passavam por
grandes perdas materiais pela segunda vez consecutiva no mesmo ano, que mal
comeara. quela altura, o municpio de Petrpolis colhia, aproximadamente,
duas dezenas de mortes confirmadas e outras tantas de pessoas desaparecidas
em meio aos escorregamentos e enxurradas.
No Vaticano, o Papa Francisco fazia a missa inaugural de seu pontificado
com o compromisso, junto aos fiis, de guiar a Igreja para uma atuao focalizada no combate pobreza e a seus efeitos, buscando ser coerente com esse propsito ao repudiar os costumes eclesiais de fazer uso de aparatos de ostentao
e de toda a sorte de privilgios correspondentes sua posio na estrutura
institucional. Incisivo, porm, doce e carismtico, atento para que cada palavra
proferida e conduta adotada dessem o tom de sua humanidade e em aproximao com a realidade dos humildes, Francisco j dava indcios de compromisso
claro com a mudana de rumo da Igreja. Enquanto isso, a presidente brasileira, desde sua movimentao entre Vaticano e Roma e ao tomar conhecimento
dos referidos desastres, proferiu palavras duras, dissonantes do tom das que fora
colher do exemplo papal. Eu acho que sero tomadas medidas um pouco mais
drsticas para que as pessoas no fiquem nas regies que no pode ficar [grifo nosso], disse Dilma. O que isso significava? Que o Estado tomaria, enfim, uma
atitude enrgica em prol dos que sofriam em meio lama? Ou, ao contrrio, era
um sinal de reprovao aos prprios grupos sociais afetados?
De imediato, as palavras de Dilma repercutiram junto opinio pblica
nacional e houve certo desconforto com elas: o que seriam medidas drsticas? O
mal-estar com esses termos foi pauta na imprensa nacional. No noticirio
noturno do dia 18 de maro de 2013, muitos telejornais deram destaque s
afirmaes de Dilma. O Jornal da Band foi um deles. Na concluso da matria
dedicada a mostrar in loco as insuficincias e os erros das solues/recomendaes tcnicas adotadas na reduo dos desastres em municpios da Baixada
Fluminense e da Regio Serrana do estado do Rio de Janeiro, seguida das pa1. O tamanho da comitiva e os gastos derivados, noticiado com algo prximo a R$ 324 mil, foram motivo de amplo comentrio crtico da opinio pblica brasileira e da imprensa na ocasio,
no convencidos com a alegao governamental de que eram realmente justificveis. Algumas
das matrias sobre o assunto podem ser acessadas pelos links: http://noticias.terra.com.br/brasil/
p o l i t i c a / m i n i s t r o - p r o x i m o - a - d i l m a - m i n i m i z a - g a s t o - c o m - v i a g e m - a o - v a t i c a n o,
6ad08dafbbe8d310VgnVCM20000099cceb0aRCRD.html (acesso em 22 de maro de 2013)
e http://exame.abril.com.br/brasil/politica/noticias/comitiva-de-dilma-em-roma-custa-r-324-mildiz-itamaraty (acesso em 23 de maro de 2013).

19

lavras presidenciais acima referidas e explicitamente destoantes do contexto da

matria jornalstica precedente, o ncora do telejornal, Ricardo Boechat, com
expresso indignada, fitou a cmera e observou:
Presidente, com todo o respeito (...) que medidas mais drsticas? A
senhora e o governador Srgio Cabral (que foi ouvido pela reportagem
h pouco tambm, prometendo mais coisa) no tomaram medidas nem
drstica nem no drstica alguma. A situao que a gente t vendo a,
nas imagens, no lamento das pessoas, deixa isso muito claro. (http://
www.band.uol.com.br/jornaldaband/videos.asp?id=14325625&
page=3. Acesso em: 28 mar. 2013).
A despeito do destemor do mencionado ncora para dirigir crtica aberta
aos referidos governantes, federal e estadual, seu comentrio levou o telespectador a supor que Dilma se referisse a medidas drsticas que seriam tomadas pelas autoridades. Porm, a matria jornalstica da Agncia Brasil, assinada por
Giraldi e Abdala (2013) e disseminada por internet naquele mesmo dia,
recolocou a fala da presidente num conjunto mais amplo de afirmaes, o que
permitiu compreender a quem se dirigia seu discurso em tom ameaador. Definitivamente, no era dirigido ao interior da mquina pblica e seus inerentes
desconcertos, tampouco problematizava a ocorrncia dos desastres em si. Tudo
apontava para a culpabilizao dos moradores empobrecidos pela forma como
conduziam sua vida prtica. Para dissipar dvidas, destaco, abaixo, um conjunto
de assertivas presidenciais constantes na referida matria jornalstica:
1. Eu acho que sero tomadas medidas um pouco mais drsticas para
que as pessoas no fiquem nas regies que no podem ficar, porque a
no tem preveno que d conta.
2. A nossa preveno hoje avisa as pessoas.
3. Os dois servidores pblicos que morreram, a gente tem que honrlos, porque estavam justamente tentando retirar essas pessoas [que vivem em reas de risco]. uma questo de conscientizar.
4. O problema que muitas vezes as pessoas no querem sair [das reas
onde vivem].
5. O homem no tem condies de impedir desastres naturais. O que
ele [o homem] tem que impedir a consequncia dos desastres. isso
que a gente tem lutado para fazer no Brasil [numerao e grifo nossos] (GIRALDI e ABDALA, 2013).
Por um lado, os excertos acima indicam que a presidente Dilma apreendeu
com esmero o core da racionalidade da tecnocincia sobre os desastres, herdada das gestes anteriores, e deu-lhe flego. Suas palavras guardam coerncia com
o de demais atores que lograram xito na consolidao de sua presena e/ou influncia no tecido institucional na ltima dcada e que deixar suas marcas nas
gestes futuras, sejam elas de que orientaes partidrias forem.

20

Por outro, h de se ponderar que coerncia entre a viso e as linhas de ao

de um governo, ou mais amplamente do Estado, no enodoamento de vrias gestes, no corresponde necessariamente a uma virtude e, tampouco que seja, uma
caracterstica intrinsecamente democrtica. Ao contrrio, pode haver coerncia
quando a mquina pblica se fecha hermeticamente sobre si, numa racionalidade prpria que se aparta de fraes de sociedade ou chega mesmo a
hostiliz-las. Essa forma de coerncia interna, em torno do rtulo de desastres
naturais, se descola paulatinamente do universo microssocial, no qual a vida
cotidiana pulsa. Torna-se fator de ampliao da insegurana humana em vez de
atenu-la. Esse desencontro representacional entre o que as figuras de autoridades pensam sobre uma frao do seu povo e o que essa frao pensa a respeito
de si prpria um fator crucial de uma sensao de desamparo, intranquilidade
e tambm de indignao. No por acaso, quando a presidente esteve em
Petrpolis, por ocasio das homenagens aos mortos do referido desastre, houve protestos de moradores, no apenas em relao s parcas providncias pblicas que culminaram no desastre que vivenciavam, mas aos tantos outros que,
nos anos anteriores, tinham experimentado.2

PASSANDO RAPIDAMENTE PELOS NMEROS PARA RETORNAR

S PALAVRAS DURAS

Numa anlise quantitativa mais detalhada e publicada recentemente, destaquei alguns aspectos do processo sociopoltico que indicam que: (a) o
agigantamento da estrutura institucional no tem ensejado a reduo dos desastres; (b) h cronicidade de emergncias em muitos municpios de diferentes
unidades federativas, ampliando o estado de exceo na rotina operativa da mquina pblica; e (c) regies com maior ou menor nvel de desenvolvimento
econmico e social, medidos pelo PIB e IDH, so igualmente sujeitas a essas
ocorrncias (VALENCIO, 2012). Esse trip assinala que os desastres no so
algo excepcional, mas parte constitutiva de um tipo problemtico de desenvolvimento que se caracteriza por um misto de prticas de expressivas intervenes
da mquina pblica na conformao territorial, deflagradas por um mbito
decisrio extraterritorial e que desorganiza a vida social local, e de reiterada
omisso em relao aos servios pblicos comunitariamente requeridos.
Como reflete Boito Jr. (2012), o neodesenvolvimentismo das gestes Lula e
Dilma caracteriza-se por apelos nacionalistas, populistas e policlassistas, cujo
programa essencial o crescimento econmico que no rompa com os limites
do modelo neoliberal das gestes FHC, os quais se coadunam com os requerimentos do capitalismo financeiro internacional. Ribeiro (2012, p. 197) chama
a ateno para a ideia do desenvolvimento como sendo a expanso econmica
adorando a si mesma, do que decorre a importncia de conhecer o sistema de crenas
que subjaz a essa devoo, assim como as caractersticas do campo de poder que a sustenta.
2. Reportagens com a indignao popular com a postura governamental diante do ocorrido esto
disponvel na internet, dentre elas, a da R7 vdeos, no link: http://videos.r7.com/visita-da-presidente-dilma-a-petropolis-rj-e-marcada-por-protestos/idmedia/51519a27e4b0d71e75b
554f2.html (acesso em 8 de abril de 2013).

21

Nesse escopo, o discurso de defesa do desenvolvimento e as prticas que lhes

correspondem propagam-se como uma religio secular, isto , como um fenmeno sobre o qual se torna socialmente incorreto manifestar oposio.
Um aspecto desse modelo de desenvolvimento que as autoridades governamentais fazem uso incomensurvel da mquina propagandstica para forjar
o pensamento nico concernente, por exemplo, velha ideia de progresso baseada em megaobras e na expanso da matriz suja do petrleo, no aceitando
as divergncias de opinio sobre os efeitos socioambientais dessas escolhas a fim
de rever os rumos adotados. Essa concepo de desenvolvimento resulta numa
constante ameaa e, em muitos casos, na efetiva deteriorao da vida democrtica, num autoritarismo mal disfarado e, no plano socioespacial, na deteriorao dos lugares, conceito que remete simbiose entre a singularidade dos sujeitos
e a da sua territorialidade compartilhada, o que ocorre por meio de um sistema de significados igualmente comum (ZHOURI; OLIVEIRA, 2010).
nos lugares e sobre as pessoas que os fardos do referido modelo de desenvolvimento se exprimem, na forma de inseguranas que as pem no centro
dos desastres; porm, quando autoridades e parte importante da mdia se debruam sobre tais desastres, o fazem de modo a deixar desaparecer as responsabilidades pblicas. Para tanto, a crise ali instalada ressignificada como a juno entre os tropeos da vida do homem comum acusado pelo resultado vergonhoso de sua ignorncia, imprevidncia e insistncia em morar nas reas de risco, quando
se trata de empobrecidos e as artimanhas de So Pedro que, dos cus, surpreende a todos e faz cair a chuva atpica ou a pior seca dos ltimos 60 anos, que
no foram alcanadas a tempo pelas previses disponveis ou pelas medidas
preparativas adotadas.
Enfim, h ocasies em que convm dizer que a culpa no foi de ningum,
num acordo tcito de que cada um arque com os seus prejuzos (como o pequeno produtor nordestino, com os milhes de cabeas de gado perdidas pela sede),
e outras em que jogar a culpa nos moradores do lugar devastado, como uma espcie de lio que deviam humilhantemente aprender, uma alternativa para
faz-los purgar por no estarem dentro da ordem, mas nas margens do Estado, conforme definem Das e Poole (2008).
Por isso, repolitizar a questo necessrio. Para tanto, comeo por tomar
quatro conjuntos de informaes quantitativas para ilustrar a natureza sociopoltica da crise qualificada como desastre natural.
O primeiro, referente ao percentual de municpios que no conjunto dos municpios brasileiros decretam situao de emergncia (SE) ou estado de calamidade
pblica (ECP), denota que o problema dos desastres no residual. Ao contrrio, este estado de exceo (cf. AGAMBEN, 2004), que imbrica devastao ou danificaes nos lugares e excepcionalidade na forma de conduo das rotinas da administrao pblica e no tratamento ao povo, persiste e se alastra pelo pas (Figura 1). A mdia de municpios que decretaram desastres por ano, no conjunto
dos municpios brasileiros, na primeira gesto Lula (2003-2006) foi de 21,25%;
na sua segunda gesto (2007-2010) foi de 22,75%; e na gesto Dilma, at o
momento (do ano de 2011 at 18-10-2013), tem sido de aproximadamente 31%.
22

Figura 1 Percentual de municpios brasileiros com solicitao de reconhecimento de

SE/ECP, perodo 2003-2013 (atualizao de 18/10/2013). Sistematizado pela autora a
partir da base de informaes da SEDEC/MI.

23

O segundo conjunto, concernente relao entre o nmero total de portarias de reconhecimento de decretos de SE/ECP e o nmero de municpios com
solicitaes concedidas por ano, no perodo de 2003-2013 (atualizao at 18/
10/2013), demonstra uma intensificao ou repetio, em mdia, de 32,9% dos
casos anualmente ocorridos. importante atentar que essa relao indica que
as graves perdas, danos e prejuzos de um desastre no foram equacionados no
perodo inicialmente previsto pelas autoridades, exigindo extenso do perodo
de excepcionalidade, ou indica que houve a repetio de um desastre na mesma localidade aps um breve perodo entendido como sendo de normalidade,
ou, ainda, que a localidade permanece suscetvel a um desastre, embora com caractersticas fsicas distintas. De um modo ou de outro, a alta recorrncia anual de desastres oficialmente reconhecidos num mesmo municpio indcio de
uma incapacidade estrutural do executivo municipal de efetivar providncias
para uma recuperao mais duradoura do espao onde seus cidados vivem e
convivem (Grfico 1).

Grfico 1 Relao entre o total de portarias de reconhecimentos de decretos de SE/ECP

e o nmero total de municpios com solicitaes concedidas ao ano. Perodo 2003-2013
(atualizao de 18/10/2013). Sistematizado pela autora a partir da base de informaes
da SEDEC/MI.

O terceiro conjunto, que trata da distribuio de SE/ECP por ano ao longo do perodo analisado, sinaliza uma mudana ascendente dos patamares de
desastres oficialmente reconhecidos. Embora grande parte desses desastres seja
caracterizada como situao de emergncia, que significa um conjunto menor
de apoio que o ente municipal requer dos demais nveis de governo se equiparado ao estado de calamidade pblica (Grfico 2), a tendncia de aumento de
SE demanda dos demais nveis simultneas aes de atendimento com as quais
os meios operativos no conseguem lidar e enfrentar resolutamente o problema.

24

Grfico 2 Distribuio das portarias de reconhecimento de SE e ECP por ano, perodo 2003-2013 (atualizao de 18/10/2013). Sistematizado pela autora a partir da base
de informaes da SEDEC/MI.

Duas macrorregies bem distintas, em relao ao ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), so as Sul e Nordeste. A mdia do IDH das unidades
da federao que compem a regio Nordeste de 0,716, enquanto as da macrorregio Sul de 0,830. No entanto, no perodo de janeiro de 2003 a junho
de 2012, a maioria dos desastres ocorridos localizou-se nas regies Nordeste (46,
32% do total) e Sul (31,78% do total) do pas. Chama a ateno o fato de que
290 municpios das referidas regies tenham produzido dez ou mais decretos
municipais de emergncia reconhecidos pela autoridade federal no perodo, habituando a gesto pblica a uma rotina fora do controle. E, ainda, que os municpios de pequeno porte sejam expressivamente os que mais decretam emergncia (VALENCIO; VALENCIO, 2011).
Chuvas prolongadas ou concentradas e secas no precisam ser sinnimo
de desastres. Se tais eventos da natureza passam a ser tratados, pelo meio social, como sendo perigos e as estratgias para lidar com os mesmos falham sistematicamente nesse plano social que os questionamentos devem ser feitos em
relao s solues tcnicas adotadas; morosidade para disponibiliz-las a
quem delas precisa e assim por diante.
Por fim, num quarto conjunto, a repetio, ano aps ano, dos mesmos desastres em algumas centenas de municpios brasileiros algo a se destacar, pois
denota que a contnua emergncia se torna uma forma normal de governar e da
qual no se consegue (ou no se deseja) sair. Se considerarmos apenas os municpios que nas regies Sul e Nordeste (as que mais colecionam portarias de SE/
ECP) tiveram mais de 15 ocorrncias de desastre no perodo de 1 de junho de
2003 a 26 de junho de 2012 (n = 15 municpios), observamos que a quase totalidade das portarias de reconhecimento est oficialmente referida s chuvas

25

(o que inclui seus efeitos, como enchentes, enxurradas, deslizamentos e afins)

ou ao stress hdrico (secas, estiagens prolongadas) (Tabela 1).
Tabela 1 Caracterizao dos desastres, segundo as portarias de reconhecimento da situao de emergncia e de estado de calamidade pblica dos municpios das macrorregies Nordeste e Sul com 15 ou mais ocorrncias no perodo de 1 de junho de
2003 a 26 de junho de 2012 (n = 15).

Municpio

Estado

Nmero
total de
portarias

Nmero de
portarias
relacionadas
ao stress
hdrico e
seus efeitos

Nmero de
portarias
relacionadas s
chuvas e seus
efeitos

Irauuba

Cear

19

15

03

Tangar

Santa
Catarina

18

11

Caridade

Cear

18

15

03

Tau

Cear

17

15

02

Lagoa Grande

Pernambuco

17

15

02

Santa Cruz

Pernambuco

17

15

02

Pedra Branca

Cear

17

15

02

Cambori

Santa
Catarina

16

14

Salete

Santa
Catarina

16

11

Pena Forte

Cear

16

15

01

Afrnio

Pernambuco

15

15

Araripina

Pernambuco

15

13

02

Petrolina

Pernambuco

15

11

03

Parambu

Cear

15

12

02

Tabuleiro do Norte

Cear

15

12

03

Sistematizado pela autora a partir das informaes da Secretaria Nacional de Defesa Civil
(SEDEC/MI).

Assim, embora a insistente repetio do discurso autoritrio de culpabilizao dos grupos sociais fragilizados pelas penrias que atravessam em sua
vida mida, oriundo dos setores afluentes e dos que controlam a mquina pblica, parea cruelmente desproporcional, mais do que isso. Trata-se de pavimentar, no imaginrio social, o caminho de iseno do Estado pelos modos precrio de morar, circular e trabalhar de milhes de pessoas que de tal ou qual

26

forma integram famlias e comunidades indefesas. Expem-se tais grupos, responsabilizando-os pelo sbito esfacelamento de sua rotina cotidiana e pela
humilhante tarefa de recomposio material, identitria, corporal e intersubjetiva mais lastimvel. Tudo se passa como se nada dessa deteriorao decorresse da m qualidade das polticas pblicas.
Apontando impiedosamente para os indefesos tanto quanto para as nuvens no cu, impede-se que as inmeras ocorrncias anuais de desastres sejam
desnudadas como aspecto do modelo de desenvolvimento que teima em manter a concentrao do poder poltico e no afrontar as desigualdades socioespaciais. O imaginrio social tem sido alimentando intensamente com um repertrio de fcil recriminao daqueles tidos como imprevidentes, ao passo que
enseja a valorizao crescente dos boletins do tempo para organizar as rotinas
na esfera privada da vida. Em ambos, olvida e isenta o Estado dos efeitos que
suas aes e omisses provocam no terreno onde a chuva cai ou escasseia. Quando pressionadas a discutir as opes a tal modelo de desenvolvimento, as autoridades apelam para a retrica das ditas solues tcnicas, que a outra blindagem
discursiva contra a possibilidade de contestao social ou, de outro modo, evitar trazer para o campo da poltica aquilo que nomeadamente de sua esfera.
Poderia um morador empobrecido de uma periferia urbana ou de uma pequena propriedade rural enfrentar o bombardeio das potentes vozes de autoridades governamentais, da grande mdia, de tcnicos e de cientistas? Creio que
no; sucumbir moralmente antes que qualquer ouvido lhe preste a devida ateno. H esvaziamento de sua fala antes mesmo que a palavra deixe sua boca, em
razo da falta de alteridade entre quem a profere e a quem destinada. O que,
ao fim e ao cabo, a prpria medida desse modelo de desenvolvimento perverso.
O sofrimento coletivo multidimensional, espelhado na vida prtica que est
geogrfica, material, social, poltica e simbolicamente referida traz as narrativas de rupturas, decomposies, deteriorao, desmantelamento e desestruturao como esteio para pleitear proteo, ressarcimentos, compensaes,
compromissos, horizontes. No entanto, atualmente, a democracia brasileira no
avanou o suficiente para que o desvalimento de muitos escandalize os atores
bem posicionados na estrutura de poder, poltica ou econmica, e tenha o efeito
de convocar a priorizao de acesso ao anteparo pblico. Ao contrrio, os desvalidos constatam sua solido perante o interlocutor socialmente distanciado e,
por vezes, passam a descrer na legitimidade de suas reivindicaes.
Os documentos oficiais tratam o conjunto dessas ocorrncias como desastres naturais, porque esse recurso discursivo favorece que os que se mantm em
aviltantes condies de vida e de territorialidade possam permanecer longamente mngua, sentindo-se apenas trados pelo destino e por si prprios. A
culpa que os afetados nos desastres so levados a inculcar serve para vergar sua
dignidade, verem-se como incapazes e induzi-los a mostrarem-se sempre gratos
pelos donativos ou servios de reabilitao que lhes chegam.
As palavras presidenciais, em vez de servirem de alento aos que viram suas
desvantagens histricas se somarem aos danos agudos num desastre, foram ameaadoras para esses, assombraram-nos. No bastasse a insegurana do viver co-

27

tidiano das relaes de empobrecimento e a brutalidade de prejuzos materiais

de difcil recuperao, vieram as palavras duras, rspidas, profundamente
distanciadas da humanidade intrnseca dos que sofrem. Ao ouvi-las, viram esvair qualquer esperana de que algo fosse feito pelo poder pblico em seu favor.

POR DETRS DOS CONCEITOS: QUAIS RELAES SOCIOPOLTICAS

SE OCULTAM NOS DESASTRES DITOS NATURAIS?
A concepo de inevitabilidade dos ditos desastres naturais, associada
de que somente restaria sociedade impedir suas consequncias, joga luzes sobre a profundidade do abismo entre as aes governamentais e o plano concreto
da insegurana humana.
A principal questo a adeso a um approach que desloca arbitrariamente a nfase no substantivo desastre para o qualificativo natural a fim de lhe
dar um destaque indevido e desproporcional que se ajusta instrumentalmente
aos projetos de poder e, portanto, socialmente excludentes aninhados no
meio cientfico e no meio tcnico com suas respectivas alianas polticas e empresariais. Sendo natural, restringe-se o nmero de expertises que se apresentaro e sero reconhecidos como aptos para lidar com o tema e blinda-se a
discusso ao seu derredor. Porm, como qualquer medida sria de enfretamento
dos desastres obrigatoriamente tem de passar por dimenses socioculturais,
sociopolticas, psicossociais e afins, as quais exigem incorporaes de consistentes abordagens sociolgicas, antropolgicas, do servio social, da psicologia,
dentre outras reas do conhecimento, a blindagem do tema dos desastres, que
a rubrica natural propicia, ter afastado profilaticamente essas importantes competncias das humanidades, deixando o caminho livre para a produo de um
tipo de conhecimento que se favorece de uma interpretao superficial, quando no distorcida, sobre os aspectos da estrutura e da dinmica social nacional
para assentar as polticas no tema. Temos advertido insistentemente sobre essas deletrias conexes entre o discurso dominante cientfico e os caminhos da
poltica no tema dos desastres (VALENCIO, 2010; 2012), de forma que nos
parece desalentador testemunhar cada nova manifestao de autoridade pblica
que, ao reafirmar sua crena nessa vereda interpretativa tecnicista, se afasta da
possibilidade de construir vises inovadoras para pensar o problema.
O tom forte no qualificativo natural e sua relao com desastres alcanam
e impregnam-se no imaginrio social de tal forma que fica difcil desfazer o estrago, ainda mais quando os meios de comunicao encontram nesse apelo uma
estratgia para elevar a audincia. As ditas foras implacveis da natureza ou
a natureza em fria so elementos argumentativos de uma antropoformizao
dos eventos, como se os mesmos tivessem uma intencionalidade em relao ao
meio socioespacial em que se manifestam ou, ainda mais, como se tivessem o
intento de testar a capacidade tcnica para det-los. Persistir no uso da tipologia
que concebe uma classe de desastres como naturais significa aceitar que sigam
apartados da outra classe de desastres, os provocados pelo homem, o que respalda
a ideia de que as cincias sociais no se intrometam no assunto que envolve a

28

primeira classe de desastres, assinala Dombrowsky (1998), que complementa:

equivocada a expresso o impacto do desastre, que seria o mesmo que dizer o vento
venta, porque no se podem separar elementos que configuram um processo, isto
, disasters do not cause effects. The effects are what we call a disaster (p.21). O referido autor preocupa-se com a proliferao de uma noo de que as rupturas
deflagradas na rotina social, caracterizando um desastre, estejam sendo equivocadamente apreendidas nos termos das cincias fsicas ou das disciplinas de engenharia que olham aspectos da dinmica e estrutura do terreno e dos sistemas
de objetos no ambiente para enfeix-los em medidas quantitativas, como se os
pontos da escala Richter, a velocidade de um furaco, o volume da precipitao
pluviomtrica e similares correspondessem linearmente ao contedo das perdas
e danos sociais observveis.
No se pode tomar uma coisa por outra, enfatiza Dombrowsky, e para ele
as medidas de avaliao, mesmo as que se referem aos aspectos sociais e
econmicos estrito, tm de estar em seu contexto social especfico, e arremata:
Dez mortes seria pior do que centenas de feridos ou pior do que um milho de dlares de
propriedades destrudas?. Apesar da complexidade social envolvida no delineamento de um desastre, as cincias sociais tm tido menos condies que as cincias duras para influenciar a construo das fronteiras desde onde as autoridades se sentem confiantes para dizer se esto diante de uma rotina ou de um
desastre ou, ainda, se esto diante de um desastre ou de uma catstrofe, fronteiras essas insistentemente delimitadas por parmetros fsicos. Alexander
(2005) arremata: os desastres no devem ser definidos pelos eventos da natureza e, tampouco, por relaes sociais imutveis. Mas, quando os agentes defensores do approach objetivista relegam publicamente a compreenso da dinamicidade e singularidade da dimenso sociopoltica de cada desastre, isso no
significa que os mesmos desconheam categoricamente esses aspectos, mas que
eventualmente haja convenincia em manipular a interpretao sobre os acontecimentos; sobretudo, se temos em conta que muitos desastres, na era da informao, se transformam em autnticos espetculos (ALEXANDER, 2005).
To ilusrio quanto pensar que as foras da natureza se colocam deliberadamente no caminho da sociedade, em vez de terem um curso relativamente autnomo, pensar que esse encontro necessariamente tenha de ocasionar
um desastre, como se no houvesse precedncia de um processo histrico constitutivo das relaes dos diversos sujeitos com o seu ambiente, incluindo uma
significao dinmica sobre as coisas do mundo e a distribuio desigual das estratgias de enfrentamento de perigos. Douglas e Wildavsky (1982) h muito
advertiram que, quando se define um desastre como natural, a atribuio de responsabilidades fica diluda. Quando os grupos afetados so do extrato social
bem aceito, a forma como organizam sua espacialidade no posta em questo;
porm, quando os grupos sociais afetados so incmodos, difundem-se rumores que conectam o desastre sua transgresso moral, o que faz com que se
deflagre, como centro da discusso, o mau juzo sobre o que entendido como
comportamento desviante do grupo.
Tais ponderaes so providenciais para destacar que o essencial na discusso sobre desastres a natureza social da crise em ocorrncia num tempo social,
29

isto , num tempo que no meramente o cronolgico, posto envolver dimenses culturais, polticas, econmicas e subjetivas (SOROKIN, 1942). Ou, conforme salientou Drabek (2007), o desastre dura enquanto durar a ruptura nos
meios e nos modos de vida regulares dos grupos afetados.
Houve passagens, na histria da civilizao humana, em que a prtica de
atirar virgens escolhidas na boca de vulces fumegantes era vista como uma forma eficaz de responder leitura dos sinais da natureza, abrandando a ira dos
deuses e apaziguando-os (TUAN, 2005). Hoje, no Brasil, atiram-se pesados recursos pblicos aos negcios dos desastres e aos de seletos grupos que concentram o conhecimento na leitura dos sinais da natureza, supondo-se que dessa
leitura resultar a indicao das melhores providncias a tomar. Porm, conhecimento concentrado um aspecto do poder concentrado, da economia concentrada, da terra concentrada, da tecnologia concentrada, e dessa concentrao,
mais do que da fria da natureza, que se alimentam os desastres.
O caminho para a reduo dos desastres no pode ser copiado a no ser
por um mimetismo estril, protelatrio e dispendioso aos cofres pblicos; ou,
pior, na negao do enfrentamento das especificidades de sua prpria histria.
Enquanto os americanos optam por lidar com os furaces disseminando sofisticadas tecnologias de alerta que cabem em suas contas pblicas, colocar os
meios operacionais para auxiliar na preparao e viabilizar opes de fuga, os
cubanos escolhem o caminho de uma slida coeso comunitria para se protegerem e se recuperarem de eventuais danos.
Enfim, em que pese um esforo especializado de algumas reas da cincia
na compreenso da dinmica dos chamados eventos da natureza, isso no pode
nem deve tomar o lugar de uma fundamental necessidade de compreenso terica e metodolgica da complexa teia de relaes sociais em que os desastres ocorrem, bem como da compreenso da eficcia ou dos bices de aprendizado dos
atores envolvidos num desastre para evitar a mesma situao no futuro. Um olho
nas informaes propiciadas por um satlite pode ser oportuno, mas no representa esforo suficiente. O outro olho mantido no campo da poltica o que faz
com que, mesmo sob um duro ataque das foras da natureza, um desastre no ocorra ou, ocorrendo, no perdure essa crise na vida social dos grupos afetados.
Embora os cientistas sociais clamem que o cerne do problema relacionado aos desastres no seja o acontecimento fsico em si, mas a intensidade e a durao da crise social (SOROKIN, 1942; FRITZ, 1961; QUARANTELLI, 1998;
2005), a resistncia da mquina pblica brasileira, nos vrios nveis de governo, em aceitar essa abordagem imensa, porque problematizar os desastres
nesses termos, focalizando as dinmicas institucionais e relaes sociais, significa tecer anlises crticas mquina a partir da valorizao da perspectiva dos
que sofrem os agravos nessas circunstncias. Somente interessaria um foco como
esse a uma gesto pblica com coragem suficiente para indagar-se: como fomos
capazes de deix-los to expostos? Portanto, h uma barreira tica de difcil transposio. Deste modo, desastres podem ser considerados como crises agudas
dentro de um espao, mas tambm uma construo social do problema por diversos atores que se movimentam em tensionamento (TIERNEY, 2007).

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No caso brasileiro, a resposta para a existncia e recorrncia desse tipo de

crise social denominada desastre passa pela irresoluo da questo fundiria,
pelas equivocadas deliberaes em torno das prioridades dos investimentos pblicos, pelas iniquidades distributivas de apoio aos avanos cientficos e difuso de seus resultados, pelo misto de inoperncia e de formas autoritrias atravs das quais o meio tcnico de emergncia usualmente age diante dos grupos
mais suscetveis, pela incapacidade de ouvir as comunidades afetadas em seus
prprios termos e de aceitar o aumento do controle social sobre as solues
tcnicas empregadas, enfim, pelo processo de vulnerabilizao que enseja que
ameaas bem mais amenas que um furaco faam grandes estragos e num recorte de classe bastante evidente. Essa mentira organizada perdura em razo da vertigem propiciada pelas rpidas mudanas aparentes que acobertam a condio
anmica para a qual somos arrastados. Processo de vulnerabilizao a relao
sociopoltica de violncia que esgara o direito do outro atravs de lutas simblicas, as quais pressionam os sujeitos menos mveis a aceitar a degradao a que
so levados (ACSELRAD et al., 2009).
Da, quando a presidente menciona que no h preveno que d conta porque as solues tcnicas prestigiadas pela mquina pblica no esto minimamente coadunadas com a forma pela qual as fraes da sociedade se organizam,
por meio de indisfarveis conflitos e desbalanos de proteo, contra toda a
sorte de perigos. Dito de outra forma: temerrio quando as autoridades acusam o meio social de no corresponder mecanicamente racionalidade
tecnocntrica em vez de questionar o contedo das medidas governamentais
adotadas, sobretudo as mais alardeadas.
A iniciativa de um padre, de fazer tocar insistentemente os sinos da igreja no municpio de Barreiros, interior de Pernambuco, foi o que permitiu que
a comunidade local soubesse que estava para enfrentar um perigo iminente e,
ento, todos os que puderam acorreram ao estabelecimento religioso e imediaes para ali, no ponto mais alto da cidade, ficarem a salvo da torrente de gua
vinda do rompimento de uma barragem a montante. No foram as chuvas o que
causou tamanha devastao, mas a gua armazenada e que escapou com velocidade de um objeto tcnico colapsado, uma obra de engenharia, materializada sob certos clculos de riscos e num outro espao que transformou em rea
de risco aquilo que havia abaixo.
Um estudo sociolgico mais detalhado acerca de seis dentre os mais catastrficos desastres recentes (ocorridos nos estados do Rio de Janeiro, Santa
Catarina, Pernambuco e Alagoas) mostra que o abandono dos grupos mais
fragilizados a regularidade. As medidas de reabilitao so insuficientes e as
de recuperao sequer chegam a materializar-se (VALENCIO et al., 2011). O sofrimento multidimensional no cabe nos compartimentos das providncias tcnicas. Num desastre de grandes propores, pessoas morrem, ficam feridas, adoecem e desaparecem; h perda de moradias e bens mveis indispensveis vida
cotidiana, perturbando o sistema de sentidos identitariamente articulado esfera privada da vida da famlia; h danificao ou destruio de meios de vida
e objetos de trabalho, como lavouras, animais de criao, veculos e equipamen-

31

tos, pequenos estabelecimentos comerciais e de servios, estoques de sementes

e de produtos e insumos, inviabilizando a garantia dos mnimos vitais; h perda da funcionalidade da infraestrutura hdrica, eltrica e viria da comunidade;
assim como a perda da funcionalidade de escolas, postos de sade, estabelecimentos religiosos, de praas desportivas e demais elementos que compem os
mnimos sociais da comunidade; dentre outros aspectos. Esse amplo rol de perdas, danificao e prejuzos denota uma crise instalada que tende a aviltar ainda
mais os que recebem pfios sinais de mitigao, no geral, reduzidos a uma cesta bsica, uns baldes de gua, uma vacina, roupas usadas...

OS AFETADOS NOS DESASTRES: A NEGAO DOS CONFLITOS

SOCIAIS E OS SEM-FALA
Os desastres so processos multidimensionais e multicausais, como enfatiza
Acosta (2005), autora que tambm adverte para o fato de muitos deles derivarem de riscos produzidos num processo histrico, no bojo do qual se consolidam
modelos de desenvolvimento que reforam as desigualdades sociais, perpetrando
polticas de human insecurity. A cincia tem papel determinante na construo
social dessa insegurana. Vejamos o contexto como uma cena.
Por maior que seja a ansiedade de um espectador que chegue a um teatro,
tomando com antecedncia considervel seu assento na plateia, o mesmo no
desfrutar da pea enquanto os atores no se dispuserem na cena. Entretanto,
o contrrio verdadeiro: uma pea teatral pode ser encenada mesmo que os potenciais espectadores deixem de presenci-la.
Tal considerao vem ao propsito da rememorao que fao de que, na
manh do dia 12 de janeiro de 2011, um pesquisador que prestava servios de
consultoria a uma prestigiada emissora de televiso, como especialista em
gerenciamento de risco, sobrevoou as adjacncias e, por fim, desembarcou de um
helicptero no Vale do Cuiab, distrito de Itaipava, no municpio de Petrpolis
(RJ). Mencionou insistentemente que teria sido o primeiro especialista a chegar quele desastre, de propores catastrficas. Na hipervalorizao dessa presena no cenrio quente da ocorrncia indicando insero na circunscrio
onde os fatos se desenrolavam em toda a sua dramaticidade , manifestou-se
diante das cmeras como se efetivamente essa insero espao-temporal e esse
seu olhar contivessem as principais variveis explicativas dos processos
socioambientais que levaram quela situao em que tais dramas estavam se
desenrolando. O primeiro astronauta que pisou na Lua passou por um inebriante sentimento de ser o portador da experincia e do testemunho pioneiro
da raa humana nesse feito indito e de grandes propores, porm, no caso de
desastres, nem o mais gil dos pesquisadores ou jornalistas que se inseriam no
cenrio tero a plenitude da experincia do que se passa.
Desastres no so paisagens raras, remotas e livres de pegadas humanas.
Ao contrrio, s h desastre porque h um meio social diretamente envolvido
no acontecimento fsico de devastao, o qual se desenrola independente dos
helicpteros que pousam ou dos pesquisadores que observam. A despeito da

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fabulao em torno do ineditismo da proximidade com a cena, ainda assim sero meros espectadores. Quem sempre chega primeiro a um desastre quem est
no centro do processo de vulnerabilizao. o coletivo portador da experincia
daquela devastao, consigo que ela ocorre, simultaneamente, no mbito externo
e interno de sua vida individual, mas tambm coletiva, em que as rotinas se desfazem com implicaes deletrias na esfera privada e na esfera pblica de sua vida.
S h desastre porque algo de muito ruim aconteceu com ele (com aquela
coletividade). O que queremos enfatizar que a cena em si no trar a dimenso apropriada dos acontecimentos se o grupo afetado no tiver centralidade
como o sujeito primordial das significaes. Ele privilegiadamente poder nos
dizer a multidimensionalidade das perturbaes havidas em seu lugar e quanto tempo o desastre dura em sua vida. Dito de outra forma, desastres so acontecimentos ruins, que mesclam aspectos sociais objetivos, subjetivos e simblicos na vida de pessoas e nos seus lugares (de moradia, de trabalho, de circulao), o que confere s mesmas a autoridade de dizer privilegiadamente o que
foi que se passou com elas.
Esse lugar de experincia e de narrativa inalienvel.
A ele, segue o lugar interpretativo de outros grupos sociais, como daqueles que, por vnculos sociais com as pessoas diretamente afetadas, reagem
ativamente quela situao limite parentes, vizinhos, amigos, membros da prpria comunidade afetada , seguido mais alm por tcnicos (como agentes de
defesa civil, bombeiros militares, urgncia mdica e afins) que, num intervalo
maior de tempo, respondem diretamente para mitigar alguns dos danos humanos e materiais sofridos. E, por fim, h os demais que, mobilizados por apelos
variados da simples curiosidade a uma solidariedade difusa, passando por interesse de saquear o que resta em moradias e estabelecimentos danificados ou
destrudos , infiltram-se na localidade na tentativa de decodific-la e interferir
de algum modo sobre a cena, incluindo o lugar dos cientistas que focalizam
perigos do ambiente fsico, natural ou construdo, que estiveram relacionados
aos desastres (chuvas, escorregamentos, enchentes e afins), mas que efetivamente no so o desastre em si.
Para fazer caber os nexos da crise denominada desastre importante pau
latinamente superar-se a ideia de cena e afins como paisagem ou configurao territorial, que se passa por uma espcie de totalidade , e permitir que a
humanidade dos que veem sua vida rotineira se desestruturar venha tona,
atravs do conceito de espao (SANTOS, 1998). Espao vai alm da base fsica
onde se inserem os objetos danificados ou destrudos para abranger os processos complexos que os conectam, em movimento, com atores e sistemas de aes
em vrias escalas geogrficas e temporais. Nesse tecido mais amplo possvel
identificar aquilo que Hewitt (1995) chama de missing voices e politizar o problema, em que o jogo social no negado (DOUGLAS, 1992; DAS, 1995).
Aqueles que no tm recursos de voz so igualmente invisveis, ignorados ou
marginalizados no mainstream da agenda pblica, o que ocasionar o que Hewitt
(1995) denominar de missing agendas, isto , no h polticas para os grupos
sociais que permanecem sem-fala.

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O pior do desastre para os sem-fala considerar que tinham, antes, uma

vida que lhes pertencia e que o desastre lhes impe incertezas difceis de suportar, com outros atores deliberando sobre seus destinos e, no geral, com alternativas incompatveis para a retomada da sua autodeterminao ou, simplesmente,
os deixa relegados prpria sorte. O sentimento de desamparo no deriva, primariamente, da experincia extrema de privao, mas de uma ordem pblica que
pode deixar a comunidade para trs, abandon-la, e, por detrs disso, sinalizar
com a ideia de punio aos sem-agenda (HEWITT, 1995).
Sujeitos em posio de dominncia no quadro poltico, cientfico e
miditico, ao contrrio de alargarem o espao de debates para as diferentes vises sobre o problema dos desastres, agem para definir um estreitamento contnuo do traado das palavras sobre os desafios postos. Consequentemente, esse
traado define um rumo igualmente afunilado e, por vezes, socialmente opaco para o encaminhamento do que , ento, tratado como solues ao dito problema. Numa celeridade tal, esvazia-se o valor intrnseco da instaurao de
ambientes discursivos polifnicos, ao passo que, na direo oposta, proliferam
aqueles que objetivam estabelecer uma homogeneizao da palavra sobre o
mundo, como um retumbante eco. No meio cientfico, campeia a estruturao
de redes de pesquisadores no tema que agem como verdadeiras oligarquias.
Atuam na busca de uma validao inconteste de seu approach, no pelo debate,
mas atravs da concentrao de poder sobre a trama poltico-institucional e cujo
resultado no se resume ao privilegiado acesso aos recursos pblicos, mas intimidao intelectual dos que lutam pela autonomia de reflexo.
A influncia decisiva dessas oligarquias sobre os termos de editais de
projetos, sobre os processos de avaliao de projetos, de programas, de publicaes, elimina as contraposies de ideias, enfraquece as condies materiais da
produo do pensamento crtico ao ponto de mencion-lo apenas para fins de
deboche, cerceando a liberdade criativa de forma que no restem verdades alternativas a quem as fraes da sociedade que se sentem prejudicadas nessas circunstncias possam recorrer para auxili-las na explicao de seus desafios. Seus
ouvidos, ento, ficam disponveis para a palavra forte, contundente, que ecoa
pelos meios de difuso disponveis at se naturalizarem como a mentalidade de
uma poca sobre o assunto. No meio poltico, a dominncia do pensamento utilitrio corri as instituies do Estado, e ele quem forja as grandes solues, com
grandes nmeros e grandes negcios. E aquilo que emerge como algo to imenso,
sob o controle oligrquico, no se arrisca a enfrentar um ambiente propcio
contestao. Por isso, o resqucio de oposio que porventura haja acaba por ser
decisivamente sufocado. Os que pensam ou agem de forma diferente so
rechaados como inimigos, pessimistas, anacrnicos, perdedores.
Muitas vezes assistimos s autoridades dirigirem-se nesses termos, em cadeia televisiva e radiofnica nacional, aos que ousam questionar o pensamento padronizador. E os desastres tornam-se, assim, um dos temas dos quais o pensamento padronizador se apropriou no pas, ensejando um s coro de dirigentes polticos, cientistas e operadores de emergncias. Aos poucos, esse coro, que
imprime um tom acusatrio contra os empobrecidos, responsabilizando-os por

34

suas prprias mazelas e por ser o grosso dos grupos afetados, nos transpe
preocupantemente ao imaginrio malthusiano do sculo XVIII. Isto , convm
aos sujeitos dominantes que as ideias sobre o mundo retrogradem, apontando
convenientemente para os indefesos como causadores de seu sofrimento, enquanto o mundo segue progredindo materialmente sem sem preocupao com
a dissoluo da conscincia moral coletiva pelo refugo humano (BAUMAN, 2005).
A situao fica ainda mais desalentadora quando os refugados, j com nfimo
horizonte concreto, reduzem seu horizonte simblico e poltico ao tomarem
como vlido o repertrio acusador para construir nos termos dos acusadores sua
dbil mobilizao e pauta reivindicativa.
No Brasil, a deslegitimao da vocalizao dos grupos afetados nos desastres to severa quanto vigiada e se sentem gradativamente coagidos a se expressar nos termos mesmos daqueles que impedem sua fala autnoma. O processo de silenciamento social, subjacente ao ajustamento forado da palavra aos
ouvidos de quem controla a tomada de decises, uma violncias simblica demasiadamente utilizada nas interaes entre as comunidades aviltadas e o meio
tcnico. As primeiras consideram que dominar o vocabulrio do jargo tcnico
lhes d uma ponte para o dilogo no qual intentam estabelecer relaes de confiana para apresentarem, posteriormente, seu ponto de vista e suas demandas.
Mas isso , no geral, um tiro no p. O jargo tcnico uma armadilha impermevel ao drama humano e, na mo oposta, sensvel aos apelos em torno da
aquisio de sofisticados aparatos tecnolgicos, instalaes e quadros humanos,
que requerem recursos vultosos e que remetem a uma instncia de controle do
espao cada vez mais acima e inalcanvel para a comunidade cuja devastao
justifica tais providncias. Cada novo desastre age como uma espiral ascendente
ao tecnocentrismo, renovando-lhe as foras para pleitear, em nome dos que sofrem, mais uma injeo de recursos para elev-lo a um patamar tecnolgico ainda mais aprimorado, atualizado e inacessvel ao homem comum, que no v isso
se reverberar na melhoria concreta de sua segurana no cotidiano, embora essa
segurana seja a justificativa plausvel para viabilizar esses aparatos. Na vida
prtica das periferias urbanas, dos pequenos produtores, dos desvalidos sem-terra e sem-teto, tudo permanece na precariedade de sempre, sofrem como sempre, no apenas nas chuvas ou secas, mas sofrem como sempre sofreram, sem
a proteo pblica diante dessa fria da natureza sofisticadamente monitorizada.
Visto deste modo, a luta pelo aparecimento de vozes at ento politicamente ocultadas e pela reivindicao de uma agenda nova compatvel com a
palavra at ento silenciada dos sujeitos antes invisibilizados mais do que imperiosa e, ademais, implica uma oportuna ocasio para revisar o uso do conceito
de afetado.
A ideia de afetao suscita a revitimizao dos grupos vulnerabilizados e,
ainda, dissipa o entendimento dos conflitos sociais subjacentes ao esgaramento
do tecido social. Como afetadas, as pessoas, famlias e comunidades so tratadas como massa, sujeita a procedimentos padronizados e frugais de reabilitao
por parte dos rgos governamentais, os quais supem que sejam eficazes suas
prticas de atendimento mensuradas por um reducionismo quantitativista (n-

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mero de colches e cestas bsicas distribudas, de cartes de auxlios-aluguel

emitidos e afins).
Um aspecto dessa racionalidade a indiferena social. Esse foi o caso, focalizado em matria da TV Globo, da prtica de assistncia social que se limitou ao envio dos kits de eletrodomsticos ao municpio de Terespolis, os quais
se destinavam s famlias desabrigadas no desastre deflagrado h quase trs
anos, mas que no garantiu sua devida distribuio (sob a alegao de que estariam incompletos), resultando em intensificao da precariedade na rotina de
vida dessas famlias ao longo desse tempo e na deteriorao dos equipamentos
guardados indevidamente num galpo.3 Outro aspecto a desvalorizao das
prticas comunitrias de organizao e distribuio dos donativos em contraposio valorizao da ideia de logstica que impe a presena e o comando
local por grupos tcnicos que passam a fazer a gesto das necessidades vitais e
impem sua noo de ordem queles que tudo perderam. O preenchimento de
uma infinidade de cadastros, que precisam ser continuamente atualizados, um
dos aspectos dessa burocratizao que esfacela, dilui e obscurece a narrativa dos
dramas coletivos e pessoais para que mnimas parcelas caibam nos critrios de
suprimento que so deliberados por um sujeito que, no geral, permanece oculto. E outro aspecto, ainda, o uso dessas posies de controle socioespacial do
drama para administrar doaes e donativos, oportunidade em que, no raramente, ocorre a apropriao indevida dos recursos e suprimentos destinados aos
desalojados e desabrigados na obscura faceta daquilo que Bullard (2006) identificou como sendo uma prspera economia do desastre.
Para um(a) chefe de famlia, to embaraoso quanto se submeter a uma
contnua interao com os controladores da nova ordem, na qual precisa esmolar
o acesso homeoptico aos recursos vitais, ferindo sua dignidade insistentemente,
assistir a esses sujeitos externos desenrolarem no lugar medidas de interveno que aprofundam o aspecto social da crise, embora sejam veiculadas como
medidas preventivas de novos desastres. o que ocorreu no municpio de
Terespolis (RJ), onde moradores do bairro da Cascata do Imbu lutavam para
se recuperar, s prprias custas, dos danos e perdas havidos enquanto o meio tcnico os abordava para viabilizar demolies ligeiras e desocupaes rpidas, atravs de pfias indenizaes pagas, e implantar um parque fluvial que no era rei-

3. Tornam-se frequentes os casos de municpios em situao de emergncia e calamidade pblica que recebem donativos, na forma de itens de alimentao e vesturios novos, e doaes em
dinheiro cujo controle social local inexistente ou fraco. A introduo de novos sujeitos externos
no municpio que se apresentam como portadores de um sem-nmero de tcnicas de reabilitao e, ainda, reivindicam e conseguem controlar parte das providncias de suprimento aos
desabrigados e desalojados colabora com o panorama no qual o homem comum do local se
sente acuado e impedido, pela nova trama de relaes polticas e tcnicas, de cobrar satisfaes
e transparncia em relao aos novos recursos materiais e financeiros, pblicos e privados, que
esto circulando sob a justificativa do desastre, incluindo as providncias de distribuio dos
kits de bens mveis. A matria jornalstica sobre o caso dos kits de eletrodomsticos no distribudos em Terespolis est acessvel no link: http://globotv.globo.com/rede-globo/bom-diabrasil/t/edicoes/v/eletrodomesticos-e-moveis-destinados-as-vitimas-de-enchentes-de2011-estao-estragando/2896440/ (acesso em 20 de outubro de 2013).

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vindicado pela comunidade. O parque fluvial provia indcios paisagsticos de que

o desastre havia sido superado pelas solues tcnicas, mas a eliminao dos
moradores daquela nova configurao territorial s aprofundou o desastre nas
rotinas de suas respectivas vidas, suscitando rupturas indesejadas em seus vnculos com o lugar e incertezas quanto ao futuro.
O higienismo social ficou explcito em Terespolis quando a valorizao
tcnica da implantao dessas zonas de amortecimento de enchentes foi proclamada, em reunio com os moradores, em abril de 2012 (promovida pela Critas
Brasileira), como uma soluo ao problema do desastre a despeito do fato de
estar desconectada do andamento de qualquer soluo habitacional efetiva para
muitas famlias, as quais continuavam sem alternativa definitiva de moradia.
Na rea rural dos distritos do referido municpio, dedicada ao cultivo de
hortalias que abastece o Grande Rio, houve denncias Ouvidoria municipal
sobre os riscos de contaminao do solo decorrente do vazamento e mistura de
diversos agroqumicos que estavam estocados em instalaes que foram
destrudas nas enchentes e deslizamentos. Sem fiscalizao apropriada, a produo agrcola foi retomada e os riscos ambientais e sade humana foram,
respectivamente, escamoteados. A alterao do desenho dos rios e crregos e
demais aspectos da paisagem fsica, que sofreu profunda alterao nesse desastre, deveria colocar em pauta a discusso pblica sobre o desencontro dessa nova
conformao territorial e a descrio do imvel nos registros oficiais, e seus
desdobramentos nos direitos de titularidade e de herana desses imveis, mas
isso no suscitou (ainda) uma agenda pblica local.

GUISA DE CONCLUSO: QUANDO A PALAVRA

CORRI A DIGNIDADE HUMANA

O establishment cientfico, que escora as prticas tcnicas e discursos de

autoridades, demasiadamente institucionalizado, internamente especializado
e opressivamente hierrquico, lembra Ingold (2000). Esse establishment atua,
primeiramente, na corroso das relaes sociais de produo de conhecimento,
impondo certas presenas em posio de poder, a prevalncia de algumas abordagens e uma escala de importncia que atendem a um interesse dominante. No
tema dos desastres, e no contexto brasileiro, isso esvazia tanto a complexidade de
tratamento analtico dessa crise social quanto gera distores no debate impedindo o exerccio da alteridade deste o plano das pessoas que viram os seus lugares
serem involuntariamente desfeitos. a cincia quem, em primeiro lugar, perde
consideravelmente com essas prticas, porque os que representam as reas agregadas secundariamente nessas estruturas de poder sufocam a explicitao de
discordncias e sujeitam-se a colaborar com um debate interno que perde progressivamente as conexes com o rumo dos debates maiores situados fora dessa agenda; ou, ainda, porque endossam a camuflagem cientfica de interpretaes disparatadas de quem, no tendo o domnio no assunto, tem vez para impor sua viso.
Por um lado, pacfico que economistas no tm competncia para fazer
previso de tempo e clima, nem se atreveriam, e seguramente os socilogos se-

37

riam motivo de chacota se se atravessem a perscrutar o fenmeno de alterao

do regime de ondas nos mares do planeta. Os cientistas sociais, no geral, sabem
que suas ideias precisam estar no lugar correspondente s competncias adquiridas em sua trajetria de formao e no arriscam demasiado em elucubraes
noutros terrenos. Porm, as estruturas de poder podem constranger os cientistas sociais a testemunharem, atnitos, o avano indevido de cientistas de outras reas naquilo que a sua seara. Assiste-se, constrangedoramente, difuso
de contribuies temerrias, contudo politicamente influentes, para o entendimento da crise social que caracteriza os desastres ditos naturais. inevitvel o
definhamento de qualquer esperana de que tais contribuies auxiliem o
enfrentamento dos desastres e, ao contrrio, sua influncia nos ambientes
decisrios corrobora para que o problema aumente.
Qual a formao terica de um cartgrafo para analisar a racionalidade
subjacente aos fenmenos da corrupo que se embrenham na proliferao dos
decretos de emergncia no pas? No a tendo, reduz-se o problema ao mapeamento de reas de risco, que engendram a crueldade das prticas tcnicas de remoes e ampliam a crise habitacional que est no fulcro dos desastres que assolam as periferias urbanas. Um oceangrafo dispe de slida base conceitual
para problematizar as tipificaes dos diferentes processos de vulnerabilizao
socioespacial associados devastao? No as tendo, nada saber projetar sobre os desafios das medidas de reabilitao. Um climatologista dispe do
arcabouo apropriado para discutir os conflitos entre os atores envolvidos na
poltica de saneamento? Se esse aspecto no estiver no centro da discusso, a
drenagem urbana continuar deixando a desejar e os episdios de alagamento,
inundao e enchentes proliferaro. E assim por diante.
No Brasil, a viso dominante despreza e secundariza, sobretudo, a dimenso sociolgica do problema dos desastres, mas, ambiguamente, faz um contnuo apelo dimenso social do mesmo a fim de legitimar, junto opinio pblica, os aportes materiais, financeiros e de quadro humano que recebe de diversas fontes pblicas, confirmando a v convico dos gabinetes de que estes
esto comprometidos em enfrent-lo e sabem exatamente o que se passa entre
a poeira e a lama. Com desnimo, tenho ouvido queixas de pesquisadores que
consideram que a concentrao de recursos, no tema dos desastres, na mo de
poucos cientistas e reas tem sido um atentado contra o desenvolvimento da
cincia no tema quanto mais, se os desastres continuam reduzidos conotao
de naturais , mas essas queixas no chegam ao ponto de se transformarem em
ampla mobilizao para reivindicar um processo de desconcentrao de poder
do tema; pelo contrrio, ajustam-se muitos desses a tal ambiente de produo
de conhecimento e, para garantir acesso s migalhas de recursos pblicos, veemse compelidos a aceitar a satelitizao de suas reflexes.
No sei definir o que desastre, mas sei quando estou diante um. Foi
aproximadamente nesses termos que Quarantelli (1998) observou a riqueza das
mltiplas abordagens das cincias humanas e sociais no tema, nas ltimas dcadas. Os que as deflagravam eram sabedores de que a incorporao, o encadeamento e o debate em torno de elementos novos significavam uma mirade de

38

complicaes tericas e metodolgicas a enfrentar. Contudo, esse enfretamento

valia a pena na medida em que empurrava as explicaes simplificadoras para
a obscuridade de onde no deviam ter sado.
No Brasil, uma moral cada vez mais elstica reina nas relaes de produo do conhecimento dominante, preocupantemente moldvel aos vcios da mquina pblica, razo pela qual os resultados prticos que apontam para a reduo dos desastres so tmidos, enquanto o problema s aumenta. um crculo
vicioso: os sujeitos nos lugares privilegiados que assumem nas arenas decisrias
no mbito pblico se sentem contemplados por aquilo que julgam ser a densidade
analtica apropriada para o tema e mantm-se impermeveis ao controle social.
Sem o peso do controle social, as evidncias de que as solues empregadas so
insuficientes, inapropriadas ou cabalmente equivocadas no os atingem. Portanto,
penso que uma das questes fundamentais sobre a razo de as estratgias de
enfrentamento dos desastres falharem reiteradamente passa precipuamente pelo
modo como os diversos grupos de poder validam o seu modus operandi blindado
no interior das instituies pblicas e emblematicamente persistem nas nauseantes argumentaes simplificadoras e socialmente pervertidas de que preciso desenvolver a percepo de risco, a conscientizao de risco e a comunicao de risco junto
queles que insistem em permanecer nas reas de risco.
Suponho que o melhor do pensamento nacional disponvel na rea de
educao muito dificilmente concordaria em elaborar projetos para conscientizar um dado grupo social; na antropologia e sociologia, a utilizao do
termo percepo como moldagem dos sentidos do indivduo sobre o mundo
fenomnico no se sustentaria fora de uma discusso sobre as especificidades
da esfera social e das dimenses culturais imbricadas; o pensamento filosfico
partiria do conceito de comunicao, em contexto de modernizao (no
modernidade, da qual o Brasil ainda se distancia), para esquadrinhar as estruturas de poder que desenham a eficcia da palavra sobre as prticas dos sujeitos no mundo e das instituies e assim por diante. Enfim, a dominncia de um
sistema explicativo sobre os desastres com uma perspectiva dbil das humanidades reverte-se no estmulo a uma nova onda de conhecimento reducionista,
empobrecido e distorcido sobre o meio social, refletindo-se no abismo mais profundo entre a trama espacial dos lugares e as polticas pblicas que esse sistema explicativo enseja. Uma produo cientfica aliada a uma prtica tcnica e
a um desenho institucional que fazem uso instrumental das aflies e angstias dos que padecem no terreno no esto a servio de enfrentar o fulcro do
problema, pois estes so parte constitutiva do mesmo. Com seu discurso performtico, inviabilizam que os grupos afetados nos desastres se sintam vontade
para traduzirem, nos seus prprios termos, aquilo que seu corpo, seus sentimentos, seus vnculos sociais e suas experincias lhes dizem que esto vivendo, aquilo que lhes o real.
de notar que a tal ponto se processa o descolamento do meio cientfico
e tcnico da vida mida dos grupos sociais mais intensamente vulnerabilizados
nos desastres que alguns desses, para se fazerem visveis, passam a se violentar
concreta e simbolicamente, absorvendo o discurso de quem os invisibiliza. Pas-

39

sam a dominar aspectos do jargo tcnico de defesa civil, denominando suas respectivas comunidades de reas de risco; acatam o uso do termo remoo e se
pensam como objetos sujeitos expulso sumria de sua moradia tecnicamente condenada, dentre outros. Os violentados impetram novas violncias contra
si quando mentalmente se tornam dependentes do construto cientfico, tcnico, miditico e institucional imperante.
A mente suscetvel a internalizar a culpa pelo desastre no est contida no
corpo exposto humilhao, mas conectada ao imaginrio social mais abrangente em que se constri essa perversidade. E no de estranhar a
internalizao da fala do opressor por aqueles que sucumbem no terreno. Conforme assevera Martins (2000; 2003; 2011), no podemos desprezar o modelo de incluso perversa que esse tipo de desenvolvimento atual suscita nem, no
bojo do mesmo, a potncia do discurso de recriminao social contra os empobrecidos e miserveis no propsito de atravessar a prpria conscincia moral dos
recriminados, fazendo-os assumir pessoalmente o fracasso por sua humanidade em frangalhos. Quem, no entanto, os desumaniza, dirigindo reiterada
responsabilizao pessoa dos fracassados, some da relao na equao do desastre natural. Seria muito pessimista suspeitar que, num futuro prximo, lideranas quilombolas, indgenas, de periferias urbanas, de pequenos agricultores,
de povos ribeirinhos e demais grupos em desvantagem social sero pressionados a aceitar passivamente a tecnicalidade de que esto numa rea de risco e que
devem desmanchar seus lugares a despeito de no terem para onde seguir?
Haver outra rea segura sua espera? O meio social afluente os querer por
perto? Na vereda desumanizante no h escapatria: na lapidao de um discurso pretensamente abstrato e impessoal mas de teor racista, no qual a dimenso de classe se destaca , no cabe a face do homem comum, a profundidade do processo de degradao em que se v imerso, tampouco sua prpria voz.
Desastres tm nuances. Cada pessoa, cada famlia, cada comunidade o
vivencia a seu jeito, de modo particular, referido sua rotina, s suas relaes
sociais, aos seus vnculos afetivos, ao seu universo de significaes que permeia
o cotidiano do local. Desastres tambm so processos, extensivos no tempo, que
deterioram a dignidade dos que os vivenciam, os quais lutam para manter suas
esperanas num sentido maior da vida em meio s intranquilidades geradas pelas solues polticas, cientficas e tcnicas socialmente insensveis, em meio s
memrias dolorosas e aos novos enfrentamentos. Enquanto o conceito tcnico
de afetado retira muito da compreenso social desses processos, seja no que se
refere trajetria singular de cada pessoa, famlia e comunidade que passa por essa
desventura, seja no referente ao contexto histrico que produz a insegurana humana dos que vivem nas margens, padronizando as medidas operacionais de reabilitao e recuperao a um mnimo, o qualificativo natural que se vincula
discursivamente quase totalidade dos desastres no pas torna imune os sujeitos
que ativam e se favorecem de uma concepo de desenvolvimento que esgara ainda mais o tecido social, o que combustvel para os desastres futuros.
Os desastres no so acontecimentos inslitos no pas. Ao contrrio, se tornaram banais ao ponto de, em algumas regies e municpios, sua ocorrncia ser

40

to repetitiva que parece fazer parte da vida comum dos cidados locais e, particularmente, da rotina dos grupos empobrecidos. Sendo banais, ainda assim,
so experincias corrosivas, que mobilizam todos os recursos, pessoais, familiares e comunitrios, os quais, porm, ficam sempre aqum daquilo que lhes foi
tirado no contexto de devastao.
Um dos aspectos da construo sociopoltica de uma relao autoritria
entre o Estado e os grupos sociais em sofrimento multidimensional nos desastres o do amplo rol de incertezas que demarcam o presente e o futuro mais
imediato dos ltimos, tornando cinzento e angustiante seu horizonte de possibilidades. A falta de cho expresso que, no caso de desastres, ultrapassa
a figura de linguagem e se torna um dado de realidade, isto , no h controle
pessoal, familiar e comunitrio sobre o cho em que se pisa enseja um medo
persistente, que dilacera o corpo, a mente, as emoes, as relaes sociais do presente e a viso de futuro.
Bauman (2005) lembra que medo o nome atribudo ao sentimento de
um indivduo ou grupo que se constata indefeso diante de um perigo sem poder proteger-se do mesmo. Isso nos permite considerar que, no caso dos desastres, as inadequaes, insuficincias ou inexistncia de medidas pertinentes de
reabilitao e recuperao deflagradas pelo Estado, associadas baixa capacidade
de os grupos sociais em sofrimento multidimensional acessarem meios prprios para refazerem a vida no patamar anterior ao do vivenciamento dessa crise,
produzem circunstncias em que o medo se torna uma constante na vida cotidiana. Aquilo que tais grupos temem, no fundo e no centro de tudo, mas que,
por receio, silenciam, no so as foras da natureza, mas o desastre forjado pela
contnua desumanizao do meio poltico-institucional e das vises cientficas
e tcnicas, uma vez que ambas naturalizam uma rispidez injusta, que respalda
a negao do outro e os tons racistas de prticas operacionais, recrudescendo e
tornando crnica a crise social espelhada nos lugares devastados. Uma desumanidade dizer algo como: Para vocs, as coisas podem permanecer assim. Mas desumanidade ainda maior quando sequer a viso da precariedade tolerada, o
que sendo dito sem as correspondentes obrigaes pblicas de resoluo significa que os precarizados precisam cair fora do mundo.
Palavras emanadas num grande distanciamento social e poltico daqueles
que vivenciam um desastre ou desastres recorrentes soam como uma espcie de
desprezo desgastante experincia humana de sofrer privaes de toda a ordem.
Palavras assim retalham a alma de quem precisa assentar sua esperana numa
mensagem de acolhimento. Quanto mais alta a posio poltica de quem as profere, mais sua fora machuca e devasta quem as recebe no contexto de intensa
perda, danos e prejuzos. , portanto, uma crueldade, pois no permite que
quem as oua, em meio morte e devastao material, moral e psquica ,
na poeira ou na lama, mantenha sequer um resqucio de esperana, segurana
e confiana em receber o anteparo institucional pblico para concretizar sua utopia por uma vida social plena de dignidade.

41

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44

CAPTULO 3

VULNERABILIDADE: PROBLEMATIZANDO E
OPERACIONALIZANDO O CONCEITO1
EDUARDO MARANDOLA JR.
LVARO DE OLIVEIRA DANTONA

1. INTRODUO
A cada vero brasileiro acompanhamos apreensivos as notcias que certamente viro sobre enchentes, inundaes e deslizamentos de encostas, eventos que
geram desabrigados, mortos, feridos, perdas pessoais, materiais e simblicas. Os
desastres esto na pauta da poltica brasileira, seja na rea de segurana pblica, meio ambiente, sade coletiva ou planejamento urbano.
Os pesquisadores que se dedicam investigao de tais temas, j com dcadas de estudos e avaliaes, esforam-se por compreender os processos fsicos
e identificar reas de risco, subsidiando de alguma forma o trabalho das instituies encarregadas do planejamento e gesto de tais reas. No entanto, h
vrios vales a serem transpostos quando o assunto o dilogo entre o conhecimento bsico da cincia e sua aplicao em forma de aes e de polticas pblicas.
A forma mais usual de interao se d por meio de indicadores que, propostos ou alimentados pela comunidade cientfica, servem de instrumentos
objetivos para identificao de reas e/ou populaes mais necessitadas, ou
mesmo para definio de prioridades. A linguagem do indicador parece ser
atualmente a maneira mais usual de estabelecer esse dilogo entre cincia bsica e tomadores de deciso, os quais, talvez pela urgncia dos problemas e pela
dinmica da mquina pblica, pouco tempo tm para desenvolver pesquisas
substantivas no mbito da administrao propriamente dita.
Esta comunicao por indicadores apresenta uma srie de desafios, tanto
para a comunidade cientfica que deseja contribuir com conhecimentos aplicados quanto para o tomador de deciso, com efeitos diretos nas polticas pblicas. O acadmico se v diante da necessidade de transformar suas pesquisas em
indicadores objetivos e aplicveis s necessidades do administrador, enquanto
este precisa confiar na aspereza do indicador para tomar suas decises.
Outro desafio conseguir sair do crculo vicioso do atendimento a demandas reprimidas (h sempre uma demanda atrasada ainda no atendida) em lu1. Texto desenvolvido no contexto do Projeto GERMA Geografia dos riscos e mudanas
ambientais: construo de metodologias para o estudo da vulnerabilidade (FAPESP n. 2012/
01008-02), do Laboratrio de Geografia dos Riscos e Resilincia (LAGERR/CHS/FCA/Unicamp).

45

gar de se voltarem ao planejamento antecipado e a prognsticos que sejam preventivos de situaes de emergncia futura. No caso dos desastres ambientais
urbanos, essa inverso urgente para que possamos sair de aes mitigatrias
e emergenciais e possamos passar para aes de planejamento e reverso do
quadro de contnua produo de reas de risco, que tem sido o modus operandi
da produo do espao urbano nas cidades brasileiras.
Vulnerabilidade tem se apresentado como um conceito promissor neste
sentido, por incorporar, para alm das reas e populaes em risco, tambm suas
capacidades e estratgias de enfrentamento de situaes adversas, incorporando outros elementos alm das condies materiais para a compreenso das situaes das famlias e domiclios em risco. Mais do que isso, vulnerabilidade tem
se mostrado um conceito heurstico para adensar o sentido de segurana e
proteo na sociedade contempornea, funcionando como seu reverso, permitindo assim que seu enfrentamento signifique a promoo de segurana e de
sustentabilidade, no seu sentido virtuoso (HOGAN et al., 2010).
No entanto, apesar do prestgio e ateno que a vulnerabilidade tem recebido nos ltimos 15 anos, continua sendo um conceito complexo de se compreender em seu potencial e especialmente difcil de ser operacionalizado. Via de
regra, vulnerabilidade permanece subutilizada em seu potencial de ampliar as
dimenses de anlise da relao sociedade-natureza, o que pode ser explicado
por duas dificuldades que se retroalimentam:
1. Sua compreenso est demasiadamente presa ideia de incapacidade,
sempre vista como exposio e privao.
2. Por sua natureza complexa e pelas limitaes de compreenso, sua
operacionalizao continua limitada a alguns aspectos tangenciais que
acabam por, na prtica, reduzir seu alcance s limitaes operacionais.
Entendendo a importncia de tal conceito como mediador entre as pesquisas acadmicas e suas potenciais aplicaes, especialmente em aes e polticas
pblicas, este texto visa contribuir para a superao desses dois problemas. Para
isso, problematizamos o conceito, apontando para uma perspectiva conjuntiva
que integre escalas e dimenses, e levantando a seguir os principais entraves para
a operacionalizao do conceito e seu potencial na compreenso e enfrentamento de questes relacionadas segurana humana, desastres e sustentabilidade, especialmente em contextos urbanos.

2. PROBLEMATIZANDO O CONCEITO
No contexto dos desastres e da segurana humana, o conceito de vulnerabilidade aparece em pelo menos trs tradies que se misturam, mas sem se
coadunarem (por enquanto) de forma muito clara:
t

Estudos ambientais, ligados diretamente gesto e ao planejamento

ambiental e territorial.

46

t
t

Estudos sobre sade, tanto mental quanto fsica.

Estudos sobre pobreza e excluso social.

Nas duas primeiras, o termo vem associado a riscos e perigos, enquanto

na terceira ele vem na esteira de conceitos como marginalidade, excluso/incluso, apartheid, segregao, etc. Essas tendncias passaram a maior parte do tempo sem dialogar, desenvolvendo-se de forma setorial no estudo da
vulnerabilidade a determinado risco ou perigo, sem olhar o fenmeno de forma
integrada, seja ele o lugar, a pessoa, o grupo, a sociedade, um pas, etc.2
A profuso de termos associados e sem preciso conceitual enorme: riscos, perigos, insegurana, incerteza, ameaa, fragilidade, suscetibilidade. Estes
esto relacionados a diferentes tradies disciplinares dos estudos de riscos e
perigos, origem comum da maior parte dos estudos sobre vulnerabilidade
atualmente. Entre as abordagens disciplinares que mais contriburam para a
conformao de um campo de interao, nos ltimos anos, destacam-se:
t

Abordagem sociolgica: estudo dos desastres naturais, com forte nfase no ps-desastre e nas respostas sociais e institucionais aos perigos
(MILETI, 1980; VALENCIO, 2012).
Abordagem psicolgica: tratamento das ameaas ambientais, investigando os traumas e outros impactos psquicos gerados pelos desastres
(SLOVIC, 2000).
Abordagem antropolgica: nfase na relao risco-cultura, entendendo
a construo simblica do perigo e sua aceitabilidade (DOUGLAS,
1966; DOUGLAS; WILDAVISKY, 1982).
Abordagem geogrfica: perspectiva pragmtica de planejamento e gesto dos perigos naturais (WHITE, 1974; BURTON et al., 1978).

Dessas vrias vertentes, procuramos uma concepo mais abrangente e

multidimensional dos riscos e perigos, entendendo o risco como a probabilidade
de ocorrncia do perigo (no apenas em sentido matemtico, mas no sentido da
ameaa que carrega, do espectro da insegurana e de seu potencial gerencial),
e o perigo como o substantivo, o evento em si.
A nfase na vulnerabilidade ocorrida nos ltimos anos promoveu certa
mudana de eixo da ideia de risco como mobilizadora das pesquisas. Podemos
identificar pelo menos trs grandes motivos que se coadunaram para essa mudana:
1. O novo contexto que a teoria sociolgica colocou para a discusso sobre risco, especialmente a partir dos desdobramentos da teoria da sociedade de risco de Ulrich Beck, difundida nos anos 1990 (BECK, 1992;
2010). A partir do desenvolvimento dessas discusses, na esteira tam-

2. Para detalhes destas abordagens, ver Marandola Jr. e Hogan (2004; 2005; 2006; 2007) e Hogan
e Marandola Jr. (2005; 2007; 2012).

47

bm de Anthony Giddens e outros socilogos contemporneos, a ideia

de risco se tornou mais complexa e abrangente, motivando toda uma
discusso sobre a modernizao reflexiva, os mecanismos globais de
produo e distribuio dos riscos, os conflitos entre os sistemas tcnicos de peritos e os leigos, dificultando o processo de aceitao e
enfrentamento dos riscos, bem como o desencaixe entre a escala de produo e o enfrentamento dos perigos (GIDDENS, 1991; KASPERSON;
KASPERSON, 2005). Falar apenas de riscos, portanto, e de sua probabilidade de ocorrncia ou distribuio, no permitia compreender
satisfatoriamente esse novo cenrio globalizado, no qual a segurana
privatizada e as decises so cada vez mais jogadas para o indivduo, que
tem de decidir sobre o que ou no seguro, e o que pode ou no fazer
para se proteger.
2. Os estudos sobre mudanas ambientais (primeiro locais e regionais e
agora globais), os quais, herdeiros em grande medida da tradio geogrfica de estudo dos riscos e perigos, preocupam-se com as diferenas
regionais e locais de condies para dar resposta e enfrentar os riscos e
perigos, tornando-se fundamental compreender as estratgias de
enfrentamento e as caractersticas especficas de lugares, regies,
ecossistemas e grupos populacionais diante dos eventos (KASPERSON
et al., 1995; HEWITT, 1997; WISNER et al., 2004).
3. Certo esgotamento dos estudos sobre pobreza, que buscaram alternativas tericas para compreender a contnua segregao e desigualdade,
apesar do crescente acesso a bens de consumo e melhoria das condies
materiais de vida. O enfoque nas capacidades, especialmente ligadas a
acionar redes sociais e/ou benefcios disponveis, se tornou importante
para compreender a razo de pessoas em semelhante situao de excluso serem mais ou menos afetadas pelos mesmos riscos a que so expostas (KAZTMAN et al., 1999; KOWARICK, 2009).
Em todos esses casos, a vulnerabilidade se torna preponderante porque ela
permite olhar para alm da macroestrutura, ou das condies materiais da reproduo social, ou da exposio aos riscos: ela incorpora o reverso do processo, a dimenso do enfrentamento e da capacidade de os sistemas (lugares, grupos populacionais, cidades, ecossistemas, domiclios, famlias, etc.) mobilizarem
recursos (simblicos ou materiais) para responder aos perigos. Isso significa ir
alm da exposio e da explicao macroestrutural das desigualdades sociais;
permite incorporar outras dimenses no contempladas at ento pela nfase
no risco (que estrutural e preditivo).
Mas o que o que significa ser/estar vulnervel? No se trata de exposio
ou incapacidade. Vulnerabilidade um conceito til para ampliar a discusso
sobre a segurana humana e os riscos se o tomarmos em sentido neutro, ou seja,
incluindo tanto as fragilidades (suscetibilidade ao dano) quanto s capacidades
(respostas e enfrentamento). Isso significa que a dinmica da vulnerabilidade
no relevante quando a capacidade de dar resposta menor do que o perigo.

48

Considerarmos a vulnerabilidade como neutra nos leva a entender que

ningum 100% invulnervel, muito menos 100% vulnervel. A falha da
viso unidimensional ora estabelecer relaes simples demais, ora expandir
para todo o sistema a vulnerabilidade de um ponto. Por outro lado, no porque no se configurou o desastre que aquele lugar/ecossistema/grupo no teve
de dar resposta ao perigo. Muitas vezes, quando observamos um mapa de
vulnerabilidade, o que vemos so os locais onde h ocorrncias, criando a falsa iluso de que nos demais locais no h problemas nem aes que meream
implementao. No entanto, se entendermos a vulnerabilidade de forma mais
complexa, como a aqui proposta, partimos do pressuposto de que todos os lugares enfrentam, de acordo com suas prprias condies, perigos diversos e de
que a questo no identificar os mais ou menos vulnerveis, mas compreender a vulnerabilidade em cada uma das situaes e contribuir para promover a
capacidade de resposta em todos os casos, de acordo com suas demandas e capacidades especficas.
Neste sentido, a vulnerabilidade tomada em seu sentido multidimensional (MARANDOLA JR.; HOGAN, 2006), permitindo compreender a
dinmica de exposio, enfrentamento, resposta e risco, envolvendo condies
materiais e simblicas tanto do ambiente fsico quanto da estrutura social e da
experincia do perigo (HOGAN; MARANDOLA JR., 2005; 2012). Em cada
situao ou caso, teremos perigos mais significativos atingindo o sistema e, derivadas das configuraes sociais e ambientais, teremos necessidades diferentes
para que:
a) os recursos disponveis possam ser utilizados na hora necessria;
b) as respostas necessrias sejam dadas a tempo;
c) a implementao de capacidades adicionais ou fortalecimento das j
existentes seja possvel.
Se ningum ou nenhum lugar completamente vulnervel, ou protegido,
significa que, quando se pensa em vulnerabilidade, quase axiomtico perguntar: vulnerabilidade a qu?, pois toda vulnerabilidade se refere a um perigo,
que deve ser considerado em termos tanto de suas caractersticas prprias quanto sua probabilidade de ocorrncia.
O grande desafio conceitual pensar, portanto, de forma multidimensional
e de forma articulada com as vrias escalas de ocorrncia e produo dos riscos
e perigos. necessrio olhar para a vulnerabilidade a partir das vrias dimenses que influenciam a forma pela qual determinado desastre atingir o lugar
ou determinada populao, pois em cada caso uma delas poder ser mais relevante, e s ser possvel apresentar solues prticas a partir dessa compreenso abrangente da inter-relao entre elas.
Algumas dimenses tm sido tradicionalmente estudadas, seja no campo
interdisciplinar daquelas primeiras trs tradies ou das abordagens disciplinares, enfatizando aspectos diferentes, desde o ambiental (reas de risco, poluio, contaminao, sistemas instveis/frgeis, posio), passando pelo sociode-

49

mogrfico (estrutura das famlias/ciclo vital, razo de gnero, condio migratria, chefia, juventude), social (insegurana, pobreza, desproteo, excluso)
e sade (fatores e ambiente de risco), at o psicolgico/existencial (angstia,
depresso, ansiedade, insegurana).
Porm, se a compreenso do fenmeno, do ponto de vista terico, j apresenta dificuldades e considervel complexidade, o que dizer de sua operacionalizao?

3. OPERACIONALIZANDO O CONCEITO
Operacionalizar o conceito buscar formas de identificar e expressar a
vulnerabilidade das pessoas e contextos, desde os mais especficos, locais (como
um bairro ou microbacia), at os regionais ou ainda mais amplos como um pas.
Para alm das finalidades acadmicas, a operacionalizao a base para o delineamento e para a aplicao de medidas de adaptao ou de mitigao, para
anlises comparativas intrarregionais ou nacionais, para a definio e a orientao de polticas pblicas distribuio de recursos e identificao de hotspots,
locais ou grupos de indivduos prioritrios para implementao de aes em
reas que passaram por desastres ou que esto sujeitas ao risco, por exemplo.
Contudo, a sofisticao da reflexo terica sobre vulnerabilidade desvela
um conceito polissmico, multivariado e difcil de se capturar empiricamente em
sua multidimensionalidade. Entre a complexidade conceitual e o desejado poder de sntese dos indicadores se estabelece muitas vezes uma grande distncia
entre o que (ou como se define) a vulnerabilidade e a vulnerabilidade que se
pode medir e expressar. E, no raramente, se toma inadvertidamente aquilo
que se pode medir por aquilo que se pretendia medir.
Por um lado, h que se considerar que a vulnerabilidade no pode ser
medida diretamente. Enquanto qualidade intrnseca aos fenmenos, ela s pode
ser apreendida tangenciando-a, ou seja, a partir de elementos constitutivos dos
prprios sistemas (MARANDOLA JR., 2009; 2012; MARANDOLA JR.;
HOGAN, 2009). Isso significa que no conseguimos mensurar a vulnerabilidade, mas as condies materiais de reproduo social (como a maioria dos
ndices de vulnerabilidade correntes o fazem, mensurando renda, escolaridade e
condies fsicas dos domiclios, por exemplo), estabelecendo um salto lgico
quando extrapolamos a partir de tais condies materiais a prpria vulnerabilidade.
Por outro lado, um mesmo elemento pode ter efeitos diferentes na composio da vulnerabilidade em populaes/contextos distintos, e mesmo na
definio da vulnerabilidade a distintos perigos. Isso sem esquecer a limitada
disponibilidade de dados que permitam definir indicadores de vulnerabilidade
realmente condizentes com a complexidade que o tema exige em estudos de
grandes reas, quando o alcance das metodologias qualitativas se enfraquece.
Um estudo que tenha por objeto a vulnerabilidade e que seja realizado em
contexto bem delimitado, como um bairro, vrzea de um rio ou em encosta
sujeita a deslizamento, pode trazer, a partir da experincia e da percepo da

50

populao sujeita ao risco, grande entendimento da vulnerabilidade daquela

populao em tal lugar (MARANDOLA JR.; HOGAN, 2009). Com entrevistas
detalhadas, grupos focais, observao participante, abordagem do lugar, dentre
outros mtodos geralmente definidos como qualitativos, pode-se registrar modos de ser e de fazer, percepes do ambiente, dos perigos e riscos e suas estratgias de enfrentamento (MODESTO; MARANDOLA JR., 2012). Tal estratgia permite compreender a vulnerabilidade e as prprias definies de vulnerabilidade da perspectiva da populao exposta aos riscos e perigos. Porm, os dados e indicadores assim gerados no so necessariamente comparveis com estudos de outros contextos nem so facilmente incorporados a modelos ou indicadores sintticos de natureza quantitativa.
Levantamentos censitrios, no outro extremo, geralmente oferecem grande
amplitude de dados mais facilmente comparveis. No entanto, importante
levar em conta que Censos Demogrficos e outras fontes de dados utilizadas na
produo de indicadores como os de vulnerabilidade no tm necessariamente o propsito ou o foco na vulnerabilidade o que pode limitar a aderncia dos
indicadores gerados tambm em funo do tipo de variveis disponveis. ndices construdos a partir de tais fontes acabam por expressar a vulnerabilidade
que se pode medir a partir de concepes externas dos pesquisadores sobre
a vulnerabilidade. Reificados, indicadores sintticos escondem as concepes de
seus criadores e as limitaes instrumentais envolvidas em sua criao.
Uma das consequncias do uso de tal estratgia o reforo das macroestruturas de desigualdades, reveladas pela proxy renda, que acaba sendo determinante na construo de tais indicadores (OJIMA; MARANDOLA JR., 2010).
Escolaridade e as caractersticas fsicas dos domiclios tambm apontam para o
vis que a renda acaba assumindo nos indicadores, tornado vulnerabilidade, na
forma como expressa por tais indicadores de base censitria e que anseiam
universalidade, outra forma de delinear as condies materiais de reproduo
social e a pobreza, e no a vulnerabilidade em sua complexidade e dinmica de
enfrentamento e resposta, tal como preconizamos.
Por outro lado, a excessiva padronizao associada fragilidade dos indicadores prejudica as comparaes uma das principais utilidades de um indicador sinttico. O grande desafio construir indicadores ou formas de avaliao e expresso da vulnerabilidade com a) grande poder de sntese; b) bem ajustados aos contextos locais (preferencialmente incorporando uma percepo local
dos perigos e das vulnerabilidades); e c) que proporcionem comparaes adequadas entre contextos diferentes.

3.1 RECORTE ESPACIAL E DEFINIO DA VULNERABILIDADE EM ANLISE

Toda vulnerabilidade se refere a um perigo, que deve ser considerado em
termos tanto de suas caractersticas prprias quanto de sua probabilidade de
ocorrncia. A equao envolve a relao com a capacidade de dar resposta ao
perigo, seja absorvendo seu impacto, adaptando-se, mitigando seus efeitos ou
evitando-o (MARANDOLA JR., 2009).

51

H consenso que para o estudo da vulnerabilidade e, consequentemente,

para sua operacionalizao essencial definir um problema (perigo)
(TIMMERMAN, 1981; CUTTER, 2003). A exposio e a capacidade de resposta
de um mesmo grupo de indivduos elementos centrais para a avaliao da
vulnerabilidade variam conforme o problema (perigo), no sendo adequado
assumir que a vulnerabilidade de um grupo a um perigo especfico possa ser generalizada a todo e qualquer perigo a que o grupo est sujeito.
Por tal raciocnio, a capacidade explicativa de indicadores gerais parece ser
bastante limitada. Decorre da ideia anterior que a avaliao da vulnerabilidade
deve se circunscrever a recortes espaciais e temporais bem delimitados, especialmente levando-se em conta os processos de desencaixe entre a produo, a
distribuio e o enfrentamento dos perigos (GIDDENS, 1991). Em que contexto possvel identificar a vulnerabilidade? A percepo espacial favorece o relacionamento mais explcito das variveis mais tradicionalmente ambientais e
as sociais. Ainda que possa parecer bvio (e desnecessrio) mencionar que a
exposio e a capacidade de resposta a determinado perigo dependem de onde
e quando se encontram os indivduos, tal constatao essencial para abordar um aspecto nem sempre claro nos indicadores: dado um perigo qualquer, os
elementos que contribuem para a maior ou menor capacidade de resposta no
so exatamente os mesmos, no atuam necessariamente com igual importncia
em grupos de indivduos em contextos diferentes, nem so necessariamente
percebidos da mesma forma.
Se determinado elemento digamos, a organizao comunitria exerce
papel distinto na capacidade de resposta de grupos em contextos distintos, no
parece adequado que um indicador sinttico compute organizao comunitria
sempre com o mesmo peso. Faz-se importante poder variar o peso dos componentes do indicador de vulnerabilidade conforme as especificidades de cada contexto analisado, o que geralmente no possvel quando se usam exclusivamente
dados de fontes secundrias. Em outras palavras, o ndice deve ser contextual e
relativo, considerando a multidimenso e o a multiescalaridade dos processos.
Chefia feminina da residncia outro bom exemplo. razovel considerar que a chefia feminina seja sempre um fator que atua negativamente na capacidade de resposta? E se for razovel, correto considerar que sua influncia
se d igualmente, com o mesmo peso, em todos os grupos de indivduos situados em todos os lugares, indistintamente? Apesar de certa consolidao na bibliografia sobre o tema, no nos parece corresponder diversidade de situaes
familiares conhecidas empiricamente, especialmente levando-se em considerao as mudanas recentes no mercado de trabalho, nas relaes de gnero e nas
estruturas e composies das famlias. Contudo, difcil dimensionar tal variao por meio de dados censitrios sem o contraponto das percepes e sentidos locais levantados por pesquisas qualitativas.

3.2 DADOS NECESSRIOS, DADOS DISPONVEIS E O QUE EXPRESSAM OS DADOS

Mesmo que o raciocnio apresentado at aqui sugira a necessidade de excessiva sofisticao dos indicadores de tal modo que os mesmos correspondam

52

 complexidade do debate conceitual sobre vulnerabilidade, importante se

perguntar quo complexo deve ser um indicador com propsitos prticos.
Quantas dimenses devem ser consideradas, quais (e quantas) variveis de cada
dimenso devem ser includas no indicador?
A expresso da vulnerabilidade (indicador ou outra forma) deve conter as
vrias dimenses da vulnerabilidade, como salientado (sociodemogrfica, social,
psicolgica/existencial, sade, ambiental). A definio das dimenses e das variveis a considerar em cada caso deveria ser o ponto de partida na escolha das
estratgias para a coleta dos dados ou para a escolha da fonte secundria a ser
adotada. Na prtica, geralmente ocorre o inverso: parte-se de uma base de dados/fonte existente e, dela, se constri o indicador possvel pelas variveis disponveis que melhor se ajustam ao referencial que se tem sobre a vulnerabilidade.
Isto basta? O que seria o mnimo necessrio para indicar a vulnerabilidade? Por exemplo, no bastaria uma varivel como a renda per capita dos
membros de uma residncia para indicar a vulnerabilidade por residncia?
Quanto menor a renda per capita, poderia se assumir, menor seria a capacidade de resposta dos indivduos e, muito provavelmente, maior a exposio a
determinados perigos, tendo em vista reconhecida relao entre renda e local de
residncia? H uma vasta bibliografia que poderia ser arrolada para apoiar esta
leitura (KAZTMAN, 1999; 2000; KOWARIK, 2009; CUNHA, 2006).
Entendemos que no. Assim como renda no basta para indicar pobreza,
conforme mostra a bibliografia sobre indicadores multidimensionais de pobreza
(ALKIRE, 2007; ICELAND; BAUMAN, 2007; KAKWANI; SILBER, 2008),
renda, somente, no cobre as vrias dimenses que aqui consideramos no entendimento da vulnerabilidade. Alm disso, se a renda eventualmente bastar
para a caracterizao da populao e para a ao que se pretende aplicar na
identificao de reas e populaes sujeitas a desastres, para que cham-la de
indicador de vulnerabilidade? Seria uma utilizao esvaziada de seu potencial
heurstico.
Para o estudo e a operacionalizao do arcabouo da vulnerabilidade, mais
interessante adotar outra perspectiva: considerando-se um grupo de indivduos
(pessoas, domiclios) com mesma (ou similar) renda, quais caractersticas configuram capacidades de respostas diferenciais intragrupo? Tal postura abre a possibilidade de apreenso das vrias dimenses da vulnerabilidade na forma como
interagem em contextos especficos, desfocando o esforo da definio a priori para
uma perspectiva mais emprica, relacional e circunstancial.
Variveis devem cobrir as diversas dimenses da vulnerabilidade que se
pretende medir, dado um perigo especfico e bem circunscrito a um contexto,
ao mesmo tempo em que deve (deveria) expressar as perspectivas locais e favorecer as comparaes em termos da forma como elementos das vrias dimenses
interagem e permitem dar respostas diferentes s situaes de perigo, contribuindo seja para a mitigao, a adaptao ou mesmo a absoro dos impactos do
perigo.

53

No entanto, isto nem sempre possvel. Os dados disponveis (tipos de

variveis que podem ser incorporadas) e a distribuio espacial dos dados, sobretudo no caso das fontes secundrias, constituem uma limitao que tem
impacto sobre o tipo de indicador que se pode construir. Mas o problema no
se restringe disponibilidade de informaes. O modo pelo qual o indicador
construdo e apresentado tem efeitos sobre as relaes que os usurios podem
estabelecer entre as variveis e sobre a capacidade de generalizao e de comparao dos resultados. O indicador sinttico pode omitir a ausncia de dimenses relevantes em sua composio; pode dar a falsa impresso de que comparaes so realmente possveis, apesar de ter sido criado sob a suposio de que
a vulnerabilidade e a capacidade de resposta de uns se constroem do mesmo
modo que a de outros. Analisemos um indicador muito utilizado e com grande repercusso: o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS).
O IPVS uma importante fonte para a avaliao da vulnerabilidade no
Estado de So Paulo, podendo ser considerado um instrumento para a avaliao e construo de prioridades e de polticas pblicas. Com base no Universo
do Censo Demogrfico de 2000 e no de 2010, oferece dados por setores
censitrios, o que propicia a indicao da vulnerabilidade em escala intraurbana
para municpios de todo o Estado (Figura 1).

Figura 1 Indicador de vulnerabilidade intramunicipal (setores censitrios); IPVS 2010.

Exemplo de aplicao do IPVS no municpio de Campinas (SP). Fonte: Fundao Seade
(2010), Mapa 2 ndice de Vulnerabilidade Social (IPVS) Municpio de Campinas,
2010. Disponvel em http://www.iprsipvs.seade.gov.br/view/pdf/ipvs/principais_
resultados.pdf. Acesso em: 1 maio 2013.

54

No IPVS de 2010, sete grupos de vulnerabilidade social (seis grupos em

2000) gerados conforme caractersticas socioeconmicas e demogrficas dos residentes no Estado foram utilizados para classificar os setores censitrios existentes em So Paulo no momento dos dois censos, facilitando anlises espaciais comparativas por sua integrao com um Sistema de Informao Geogrfica (SIG).3
A comparao dos dados por municpios e por setores censitrios, propiciada pela escala de vulnerabilidade, um grande atrativo de indicadores como
o IPVS. Contudo, os usurios de indicadores to sintticos precisam ter clareza quanto ao que est sendo medido o que possvel pelo conhecimento das
variveis includas nos indicadores e devem levar em conta que o que se mede
no a vulnerabilidade em si, mas as condies materiais da reproduo social, que constituem uma espcie de avaliao externa e generalizvel da
vulnerabilidade (para favorecer a comparabilidade), a partir de algumas variveis selecionadas. Colocado de outro modo, a diferena mensurada entre setores
censitrios (ou municpios) classificados como muito vulnerveis e setores
censitrios (ou municpios) classificados como pouco vulnerveis pode no dar
a medida da vulnerabilidade em sua complexidade (tal como defendemos sua
compreenso conceitual). Tampouco assegura que setores classificados como
igualmente vulnerveis o sejam em funo das mesmas causas, j que as vrias
dimenses da vulnerabilidade, em interao, podem resultar em ndices parecidos de acordo com os dados selecionados pela metodologia, mesmo que os processos em cada setor sejam de natureza distinta.
Isso se d quando a vulnerabilidade em determinado municpio ou conjunto de setores depende de atributos especficos eventualmente no includos
no indicador geral ou includos com peso menor ou maior do que o adequado para dar conta da realidade verificada localmente. Um mesmo atributo (varivel) pode ter impactos distintos na vulnerabilidade de setores censitrios ou
de municpios distintos, o que no considerado quando se utiliza um indicador sinttico. Por exemplo, o nmero de filhos residentes com os pais pode ter
efeitos diferentes em contextos diferentes, sem que isso seja capturado no ndice nem percebido por seus usurios em suas anlises e decises.
O mapa, por outro lado, cria zonas de homogeneidade estatstica que no
se referem a homogeneidades espaciais, o que gera, numa leitura desatenta,
generalizaes. O grande mrito, portanto, desse tipo de representao a
comparabilidade no tempo e uma perspectiva geral de distribuio espacial que
no pode ser tomada de forma precisa na escala local.
Decompor os indicadores em grupos de componentes uma forma de
apresentar os resultados sem abrir mo dos indicadores sintticos (e da perspectiva comparativa), mas dando ao usurio a possibilidade de uma avaliao
contextual de cada caso considerado, como fez Anazawa (2012) em sua dissertao de mestrado, que partiu da vulnerabilidade como capacidade de movimen3. Para informaes sobre o IPVS 2000, ver http://www.seade.gov.br/projetos/ipvs/. Para informaes sobre o IPVS de 2010 e sua compatibilizao com o IPVS 2000, ver http://www.iprsipvs.
seade.gov.br/view/index.php?prodCod=2.

55

tar ativos (capital humano, fsico e social), revista no contexto da teoria

socioecolgica (OSTROM, 2006), propondo uma leitura a partir de quatro
capitais, que buscam incorporar a dimenso ambiental e espacial de forma explcita, algo pouco presente nas leituras tributrias diretamente de Pierre
Bordieu ou de Amartya Sen: capital humano, social, fsico-natural e financeiro. Por tal estratgia, dado o arcabouo conceitual que se adote, cabe explicitar
cada um dos componentes da vulnerabilidade de tal modo que o usurio possa avaliar o resultado do indicador sinttico, apropriando-se de seus componentes mais adequados a cada contexto considerado.
Seja pelo referencial de Anazawa (2012), ou daqueles que a inspiraram
Maxwell e Smith (1992), Moser (1998) e Kaztman et al. (1999) , ou qualquer
outro, essencial e possvel decompor os ndices, o que produz um resultado
totalmente diferente quando consideramos que, para apreender a
vulnerabilidade, fundamental identificar quais dimenses da vulnerabilidade
so mais importantes em cada contexto. Assim, em vez do indicador sinttico,
indiferenciado internamente, temos a possibilidade de refinar a anlise ao observar a participao de cada dimenso (neste caso, expressa pelos capitais) em
cada contexto socioespacial (Figura 2).

Figura 2 Modelos de compreenso e mensurao da vulnerabilidade. Fonte: Adaptado de Anazawa (2012).

Essa decomposio essencial para estudos de base territorial, em que a

distribuio espacial da populao ou as diferenas e tenses territoriais so
fundamentais para a compreenso da vulnerabilidade. Por outro lado, possibilita comparaes no tempo, que podem revelar melhorias em alguma das dimen 56

ses da vulnerabilidade e piora em outra (o que na mdia poderia manter o

ndice no mesmo patamar), ou mesmo comparaes no tempo entre unidades
territoriais distintas.
A decomposio permite tambm perceber outro aspecto no facilmente
explcito nos indicadores sintticos, mas fundamental para a tomada de decises: um mesmo indicador ou classe pode esconder realidades distintas, que se
refere composio do ndice, como vemos na Figura 3.

Figura 3 Perfis de ativos. Os grficos mostram que, para um mesmo valor do indicador sinttico de vulnerabilidade, no caso, o ndice de Vulnerabilidade Socioecolgica
(IVSE), escondem-se realidades distintas, considerando-se os componentes adotados
pela autora para a quantificao da vulnerabilidade (ANAZAWA, 2012). A decomposio do indicador mostra-se essencial para melhor entendimento dos contextos locais
a que se referem cada grfico e, consequentemente, para a tomada de deciso. Fonte:
Adaptado de Anazawa (2012).

fundamental poder desagregar os ndices e, mais do que isso, compreender e acompanhar sua composio em termos de quais indicadores esto sendo utilizados, de um lado, e poder acompanhar sua evoluo diferencial no tempo, de outro.
A possibilidade de monitoramento, acompanhando a evoluo dos indicadores decompostos, um ganho conceitual e operacional significativo para lidar com a vulnerabilidade. Potencializa o sucesso de aes pblicas localizadas
por setores, alm de dotar os mapas de sombras e nuances, permitindo considerar a heterogeneidade populacional e espacial e, se no todas as dimenses da
vulnerabilidade, ao menos algumas selecionadas de acordo com os objetivos do
estudo ou ao pblica.

4. PARA UMA CONCEITUAO OPERACIONAL OU UMA

OPERACIONALIZAO CONCEITUAL

A vulnerabilidade, fenmeno complexo e multidimensional, tem apresentado aos pesquisadores e aos administradores pblicos grandes desafios, seja em

57

sua compreenso, seja em sua operacionalizao, especialmente nas cidades

(PEELING, 2003). O melhor caminho para ambos parece ser a busca por uma
conceituao operacional, ou por uma operacionalizao conceitual, no sentido de no se limitar aos dados disponveis, mas tambm no se paralisar diante das dificuldades de mensurao.
Isso passa pela compreenso de que a vulnerabilidade um fenmeno que
est para alm da exposio ao risco, envolvendo tanto as condies materiais
da reproduo social quanto os contextos e circunstncias espao-temporais nos
quais essas dimenses se relacionam, configurando situaes especficas que
devem ser tomadas como contextos de compreenso privilegiados. por isso que
o esforo de mensurao to rduo; tentar mensurar o imensurvel, como
afirmam Birkmann e Wisner (2006). Em vista disso, necessrio que este leve
em considerao a circunstancialidade e que se relativizem as dimenses, de
acordo com os contextos e a configurao.
Isso no diminui a importncia dos dados censitrios, tal como vm sendo utilizados. Na verdade, eles so fundamentais por fornecerem uma base
comparvel, de base espacial e populacional, que pode ser agregada e desagregada. No entanto, no se pode esperar que esses dados mensurem a vulnerabilidade em si. Eles contribuem na caracterizao da populao e dos municpios, tangenciando a vulnerabilidade (MARANDOLA JR., 2009).
Dados censitrios ou de levantamentos ganharo sentido a partir de estudos de base local, como os antropolgicos, os ecolgicos ou os geogrficos e
fenomenolgicos, que partam de epistemologias compreensivas. Estes contribuem para a elucidao das relaes entre as dimenses da vulnerabilidade, permitindo qualificar e identificar fatores estruturais que so fundamentais para
a capacidade de resposta e enfrentamento de determinados perigos.
necessrio, portanto, promoo de investigaes que utilizem mtodos
mistos (mixed-methods) e anlises multinveis, articulando as escalas de produo,
distribuio e enfrentamento de perigos. Os processos de tomada de deciso
precisam de indicadores sintticos, que expressem de forma comparada uma
complexidade de fatores, mas no pode se basear apenas neles sem anlises
comparativas (no tempo e no espao) e uma compreenso desagregada dos ndices. Quando se pensa em vulnerabilidade, no se pode prescindir do fato de
que pessoas diferentes, em lugares diferentes, mesmo sendo afetadas pelos mesmos perigos e desastres, tero capacidades de resposta diferentes, e que estas
variam por uma infinidade de fatores, os quais envolvem desde a estrutura fsica e condies materiais da reproduo social at fatores psicolgicos e culturais, ambientais e sociais, produzindo relaes e circunstncias muito variadas.
Por outro lado, o trabalho de operacionalizar a vulnerabilidade nos leva a
repensar constantemente sua compreenso conceitual, indicando que as duas
coisas devem andar juntas: a reflexo acadmica e o enfrentamento na gesto
pblica. Em vez de contraposio, portanto, temos sinergias nesse duplo trabalho de problematizao e operacionalizao do conceito de vulnerabilidade,
essencial para a compreenso e promoo de segurana na sociedade contempornea.
58

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61

CAPTULO 4

A INTERVENO ESTATAL EM SITUAES DE

DESASTRES NATURAIS: UMA ANLISE DO PAPEL DA
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
APARECIDA RODRIGUES DOS SANTOS, DIANA DELGADO, DIANNE
FIGUEIREDO ARRAIS GISELDA DOS SANTOS E FRANCINE MODESTO

INTRODUO
O atendimento s famlias e indivduos que necessitam de apoio e proteo aps
a ocorrncia de um desastre se constitui em uma das mais atuais prticas da
Assistncia Social. Essa situao leva o setor a consider-los como usurio de
seus servios, seja com um trabalho de atendimento emergencial s mesmas, de
assistncia sua sobrevivncia e manuteno, de orientao e informao e/ou
de acompanhamento.
Essas famlias e indivduos recorrem e so socorridos pela Poltica Pblica de Assistncia Social em um momento de grandes dificuldades, sejam elas de
acesso a bens e servios, financeiras ou materiais s quais foram submetidos.
A vivncia de um desastre experenciada e significada de maneira particular. Caractersticas pessoais, familiares e sociais so referncias importantes
no manejo e enfrentamento dessas situaes. Com isto, identifica-se parte da
complexidade do tema, que indica s polticas a necessidade de articulao, qualificao e sensibilidade, bem como instrumentos para atendimento dessa demanda de forma eficaz.
Numa sociedade que tem como uma de suas caractersticas bsicas e fundamentais a diferena de classe social, evidente em aspectos como moradia,
ocupao de reas, acesso aos bens e servios, escolaridade e insero no mercado de trabalho, a situao de desastre evidencia as diferenas e expe determinados indivduos. Porm, anteriormente situao de desastre propriamente
dita, podem-se visualizar as vulnerabilidades e riscos, tanto materiais quanto
sociais, a que essas famlias e indivduos esto expostos, considerando a ausncia
de polticas pblicas que atendam s suas necessidades mais bsicas, dentre elas
a de moradia e habitao com dignidade. Segundo Cutter,
A vulnerabilidade aquela que se origina na exposio de populaes,
lugares e instituies, portanto, refere-se maior ou menor fragilidade dos
assentamentos humanos a determinado fenmeno perigoso com dada
severidade, em virtude de sua localizao, rea de influncia ou resilincia
intrinsecamente ligadas a diferentes condies ambientais, sociais,
econmicas e polticas (CUTTER, 1996, apud NOBRE; YOUNG, 2011].
63

No devemos deixar de lado os demais elementos que envolvem o conceito

de vulnerabilidade, entendendo que o fator renda no o que a determina, uma
vez que outros elementos podem contribuir, como: caractersticas familiares,
estrutura etria, excluso ou difcil acesso aos bens e servios de uma sociedade, condio econmica, segurana ou insegurana, ocupao de reas de risco,
condio ambiental, condio de sade, dentre outros.
consenso que um desastre atua como um profundo desorganizador da
realidade. Famlias e indivduos passam a lidar com perdas amplas, precisando
elaborar vrios lutos concomitantes. As perdas de parentes e amigos, animais de
estimao, dos bens adquiridos aps grandes esforos, bem como objetos (documentos, fotos, pequenas lembranas), que remontam suas histrias e que de
alguma forma materializam e simbolizam suas constituies enquanto sujeitos,
podem atuar de forma a gerar os sentimentos de abandono, desesperana e
desintegrao.
H de se entender tambm outros conceitos que permeiam e se fazem
necessrios para a compreenso de todo o processo em que essas famlias e indivduos esto inseridos, num cenrio de desastre.
Buscaremos esclarecer como as famlias e indivduos em situaes de
vulnerabilidade e risco, em nossa sociedade brasileira, so historicamente definidos e se constituem usurios da Poltica de Assistncia Social e como essa
poltica pblica vem se apresentando nesse cenrio de desastres. Uma vez que,
historicamente, a Poltica de Assistncia Social promovida por agentes pblicos
e privados foi reiteradamente marcada pela ausncia de compromisso do Estado, ausncia de regulao pblica, ausncia do direito de acesso, como afirma
Sposati (2011).
Tendo por base as colocaes feitas, pontua-se como um dos objetivos para
a realizao do estudo proposto: apresentar aspectos determinantes para a Poltica de Assistncia Social constituir-se de forma mais significativa como uma poltica de Proteo Social, estudando seu desenvolvimento histrico at a compreenso de como busca dar respostas e atender a usurios em situaes de desastres.
Compreende-se, de modo abrangente, que a situao de desastre no
somente o momento do desastre em si (data de ocorrncia do fato), mas o perodo depois do ocorrido em que surgem os reflexos sociais, psicolgicos e materiais (perodo ps-desastre).

1. RISCO, VULNERABILIDADE E PROTEO SOCIAL

Analisar o papel de uma poltica partindo de um fenmeno concreto, que,
neste caso, o de Proteo Social, um desafio, porm tambm uma possibilidade se considerarmos polticas pblicas como parte de um processo complexo e contraditrio entre sociedade civil e Estado, possvel na perspectiva do
mtodo crtico e dialtico, acrescentando o entendimento Gramciano de Estado ampliado. Para Gramci, diferente de Marx e Engels, o Estado formado da
relao de foras entre sociedade poltica e sociedade civil, o que torna mais
intensa a complexidade entre hegemonia e consenso.

64

O Estado brasileiro possui um Sistema de Proteo Social que em suas

origens tem elementos que podem ser comparados a sistemas de proteo de
outros pases, como a Inglaterra (Beveridgiana) e Alemanha (Bismarckiana),
produzindo, segundo Behring e Boschetti (2008), polticas sociais com caractersticas prprias.
Essa imbricao histrica entre elementos prprios assistncia e elementos prprios ao seguro social poderia ter provocado a instituio de
uma ousada seguridade social, de carter universal, redistributiva, pblica, com direitos amplos fundados na cidadania. No foi, entretanto,
o que ocorreu, e a seguridade social brasileira, ao incorporar uma tendncia de separao entre a lgica do seguro (bismarckiana) e a lgica
da assistncia (beveridgiana), e no de reforo clssica justaposio
existente, acabou materializando polticas com caractersticas prprias
e especficas que mais se excluem do que se complementam, fazendo
com que, na prtica, o conceito de seguridade fique no meio do caminho, entre o seguro e a assistncia (BEHRING; BOSCHETTI, 2008).
Aliada a essa concepo de seguridade social, a instituio de polticas que
respondem proteo social se realizam de forma fragmentada. E a Questo
Social foi intencionalmente dividida em problemas sociais, e sua resposta por
meio das polticas pblicas segue a tendncia da fragmentao. Segundo Netto
(2006), as intervenes do Estado por intermdio das polticas sociais se do
sob a lgica da individualizao, a interveno estatal caracterizada pela fragmentao e particularizao.
O conceito de vulnerabilidade e risco recorrente para justificar a
implementao de polticas e programas. Para a assistncia social, vulnerabilidade se refere a situaes que desencadeiam ou podem desencadear processos de excluso social de famlias e indivduos que vivenciem contexto de
pobreza, privao, ausncia de renda, precrio ou nulo acesso a servios pblicos e/ou fragilizao de vnculos afetivos, relacionais e de pertencimento social, discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincia, dentre outras
(PNAS, 2004).
Risco social est relacionado probabilidade de um evento acontecer no
percurso de vida de um indivduo e/ou grupo, podendo, portanto atingir qualquer cidado(). Contudo, as situaes de vulnerabilidade social podem culminar em riscos pessoais e sociais, em virtude das dificuldades de reunir condies
para preveni-las ou enfrent-las, assim, as sequelas podem ser mais ampliadas
para uns do que para outros (SPOSATI, 2001).
Dentre as diversas polticas, destacamos neste trabalho a poltica de Assistncia Social, que, atravs do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
inaugura um novo marco regulatrio que expressa a construo do contedo especifico da assistncia social na proteo social brasileira, desencadeando e dinamizando processos de democratizao e de qualificao do acesso aos direitos com consequente ampliao do Estado.

65

Ter o servio de proteo em situao de calamidades pblicas e de emergncias tipificado como um servio do Sistema nico de Assistncia Social reafirma a responsabilidade dessa poltica de resgatar o valor da vida como bem
maior. Porm, cumpre-nos ressaltar que ainda embrionrio no campo da Assistncia Social o exerccio prtico desse servio junto aos usurios, vtimas dos
desastres. Visualiza-se, ainda, uma lacuna entre a preparao e organizao dos
diferentes entes federativos na traduo do aspecto terico para a conduo das
aes dos profissionais da Assistncia Social nesse enfrentamento.
Diante dos apontamentos tericos que nos ajudam a entender o enfrentamento situao de desastres naturais e suas consequncias como parte da
questo social brasileira, o trabalho que se apresenta tem por objetivo analisar
criticamente a resposta estatal aos desastres ocasionados pelas chuvas.
Pas de dimenses continentais, o Brasil formado por municpios com
diversidade de tamanho, densidade populacional e organizao socioterritorial.
So 5.570 municpios, sendo 59 regies metropolitanas. As cidades, em sua
maioria, cresceram sem o devido planejamento urbano, o que torna evidente as
contradies e desigualdades sociais, expressas com mais evidncia nas cidades
por meio de favelas e bairros perifricos resultantes da segregao socioespacial.
O Brasil, em suas diversas especificidades territoriais, sofre as consequncias de uma ocupao ordenada de acordo com os interesses do capital
imobilirio restrito e especulativo, sem participao efetiva do Estado para
planejar essa ocupao e que se comprometesse com a realidade concreta
(MARICATO, 2000).
Alm dos fatores descritos anteriormente, h de se considerar tambm que
no caso do Brasil, em meados da dcada 1970, estudos ligados sociologia urbana j abordavam a ideia da existncia de um processo de periferizao, que,
embora coincidindo com o significado geogrfico do termo (rea distante do
centro), prioriza o conceito de renda diferencial da terra para definir as reas
perifricas, em contraposio s reas centrais, fazendo surgir a ideia da
dicotomia centro/periferia (BONDUKI; ROLNIK, 1979; MARICATO, 1977;
DUARTE, 1981).
Algumas reas atingidas pelas chuvas nos ltimos anos, com ampla cobertura pela mdia, alm de serem geograficamente propensas a um desastre, assim
como outros territrios, apresentam outras caractersticas que potencializam as
consequncias de fenmenos naturais. Dentre elas destacamos: a negligncia da
aplicao da lei de uso e ocupao do solo; a falta de fiscalizao de reas de
proteo ambiental (APA), sendo essas ocupadas no s por assentamentos irregulares da populao economicamente desfavorecida, mas tambm por grandes corporaes com investimentos em condomnios luxuosos voltados para a
classe A; a ausncia de uma poltica urbana e habitacional; e a falta de investimento em polticas estruturantes de saneamento e esgotamento sanitrio. Enfim, so questes que nos levam a desnaturalizar os desastres naturais, evidenciando que as perdas materiais e de vidas poderiam ser evitadas.
As situaes de emergncia ocasionadas pelas chuvas expressam a realidade
poltica e cultural de um desenvolvimento socioeconmico desigual. Como afir 66

ma Valencio (2010), os desastres no Brasil no deveriam ser considerados como

ruptura de um cenrio de normalidade cujo substrato fosse uma cidadania
preexistente, mas como a culminncia de mazelas que desde sempre estiveram
ali, mal resolvidas embora naturalizadas. Essa naturalizao ocasiona uma
verdadeira batalha entre as instituies estatais sobre as respostas e responsabilidades, o que em ltima instancia evidencia a fragmentao da questo e,
obviamente, uma ausncia de solues combinadas para as diversas necessidades expressas no desastre.
As situaes instaladas pelos desastres coloca o Estado no centro das atenes da sociedade em busca de respostas que devem ser oferecidas considerando suas funes segundo a legislao vigente. Dentre essas funes esto
elencadas as intervenes que tm o papel de diminuir os impactos de desastres naturais, tais como saneamento bsico, redes de esgoto, coleta de lixo e conteno de encostas, sendo necessria uma reviso ou construo de um Plano
Municipal de Habitao de Interesse Social para atender populao de baixa
renda. Tambm pressupe um controle urbano das construes em locais de
risco ambiental que no se restringe ao aparecimento de favelas.

2. AS POLTICAS SETORIAIS E O LUGAR DA ASSISTNCIA SOCIAL

Considerando que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) compe o Conselho Nacional Proteo de Defesa Civil
(CONPDEC), rgo de natureza consultiva e deliberativa que integra o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINPDEC), responsvel pela formulao e deliberao de polticas e diretrizes governamentais do sistema, a Poltica de Assistncia Social faz parte desse processo e tem um papel a cumprir antes, durante e depois do evento do desastre. A situao geralmente evidencia a necessidade
de uma resposta de interveno imediata, e tal resposta pertence aos trs nveis
de governo, polticas setoriais em mbito local, estadual e nacional, conforme
exemplificado no papel das principais polticas de atuao, Defesa Civil, Habitao, Sade e Assistncia Social.
Segundo o Decreto Federal no 7.257, de 4 de agosto de 2010, so considerados desastres o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo
homem sobre um ecossistema vulnervel, causando danos humanos, materiais
ou ambientais e consequentes prejuzos econmicos e sociais; situao de
emergncia a situao anormal, provocada por desastres, causando danos e
prejuzos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta
do poder pblico do ente atingido; e estado de calamidade pblica se configura
como situao anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuzos
que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do
poder pblico do ente atingido.
De acordo com a Poltica Nacional de Defesa Civil, esta refere-se ao conjunto de aes preventivas, de socorro, assistencial e reconstrutivas, destinadas
a evitar ou minimizar os desastres, preservar a moral da populao e restabelecer
a normalidade social, tendo por finalidade proporcionar o direito natural

67

vida e incolumidade em circunstncias de desastres, conforme formalmente

reconhecidos pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Neste sentido, entendemos que as aes da Defesa Civil municipal devem se articular para
o cumprimento imediato de diversas aes.
A Poltica Nacional de Habitao (PNH) foi instituda pelo Ministrio das
Cidades em 2004 e seu principal objetivo garantir populao, principalmente
a de baixa renda, acesso habitao digna. Para isso, segue princpios e
diretrizes, com destaque para o de articulao das aes de habitao poltica urbana de modo integrado com as demais polticas sociais e ambientais. Em
suas diretrizes est a atuao coordenada e articulada dos entes federativos por
meio de polticas que apresentem tanto carter corretivo, baseado em aes de regularizao fundiria, urbanizao e insero social dos assentamentos precrios,
quanto preventivo, com aes voltadas para ampliao e universalizao do acesso
terra urbanizada e a novas unidades habitacionais adequadas.
A Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005, dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social a que os municpios podem aderir, por meio
do termo especifico de adeso, e terem acesso aos recursos do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social. Para tanto, devem criar um Fundo Municipal de
Habitao, eleger o Conselho Gestor Municipal de Habitao e elaborar o Plano
Municipal de Habitao. Entre as aes essenciais destacam-se: apresentao dos
projetos municipais de urbanizao e drenagem de reas consideradas de risco
ambiental; apresentao do dficit habitacional e das propostas para diminuio
do mesmo; elaborao de propostas de reassentamento de populaes residentes
em reas no edificveis no municpio; e divulgao de impactos dos programas
de habitao de interesse social do municpio.
De acordo com a legislao vigente, pontuamos algumas possibilidades:
para preveno e organizao do espao urbano temos como diretriz o Estatuto das Cidades, Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, que dispe sobre a criao do Plano Diretor. Dentre outras resolues estabelecidas pelo municpio,
poder delimitar reas vazias e ocupadas como Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS), que podem ser favelas, loteamentos irregulares e cortios, possibilitando a regularizao fundiria e permitindo a adoo de padres urbansticos especficos que, alm de reconhecerem a posse dos ocupantes, garantem
a segurana das construes, podendo para isso utilizar recursos dos programas
de melhoria das condies de habitao.
J no que diz respeito aos servios de sade, a Portaria no 372, de 10 de
maro de 2005, do Ministrio da Sade, constitui Comisso referente ao atendimento emergencial aos estados e municpios acometidos por desastres naturais e/ou antropognicos. importante atentar tambm para o Programa Nacional de Vigilncia em Sade Ambiental dos Riscos Decorrentes dos Desastres
Naturais (Vigidesastres), que, com base nas diretrizes do Sistema nico de
Sade (SUS), pode auxiliar estados e municpios na proposta e execuo de
aes de preveno e enfrentamento das questes de sade relacionadas aos
desastres naturais. Uma questo que merece destaque a oferta de benefcios
eventuais1 que no se restringem aos benefcios da Assistncia Social.

68

Como se pode observar, a resposta estatal aos desastres pressupe uma

articulao entre diversas polticas e instncias governamentais, as quais, com
o arcabouo legal atual devidamente articulado, poderiam apontar solues
efetivas para muitas demandas apresentadas. H, ainda, sistemas e instrumentos
nacionais legais que possibilitam o alcance dos princpios, objetivos e diretrizes
com vistas ao enfrentamento de situaes de desastres anunciados. Passamos a
tratar especificamente da Poltica de Assistncia Social, conforme estabelecido
como objeto principal de nossa reflexo.

3. LIMITES E POSSIBILIDADES DA POLTICA DE ASSISTNCIA

SOCIAL NA SITUAO DE DESASTRES
A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) tem, entre seus objetivos,
prover servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e/ou
especial para famlias, indivduos e grupos que deles necessitarem. O Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS) organiza a poltica em nveis de proteo:
(1) a Proteo Social Bsica e a (2) Proteo Social Especial de Mdia e Alta
Complexidade.
A Proteo Social para a Poltica de Assistncia Social deve garantir trs
princpios bsicos: segurana de sobrevivncia (de rendimento e de autonomia);
de acolhida; de convvio ou vivncia familiar. O Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) tem como diretrizes estruturantes de sua gesto a primazia da
responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social; a
descentralizao poltico-administrativa, o financiamento partilhado entre
Unio, os Estados e o Distrito Federal e os municpios; a matricialidade
sociofamiliar; a territorializao; o fortalecimento da relao democrtica entre
Estado e sociedade civil e o controle social e a participao popular. De acordo
com a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais (Resoluo no 109 de
11 de novembro de 2009), o Servio de Proteo em Situaes de Calamidades
Pblicas e de Emergncias faz parte dos servios na categoria de Alta Complexidade. Esse servio deve promover o apoio e proteo populao atingida por
situaes de emergncia e calamidade pblica, com oferta de alojamentos provisrios, atenes e provises materiais, conforme necessidades detectadas.
Assegura a realizao de articulaes e a participao em aes conjuntas de
carter intersetorial para a minimizao dos danos ocasionados e o provimento das necessidades verificadas. Dentre seus objetivos, destacam-se:
t

Orientar gestores e trabalhadores das polticas de Assistncia Social, de

Segurana Alimentar e Nutricional e dos Programas de Transferncia de
Renda para o planejamento, a implementao e o desenvolvimento de
aes integradas de resposta diante das situaes de emergncias e/ou

1. So benefcios da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de carter suplementar e provisrio, prestados aos cidados e s famlias em virtude de morte, nascimento, calamidade pblica e situaes de vulnerabilidade temporria. Os Benefcios Eventuais so assegurados pelo
art. 22 da Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas),
alterada pela Lei no 12.435, de 6 de julho de 2011. Juntamente com os servios socioassistencias, integram organicamente as garantias do Sistema nico de Assistncia Social (Suas),
com fundamentao nos princpios de cidadania e dos direitos sociais e humanos.

69

estado de calamidade pblica, a serem desenvolvidas pelo poder pblico,

parceiros da sociedade civil, setor privado e agncias de cooperao internacional, nos trs nveis da Federao, assim como informar sobre os procedimentos que podem ser adotados pelos rgos do MDS.
Orientao com relao articulao de benefcios (Benefcios de Prestao Continuada e Benefcios Eventuais), servios de proteo social
a famlias e indivduos e transferncia de renda (Programa Bolsa Famlia), conforme descritos a seguir:

A) ANTECIPAO DO CALENDRIO DE PAGAMENTO DO BENEFCIO DE

PRESTAO CONTINUADA (BPC)
Conforme Decreto no 7.223, de 29 de junho de 2010, por ato de ministro de Estado da Previdncia Social, pode-se antecipar aos beneficirios de
municpios em estado de calamidade pblica, reconhecidos por ato do Governo Federal, o cronograma de pagamento dos benefcios de prestao continuada e assistencial, enquanto perdurar o estado de calamidade, bem como o valor correspondente a uma renda mensal do benefcio devido, mediante opo
dos beneficirios.

B) ANTECIPAO DE CALENDRIO DE PAGAMENTO DO BOLSA FAMLIA E

EMISSO DE DECLARAES ESPECIAIS DE PAGAMENTOS

Mediante requerimento e apresentao de Decreto de Situao de Emergncia ou de Estado de Calamidade Pblica, o MDS poder flexibilizar o calendrio de pagamento do Programa Bolsa Famlia (PBF) aos beneficirios dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios que tiverem a situao de emergncia ou estado de calamidade pblica reconhecida pelo Ministrio da
Integrao Nacional, permitindo que as famlias saquem seus benefcios a partir da data inicial do calendrio, no precisando cumprir o escalonamento de dez
dias usual no pagamento de benefcios do Programa.
A permisso s famlias sem carto do PBF e sem documentos de identificao pessoal, perdidos em virtude de desastre, ser dada para que possam
realizar o saque do benefcio nas agncias da Caixa Econmica Federal (CEF),
via Guia Individual de Pagamento. A permisso ocorrer mediante expedio,
pelo gestor municipal, de Declarao Especial de Pagamento.
Procedimentos adotados pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(Senarc).

C) NDICE DE GESTO DESCENTRALIZADA (IGD)

O ndice de Gesto Descentralizada do Sistema nico de Assistncia
Social (IGDSUAS) foi institudo pela Lei no 12.435/2011, que altera a Lei no
8.742/1993 (LOAS), e regulamentado pelo Decreto no 7.636/2011 e Portaria no
337, de 15 de dezembro de 2011.
O IGDSUAS o ndice que mede o resultado da gesto descentralizada do
SUAS com base na atuao do gestor estadual, municipal e do Distrito Fede 70

ral na implementao, execuo e monitoramento dos servios, programas,

projetos e benefcios de assistncia social, bem como na articulao intersetorial.
Os municpios em situao de emergncia e calamidade podem incluir, no
planejamento para utilizao do IGDSUAS, aes de apoio ao reestabelecimento dos servios da assistncia social.

C1) IGD PBF

O ndice de Gesto Descentralizada do Programa Bolsa Famlia (IGD-M
e IGD-E PBF), previsto no 2o do art. 8o da Lei no 10.836, de 9 de janeiro de
2004, poder ser antecipado ao estado, Distrito Federal e municpio com situao de emergncia ou estado de calamidade pblica reconhecido pelo Ministrio da Integrao Nacional.

D) UTILIZAO DE SALDOS DE RECURSOS DE TRANSFERNCIAS CONTINUADAS

Os saldos referentes a recursos no utilizados no exerccio do ano anterior podero ser reprogramados e utilizados nas aes emergenciais e/ou calamidade, desde que previamente aprovados pelos Conselhos de Assistncia Social.
Tais recursos devero ser utilizados para assegurar o acolhimento imediato em condies dignas e de segurana; manter alojamentos provisrios, quando necessrio; identificar perdas e danos ocorridos e cadastrar a populao atingida, para a articulao das redes de polticas pblicas e redes sociais de apoio;
prover as necessidades detectadas; e promover a insero na rede socioassistencial e o acesso a benefcios eventuais.
Para todas as aes acima mencionadas, devero ser observadas as legislaes vigentes bem como a estreita relao com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e suas respectivas secretarias.
Com relao s aes de segurana alimentar e nutricional, o MDS se utiliza das aes de Distribuio de Alimentos a Grupos Populacionais Especficos, contendo produtos oriundos do Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA), Cozinhas Comunitrias, Restaurantes Populares e Bancos de Alimentos.
Tem como uma de suas prioridades o atendimento imediato de famlias que se
encontram em situao de emergncia e/ou calamidade pblica.
fundamental ainda destacar algumas aes a serem adotadas logo aps
a situao de emergncia e/ou desastre. Cabe ainda Assistncia Social a gesto dos abrigos, devendo assegurar que em cada abrigo tenha coordenao e
apoio de outros profissionais, atentando-se para a necessidade de estabelecer
atendimento em regime de planto a famlias e indivduos, sem interrupes.
Cabe coordenao tcnica dos abrigos a definio de espaos que tenham:
t
t
t
t

acolhimento das famlias/indivduos;

espao para higiene pessoal;
espao para preparo e consumo dos alimentos;
espao de convivncia comunitria com locais ldicos para crianas;

71

espao para atividades tcnicas de coordenao e de atendimento individualizado s famlias;

espao para armazenar as doaes de vesturio, alimentos e outros; na
impossibilidade de espao no abrigo, o local deve ser de fcil acesso a
fim de garantir a continuidade do consumo para as famlias presentes;
contato direto com a Central de Abastecimento e Distribuio em nvel municipal;
organizao das atividades de voluntrios encaminhados pela Central,
que precisam ser previamente cadastrados e identificados por crach
enquanto permanecerem nas dependncias do abrigo, devendo seguir as
orientaes da coordenao.

A equipe de coordenao do abrigo deve construir as regras de convivncia junto com as famlias e indivduos, em assembleia que garanta o entendimento e as possibilidades de cumprimento das regras. Entre elas devero constar:
t
t
t
t

Uso do espao comum.

Local para abrigo dos animais de estimao.
Rodzio para limpeza das reas comuns aos residentes.
Rodzio de horrio para as famlias nas atividades como preparo dos
alimentos, lavagem de roupas e outras tarefas cotidianas, se possvel
evitando aes coletivas que restrinjam a individualidade das famlias.
Disponibilizao de produtos a cada famlia para alimentao e cuidados com a higiene pessoal.

No atendimento individualizado s famlias deve ser garantido o cadastro

socioeconmico e tambm seu armazenamento, a quantidade das famlias
abrigadas e o acompanhamento das mesmas. No caso de desligamento da famlia do espao de acolhimento provisrio de fundamental importncia manter
as informaes do destino da famlia e contatos de referncia para localizao
e desdobramento dos direitos socioassistenciais. A equipe de coordenao deve
manter atualizados relatrios dirios com informaes sobre as condies do
abrigo, considerando a legislao especfica.
Precisa ser garantido ainda o retorno cidade de origem caso seja esse o
desejo da famlia, devendo a equipe tcnica em qualquer das situaes oferecer
s famlias referncia de servios e equipamentos da Assistncia Social no local
de destino para continuidade do acompanhamento. preciso atentar para o fato
de que a desativao dos abrigos emergenciais deve ser gerenciada de forma
gradual, sendo oferecidas s famlias as opes conforme cada caso, o que pode
incluir apoio construo de moradias permanentes em locais seguros, incluso em programas de subsdios e taxas de financiamento como o Programa
Minha Casa Minha Vida ou em programas locais de Habitao de Interesse
Social que devem fazer parte do Plano Local de Habitao para famlias com
renda de at trs salrios mnimos, conforme preconizado na Poltica Nacional
de Habitao.
72

 fundamental, sobretudo, lembrarmos que estamos lidando com vidas.

Ainda que haja mais organizao e articulao de diferentes polticas pblicas, nada
ir substituir as perdas de cada famlia ou indivduo. Perderam-se histrias de vida,
perderam-se bens materiais adquiridos ao longo dos anos, perdeu-se a referncia de
comunidade, perdeu-se, em muitos casos, a vida de um ente querido.
Neste sentido, necessrio, alm dos cuidados estruturais, momentos de
escuta qualificada e que os profissionais dos servios da assistncia social tambm estejam preparados para ouvir cada famlia, cada indivduo, respeitando seu
momento e o tempo de processarem o ocorrido. Neste sentido, o socorro no
s material. preciso, sobretudo, que os profissionais sejam capazes e devidamente capacitados a realizar o empoderamento desses sujeitos, de modo que
seja promovida a traduo das mais variadas ofertas de servios em reais aquisies de direitos.
O debate sobre o trabalho dos profissionais que atuam na assistncia social no novo e permeia amplo debate na desmistificao da assistncia enquanto assistencialismo e no como direito. Segundo Sposati (2011):
A expresso do direito no mbito da Assistncia Social supe um trnsito do ambiente dos direitos humanos para os direitos sociais. A Assistncia Social, como campo de proteo social, tem seu nascedouro no
direito dignidade humana, um pilar da Constituio Federal de1988.
A passagem do campo dos direitos humanos para o dos direitos sociais
supe a materializao dessa poltica em servios e benefcios, acessos
sociais constitudos na regulao, gesto, legislao, defesa e processualidade jurdica na garantia de direitos.
Ressalta-se aqui que esse trnsito no est concluso, ainda necessria a
construo de um consenso sobre os acessos sociais pelos quais a Assistncia
Social, como poltica pblica, responsvel, at mesmo os entes Executivo,
Legislativo, Judicirio e sociedade, sobre o contedo de responsabilidade de cada
um. Efetivamente, a Assistncia Social tem permanecido muito mais no Executivo do que no Legislativo e no Judicirio. De acordo com Sposati (2011), a
conquista do direito exige alterar esse quadro. O direito deve ser reclamvel
juridicamente.
Infelizmente, vem sendo a duras penas que a populao, vtima dos desastres, tem aprendido essa lio. Em meio a toda dor e perda, tem de recorrer
a rgos judiciais, como Defensoria e Ministrio Pblico, para adquirir o mnimo para sua sobrevivncia, e ainda precisa enfrentar a grande burocracia na
esfera executiva no preenchimento de cadastros, revitimizando os sujeitos e
transparecendo ainda o grande espao existente entre o direito e o acesso.

CONSIDERAES FINAIS
Apesar de nossa anlise privilegiar as funes da Poltica de Assistncia
Social, torna-se evidente que o enfrentamento dos desastres naturais no pode
se restringir a determinada poltica setorial. As famlias vitimadas sofreram mais

73

que perdas materiais, perderam seus empregos, suas relaes de solidariedade

de parentesco e vizinhana, perderam suas referncias com os servios pblicos
estatais e no estatais em seu territrio de vivncia, j que a maior parte dos
municpios tambm sofre perdas de bairros inteiros. Questiona-se a direo que
o trabalho com as famlias vitimadas tem tomado, uma vez que, na ausncia da
poltica estrutural, vem privilegiando a centralidade da resposta por meio de
benefcios eventuais, que desafiam a concepo de cidadania presente na Constituio brasileira. A centralidade que o programa de aluguel social ganhou deixa
evidente a ausncia de resposta das demais polticas setoriais, mas tambm expressa uma caracterstica da Assistncia Social no Brasil: a expanso da Assistncia Social via programas de transferncia de renda, que vai configurar o que
Mota (2008) chama de Mito da Poltica de Assistncia Social:
Instala-se uma fase na qual a Assistncia Social, mais do que uma poltica de proteo social, se constitui um mito social. Menos pela sua capacidade de interveno direta e imediata, particularmente atravs dos
programas de transferncia de renda que tem impactos no aumento do
consumo e no acesso aos mnimos sociais de subsistncia para a populao pobre, e mais pela sua condio de ideologia e pratica poltica,
robustecidas no plano superestrutural pelo apagamento do lugar que a
precarizao do trabalho e o aumento da superpopulao relativa tm
no processo de reproduo social.
Com base nessa centralidade dos benefcios eventuais de transferncia de
renda possvel avaliar ainda o descompasso na proviso de proteo social via
servios continuados presentes na poltica de assistncia social. As famlias e
indivduos afetados por desastre devem ser acompanhados pelos Centros de
Referncia da Assistncia Social (CRAS/CREAS), equipamentos de base e referncia territorial. Para esse acompanhamento por meio do PAIF2 e/ou PAEFI,3
por exemplo, necessrio:
1. Que os equipamentos tenham condies de receber as famlias. fato
que o servio de acolhida s famlias em vulnerabilidade social com-

2. Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif) um trabalho de carter continuado

que visa fortalecer a funo de proteo das famlias, prevenindo a ruptura de laos, promovendo
o acesso e usufruto de direitos e contribuindo para a melhoria da qualidade de vida. Dentre os
objetivos do Paif, destacam-se o fortalecimento da funo protetiva da famlia; a preveno da ruptura dos vnculos familiares e comunitrios; a promoo de ganhos sociais e materiais s famlias;
a promoo do acesso a benefcios, programas de transferncia de renda e servios socioassistenciais;
e o apoio a famlias que possuem, dentre seus membros, indivduos que necessitam de cuidados,
por meio da promoo de espaos coletivos de escuta e troca de vivncias familiares.
3. Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi) oferta apoio,
orientao e acompanhamento especializado a famlias e indivduos em situao de ameaa ou
violao de direitos. Compreende atenes e orientaes direcionadas promoo de direitos,
preservao e ao fortalecimento de vnculos familiares, comunitrios e sociais e ao fortalecimento da funo de proteo das famlias diante do conjunto de condies que causam fragilidades ou as submetem a situaes de risco pessoal e social.

74

prometido por questes de acessibilidade, falta de sigilo, falta de recursos humanos suficientes, enfim, condies bsicas de atendimento e
recursos para o acompanhamento sistemtico.
2. Um trabalho de reterritorializao das famlias aos equipamentos pblicos da assistncia e das demais polticas de acordo com sua nova insero geogrfica.
3. Por fim, a construo de um processo de participao das famlias, que
vem sendo tratadas como meros objetos de interveno estatal e no
estatal.
O desastre natural tem sido visto como uma inevitvel contingncia da
natureza, e os mais afetados, a populao pobre que habitava reas menos seguras nos municpios, so responsabilizadas individualmente. No se encara a
situao como resultado de um processo de acumulao do sistema econmico
atual, de cuja resposta estatal parte, e os nicos culpados e penalizados so as
famlias afetadas.
A articulao das diversas polticas pblicas citadas ao longo do texto
fundamental para que possamos deslumbrar possibilidades de reduo dos riscos e vulnerabilidades a que esto sujeitas as famlias em situaes de desastres.
Essa articulao deve ser acompanhada de uma reviso da efetividade da legislao vigente. Ressaltamos a necessidade de rever a forma pela qual o Estado
brasileiro vem respondendo s expresses da questo social via polticas pblicas. Sabemos, entretanto, que essa reviso s pode acontecer via fortalecimento dos canais de participao popular, possvel somente na construo e reconhecimento de sujeitos coletivos, sujeitos de direitos, no na lgica individualizada do sistema capitalista, mas na perspectiva da cidadania preconizada em
nossa legislao maior.
Salientamos que as polticas pblicas devem estar preparadas e instrumentalizadas para o desenvolvimento de aes de proteo efetivas populao,
como sujeito de direito, agindo de forma articulada. Nesse contexto que a
Poltica de Assistncia Social se encontra inserida e com papel definido para o
enfrentamento de situaes-problemas atuais que se constituem em demanda
de sua atuao.

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76

CAPTULO 5

TECNOLOGIAS DE PREVENO DE RISCOS,

CARTOGRAFIAS E PARTICIPAO SOCIAL
LUIZ TIAGO DE PAULA, NATLIA MARINHO DA SILVA,
PAULO RENATO MARTINS VAZ E EDSON NEY BARBOSA

INTRODUO
Nas ltimas semanas de outubro de 2012, o furaco Sandy, mais tarde classificado
como um ciclone ps-tropical, deixou devastadas as ilhas do Caribe e causou pelo
menos 68 bitos e muitos desaparecimentos, segundo a ONU (Organizao das
Naes Unidas). Esse conjunto de pases insulares sofreu intensamente com o
fenmeno. Ventos com velocidade de 120 km/h destruram alguns lugares e agravaram problemas de natureza social e econmica, os quais, em diferentes contextos, j estabeleciam condies de vulnerabilidade da populao local.
O mesmo evento, no dia 30 de outubro, deixou desertas as ruas da parte
sul de Manhattan, e reas metropolitanas ficaram sem eletricidade, apenas com
escombros e objetos sujos colches, sacos, cadeiras, galhos de rvores, etc.
Uma paisagem desoladora que dominou at mesmo a imponente Wall Street,
totalmente inundada.
Mesmo com um sistema de monitoramento e alerta integrado, reconhecido
mundialmente, contra ameaas relacionadas s instabilidades atmosfricas, ainda de acordo com os dados da ONU, a tempestade deixou pelo menos 60 mortes
em todo o territrio americano, sendo 18 apenas no estado de Nova York.
Esses nmeros revelam que, mesmo havendo diferenas acentuadas entre
os pases economicamente pobres e ricos quanto disponibilidade de recursos
para monitoramento e preveno de perdas e danos (materiais e humanas), fazse necessrio avanar, de maneira global, naquilo que se pensa sobre sistemas
de preveno a desastres.
O exemplo do ciclone ps-tropical vlido, na medida em que coloca vrios problemas quanto aos desafios da modernidade em relao ao tema
vulnerabilidade e s articulaes pr-desastres. Pensar tticas que tornem os
sistemas ambientais e sociais mais resilientes um processo cujas bases polticas ainda parecem um terreno pantanoso, mesmo numa sociedade em que o
domnio cientfico sobre os fenmenos biofsicos tornaram-se altamente
tecnificados. Ferramentas de gerenciamento como as geotecnologias, cujos principais representantes so o Sistema de Informao Geogrfica (SIG) e o
Sensoriamento Remoto, tm se difundido cada vez mais entre os rgos do
poder pblico e privado.

77

As geotecnologias permitem coletar, armazenar e analisar uma grande

quantidade de dados que, em virtude da complexidade dos eventos relacionados aos desastres naturais, seriam praticamente inviveis sistematizar por meio
de mtodos analgicos (MARCELINO, 2007). No entanto, esses dados, no
raramente, so utilizados para produzir mapas que visam agir sobre medidas
preventivas estruturais, de cunho corretivo, como obras de engenharia e
perimetrizao de espaos habitacionais em reas de risco. H certa dificuldade, em vrios casos, de correlacionar informaes de cunho social e qualitativo nas anlises que envolvam a participao de outras parcelas da sociedade que
no sejam as poltico-governamentais e tcnico-cientficas.
No Brasil, o governo federal implantou, em julho de 2011, o Centro de
Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (Cemaden), que, comandado
pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), forma um sistema responsvel
por gerenciar as informaes emitidas por radares, pluvimetros e previses climticas, monitorando 56 municpios a partir de cartas geotcnicas. Um sistema de alerta poder ser articulado por esse Centro a partir de dados de mapas
de risco com informaes geolgicas e hidrolgicas cruzadas com cartas
meteorolgicas geradas por institutos como o Cptec (Centro de Previso do
Tempo e Estudos Climticos) e o Inmet (Instituto Nacional de Meteorologia).
A criao desse Centro gera um panorama e revela o quanto instituies
de cunho cientfico-acadmico e rgos polticos e de gesto tm se preocupado com o monitoramento dos fenmenos, a fim de construir estratgias de articulao ao prever os possveis impactos. No entanto, os sistemas de monitoramento so um dentre toda a gama de elementos que envolvem as fases de
um desastre e as estratgias de enfrentamento.
Pesquisas e mapas produzidos que fomentam polticas de preveno e reduo da vulnerabilidade normalmente tm suas origens nas cincias exatas.
Dentro desse escopo, essa abordagem busca entender mecanismos geofsicos
relacionados aos elementos da geologia, hidrologia, geomorfologia, meteorologia,
etc. (TOBIN; MONTZ, 1997). Desse modo, torna-se claro o fato de a maior
parte das cartografias referentes vulnerabilidade e desastres naturais ter dificuldade em incorporar a dimenso humana ao entendimento dos graus de exposio da populao (HOGAN, 2009).
A incorporao dos problemas ambientais e suas relaes com a dinmica social dentro da agenda das cincias humanas tem permitido aprofundar os
sentidos e as relaes das atividades humanas e adensado interpretaes sobre
a complexidade da estrutura social e poltica diante das vulnerabilidades em tela
(ALMEIDA, 2011; VALENCIO, 2009). Ao demonstrar que o perigo apenas se
efetiva na interface entre populao e ambiente, sendo necessrio o entendimento dos processos fsicos e humanos (CUTTER, 1996; MARANDOLA Jr.;
HOGAN, 2006), as discusses e indagaes de pesquisa e novas ideias para
aes polticas tm se ampliado.
Se avaliar as caractersticas internas da populao exposta e as estratgias de enfrentamento intrnsecas a ela ainda desenha desafios a todas as pesquisas e arenas polticas, refletir sobre como estamos pensando as possibilidades de
78

reduo dos riscos a partir de sistemas de monitoramento e a incluso da participao social torna-se um assunto, portanto, fundamental para avanos no
tema da vulnerabilidade.
Valendo-se de um tom introdutrio, o presente captulo visa contribuir
com perspectivas que mesclem diagnsticos de trabalhos desenvolvidos por duas
Defesas Civis brasileiras e a discusso sobre as possibilidades de medidas mais
participativas no mbito das elaboraes de aes e tcnicas de preveno, em
especial os mapeamentos e cartografias de participao social.
Os trabalhos focados das defesas civis do Estado do Rio de Janeiro e do
municpio de Eldorado (SP) ainda no apresentam medidas participativas no
processo de mapeamento das vulnerabilidades especficas de cada lugar. No
entanto, a inteno do captulo buscar frestas por onde as tcnicas j utilizadas nessas instituies permitam dialogar com a participao social perante as
elaboraes de preveno ao risco, cartografias e mapeamentos.

MAPEAMENTO PARTICIPATIVO E O ENFRETAMENTO DO PERIGO:

UMA POSSIBILIDADE?
Qual o papel dos mapas de vulnerabilidade em relao perspectiva e experincia social do risco? Mapas geralmente so apresentados como um dado
constado do real. No entanto, todos so uma abstrao representacional do mundo (ACSERLRAD; CLI, 2008; DORLING; FAIRBAIRN, 1997), na medida em
que so compostos por uma linguagem e discurso prprios, que envolvem a elaborao, metodologia e sistematizao de dados, assim como a subjetividade dos
sujeitos e atores que o fazem (HARLEY, 1989; MONMONIER, 1996).
Para Lvy (2008) e Wood (1992), em muitos casos, o mapa explora um
sistema especfico de signos, espcie de mscara semitica que possui uma
autorreferncia cuja linguagem cartogrfico-euclidiana representa um exerccio
fechado sobre si mesmo. Esse dado se soma a uma realidade na qual, mesmo
com o surgimento de populares ferramentas advindas de geotecnologias, a maioria de nossos contemporneos no conta com fcil habilidade para utilizao
de mapas.
Nesse sentido, qualquer gesto cartogrfico que visa a medidas para o bem
social e ambiental coletivo implica uma ao poltica, em uma forma de representar a espacialidade dos eventos em discusso (HARLEY, 1989). No que
concerne vulnerabilidade de lugares e populaes, a utilizao de ferramentas cartogrficas no mapeamento de riscos e reas de susceptibilidade garante
aos mapas o papel de servir como suporte de aes polticas. Estas, inspiradas
pelos dados tcnicos e cartas, por vezes negligenciam a experincia social dos
riscos daqueles que o enfrentam cotidianamente.
Eis o primeiro enclave sobre as cartografias de preveno e monitoramento
do risco: se mapas de vulnerabilidade revelam claras implicaes quanto aos
atores que o elaboram, h de se emergirem polticas cartogrficas em que os
mapeamentos so eles prprios objetos de ao polticas (ACSERLRAD; CLI,
2008).
79

 a partir de questes como essas que surge o reconhecimento da importncia da opinio e dos saberes espacial e ambiental das populaes locais, ao
priorizar a incluso de informaes das comunidades, sem hierarquizar o saber
tcnico-cientfico sobre as noes do saber dirio e imediato. Isto possvel
apenas ao se estreitarem os interesses e objetivos dos processos de mapeamento
mais tradicionais aos anseios dos grupos comunitrios que se quer beneficiar.
Na dcada de 1990, mesmo se utilizando de diferentes terminologias
(mapeamento participativo, cartografia social, mapeamento comunitrio, etc.),
diversas iniciativas se propuseram, em mbito internacional e nacional, incluir
o saber das populaes locais nos processos de elaborao de mapas para os
planejamentos de diferentes questes (ver Quadro 1 para o caso brasileiro):
desde limites de territrios indgenas at reas de proteo ambiental, planejamento urbano e gesto dos recursos naturais (ACSERLRAD; CLI, 2008).
Quadro 1 Experincias de mapeamento participativo segundo tipos autoclassificados
por seus promotores.
Nmero de
casos

(%)

Tipos

Delimitao de
territrios/territorialidades
identitrias

56

47,6

Subsdio a planos de
manejo fora da unidade
de conservao

Discutir desenvolvimento
local

15

Subsdio a planos de
manejo em unidades de
conservao

11

9,35

Tipos

Etnozoneamento em
indgenas

Nmero de
casos

(%)

5,1

2,55

Zoneamento em geral
(no tnicos) ZEE,
macrozonemaneto, etc.

1,7

7,65

Mapeamento por
autodeclarao
individual

0,85

0,85

0,85

Identificao e
12,75 demarcao de terras
indgenas

Educao ambiental

5,95

Identificao
espacializada de
indicadores e
equipamentos sociais

Planos diretores urbanos

5,1

Gerenciamento de
bacias hidrogrficas

TOTAL

118

100

Fonte: Projeto Experincias em Cartografia Social (IPPUR/UFRJ, 2008), apud

Acserald e Cli (2008).

Dentre essas diferentes iniciativas, possvel observar inmeras abordagens de insero social participativa (COLCHESTER, 2002). Algumas, mais
flexveis, permitem que a opinio de grupos sociais interfira no mapa, desde
80

avaliar a representao, ausncia e localizao de objetos at, em ltima instncia, certificar a forma pela qual os dados esto sendo representados no plano do
discurso e quais seus objetivos. Exemplos dessas propostas so as cartografias
efmeras, em que os participantes utilizam um mtodo bsico que envolve o trao
de mapas no cho, ou o mtodo de cartografias de esboo, que conta com mapas
mentais, com base nas informaes da memria coletiva do grupo para posterior mapeamento tradicional (COBERTT et al., 2006).
Outras vertentes de cartografia de participao social inserem informaes
provindas da populao local em processos de mapeamento j estabelecidos
dentro de um sistema. Este o caso dos conhecidos GMS (Green Map System)
e PPGIS (Public Participation Geographic Information System). O primeiro, tambm
conhecido como Mapa Verde, possui um sistema universal padronizado de
cones para a classificao topolgica de interesses locais sobre temas relacionados gesto ambiental dos lugares cotidianos da comunidade. O mapeamento
deve ser feito pelos prprios membros, e a ideia de ter itens padronizados para
que haja consenso quanto aos sentidos atribudos a cada um dos smbolos, independente da cultura ou pas onde sejam utilizados (MARANDOLA Jr.;
MELLO, 2012)
O PPGIS utiliza tcnicas geomticas e os saberes tradicionais da comunidade dentro de sistemas de informao georreferenciada (SIG). Para Acserald
e Cli (2008), embora essas tcnicas permitam aos membros da comunidade
resolver determinadas questes sobre os mapas, eles dependem, em certa medida, de pessoal externo treinado, que domina o manuseamento dos softwares
e ferramentas de anlises envolvidas. As tcnicas estatsticas, o uso padronizado das camadas (layers) de dados, cores, projees e sistemas de coordenadas,
muitas vezes, acabam distanciando as pessoas da comunidade, detentoras do
conhecimento local, e os elaboradores tcnicos do mapa final.
Para outros pesquisadores, o mapeamento comunitrio permite, mesmo
com o uso de ferramentas tecnolgicas sofisticadas, maior demanda e mais capacidade analtica e funes de apoio deciso (JANKOWISK; NYERGES,
2001), alm de ajudar as comunidades a se mobilizarem e se articularem, ao
refletir os interesses e conflitos internos ao prprio grupo (COLCHESTER,
2002).
Em especial no caso dos mapeamentos de reas de risco e cartas de
vulnerabilidade no Brasil, as variveis tradicionalmente so equacionadas em
termos de probabilidade de que o evento perigoso possa ocorrer. Nesse processo,
levam-se em conta as caractersticas do fenmeno e suas condicionantes naturais, como a tipologia, o mecanismo, a velocidade, os tipos de materiais envolvidos, severidade, trajetria, etc. (CERRI; NOGUEIRA, 2011). As variveis
mapeadas de natureza social so majoritariamente reduzidas aos dados e ndices de renda e escolaridade quanto menor a renda e a escolaridade, maior o
grau de vulnerabilidade. Essa hiptese restrita sobre a renda e escolaridade torna-se limitadora na medida em que no incorpora as estratgias e percepes
prprias daqueles que respondem ou so atingidos pelo evento.

81

A insero de mtodos participativos no processo de mapeamento do risco enriquece e vai alm do que os dados quantitativos apresentam. Carpi Jr. et
al. (2012) utilizam reunies pblicas de mapeamento de riscos ambientais a fim
de balancear as informaes descritas pelas oficiais cartas geodsicas dos rgos
pblicos. Agindo efetivamente sobre as questes levantadas pela populao, os
mapas finais so apresentados, por um lado, para apontar possveis mudanas
nos mapas oficiais indicadas a partir da experincia dos moradores e, por outro, dar maior sentido de conscientizao e autoconhecimento do grupo e sua
capacidade de interveno sobre as polticas de risco (CARPI et al., 2012).
Pensar a funo da participao social em mapas e cartografias relacionados
a desastres, riscos, perigos e vulnerabilidade envolve etapas essenciais quanto a sua
real utilidade. A primeira referese ao processo de mapeamento a escolha daquilo que ser apresentado (alm dos mapas, seminrios, execuo de oficinas e
palestras), a linguagem discursivo-espacial e o propsito de se organizarem etapas
do processo em que a populao local atue de maneira autoral (Figura 1).

Figura 1 Processo de mapeamento e participao social. Elaborao: Luiz Tiago de

Paula.

82

A necessidade de construir um mapa cuja base do conhecimento seja de

baixo para cima se desenvolve dentro de arenas polticas, sendo o produto final, o mapa, um objeto que reflita todas as escolhas e etapas do processo. preciso ter capacidade para produzir mapas que revelem toda a complexidade dos
fenmenos cartografados e os interesses dos atores envolvidos e, ao mesmo tempo,
torn-los acessveis por meio de uma grafia espacial legvel que aproxime os elementos geogrficos de uma perspectiva cotidiana dos lugares (Figura 1).
Esses desafios no entram em conflito com a necessidade da participao
social e a importncia de anlises de sofisticao tecnolgica e cientficas. Pelo
contrrio, permite detalhar as nuances de fenmenos envolvidos, como a hiptese de Marandola Jr. e Mello (2012), que envolve trs nveis complementares de
mapeamento, cujo processo traz diferentes escalas de participao social e de
agregao tecnolgica de cima para baixo e de baixo para cima nas etapas
do mapeamento. Para esses autores, h uma matriz inversa entre os mapas tcnicos e a intensidade de participao social, estruturada em trs nveis (Figura 2).

TECNOLOGIA

PARTICIPAO

Figura 2 Escala geogrfica e os trs nveis de mapeamento relacionados ao uso de

tecnologias e graus de participao social (MARANDOLA Jr.; MELLO, 2012).

No diagrama, no nvel que configura as extremidades mais externas s

comunidades, aparece o mapa tcnico desenvolvido por agncias governamentais, ONGs e empresas do setor privado, em que h o uso de alta tecnologia e
baixa participao social. Esse mapeamento importante para escalas cartogrficas pequenas e processamento de dados de grandes reas, envolvendo normalmente mais de uma comunidade. Em nvel nuclear, o mapa comunitrio
representa o nvel mais desagregado da microescala geogrfica, em que os detalhes fundamentais e especficos da comunidade se colocam em primeiro plano
este mapeamento, em geral, elaborado por ferramentas simples, de baixa
tecnologia, e utilizado para fins estratgicos da populao local. E, por fim, o
mapa participativo, que se coloca em uma posio intermediria aos anteri 83

ores. Nele, da perspectiva tecnolgica, h a agregao de tcnicas de processamento de dados, em especial na produo final do mapa, mas, em certas
etapas, o processo depende da deciso coletiva das comunidades (MARANDOLA Jr.; MELLO, 2012).
O cenrio que se tem atualmente no questiona a importncia de mapas
de alto custo tecnolgico e de sistematizaes com grandes bases de dados a
importncia dessas ferramentas para medidas polticas se manifesta no surpreendente aumento das demandas, principalmente em rgos pblicos de escalas
federais, estaduais e municipais. Porm, quando analisamos polticas que se
detm em mitigar os riscos, todas as escalas devem ser privilegiadas, sendo na
microescala dos lugares das comunidades os espaos que, por excelncia, devem
gerar estratgias para as mudanas em decurso, sejam elas marcadas pela preveno dos riscos ou pelas transformaes causadas por eles prprios.
Quando analisamos as experincias em cartografias sociais no Brasil (Quadro 1), notamos uma rica variedades de temas. Porm, pouco deles ainda trata
de forma mais direta o mote da vulnerabilidade e risco. Isso porque, apesar de
no campo acadmico e cientfico o assunto ser amplamente debatido, nas arenas de deciso pblica mtodos e ferramentas que negociem com as comunidades ainda se apresentam de forma tmida. Polticas autoritrias como remoo
de moradias ou obras de engenharia paliativas ainda so mais comuns. Tal panorama de cima para baixo, ao longo dos anos, restringiu as possibilidades do
desenvolvimento de cartografias participativas. Mas o quadro tem mudado sensivelmente medida que diferentes esferas da sociedade tm se mobilizado para
debater as medidas potenciais de enfrentamento dos perigos.
Nas prximas sees, apresentaremos alguns trabalhos em desenvolvimento nas defesas civis do Estado do Rio de Janeiro e do municpio de Eldorado
(SP). Esses projetos traro um panorama de como esses rgos tm trabalhado,
tanto na escala estadual, como no caso fluminense, com o mapa de riscos estabelecido pelo Marco de Ao de Hyogo (MAH), quanto municipal, com o caso
de Eldorado (SP). Aps as apresentaes, nas consideraes finais realizamos
um movimento reflexivo e um balano futuro das possibilidades em tela.

TECNOLOGIAS DE PREVENO DE RISCOS: OS CASOS DO ESTADO

DO RIO DE JANEIRO E DO MUNICPIO DE ELDORADO (SP)
MAPA DE RISCOS ESTABELECIDO PELO MARCO DE AO DE HYOGO (MAH)
NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO1
O Marco de Ao de Hyogo (MAH) um instrumento para implementao da reduo de riscos de desastres que 168 pases membros da ONU,
inclusive o Brasil, adotam desde 2005. Seu objetivo traar metas de diminuio de perdas (humanas, sociais, econmicas e ambientais) at o ano de 2015.
1. Trata-se de uma verso resumida de um texto produzido a partir da apresentao de um trabalho
realizado pela Defesa Civil do Estado do Rio de Janeiro (SEDEC-RJ), no primeiro semestre de
2012, no I Workshop Estadual sobre o Marco de Hyogo.

84

Entre as diferentes reas que o MAH estabelece como prioritrias, a Defesa Civil do Estado do Rio de Janeiro (SEDEC-RJ), por meio das REDECs
(Regionais de Defesa Civil), desenvolveu um projeto de avaliao de riscos e
desastres que visou produzir um Mapa de Ameaas Naturais do Estado do Rio
de Janeiro.
Um dos primeiros passos do projeto foi sistematizar os dados existentes
sobre eventos j ocorridos: quantific-los por tipo e espacializ-los por municpio
do Estado do Rio de Janeiro. As ameaas de matriz natural foram hierarquizadas
por cada Defesa Civil municipal, segundo critrios de probabilidade estatstica de concretizao do evento e magnitude de sua manifestao. Para tabulao
dos dados, foi utilizado o software EPI-Info, de domnio pblico, criado pelo
CDC (Centers for Disease Controland Prevention).

Grfico 1 Baixada fluminense.

Grfico 2 rea serrana.

Ao analisar os dados, o Estado do Rio de Janeiro revela suas peculiaridades geogrficas quanto existncia de riscos de ordem natural combinados
estrutura urbana e social. Apesar de ser o terceiro menor do pas, com uma rea
de 43.696,054 m (ficando atrs apenas de Alagoas e Sergipe, respectivamente), o Rio de Janeiro concentra 8,4% da populao brasileira, apresentando a
maior densidade demogrfica (366 hab/km) e maior grau de urbanizao
(96,71%) do pas. Combinado a esses dados, grande parte de seus municpios
se concentra em reas serranas (de escarpas e vertentes ngremes) e litorneas,
com habitaes nem sempre construdas com a infraestrutura necessria segurana de seus moradores contra riscos, por exemplo, de deslizamentos de
massa, inundaes e enchentes.
Correspondendo a 71,2% de todas as ameaas de matrizes naturais, os
cincos eventos que prevalecem no Estado do Rio de Janeiro, segundo levantamento da Defesa Civil para o MAH, so: deslizamentos (18%), enchentes

85

(15,4%), alagamentos (14,6%), enxurradas (13%) e incndios florestais

(10,2%).

Grfico 3 Baixada litornea.

Para as ameaas mais frequentes, preciso fazer algumas consideraes

importantes quanto s dinmicas e produo do espao urbano. Sobre o
deslizamento, o mais comum entre eles, o Estado do Rio de Janeiro apresenta
altos nveis de urbanizao, assim como diversos municpios brasileiros, revelando um sintoma que tem agravado a probabilidade de ocorrncia desse perigo. Trata-se da ocupao desordenada da terra, no planejada, e o poder pblico
revela fragilidades diante das aes e interesses do mercado imobilirio
especulativo, concentrando parte da populao mais pobre em reas naturalmente vulnerveis, como topos de encostas e mdias vertentes.
Enchentes, alagamentos e enxurradas tambm esto relacionados ao mesmo sintoma: uma discrepncia entre a ocupao e uso da terra urbana e os sistemas naturais das bacias hidrogrficas que foram alterados. A impermeabilizao de grande poro do solo, sem sistemas de capacitao das guas pluviais e fluviais eficientes, somada construo de habitaes em leitos naturais
de inundao de cursos de gua, tm aumentado a ocorrncia desses fenmenos, que, alm de perdas de bens materiais e econmicos, expem a populao
a doenas transmitidas por veiculao hdrica.
Os incndios florestais, alm de serem a quinta ameaa de maior prevalncia no estado, figuram em segundo lugar na REDEC Baixada Litornea e em
quarto lugar nas REDECs Serrana e Metropolitana. Suas origens podem ser
causas naturais, como raios ou longos perodos de estiagem, que fazem com que
a vegetao fique mais seca e exposta a grande intensidade de insolao, ou,
ainda, por causas antrpicas, sejam essas intencionais ou por negligncia, nes 86

tes casos recebendo outro tipo de classificao do CODAR (Codificao de

Desastres, Ameaas e Riscos).
O mapa de ameaas naturais do Estado do Rio de Janeiro buscou fornecer subsdios primrios para desenvolvimento de medidas reduo de riscos.
Sua elaborao pode se associar a outras aes desde elaborao de planos de
contingncia, aplicao de sistemas de alerta at o cruzamento de cartografias
participativas que tentem combinar esses dados j computados experincia
social dos perigos.

Figura 3 Mapa de ameaas naturais do Estado de Rio de Janeiro.

USO DO GEOPROCESSAMENTO NO PLANEJAMENTO DA DEFESA CIVIL DO

ELDORADO (SP): POSSIBILIDADES PARA PREPARAO DE DA-

MUNICPIO DE
DOS2

A Estncia Turstica de Eldorado um municpio do Estado de So Paulo, localizado na regio da UGRHI-11 (Bacia Hidrogrfica do Ribeira de Iguape
e Litoral Sul), sujeita a constantes eventos de natureza pluviomtrica. As principais ocorrncias registradas no municpio so inundaes e alagamentos, resultantes de precipitaes intensas e consequente elevao no nvel dos rios da
regio, especialmente o Ribeira de Iguape.
Situado em uma zona de diversificadas tipologias topogrficas e geolgicas, o municpio fica sobre uma zona de cisalhamentos e falhas, decorrentes de
diferentes processos geolgicos. Sua rede de hidrografia dendrtica densa, que,
combinada com um relevo acidentado e o clima mido, apresenta altos nveis
de vazo, principalmente na estao de vero.
2. Trata-se de adaptao de um texto no prelo desenvolvido pela Defesa Civil do Municpio de
Eldorado: Uso de Geoprocessamento no Planejamento da Defesa Civil do Municpio de
Eldorado SP: Auxlio no Planejamento e Preparao de Dados para Pesquisas Posteriores.

87

Em virtude dessas caractersticas intrnsecas, a regio , a princpio, naturalmente sujeita a constantes eventos extremos. Entre todos aqueles que ocorrem, vinculados no apenas severidade dos fenmenos, mas tambm aos processos de ocupao urbana, as inundaes representam a principal preocupao,
sendo o evento mais frequente e registrado pela Defesa Civil do Municpio.
reas de ocupaes urbanas no municpio tm se direcionado s regies
planas e baixas, especialmente para vrzeas de inundao dos rios da bacia do
Rio Ribeira de Iguape. Essas instalaes de residncia tm se dado desde um
padro de baixa qualidade urbanstica, com problemas de infraestrutura e concentrao de populao de baixa renda, at imveis de mdio a alto padro.
A Defesa Civil de Eldorado tem adotado duas medidas como estratgia
para reduo dos riscos e danos causados pelas enchentes: as estruturais e no
estruturais. As primeiras so essencialmente de obras construtivas que priorizam
conter parte da concentrao do volume de gua. As medidas no estruturais,
ainda em processo de elaborao, objetivam a melhor relao de competncias
entre a populao e a capacidade de lidar com as enchentes, como a conscientizao sobre tipos de construes seguras, viveis e sistemas de alerta.
No intuito de fortalecer medidas no estruturais, o processo de mapeamento dos elementos do sistema e das caractersticas hidrulicas da superfcie
da Bacia do Rio Ribeira de Iguape tem sido indispensvel. Os dados necessrios para mapear as reas de inundao so de natureza geomtrica, de vazo e
escoamento. Apesar de a qualidade dos dados de escoamento ser prejudicada
pela pouca confiabilidade das informaes obtidas nas estaes pluviomtricas
da regio, as mesmas tm sido melhoradas pelo monitoramento da Estao coordenada pelo DAEE (Departamento de guas e Energia Eltrica).
O municpio de Eldorado tem planejado, por meio de sua COMDEC
(Coordenadoria Municipal de Defesa Civil), aes preventivas, corretivas e
emergenciais com o objetivo de diminuir o risco a que a populao est exposta em situao de incremento intenso e constante da precipitao pluviomtrica
na regio e a montante do Rio Ribeira de Iguape.
O presente Plano Municipal de Defesa Civil foi realizado em colaborao
entre a Prefeitura Municipal de Eldorado e a equipe do projeto Levantamento e monitoramento de reas de risco na UGRHI-11 e apoio Defesa Civil,
constituindo o projeto piloto realizao do plano para todos os municpios
dessa UGRHI. Projeto indicado pelo CBH (Comite de Bacia Hidrografica) do
Rio Ribeira de Iguape e Litoral Sul, por sugesto da Coordenao Regional de
Defesa Civil (REDEC), foi financiado pelo FEHIDRO (Fundo Estadual de Recursos Hdricos), executado pela Equipe do SIG-RB (Sistema de Informao
Geogrfica do Ribeira de Iguape e Litoral Sul) e tambm administrado pela
Amavales (Associao dos Mineradores de rea do Vale do Ribeira e Baixada
Santista).
Tambm tm participao os rgos estaduais, como a Coordenadoria Estadual de Defesa Civil (CEDEC), Coordenadoria Regional de Defesa Civil
(CORDEC), outros rgos da administrao como o DAEE, Policia Civil, Policia

88

Militar, incluindo o Corpo de Bombeiros, Instituto de Geocincias e a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e o curso de Agronomia da UNESP.
O Sistema de Informaes Geogrficas (SIG), o SIG Ribeira, serve para
levantamento e monitoramento das reas de risco e rene mapas e informaes
do meio ambiente. Estes possibilitam a elaborao de levantamentos
geotcnicos e outros necessrios identificao das reas de risco geolgico.
Para melhor atuao da Defesa Civil, dever estar includa no SIG-Ribeira uma srie de dados que possibilitem o planejamento da logstica emergencial
(ou logstica humanitria), que consiste em atender rapidamente s populaes
vitimadas por eventos catastrficos.
Um dos aspectos principais para o equacionamento da logstica humanitria a escolha de pontos estratgicos. Em situaes de emergncia, alguns
podero servir como centrais de distribuio de recursos e/ou abrigos. Tambm
podero ser entendidos como centrais de recursos os postos de onde partem os
agentes da defesa civil e o corpo de voluntrios. Os abrigos, por sua vez, so
equipamentos destinados a acolher a parcela da populao resgatada pela defesa
civil. Esse resgate acontece em situaes de emergncia, e as pessoas so
deslocadas de seus locais de moradia por conta dos riscos geolgicos a que esto sujeitas. Ambos os tipos de equipamentos devero estar estrategicamente
localizados, de maneira que sejam facilmente acessados e estejam a distncias
seguras das reas afetadas pelos eventos extremos.
Portanto, embora seja incipiente, este projeto do municpio de Eldorado
tem por foco iniciar um estudo sobre a aplicao de sistemas de geoprocessamento no apoio defesa civil em atendimento a desastres.

REPENSANDO AS CARTOGRAFIAS DE PARTICIPAO SOCIAL

Os casos das duas defesas civis apresentados anteriormente caracterizam
o diagnstico, no generalizante, de muitas entidades que fazem a gesto de
estratgias de mitigao aos riscos e desastres socioambientais. O anseio pela
acurcia no que tange ao domnio tcnico das manifestaes dos fenmenos
compe o objetivo principal. Essa prerrogativa pode ser sustentada pelo exemplo mais expressivo que se manifesta em mbito nacional, a criao do
Cemaden.
A jusante dos anseios do governo federal, defesas civis estaduais e municipais tm apresentado, como tarefa primordial, a introduo de tcnicas de
geoprocessamento e sensoriamento remoto nas estratgias de preveno. Essas
tecnologias podem colaborar com a identificao ou constituio de quadros de
vulnerabilidade que envolvam grandes bases integradas de dados e escalas geogrficas. Porm, o domnio tcnico uma entre as vrias frentes com as quais
a sociedade ter de lidar para articulaes efetivas de gesto do risco.
O mapeamento representa, para alm de um instrumento de monitoramento, uma prtica de construo poltica e cultural das temticas tratadas.
O envolvimento da sociedade civil em conjunto com os rgos poltico-

89

institucionais vem trazer elementos cartogrficos que so sensveis percepo

tcnica dos fenmenos. A mobilizao social deve ser feita de forma que suscite
outras perspectivas e rompa com o antigo modelo de cima para baixo. Ambos
os atores que fazem parte do processo, comunidade local e autoridades tcnico-cientficas, devem ser considerados como competentes anlise dos problemas.
Como afirma Joliveau (2008), metodologias relacionadas ao ato de mapear
devero evoluir, sendo necessrio criar meios de integrar as ferramentas
geomticas e os apontamentos de atores dito leigos. Ou, ainda, transformar
atos como desenhos, discursos e diagramas em materiais necessrios de uma
cartografia que permita aos atores manifestarem seu esprito crtico sobre os
riscos. Um trabalho pedaggico e de comunicao dever ser feito com as
especificidades de cada problema e comunidade tratada, a reconhecer a
complementariedade das partes.
A distino entre as funes de mapas oficiais para uso interno e os mapas de comunicao destinados ao pblico permanecer. No entanto, as questes levantadas pelos discursos de ambos devero ser mais convergentes e fluidas, objetivando o dilogo na construo de polticas.
preciso assumir que ao longo da histria de polticas de planejamento,
em especial das questes urbanas no Brasil, o processo de mapeamento se afastou das prioridades de grupos sociais e acabou se tornando documentos de comprovao administrativa. A descrio analtica de fenmenos fsico-ambientais,
sob o mbito tcnico e cientfico, complexa, porm insuficiente se no incorporar atores das comunidades. A cultura de mapear apenas de cima para baixo deve ser revertida, permitindo que as tecnologias e formas de mapeamentos
sejam ferramentas que estejam em funo e disposio da populao.

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91

CAPTULO 6

OS DESAFIOS DA ATUAO DOS AGENTES DE DEFESA

CIVIL EM DESASTRES: UMA REFLEXO A PARTIR DAS
EXPERINCIAS DO MUNICPIO DE TERESPOLIS (RJ)
E ANGRA DOS REIS (RJ)
MARIANA SIENA
MARCELLA RODRIGUES DE JESUS
MARCO ANTNIO SANTOS

INTRODUO
Diante de um fenmeno entendido pelo meio social local como sendo um desastre, a Defesa Civil leva adiante sua misso institucional de coordenar todas
as aes no cenrio. Segundo levantamento realizado por Valencio (2012), hoje,
no Brasil, os desastres aumentam e abrangem, aproximadamente, 1.637 municpios por ano. Em um universo de 5.565 municpios, 29,42% destes enfrentam
anualmente esse percalo. Observando a ocorrncia de desastre por
macrorregio do pas, no perodo de 2003 a 2010, a macrorregio Centro-Oeste
teve 73% de seus municpios afetados, a Nordeste teve 350,84%, a Norte,
85,52%, a Sudeste, 129,68% e a Sul, 329,55% (VALENCIO, 2012). Isso significa que tal misso institucional tem sido solicitada em nvel nacional, o que
implica a necessidade da defesa civil, cada vez mais, aprimorar suas prticas
profissionais e fortalecer sua predisposio ao dilogo e articulao com os
vrios rgos envolvidos no contexto de desastre e, inclusive, com o grupo social de afetados.
O que ser agente de defesa civil diante de tal contexto brasileiro de maior
vivncia dos desastres? Quais so os procedimentos tcnicos de atuao diante de tal cenrio? Por meio das respostas a tais perguntas, este captulo almeja
fazer uma breve reflexo sobre as prticas dos agentes de defesa civil em contexto de desastre no Estado do Rio de Janeiro, especificamente em Terespolis
e Angra dos Reis.
Nesses dois municpios, os desastres relacionados s chuvas so uma grande preocupao, porque os sujeitam aos efeitos de inundaes, enchentes e,
sobretudo, deslizamentos de terra em reas com considervel adensamento
populacional. Ento, nesse contexto, h trs momentos de atuao da defesa
civil, quais sejam: a) o momento antes de a temporada das chuvas ocorrer; b)
o momento em que essa temporada est relacionada com a prpria
suscetibilidade do processo de territorializao das comunidades em terrenos
geologicamente suscetveis e cuja infraestrutura existente tambm no capaz
de conter essa suscetibilidade, ou seja, o momento de deflagrao do desastre;
93

e c) o momento imediatamente posterior ocorrncia dos deslizamentos de

terra, enchentes e inundaes, ou seja, o momento ps-deflagrao do desastre.
A Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC) destaca a competncia dos rgos de defesa civil na garantia do direito natural vida e
incolumidade em circunstncias de desastre, para o que elegeu, discursivamente,
reduzir os desastres por meio de: a) aes de preveno, b) mitigao, c) preparao, d) resposta e e) recuperao (BRASIL, 2012). Neste captulo, busca-se
elencar o papel e os desafios de atuao do tcnico de defesa civil nessas cinco
fases, que aparecero distribudas conforme os trs momentos de atuao acima representados (momento antes da temporada das chuvas; momento de
deflagrao do desastre; e momento ps-deflagrao do desastre).
O ltimo desastre que ocorreu nas localidades de Angra dos Reis e
Terespolis foram muito considerveis segundo o decreto municipal que consta no Dirio Oficial dos municpios. Conforme o Decreto n. 3.988, de 12 de
janeiro de 2011, publicado no Dirio Oficial de 13 de janeiro de 2011, o municpio de Terespolis decretou estado de calamidade pblica, considerando a
precipitao pluviomtrica acumulada ocorrida no dia 11/01/2011, atingindo
aproximadamente 160 mm, com nvel crtico, provocando deslizamentos de
terra, desabamento de construes, alagamentos, enchentes, deixando diversos
moradores desalojados e desabrigados, com inmeros bitos ocorridos, bem
como um contingente pondervel de pessoas feridas e hospitalizadas.
Conforme o Decreto n. 7.313, de 1 de janeiro de 2010, publicado no Dirio Oficial de 4 de janeiro de 2010, o municpio de Angra dos Reis decretou
estado de calamidade pblica, considerando que, nas ltimas 48 horas, vm
ocorrendo violentas precipitaes de chuvas em todo o territrio do municpio,
causando srios prejuzos populao, com perdas de vidas humanas e destruies parciais e totais de imveis, provocando o abrigo de famlias em prdios
pblicos, caracterizando estados de emergncia localizados e estado de calamidade pblica de alcance geral.
Estas foram as caracterizaes institucionais sobre os desastres. Agora,
passemos perspectiva do prprio agente de defesa civil sobre esses eventos.

1. A ATUAO DO AGENTE DE DEFESA CIVIL ANTES DA

TEMPORADA DAS CHUVAS
Neste momento, os tcnicos de defesa civil realizam a chamada organizao institucional, ou seja, uma fase conhecida como de preparao e organizao, na qual alguns dados operacionais devem ser atualizados, tais como os recursos humanos e os materiais que podero ser utilizados em um eventual
momento de emergncia. Somando-se a tal atualizao, so realizadas vistorias nos imveis localizados em reas mais suscetveis ao impacto de uma ameaa e tambm so cadastrados os voluntrios.
Alm disso, neste momento que os tcnicos devem participar da elaborao dos planos de emergncia e de contingncia, realizando simulados que

94

estimulem tanto as equipes operacionais quanto as comunidades (em risco)

sobre as melhores orientaes em caso de crise aguda.
No que diz respeito a cada uma dessas fases de preveno, mitigao
e preparao, as defesas civis da regio Serrana do Estado do Rio de Janeiro
tm recebido, recentemente, o apoio da defesa civil estadual na organizao e
capacitao dos agentes institucionais (tcnicos) e dos agentes voluntrios das
comunidades, isto , a defesa civil estadual tem apoiado a capacitao dos recursos humanos em nvel municipal. Tal iniciativa, do ponto de vista dos tcnicos de defesa civil, tem estimulado a efetiva integrao de rgos de defesa
civil, nos diferentes nveis de governo, no mbito do Sistema Nacional de Defesa Civil.
Porm, muitas dificuldades ainda so encontradas pelos tcnicos de defesa
civil, em nvel municipal, neste momento antes da temporada das chuvas, antes do momento do desastre. Seguem-se algumas dessas dificuldades:
t

A deficiente integrao da defesa civil municipal com os demais rgos

municipais e estaduais, mas, principalmente, com as secretarias municipais (como a Secretaria de Desenvolvimento Social, a Secretaria de
Ao Social e a Secretaria de Obras, Habitao e Servios Pblicos).

A ausncia de uma equipe multiprofissional na composio da defesa civil,

j que o cerne do desastre o meio social com todo seu conjunto complexo de sujeitos e de foras (sociais, polticas, econmicas) atuantes.

A falta de comprometimento dos lderes polticos municipais, como

secretrios e prefeitos, com a consolidao de uma poltica de defesa
civil. Tais lderes no apoiam e no estimulam a criao de projetos de
preveno aos desastres com os grupos sociais que vivenciam um processo de vulnerabilizao relativo sua prpria territorialidade, que se
torna mais suscetvel quando as chuvas persistentes ocorrem; e um processo de vulnerabilizao diante das autoridades, que no lhes do
meios de proteger essa territorialidade nem perspectivas dignas de outras alternativas de territorializao compatveis com sua vida social
(ACSELRAD, 2006). Segundo informaes do site Contas Abertas
(2010), o investimento em preveno tem sido pfio e sujeito a cortes
oramentrios, enquanto o montante destinado aos municpios em situao de emergncia e estado de calamidade pblica ultrapassa o oramento previsto, uma vez que esses recursos so liberados por meio de
medidas provisrias.1

1. Situao de emergncia o reconhecimento legal pelo poder pblico de situao anormal,

provocada por desastres, causando danos (superveis) comunidade afetada (GOVERNO DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2006, p. 200). Estado de calamidade pblica o reconhecimento legal pelo poder pblico de situao anormal, provocada por desastres, causando srios danos comunidade afetada, inclusive incolumidade e vida de seus integrantes (IDEM,
2006, p. 196).

95

As limitaes da tcnica e das prticas adotadas pelos agentes de defesa civil dificultam o tipo de abordagem utilizada com os moradores de
reas mais suscetveis ocorrncia de chuvas persistentes, o que prejudica a imagem institucional e a credibilidade da defesa civil perante a
sociedade.

Dentre essas dificuldades, a ausncia de uma equipe multidisciplinar em

defesa civil que integre e valorize profissionais das reas de cincias humanas
e sociais (como assistentes sociais, psiclogos, socilogos, antroplogos) dificulta, e muito, a abordagem dos tcnicos junto aos grupos sociais afetados no desastre ou aos que intensificam sua vulnerabilidade diante dos eventos ameaantes. Esses profissionais so capazes de favorecer essa mediao e podem ajudar a construir uma interao social mais qualificada.
Dessa forma, a instituio Defesa Civil no consegue atender a seus
anseios de gerar a credibilidade necessria diante dos grupos sociais afetados no
desastre, o que, por sua vez, somente dificulta todo o processo de integrao
entre poder pblico e sociedade para uma preveno minimamente eficaz em
desastre entendendo como preveno minimamente eficaz aquela que atenue
a afetao multidimensional nos desastres.2

2. A ATUAO DO AGENTE DE DEFESA CIVIL NO MOMENTO DA

DEFLAGRAO DO DESASTRE
Neste momento, os tcnicos de defesa civil atuam diretamente junto aos
grupos sociais afetados, orientando sobre o deslocamento para lugares mais
seguros, organizando os abrigos provisrios, interditando imveis danificados
e/ou ameaados de destruio, realizando o cadastramento dos afetados. Cabe
salientar que, em alguns municpios, o cadastramento funo de outras secretarias que no esto diretamente ligadas defesa civil. nesta fase que a defesa civil elabora os documentos [Nopred (notificao preliminar de desastre) e
Avadan (avaliao de danos)] para informar oficialmente ao SINPDEC (Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil) sobre a ocorrncia de um evento adverso ou de um desastre. E, quando necessrio, a partir desses documentos
viabiliza-se a decretao da situao de emergncia e do estado de calamidade
pblica. E, aqui, encontra-se um problema do ponto de vista dos agentes de
defesa civil: a elaborao de tais documentos. A dificuldade em precisar o tamanho do prejuzo, principalmente o econmico, em um desastre um dos desafios enfrentados pela defesa civil, j que para o repasse de verbas para reconstruo necessrio informar Unio o tamanho do prejuzo.
Apesar disso, para que essa tramitao burocrtica seja feita da maneira
mais rpida possvel, em prol do bem-estar dos grupos sociais que foram
afetados, importante salientar que no se trata apenas de atender a requisi-

2. Conforme Valencio (2012), a afetao multidimensional se refere simultaneidade e sinergias

entre dimenses objetivas e subjetivas, materiais e simblicas de perdas, danos e prejuzos.

96

tos burocrticos para melhor descrever danos e prejuzos quantificveis. Os desastres no se limitam apenas a prejuzos quantificveis, trata-se de um sofrimento multidimensional, o qual traz dimenses simblicas que no so
mensurveis em termos quantitativos (exemplos de algumas perdas no
quantificveis: o lbum de casamento; o lbum de nascimento de um filho; o
brinquedo preferido da criana; um livro que tenha passado por diferentes geraes de uma famlia; etc.) (SIENA, 2009).
Em vrios municpios brasileiros, inclusive alguns do Estado do Rio de
Janeiro, apenas no momento em que o desastre se manifesta no plano do terreno que os grupos sociais afetados entram em contato com os agentes de defesa civil. Este primeiro contato, na maioria das vezes, um gerador de conflitos, j que agentes de defesa civil e grupo social afetado no tiveram qualquer
contato prvio e se encontram em um momento de grande tenso pela relao
de autoridade que se quer estabelecer, a qual contestada. Momento este que,
muitas vezes, o agente de defesa civil o responsvel por efetuar a evacuao
da rea, ou seja, o agente responsvel pelo deslocamento das famlias de suas
casas para abrigos provisrios (organizados em escolas, ginsios, igrejas) ou pelo
encaminhamento para casas de parentes/amigos. Para as famlias afetadas, abandonar suas casas uma tarefa difcil, e o vilo que as fazem sair de seus lares
o agente de defesa civil.
Muitos tcnicos de defesa civil ficam em dvida sobre a forma como agir
e se esto propensos a punies caso entrem contra a vontade de um morador
em sua residncia para salvaguardar a vida fsica da famlia ali residente ou,
ainda, caso resolvam respeitar a vontade da famlia e se omitam em relao
aos riscos vida fsica dos moradores. Segundo a Constituio Federal Brasileira
de 1988, artigo 5, incisivo XI:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XI a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial (BRASIL, 1988).
O grande problema que se gera a partir do momento em que o agente de
defesa civil precisa persuadir a famlia no sentido de abandonar sua prpria casa
o seguinte: a referncia de uma famlia sua casa e no h como separ-las
para entend-las; quando uma famlia se recusa a abandonar o seu lar, ela no
est apenas preocupada com sua vida fsica, mas tambm com sua vida social. Ou seja, com aquela vida que demorou anos para construir e que, caso a
perca, no v perspectivas de reconstruo. A casa um dos locais que permitem, mesmo que de forma precria, a execuo de diversos afazeres, como dor-

97

mir, comer, trabalhar, descansar, banhar-se; o lugar onde esto presentes os

sentidos de segurana, rotina e aconchego.
Por outro lado, o direito natural vida e incolumidade foi formalmente reconhecido pela Constituio brasileira. E compete defesa civil a garantia
desse direito em circunstncias de desastre. Neste momento, o agente de defesa civil, imbudo de sua misso institucional, busca salvaguardar primordialmente a vida fsica dessa famlia. Por isso surgem as situaes de enfrentamento em
momentos de interdio de moradias e deslocamentos de suas famlias, j que
estas procuram salvaguardar a vida social e os agentes de defesa civil, a vida fsica. Assim, em grande parte das vezes, o agente de defesa civil visto pelos
grupos sociais afetados como aquele que interdita, aquele que acha que sabe
algo a mais sobre o nosso lugar, aquele que j vem se impor sobre ns.
As situaes adversas, principalmente aquelas que envolvem episdios de
desastres, perdas de recursos fsicos, materiais e simblicos, necessitam de uma
abordagem capaz de dar suporte tanto quele que recebe a informao (o grupo social afetado) quanto queles que tm o dever de estar presentes e agir profissionalmente no momento de emergncia (agentes de defesa civil). A comunicao de notcia de perdas (seja de entes queridos, seja de bens materiais,
como a moradia) de extrema dificuldade e, antes de tudo, um enfrentamento
interno, ou seja, no plano das intersubjetividades dos sujeitos envolvidos, o qual
coloca, frente a frente, seres humanos com suas limitaes, que, por vezes,
descortinam, desvelam nosso sentimento de impotncia e a percepo de
finitude.
Esta questo nos faz refletir sobre a necessidade de aquisio de um repertrio de habilidades adequado para exercer a funo de agente de defesa civil,
de forma a atingir o objetivo com clareza, no causando danos ainda maiores,
tanto para aqueles que sofrem perdas quanto para aqueles que estaro diante
da situao de desastre como pessoas capacitadas, representando instituies
pblicas, para transmitir apoio, auxlio, orientao, etc. Quando pensamos em
situaes de enfrentamento (entre grupos sociais afetados e agentes de defesa
civil), no podemos deixar de apontar o ser humano que existe, no por trs do
profissional, mas junto, intrnseco quele que exerce tal funo e que no deixar de existir tambm como pessoa.
As tragdias culminam em misturar status e papis sociais; por exemplo,
o agente da defesa civil tambm se espelha no desempenho do papel da me e
no desempenho do papel do pai que se encontram em territorialidade suscetvel com os seus filhos. Ento, o agente consegue entender a morosidade daquele
outro que, no seu papel de me, no seu papel de pai, quer ficar com seu filho.
Porm, ao mesmo tempo em que entende, o agente de defesa civil movido
institucionalmente por um crivo que inclusive, est estabelecido constitucionalmente busca a garantia da vida. Neste momento, h uma coliso da forma como o pai ou me desempenha o seu papel, assegurando sua territorialidade na casa, com o agente de defesa civil, tambm desempenhando seu
papel de garantir a vida dos atendidos. Assim, h dois status conflitantes: um,
na autoridade da me e do pai no domnio da casa e no controle da famlia, ou

98

seja, no mundo privado; e outro, na autoridade do agente de defesa civil que

pode passar por cima da autoridade do chefe da famlia e do chefe da casa, ou
seja, a imposio do mundo pblico sobre o mundo privado.
Um exemplo de como as tragdias culminam em misturar status e papis
sociais (agente da defesa civil, pai/me) pode ser observado no relato a seguir,
no qual um agente conta como a equipe de profissionais responsveis pela demolio de uma moradia se solidarizou com a famlia que precisou abandonar
tal moradia sem levar qualquer coisa de l, inclusive deixando para trs todo o
enxoval de uma criana recm-nascida:
A misso era demolir essa residncia, pois estava estalando e iria
desabar a qualquer momento. A engenharia condenou e ento entramos em ao. Toda moblia, vesturio, alimentos e outros tiveram
que ser deixados, por ordem do risco iminente quando a engenharia
chegou. Ao lado, observei um homem chorando, abraado esposa, e um recm-nascido no colo da vizinha, que tambm consolava
os dois. Triste, muito triste, meu Deus... me emociono neste momento
s de lembrar daquela cena! O homem chorava porque o filho tinha
6 dias de nascido e todo o enxoval do beb havia ficado [dentro
da moradia condenada] (...), e ele nem se dava conta de que todos
os mveis iriam ser esmagados pela laje! So 22 anos de carreira,
nunca quis ser o heri, mas tenho um Deus em que confio muito e me
apeguei a Ele naquele momento de sofrimento, pedi pra que me guardasse, porque decidi entrar e tirar as coisas da criana, pelo menos; desprezando qualquer risco, pois tinha certeza de que Ele [Deus] iria segurar aquela edificao (pra quem acredita, claro). Foi uma sensao de
conforto e certeza que, imediatamente, dei ordem pra que abrissem
um buraco naquela parede [momento da foto da Figura 1], sob os
olhares apreensivos de quem estava assistindo. Quando entrei e
olhei para trs, minha equipe toda estava atrs de mim, fazendo
o sinal de no fale nada, e apontou para cima como quem dissesse:
Confie em Deus! As lgrimas vieram, junto com a velocidade que
trabalhvamos! Ao mesmo tempo tiramos tudo, at o tapete, a geladeira, que aparece no fundo, estava novinha, tinha s 10 dias de
uso, e ns tiramos tudo mesmo! Depois demolimos a residncia
(Relato do agente de defesa civil 1 sobre sua atuao no desastre no Morro da
Carioca, Angra dos Reis, em 01/01/2010).
Assim, passemos agora para mais trs depoimentos colhidos de agentes de
defesa civil que estiveram presentes nas ditas linhas de frente, isto , nos primeiros minutos de episdios de manifestao de desastres nos municpios de
Angra dos Reis e Terespolis, onde, mais especificamente, os efeitos dos
deslizamentos de terra (vide Figura 2), relacionados s chuvas intensas e prolongadas, foram socioespacialmente de grande monta, onde muitas vidas foram
ceifadas e vrias providncias tiveram de ser tomadas por esses agentes diante
de situaes calamitosas:

99

Figura 1 Equipe de agentes de defesa civil de Angra dos Reis responsvel pela demolio de moradias condenadas pela engenharia. (Foto do acervo da defesa civil de Angra dos Reis.)

Figura 2 Esta foto representa o que a defesa civil intitula de Movimento Combinado Translacional, no qual ocorre o deslizamento de terra, de detritos (rvores, arbustos, etc.) e do bloco de pedra. Este movimento ocorreu nos primeiros dias do ano de
2010, no bairro do Perequ, em Angra dos Reis. (Foto do acervo da defesa civil de Angra dos Reis.)

100

Em 2002, na tragdia do Bairro Areal [Angra dos Reis], eu era adjunto operacional. Fui acionado a 1 h da manh, pra uma ocorrncia normal de alagamento. Logo, eu mesmo assumi o caminho e partimos com
a equipe para o local, certos de que era apenas um alagamento, tanto
que a equipe era pequena. No percurso, vimos alguns bairros que nunca foram alagados e que pareciam um mar! A, logo que chegamos
entrada do Areal, logo o farol mostrou um corpo no cho. Ento, conversei com o diretor de operaes (...) e vimos que a situao era bastante grave. Fui para o cho [saiu do caminho], pra rastrear um lugar por onde o caminho pudesse passar sem alguma surpresa desagradvel, quando ouvimos um estrondo ensurdecedor seguido de um som
de muita gua; acredito que foi nessa hora que a barragem do morro
rompeu. Parceiro, ns pegamos um pedao de corda e fazamos uma
meia lua na dianteira do caminho, verificando a situao de risco para
a viatura, quando vimos mais corpos espalhados. Ento, pedimos reforos, porque a situao era a pior possvel de se imaginar... Depois que
passou o barulho de gua descendo, estava muito escuro, e s
ouvamos gritos de socorro; aquilo me arremeteu a um estado
quase de pavor! Ns fomos focados numa misso de alagamento, que
mais do que normal nessa poca do ano, e de repente nos deparamos
com uma tragdia. O que mais me marcou mesmo foi a primeira
vtima com vida que socorri, era um homem. Quando abaixei pra
falar com ele, ele me agarrou pelo colarinho do meu macaco, tentando dizer a todo custo que ele tentou de todo jeito segurar o
filho quando rolaram o morro. O pior foi que eu no conseguia conter o cidado de tanto que insistia em balbuciar algumas palavras e tentava se levantar, e ele estava politraumatizado, com expostas [fraturas]
nas pernas. Tive que mentir dizendo que o filho dele havia sido
encontrado e que ele que precisava de socorro, s assim ele se
acalmou e eu consegui fazer o atendimento e coloc-lo na maca; o estado dele era muito grave, e veio a falecer no translado para o hospital.
Bem, no outro dia, quando amanheceu, chegou a equipe dos bombeiros e continuamos a busca por vtimas. Logo encontrei o filho dele [a
primeira vtima encontrada], uma criana de 8 anos, conforme
informaes [anteriores] do prprio pai (...) quando eu peguei essa
criana no consegui mais andar, travei geral. Um colega logo percebeu a minha situao e, sem falar nada, guarneceu aquele corpo pequeno e levou para a pilha de corpos que se amontoavam prximo ao
colgio. Fui pra trs do caminho, amigo (...) chorei muito, uma sensao de impotncia, na hora pensei que poderia ser meu filho
[pausa, engoliu em seco], depois de algum tempo ali chorando escondido dos outros, ca na real de que o melhor a fazer era ajudar quantas
pessoas eu pudesse, e ao invs de determinar que algum fosse, eu mesmo partia para o resgate (Relato do agente de defesa civil 2 do municpio de
Angra dos Reis, sobre sua atuao em 9/12/2002, quando 28 vidas foram perdidas somente no Bairro do Areal).

101

Fui acionado s 2 h da manh para o Morro do Tatu, a princpio. Mas

em seguida veio a ordem de deslocamento para o Morro da Carioca.
Quando ns chegamos, encontramos uma equipe com trs pessoas no
local, j resgatando uma vtima de um desabamento um bito por
soterramento que havia acontecido momentos antes. Logo em seguida,
encontramos a outra equipe de engenharia, quando houve a deciso de
evacuar a rea. Logo depois de nos afastarmos do Beco, desabou uma
grande massa e rapidamente nos unimos s equipes de resgate e voltamos ao sinistro. Conseguimos remover quatro pessoas, parcialmente
soterradas, muito machucadas, mas com vida. A houve mais duas corridas de lama, foi quando veio a ordem de abandono do local para preservao da integridade da equipe. Na hora a adrenalina estava a mil
por hora, era uma sensao de incerteza e de medo, aliada presso dos moradores para continuarem dentro da rea sinistrada. Foi
um alvio resgatar vrias pessoas com vida, tambm muito machucadas. Uma grande preocupao que tive foi com todo o efetivo empenhado, por conta da falta de luz e muita chuva. Ocorre que, em um
determinado tempo, surgiu um boato de que dois colegas haviam
sido soterrados. Quando feita a contagem, vimos que os dois foram
levar duas vtimas ao pronto [socorro]. Foi um sentimento de alvio,
rapaz (...). Durante um deslocamento ficamos sabendo que um nibus
foi soterrado no Morro da Glria II, a foi quando comecei a pensar
na famlia, procurando saber como estavam todos, pois as informaes que chegavam era de que estavam acontecendo vrios deslizamentos em todo o municpio (Relato do agente de defesa civil 3 sobre sua
atuao no desastre no Morro da Carioca, Angra dos Reis, em 01/01/2010).
Cara (...) tudo aconteceu muito rpido! Que sensao ruim! Caramba.
Eu gritei pra ela me d a criana pelo menos! E a senhora disse
que no, porque a casa dela no ia cair. A [casa] do vizinho, onde ns
estvamos, colada na casa dela, j tinha uma vala entre as duas, e s
descia lama (...) Para o meu desespero, ouvi um estrondo, e o chefe me
gritou, dizendo: Sai, sai, que t descendo tudo, sai da [censurado]!
Deixa, deixa! Nessa hora me joguei contra a parede de um banheirinho
vi, no outro dia, que isso havia me salvado (...). Ainda tentando focar
minha lanterna de cabea na mulher e na criana, vi a hora em que
aquela mistura de coisas, lama, pedaos de pau, pedaos de casa...
[pausa, a voz embarga e continua]. Nesse momento, a dona falou alguma coisa que no ouvi e tentou esticar o brao pra nos passar a criana (...) a, j era (...). No foco, eu vi elas sendo empurradas por tudo
aquilo, ela e a criana. Cara, a gente estava a menos de um metro
e meio delas e fomos incapazes de salvar pelo menos a criana [fala
imbuda de revolta]! Depois que passou tudo pensei nas minhas
crianas, na minha mulher (...), eu queria chorar e no conseguia
(...), que coisa ruim! (Relato do agente de defesa civil 4 sobre sua atuao no
desastre no Morro da Carioca, Angra dos Reis, em 01/01/2010).
102

Depois do acontecimento relatado acima, o agente 4 foi levado de volta

para a base da defesa civil em estado de grande perturbao emocional. Diante desse quadro, foi solicitado seu afastamento das chamadas linhas de frente, a fim de preserv-lo. Interessante analisar as etapas pelas quais o agente 4
passou em sua atuao profissional no desastre do Morro da Carioca. Num
primeiro momento, o profissional observou a rea e percebeu o risco de uma
travessia por conta da vala aberta pela fora das guas, mas avistou a possibilidade de salvar ao menos uma pessoa, que poderia ser pega pelos braos (no
caso, a criana). E exatamente neste momento que a av da criana est preocupada em garantir sua vida social, resistindo em abandonar sua casa, e o
socorrista imbudo da misso institucional de preservao da vida fsica da av
e de seu neto. Num segundo momento, o socorrista analisou que a possibilidade
de ele tambm morrer era iminente e, portanto, jogou-se no mpeto de livrarse do risco, numa tentativa de resguardar sua integridade fsica. Num terceiro
momento, o agente se sentiu incompetente profissionalmente, chegando a se
revoltar em certo trecho da narrativa, por no ter conseguido salvar, ao menos,
a criana. Depois de passado o primeiro impacto de presenciar uma situao de
tenso e risco como essa, os agentes 2, 3 e 4 lembram-se da famlia, fazem associaes entre ela e o fato adverso recm-presenciado, e surge um sentimento
de possibilidade de perda tambm, assim como acabaram de vivenciar pela observao da perda alheia. Ou seja, diante de tantas situaes adversas, o agente de defesa civil tambm afetado, porm, indiretamente, em virtude do estado
emocional que o incapacitou circunstancialmente a atuar profissionalmente nas
aes de resposta in loco.
Seguindo a lgica de conflito iminente entre grupos sociais afetados e
agentes de defesa civil, principalmente em operaes de evacuaes de reas
(como relatado pelo agente 4), na grande tragdia do ano de 2011, ocorrida na
regio Serrana do Rio de Janeiro, um agente de defesa civil, aqui denominado
de agente 4, quase foi agredido fisicamente por um morador afetado. Segue o
relato:
Em uma situao de evacuao emergencial, no evento de 2011, quase
sofri um ataque, ou seja, quase apanhei de um morador. O mesmo havia perdido algumas pessoas da famlia e eu, at aquele momento, tinha
sido a nica figura pblica que aparecia no local , e quando fui orientlo a procurar um local mais seguro sofri com xingamentos e quase fui
agredida de fato. Lembro-me bem, que permaneci em silencio enquanto
era insultada, afinal de contas, entendia que aquele era um momento de
desabafo daquele afetado, seu emocional estava abalado e cobrava uma
atitude poltica. S que, infelizmente, o meu nico poder era orient-lo
a procurar um lugar seguro, longe dali ou para abrigos. Consegui mobilizar um transporte para o deslocamento daqueles moradores. E, por fim,
o morador me pediu desculpas e nos abraamos. Passando a noite, acordei com o meu emocional muito abalado e naquela manh mergulhei-me
em lgrimas, no sabia bem qual o motivo, se seria cansao, emocional,

103

saudades de casa, sei l... (Relato do agente de defesa civil 4 sobre sua atuao
no desastre no municpio de Terespolis, em janeiro de 2011).
E quando o agente de defesa civil passa de afetado indireto para afetado
direto em desastres? E, mesmo assim, como ele lida com a situao quando ainda precisa exercer sua profisso no cenrio de desastre? Remetendo novamente ao exemplo da tragdia na regio Serrana do Rio de Janeiro no ano de 2011,
especificamente no caso do municpio de Terespolis, dois agentes de defesa civil
perderam suas casas, amigos e familiares e, mesmo assim, voltaram ao trabalho
em menos de uma semana. A seguir, um relato que expe tal situao:
Um desses amigos [agente de defesa civil] apareceu para trabalhar 2
dias depois [da deflagrao do desastre], estvamos todos preocupados,
mas ele apareceu l com a roupa que havia lhe sobrado e logo comeou
a trabalhar. Falava que a famlia dele estava com vida e que a partir
daquele momento ele precisava ajudar a famlia dos outros. O segundo
colega tambm voltou a trabalhar em menos de uma semana do
ocorrido, de certa forma, foi ele quem orientou sua comunidade naquele momento, at que as equipes de resgate e outras pudessem chegar ao
local. Fomos todos afetados, pois no tnhamos noo de tamanha tragdia! De quanto deveramos trabalhar e como deveramos trabalhar, j
que nunca tinha ocorrido uma capacitao para atuao de emergncias.
O que me deixa triste saber que nenhum trabalho foi desenvolvido
com aqueles meus amigos que foram afetados diretamente. Mas, hoje,
eles conseguiram reorganizar a vida deles e as coisas foram voltando ao
normal. A filha de um deles teve que fazer acompanhamento psicolgico por algum tempo, mas ainda demonstra medo quando comea a
chover. Naquele momento, tnhamos uma equipe muito reduzida e
despreparada para qualquer situao de emergncia de grande proporo (Relato do agente 4 sobre a atuao da defesa civil no desastre no municpio de Terespolis, em janeiro de 2011).
O grupo de afetados nos desastres, como um todo, precisa e merece algum
tipo de tratamento/acompanhamento/atendimento psicossocial aps uma
vivncia de desastre agudo. Porm, o agente de defesa civil afetado tambm
necessita de acompanhamento para que esteja apto a exercer sua funo e entrar em contato com os demais afetados. No estar apto para o trabalho e mesmo assim voltar ao exerccio de sua funo pode prejudic-lo emocionalmente
e tambm ao grupo afetado com o qual interagir, que poder ser atendido por
uma pessoa que no se encontra em condies prticas de auxiliar ningum.
Alm disso, mesmo que membros da equipe de defesa civil no tenham sido
diretamente afetados em desastres, estes precisam de apoio psicossocial permanente para lidarem com as vrias dimenses de perda j vivenciadas diretamente
pelos afetados que sero por eles atendidos como tambm para atuarem em
tragdias futuras que eventualmente ocorram. Ainda mais tendo em vista o

104

histrico de tragdia de grandes propores e a equipe reduzida que compe a

defesa civil, como no caso do municpio de Terespolis.

3. A ATUAO DO AGENTE DE DEFESA CIVIL NO

MOMENTO PS-DEFLAGRAO DO DESASTRE
Neste momento, as aes dos agentes de defesa civil tm se resumido
indicao de reas mais afetadas e que necessitam de reconstruo, indicao
do nmero de casas destrudas, interditadas, etc, e administrao de abrigos
provisrios.
As principais dificuldades encontradas nesta fase esto relacionadas com
a atuao das autoridades pblicas municipais, principalmente os prefeitos, que
prejudicam as aes em defesa civil. Conforme o relato do agente de defesa civil 4:
J me deparei com um prefeito que proibiu as equipes da defesa civil de
interditarem imveis com a desculpa de que no haveria dinheiro para a
realocao daquelas famlias. Mas, se ns tcnicos estamos observando no
local que, naquele momento, aquele imvel no apresenta condies de
habitabilidade, devemos fazer o qu? Orientar o morador a buscar um
local seguro e encaminh-lo, mas para onde, se a prefeitura o recusa?
Vivemos num sistema nacional que no h integrao, principalmente no
mbito local, prefeitura-prefeitura. No est ao nosso alcance resolver
todos os problemas e isso causa uma angstia muito grande, pela falta de
comprometimento, pela falta de respeito com o afetado, com a vtima,
com o ferido, com o profissional... (Relato do agente de defesa civil 4).
O momento ps-deflagrao do desastre quando se arrastam as promessas de projetos de reconstruo de grandes reas, bairros, mas tambm quando
as solues pertinentes de moradia permanente tardam e fazem com que os
afetados abandonem os abrigos provisrios e retornem para as ditas reas de
risco.
A fim de encerrar esta breve explicitao de alguns aspectos das muitas
dificuldades enfrentadas pelos agentes de defesa civil em situao de desastre,
cabe salientar os desafios que estes encontram quando o municpio no qual
atuam voltado, principalmente, para o turismo, que o caso tanto do municpio de Angra dos Reis quanto de Terespolis. O turista, na maioria das vezes,
busca conhecer bem o local visitado, quer fotografar para relembrar futuramente. Quando se depara com um desastre, muito provavelmente carregar uma
imagem negativa e insegura do municpio visitado. Segundo a turismloga
Fernanda de Andrade Soares,3 esse visitante tem grandes chances de nunca mais

3. Trata-se de um esclarecimento prestado pela profissional mencionada atravs de consulta

informal do agente de defesa civil Marco Antnio dos Santos, em maro de 2013.

105

voltar e, pior ainda, disseminar o negativismo sobre o local. Ainda de acordo

com a turismloga, para cada dez pessoas que ouvirem as histrias do visitante que vivenciou o desastre, pelo menos quatro deixaro de visitar a cidade por
conta disso. Se a cidade no tiver uma boa estrutura em termos de alternativas
manuteno do nvel local da atividade econmica, a arrecadao pode cair
drasticamente por conta da fuga dos turistas, trazendo prejuzos incalculveis
para o municpio.
Se a relao entre moradores e agentes de defesa civil j latente em conflitos e de difcil conciliao de papis e procedimentos que cada um tem de
adotar em desastre, com o turista a situao ainda mais complexa. Este pode
no compreender o histrico do problema, as relaes de autoridade, as instituies responsveis pela atuao em desastre, as orientaes que usualmente
se costuma dar (as rotas de fuga, por exemplo) diante do evento. Esse
estranhamento do turista em relao situao gera maior fragilidade na
interao social dele com os agentes de defesa civil.

CONSIDERAES FINAIS
Se o mago do desastre o meio social com todo seu conjunto complexo
de sujeitos e de foras atuantes, faz-se cada vez mais necessria a formao de
equipes multiprofissionais de defesa civil para atuao em desastres. A formao de tais equipes ajudaria a entender melhor a diferena entre preservao da
vida fsica e preservao da vida social uma das grandes geradoras de conflitos entre agentes de defesa civil e grupos sociais afetados.
Caso os vrios nveis de governo se voltassem para uma valorizao das
aes de preveno aos desastres, o processo de vulnerabilizao, que ocorre pela
m qualidade da interao social entre moradores locais e agentes da defesa civil,
poderia se reverter em uma construo paulatina de relaes de confiana no
mbito dessa interao social.
Por fim, fundamental o apoio psicossocial aos grupos sociais afetados e
aos agentes de defesa civil igualmente. Estes ltimos vivenciam situaes de
tenso ao mesmo tempo em que precisam ser a base de apoio de muitas famlias em prticas de deslocamento compulsrio, algumas das quais, por serem
recorrentemente afetadas em desastres, defendem a permanncia no lugar e
descreem da soluo tcnica que lhes est sendo oferecida. Portanto, o
(re)estabelecimento dessas relaes de confiana precisaria ser o imperativo das
formas concretas com as quais a nova Poltica Nacional de Proteo e Defesa
Civil deveria se manifestar.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Territoriais, FIBGE, Rio de Janeiro, 2006. Disponvel em: <http://
www.justicaambiental.org.br/projetos/clientes/noar/no
ar/UserFiles/17/File/
VulnerabilidadeAmbProcRelAcselrad.pdf>. Acesso em: 15 mar. 2013.

106

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF:

Senado, 1988.
BRASIL. Lei n. 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Poltica Nacional de Proteo
e Defesa Civil/PNPDEC; dispe sobre o Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil/
SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil/CONPDEC. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 11 abr. 2012.
CONTAS ABERTAS. Chuvas: governo gastou apenas 21% com preveno a desastres em
2009. 5 jan. 2010. Disponvel em: <http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/Noticias/
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GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Secretaria de Estado da Defesa Civil. Subsecretaria Adjunta de Operaes. Instituto Tecnolgico de Defesa Civil. Escola
de Defesa Civil. Administrao para abrigos temporrios. Rio de Janeiro: SEDEC-RJ, 2006.
SIENA, M. A vulnerabilidade social diante das tempestades: da vivncia dos danos na
moradia condio de desalojados/desabrigados pelo recorte de gnero. In: VALENCIO,
N. et al. (Org.). Sociologia dos desastres: construo, interfaces e perspectivas no Brasil. So
Carlos: RiMa Editora, 2009. p. 69-79.
VALENCIO, N F. L. S. Para alm do dia do desastre: o caso brasileiro. Curitiba: Appris
Editora, 2012.

107

CAPTULO 7

SADE HUMANA E SADE AMBIENTAL EM

CONTEXTO DE DESASTRE
ALINE SILVEIRA VIANA, REIJANE SALAZAR COSTA,
CLECIR MARIA TROMBETTA, IVO POLETTO, SAMIRA YOUNES IBRAHIM,
IZAURA DE FATIMA MACHADO GAZEN E LUIZ HENRIQUE DE S

INTRODUO
A dimensionalidade em sade no se restringe apenas aos aspectos fsico e
mental, mas tambm engloba as dimenses emocional, espiritual, social e
energtica, compondo um quadro multidimensional indispensvel para o
estudo da sade em contexto de desastre. Considerando o princpio da
Totalidade, compreendemos que a sade humana e a sade ambiental caminham juntas, so interdependentes e interconectadas, uma afetando diretamente a outra, e vice-versa. A harmonia do ser humano constituda com o
equilbrio e a interao de suas dimenses. Uma mudana ou ameaa a uma
delas afeta todas as outras.
Nos ltimos anos, constatamos um crescente aumento na ocorrncia de
desastres, com a necessidade cada vez maior de adeso de profissionais de diversas reas, de diferentes estados e pases, promovendo uma convivncia
permeada de encontros e desencontros. Percebe-se, ainda, a necessidade de insero de novas tecnologias; constata-se a urgncia em criar outra forma de trabalhar em conjunto, com integrao entre as profisses e os diversos atores
envolvidos. Atualmente se tm estabelecido padres para ao ineficientes no
reconhecimento e na resoluo das complexas questes que envolvem situaes
de desastres.
O campo das Emergncias e Desastres (Emedes) configura-se exemplarmente como interdisciplinar. A diversidade de aes necessrias a fim de dar
conta das demandas exige que diversas profisses possam auxiliar-se mutuamente, de forma interdisciplinar, visando a um objetivo comum que so os atendimentos requeridos por cada evento em especial. Ainda nos deparamos com
muitas dificuldades para uma ao desse tipo, seja ela individual ou de trabalho em grupo, seja pela insegurana profissional ou pelos vcios da formao.
Parece-nos que ainda utpico pensarmos em transdisciplinaridade no
caso de Emedes. Certamente, caminhar nessa direo trans um referencial
para buscarmos um ideal de ao. A nova lgica, a complexidade e os vrios
nveis de realidade que caracterizam essa proposta tambm se encontram presentes, como exigncia de compreenso, nas muitas e diferenciadas situaes de
Emedes. Podemos pensar nos dois lados de uma mesma moeda, em que um lado

109

pode contribuir para o entendimento do outro. Os entraves encontrados e citados para a interdisciplinaridade so os mesmos que vamos descobrir na
transdisciplinaridade, porm, ainda de forma mais exacerbada, j que a fluidez
das fronteiras torna-se cada vez mais presente quando caminhamos em direo
a essa proposta que visa comunicao real entre os diferentes campos de saber.
Os trabalhos transdisciplinares so gestores do novo, do inusitado e do
frescor do aparecer, do Dasein. Esse estar a naquele momento o presente
esperado de uma postura completamente aberta, sem restries, sem julgamentos e, nesse sentido, um trabalho que exige que os comprometidos com a proposta possam manter uma relao de aceitao e compreenso do prximo, criando as condies necessrias ao bom trabalho em equipe.
Alcanar essa postura no dia a dia profissional tema de todo um investimento ao longo da prpria formao e de constante reflexo no campo das
aes.
As diferentes formas propostas na formao profissional atm-se aos
cnones j ultrapassados da rigidez acadmica, da defesa de princpios obsoletos, da hierarquizao como meio de controle e da especializao numa viso
reducionista.
Necessita-se transformar, no o saber ou a cincia, mas os mtodos de
aprendizagem. necessrio levar em conta a multidimensionalidade humana,
reconhecendo o corpo, as emoes e a espiritualidade, alm da razo, como
componentes e vias de aprendizagem do organismo humano.
Ao conseguirmos ter essa viso dos processos de aprendizagem, certamente
passaremos a revalorizar o brincar e a relao afetiva como instrumentos eficazes
nos processos do aprender.
Aprender a aprender a nossa meta mais alta e exige que consigamos
manter nosso foco, diariamente, principalmente na autoaprendizagem e no
autoconhecimento de nossa complexidade, que permite nossa atualizao nas
vrias dimenses, facilitando nossa compreenso dos diversos fenmenos, em
especial aqueles que compem nosso tema de estudo.
Nossa viso, nossa conscincia, no se alarga somente por meio de nosso
intelecto, mas acontece de maneira mais abrangente quando o organismo est
no melhor de sua forma, de seu funcionamento pleno, necessitando para tal um
nvel de integrao em sua multidimensionalidade.
Nossas instituies precisam rever seus contedos programticos e seus
currculos para absorverem disciplinas transversais capazes de levar s diferentes
ligaes entre os campos de saber, demonstrando a importncia de um para o
outro e conduzindo formao de profissionais capazes de discernir sobre
atividades propcias a cada situao, em especial, aquelas caticas como as encontradas em Emedes. Visar construo de um saber integrado e ampliado
com abertura para diferentes tipos de conhecimento: o cientfico, o experiencial,
os de tradies espirituais e ancestrais.

110

Agir nessas situaes caticas requer que primeiro consigamos nos ater aos
fatos, quilo que est acontecendo, sem preconceitos, sem ameaas e sem
onipotncia; de forma resumida, podemos dizer que necessitamos acolher aquilo
que se nos apresenta tal qual !
Conhecer a cultura daqueles que passaram ou esto passando por uma
situao de emergncia ou de desastre fundamental para que no sejam invadidos ou desqualificados em seus valores por pura ignorncia que, junto crena
de saber o que melhor para o outro, pode criar situaes insuperveis que
agravam determinadas relaes j to delicadas.
Vivemos uma poca de incentivo a valores que produzem consequncias
cruis ao nosso dia a dia, como a valorizao da quantidade em detrimento da
qualidade, a competio tomando o lugar da cooperao. Nossa experincia
aponta que a ausncia de cuidado com a sade humana e ambiental uma das
causas dos desastres que vivenciamos. A falta de cuidado que se manifesta nas
aes, na relao consigo, com o outro, com o planeta. Conflitos presentes decorrentes da falta de tica nas relaes, do consumo excessivo, da ganncia, do
abuso de poder, do uso do outro, do descaso. o distanciamento da solidariedade, da compaixo, do amor. Evidencia-se a urgncia no resgate de valores,
urgncia esta compartilhada por Leonardo Boff quando nos convida a uma
mudana de atitude no cuidado no relacionamento com a terra, com o ser humano e com a natureza.
Feitas as consideraes anteriores, damos incio a discusses sobre a sade humana e a sade ambiental em contexto de desastre, sob trs enfoques.
Primeiro, ressaltando a responsabilidade humana nos desastres, os direitos da
Terra e a necessidade do bem viver. Segundo, sobre a importncia da sade
mental em desastres, destacando o acolhimento, o planto psicolgico e a
atuao das equipes. E, por fim, a importncia do apoio e suporte social para
a manuteno da sade de idosos em contexto de desastres.

1. SADE HUMANA E A SADE DA TERRA

Com o advento da industrializao, no sculo XVIII, o meio ambiente
passou a sofrer alteraes marcantes, cada vez mais aprofundadas, conforme se
desenvolveram os meios tecnolgicos e o consumo de bens industrializados,
provocando novos problemas de sade ou agravando doenas j existentes. Na
verdade, terra saudvel fonte de sade; terra contaminada e vida social
estressante fazem com que a humanidade viva, na atualidade, um ambiente
cancergeno (SEVAM-SCHREIBER, 2008). Na raiz desse processo, encontrase a corrida desenvolvimentista desenfreada, liderada pelos pases detentores de
capitais para investimento tecnolgico e explorao dos bens naturais. Esse
movimento teve um efeito cascata negativo na natureza, ao expor a vida e o
meio ambiente a elementos prejudiciais e agressores vida do e no planeta.
Dentre tais consequncias esto: a poluio dos mananciais de gua potvel; a
poluio atmosfrica; a contaminao por agrotxicos; a contaminao de solos por resduos; e a ocorrncia de desastres ambientais.

111

Em 2008, segundo as projees da ONU, pela primeira vez na histria a

populao urbana ultrapassou a populao rural, com cerca de 3,3 bilhes de
pessoas morando em cidades (UNFPA, 2008). O fato de a populao urbana ter
crescido em um ritmo acelerado implicou vrios problemas e riscos s pessoas
e ao meio ambiente das cidades, dentre os quais est o aumento das emisses
de gases de efeito estufa (GEE), resultantes das atividades econmicas, do transporte, etc. Outra consequncia a ocupao irregular do solo, caracterizada
como um fator de alto risco s populaes mais pobres por estarem mais vulnerveis a deslizamentos e inundaes.

1.1 CAUSA DO AGRAVAMENTO DOS DESASTRES

Para correr atrs dos pases do Primeiro Mundo, em vez de criar um
caminho prprio, a economia capitalista brasileira derrubou 93% da floresta da
Mata Atlntica, mais da metade da cobertura vegetal da Caatinga e do Cerrado, e agora j est passando de 20% da floresta da Amaznia. Junto com a
mortandade dos seres vivos desses biomas, essas mudanas mexeram com as
nascentes de crregos e rios e reduziram perigosamente a quantidade de seres
vivos que absorvem dixido de carbono, justamente o gs mais emitido pelas
iniciativas econmicas levadas adiante nas cidades e no campo.
Apesar da insistncia de uma minoria, que nega o aquecimento do planeta
em geral com argumentos inconsistentes e interesseiros (INSTITUTO CARBONO BRASIL, 2012), avana o consenso entre os que estudam o que est acontecendo com a Terra: sua temperatura j aumentou, em mdia, quase 1C, e a
tendncia uma acelerao constante de aquecimento. Estudos recentes estimam que, se no houver um posicionamento forte dos governos em relao
diminuio de emisso de gases poluentes e contaminaes diversas, ocorrer
um aumento de pelo menos 4C na temperatura do planeta at o fim deste sculo. Caso sejam mantidas as emisses nos nveis atuais, ondas de calor, longos
perodos de estiagem, enchentes, nevascas, vendavais, furaces, degelos, aumento do nvel das guas dos mares e outros desastres naturais deixaro de ser eventos ocasionais e passaro a ser mais frequentes e viro com maior intensidade,
e os pases pobres sero os mais atingidos e os que mais sofrero.1
No Brasil, segundo repetidos testemunhos de indgenas, pescadores, ribeirinhos e camponeses, a Terra j no marca a diferena entre as estaes do ano,
nem mesmo entre os tempos de chuva e seca; com isso, as plantas j no conseguem distinguir o tempo correto de florescer, de frutificar: elas o fazem muito cedo ou muito tarde, e os frutos no conseguem amadurecer de forma sadia.
O bioma Amaznia enfrentou, em 2010, uma seca mais grave do que a de 2005,

1. Relatrio do Instituto Postdam encomendado pelo Banco Mundial, 2012. Disponvel online em:
< h t t p : / / c l i m a t e c h a n g e . w o r l d b a n k . o rg / s i t e s / d e f a u l t / f i l e s / Tu r n _ D o w n _ t h e _ h e a t _
Why_a_4_degree_centrigrade_warmer_world_must_be_avoided.pdf>. Citado por Instituto Carbono Brasil. Reportagem de Fabiano vila publicada em 19/11/2012: Banco Mundial cobra
aes para minimizar aquecimento global. Disponvel em: <http://www.institutocarbonobrasil.
org.br/mudancas_climaticas1/noticia=732399>. Acesso em: fev. 2013.

112

o que foi motivo de espanto para todos, da regio e de fora dela. A regio Sul
convive seguidamente com reas sofrendo efeitos da seca e, ao mesmo tempo,
com reas atingidas por enchentes cada vez mais fortes e arrasadoras. So Paulo
uma cidade que parece j estar se acostumando a viver alagada. O Estado Rio
de Janeiro experimenta veres com um nmero crescente de mortes provocadas
por enxurradas que alagam vales maltratados e provocam deslizamentos em
morros. No Nordeste, populaes das cidades localizadas na divisa entre
Pernambuco e Alagoas foram atingidas por um verdadeiro tsunami em territrio, tal a fora dos deslizamentos e enxurradas.
Na Amrica do Sul, vale destacar o progressivo e aparentemente irreversvel degelo dos picos da Cordilheira dos Andes. Como vivero os povos andinos
sem as guas dos gelos, que se recuperavam no inverno? Ningum sabe! Certo
que isso provocar migraes em massa, em busca de lugar favorvel vida.
A que se deve e quando teve incio esse processo de aquecimento da Terra? Reforando as denncias seculares dos povos indgenas e comunidades tradicionais, os estudos cientficos afirmam, com muito segurana, que no se trata
de fenmeno natural; pelo contrrio, uma mudana provocada por aes
antropognicas, com destaque para as que emitem quantidades cada vez maiores de gases de efeito estufa, especialmente o dixido de carbono, o metano e
o xido nitroso, isto , gases que guardam calor em quantidades cada vez maiores, resultando no aquecimento global.
As atividades que aumentaram a emisso desses gases esto ligadas revoluo industrial e a todo o processo de busca de fontes fsseis a fim de gerar
a energia necessria para multiplicar a capacidade de produo de mercadorias na sociedade capitalista. Trata-se, ento, de pouco mais de 250 anos de produo e consumo intensivos, que levaram a Terra ao estresse e ao desequilbrio
em que se encontra.
Em publicaes recentes da CNBB (2009, 2011), foram destacados muitos indcios de que a derrubada e queima de florestas, o uso cada vez mais intensivo de fontes fsseis na produo de energia, na indstria e nos meios de
transporte, a multiplicao de cabeas de gado e a agricultura assentada na
monocultura extensiva e no uso intensivo de produtos qumicos so os processos que causaram o aquecimento do planeta. Com o aumento da temperatura
das guas dos mares, houve fragilizao e morte de algas, diminuindo ainda mais
a capacidade da Terra de absorver o carbono emitido em quantidades cada dia
maiores.
As mudanas climticas, em sua maioria, provocam efeitos negativos
sade humana, pois afeta o ar limpo, a gua potvel, a alimentao suficiente, o abrigo seguro. A elevao no nvel do mar destruir casas, instalaes mdicas e outros servios essenciais, pois mais da metade da populao mundial vive a menos de 60 km do mar. Tambm poder prejudicar o fornecimento de gua doce e, com a falta de gua potvel, h comprometimento da higiene e aumento do risco de doenas diarreicas que matam 2,2 milhes de pessoas a cada ano. Pessoas sero foradas a migrarem, o que aumenta o risco de

113

uma srie de efeitos na sade, desde distrbios mentais at doenas

transmissveis (CNBB, 2009, 2011).2
Outros estudos corroboram com essa preocupao, como os realizados pelo
EM-DAT3 (Emergency Disasters Data Base), que mostram em seus dados estatsticos, em mbito mundial, um incremento considervel no nmero de desastres
ditos naturais a partir da dcada de 1970, com tendncia de aumento no
nmero de pessoas afetadas e de prejuzos econmicos.
Segundo o Relatrio Managing the Risks of Extreme Events and Disasters
to Advance Climate Change Adaptation, do Painel Intergovernamental sobre
Mudanas Climticas das Naes Unidas (IPCC), h projees de mudanas
climticas dentre elas, aumento de temperatura e de secas extremas at 2090,
que apontam a Amaznia como a regio da Amrica do Sul que ser atingida
com mais intensidade pelos efeitos do aquecimento global (IPCC, 2012).
O aumento das temperaturas reduzir a produo de alimentos bsicos em
muitas das regies mais pobres, podendo chegar a 50% at 2020, em alguns
pases da frica, e como consequncia teremos a desnutrio e a subnutrio,
que atualmente causam 3,5 milhes de mortes a cada ano (OMS, 2012).
Segundo as previses da OMS (2012) e do IPCC (2012), todos os pases
sero afetados pela mudana climtica, mas alguns podero ser mais vulnerveis aos efeitos dessas mudanas do que outros. Por exemplo, pessoas que vivem
em pequenos Estados insulares e outras regies costeiras, megacidades e regies
montanhosas e polares so particularmente vulnerveis. Ainda, grupos considerados vulnerveis, como crianas, idosos, deficientes e enfermos habitantes de
pases pobres, estaro entre os segmentos populacionais mais suscetveis a riscos vida e sade, por exemplo.

1.2 RESPONSABILIDADE HUMANA NOS DESASTRES

O crescimento espantoso do produtivismo e do consumismo das ltimas
quatro ou cinco dcadas criou uma situao de desequilbrio que deve ser enfrentada com urgncia. De fato, se nada for mudado nesse modo humano de ser,
o aquecimento global aumentar em velocidade crescente e os eventos extremos
tornaro a vida cada dia mais difcil; em muitas regies, ela ser impossvel:
como as causas do aquecimento se potencializam, quem sobreviveria a um aumento de 4C de temperatura? Ser possvel adaptar-se?
Por isso, estamos correndo contra o tempo e nenhuma oportunidade pode
ser desperdiada. Tanto as mudanas pessoais como as estruturais tm, como
ponto de partida, a tomada de conscincia do que est acontecendo e do que
est provocando as mudanas climticas. Junto com isso, e como fonte
2. Cfr. Esses e outros dados podem ser pesquisados no livro Mudanas climticas provocadas pelo aquecimento global. Profecia da Terra. Braslia: Ed. CNBB, 2009. Ver igualmente no Texto Base da CF
2011. Braslia: Ed. CNBB, 2011.
3. Dados extrados dos grficos Image 1. Number of disasters reported 1900-2011, Number of
people reported affected by natural disasters 1900-2011 e Estimated damages (US$billion)
caused by reported natural disasters 1900-2011. Disponvel em: <http://www.emdat.be/natural-disasters-trends>. Acesso em: mar. 2013.

114

inspiradora, essencial que as pessoas tenham acesso ao que est sendo feito
de forma alternativa ao que agride a Terra, experimentando que possvel ser
e agir de forma diferente, em dilogo e cooperao entre os seres humanos, os
demais seres vivos e com a Terra.
Algumas mudanas dependem da redefinio de polticas e de prioridades
pblicas, e elas s sero alcanadas com o exerccio da cidadania: com o poder da cidadania que se foraro governos de cada regio, de cada pas e at
mesmo do conjunto de pases que constituem a ONU a terem coragem de mudar de direo e promover prioritariamente polticas econmicas que integrem
o ecolgico, o social e o cultural como suas dimenses constitutivas.

1.3 RESPEITO AOS DIREITOS DA TERRA E A NECESSIDADE DO BEM VIVER

O conceito de bem viver, base das demandas do governo da Bolvia, emana dos povos indgenas da Amrica Latina. Eles caracterizam o modelo de desenvolvimento econmico capitalista como destrutivo, com sua iluso de crescimento ilimitado, e apontam para a recuperao, a revalorizao e o fortalecimento dos conhecimentos e prticas tradicionais dos povos indgenas e para o
reconhecimento da Natureza como ser vivo, portador de direitos, com a qual a
sociedade tem uma relao indivisvel, interdependente, complementar e espiritual, como bem expressou o documento das lideranas indgenas reunidas na
Cpula dos Povos, durante a Rio+20:
Defendemos formas de vida plurais autnomas, inspiradas pelo modelo do Bom Viver/Vida Plena, onde a Me Terra respeitada e cuidada,
onde os seres humanos representam apenas mais uma espcie entre todas as demais que compem a pluridiversidade do planeta. Nesse modelo, no h espao para o chamado capitalismo verde, nem para suas
novas formas de apropriao de nossa biodiversidade e de nossos conhecimentos tradicionais associados.4
Cresce o nmero dos que esto mudando seu modo de vida atendendo aos
apelos da Terra. E o fazem, muitas vezes, inspirados em povos que sempre veneraram a Terra como me, convivendo com ela de forma admirvel. Cresce
tambm o nmero dos que trabalham para que todos ou a maioria das pessoas e povos ouam a Terra e decidam mudar para que ela possa recuperar seu prazer de gerar vida.

2. SADE MENTAL E DESASTRES

No psicologizar, no psiquiatrizar, no medicalizar.
O impacto do desastre no deixa ningum indiferente, mas a presena de
condies bsicas (segurana, acolhimento, necessidades atendidas, dignidade
4. Trecho extrado do documento final do IX Acampamento Terra Livre Bom Viver/Vida Plena,
elaborado e assinado por mais de 1800 lideranas indgenas que participaram da Cpula dos
Povos no ms de junho de 2012, no Rio de Janeiro, RJ.

115

e respeito) facilita o resgate emocional. Reaes emocionais so normais e no

devem ser tratadas como sintomas, inclusive as de estresse. Somente os casos
de anormal intensidade ou que persistirem devem ser considerados como patolgicos. As intervenes devem ser centradas na sade e evitar o uso e abuso de
diagnsticos clnicos diante de situaes anormais como um desastre. A nfase no anormal deve recair na situao e no na pessoa ou populao que sofre.
A dor com as perdas (humana e material) e outras consequncias da
vivncia de uma situao de desastre agravada pela falta de cuidado das instituies, pelo abandono sofrido, por no ter a quem recorrer, por no ser ouvido, pela falta de resposta. Esse desrespeito tem efeito devastador sobre a sade.
So fatores que potencializam a dificuldade em recomear, em reconstruir a vida
aps o caos. Algumas reaes emocionais e fsicas observadas em sobreviventes
e familiares podem advir de dificuldades na resoluo dos problemas decorrentes
do desastre, como a morosidade burocrtica, o descaso e a negligncia, a corrupo, os entraves de natureza poltica. A insatisfao pode gerar revolta e grande mal-estar pessoal e comunitrio. necessria uma viso ampliada na avaliao do sofrimento diante de um desastre para no incorrer no equvoco de um
diagnstico, rotulando e medicalizando a dor. Anormal toda a situao que
envolve o desastre (antes, durante e depois) e no a pessoa ou comunidade
afetada pela situao. O comprometimento de aspectos ticos, sociais, polticos
e econmicos pode cronificar o desastre.

2.1 ACOLHIMENTO E PLANTO PSICOLGICO

O acolhimento psicolgico , em um primeiro momento, a pedra de toque
no incio dos contatos e dos trabalhos com comunidades que vivenciam ou
vivenciaram situaes catastrficas.
Acolher integrar, aceitar, aconchegar, portanto, o oposto de qualquer
atitude de excluso ou rejeio. Sabemos que a maior parte da populao que
passa por Emedes acaba por se recuperar graas resilincia que garante um
retorno a um funcionamento capaz de refazer o equilbrio organsmico, porm
h indcios de que as pessoas que so acolhidas nos momentos iniciais do processo vivido so as que se recuperam melhor e mais rapidamente.
O acolhimento enquanto tcnica passvel de aprendizado, e um grande
nmero de profissionais j passou por oficinas do projeto Acolhimento na Ateno Bsica, do Ministrio da Sade, realizado nos municpios serranos do Estado do Rio de Janeiro, por meio do Polo de Educao Permanente em Sade da
Regio Serrana. Como resultado foi obtida melhoria dos atendimentos nas Unidades Bsicas de Sade (UBSs) que realizaram esse treinamento. Esse tipo de
conhecimento pode ser multiplicador junto s comunidades e outros profissionais.
Outra tcnica que vem se mostrando muito frutfera no atendimento s
populaes que sofrem em emergncias e desastres o Planto Psicolgico.
Oriundo da psicologia humanista, mais especificamente da Abordagem
Centrada na Pessoa, preconizada pioneiramente pelo psiclogo norte-americano Carl Ransom Rogers e seus colaboradores, essa modalidade de atendimento comeou a ser praticada inicialmente em So Paulo, no Instituto Sedes
116

Sapiens, por meio da saudosa Raquel La Rosenberg e de Raquel Wrona. Foi

retomada em Minas Gerais pelo psiclogo Dr. Miguel Mahfoud e hoje disseminada por todo o pas pela Dra. Mrcia Tassinari.
O essencial dessa proposta no perder o momento, j que preconiza o
encontro enquanto instrumento de afetao, de conscientizao e de clarificao dos processos subjetivos. No planto no h a expectativa de que o processo
se desdobre em novo encontro, o que tiver de ser realizado deve s-lo naquele
momento, portanto, no aqui e no agora. Em situaes de desastre, tudo o que
temos exatamente o aqui e o agora, no h promessas de futuro, no existem
projetos teraputicos de longo prazo, mas, sim, a necessidade premente de compreenso dos sentimentos e sensaes.
O planto se prope a agir com o que temos mo: o pouco tempo, o local inapropriado, as interferncias externas e o sofrimento que acompanha as
vtimas, familiares e equipes que sofreram a catstrofe. necessrio centrar-se
no outro por meio da compreenso emptica e realizar o que parece ser o cerne
da possibilidade do reequilbrio: o resgate emocional.
Resgatar emocionalmente as pessoas que vivem experincias emergenciais
e desastrosas tem se mostrado como o ponto nodal de todos os outros processos de reconstruo: fsica, social, profissional e familiar.
Sendo assim, o planto a lente e a pina que nos permitem resgatar o
emocional daquelas pessoas que nesses momentos se parecem com uma agulha
no palheiro e, s vezes, so to pequenas quanto uma semente de mostarda.
Sem sombra de dvida, podemos falar de mtodos, de formao e de tcnicas, mas nada disso vai ter muita valia se no nos debruarmos sobre nossas
instituies, j que cabe a elas colocar toda a logstica em funcionamento para
o atendimento das nossas populaes.
No Brasil, ainda no construmos uma rede eficiente para cuidar de nossas Emedes. Nosso sistema maior para essas ocasies, o Sistema Nacional de
Proteo e Defesa Civil (SINPDEC), no detm a tradio de trabalhar no eixo
da preveno. Um sistema que sempre pautou seu trabalho na reconstruo, em
especial a reconstruo fsica. Hoje, depois de algumas catstrofes, comea-se
a ouvir ao longe a voz da sade mental, do equilbrio emocional e da psicologia como sendo necessrios recuperao humana. Timidamente, se fazem propostas em torno do trabalho psicolgico. Os profissionais do SINPDEC deveriam ser treinados em acolhimento, em atitudes facilitadoras da compreenso
emptica e na utilizao de hierarquias promotoras de incluso.
A concepo do trabalho o que direciona a prtica no inter-relacionamento
com as comunidades e populaes. Sabemos que os desastres colocam uma lente de aumento sobre os desmandos da gesto nos locais das tragdias, e a populao, em sua grande parte desassistida, no necessita de postura autoritria e de
julgamento, exatamente quando est pedindo ajuda. So julgamentos que acabam
por penalizar e culpabilizar exatamente quem necessita de cuidado.
Em suma, faz-se necessrio, com urgncia, rever nossas prticas institucionais, nossos organogramas e nossa composio de profissionais de equipes
para atuar em Emedes.
117

2.2 PRESENA INTEGRATIVA

(...) a possibilidade de lembrar ao outro quem ele . Trazer de volta sua condio de ser de humano, mesmo diante do caos.
O psiclogo, a partir da integrao de sua presena multidimensional, ajuda o afetado a recuperar e manter seu funcionamento pleno, facilitando o retorno a um estado capaz de restabelecer o equilbrio organsmico, para que reconstrua sua vida dando significado penosa situao vivida. Privilegia o resgate
emocional como base para desenvolver o processo de empoderamento e assumir o controle da prpria recuperao.
relevante reconhecer e compreender o impacto diferenciado do desastre
sobre adultos, crianas, idosos, famlias e comunidades e facilitar os mecanismos de resilincia individual e coletiva. Os sistemas de apoio social familiares, amigos, vizinhos e grupos naturais so cruciais para a recuperao. As necessidades psicossociais das pessoas envolvidas em desastres tm carter dinmico e evoluem conforme a causa, os desdobramentos e o tempo de ocorrncia do evento. Assim, tambm, fundamental a rapidez na chegada dos primeiros grupos de socorro e apoio.
A metodologia de trabalho deve ser gil, sensvel, especfica e adaptada s
caractersticas culturais da populao afetada, podendo variar de acordo com o
tipo e a intensidade do desastre e com o momento de chegada do profissional.
importante que o profissional esteja atento s necessidades bsicas da pessoa
ou grupo, cuide para a preservao e manuteno da intimidade, assim como
colabore com a proteo diante da invaso de curiosos e da imprensa.
Entendemos que, alm da presena nas fases de ao e reconstruo, a
emergente demanda para o trabalho do psiclogo ocorre na luta pela preveno
com uma ativa participao na construo de polticas pblicas que estejam a
servio da proteo da populao e que tambm sejam elaboradas com a participao da comunidade. Tambm so relevantes os projetos voltados para a
integrao e fortalecimento comunitrio. So espaos de construo de uma
sociedade tica, solidria e equnime.
Necessitamos, com urgncia, que novos valores de solidariedade sejam
implantados considerando uma nova ordem, uma sociedade matrstica, capaz
de horizontalizar os processos decisrios, de acolher o outro como igual e de
distribuir renda de forma mais justa. Implantar trabalhos intersetoriais no eixo
da preveno pode e deve ser traduzido como implantao de processos para a
cidadania. Transformar indivduos em cidados realizar preveno, uma vez
que reivindicar direitos acaba por transformar o cotidiano das comunidades.

2.3 AS EQUIPES EM DESASTRES

A ateno do psiclogo em Emedes inclui apoiar as equipes de socorro que,
heroicamente, s vezes sem a menor condio de trabalho, abraam com carinho e cuidadoso destemor os trabalhos de ajuda. Equipes que tambm sofrem
com questes emocionais que podem afetar seus relacionamentos.
118

Ainda, a atuao do psiclogo visa contribuir para: orientar para capacitao; acolher e formar equipe; estar atento aos sinais de estresse da equipe; ter
trabalho de apoio preparado para elas; zelar pelo descanso das equipes, promovendo rodzio, espao de conforto e privacidade dos grupos de trabalho; estar
consciente da tarefa a realizar; e estar atento a qualquer impacto emocional na
equipe. Quando possvel, considerar que as aes sejam realizadas em dupla,
pois proporciona apoio e segurana para o grupo.
As variveis que influenciam negativamente o desempenho e o estado
emocional das equipes de socorro so, dentre outras: a magnitude do desastre,
o grau de exposio no evento, conhecimento das vtimas ou fazer parte da cidade ou grupo e o papel que desempenhou no desastre. O cuidado e a ateno
psicolgica s equipes em Emedes so relevantes em todos os aspectos, inclusive evitando e minimizando os desastres no desastre.
Dessa forma, gostaramos de chamar a ateno para um sonho. Talvez, no
futuro, se conseguirmos valorizar nossa dimenso afetiva-emocional e com isso
passarmos a ter em nossas instituies profissionais gabaritados nessa rea,
possamos vislumbrar a criao de um rgo internacional, nos moldes da Cruz
Vermelha ou do Crescente Vermelho, chamado de PSI VERMELHO, que se
dedicar Sade Mental nessas ocasies to delicadas que, certamente, teremos
de atravessar cada vez mais.

3. A IMPORTNCIA DO APOIO E SUPORTE SOCIAL

PARA A MANUTENO DA SADE DE IDOSOS EM
CONTEXTO DE DESASTRES
Embora a base de dados do International Disaster Database no descreva o
perfil dos sujeitos afetados ou das vtimas fatais, estudos mostram a presena
significativa de populao idosa afetada pelos desastres e calamidades pblicas
(FERNANDEZ et al., 2002; SAWAI, 2012). E, com o envelhecimento populacional, as demandas de suporte social, de proteo sade e cuidados diversos so cada vez mais crescentes.
Em uma pesquisa realizada recentemente no Brasil,5 com base no levantamento e anlise de registros oficiais junto ao sistema informatizado da Secretaria Nacional de Defesa Civil, analisaram-se pessoas idosas com idade igual ou superior a
65 anos que foram afetadas por desastres e, ainda, procurou-se relacionar tal
afetao com os registros oficiais de sade e nutrio em perodo similar.
Aps serem localizados os municpios com maior ocorrncia de desastres
de cada regio, totalizando 22 a saber, Balnerio Piarras (SC,) Camburi
(SC), Salete (SC), Tangar (SC), Abar (BA), Bom Jesus da Serra (BA),

5. Pesquisa realizada durante o estgio eletivo de 2012 junto ao NEPED por VIANA, A.S.;
VALENCIO, N.F.L.S.; PAVARINI, S.C.I; ZAZZETTA, M.S.; COSTA, R.S. Apresentada no IV
Programa de Estudos Populao, Ambiente e Desenvolvimento: segurana humana em contextos de desastres, realizado em outubro de 2012.

119

Botupor (BA), Livramento de Nossa Senhora (BA), Planalto (BA), Cabrob

(PE), Itapemirim (ES), Bom Jesus do Norte (ES), Vargem Alta (ES), Belo Horizonte (MG), Campo Azul (MG), Manacapuru (AM), Parintins (AM), Bonfim
(RR), Campo Grande (MS), Maracaju (MS), Sidrolndia (MS) e Vicentina
(MS) , foram analisados documentos do tipo AVADAN de 2009, 2010 e 2011
dessas localidades com relao afetao humana de pessoas com 65 anos ou
mais. Esse tipo de documento um relatrio de avaliao de danos ocorridos
na escala municipal. No AVADAN so listados 15 itens como a descrio do
evento, o nmero de pessoas afetadas e o tipo de afetao, os prejuzos
econmicos, entre outros para serem preenchidos pela defesa civil local, cujo
modelo de formulrio disponibilizado pelo sistema informatizado da Secretaria Nacional de Defesa Civil.
Os resultados obtidos nos AVADANs mostraram que 47.113 idosos foram
afetados nos ltimos trs anos nessas localidades. Embora esse valor represente 2,5% do valor total de atingidos encontrados nas demais faixas etrias no
referido perodo, essa informao se mostra alarmante perante a quantidade de
indivduos afetados e o impacto que tais eventos podem ocasionar em membros
de grupos considerados vulnerveis, como os idosos, em especial entre aqueles
em processo de senilidade, isto , em um envelhecimento fragilizado. Dentre a
populao idosa mencionada, 40.591 (86,16%) estiveram em condio de
afetao em geral, seguida das condies de enfermidade, N = 4.783 (10,15%);
desalojamento, N = 1.010 (2,14%); deslocamento, N = 487 (1,03%);
desabrigamento, N = 238 (0,51%); e morte, N = 4 (0,01%).
No Brasil, a preocupao com esse segmento populacional se reflete na
criao de algumas medidas. A produo do Manual Brasileiro de Planejamento
em Defesa Civil de 1999 uma delas, o qual prev que idosos, entre outros, so
mais vulnerveis aos desastres e devem ser objeto de programas especiais de
proteo (BRASIL,1999, p. 55). Outra a presso governamental para que as
cidades recebam o status de Cidade Amiga do Idoso, para o qual estas devem
seguir as diretrizes do Guia da Cidade Amiga do Idoso (OMS, 2008), dentre elas
que as moradias dos idosos no estejam em reas de riscos de desastres e que
haja provimento de assistncia adequada caso esse segmento seja afetado nesse contexto. Essas preocupaes existem, pois h casos em que os idosos representam a maioria das vtimas fatais de determinada localidade, como no caso
de Alagoa Grande.6
No caso do furaco Katrina, que atingiu a costa sul dos Estados Unidos
em 2005, por sua vez, evidenciou-se um quadro no qual os idosos representaram a maioria (73%) das vtimas fatais (GIBSON, 2006), diferentemente dos
6. Caso descrito por Valencio (2009, p. 185), em que os idosos compuseram a maior parte das vtimas fatais (quatro em cinco), no apenas em razo de limitaes fsicas para a fuga rpida, mas
pela persistncia em permanecer na sua casa, no lugar e com os objetos que lhe faziam sentido.
Fragmento extrado de: VALENCIO, N.F.L.S. Vivncia de um desastre: uma anlise sociolgica
das dimenses polticas e psicossociais envolvidas no colapso de barragens. In: Sociologia dos desastres construo, interfaces e perspectivas no Brasil. Organizado por Norma Valencio, Mariana Siena,
Victor Marchezini e Juliano Costa Gonalves. So Carlos: RiMa Editora, 2009. 280 p.

120

resultados obtidos na pesquisa. Contudo, um dado chama a ateno no estudo

de Gibson (2006), a importncia da rede de cuidados como fator determinante
para a manuteno ou no da vida, como no caso de um grupo de idosos moradores de uma instituio de longa permanncia, o qual no recebeu auxlio
institucional para evacuao. Neste ponto, gostaramos de chamar a ateno
para a importncia das redes de apoio social formais e informais que contribuem
tanto para a manuteno da vida quanto para a sade de pessoas idosas, em
especial a de grupos fragilizados, em situaes de desastre.
Quanto correlao dos dados com registros oficiais de sade e nutrio,
esta no pde ser estabelecida pela falta e especificidade das informaes presentes nos bancos de dados DATASUS e SISVAN em relao aos desastres ocorridos, o que demonstra a necessidade de dilogo entre as bases de dados oficiais consultadas.
Conforme aponta a literatura, h relao significativa entre a presena de
apoio social e a existncia de nveis de sade e doena (BOCCHI; ANGELO,
2008; PINTO et al., 2006), assim como entre a presena de suporte social familiar e a diminuio dos nveis de estresse na sade mental de indivduos idosos e aumento na percepo de bem-estar (RAMOS, 2002). Dessa forma, o
apoio fornecido pelas redes de suporte social pode ser fator de proteo e recuperao da sade perante situaes crticas como os desastres.
Conceitualmente, o termo apoio social est em construo, contudo, so
essenciais para sua compreenso a existncia da rede de relacionamentos sociais e a adequao de sua funo, especialmente com relao ao grau de satisfao da pessoa com o apoio social de que usufrui nessa rede (BOCCHI; ANGELO, 2008; PINTO et al., 2006). Kahn e Antonucci (1980) propuseram um
construto denominado Modelo de Escolta Social, que traz consigo um referencial terico de grande importncia para a compreenso da rede de apoio
social. Esse construto de apoio social analisa as relaes sociais durante todo o
processo de vida do individuo (DIEHL, 1999). O Modelo da Escolta Social de
Apoio promove uma base terica das relaes no tempo (ANTONUCCI;
AKIYAMA, 1987) e pode ser utilizado enquanto instrumento de coleta de dados
junto a pessoas idosas, como no estudo realizado no municpio de So Carlos (SP)
com indivduos idosos afetados em desastres.7 Nessas circunstncias, o afetado
busca subsdios de apoio junto sua rede de suporte, a qual pode fornecer diferentes tipos de apoio, como: apoio instrumental, afetivo, de informao,
interao social positiva e material.
As redes sociais representam a teia de relacionamentos mantidos entre diferentes pessoas, e esta, por sua vez, pode apresentar diferenas quanto ao tamanho, disperso geogrfica, fora das ligaes, integrao dos contatos, composio e homogeneidade dos membros, simetria e enraizamento social. As redes sociais podem ser formadas por familiares, amigos, vizinhos, grupos comu7. Pesquisa de iniciao cientfica desenvolvida no binio 2011-2012 por COSTA, R.S; PAVARINI,
S.C.I; VALENCIO, N.F.L.S.; BRITO, T.R.B.; VIANA, A.S.; ZAZZETTA, M.S. Apresentada no
IV Programa de Estudos Populao, Ambiente e Desenvolvimento: segurana humana em
contextos de desastres, realizado em outubro de 2012.

121

nitrios e contatos formais. E, somando-se o processo de mudana nos padres

comportamentais e estruturais das famlias, torna-se cada vez mais necessrio
o desenvolvimento de polticas e programas para atender ao segmento idoso
(DOMINGUES et al., 2007; HAMMER et al., 2008).
O suporte social formal, que corresponde ao apoio fornecido por profissionais e instituies que prestam atendimento sade, como hospitais, instituies de longa permanncia, ambulatrios, entre outros, crucial no atendimento ao idoso fragilizado (NERI, 2005).
Kahn e Antonucci (1980) contribuem tambm para a discusso da
temtica rede de suporte social, de forma a categorizar eixos da rede. Esta pode
ser categorizada pelo grau em que as relaes mantidas so desejadas feitas de
livre escolha versus forosas, aprazveis versus desaprazveis, operacionais versus
desoperacionais , sendo funcionais ou disfuncionais.
A composio familiar de idosos pode ser encontrada em quatro diferentes situaes: os que vivem sozinhos; os que residem com o cnjuge mais filhos
e parentes; os que vivem com filhos e parentes e sem o cnjuge; e aqueles que
moram apenas com o cnjuge. Frequentemente, a composio familiar mais
encontrada refere-se famlia multigeracional; no entanto, isso no significa que
as famlias estejam organizadas para desempenhar o papel de cuidador do idoso. O cuidado do idoso no contexto familiar traz consigo limitaes relacionadas aos aspectos de ordem financeira, pessoal e social (BOCCHI; NGELO,
2008).
Quando perguntamos ao idoso qual a sua percepo do apoio social
recebido no contexto do desastre vivenciado, eles relataram receber ajuda dos
filhos e vizinhos, com relao a estar junto a eles, ajud-los rapidamente, assim
como remover a lama e limpar a residncia aps o fator impactante. Na pesquisa
supramencionada,8 tambm lhes era perguntado: De quem o senhor(a) recebeu ajuda no momento do desastre? e Que tipo de ajuda o(a) senhor(a) recebeu?. Abaixo so apresentados dois dos relatos obtidos durante a pesquisa.
Idoso 3 Da minha filha, do meu genro, NE?
Entrevistador Que tipo de ajuda a senhora recebeu?
Idoso 3 Socorrer, correr l, ajudar, limpar, n?
Idoso 2 Dos meus filhos, vizinhos, que vieram muitas horas aqui pra ajudar
a socorrer, depois lavar, lavar tudo. Tivemos que lavar essa casa inteirinha pra
acabar dez horas da noite, onze horas da noite, de ponta a ponta.
Brito e Koller (1999) respaldam a importncia das redes de apoio social
que promovem o suporte social, indispensvel para enfrentar situaes estressoras ligadas aos desastres. Por exemplo, a famlia, os amigos e o sistema social
8. Pesquisa de iniciao cientfica desenvolvida no binio 2011-2012 por COSTA, R.S; PAVARINI,
S.C.I; VALENCIO, N.F.L.S.; BRITO, T.R.B.; VIANA, A.S.; ZAZZETTA, M.S.. Apresentada no
IV Programa de Estudos Populao, Ambiente e Desenvolvimento: segurana humana em
contextos de desastres, realizado em outubro de 2012.

122

compem eixos da vida capazes de fornecer apoio pessoa em diferentes nveis

de proximidade social e mediante variados eventos, entre eles os desastres.
Quando abordamos a questo dos desastres, vem-nos a reflexo sobre a
desestabilizao das redes sociais existentes anteriormente ao evento impactante
na localidade afetada. O desastre pode ocasionar desestruturao dos laos e
vnculos em decorrncia de falecimentos, desaparecimento e desabrigamento,
por exemplo. Segundo Mattedi (2008), a desestabilizao da rede provoca o
rompimento do suporte psicolgico e social que permite aos indivduos o
planejamento e a sustentao simblica e material do sentido de sua existncia
no mundo.
Quando surgem conjunturas de fragilidade e dependncia, h necessidade de adequao e reorganizao da famlia e anlise do ajustamento dos papis
familiares definidos no decorrer do tempo e nas formas como cada membro se
relaciona com os demais. Ao mesmo tempo, reajustes na composio familiar
dependem de como as modificaes e eventos se originaram e dos recursos disponveis para lidar com tais modificaes (PAVARINI et al., 2007).
A formao de redes de suporte institucionais e comunitrias no auxlio
desse segmento, em especial ao fragilizado, torna-se importante para a tomada
de aes preventivas e recuperativas no ps-impacto. A capacidade do idoso
frgil afetado dentre eles idosos com alterao cognitiva e de humor de enfrentar e se recuperar da situao de desastre influenciada por diversos fatores intrnsecos e extrnsecos, como os cognitivos, emocionais, sociais e econmicos, podendo desfavorec-los na tomada de aes adequadas referentes ao seu
prprio cuidado e preservao da vida.

CONCLUSO
Neste estudo, foram analisadas diferentes necessidades das famlias, dos
idosos e das comunidades atingidas por desastres. Deseja-se, com isso, contribuir na luta dos afetados e afetadas em favor de polticas pblicas de sade que
atendam s necessidades desse grupo.
Para quem no enfrentou situao semelhante, difcil imaginar como
continuar vivendo quando se perdem familiares, vizinhos, amigos, numa enchente ou em outro desastre socioambiental, como um furaco. Ao ouvir relatos de pessoas que vivenciaram esse tipo de situao compreende-se que muitas delas, se no todas, carregam consigo marcas que fragilizam a sade fsica,
psicolgica e suas relaes sociais. Nesses casos, o desequilbrio emocional e
psicolgico pode favorecer o desenvolvimento de doenas ou agrav-las. Como
dizem os afetados, de forma clara:
A gente perde tudo, familiares, vizinhos, casa, roupas, documentos... E
a gente se sente perdida no mundo, sem saber como sobreviver e mesmo sem saber se vale a pena lutar para viver. Pior ainda quando se vai
sabendo que esses desastres esto aumentando por causa das mudanas
climticas, causadas pelo tipo de progresso dominante no mundo e em
nosso pas.
123

A partir da experincia vivida nos desastres, os afetados(as) insistem que

urgente a construo de polticas pblicas preventivas para evitar que mais
pessoas residentes em reas de risco venham a sofrer o que eles enfrentam. Nessa
direo, fundamental o aumento da participao da sociedade civil, especialmente de afetados(as), no Conselho Nacional de Defesa Civil, na comisso preparatria da 2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil, a ser realizada em 2013, assim como em outros movimentos e espaos que visem garantir
os direitos dos segmentos afetados e de residentes em rea de vulnerabilidade
ambiental.
Nas reunies de interlocuo do Movimento Nacional de Afetados por
Desastres Socioambientais (MONADES) com autoridades pblicas, os afetados
apresentam uma reivindicao constante: alm do cuidado com a sade fsica,
so necessrias polticas pblicas de apoio psicolgico s pessoas que sobreviveram aos eventos impactantes relacionados aos desastres. Essa insistncia tem
por base a experincia de que ainda se carece de ateno s necessidades psicolgicas e sociais das pessoas e famlias envolvidas em desastres.
Conclumos, dessa forma, reforando trs grandes preocupaes recorrentes neste captulo. Primeiramente, a necessidade de valorizao das dimenses
sociais, ambientais e afetivo-emocionais na formao e atuao profissional das
equipes para atendimento mais integral e humanstico em situao de desastre,
assim como a importncia de oferecer apoio biopsicossocial aos membros dessas equipes. Outra preocupao a de que mais pessoas e organizaes sociais
tomem conscincia dos direitos dos afetados(as) e se mobilizem em favor dessa reivindicao, pressionando os governantes responsveis pela rea a desenvolverem programas e aes que garantam seus direitos, especialmente o de moradores de reas suscetveis, que so socioeconomicamente mais vulnerveis. E,
por fim, a preocupao de que sejam criadas e implementadas polticas pblicas para a formao de redes formais e estratgias diversas no atendimento do
segmento idoso, em especial dos mais vulnerveis, em contexto de desastre.

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2011. Apresentada no IV Programa de Estudos Populao, Ambiente e Desenvolvimento: segurana humana em contextos de desastres, realizado em outubro de 2012.

126

CAPTULO 8

DESAFIOS DE UM PLANEJAMENTO INTEGRADO

PARA PREVENO DE DESASTRES
JULIANO COSTA GONALVES
RONALDO DELFINO DE SOUSA

1. INTRODUO
Os desastres no so coisa de Deus e no esto fora do controle humano. Por
outro lado, no basta estudar apenas os processos meteorolgicos, geolgicos e
hidrolgicos envolvidos. preciso associar a eles o conhecimento dos processos
sociais como elementos centrais da preveno de desastres.
O desastre ocorre quando uma ameaa transforma uma sociedade vulnervel, atingindo as pessoas e as coisas que lhes so valiosas (TIERNEY, 1994).
Os desastres produzem a disrupo da vida social de milhes de pessoas
(VALENCIO, 2010).
A estao chuvosa, milenarmente conhecida, com o aumento da precipitao, se transforma no fator de ameaa que, somado a um conjunto de
vulnerabilidades, conduz a um desastre.
Neste contexto, fundamental uma gesto de riscos e desastres que planeje
e utilize polticas pbicas para a preveno de desastres. A importncia do tema
exige um debate aberto que alcance o mago do assunto, para oferecer uma
oportunidade real de reconfigurao do problema em bases de interveno que
evitem tecnicismos estreis paliativos que apenas tocam na superfcie dos problemas e no em sua essncia (LAVELL, 1998, p. 5). So inmeros os desafios para a constituio de um planejamento integrado de proteo civil e preservao ambiental que garanta a habitabilidade dos brasileiros vulnerveis. O
objetivo deste captulo contribuir para a discusso e reflexo sobre a preveno de desastres e seu papel no contexto atual.
Para tanto, este texto est dividido em trs sees. A primeira discute a
ligao entre desenvolvimento, polticas pblicas e vulnerabilidades. A segunda trata da relao entre desenvolvimento e desastres; j a ltima seo discute o planejamento integrado para a preveno de desastres.

2. DESENVOLVIMENTO, POLTICAS PBLICAS E VULNERABILIDADES

Em sua definio mais comum, desenvolvimento compreendido como
crescimento econmico acompanhado da melhoria do padro de vida da populao e de alteraes fundamentais na estrutura de sua economia. O desenvolvimento de cada pas depende de suas caractersticas prprias (situao geo-

127

grfica, passado histrico, extenso territorial, populao, cultura e recursos naturais) (SANDRONI, 2002, p. 169).
O desenvolvimento deve proporcionar aos cidados de um pas as condies mnimas, de acordo com o padro culturalmente estabelecido, para a manuteno da dignidade e o exerccio da cidadania (CARVALHO, 2002).
O Brasil um caso emblemtico de crescimento econmico que no se
transformou em desenvolvimento. A melhoria do padro de vida no beneficiou
toda a populao. Pobreza, segregao socioespacial urbana, misria, violncia,
desigualdade social so algumas das mazelas que no foram superadas pelo
modelo de desenvolvimento que ocorreu no Brasil. Alm disso, o progresso cobrou seu preo, com aumento da poluio e da degradao ambiental resultando
na perda de qualidade de vida.
O modelo de desenvolvimento praticado no Brasil tem na urbanizao
catica (CANO, 1991) um de seus piores efeitos. A rpida e no planejada urbanizao, construda pela mo do mercado de terras (GONALVES, 2010),
criou as periferias urbanas como locais destinados a acolher aqueles sem recursos
econmicos para viver nas reas centrais. O catico crescimento das periferias
urbanas, a favelizao e a ilegalidade so elementos comuns nas grandes cidades (SILVA, 1998). As hiperperiferias (TORRES; MARQUES, 2001), em complemento, fazem referncia s gigantescas periferias das grandes cidades brasileiras e so onde as vulnerabilidades sociais (pobreza, baixo nvel educacional,
acesso precrio sade e moradia) esto somadas s vulnerabilidades ambientais
(vrzeas, declives de morros, locais contaminados).
O processo de desenvolvimento brasileiro, assim com o de outros pases,
negligenciou a dimenso ambiental. Para Sachs (2000) a humanidade se depara,
atualmente, com dois problemas: o social e o ambiental. Para super-los preciso conceber outro estilo de desenvolvimento, capaz de produzir solues que
integrem as finalidades sociais e ambientais do desenvolvimento, sem desrespeito s regras de prudncia ecolgica e de justia social, e, por fim, sem se esquecer
dos preceitos de eficincia econmica. Alm disso, para Sachs (2000) preciso levar a srio o princpio de responsabilidade com as geraes futuras.
No Brasil, as polticas pblicas so parte essencial do instrumental de fomento ao desenvolvimento. As polticas pblicas so um campo holstico, objeto
de estudo de vrias disciplinas, e, dessa forma, possuem um conjunto de definies que no so melhores ou piores umas em relaes a outras (SOUZA, 2006).
Neste trabalho, as polticas pblicas podem, inicialmente, ser definidas como o
campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando
necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel
dependente). A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio
em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real (SOUZA, 2006, p. 26).
A definio colocada acima compreende as polticas pblicas como a
128

a totalidade de aes, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traam para alcanar o bem-estar da sociedade
e o interesse pblico. certo que as aes que os dirigentes pblicos (os
governantes ou os tomadores de decises) selecionam (suas prioridades)
so aquelas que eles entendem ser as demandas ou expectativas da sociedade (LOPES et al., 2008, p. 5).
Dentro das polticas pblicas, as polticas sociais se referem proteo
social que o Estado d a seus cidados. As polticas sociais so definidas como
aes que determinam o padro de proteo social implementado pelo Estado, voltadas, em princpio, para a redistribuio dos benefcios sociais visando
diminuio das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento
socioeconmico (HFLING, 2001, p. 31). A proteo social a ao de proteger pessoas contra os riscos inerentes vida humana e/ou assistir necessidades geradas em diferentes momentos histricos e relacionadas com mltiplas
situaes de dependncia (VIANA, 2004, p. 3-4). Os sistemas de proteo
social so essenciais para a reduo de vulnerabilidades ou como resposta a
desastres, posto que a formao de sistemas de proteo social resulta da ao
pblica que visa resguardar a sociedade dos efeitos dos riscos clssicos (...)
(VIANA, 2004, p. 4).
fundamental compreender as polticas pblicas como o reflexo dos conflitos de interesses, os arranjos feitos nas esferas de poder que perpassam as
instituies do Estado e da sociedade como um todo (HFLING, 2001, p. 31).
Se as polticas sociais so influenciveis por movimentos sociais organizados e
por interesses estabelecidos na estrutura estatal, o processo de desenvolvimento
ocorrido no Brasil ao longo do sculo XX teve hiatos histricos de ausncia ou
supresso de direitos civis (direito vida), polticos (direito de votar e ser votado) ou sociais (direito sade, educao, cultura, moradia, transporte pblico
gratuito). A ausncia de direitos polticos e sociais na Primeira Repblica (18891930) e a supresso de direitos polticos e sociais no Estado Novo (1938-45)
e na Ditadura Militar (1964-85) marcam perodos histricos em que a participao social foi restringida nas polticas pblicas. Nesse contexto de ausncias
de direitos, o redirecionamento das Polticas Pblicas, por presso social e poltica, ficou comprometido, revelando, no mais das vezes, o autoritarismo ou
descaso com a populao a ser protegida socialmente por tais polticas
(BEHRING; BOSCHETTI, 2008; CARVALHO, 2002).
A vulnerabilidade pretrita no tempo e est relacionada a um conjunto
de decises polticas anteriores (CEPAL; BID, 2000). O modelo de desenvolvimento brasileiro, por suas caractersticas intrnsecas, criou e/ou reforou
vulnerabilidades sociais e ambientais. Tais vulnerabilidades continuam aumentando em virtude de um conjunto de razes que podem, de acordo com
McEntire (2001, p. 191-192), ser separadas nas seguintes categorias:
t

Fsica: proximidade das pessoas e da propriedade com agentes perigosos; construo de edificaes imprprias; previso inadequada em relao infraestrutura; degradao ambiental.

129

Social: educao limitada (incluindo insuficiente conhecimento sobre

desastres); rotina inadequada em cuidados de emergncia; massiva e no
planejada migrao para reas urbanas; marginalizao de grupos especficos e de indivduos.
Cultural: apatia pblica em relao a desastres; desconfiana das precaues e regulaes de segurana; perda de formas tradicionais de vida;
absteno de responsabilidade pessoal.
Poltica: suporte mnimo para programa de desastres entre polticos
eleitos; inabilidade para sustentar ou encorajar passos para mitigao;
supercentralizao de decises; isolamento ou fraqueza das instituies
relacionadas com desastres.
Econmica: crescimento da desigualdade na distribuio de riqueza;
busca do lucro com pouca reflexo sobre as consequncias; falhas na
compra de seguros; esparsos recursos para preveno de desastres,
planejamento e gerenciamento.
Tecnolgica: ausncia de servios de mitigao estrutural; sistemas de
alarme no efetivos; desateno com a produo industrial; insuficiente nmero de computadores/programas para previso de ameaas. No
h prevalncia de uma categoria de vulnerabilidade sobre outra. Mesmo assim, para McEntire (2001, p. 192), a dificuldade para repensar,
ajustar, aumentar prticas de desenvolvimento, atitudes culturais e
atividades de gerenciamento de desastres so, entretanto, a maior explicao causal para a vulnerabilidade.

O aumento da vulnerabilidade exige a construo de polticas pblicas que

revertam tal tendncia. Uma grande dificuldade em criar polticas pblicas para
a reduo de vulnerabilidades em relao a qual definio de vulnerabilidade
deve ser adotada. As definies de vulnerabilidade so diferentes e conduzem
a diferentes recomendaes de polticas pblicas. O Quadro 1 apresenta diferentes vises de vulnerabilidade e as recomendaes de polticas pblicas derivadas.
Mesmo que as diferentes perspectivas de anlise da vulnerabilidade (fsica, social, poltica, tecnolgica, ideolgica, cultural e educativa, ambiental,
institucional) estejam relacionadas realidade, a gestao de tais vulnerabilidades est associada a fatores antrpicos, ou seja, a interao humana com
a natureza. preciso decifrar a estrutura da vulnerabilidade e compreender
quem o vulnervel e por qu. Os mais pobres so, em geral, mais vulnerveis,
dada sua limitada participao nas polticas pblicas e sociais e no jogo democrtico. Isto transforma a pobreza na maior aliada do crculo vicioso dos desastres (CEPAL; BID, 2000), porque pobreza e desastres se reforam mutuamente
(...) (ANDERSON, 1994, p. 7). O modelo de desenvolvimento brasileiro, em
conjunto com as polticas pblicas e sociais adotadas no pas, no logrou xito
em diminuir as vulnerabilidades de grande parte da populao. Este o primeiro
grande desafio para a reduo de desastres: permitir a incluso social e o acesso s polticas pblicas e sociais.

130

Quadro 1 Diferentes perspectivas do que determina a vulnerabilidade.

Disciplina

Vises de vulnerabilidade

Recomendaes

Geografia

Vulnerabilidade determinada pelo uso

de reas perigosas.

Planejamento do territrio leva em

considerao os perigos para reduzir o
risco.

Meteorologia

Vulnerabilidade se deve a uma falta de

aviso prvio de tempo severo.

Aquisio, criao e uso eficaz de

sistemas de alerta.

Engenharia

Vulnerabilidade ocorre quando as

estruturas e infraestruturas no podem
suportar a fora dos perigos.

Concepo e construo de edifcios e

infraestrutura que promovam
resistncia a desastres.

Antropologia

Vulnerabilidade emana de valores,

atitudes e prticas sociais.

Alterar atitudes para desencorajar a

assuno de riscos e prticas
susceptveis.

Economia

Vulnerabilidade est ligada pobreza e

resulta numa incapacidade para prevenir,
preparar ou se recuperar de um desastre.

Sociologia

Vulnerabilidade um produto de
imprecisas suposies sobre o
comportamento de desastres e est
relacionada a gnero, raa, idade,
deficincia, etc.

Psicologia

Vulnerabilidade uma funo da

no viso ou minimizao de riscos e de
no ser capaz de lidar emocionalmente
com stress e/ou perda.

Epidemiologia

A vulnerabilidade a susceptibilidade
doena ou leso e est relacionada com a
desnutrio e outros fatores de sade.

Melhorar a prestao de servios

pblicos de sade/assistncia mdica
de emergncia antes, durante e aps
os desastres.

Cincias
Ambientais

A vulnerabilidade a propenso
degradao ambiental, o que pode alterar
os padres climticos e produzir
desastres no longo prazo.

Conservar os recursos naturais,

proteger reas verdes do espao e
garantir que a gesto de resduos seja
realizada de forma ambientalmente
consciente.

Cincia Poltica

Vulnerabilidade produzida pela

estrutura poltica e pela incorreta
tomada de deciso.

Alterar a estrutura do sistema poltico

e educar os polticos e legisladores
sobre desastres.

Jornalismo

Vulnerabilidade resultado da
insuficiente conscincia pblica sobre os
perigos e sobre como responder a
desastres.

Desfazer mitos sobre desastres,

educar o pblico sobre os perigos.

Administrao de
Emergncia

Vulnerabilidade a falta de capacidade

de desempenhar funes importantes,
antes e aps o desastre (evacuao, busca
e salvamento, informao pblica, etc.).

Promover a conscincia pblica sobre

desastres e a construo de
capacidades atravs de anlises de
risco e vulnerabilidade, de aquisio
de recursos, planejamento,
treinamento e exerccios.

Melhorar a distribuio da riqueza e

comprar o seguro para minimizar as
perdas e promover a resilincia.

Entender os padres de
comportamento em desastres e
prestar ateno s necessidades de
populaes especiais.
Ajudar as pessoas a reconhecerem o
risco e fornecer aconselhamento de
crise para permitir resilincia.

Fonte: McEntire (2005, p. 216); adaptado pelos autores.

131

O planejamento inadequado das reas urbanas, a degradao ambiental e

a piora das condies sociais criaram e reforaram as vulnerabilidades de populaes em vrios territrios que acabam por irromper como desastre quando
surge uma ameaa. A prxima seo discutir a relao entre desenvolvimento
e desastres.

DESENVOLVIMENTO E DESASTRES
O desenvolvimento deve ser um processo pelo qual as capacidades de uma
nao aumentam e se reduzem suas vulnerabilidades. Utilizar recursos em desenvolvimento e em reduo de desastres so investimentos diferentes, mas
fazem parte da mesma meta de desenvolvimento, estando vinculados (ANDERSON, 1994). Por conta disso que um projeto de desenvolvimento nunca deve aumentar a vulnerabilidade. Os projetos de desenvolvimento devem ser
planejados para reduzir vulnerabilidades e prevenir desastres. No entanto, quando gastos de preveno de desastres no so realizados, o prprio desenvolvimento, como vimos na seo anterior, aumenta a vulnerabilidade da populao
que deveria proteger. nesse momento que ocorre o desastre.
Quando um desastre atinge uma populao, provoca perdas materiais e
imateriais. As perdas imateriais no so quantificveis e esto relacionadas,
principalmente, com a perda de vidas humanas e, quando no, a perda da sade fsica e/ou mental/emocional. As perdas materiais, por outro lado, so
quantificveis, embora nem sempre com preciso, e sugerem estimativas que
permitem compreender as perdas ocasionadas por desastres. No h um comportamento ou padro determinado nas consequncias e na magnitude dos
danos ocasionados pelos diferentes desastres (CEPAL; BID, 2000, p. 10). O
padro existente em termos de danos varia de acordo com uma combinao de
fatores que incluem:
t
t
t
t
t
t

o tamanho da economia e sua situao antes do evento;

a estrutura produtiva, a magnitude e natureza do fenmeno;
o tempo e a durao do desastre;
o grau de organizao e participao social;
a capacidade poltica institucional; e
a forma como o governo, a sociedade e a comunidade internacional
enfrentam o problema (CEPAL; BID, 2000).

Em termos de danos materiais, a Comisso Econmica para a Amrica

Latina e Caribe (CEPAL) organiza estimativas de perdas econmicas relacionadas com desastres para a Amrica Latina. O Brasil ainda no realiza tais estimativas de forma consolidada. Os dados levantados pela CEPAL fornecem um
interessante quadro sobre os impactos econmicos dos desastres para a Amrica
Latina e Caribe entre 1972 e 2009 e podem ser observados no Quadro 2. No
perodo observado, os desastres impactaram o setor econmico de forma mais
marcante. As perdas econmicas observadas acumularam o montante de mais

132

de US$ 356 bilhes. Os desastres climatolgicos so o tipo de desastre mais

impactante e produzem o maior valor em perdas.
Quadro 2 Impacto acumulado de desastres na Amrica Latina e no Caribe, segundo
tipo de desastres e setores afetados (1970-2009) em milhes de dlares de 2008.

Climatolgico
Geofsico
Geofsico
climatolgico
Total
Porcentagem

Remoo
de
escombros
e limpeza

Gastos
emergncia

Total

1.916,1

649,0

1.460,5

214.863,8

2.526,1

2.587,4

1.289,7

134.475,8

44,6

52,3

0,0

0,9

7.332,8

86.257,3

1.884,2

4.494,5

3.236,4

2.751,1

356.672,4

24,2

0,5

1,3

0,9

0,8

100

Econmicos

Sociais

Infraestrutura

Meio
ambiente

Outros

137.064,7

22.829,8

49.361,2

1.582,4

34.363,8

59.551,6

33.899,9

257,2

3.105,6

1.133,3

2.996,2

174.534,1

83.514,8

48,9

23,4

Fonte: CEPAL, Unidad de Evaluacin de Desastres, DDSAH, CEPAL Boletin n. 2 de

diciembre de 2010.

Algumas perdas muito significativas, em termos materiais, acabam mascaradas em alguns desastres, como, por exemplo, a alterao das fontes de trabalho e a desarticulao das relaes familiares e sociais, que ocorrem muitas vezes com populaes pobres, com baixo nvel educacional e pouca capacidade de
organizao e representao poltica diante dos governos nacionais e das organizaes internacionais (CEPAL; BID, 2000). Tais perdas no so contabilizadas
e acabam por aumentar a vulnerabilidade dessas populaes a novos desastres.
No h dados consolidados sobre perdas econmicas com desastres no
Brasil. O sistema integrado de informaes sobre desastres apresenta somente
a informao do nmero de afetados. Para efeito de anlise de desastres
hidrometeorolgicos, importante ressaltar que h um aumento no nmero de
pessoas atingidas.
A Tabela 1 apresenta o nmero de afetados em desastres de deslizamento,
inundao e enchente por estado da Federao entre 2009 e 2011. Os dados
permitem observar o aumento no nmero total de atingidos entre os anos
pesquisados. O maior nmero se deveu s enxurradas, com mais de 3 milhes
de pessoas em 2009, mais de 4 milhes em 2010 e mais de 8 milhes em 2011.
O Estado do Rio de Janeiro teve afetados em todas as categorias nos anos analisados.
O Estado mais atingido, nos trs anos analisados, foi So Paulo, seguido
por Bahia, ambos com mais de 4 milhes de afetados. Em seguida h Santa
Catarina, com cerca de 3,5 milhes de atingidos, Rio Grande do Sul, com mais
de 2 milhes, e Rio de Janeiro, com quase 2 milhes de afetados no perodo de
2009 a 2011. Em trs anos foram 21 milhes de atingidos, com algumas pessoas sendo afetadas mais de uma vez. Os Estados citados compreendem 71,63%
do nmero de afetados no perodo analisado.

133

Tabela 1 Afetados por deslizamento, alagamento e enxurradas no Brasil entre 2009 e

2011
2009
Estados

Desliz.

2010

Alagam.

Enxurr.

Pernambuco

6.279

Alagoas

1.000

Desliz.

2011

Alagam.

Enxurr.

Desliz.

207.079

3.220

756.792

579

88.697

114.115

120.942

Alagam.

Enxurr.
25.414

Bahia

33.548

99.217

256.434

1.442.438

1.469.755

565.990

Rio de
Janeiro

148.463

78.366

137.708

440.586

108.382

754.159

108.786

358.564

412.290

59.450

510.092

75.809

399

58.816

193.858

Santa
Catarina

230.065

72

1.500

Rio Grande
do Sul

603.254

47

89

576.320

5.714

290

13.190

145.704

4.697

4.000

42.173

51.375

50.926

20.162

7.273

So Paulo
Paran

3.840
456

Mato
Grosso do
Sul

1.127

300

Mato
Grosso
Rorama

37.800

120.561

2.500

170.844

10.244

7.962

2.808.225

3.019

33.801

345.103

22.425

47.501

3.256.737

6.650

Minas
Gerais

49.351

668

277.134

207.752

122.271

1.927

Esprito
Santo

157.826

234.450

622.168

400

223.743

24.000

Par

150

2.984

286.679

20.604

725

Amazonas

167

21.993

4.100

Rondnia

823.961

700

33.720
219.423
500
22.117

59.617

11.425

270.272

10.195

27.500

4.326

104.440

3.242

20.981

36.399

2.000

4.607

Sergipe

7.254

49.691

Gois

52.657

582.936

1.366

52.138

3.200

426.382

3.786.272

Maranho

625

Piau
Paraba
Rio Grande
do Norte

Cear
Total por
tipo de
desastre
Total geral
de desastres
por ano

393.801

4.606.455

2.503.984

1.870.543

8.379.802

4.005.275

3.500

178.355

130.264

8.646.181

8.954.800

Fonte: Sistema Integrado de Informaes sobre Desastres (S2ID). Disponvel em http://

www.integracao.gov.br/defesa-civil/s2id.

A caracterizao da sociedade de risco, como faz Beck (2011), adequada para o momento atual, bem como para o entendimento de que o processo
de desenvolvimento da sociedade industrial gerador de riscos. O encontro de
uma ou mais ameaas com uma ou mais vulnerabilidades produz um desastre.
134

A maior ocorrncia de desastres evidencia, ou o aumento das ameaas, ou o aumento das vulnerabilidades, ou ambos. Na discusso aqui proposta, importante compreender como o atual modelo de desenvolvimento, excludente e
segregador, cria vulnerabilidades no territrio que, ao encontrar a ameaa das
chuvas, irrompem em desastres, como, por exemplo, o de So Luiz do Paraitinga
em 2010 e o da Regio Serrana do Rio de Janeiro em 2011.
O aumento no nmero de pessoas afetadas permite intuir que h, tambm,
aumento de danos materiais e imateriais. A disrupo da vida cotidiana
provocada pelo desastre potencializa o desamparo social, pobreza e morbidade
na populao afetada. As prioridades resultantes das necessidades de reconstruo podem gerar tenses e conflitos sociais com os planos anteriores agora postergados (CEPAL; BID, 2000). Os desastres geram efeitos cumulativos em
municpios ou regies quando no h recursos suficientes para a reconstruo
do espao como era antes, muito menos para uma reconstruo com reduo de
vulnerabilidade (CEPAL; BID, 2000).
A perda de habitaes, patrimnio cultural, acervo familiar e vnculos
sociais so resultados dos desastres que muitas vezes no podem ser reconstrudos. Um desastre altera de maneira duradoura padres de conduta e produo que vo alm da reposio e reconstruo (CEPAL; BID, 2000, p. 1314). Os desastres produzem efeitos sociais de longa durao e de difcil
mensurao. Os efeitos macroeconmicos de longa durao incluem diminuio
de renda per capita que guarda, nos pases latino-americanos, correlao entre a
evoluo do PIB e o nmero de desastres (CEPAL; BID, 2000).
por isso que os recursos econmicos devem ser direcionados para medidas de preveno de desastres e no para reconstruo aps o desastre. o que
ser abordado no prximo item.

PLANEJAMENTO INTEGRADO PARA A PREVENO DE DESASTRES

O grande crescimento no nmero de afetados em desastres refora a
importncia da adoo de medidas de preveno. Para Anderson (1994, p. 7),
o argumento bsico de integrar a conscincia do desastre com o planejamento
do desenvolvimento que resulta antieconmico no fazer assim.
A adoo de medidas de preveno essencial na tentativa de reduzir o
nmero, a extenso e a magnitude dos desastres. Por preveno entende-se
atividade realizada antes da crise para controlar ou mitigar seu impacto, de tal
maneira que se impea ou reduza o dano a um nvel no qual se possa recuperar a sociedade (ANDERSON, 1994, p. 10).
H trs razes pelas quais a varivel desastre deve ser integrada ao
planejamento do desenvolvimento, que so:
1. Os desastres tm relao com a pobreza: a pobreza aumenta a vulnerabilidade a catstrofes e aumenta a probabilidade de que uma crise se
converta em uma calamidade (ANDERSON, 1994, p. 8).
2. O desenvolvimento pode aumentar a propenso ao desastre: poderamos
supor que um dlar gasto em diminuir a pobreza um dlar gasto em
135

preveno de desastres. Isto em grande parte certo, porm, o contrrio tambm ocorre. O desenvolvimento algumas vezes aumenta indiretamente a probabilidade de desastres. Quando se empreende o desenvolvimento ignorando a propenso a catstrofes, este pode agregar-se
possibilidade ou incremento dos danos.
3. Os recursos para o desenvolvimento s vezes so mal gastos por no ter
em conta a propenso aos desastres: comum que um desastre interrompa programas em marcha e desvie recursos que j estavam
direcionados. Quando se conhece bem a propenso aos desastres, no
t-la em conta no planejamento representa um mau manejo de recursos.
H uma importante dimenso poltica nos desastres que se refere a como
os gastos com preveno tm sido realizados. Em geral, as sociedades no escolhem entre todo para preveno ou todo para recuperao. Compram algo de
preveno e algo de recuperao; a deciso real dos governos consiste em decidir quanto comprar de cada um (ANDERSON, 1994, p. 11). A percepo da
eleio correta de gastos em preveno ou recuperao varia de acordo com o
conhecimento do pblico sobre as tecnologias mitigadoras e com a experincia
do desastre vivido pessoalmente ou por pessoa conhecida (ANDERSON, 1994).
s vezes, um acontecimento catastrfico modifica a relao entre preveno e reconstruo. Assim, tanto o risco quanto a mitigao do risco so
socialmente estruturados. A mitigao de risco uma medida de preveno por
se utilizar de polticas e aes para minorar danos causados por desastres
(TIERNEY, 1994). Tambm as opes de mitigao so socialmente estruturadas e, portanto, esto sujeitas a aspectos socioculturais que influenciaro os
mtodos de mitigao utilizados, o que sugere, a princpio, dois caminhos:
a) que quem intenta estimular a adoo de medidas de mitigao tem
de entender as situaes sociais em que [estas] vo se aplicar; e b) que
as estratgias de mitigao utilizadas e que tm demonstrado ser efetivas
em uma situao podem no ser aceitas ou funcionar da mesma forma
em outra [situao] (TIERNEY, 1994, p. 83).
H uma tendncia em ver o problema da mitigao como essencialmente
tcnico, contudo, as estratgias de mitigao surtem efeito ou no por sua
factibilidade poltica, econmica e sociocultural, no por sua factibilidade tcnica (TIERNEY, 1994). Por isso, fundamental ressaltar a vulnerabilidade poltica institucional, que se refere debilidade institucional em seu conjunto e,
mais concretamente, debilidade do sistema democrtico (CEPAL; BID, 2000,
p. 17). A debilidade do sistema democrtico ganha contornos de:
t

consequncia negativa eficincia das polticas pblicas e legitimidade

da ao governamental;
limitada participao dos cidados e das empresas nos esforos nacionais, articulao com governos locais e organizaes da sociedade civil,
gesto e manejo das emergncias, processamento das demandas e necessidades dos cidados e capacidade para responder a estas.
136

A viso prevalente das vulnerabilidades a da meteorologia e da engenharia, o que faz com que o incremento da capacidade organizativa e participativa
das comunidades seja visto como um aspecto menor na reduo de vulnerabilidades. Assim, as instituies criadas at ento tm sido orientadas por critrios pouco participativos e com procedimentos centralizados. E o processo de
democratizao de informao sobre desastres est dando origem a esforos de
gesto de risco mais integrados, no que se destaca cada vez mais a necessria
articulao entre governos centrais, governos locais e organizaes da sociedade civil (CEPAL; BID, 2000, p. 19).
Cabe, ento, a cada pas definir um plano de gesto integral de riscos fundamentado em elementos bsicos, tais como: quais so os recursos disponveis
para preveno; incorporao de fatores de vulnerabilidade e risco no ciclo de
preparao e avaliao de projetos de desenvolvimento; evitar que programas de
reconstruo sejam, meramente, a reconstruo de vulnerabilidades; estabelecimento e fortalecimento de sistemas de observao, prognstico, vigilncia e alerta;
desenvolvimento de uma institucionalidade com recursos para o manejo de emergncias e desastres; o desenho de mecanismos de articulao e cooperao com
o setor privado, ONGs e agncias internacionais; e a execuo permanente de programas de educao da populao (CEPAL; BID, 2000, p. 19).
Em mais uma tentativa de aprimorar as diretrizes, instrumentos e responsabilidades na gesto de riscos e desastres foi aprovada e sancionada a Poltica
Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC), Lei 12.608, de 10 de abri de
2012, que abrange as aes de preveno, mitigao, preparao, resposta e recuperao voltadas proteo e defesa civil. A PNPDEC, em seu segundo artigo, coloca como um dever da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
adotar as medidas necessrias reduo dos riscos de desastres, afastando a
incerteza como desculpa para a inao.
Dentro da PNPDEC, as polticas integradas devem ser realizadas pelos
rgos responsveis por: polticas de ordenamento territorial; desenvolvimento urbano; sade; meio ambiente; mudanas climticas; gesto de recursos
hdricos; geologia; infraestrutura; educao; cincia e tecnologia; e s demais
polticas setoriais, tendo em vista a promoo do desenvolvimento sustentvel.
H um grande conjunto de instituies envolvidas nas polticas pblicas
descritas acima, inclusive com atuaes divergentes e contraditrias umas com
as outras, o que inviabiliza a ao integradora sob a gide da proteo e preveno de riscos e desastres. Se, por exemplo, uma poltica de infraestrutura incentiva o uso do espao em rea considerada de risco, h uma dissonncia entre as
polticas de desenvolvimento e a de proteo a desastres. A formulao da
PNPDEC insuficiente para garantir o planejamento integrado de polticas de
preveno a desastres. preciso que exista a disseminao constante de uma
cultura de proteo e preveno a desastres para possibilitar o alinhamento e
planejamento integrado de polticas pblicas correspondentes.
H um conjunto de elementos para a Gesto Integral do Risco (cf. CEPAL;
BID, 2000, p. 20), apresentados porque precisam ser considerados na atuao
da PNPDEC. A PNPDEC deveria surgir como uma face do planejamento do
137

desenvolvimento sustentvel do pas, em que a preveno um elemento indispensvel e a memria dos desastres seja preservada para evitar que se cometam
os mesmos erros. O estudo e entendimento dos fatores humanos que geram
vulnerabilidades e influem na magnitude dos desastres, tais como fatores
socioeconmicos, demogrficos e socioculturais, devem ser o centro de uma poltica de proteo e defesa civil. O uso de medidas tcnicas importante, mas, se
feito de forma isolada, est fadado ao fracasso e ao mau uso dos recursos pblicos. Da mesma forma, os rgos que planejam o desenvolvimento, necessariamente, devem estar na linha de frente das polticas integradoras ao incorporar fatores de vulnerabilidade e risco no ciclo de preparao de projeto e programas. Por
fim, essencial considerar a preveno como uma poltica de Estado.
As dificuldades do planejamento integrado para a preveno de desastres so de ordem poltica, cultural e social. No so dificuldades tcnicas ou de
ausncia aguda de recursos financeiros ou de legislao. A PNPDEC preenche
importante lacuna ao criar a vinculao jurdica necessria. Porm, dentro do
contexto cultural brasileiro, pode ser uma lei que no pega e no tem seus dispositivos aplicados pela ausncia de comunicao adequada entre os planejadores e executores das polticas dos diferentes rgos envolvidos na reduo
de vulnerabilidades.

4. CONCLUSO
Um desenvolvimento que cria e refora vulnerabilidades um paradoxo.
O aperfeioamento das diretrizes polticas e institucionais do atual modelo de
desenvolmento necessrio quando se trata de vulnerabilidades e desastres.
O aumento da vulnerabilidade, por suas mltiplas causas, requer o
planejamento e a integrao de polticas de desenvolvimento para que a preveno seja adotada como poltica de Estado que permita a efetiva proteo civil.
A vivncia do desastre, quando se transforma em atuao poltica, passa a ser
um elemento de alterao e reorientao de polticas pblicas desconectadas
com a gesto de riscos e desastres.
O fortalecimento da PNPDEC deve trazer para a agenda pblica uma discusso sobre o modelo de desenvolvimento, sobre o desperdcio de recursos em
polticas conflitantes que aumentam as vulnerabilidades e sobre a necessidade
de entender como os aspectos sociais e culturais influenciam a vulnerabilidade.

5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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138

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139

CAPTULO 9

DESASTRES COMO OPORTUNIDADE DE ARTICULAO,

DILOGO E FORTALECIMENTO DE FRUNS
JULIANA SARTORI
JANANA GRALATO BATISTA
DENISE MUNIZ DE TARIN
JLIA PESSA DE ALMEIDA

1. INTRODUO
O Estado brasileiro vive um momento de transio, que consiste no amadurecimento da democracia e implementao dos direitos sociais, razo pela qual a
necessidade do debate em torno do viver nas cidades mostra-se urgente, bem
como a construo, conjunta e articulada, de alternativas para lidar com os conflitos sociais.
A ocupao do territrio no pas, atualmente, atingiu nveis altos de
conflitualidade que exige a incorporao de novos conceitos, atores e arranjos
poltico-institucionais, alm de novas estratgias e instrumentos. O acesso
territorialidade (in)segura est vinculada s crises socioambientais que se configuram enquanto fruto de uma sociedade repleta de estranhamento e intolerncia, principalmente quando o foco recai sobre reas com populaes pobres
e/ou habitadas por minorias tnicas.
Valencio (2012) destaca quatro mazelas indissociveis que caracterizam o
contexto socioambiental brasileiro: a) predao praticada pelos grandes agentes privados, da qual o Estado se tornou refm; b) desigualdades distributivas;
c) processo de desterritorializao; d) produo crescente dos riscos. A partir
desse contexto de desenvolvimento excludente, que concentra o poder e acesso e uso dos recursos ambientais, a relao do ente pblico com os grupos
fragilizados segue no caminho da desumanizao, visto que os mais vulnerveis
esto submetidos, cotidianamente, a um grau extremo e contnuo de desfiliao
social, no qual se percebe que a questo da degradao ambiental no democrtica, ou seja, nem todos os indivduos esto igualmente sujeitos s consequncias das crises ambientais.
Nos ltimos anos, os casos de desastre aumentaram, caracterizando-se
como um fenmeno socioambiental preocupante. No Brasil, desde o primeiro
semestre de 2003 at o primeiro semestre de 2010, foram registradas, em mdia, 1.568,94 ocorrncias por ano. Alm de registrar o aumento desses eventos
extremos, no perodo de 2006 a 2009 houve crescimento de 220,81% no contingente de afetados postos em situao de vulnerabilidade extrema em virtude das perdas causadas pelos desastres (VALENCIO; VALENCIO, 2010).

141

No debate internacional falta consenso nas abordagens terico-metodolgicas em relao ao conceito de desastre. O desastre, para Quarantelli
(2005), no pode ser considerado como sendo algo natural, porque est inserido num contexto scio-histrico, que no se desvincula das aes e decises
dos indivduos. Assim, ele prope que se considerem os conceitos de tempo e
espao social no processo, j que, desse modo, a resposta situao de emergncia e medidas de proteo seriam consideravelmente aprimoradas
(QUARANTELLI, 2005, p. 339).
As relaes que estabelecemos no mundo ocorrem de forma ambgua.
Desse modo, o aumento dos desastres no pas no est relacionado apenas ao
impacto de um fator de ameaa, como o de uma chuva atpica, mas tambm s
relaes esgaradas do sujeito com o Estado, que se refletem na precariedade dos
equipamentos comunitrios e habitacionais, na deteriorao ambiental, deixando o indivduo margem, o que o faz ele prprio ter de enfrentar suas adversidades (VALENCIO, 2012).
O desastre, de acordo com Oliver-Smith (1998), caracteriza-se como um
evento totalizante e consiste na relao de diversos processos e eventos, sendo
eles de carter social, ambiental, cultural, poltico, econmico, fsico ou
tecnolgico. Assim, em virtude do carter multidimensional dos desastres,
fundamental que as aes para reduzi-los no pas estejam integradas em todos
os nveis do corpo social.
A misso institucional da Defesa Civil consiste na reduo dos desastres
no pas, por meio das aes de preveno, mitigao, preparao, resposta e recuperao (BRASIL, 2012a), porm, suas aes se concentram, principalmente, em nvel da resposta e recuperao do risco que j se concretizou. E a porcentagem de unidades de Defesa Civil nos municpios brasileiros, de acordo com
dados do IBGE, de 59,26%, deflagrando a precariedade do atendimento s
populaes vulnerveis perante os eventos ameaantes (SIENA, 2012a).
Em virtude da insuficincia das aes da Defesa Civil perante os eventos
extremos, outros ministrios tm se envolvido nas aes de resposta ao desastre, como, por exemplo, o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), Ministrio da Defesa (MD), Ministrio da Sade (MS), entre
outros, e ainda muitas demandas recaem sobre o Ministrio Pblico.
Cada ministrio tem procurado contribuir para a melhoria das aes de
enfrentamento dos desastres, experincia ainda recente, cujo processo requer
progressivo esforo de delimitao e articulao de papis. Para tanto, desenvolver estratgias que adotem a intersetorialidade no acionamento das polticas
pblicas no socorro s vtimas tornou-se o principal desafio do Plano Nacional
de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres Naturais (BRASIL, 2012b).
No bojo dessa proposta, a atuao das Foras Armadas tem sido requisitada a fim de agilizar a resposta no momento crtico do evento extremo. Por
possurem alto grau de capilaridade no territrio nacional e competncia
logstico-operativa para atuar em condies adversas, as Foras Armadas apresentam grande efetividade no rpido deslocamento de meios e equipamentos a

142

serem empregados na execuo das aes de salvamento, sade, apoio areo,

engenharia e comunicao, alm da organizao do sistema de coleta, doao
e distribuio de donativos.
J as atuaes do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) se do, principalmente, no perodo do ps-impacto, por meio
de orientao dos gestores municipais em relao organizao dos abrigos
temporrios, entre outros. A Assistncia Social, embora seja uma das primeiras
instituies presentes no enfrentamento do desastre em nvel municipal, no
possui a misso institucional de coordenar todas as aes, o que limita, em certo
sentido, obstrui e desorienta as providncias que se v impelida a tomar
(SIENA, 2012b).
No Estado do Rio de Janeiro, no perodo de janeiro de 2010 a 20 de maro
de 2013, foram registradas 102 portarias de Reconhecimento de Situao de
Emergncia e Estado de Calamidade Pblica no site do Ministrio da Integrao
Nacional. Em virtude da recorrncia e intensidade dos eventos extremos, no
podemos consider-los como algo inesperado, mas utilizar as experincias anteriores como oportunidades de construir novos caminhos rumo cidadania.
Sendo assim, a busca por resoluo de conflitos deve caminhar no sentido de
garantir as justias sociais, sendo que essa busca deve se dar de forma integrada e articulada pelos diversos setores da sociedade (VARGAS, 2007).
No intuito de discutir sobre articulao, dilogo e fortalecimento de fruns
em contextos de desastres, o presente captulo tem o intuito de analisar a dinmica do controle social, por meio das atuaes do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro e as experincias dos fruns participativos no municpio
de Nova Friburgo (RJ), aps a catstrofe na regio serrana em janeiro de 2011.

2. A DINMICA DO CONTROLE SOCIAL

Para superar o quadro recorrente de desastres no pas, obrigatoriamente,
necessrio ressaltar o papel do controle social sobre as polticas pblicas, como
forma de instituir legitimidade e garantir a sustentabilidade e a efetividade das
mesmas. E, conjuntamente, conferir organicidade s aes empreendidas no
trato das necessidades coletivas e de interesse pblico disponibilizadas para o
enfrentamento desse fenmeno.
A concepo de controle social deve ser coerente com a noo de participao social por meio dos segmentos organizados da sociedade civil e do cidado comum para que seja possvel interferir em todo o processo de conformao das polticas pblicas (formulao, planejamento, execuo, monitoramento e avaliao).
Numa ordem societria democrtica, o fortalecimento dos espaos de participao social fundamental para garantir o compartilhamento do poder de
deciso entre Estado e sociedade na formulao das polticas pblicas, na definio de prioridades e na elaborao dos planos de ao, nas instncias municipais, estaduais ou federais. Isso porque o desenho das polticas pblicas se
reflete no atendimento ou no dos diferentes interesses da coletividade em dis-

143

puta sob a perspectiva de classe, contemplando variantes subjacentes de contorno de gnero, etnia, entre outras questes , demarca como essas demandas
esto sendo incorporadas e, em ltima instncia, revela as alternativas descartadas pela gesto governamental.1
O exerccio do controle social abrange diferentes formas de atuao e espaos de interveno, envolve desde o dilogo em espaos institucionalizados
at aes de presso popular, monitoramento ou fiscalizao, dentre outras. Os
espaos institucionalizados so os mais reconhecidos pela administrao pblica, renem os Conselhos, OPs, Conferncias, mas no invalidam a importncia
dos espaos autnomos, cujas iniciativas conferem equilbrio ao processo
participativo. Assim,
a participao se concretiza num contexto poltico, econmico, social,
cultural e ambiental determinado. Quer dizer, ela se d na relao do
presente (contexto atual) com o futuro (o que queremos construir)
(MORONI, 2012, p. 45).
Gohn (2011) destaca que as polticas sociais no devem ser conduzidas
rumo filantropia, pois, desse modo, a poltica pblica se transforma em polticas sociais compensatrias em que os direitos seriam meros benefcios a serem concedidos. Para a autora,
o compromisso tico e a opo pelo desenvolvimento de propostas que
tenham por base a participao social pelo protagonismo da sociedade
civil exigem clara vontade poltica das foras democrticas, organizadas
para a construo de uma sociedade de um espao pblico diferente do
modelo neoliberal, construdo a partir de excluses e injustias. preciso que sejam respeitados os direitos de cidadania e que se aumentem
progressivamente os nveis de participao democrtica da populao
(GOHN, 2011, p. 356/357).
Os debates do visibilidade aos conflitos e definem as propostas a serem
apresentadas e defendidas, contribuindo para a construo dos interesses
coletivos, os quais, por sua vez, permearo as agendas de governo e a definio
de prioridades e garantiro o cumprimento de direitos.
Informao e conhecimento so duas ferramentas indispensveis ao exerccio do controle social e ao combate corrupo, porque compem, concomitantemente, tanto a equao da gesto governamental quanto do empoderamento da sociedade, na medida em que eleva a capacidade de compreenso das informaes e dos mecanismos de realizao dos interesses coletivos.
1. As polticas pblicas consistem em programas de ao governamental visando coordenar os
meios disposio do Estado e s atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados (BUCCI, 2006, p. 247). A autora complementa que
a efetividade das polticas pblicas est vinculada ao grau de articulao entre os poderes e
agentes envolvidos.

144

Essas ferramentas permitem o monitoramento mais eficiente e aumenta o

accountability aceitao consciente, passvel de cobranas e responsabilizao,
da prestao de contas pblicas , reduzindo as chances de desvios e mau uso
(decorrente de situaes de arbitrariedade) dos recursos pblicos.
Para lidar com os conflitos sociais fundamental, portanto, procurar formas de empoderamento e de reconhecimento dos grupos marginalizados, como
forma de comear o processo de transformao (VARGAS, 2007, p. 195). E,
ainda, por meio da abordagem de transformao de conflitos, estes podem ser
compreendidos como algo positivo, pois possibilitam a transformao social.
Os desastres agravam a dvida social, uma vez que so os segmentos mais
vulnerabilizados, porque expostos aos efeitos das desigualdades sociais, que
esto sujeitos ocupao territorial precria.
A identificao de vulnerabilidades sociais, que quase sempre esto associadas ocupao territorial precria, responsveis pela potencializao dos
impactos dos desastres, e suas aes decorrentes de proteo social, podem reverter o princpio da continuidade dos desastres, posto que:
A territorializao, necessria para atingir a segurana existencial, tem
que ocorrer tanto em movimento quanto no lugar, transformando as estratgias de proteo e os riscos assumidos, redesenhando a vulnerabilidade e os prprios perigos urbanos (MARANDOLA, 2008, p. 165).

3. ATUAO DO MINISTRIO PBLICO EM CONTEXTOS DE DESASTRES

A vida, como direito constitucional fundamental, impe a todos os
aplicadores da lei inteno e atuao harmnicas, posto que inexiste valor mais
relevante que este. Nesse vis, a postura do Ministrio Pblico2 torna-se mpar,
sobretudo porque possui o monoplio do inqurito civil, instrumento voltado
realizao de percias, estudos e provas. Esse instrumento fundamental para
subsidiar aes em vista de demonstrar a histrica omisso do poder pblico na
gesto do territrio, como o risco que enfrentam muitas famlias que vivem em
comunidades sem as condies mnimas de segurana. Desse modo, a urgncia
na reverso dessa realidade ftica.
No entanto, fundamental considerar que o evento extremo ocorrido na
regio Serrana do Rio de Janeiro, em 2011, como um divisor de guas nas aes
do Ministrio Pblico desse estado.
Segundo relato do promotor de Justia Carlos Frederico Saturnino,3 foi
informado que

2. Essa instituio o elo entre a sociedade e o Estado, importante engrenagem na renovao poltica, das ideias e dos ideais, funcionado como verdadeiro agente de transformao social.
3. Titular da 1 Promotoria de Justia de Tutela Coletiva de Defesa do Meio Ambiente do Ncleo Capital. Um dos integrantes da equipe do Ministrio Pblico Fluminense que entrou com
121 aes civis pblicas.

145

o Ministrio Pblico entrou com uma ao para cada comunidade com

reas de alto/mdio risco identificadas e mapeadas em laudos elaborados
pela prpria GEO-RIO. Alm desses laudos, as iniciais foram instrudas
com estudo do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) sobre
mudanas climticas na regio metropolitana do Rio de Janeiro, que conclui pela probabilidade de chuvas cada vez mais intensas e frequentes nos
prximos anos (promotor de Justia Carlos Frederico Saturnino).4
As aes civis pblicas propostas objetivaram a realizao de obras e intervenes que reduzam o risco de deslizamentos de alto/mdio para baixo, beneficiando as comunidades listadas na Tabela 1, e j foram prolatadas seis sentenas favorveis ao pleito do Ministrio Pblico da lavra da Juza Roseli Nalini,
da 6 Vara da Fazenda Pblica da Capital. A tabela destaca, alm das comunidades, o nmero de famlias beneficiadas com as referidas decises.
Tabela 1 Nmero de famlias que residem em reas de risco e foram beneficiadas com sentenas favorveis do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro no ano de 2012.

Locais

Nmero de famlias em reas de risco

Bairro Ouro Preto (Lins)

380

Salgueiro (Tijuca)

200

Frey Gaspar (Vila da Penha)

80

Morro da Caixa Dgua (Penha)

310

Morro da F (Penha Circular)

250

Vila Cabuu (Engenho Novo)

135

Fonte: Dados obtidos a partir de entrevista realizada com Carlos Frederico Saturnino.

As sentenas constituem importantes precedentes no debate sobre a

discricionariedade administrativa. Vale dizer que o Poder Judicirio reconheceu
a possibilidade de determinar-se ao Poder Executivo que atue em situaes especficas visando suprir sua flagrante omisso em respeito ao relevante interesse
a ser salvaguardado, que a vida.
importante ressaltar alguns trechos relevantes da sentena prolatada na
ao n 0485993-55.2011.8.19.0001, pelos princpios e valores nela destacados:
Fartamente comprovado nos autos a gravidade e iminncia dos riscos.
No estamos tratando apenas dos aspectos ambientais. Est em jogo a
vida de dezenas de crianas, mulheres e homens que vivem na localida-

4. relevante ressaltar que as informaes foram concedidas pelo promotor, por meio de entrevista realizada por e-mail.

146

de, que tem em seu entorno reas de alto e mdio risco que necessitam
de urgente e imediata interveno do Poder Pblico mediante obras que
impeam os perigos que colocam em risco a vida da populao. Esta
parcial omisso detectada que, parafraseando o ministro Celso de
Mello, podemos chamar de encargos poltico-jurdicos que a mquina
pblica tem, e seu descumprimento, ou sua ao ineficiente, coloca em
grave e iminente risco, direitos individuais e coletivos, no caso especifico, o meio ambiente e vidas humanas. Tais circunstncias justificam
a interveno judicial no conflito ora apresentado (BRASIL, 2012c).
Por bvio que as aes ora postuladas pelo Ministrio Pblico envolvem
diretamente aspectos oramentrios. Mas de longe a possibilidade de
aceitao de inexistncia de verbas para as intervenes necessrias. Isto
porque, o dia a dia da atuao municipal est a evidenciar que a cidade do Rio de Janeiro no est a sofrer falta de recursos, mais sim critrios estabelecidos de prioridades.
As obras ora reclamadas visam garantir direitos fundamentais, como a
prpria vida. E, por evidente, que no pode ser secundada ao fundamento de inexistncia de verbas, considerado o quadro retratado, e os princpios da proporcionalidade que devem estar presentes em todas as
atividades.
Relativamente forma de efetivar as medidas objetivas que estabeleam
as mudanas de nveis de risco, bem como que previnam ou impeam
novos deslizamentos ou outros fatores que ponham em risco a comunidade, entendo que estariam na esfera administrativa do Ente Municipal, cabendo-lhe, por evidente, responsabilizao por medidas ineficientes ou protelatrias.
Se, em passado recente, aes como estas tivessem sido propostas, e o
Judicirio obrigasse o Executivo a providenciar medidas que prevenissem catstrofes e garantissem direitos fundamentais coletividade, certamente no teramos assistido as cenas chocantes e deprimentes como
as ocorridas no Morro do Bumba na cidade vizinha de Niteri, quando centenas de famlias foram dizimadas. O mesmo poder-se-ia dizer de
ocorrncias havidas em Angra dos Reis, Nova Friburgo, Petrpolis, e na
prpria cidade do Rio de Janeiro.
No podemos impedir totalmente a ocorrncia de tais eventos extremos,
porm, h a certeza absoluta que se a Administrao Pblica seguisse
as normas existentes na legislao, no Estatuto da Cidade, nas normas
de proteo ao Meio Ambiente, os resultados e consequncias das catstrofes seriam em muito mitigadas, e muitas vidas humanas salvas.
isto que o Ministrio Pblico do Estado pediu ao municpio ao Estado
do Rio de Janeiro e no foi atendido, portanto, ao Poder Judicirio que
ele, em ltima tentativa se socorre fundamentado em vasto arcabouo
jurdico ptrio. (BRASIL, 2012c).
147

3.1 PROJETO MORTE ZERO

Destaca-se que a atuao do Ministrio Pblico no se restringe arena
do Poder Judicirio, com a propositura de aes, j que os membros dessa instituio podem atuar, diretamente e em conjunto, com os diversos grupos sociais. Segundo Tarin (2009), duas so as formas de atuao: a) educando, sensibilizando e conscientizando os cidados dos seus direitos civis, polticos e sociais, por meio dos veculos de comunicao de massa, cartilhas, vdeos, peas
de teatro e palestras; b) atuando como produtor social em processo de mobilizao social.
Nessa linha de ao, caracteriza-se como oportuna a descrio do projeto
Morte Zero, desenvolvido pelo Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, na cidade de Petrpolis, no perodo de 27 de setembro de 2003 a 27 de maro de
2005, que atuou como fomentador do movimento social com o objetivo de pressionar o poder pblico municipal e estadual a implantar medidas preventivas,
em razo do histrico de deslizamentos e mortes no municpio.
As etapas do projeto Morte Zero constituram-se da seguinte forma:
1. A delimitao das reas a serem priorizadas, em razo de eventos ocorridos nos anos anteriores, com base nos dados da Defesa Civil, o que
findou por se identificar 24 (vinte e quatro) comunidades em alto risco.
2. Convocao de todos os engenheiros moradores na cidade, por meio de
cartas e correios eletrnicos, para que pudssemos formar equipes com
3 (trs) profissionais objetivando vistoriar as comunidades escolhidas.
Foram enviados convites a 433 engenheiros e gelogos que residem em
Petrpolis, visando sensibiliz-los a aderirem ao projeto. Destes, 42
aderiram.
3. Mobilizao de todas as lideranas, incluindo os presidentes das associaes de moradores, educadores, agentes de sade, padres e pastores
das igrejas evanglicas.
4. Realizao de campanha de divulgao do projeto junto aos meios de
comunicao regionais e estaduais, visando mobilizar toda a sociedade
petropolitana e, tambm, a fluminense.
5. Pressionar o poder pblico para atuar junto s comunidades mais
fragilizadas, visando auxiliar as famlias antes de os acidentes ocorrerem
e a implantao do sistema de alerta.
6. Mobilizao de ONGs, de classe mdia, para que cada uma delas
adotasse uma associao de moradores propiciando suporte e logstica
na conduo do projeto.
7. Mobilizao da imprensa local, televiso, rdio e jornal, objetivando dar
conhecimento da campanha a todos os segmentos da sociedade, inclusive educando quanto disposio do lixo, manuteno das borrachas
que transportam as guas dos pontos de captao s residncias, no
promover desmatamentos e cortes de talude.

148

8. Mobilizao nas Igrejas Catlicas e Evanglicas, por meio de palestras

e trabalho de sensibilizao das lideranas das Parquias e Igrejas, para
fomentarem real participao em cada comunidade.
9. Identificao do universo das famlias, sob risco iminente e delimitao
dos espaos, para a retirada das pessoas, quando o pluvimetro atingisse
o nvel crtico.
10. Mobilizao do empresariado local (TARIN, 2009, p. 69).
A seguir, a Figura 1 destaca o nmero de afetados no perodo de janeiro
de 2001 a outubro de 2009 no municpio de Petrpolis (RJ), valendo destacar
que nos anos de 2004 e 2005, perodo em que o projeto foi implantado, no
houve mortes.
40
38
Nmero de mortes

35
30
25
20

17

15

11

10
3
0

0
2001

2002 2003

2004 2005

2006

2007 2008 2009

Ano

Figura 1 Nmero de vtimas no municpio de Petrpolis no perodo de janeiro de 2001

a outubro de 2009. Fonte: Couri (2010), com base em informaes concedidas pela
COMDEC de Petrpolis.

Desse modo, os resultados da iniciativa do Projeto Morte Zero realizado em comunidades no Rio de Janeiro foram:
O estudo de caso de Petrpolis mostrou que no trabalho de mobilizao
social realizado pelo Ministrio Pblico Estadual durante o Projeto Morte Zero em
Petrpolis-RJ, entre dezembro de 2003 e maro de 2005, o ndice de deslizamentos foi significativo e a perda de vida foi zero, principalmente porque a
populao e as lideranas comunitrias estavam mobilizadas e alertas para o
perigo das chuvas. Deste modo, verificou-se no presente trabalho um fator positivo nas atuaes conjuntas da Defesa Civil e do Ministrio Pblico, agindo
preventivamente na proteo da sociedade e do meio ambiente. Assim, sugerese a criao de um curso de mobilizao e reduo dos impactos de precipitaes hdricas nas encostas, com a participao de diversas instituies, como
universidades, Ministrio Pblico e Defesa Civil, aproveitando a experincia do
Projeto Morte Zero para outras regies com caractersticas semelhantes (COURI,
2010, p. 72).
149

4. FRUNS PARTICIPATIVOS: EXPERINCIAS

De acordo com Gohn (2011), as atuaes dos movimentos sociais se caracterizam como matrizes geradoras de saberes e fontes de inovao, sendo assim, possuem carter poltico-social.
Sob essa perspectiva, a fim de adentrar nas experincias da sociedade civil, seguem abaixo os percalos da organizao social DILOGO de Nova
Friburgo (RJ) em relao ao desastre na regio serrana.

4.1 NOVA FRIBURGO E O MAIOR DESASTRE DA HISTRIA DO BRASIL

Nova Friburgo, localizada na microrregio serrana do estado do Rio de
Janeiro, a 126 km da capital, possui 182.082 habitantes numa rea de 933.414
km e sua densidade demogrfica de 195.07 hab/km. A populao residente
em rea urbana de 159.372 habitantes (87,52%), e a populao que reside na
rea rural do municpio de 22.710 (12,48%) (IBGE, 2010).
Na madrugada do dia 12 de janeiro de 2011, a cidade, juntamente com
outros municpios da regio serrana do Rio de Janeiro, entrou para a histria
como palco da maior tragdia do pas e uma das maiores do mundo. O impacto do fator de ameaa, em virtude da intensa precipitao pluviomtrica, suscitou deslizamentos de terra e inundaes. No Dirio Oficial da Unio, as autoridades caracterizam o desastre ocorrido em Nova Friburgo como Situao de
Emergncia, decorrente de enxurradas (D.O.U., seo 1, n. 10, sexta-feira, 14
de janeiro de 2011, p. 30).
Os danos humanos, econmicos e ambientais na regio so muito questionados pelos moradores dos locais afetados, sendo que, aps quase trs anos do
impacto do fator ameaante, ainda no h dados oficiais, que regularmente so
publicados no site do Ministrio da Integrao Nacional documento de Avaliao de Danos (AVADAN). Num estudo realizado por Freitas et al. (2012), estima-se, por meio de dados obtidos diretamente com a Defesa Civil do Estado
do Rio de Janeiro, que, nos municpios da regio Serrana, o nmero de pessoas mortas foi de 918, 22.604 foram desalojadas e 8.795 ficaram desabrigadas.5
O nmero de desaparecidos, informao disponvel nas relaes oficiais do Programa de Localizao e Identificao de Desaparecidos do Ministrio Pblico
do Estado do Rio de Janeiro, totalizam 134 pessoas.6
De acordo com Dieguez (2011), durante a manifestao do evento extremo, 220 milmetros de gua da chuva transformaram riachos em corredeiras
mortferas, que dissolveram construes slidas como se fossem castelos de
areia. O fato de a cidade estar situada num vale intensificou os danos do desastre, j que as pessoas ocupavam a beira do rio ou as encostas. Corpos resgatados em meio lama foram levados para o ginsio esportivo do Instituto de
Educao de Nova Friburgo (RJ) e envolvidos em cobertores, ou ainda coloca5. importante ressaltar que o nmero de desaparecidos no foi mencionado no estudo de Freitas
et al. (2012).
6. http://piv.mp.rj.gov.br/piv/consultas_lista.htm

150

dos em sacos plsticos. As pessoas que estavam em busca de familiares tinham

de abrir, por conta prpria, os sacos ou desenrolar os cobertores. Muitos corpos
foram mutilados e crianas foram encontradas nos braos das mes.
O cenrio devastador era completado por carros do Exrcito circulando e
helicpteros sobrevoando o local, enquanto muitas pessoas continuavam desaparecidas e as casas soterradas. Parte das casas permanecia sem luz, os telefones seguiam mudos e o fornecimento de gua foi interrompido. Quando o sol
surgiu, a populao passou a usar mscaras por conta da poeira seca e malcheirosa nas ruas.

4.2 AS CAUSAS NO NATURAIS DO DESASTRE

Esse contexto da tragdia dita natural oculta outra, de propores to
gigantescas quanto a primeira: a tragdia poltica. Denncias de corrupo, de
desvios, mudana de prefeitos seguida de modificaes constantes em todo o
secretariado, CPI instaurada e anulada s vsperas de sua concluso, entre outros problemas.
A descontinuidade de aes seguida de impunidade e inoperncia intensificaram os impactos sociopolticos do desastre, sobretudo porque o desastre
s pode ser considerado como tal medida que afeta a sociedade.
No perodo de reconstruo ou, como preferem dizer, de recriao da
cidade , inmeros desafios relacionados ao atendimento dos afetados, questo habitacional, gesto dos recursos, economia, articulao entre rgos
e entidades foram enfrentados por meio de muitas iniciativas isoladas, simultneas e sobrepostas. Esse panorama consistiu em uma oportunidade de aprendizagem e crescimento perante a instabilidade poltica que agravou a integrao
entre os rgos e os segmentos da sociedade. Grupos separados por cores, bandeiras e interesses econmicos, de forma velada, geraram aes pontuais que no
conciliavam o sentimento coletivo.
De um lado, os inmeros servios e projetos de interesse pblico funcionam de forma precria, muitas vezes carecendo de recursos e apoio que, em sua
maioria, acabam desconhecidos pela populao uma vez que no h uma central que se possa acessar para se inteirar desses servios. Por outro, todas as
mobilizaes e demandas dos bairros afetados ficam invisveis e no se constituram em pauta das discusses pblicas. Assim, milhares de cidados foram
privados de seus direitos bsicos, passando por severas dificuldades relacionadas moradia, sade mental, saneamento, educao, trabalho, entre outros.
Esse cenrio, portanto, no fruto do desastre. mais antigo, pois se constitui como uma doena crnica de nossa sociedade. E sobre ela podemos interferir diretamente, sendo totalmente responsveis, pois o desastre constitudo
de uma culminncia de mazelas que, desde sempre, estiveram ali, mal resolvidas, embora naturalizadas. Mazelas to mais silenciadas quanto mais profunda a opresso material, cultural, social e poltica dos afetados (VALENCIO,
2010, p. 34). Infelizmente, ainda estamos submersos nesse desastre social, confusos, desorientados, sem flego, contudo, pela primeira vez, no estamos

151

margem, mas unidos, compartilhando experincias, erros e corrigindo nossos

passos.

4.3 O QUE AS GUAS NO LEVARAM

A experincia pessoal e social de vivenciar a calamidade pblica representou algo extraordinrio e definitivo na vida dos muncipes de Nova Friburgo
(RJ). A cidade nunca mais ser a mesma, assim como cada um dos muncipes.
A vivncia do luto individual e coletivo , da falta de luz, de gua, de comunicao, o contato permanente com a lama, com os dejetos, os cadveres, as
sirenes, os transformaram profundamente.
A fora interior coletiva motivou a busca por novas solues, de lanar um
olhar sensvel ao outro. Foi redescoberto, assim, o valor da simplicidade, do
desapego s coisas desnecessrias sobrevivncia. Em meio a tudo, ou quase
tudo, que a gua levou, a solidariedade e a compaixo atingiram seu pice, juntamente com a intolerncia s injustias sociais e ambientais. E foi assim que,
desde ento, ocorreu uma profuso de iniciativas, movimentos e aes voltados
ao atendimento das necessidades urgentes da populao. Vrios movimentos
sociais foram criados ou se fortaleceram, assim como associaes de bairros,
fruns e redes. As discusses em torno da segurana e da reconstruo mobilizaram diversos atores sociais, gestores pblicos, empresrios e lideranas comunitrias em busca de novas estratgias para o enfrentamento de situaes
emergenciais tendo por base o fortalecimento do dilogo, da articulao e do
planejamento conjunto.

4.4 EXPERINCIA DO DILOGO

Na semana do desastre, em meio ao cenrio de guerra, as pessoas ficaram
muito sensibilizadas, especialmente pela desorientao geral da populao. A
dificuldade em acessar os servios bsicos, visto que grande parte dos rgos
estava funcionando parcialmente e de forma improvisada, facilitou a disseminao de boatos e de informaes imprecisas ou incorretas, potencializando o
sofrimento e o desgaste dos muncipes de Nova Friburgo.
Nesse panorama, tomou-se a iniciativa de produzir um boletim informativo chamado Reconstruindo Nova Friburgo, que reunia quase trinta temas relevantes para o perodo de calamidade pblica: emisso de documentos; aluguel social; relao dos abrigos; saque do FGTS; justia itinerante e defensoria pblica; vacinas; remdios controlados; hospitais de campanha; informaes sobre
desaparecidos; crianas rfs; animais abandonados; postos de doao; funcionamento da telefonia; coleta de lixo; entre outros. Foram distribudos trinta mil
exemplares nos quase 80 abrigos, equipamentos pblicos da cidade e imprensa,
contando com o trabalho voluntrio de profissionais e de alguns gestores pblicos, alm de doaes.
Durante essa construo, na busca por informaes e dados, constatou-se
a necessidade de articulao e integrao entre os rgos e entidades, em virtude
da dificuldade de dividir tarefas e responsabilidades. Havia diversos cadastros,

152

listas e levantamentos sobrepostos, sem estratgias de cruzamento. A dinmica de mudana era muito mais rpida do que a capacidade de organizao, enquanto administrao pblica e sociedade. Todo o processo de pesquisa para o
boletim foi muito revelador, e a observao desses bastidores gerou diversos
frutos.
Um grupo maior de lideranas locais foi convidado a prosseguir com esses estudos e com o planejamento de aes estruturadoras da cidade. Os integrantes desse grupo eram moradores de Friburgo, apaixonados pela terra, e profissionais com experincia em processos de desenvolvimento pessoal e social,
redes, projetos comunitrios, mobilizao social, gesto pblica, cultura e educao. Desse impulso, surgiria a DILOGO Por Novas Relaes Sociais, uma
organizao social, fundada seis meses depois, cujo foco central era a Articulao, prevendo aes simultneas e complementares nas reas da Comunicao
popular e comunitria e no Desenvolvimento de habilidades sociais como instrumentos para o fortalecimento dos grupos, aes e organizaes a fim de contribuir para o fortalecimento da cidadania.
A partir desse desenho de atuao, a Dilogo passou a realizar encontros
peridicos com diversas lideranas da cidade, gestores pblicos, empresrios,
membros de conselhos, coordenadores de redes e de movimentos sociais, dirigentes de ONGs e de associaes de bairros. Participou, conjuntamente, de
eventos pblicos, audincias, fruns, observando as lacunas e os pontos de convergncia existentes entre os setores da sociedade.
O projeto central da Dilogo, desde sua origem, consiste na construo de
uma Central de Informaes em que as aes, servios, demandas, eventos e
projetos de interesse pblico na cidade tenham visibilidade e sejam acessveis.
Busca-se, portanto, um espao para reconhecimento do grupo social para fortalecer a luta cotidiana pela cidadania, garantia de direitos, democracia, possibilitando a integrao social no municpio.
Nesta caminhada, a novidade que se apresenta est vinculada qualidade das relaes sociais. A articulao no acontece naturalmente, pois requer
trabalho e tempo. E, de to necessria, cai na invisibilidade dos planos, oramentos e atribuies dentro dos rgos pblicos e das entidades da sociedade civil.

4.5 E O SOLO FICOU FRTIL

Nessa estrada de dilogos, o conceito de ns foi ampliado, resignificado,
pois se identificaram as vulnerabilidades do grupo social para ser possvel compreender as capacidades locais. Sendo assim, o termo ns passou a se constituir como uma grande rede da sociedade civil, de contatos e relaes. E, assim,
as Associaes de Moradores de Nova Friburgo (RJ) renasceram perante novos
moldes e estratgias renovadas. O caminho de busca pelos direitos da populao permitiu a compreenso da importncia de dar voz s principais demandas
da comunidade. Desse modo, incontveis manifestaes e protestos na cidade
a partir da organizao popular foram testemunhados: panelaos, acampadas,
abaixo-assinados, passeatas, caminhadas, atos em praas ou em unidades de
ensino, denncias em carros de som, entre outros.
153

Eventos, nacionais e internacionais, foram sediados, voltados segurana em contextos de desastres e resilincia. A participao na Cpula dos Povos,
na formulao da Agenda 21 e em tantos outros encontros, campanhas e movimentos mundiais influenciou a criao de polticas pblicas. Buscou-se tambm inspirao em movimentos mundiais, como o Transition Towns, a plataforma Cidades Sustentveis. Foram feitas contribuies para universidades e instituies, por meio de questionrios, entrevistas e, ainda, com inmeros levantamentos cujos resultados raramente so apresentados. A sociedade civil se organizou com o objetivo de formar os primeiros ncleos comunitrios de Defesa Civil e, desse modo, foram construdos planos de emergncia em quase cinquenta bairros, com participao de mais de setecentas pessoas. Vale ressaltar
ainda que Nova Friburgo foi o primeiro municpio da regio serrana a se inscrever na campanha Construindo Cidades Resilientes minha cidade est se preparando, da EIRD/ ONU.7
Houve aprofundamento da compreenso e acolhimento em relao s
questes do grupo social, quando entramos em contato com as abordagens terico-metodolgicas da Sociologia dos Desastres, que serviu de incentivo para
fortalecer a luta em prol dos direitos humanos.
Em meio a tantas lutas, nasceu o Movimento Nacional de Afetados por
Desastres Socioambientais (MONADES), que visa mobilizar as comunidades
para atuarem, enquanto protagonistas, no enfrentamento cotidiano dos impactos dos desastres, que persistem na histria de quem o vivencia.
Destaca-se a atuao perseverante e calorosa das terapeutas comunitrias, por meio de rodas de conversa nos bairros, assim como das psiclogas e
pedagogas que se capacitaram para atuar em situaes de emergncia.
A partir das redes sociais, organizaram-se aes nas ruas, cartas abertas foram escritas, em prol da cidade, de forma a somar foras e estimular uma reconstruo do modelo para o pas, pautada sobre novos vieses sociais, ambientais,
econmicos e focada no estmulo da participao da sociedade civil.
Quando os caminhos regulares pareciam inviveis, as mesas do Ministrio Pblico e da Defensoria foram superlotadas, descobrindo, desse modo, novas formas de controle social. Houve participao ativa nas Conferncias de
Transparncia e Controle Social, levando propostas para Braslia, a fim de compor o primeiro Plano Nacional de Transparncia.
As consequncias da tragdia na regio serrana fizeram com que as pessoas
se unissem para conquistar seus direitos. Os gritos por dilogo com o Poder
Pblico fizeram com que as prioridades, necessidades e sugestes da populao
nas aes governamentais passassem a ser, no mnimo, inseridas nos planos de
campanha eleitoral no ano de 2012.
As guas irrigaram o solo. A histria e o povo que se foram viraram adubo. A terra foi muito revirada. Agora podemos ver os frutos brotando.
7. A participao da ONG Dalogo foi feita de forma colaborativa, representando a sociedade civil, enquanto a Coordenadoria Municipal de Defesa Civil de Nova Friburgo (RJ) representou
o governo.

154

4.6 E DA LAMA SURGE A FLOR!

O nvel de insatisfao da sociedade civil muito alto, pois os direitos dos
que vivenciaram o desastre ainda no foram contemplados. inaceitvel que os
moradores sejam removidos, aps terem suas casas demarcadas e serem classificados como manchas de evacuao. E as solues viveis no podem passar
pela disponibilizao de apartamentos de 40 m, sem equipamentos pblicos ao
redor como creches, escolas, transporte, igrejas e trabalho , e que ainda fazem com que os grupos sociais percam suas referncias no territrio. Assim,
de extrema importncia que as necessidades e indicaes dos grupos afetados
sejam levadas em considerao nas aes mitigatrias.
importante mencionar, tambm, a necessidade de obras, como a conteno de encostas e drenagem do solo, mas revoltante ver que essas obras milionrias protegem, estrategicamente, empresas, indstrias e pontos tursticos do
centro, enquanto os bairros perifricos, aps dois anos do chamado dia do
desastre, ainda se encontram sob os escombros.
Assim, so questes de sade pblica, a dor, o trauma e a tristeza que
persistem diante das perdas e que se expressam no aumento do consumo de
remdios de uso controlado. A busca constante pela sade integral dos
muncipes, por meio da garantia de seus direitos, fundamental, j que se trata de seres repletos de desejos, sonhos e histria.
O desastre, portanto, provocou uma mobilizao social que contribuiu
para a renovao das lideranas e atores sociais nos antigos e enfraquecidos ambientes participativos. Novas portas foram abertas, e novas pginas foram escritas nessa histria.
O isolamento se tornou insuportvel. Estar s, sobretudo diante das notcias dos jornais, e sentir que nada mudou e que no h esperana gera angstia, mas, por fim, isso motivou a unio. Em espaos de troca, aprendizagem e
participao pode-se reconhecer a fora da sociedade civil, j que se consegue
visualizar as solues e caminhos viveis que surgem, devolvendo, assim, a capacidade de sonhar, lutar e mudar.
A resistncia e a persistncia diante das adversidades nos fortaleceram.
Assim como a flor de ltus, renascemos do lodo, do improvvel. Ela, com sua
capacidade de autopurificao, beleza e encanto, provoca uma mudana significativa no cenrio. No presente momento, ao conhecermos nossa fora de superao, estamos em busca de resgatar nossos espaos pessoais, sem perder de
vista as instncias de participao, de encontro, de comunho. A partir das pequenas e constantes mudanas que se multiplicam, seguimos a caminhada, pois
existem flores que nascem da lama.

5. CONSIDERAES FINAIS
O desastre um evento de carter multidimensional, sendo assim, no
pode ser trabalhado somente sob um aspecto como aes relacionadas ao
mapeamento das reas de risco que, porm, no priorizam humanizar as rela-

155

es do Estado com os afetados , mas por meio de aes integradas entre diversos setores.
Os desastres s intensificam um processo de desfiliao social que j estava instaurado no corpo social antes do impacto do fator ameaante , mas
que persiste na memria do grupo que o vivencia cotidianamente.
Desse modo, as aes em torno do gerenciamento da crise devem se dar
de forma integrada e se estabelecer por meio dos diversos nveis da sociedade.
E, ainda, as polticas pblicas devem estar ancoradas na garantia de direitos e
no se basear somente em polticas compensatrias.
O planejamento precisa estar inserido nas aes preventivas, visto que a
viso prospectiva acompanhada de medidas de interveno e controle tem a
finalidade de evitar efeitos colaterais significativos para o ambiente e para os
grupos sociais que nele vivem. E, principalmente, devemos superar a doena
social, que se caracteriza pela naturalizao das desigualdades.
Para superar o contexto atual em que vivemos, a gesto participativa em
nosso pas , ao mesmo tempo, meta e desafio. Assim, s resta sociedade civil a grande batalha de harmonizar e preencher a norma com uma atuao voltada defesa de seus direitos sociais.

6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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SITES UTILIZADOS
www.ibge.com.br
http://www.integracao.gov.br/

157

CAPTULO 10

ORGANIZAO COMUNITRIA NO CONTEXTO DOS RISCOS:

PREVENO E DESAFIOS DA RECONSTRUO LOCAL
RAQUEL DUARTE VENTURATO
LAYLA STASSUN ANTONIO
CRISTVO OLIVEIRA
EDLSON MOURA

INTRODUO
Diante do aumento de situaes desafiantes que colocam milhares de pessoas
em processo de vulnerabilizao social no Brasil, levando-as a serem afetadas
pelos desastres, o presente captulo pretende apresentar uma breve sntese de
trs discursos ativos, mas nem sempre convergentes, quais sejam: o que se assenta no cientfico no tema, o do meio tcnico-perito-institucional e o da sociedade civil. Para tanto, enfeixamos a literatura cientfica que salienta o papel da
organizao comunitria e os desafios da preveno aos desastres, de um lado,
e de recuperao local, de outro; a anlise documental de relatrios tcnicos
recentes sobre os temas de risco, desastres e mudanas climticas; e, por fim,
apresentao de uma percepo da sociedade civil sobre o tema, enfocando as
principais dificuldades dos grupos sociais locais que enfrentam um desastre.
Na primeira parte deste texto, feita uma breve sntese de autores que
enfatizam a importncia da participao social nas tomadas de deciso de polticas pblicas no tema da segurana humana em contexto de desastres. Em
seguida, so ressaltados alguns aspectos de relatrios tcnicos recentes relativos
orientao de aes de preveno e de resposta diante das situaes de desastre, o que suscita a posio crtica dos autores do presente captulo.
Para igualmente contrapor-se ao discurso institucional imbudo nos mencionados relatrios tcnicos, traz-se luz a contribuio recente do Movimento Nacional de Atingidos por Desastres Sociais (MONADES) e de uma liderana local de um bairro habitualmente atingido por inundaes no municpio de
So Paulo (SP), os quais relatam as dificuldades cotidianas de grupos sociais
afetados nos desastres no que se refere a diferentes dimenses da vida social, em
termos materiais e simblicos.
Para concluir, buscamos novamente explicitar a posio central de cada
uma das vises acima elencadas a fim de que o leitor tenha condies de distingui-las, identificando as convergncias e divergncias entre as mesmas.

159

DEBATE CIENTFICO E A PARTICIPAO COMUNITRIA NAS AES

DE REDUO DOS DESASTRES

A importncia de reforar a capacidade das comunidades locais na reduo de

desastres tem sido repetidamente enfatizada por vrios autores ao longo dos anos.
At a Federal Emergency Management Agency (FEMA), dos Estados Unidos, hoje
reconhece que, para se conseguir uma gesto de desastres mais adequada, crucial
obter a participao das comunidades locais. Mas isso no tarefa fcil.
Primeiramente, preciso examinar o modo de vida local para constituir
uma participao poltica representativa e coadunada com o mesmo
(VALENCIO, 2010). Para construir comunidades resistentes aos desastres, o
primeiro passo estabelecer uma relao de confiana entre as partes a comunidade e o meio perito responsvel pelo tema de desastres de forma que constituam uma sociedade orientada para lidar com as eventuais rupturas nas dimenses materiais, identitrias e simblicas de sua vida cotidiana, isto , aliar
proteo civil e defesa civil. Autores como Karanci e Aksit (2000) enfatizam a
necessidade comunitria de desenvolver e implementar, juntamente com autoridades locais, planos de mitigao e preveno dos desastres. No entanto,
preciso atentar sobre as formas pelas quais essas relaes so estabelecidas.
Atualmente, o que mais se constata o carter impositivo da orientao tcnica acerca de como proceder diante de uma situao de emergncia, o que reduz
o valor inerente da proteo civil, em que a comunidade se organiza nos seus
prprios termos.
OBrien (2007) salienta que essas relaes hierrquicas que ocorrem no
plano poltico se devem subordinao e escassez de representao da comunidade cientfica das Cincias Humanas e Sociais no debate pblico no tema
desastres, isto , as Cincias Humanas e Sociais no tm tido o poder de influir
nas polticas pblicas sobre o tema e chamar a ateno para formas alternativas de entender o problema e as relaes entre os grupos sociais envolvidos. Para
a autora, no h detalhamento das necessidades sociais em cada um dos casos
de desastres investigados pelas cincias dominantes para orientar a construo
poltica, isto , no se consideram as especificidades socioculturais dos grupos
afetados, ao contrrio, h expressiva valorizao dos aparatos tecnolgicos, o
que promove, entre outras consequncias, o distanciamento entre as partes que
atendem e so atendidas no contexto do desastre ocorrido.
praxe, no meio tcnico, pensar a gesto de emergncia a partir de quatro fases: a preveno, a preparao, a resposta e a recuperao. Se fssemos
adotar essa mesma perspectiva a partir de um olhar das Cincias Humanas e
Sociais, diramos que a fase preventiva deveria incluir o acesso e a manuteno
prvia de toda a infraestrutura pblica de uma localidade suscetvel, bem como
a proteo aos direitos do meio social, de modo a considerar uma reduo, o
mais possvel, do processo de vulnerabilizao atravs do combate antecipado
s injustias sociais, polticas e ambientais (ACSERALD, 2006).
O resultado da falta de interao entre o planejamento urbano e a gesto
de emergncia que algumas iniciativas de planejamento urbano, inadvertida 160

mente, colocam as pessoas em risco considervel (BRITTON; LINDSAY, 1995),

alm de reproduzir uma poltica baseada na violncia simblica, atravs da
tecnificao do discurso e das prticas utilizadas para destituir algumas comunidades de qualquer poder sobre o destino de seu lugar de vivncia e de seu
prprio destino, incluindo a imposio de deslocamentos compulsrios
(ACSERALD et al., 2009; VALENCIO, 2009).
Kirschenbaum (2002), em sua reavaliao do conceito preparedness, define quatro fatores determinantes para a preparao aos desastres, a saber: (1) as
provises, referente aos vveres necessrios sobrevivncia; (2) o nvel de habilidade, que diz respeito habilidade e conhecimento para reduzir injrias e mortes; (3) o planejamento, no mbito da coordenao e prontido cooperativa familiar para atuar como uma unidade; e (4) a proteo, entendida como a disponibilidade de meios fsicos para reduzir, amenizar ou neutralizar os efeitos dos
desastres. Segundo o autor, esses quatro fatores independentes so aplicveis
maioria das situaes de desastres. Para cada caso, um desses fatores deve ser
adaptado em seu significado.
Preparao para emergncias refere-se disponibilidade de uma jurisdio
poltica de reagir construtivamente s ameaas do ambiente, de forma a
minimizar as consequncias negativas do impacto para a sade pblica, para a
segurana das pessoas, para a integridade e para o funcionamento das estruturas fsicas e dos sistemas de objetos daquela localidade. A preparao, em tese,
acontece por meio de um processo de planejamento, treinamento e exerccio
acompanhados pela aquisio de equipamentos e aparelhos para apoiar a ao
de emergncia (PERRY; LINDELL, 2003), contanto que seja considerado o
conhecimento local da populao sobre os reais desafios a enfrentar e que este
conhecimento tcnico no sobreponha os direitos da pessoa humana.
Quarantelli (1976) afirma que o planejamento no pode se basear somente
em um caso emblemtico de desastre, como tambm no caso mais recente ou
em um conjunto de casos similares. Deve-se planejar pensando em desastres em
geral, reais e no ideais; pautando-se no tempo futuro e no no passado. insuficiente absorver os ensinamentos de uma experincia passada, embora o
autor afirme que essa costuma ser a tendncia das aes de planejamento. Novas tecnologias que a sociedade introduz em seu cotidiano trazem novos tipos
de riscos de desastres, produzindo crises que tendem a tomar dimenses catastrficas, e h certos princpios de planejamento que podem parecer simples na
superfcie, mas que, se ignorados, tornaro a resposta no satisfatria em uma
situao de emergncia (QUARANTELLI, 1998; 2006). No entanto, recorrente que, em aes de preparao, o planejamento de aes para implantao
numa dada localidade seja feito pelo meio tcnico sem que haja consulta s
pessoas que ali sofrero com possveis rupturas em seu repertrio de sentidos.
O melhor em termos de preparao seria considerar a posio das pessoas, ou
seja, ajustar os planos s pessoas cujas vidas precisam preservar ou retomar suas
rotinas e no as pessoas se ajustarem aos planos. Mas, ainda assim, relaes
tcnicas impositivas so recorrentes, imperando uma ausncia de dilogo do
meio tcnico com os grupos sociais afetados, o que faz com que as aes

161

interventivas no atendam s prioridades da comunidade, ocasionando vrias

formas de violncia em seu modo de vida, a comear pela violncia simblica.
Outra questo importante que desastres so fenmenos multidimensionais e, como tal, no se comportam como uma unidade, com fases bem
definidas e delimitadas. Um desastre muda no decorrer do tempo. necessria
uma viso dinmica e no esttica das suas consequncias. Para diferentes comunidades afetadas, um mesmo desastre ter durao e prioridades diferentes. A partir disso, h muitas implicaes para o planejamento das aes
recuperativas, que demandam solues complexas. Ademais, a preparao para
um desastre no deve mais ser vista apenas como a capacidade de responder a
um evento, mas tambm como a de antecipar as diferentes formas possveis de
abordar o evento de forma resiliente (HMOND; ROBERT, 2012).
Alexander (2004) afirma que, atualmente, h poucas normas e padres de
como o planejamento de emergncia, as operaes de campo e o treinamento
de pessoal devem ser conduzidos. O autor aponta a necessidade do estabelecimento desses standards, principalmente no treinamento para emergncias. Essas normas so importantes para garantir a competncia e a eficcia dos procedimentos, porm, as mesmas possuem os seus limites, pois no devem ser instrumentos de aplicao universal. Quanto a isso, Quarantelli (1998) j havia
criado um rol com dez critrios bsicos, no qual indica se uma comunidade e
o meio tcnico se planejam apropriadamente para um desastre, abaixo apresentado:

PLANEJAMENTO EM DESASTRES
1. Os esforos devem se concentrar em planejamento e no em produo de documentos escritos.
2. Reconhecer que os desastres so quantitativa e qualitativamente
diferentes de pequenas emergncias e crises dirias.
3. Ser genrico, em vez de buscar um agente especfico.
4. Basear-se numa coordenao de recursos emergentes e no numa
ordem e num modelo de controle.
5. Concentrar-se em princpios gerais e detalhes no especficos.
6. Basear-se no que provvel que acontea.
7. Ser vertical e horizontalmente integrado.
8. Esforar-se para evocar aes adequadas, antecipando eventuais
problemas e possveis solues.
9. Usar o conhecimento das Cincias Sociais e no os mitos equivocados.
10. Reconhecer que planejamento e gesto de desastres correspondem
a processos dissociados.
Fonte: Quarantelli (1998) (traduo nossa).

162

Em vista dos vrios desastres que tm afetado comunidades em todo o

mundo, as noes de adaptao e manuteno das atividades cotidianas dos
grupos sociais afetados tornaram-se muitos importantes. Desde a Conferncia
de Hyogo, em 2005, o conceito de preparedness vem sendo substitudo pelo de
resilincia. Pensa-se que uma comunidade resiliente resista exposio a riscos
e se adapte para alcanar e manter um nvel aceitvel de funcionamento e estrutura. This is determined by the degree to which the social system is capable of
organizing itself to increase this capacity for learning from past disasters for better future
protection and to improve risk reduction measures (UNISDR, 2005). A Conferncia de Hyogo gerou fundamentos para expandir o conceito de medidas de gesto de emergncia e incluir o de resilincia comunitria. Segundo Hmond e
Robert (2012), essa resilincia deve ser combinada com a capacidade de adaptao, e os rgos municipais precisam trabalhar em conjunto com os proprietrios de infraestruturas crticas (HMOND; ROBERT, 2012).
Alguns estudos, como os de Kapucu (2008) e de Karanci e Aksit (2000),
apontam que uma comunidade exposta a repetidas ameaas sua sade e segurana corre o risco de entrar em um estado de entorpecimento, o qual resulta em subestimao e falta de preparo apropriado para os riscos iminentes. Apesar de os sistemas de alerta estarem cada vez mais efetivos e precisos, se a comunidade no atribui o significado de perigo a eles, de nada adianta as novas
tecnologias para diminuir perdas e danos. A participao bem-sucedida na antecipao dos efeitos nocivos do desastre e o envolvimento na construo de
consenso nos processos de planejamento de emergncia podem levar ao reforo das relaes organizacionais e, assim, melhorar a eficcia das operaes de
resposta e coordenao da comunidade. coordenao da comunidade cabe
incentivar os seus membros a participar. Para uma comunidade ter resilincia
no pode haver escassez de informao, informaes conflitantes que causem
desconsiderao, subestimao de eventos futuros causados por repetidos alertas
passados, da mesma forma que os cidados no podem acreditar serem incapazes de dar a resposta recomendada ou ach-la ineficaz (KAPUCU, 2008). A
comunidade deve ser includa em todos os processos antecedentes, pois dessa
forma se cria credibilidade nos procedimentos de emergncia.
Estudos realizados em centros metropolitanos na Turquia demonstraram
que, apesar de os membros da comunidade compreenderem os riscos de futuros terremotos e acreditarem na possibilidade de mitigao dos danos, apenas
uma minoria se empenhava em atividades preparatrias. A viso das pessoas
sobre o controle pessoal da mitigao no aparentava ser muito otimista e, alm
disso, as mesmas acreditavam que essas aes eram responsabilidade de outros
agentes (KARANCI; AKSIT, 2000). As concluses desse estudo reforam que a
confiana e as relaes entre os organismos comunitrios devem ser desenvolvidas antes de um desastre acontecer. Coordenao comunitria essa interao
complexa entre as mltiplas agncias do governo, organizaes sem fins lucrativos, empresas privadas e cidados. Os problemas so mais bem abordados a
partir de um ngulo cooperativo, combinando recursos e evitando a duplicao.
possvel envolver as comunidades na preveno e preparao de desastres,

163

mas, para isso, preciso que sejam respeitadas as peculiaridades de cada local
a fim de construir comunidades resilientes por meio do incentivo participao.
Grandes destruies requerem enormes esquemas para a reconstruo,
exigindo no s o fornecimento de abrigos, mas tambm reabilitar as estruturas sociais e econmicas que so mutiladas, as quais correspondem ao desastre,
de fato. Consideraes culturais so importantes para garantir o xito das intervenes realizadas como parte da reconstruo. H exemplos suficientes para
demonstrar que a falta de considerao dada s preocupaes culturais e sociais servem para reforar e, s vezes, at mesmo aumentar a vulnerabilidade das
comunidades locais (BOEN; JIGYASU, 2005).
So poucos os estudos que fornecem percepes sobre as consequncias no
longo prazo das aes para remediar as decorrncias dos desastres, como as que
envolvem o deslocamento dos grupos afetados. Entretanto, j sabido que frequentemente a medida de realocao de grupos afetados no costuma ser adequada, pois a deciso tcnica no respeita a territorialidade nem a sociabilidade daqueles que esto sendo deslocados. Ao longo das ltimas dcadas, houve
algumas prticas de reassentamento bem-sucedidas, porm, vrios pases tambm identificaram as principais barreiras para o reassentamento de sucesso.
Estas incluem a ausncia de uma poltica de reassentamento nacional, compensao inadequada por bens perdidos e capacidade institucional insuficiente para
o planejamento de reassentamentos e sua efetiva implementao. Em muitos
casos, como no Brasil, os grupos sociais deslocados enfrentam deteriorao significativa em sua qualidade de vida e h situaes em que o retorno ao local
original de moradia se impe por motivos culturais, sociais ou econmicos
(VALENCIO et al., 2012). Planejamento e gesto inadequados tambm so os
principais fatores para o fracasso (BADRI et al., 2006). O planejamento deve
ser holstico, no sentido de que no apenas uma questo de substituir um
edifcio danificado e infraestrutura, mas tambm reconstruir comunidades, garantindo equidade, acesso aos recursos e igualdade de oportunidades para os
membros mais desfavorecidos dessas comunidades, de forma a reduzir a
vulnerabilidade das mesmas (ALEXANDER, 2004).
Quase nunca uma comunidade abandona completamente o local onde
ocorreu um desastre. A ligao afetiva, social e identitria ao local varia de uma
cultura para outra, mas , geralmente, elevada. O processo de planejamento da
reconstruo deveria necessariamente levar em considerao as ligaes fsica,
emocional, social, econmica, dentre outras, que os grupos afetados tm com
o lugar. Isso no levaria s formas mais eficientes de reconstruo, mas aumentaria as chances de sucesso em comparao com solues mais radicais que tentam varrer aspectos importantes do passado de uma comunidade (ALEXANDER, 2004). Em termos culturais, por exemplo, as iniciativas de reconstruo deveriam ajudar a restabelecer o modo de vida do povo local afetado, que
verdadeiramente representa a cultura, em vez de reconstruir somente alguns
edifcios histricos (BOEN; JIGYASU, 2005).

164

Essencialmente, o planejamento das aes de recuperao das perdas tem

trs objetivos principais: reconstruir em tempo conveniente com a necessidade
de retorno das atividades normais e condies de vida dos grupos sociais
afetados; proteger a comunidade contra o impacto futuro de eventuais perigos;
formular e realizar objetivos comuns entre as partes envolvidas (ALEXANDER,
2004). Para uma recuperao bem-sucedida, primeiramente, muita ateno deve
ser dada s questes sociais, econmicas e de sade. Isso demanda a realizao
de pesquisas com a comunidade afetada para identificar as partes interessadas
e as potenciais perdas, envolvendo todos de maneira significativa em um processo participativo. Toda informao relevante deve ser divulgada para a comunidade a cada etapa do processo, pois somente os membros dessa comunidade
podem orientar a reconstruo baseada em um repertrio de sentidos prprio,
desenvolvido coletivamente com o passar dos anos.

A PERSPECTIVA TCNICA DO PROBLEMA

Relatrios tcnicos do meio institucional voltado para o tema dos desastres so discursos oriundos de um ator privilegiado em torno do referido problema. E tais relatrios visam orientar, por meio desse discurso, as aes de atendimento aos grupos sociais afetados.
No plano multilateral, em resposta a um contexto de aumento das ocorrncias de desastres nas vrias regies do globo, a Organizao das Naes
Unidas (ONU) instituiu a Estratgia Internacional para a Reduo de Desastres (EIRD) no ano de 2000. O propsito da EIRD alcanar considervel reduo de perdas ocasionadas por desastres, da mesma forma que objetiva valorizar a construo de comunidades e naes resistentes, como condio fundamental para um desenvolvimento social pleno. O programa abarca numerosas
organizaes, Estados nacionais e a sociedade civil em nvel mundial, que trabalham objetivamente para a reduo das perdas, bem como se designam a
implementar o Marco de Ao de Hyogo (MAH).
O MAH o instrumento mais importante para a implementao da reduo de riscos de desastres adotado pelos Estados Membros das Naes Unidas.
Seu objetivo geral aumentar a resilincia das naes e das comunidades diante
dos desastres a fim de alcanar, para o ano de 2015, uma reduo considervel
de perdas, tanto de vidas humanas quanto dos bens sociais, econmicos e
ambientais de comunidades e pases. Foram estabelecidas cinco reas prioritrias
para as tomadas de deciso, a fim de aumentar a resilincia das comunidades
vulnerveis aos desastres. So elas:
1. Fazer com que a reduo dos riscos de desastres seja uma prioridade
nacional e local com uma slida base institucional para sua implementao.
2. Conhecer o risco e tomar medidas, de forma a identificar, avaliar e observar de perto os riscos dos desastres e melhorar os alertas prvios.

165

3. Desenvolver maior compreenso e conscientizao, por meio do uso de

conhecimento, inovao e educao para criar uma cultura de segurana
e resilincia em todos os nveis.
4. Reduzir o risco por meio de Polticas Pblicas que considerem as relevncias levantadas pelas comunidades atingidas.
5. Fortalecer a preparao das pessoas.
Outro documento, lanado em janeiro de 2013, intitulado Amrica do
Sul uma viso regional da situao de risco e desastre, o primeiro relatrio especfico sobre o tema que enfoca exclusivamente essa regio. Foi construdo
pela Oficina das Naes Unidas para a Reduo de Risco e Desastres (UNISDR)
como parte de um projeto conjunto com o Departamento de Ajuda Humanitria
e Proteo Civil e da Comunidade Europeia, a partir de consultas, diagnsticos,
avaliaes e outros documentos de referncia que existem sobre a situao e
gesto de risco no continente.
Segundo o referido relatrio, no perodo compreendido entre os anos de
2002 e 2011, foram registrados na regio 4.130 desastres, nos quais 1.117.527
pessoas faleceram. Houve uma perda material estimada em 1.195 milhes de
dlares (UNISDR, 2013). A vulnerabilidade dessa regio se deve a mltiplos
fatores que incluem desde os problemas atinentes forma de urbanizao, ao
uso do solo e dos recursos naturais at as condies socioeconmicas da populao e outros.
No h uma normativa regional em torno dos desastres, embora exista
uma srie de acordos bilaterais entre pases da regio que vem reforando a
cooperao. Vrios acordos foram assinados nos ltimos anos, o que talvez evidencie o crescente interesse no assunto por parte das autoridades da regio. Uma
das diretrizes o reforo das capacidades tcnicas e institucionais. Alm disso,
nenhum dos pases da regio relatou conquistas significativas ou de compromisso real, efetivo, bem como ainda no h capacidade em todos os nveis para
identificar, avaliar e controlar os riscos de catstrofes e aumentar alertas precoces. Os pases da Amrica Latina tm programas, campanhas ou estratgias
comunitrias que objetivam sensibilizar o pblico, de forma a estimular uma
cultura de resistncia a desastre. Segundo a orientao do relatrio, no setor da
educao, os Ministrios da Educao, em especial, deveriam inclui conceitos
na reduo de riscos e desastres, no entanto, no mencionam a necessidade de
incorporar a vertente das Cincias Sociais e Humanas no contedo daquilo que
discutido no tema.
A Amrica do Sul , com certeza, uma regio muito diversificada geogrfica, econmica, poltica, social e culturalmente, mas apresenta notrios e numerosos desafios comuns que envolvem os riscos de desastres, como inundaes
em bacias transfronteirias, o que torna urgente reforar as capacidades dos sistemas de monitoramento e previso para esses fenmenos, mas sempre em parceria com as comunidades locais.

166

Enfim, a tomada de deciso na reduo dos riscos de desastres na regio

est muito longe de antecipar, responder e recuperar a rotina das comunidades
no nvel a que elas aspiram. No caso especfico do Brasil, o relatrio intitulado
Analysis of legislation related to disaster risk reduction in Brazil, publicado
em 2011 (IFRC, 2011), aponta a necessidade de reforar as polticas pblicas
direcionadas segurana humana, pois reconhece a fragilidade dos sistemas de
remediao e preveno de desastres no pas. No entanto, muitos dos relatrios tcnicos no tema costumam orientar-se por um padro direcionado para a
culpabilizao dos grupos sociais afetados em situaes de desastres, principalmente se estes so pobres, como o caso da maioria dos grupos afetados. H
uma indevida responsabilizao dos pobres quando estes sofrem um desastre
porque no conseguem que o mercado imobilirio lhes fornea acesso a terreno seguro ou quando o Estado no lhes disponibiliza infraestrutura pblica
protetiva e assim por diante (VALENCIO, 2010).

DA TEORIA PRTICA
Uma forma de se analisar a distncia existente entre as recomendaes da
literatura cientfica e os relatrios tcnicos da realidade contrap-los prtica das comunidades afetadas nos desastres. Da a importncia dos relatos oriundos de lideranas de organizaes da sociedade civil sobre as lutas e enfrentamentos diante dos desastres, como aqueles que ocorrem no contexto brasileiro.
Dois relatos de experincia, abaixo apresentados, so emblemticos para
descrever a complexidade do tecido poltico no qual as comunidades afetadas
aos poucos constroem a legitimidade de sua participao, bem como para expor
as dificuldades nessa legitimao.
O Movimento Nacional de Afetados por Desastres Socioambientais
(MONADES) um deles e surge depois de experincias compartilhadas com
representantes dos atingidos por desastres socioambientais da maioria dos estados brasileiros, por ocasio do I Seminrio dos Atingidos por Eventos Climticos Extremos, realizado em setembro de 2011, em Braslia, e promovido pelo
Frum de Mudanas Climticas e Justia Social, reforado com a participao
de alguns deles no II Seminrio Nacional de Psicologia em Emergncias e Desastres, promovido pelo Conselho Federal de Psicologia (CFP) em novembro de
2011.
Nesse encontro de setembro de 2011, foi possvel perceber, por meio das
falas, o sofrimento por que passaram e continuam passando as pessoas, as famlias e comunidades que, sem alternativas de viverem em locais dignos e seguros, constroem suas frgeis moradias s margens dos rios e encostas.
Os afetados/as que participaram no II Seminrio Nacional de Psicologia
em Emergncias e Desastres, indignados coma falta de respostas das autoridades s trgicas consequncias dos desastres que se abateram sobre suas comunidades [desastres esses ocorridos na Regio Serrana (RJ), no Morro do Ba
(SC), no rompimento de barragens (PI) e nas enchentes no Jardim Helena
(SP)], compreenderam que era importante criar um movimento de articulao

167

e interlocuo entre as comunidades afetadas por desastres socioambientais, no

intuito de sensibilizar os afetados/as para uma reflexo sobre a importncia de
cada um sair do papel passivo de vtima, resgatar seus valores de cidadania e
assumir o papel ativo de protagonista nesse cenrio de risco e vulnerabilidade
criado e/ou mantido por interesses polticos e econmicos dissonantes e
conflitivos aos do referido movimento, para lutar por seus direitos.
A partir dessas oportunidades de reconhecimento desses atores polticos, que
culminaram com uma manifestao da comisso nacional provisria do
MONADES, foram plantadas cinco mil cruzes na Esplanada dos Ministrios, simbolizando os milhares de brasileiros/as mortos/as por desastres socioambientais.

Figura 1 Cinco mil cruzes na Esplanada dos Ministrios. Fonte: Acervo MONADES.

A presena da mdia nacional e internacional foi fundamental para a visibilidade do MONADES. Por efeito da referida manifestao, a comisso provisria do MONADES foi convidada para uma audincia com o ento ministro das Cincias e Tecnologia, Alosio Mercadante, que reconheceu a importncia do movimento, sobretudo pela contribuio que poderia dar nas discusses
de polticas pblicas de enfrentamento dos desastres socioambientais, e
prontificou-se a abrir canais de interlocuo com o governo federal.
Vrios encontros de trabalho foram realizados em Braslia. Em cada encontro, a comisso aproveitava para marcar audincia com o governo federal. Sucederam vrias audincias e, em cada uma delas, a comisso encaminhou um
documento baseado na luta por direitos bsicos dos afetados/as, pelo direito de
participar das discusses, elaborao, implantao e acompanhamento de polticas pblicas para o enfrentamento dos desastres socioambientais, moradias
dignas em lugares seguros, sade fsica e mental, educao e segurana.
importante destacar que, embora o objetivo do MONADES seja construir
uma rede de articulao entre as pessoas, grupos e comunidades afetados por
desastres socioambientais, sensibilizando-os, organizando-os e empoderando-os,
168

para assumirem o protagonismo na luta pelos seus direitos, no momento, a comisso est mais voltada para interlocues com os gestores pblicos em razo
das emergncias que exigem aes mais enrgicas do poder pblico.

Figura 2 Audincia na Secretaria Nacional de Articulao Social da Secretaria Geral

da Presidncia da Repblica. Fonte: Acervo MONADES.

Em fevereiro de 2012, em Braslia, na audincia com a Secretaria Nacional de Articulao Social da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, o
MONADES encaminhou um documento propositivo mencionando a realidade em que se encontravam os afetados/as por desastres socioambientais em todo
o territrio nacional e props, dentre outras coisas, a participao dos mesmos
como protagonistas na definio das iniciativas que reconstruiro suas condies de vida destrudas pelos diferentes tipos de desastres socioambientais que
enfrentaram.
Em abril de 2012, o MONADES somou-se Critas Brasileira e ao Frum
de Mudanas Climticas e Justia Social na realizao do Seminrio de Mudanas Climticas do Rio de Janeiro, em Terespolis, que contou com a presena de
afetados/as de Terespolis, Petrpolis, Nova Friburgo, So Jos do Vale do Rio
Preto, Niteri, Sumidouro, Bom Jardim e Areal, todos municpios do Rio de
Janeiro impactados por desastres socioambientais.
Alm dos afetados/as, participaram entidades e instituies cujas aes
esto voltadas para os cuidados com os protagonistas dos desastres socioambientais, autoridades eclesisticas e representantes dos governos federal, estadual e municipal.
Ao final do seminrio, o coletivo elaborou um documento que foi entregue s autoridades dos trs nveis de governo. Em maio de 2012, em Braslia,
o MONADES, acompanhado pelo Frum de Mudanas Climticas e Justia
Social, em audincia com membros dos Ministrios de Integrao, Desenvolvimento e da Cidade, protocolou um documento no qual cobrava resposta do
governo federal para as questes que o movimento havia pontuado nas audincias anteriores.
169

Em junho de 2012, no Rio de Janeiro, o MONADES, com a presena de

representantes de vrios estados da federao, realizou sua I Assembleia Geral,
ocasio em que consolidou o movimento e elegeu a Comisso Nacional Definitiva, com exerccio bianual.
Nesse perodo, realizava-se, no Rio de Janeiro, a RIO+20, oportunidade
que o MONADES teve de participao ativa nas discusses sobre Aquecimento Global, Mudanas Climticas e suas consequncias nas Assembleias da Cpula dos Povos. Pode, inclusive, encaminhar a proposta que inclusse no relatrio final o desafio da realizao de um Encontro Latino-Americano de
Afetados por Desastres Socioambientais, como ensaio para um encontro mundial. Essa propositura est afinada com a projeo da ONU que, com base em
estudos recentes, estima aumento significativo no nmero de afetados/as por
desastres socioambientais.
Em julho de 2012, em Braslia, a Comisso Nacional se encontrou para
uma reunio de planejamento, ocasio em que foram avaliados os avanos e
recuos das aes de articulaes com as comunidades e de que aes precisariam para a realizao dos objetivos do movimento.
Aps vrias anlises, verificou-se que ainda havia muito por se fazer. O
grande desafio era a organizao do movimento junto s comunidades e, para
isso, seriam necessrios recursos financeiros. A comisso decidiu, ento, elaborar projetos de captao de recursos para as instituies nacionais e internacionais comprometidas com as questes defendidas pelo movimento.
Aproveitando a oportunidade da presena da comisso em Braslia, foi
marcada uma audincia com a Secretaria de Habitao do Ministrio das Cidades.
Em outubro de 2012, em Braslia, deu-se a Reunio da Comisso Nacional para avaliar os avanos do ano que se encerrava e definir e construir o material didtico para animao das comunidades. A comisso aproveitou a oportunidade para encaminhar um documento na audincia com o Ministrio da
Integrao Nacional/Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil.
O MONADES, com a ajuda do Frum de Mudanas Climticas e Justia
Social e seus apoiadores, como a CNBB, a Critas Brasileira e o Conselho Federal de Psicologia (CFP), reconhece as dificuldades que ter de enfrentar na
organizao, capilarizao e fortalecimento do movimento at as comunidades
distantes dos centros urbanos, mas no tem medido esforos para atingir tais
objetivos. Alm da interlocuo com os gestores pblicos, procura marcar presena em todos os eventos que trate do tema desastres, por entender que, quanto
maior for a rede construda, maior ser a visibilidade e melhor sero os resultados obtidos.
J para ilustrar a parte da sociedade civil que habitualmente sofre com o
descaso e a resistncia do Estado, o caso da comunidade do bairro Jardim Helena, no municpio de So Paulo, muito elucidativo.
O bairro Jardim Helena tem seis mil famlias, que construram ali suas
moradias e seus meios de subsistncia. Parte dos moradores constitui regime

170

familiar a partir de unidades agrcolas, com produo de hortalias e outros

produtos que geram excedentes e so comercializados no SEASA de So Paulo.
Em 1997, o governo do Estado de So Paulo, em conjunto com algumas
prefeituras da regio (So Paulo, Guarulhos, Itaquaquecetuba, Po, Suzano,
Mogi das Cruzes, Biritiba, Pirituba, Mirim e Salespolis), pleitearam a criao
do Parque Linear da Vrzea do Tiet, que promove a conexo de dois fragmentos de mata j existentes: o Parque Ecolgico do Tiet (Penha) e o Parque Nascentes do Tiet (Salespolis). O projeto, com 75 km de extenso e 107 km2 de
rea, foi apresentado pelo DAEE (Departamento de gua e Energia Eltrica) em
20 de julho de 2010 e teve incio no ano seguinte (informaes disponveis no
site do DAEE).
O investimento previsto para o referido projeto de R$ 1,7 bilho para um
prazo de 11 anos, at o ano de 2020, e sua implantao est dividida em trs
fases. A primeira fase, de cinco anos, entre 2011 e 2016, compreende um trecho de 25 km, entre o Parque Ecolgico do Tiet e a divisa de Itaquaquecetuba.
A segunda fase tem 11,3 km e abrange a vrzea do rio em Itaquaquecetuba, Po
e Suzano, com previso de trmino no ano de 2018. J a terceira, com 38,7 km,
se estender do municpio de Suzano at a nascente do Tiet, em Salespolis,
e dever ser concluda no ano de 2020. Na primeira fase, o investimento ser
de R$ 349,7 milhes, sendo 42% oriundo do governo do Estado de So Paulo
e 58% de financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Lideranas locais afirmam que at 2009, ano que antecede a construo
de alguns diques no rio Tiet (Penha e Vila Romana), no havia enchentes naquelas localidades. A partir de ento, grandes enchentes passaram a ser recorrentes, sendo que na primeira delas comunidades inteiras ficaram 72 dias com
suas moradias submersas nas guas poludas. Isso se deve ao controle de vazo
de gua nos trechos do rio, regulados pelos diques. Como estratgia preventiva para refrear a inundao de trechos das vias da marginal Tiet, fecham-se as
comportas rio a montante, o que acaba inundando parte das moradias, vias
locais e demais estabelecimentos das comunidades que ali residem, incluindo o
Jardim Helena, o qual engloba, dentre outros, o Jardim Pantanal.
Em 2009, teve uma tragdia anunciada. Depois que fizeram a barragem
da Penha, na primeira chuva forte, deu seis horas da manh e o rio no
parava de encher, at que invadiu tudo as casas. Chegou pela cintura a
gua, correria pra salvar as coisas. Fomos l no dique pra ver o que tinha acontecido. Chegando l descobrimos que deu enchente porque eles
fecharam a barragem da Penha e abriram a de Mogi das Cruzes. Danouse, ficou alagado por 72 dias. Fizemos at denncia no Ministrio Pblico, na Comisso dos Direitos Humanos, na Defensoria Pblica. Ficou claro que eles deixaram de encher na marginal pra deixar encher pra
c. E de uns tempos pra c comeou a dar enchente sanfona, sabe?! Enche rpido, com muita fora, e esvazia rpido tambm. Num s dia

171

chega a encher trs, quatro vezes (Cristvo Oliveira, liderana comunitria, 2013).
Nessa primeira grande enchente, muitas famlias foram realocadas em um
municpio vizinho. No entanto, no houve nenhum programa municipal ou
governamental que possibilitasse a integrao social desses moradores na nova
localidade, fazendo com que muitos deles retornassem ao bairro antigo e o ocupassem novamente.
Outro problema que tem sido frequentemente enfrentado pelos moradores das comunidades atingidas a transmisso de doenas, como a leptospirose,
a dengue, a diarreia, as micoses. Observam os moradores que, assim que as guas
comeam a baixar, d-se incio ocorrncia dessas enfermidades.
Segundo a liderana local, foi acordada com a Prefeitura de So Paulo
(2012-2016) a construo de 55 mil casas na regio metropolitana de So Paulo,
em diversas localidades. A inteno a de que, no momento do deslocamento
dessas famlias, o local de destino tenha mnimas condies de habitao, tais
como acesso ao transporte pblico, saneamento bsico, centros e postos de sade da famlia, dentre outros direitos. Contudo, grande a preocupao dos
moradores com a banalizao do uso da violncia nos processos de deslocamento compulsrio, os quais tm ocorrido e sido denunciados pelas comunidades
afetadas no mbito do projeto do Parque. No Dossi da Articulao Nacional
dos Comits Populares da Copa, a denncia de aes truculentas e de abuso de
poder durante aes de deslocamento compulsrio ocorridas na Chcara Trs
Meninas, sem aviso prvio, revela essa prtica.
Segundo o Observatrio de Remoes, 10.191 famlias sero desapropriadas
(dados SEHAB), enquanto a Secretaria de Saneamento e Energia do estado estima em 7.500 famlias. De acordo com um representante das comunidades
ameaadas, mais de 7.000 famlias sofrero com os deslocamentos, sendo que at
o momento cerca de 1.800 j foram deslocadas. Desse total, aproximadamente 480
famlias foram retiradas fora do Jardim Romano e 1320, do Jardim Helena, o qual
engloba a Vila da Paz, Novo Horizonte, Vila das Flores e o Jardim Pantanal. Segundo o Dossi de Articulao Nacional dos Comits Populares, o nmero de famlias j deslocadas compulsoriamente muito maior, cerca de 4.000.
O termo remoo de pessoas, no que concerne relao social, naturalizado e empregado pelos prprios agentes do Estado, o qual representa por
si s um indcio de que a desterritorializao arbitrria das famlias tida como
algo legtimo. Trata-se de trs violncias praticadas contra o outro: retira sua
humanidade, tiraniza-o e arbitra-se sobre seu destino (VALENCIO, 2011).
De acordo com informaes oficiais, o principal objetivo do programa para
revitalizar o Parque Linear do Tiet recuperar e proteger a funo das vrzeas do rio, alm de funcionar como um regulador de enchentes. Desta forma,
respaldado por um forte argumento ambiental, o projeto se legitima junto
opinio pblica, e os efeitos sociais dessa poltica, especialmente aqueles decorrentes dos deslocamentos compulsrios promovidos em funo de sua implantao, so ocultados e negligenciados.

172

As prticas tcnicas da COBRAPE (Companhia Brasileira de Projetos e

Empreendimentos) so uma preocupao das comunidades que sofrem processos de deslocamento compulsrio. Sem dar qualquer explicao aos moradores
das comunidades sujeitas a esse processo de deslocamento, funcionrios da referida companhia fotografam ruas e casas do bairro ao menos quatro vezes ao
ms. Tais prticas identificam claramente uma violncia simblica contra o direito comunitrio de ser informado sobre o propsito dos dados que podem,
potencialmente, prejudicar o poder de negociao dos moradores locais. Indagados sobre quantas pessoas sero efetivamente deslocadas, na fase inicial das
desocupaes ou questes similares, os funcionrios da companhia se esquivam.
Alm disso, todo e qualquer reparo nas moradias fotografadas fica proibido, sob
pena de multa da prefeitura caso desobedeam ordem.
O que a gente no acha justo eles virem aqui fotografar o que bem entendem, no explicar nada pra gente, no dar data direitinho, parece que
nem estamos ali. Pior mesmo foi ano passado: eles chegavam nas casas
onde pai e me estavam trabalhando e pediam o documento pra criana
que ficava em casa: Oh, menino, chega aqui no porto. Seu pai ta? No,
respondia o menino. E sua me? Tambm no. Ser que voc consegue
achar pra gente o documento da me ou do pai pra fazer um cadastro?
Da a criana trazia. Meses depois chegava na casa a ao de despejo,
como se tivesse sido acordado pelas partes (Cristvo Oliveira, liderana
comunitria, 2013).
Na reunio que tiveram com o atual prefeito de So Paulo, foi abordado
que a gesto anterior no constituiu nenhum Plano Emergencial contra Desastres. Foi pleiteada, aps a exposio de cada lado, a implantao de um campus
da UNIFESP com curso de Medicina nas proximidades do bairro. Foi igualmente anunciada a doao, pela Prefeitura de Guarulhos, de um terreno de 2.742
m2, onde estudam a possibilidade de construrem uma Clnica de Reabilitao,
que poder atender de 600 a 800 pessoas.
Trazer a faculdade pra perto ser um grande benefcio pra comunidade.
Assim, os alunos que se formarem ou que estiverem se formando podem
atender o pessoal da regio. A gente sabe que precisa de atendimento
mdico, mas com um curso de medicina aqui por perto fica melhor, mais
acesso pra todo mundo. O governo no chama a gente de favelado?
Ento, queremos formar favelado em doutor (Cristvo Oliveira, liderana comunitria, 2013).
Outra reivindicao da liderana de moradores do Jardim Pantanal referese ao desassoreamento do rio Tiet, que s tem logrado xito em alguns trechos
do rio: como tomar banho e s lavar o p, no resolve nada.
Para a liderana local, antes de qualquer ao do governo do estado ou de
prefeituras municipais, necessrio ouvir os moradores, pois somente assim
sero consideradas suas reais necessidades:

173

Precisa de polticas pblicas que considerem a participao da comunidade, porque quem sabe das coisas que acontece na comunidade a
gente, porque a gente que mora e sabe de tudo que acontece em nossa
comunidade. A primeira medida que tem que ser tomada ouvir a voz
do povo, considerar o que o povo fala. Sentar mesa com gua e no
com usque para decidir o que melhor pra gente, mas com a nossa
participao. Porque nesse Brasil tem muita terra sem gente e muita
gente sem terra (Cristvo Oliveira, liderana comunitria, 2013).

PARA CONCLUIR
A sntese que trouxemos sobre o debate cientfico destaca a deficincia nas
aes preventivas e remediativas s situaes de desastre, dentre as quais a pouca
ou nenhuma participao comunitria na formulao de polticas pblicas no
tema. Reconhece, ainda, que o desastre acontece no tempo social, ou seja, que
h dimenses mentais, relacionais e simblicas envolvidas e que precisam ser
incorporadas s iniciativas de antecipao e reconstruo local. Ademais, no
menos importante, destaca que a participao comunitria de antecipao
recuperao de danos deve ocorrer em todos os nveis de governo.
Os relatrios tcnicos analisados, embora reconheam deficincias em
aes de preveno e remediao em situaes de desastre na regio, especialmente no Brasil, no valorizam a participao das lideranas comunitrias como
algo imprescindvel para a construo de polticas pblicas exitosas de reduo
dos riscos de desastres. As recomendaes voltam-se predominantemente para
a necessidade de aumento do quadro tcnico, condies financeiras das instituies implicadas e reforo tcnico dos sistemas de monitoramento e previso.
Isso, embora importante, a nosso ver no substitui a necessidade de dilogo
poltico e tcnico com as comunidades em processo de vulnerabilizao e no
so medidas eficazes se no estabelecidas a partir de uma relao de confiana
e controle social.
O conhecimento emprico sobre o contexto de desastre, que aqui apresentado pela experincia de lutas travadas pelo Movimento Nacional de Atingidos por Desastres e pela liderana comunitria do Jardim Helena (SP), demonstra que so muitos os desafios a superar para que a formulao de polticas pblicas as leve plenamente em considerao.
Dentre as variadas medidas a adotar diante dos desastres, desde a preveno recuperao, aquelas que contarem com a participao ativa das comunidades envolvidas tero maiores chance de xito do que as que partirem do princpio de que essa relao poltica desvantajosa. Tanto a preveno quanto a
recuperao comunitria no devem ser concebidas como algo puramente referido aos objetos na paisagem, em torno dos quais so tomadas medidas estruturais, mas sim ter como ponto de partida os repertrios de sentidos desenvolvidos coletivamente pela comunidade, que s tm valor naquele local e que,
portanto, devem ser considerados na criao de procedimentos que garantam
a segurana dessa coletividade.

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176

CAPTULO 11

OS DIREITOS SOCIAIS EM SITUAES DE VULNERABILIDADE

E CONDIES EXTREMAS DE PRESENA (?) DO AGENTE
PBLICO: O CONTEXTO DE COOPERAO HUMANITRIA
IGOR CAVALLINI JOHANSEN
CLUDIA SILVANA DA COSTA
JOS MAGALHES DE SOUSA

1. INTRODUO
Os fatos ocorridos desde o final do sculo XX, seja atravs do capitalismo em
expanso ou das grandes catstrofes ambientais, revelam um mundo disperso,
que se compe de um movimento catico de alguns indivduos afoitos e obcecados por uma ascenso individual, social e econmica e de outros que lutam
pela sobrevivncia, legitimao de direitos e cidadania. Nesse universo de includos e segregados, a vulnerabilidade socioeconmica estrutural se faz presente,
e as relaes desiguais, o preconceito e a discriminao social tornaram-se fatos constantes na vida dos excludos.
A vulnerabilidade decorrente dos fatores adversos e deletrios da modernidade, como no caso dos desastres ambientais, provoca no indivduo um processo
de fragmentao da prpria existncia social, visto que os desastres ambientais
devastam as condies naturais nas quais se assenta a reproduo dos mnimos
vitais para a sobrevivncia humana.
Nesse sentido, a condio de vulnerabilidade faz com que o indivduo tenha
seu habitus social rompido, habitus que, segundo Bourdieu, torna-se essencial no
processo de identidade de um povo, visto que traduz o exerccio de seu cotidiano, calcado no ajustamento com o territrio, bem como consiste no conhecimento
adquirido e num haver, num capital de disposies durveis e transferveis, estruturas estruturadas predispostas a funcionar como estruturas estruturantes, e num
continuum cuja identidade e lugar se autoajustam (COSTA, 2011).
Dessa forma, quanto mais o habitus social perde terreno e quanto mais se
reconstitui a vida cotidiana em termos de interao dialtica entre o local e o
global, mais os indivduos se veem forados a negociar opes por novos estilos de vida, colocando em xeque sua prpria narrative, ou seja, o enredo
dominante por meio do qual foi inserido na histria como ser portador de um
passado definitivo e um futuro previsvel, como portador de uma identidade
(COSTA, 2011).
Nesse limiar, o indivduo convive ainda com a dor da busca por sua prpria
aceitao e pertencimento na sociedade. Excludo, tanto do campo social quanto do poltico, e no tendo chance de qualquer tipo de participao e dialogicidade
177

com o outro, esse indivduo tem, como nica alternativa, esmolar a condio
de cidadania e o reconhecimento como um sujeito de direitos.
Diante dessa realidade, buscamos neste captulo verificar como os atores
institucionais nas diversas arenas multilaterais movem-se (ou no) em prol da
proteo dos direitos sociais e fundamentais dos indivduos em condio de
vulnerabilidade, e em que medida o Estado, as organizaes no governamentais e a sociedade esto realmente representando-os perante as arenas multilaterais visando conclamao de mudanas.
Torna-se, ento, necessrio reivindicar no apenas mudanas, mas, principalmente, a dialogicidade entre os Estados-Nao, para que haja a cooperaosolidariedade internacional no acolhimento dos indivduos em condies de
vulnerabilidade e que a vida humana seja considerada o valor principal, independente de qual seja a nao a que o indivduo pertena, mas para que este tenha
assegurado todos os seus direitos e garantias fundamentais sobrevivncia humana.
Compete ao Estado, no uso de suas atribuies e autoridade legal, atuar
nesse processo de transformao, no sentido de gerar e aplicar o poder visando garantia dos direitos fundamentais e sociais pessoa humana, e no apenas atuar como controlador e fiscalizador da sociedade. Com isso, a efetivao
dos direitos sociais como direito fundamental do indivduo se impe, na medida
em que a concretizao dos direitos sociais passaria a garantir condies mnimas e dignas de sobrevivncia humana, bem como possibilitaria diminuir a distncia entre os que usufruem da riqueza e dos direitos sociais daqueles que no
possuem qualquer direito e esto, dessa forma, excludos.
Esse processo de transformao exige luta e mudana de postura no apenas do Estado, mas de todos. Assim, somente haver transformaes se houver
solidariedade entre os povos do mundo e cooperao entre sociedade civil, governo e suas organizaes, sejam estas de carter governamental ou no. Para
tanto, mostramos o trabalho desenvolvido pela Critas no Brasil, que visa cooperar com a incluso social dos indivduos em situao de vulnerabilidade, bem
como garantir condies dignas enquanto seres humanos a esses indivduos.

2. VULNERABILIDADE SOCIAL EM CONTEXTOS DE DESASTRES

Vulnerabilidade geralmente definida como uma situao na qual esto
presentes trs componentes: a) exposio ao risco; b) incapacidade de reao;
e c) dificuldade de adaptao perante a materializao do risco (MOSER,
1998). Articular as diversas dimenses envolvidas no conceito de
vulnerabilidade em uma escala espao-temporal adequada o grande desafio de
um olhar multidimensional da vulnerabilidade (MARANDOLA JR.; HOGAN,
2006).
Recentemente, o termo vulnerabilidade social tem sido usado com alguma
frequncia por grupos acadmicos e entidades governamentais da Amrica Latina. A noo de vulnerabilidade social, ao levar em considerao a insegurana e a exposio a riscos e perturbaes suscitadas por eventos ou mudanas
econmicas, possibilitaria uma viso mais ampla acerca das condies de vida

178

dos grupos sociais menos favorecidos e, ao mesmo tempo, colocaria em anlise a disponibilidade de recursos e estratgias das prprias famlias com o fim de
enfrentarem os impactos que as afetam (KAZTMAN et al., 1999).
Alm disso, outra linha de anlise acerca da vulnerabilidade tem origem
nos estudos sobre desastres naturais (natural hazards) e avaliao de risco (risk
assessment). A partir desta perspectiva, a vulnerabilidade pode ser compreendida como a interao entre o risco que existe em um lugar especfico (hazard of
place) e as caractersticas, alm do grau de exposio da populao l residente
(CUTTER, 1994; 1996; CUTTER et al., 2003).
Recentemente, a noo de vulnerabilidade tem se tornado tambm um
tema central para as comunidades cientficas de mudanas ambientais globais,
alm de uma categoria analtica de extrema importncia para instituies internacionais, como algumas agncias das Naes Unidas e o Banco Mundial
(KASPERSON; KASPERSON, 2001).
H, ainda, distintas e variadas definies de vulnerabilidade utilizadas em
reas diversas como o direito, a segurana alimentar, a macroeconomia, a psiquiatria, a sade e a preveno de desastres. Cutter (1996), nesse sentido, apresenta dezoito diferentes definies para o termo. Dentre elas destaca-se, neste
captulo, o conceito de vulnerabilidade enquanto no simplesmente a exposio
aos riscos e perturbaes, mas, tambm, capacidade de as pessoas lidarem com
esses riscos e de se adaptarem s circunstncias que lhes so impostas
(CHAMBERS, 1989). Neste ponto encontra-se a importncia, assim como a
inseparabilidade, das dimenses social e ambiental da vulnerabilidade
(PANTELIC et al., 2005).
A partir da perspectiva das Cincias Sociais, a noo de vulnerabilidade pode
ser estudada em relao a trs aspectos ou dimenses: a) grau de exposio ao
risco; b) susceptibilidade ao risco; e c) capacidade de adaptao (ou resilincia)
perante a materializao do risco (ALVES et al., 2010). Nesta perspectiva, pessoas ou grupos sociais mais vulnerveis compreenderiam aqueles mais expostos
a situaes de risco, mais sensveis a estas circunstncias e com menor capacidade de se recuperarem (MOSER, 1998; DE SHERBININ et al., 2007).
Acerca da literatura brasileira sobre o tema, alguns autores realizam uma
discusso sistemtica e j consolidada sobre o conceito de vulnerabilidade,
buscando verificar a utilizao desse conceito em distintas disciplinas, especialmente na geografia e na demografia. Conforme esses autores, a demografia,
assim como a geografia, tem trazido a vulnerabilidade como conceito complementar ao de risco (HOGAN; MARANDOLA, 2005; MARANDOLA JR.;
HOGAN, 2005).
No se trata de definir o risco ou a vulnerabilidade a priori, como uma
condio in natura. O risco resultado da relao perigovulnerabilidade, sendo cada um deles proveniente de outras equaes que incluem as vrias dimenses envolvidas na gerao, enfrentamento e impacto
do fenmeno. Nesse sentido, no possvel, numa perspectiva abran-

179

gente, tratar de aspectos isolados, como, por exemplo, os fatores

ambientais stricto sensu.
O contexto geogrfico e a produo social dos perigos, bem como os sistemas
de proteo e insegurana que esto na base da configurao da vulnerabilidade, so
diversos e apresentam um quadro bastante complexo de variveis, condies e
indeterminaes que nos induzem a procurar formas de incluir os determinantes
sociodemogrficos juntamente com os espao-ambientais, numa perspectiva histrica e geogrfica suficientemente ampla para abarcar a variedade dos processos
envolvidos (MARANDOLA JR.; HOGAN, 2005, p. 46-47).
Outra contribuio brasileira aos estudos da vulnerabilidade a anlise
proposta por Torres (2000), que discute o conceito de risco ambiental, analisando os problemas e os desafios para sua operacionalizao. Para esse autor, um
dos aspectos mais importantes abarca a questo da cumulatividade dos riscos
de diferentes origens. Assim, as reas de risco ambiental (prximas dos lixes,
sujeitas a inundaes ou desmoronamentos, por exemplo), muitas vezes, so as
nicas acessveis s populaes de mais baixa renda, que constroem nesses locais domiclios em situaes precrias, alm de enfrentarem outros problemas
sanitrios e infraestruturais.
Desse modo, a cumulatividade ou sobreposio de riscos e problemas
socioeconmicos e ambientais compreende um desafio para as polticas pblicas que, no raro, so fragmentadas de forma setorial segundo reas de interveno. Nesse contexto, o considervel nmero de situaes de sobreposio de
condies sociais e sanitrias inadequadas em relao a riscos e conflitos
ambientais demanda abordagens que abarquem as relaes e interaes entre as
dimenses sociais e ambientais da urbanizao (ALVES; TORRES, 2006).

2.1 VULNERABILIDADE SOCIAL E O MODELO DE

DESENVOLVIMENTO URBANO NO BRASIL
Entre 1945 e 1980, o Brasil se deparou com taxas bastante elevadas de
crescimento econmico e sofreu transformaes estruturais profundas. Passou
de uma sociedade predominantemente rural, com dinamismo marcadamente
movido pela exportao de produtos primrios de base agrcola, em direo
consolidao de uma complexa sociedade urbano-industrial (FARIA, 1991).
O processo brasileiro de urbanizao, intensificado principalmente a partir
da segunda metade do sculo XX, com migraes massivas das reas rurais para
urbanas, no foi acompanhado de polticas pblicas de habitao e saneamento.
Como consequncia, hoje grande parte das cidades brasileiras construda informalmente, ou seja, margem da legislao urbanstica e, at mesmo, da legislao de propriedade. Nesse sentido, aponta Maricato (2011, p. 179):
O Estado no controla a totalidade do uso e da ocupao do solo nem
oferece alternativas habitacionais legais. Uma parcela da cidade, aquela que se dirige maior parte da populao e evidentemente s parcelas de renda mais baixas, resultado da compra e venda de loteamentos

180

ilegais ou simplesmente da inverso de terras. As favelas constituem a

forma de moradia de grande parte da populao metropolitana. No se
trata de exceo, mas de regra.
O Brasil atualmente apresenta uma poltica econmica que, apesar de incluir em si aumento considervel do gasto pblico no setor de desenvolvimento urbano, mantm as marcas de um modelo de desenvolvimento urbano
excludente e predatrio como dimenses do processo originrio de urbanizao
do pas. fato que nas dcadas de 1990 e 2000 houve melhoria das condies
e adequao dos domiclios no pas. Contudo, o modelo de poltica habitacional
baseado apenas no financiamento de uma unidade nova que vigora desde os
anos do Banco Nacional de Habitao (BNH) no atingiu uma parcela importante da populao: aquela situada entre zero e trs salrios mnimos de renda
familiar mensal, exatamente onde se encontra mais de 90% do dficit habitacional. Rolnik e Klink (2011, p. 108) afirmam que essa populao:
no consegue acessar o mercado e, portanto, no tem acesso moradia
adequada. Tampouco se equacionou a dimenso urbanstica desse modelo; a expanso urbana continua ocorrendo de forma fragmentada e
desestruturada, gerando um padro precrio de mobilidade, alm de
grandes vulnerabilidades urbano-ambientais.
A questo quando a ineficincia do Estado no suprimento das demandas sociais por habitao e polticas de planejamento urbano culmina em desastres anunciados. Citem-se como exemplo os danos deflagrados pelo episdio de
deslizamentos e enchentes em janeiro de 2011 na Regio Serrana do Rio de
Janeiro. Em termos de assolamento de vidas humanas, o evento foi uma catstrofe. Cerca de 32.000 pessoas desalojadas, desabrigadas ou mortas em onze dos
municpios, contados at 12 de janeiro de 2012 pela Defesa Civil dos municpios atingidos (FREITAS et al., 2012).
De acordo com o relatrio produzido pelo Ministrio do Meio Ambiente
para a anlise do desastre na Regio Serrana, dos 657 deslizamentos analisados
em uma rea do municpio de Nova Friburgo, 92% tinham associao com algum tipo de alterao antrpica na vegetao em reas de elevada inclinao
(como morros, montes, montanha e serra), alm da ocupao de faixas inferiores a 30 metros em cada margem dos rios, potencializando a vulnerabilidade
aos desastres (BRASIL, 2011). O desastre revelou os problemas crnicos da
Regio Serrana (que no so privilgio apenas dessa localidade), como construes inadequadas em reas de risco (margens de rios e encostas), problemas
na drenagem das guas, acmulo de resduos slidos nas encostas, desmatamentos e, principalmente, urbanizao no planejada, contribuindo para aumentar a vulnerabilidade socioambiental e convert-la em desastres.
Nesse sentido, suscita-se a necessidade de discutir o papel do Estado como
organizao institucional com recursos fsicos, materiais e humanos para lidar
com situaes de desastres, tanto em aes de previso e preveno (principalmente!) quanto na mitigao de fenmenos ocorridos com deflagrao de perdas de vidas humanas e de bens materiais. Assim, pergunta-se: qual o papel
181

da instncia mxima de poder no pas na garantia dos direitos individuais em

situaes de vulnerabilidade socioambiental em contextos de desastres? A esta
pergunta pretende-se indicar algumas possibilidades de respostas, apontando
caminhos para problematizar o papel do Estado em situaes de desastres e aviltamento dos direitos sociais.

3. O PAPEL DO ESTADO NA GARANTIA DOS DIREITOS DOS

INDIVDUOS EM SITUAO DE VULNERABILIDADE
A partir da segunda metade do sculo XX, o direito internacional e a
proteo estatal passaram a sofrer grandes transformaes em decorrncia dos
novos desafios e necessidades da sociedade moderna, ampliando seu objeto de
estudo e incorporando novos elementos no mbito de sua competncia. Diante das alteraes adversas das caractersticas do meio ambiente, que ameaam
a qualidade de vida e a sobrevivncia das espcies no planeta (LAVRATTI;
PRESTES, 2010), agrupamentos humanos tornaram-se mais vulnerveis a um
conjunto de novos fatores, necessitando, cada vez mais, de proteo jurisdicional
no mbito dos direitos fundamentais e da tutela do Estado.
A vulnerabilidade contempornea, seja esta decorrente dos desastres
ambientais ou de outras situaes de risco, caracteriza-se pelo fato de o indivduo, que involuntariamente se desfez de tudo ou quase tudo que lhe pertencia, precisar refabricar uma nova identidade.
[...] a vulnerabilidade assim compreendida traduz a situao em que o
conjunto de caractersticas, recursos e habilidades inerentes a um dado
grupo social se revelam insuficientes, inadequados ou difceis de lidar
com o sistema de oportunidades oferecido pela sociedade, de forma a
ascender a maiores nveis de bem-estar ou diminuir probabilidades de
deteriorizao das condies de vida de determinados atores sociais
(ABRAKOVAY apud CUNHA, 2008, p. 30).
Nesse sentido, a vulnerabilidade engloba a exposio de pessoas ou grupos a determinados riscos, que, alm da debilidade ou fora dos ativos de que
dispem para o enfrentamento dos riscos e impactos em seu entorno, sofrem
com o desequilbrio do seu bem-estar. A nova identidade refabricada passa a se
constituir pela ambiguidade, medida que a afirmao de uma identidade na
pretenso de afirmar direitos, mas que tem, como raiz, a perda de direitos.
Assim, a condio de vulnerabilidade apresenta-se ao indivduo como uma
forma de violncia velada, gerada por sua fragmentao e desvalorizao enquanto pessoa, pela ruptura com o conforto da relao a que estava ajustado
como cidado, cotidiana a ele e comunidade qual pertencia. Enfrentando,
desta forma, um conflito humano e social, ao mesmo tempo em que surge um
profundo sentimento de perda de todas as referncias consideradas primordiais para sua prpria existncia (COSTA, 2011).
Nesse contexto, novas necessidades sociais e desafios se colocam em pauta,
e compete ao Estado o poder de assegurar aos indivduos e grupos em situao
182

de vulnerabilidade os direitos fundamentais e sociais, garantindo-lhes, com isso,

a incluso social, o Estado de bem-estar e condies mnimas de sobrevivncia
e dignidade humana, tendo por princpio norteador a plena realizao do indivduo enquanto ser humano, no o submetendo a quaisquer tipos de minorao.
Tem-se, assim, a
(...) qualidade intrnseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, complexo de direitos e deveres
fundamentais que assegurem pessoa tanto contra todo e qualquer ato
de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condies existenciais mnimas para uma vida saudvel, alm de propiciar
e promover sua participao ativa e corresponsvel nos destinos da prpria existncia e da vida em comunho com os demais seres humanos
(DIAS, 2009, p. 102). (VER PG. 9)
Segundo Bobbio (1993), o Estado de bem-estar ou assistencial consiste no
poder do Estado em garantir aos cidados os tipos mnimos de renda, alimentao, sade, habitao, educao, no como caridade, mas como direito poltico e social. Esse poder do Estado, complementa Foucault (1998), no pode ser
concebido como uma propriedade, mas, sim, como uma estratgia de mitigao
e proteo, na qual, atravs da implementao de polticas pblicas que consistem em aes do Estado voltadas para a consecuo de determinados fins
setoriais ou gerais , possam garantir os direitos fundamentais, sociais e humanos aos cidados.
Conforme preceitua Piovesan (2004), a efetiva proteo dos direitos
humanos demanda no apenas polticas universalistas, mas tambm especficas,
endereadas a grupos socialmente vulnerveis, enquanto vtimas preferenciais
da excluso (p. 29).
Neste prisma, seja na dimenso individual ou coletiva, os direitos sociais
e humanos dos indivduos que se encontram numa realidade ftica de vulnerabilidade invocam medidas efetivas, emergenciais e de carter protetivo por parte
do poder do Estado e da sociedade, de modo que a igualdade no seja apenas
formal e material, mas de fato e de direito, tendo por funo primordial a
preservao dos interesses individuais e coletivos.
Deste modo, o verdadeiro Estado Democrtico de Direito somente se solidifica quando o ser humano ocupa uma posio de supremacia perante o Estado e o ordenamento jurdico. Coadunando a isto, a atual Constituio Federal Brasileira de 1988 estabeleceu como princpio estrutural e fundamental do
sistema de direitos humanos a preservao da dignidade da pessoa humana e,
para tanto, ampliou a abrangncia no que diz respeito aos direitos sociais, que,
alm da sade, educao e previdncia, passou a abranger a moradia, o lazer, a
segurana, a proteo maternidade e infncia e a assistncia aos desamparados (BRASIL, 2008).

183

Neste sentido, o Estado torna-se o responsvel legal por realizar escolhas

e prestar servios que melhor atendam aos interesses da populao, sendo um
direito fundamental do cidado receber prestao jurisdicional adequada e
efetiva, caracterstica essencial do Estado Democrtico de Direito.
No que diz respeito ao mbito internacional, as Naes Unidas adotaram
vrios documentos de preveno em relao discriminao e proteo das
minorias e grupos vulnerveis. Contudo, se faz necessrio que os Estados-Nao ampliem suas competncias e o direito internacional seja alvo de mudanas, pois medida que as consequncias desse processo impactam os fixos e fluxos sociais, passam a exigir a reflexo, amplitude e criao de novas legislaes,
que sejam no apenas de mbito interno, mas internacional, e que coloquem o
direito vida como a matriz primordial de todos os direitos.
O direito vida, como matriz dos outros direitos humanos fundamentais, deve orientar as aes no campo ambiental. O meio ambiente juridicamente um valor autnomo e sua qualidade direito fundamental
na medida em que possibilita a manuteno da vida objeto imediato da tutela ambiental; a qualidade de vida, sintetizando o direito
sade, ao bem-estar e segurana da populao, seu objeto mediato
(LAVRATTI; PRESTES; 2010, p. 45).
Apesar dos discursos bem-intencionados por parte dos Estados-Nao,
no que se refere questo dos direitos humanos e da insero de indivduos no
mbito social, verifica-se que, na prtica, a realidade bastante divergente.
Ento, h uma contraposio por parte dos Estados no apenas em assumir
compromissos, mas tambm em adotar polticas de restries econmicas e
medidas de acolhimento e legitimao das minorias e dos grupos vulnerveis.
Neste sentido, o desafio que se coloca ao novo quadro da comunidade
poltica internacional e das Naes Unidas o de proporcionar um debate entre as naes, cujo foco principal seja o homem, priorizando a garantia plena de
seus direitos amparados pela Declarao Universal dos Direitos Humanos, de
modo que a dignidade da pessoa humana, independentemente de sua nacionalidade, seja mais valiosa que qualquer questo relativa territorialidade, credo
ou ideologia (COSTA, 2011).
Isso significa que a questo da preservao ou no da espcie humana no
deve ser colocada como uma opo entre as naes, mas que, independentemente de raa, cor, sexo, lngua, origem nacional, tnica ou social, os Estados-membros se coloquem em integrao e cooperao pela vida humana, em que esta
seja a prioridade e o valor mais alto a ser preservado por todos. A dignidade da
pessoa humana deve estar num patamar acima das demais normas, no se limitando apenas a um princpio jurdico, mas exercendo papel orientador e
determinante sobre as outras normas, medida que considerada como:
(...) a qualidade intrnseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do Estado e da

184

comunidade, implicando, neste sentido, complexo de direitos e deveres

fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato
de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condies existenciais mnimas para uma vida saudvel, alm de propiciar
e promover sua participao ativa e corresponsvel nos destinos da prpria existncia e da vida em comunho com os demais seres humanos
(DIAS, 2009: 102). (REPETIDO!!!)
Nesse sentido, a dignidade da pessoa humana deve ser preservada na
interao com todos e, principalmente, com os Estados nacionais, cuja funo
de relevncia e princpio de cooperao num mundo inter-relacionado deve estabelecer a solidariedade e a tolerncia entre as naes mundiais, para que a
dignidade desses seres humanos e o direito de existncia sejam novamente estabelecidos. Assim, no contexto mundial, a solidariedade torna-se essencial para
o funcionamento das sociedades e para a existncia do prprio homem, sendo
que cabe aos Estados se adequar e atuar por meios de novos paradigmas, pois
[a] solidariedade representa a constatao de que, ao lado das formas tradicionais de solidariedade, a sociedade caminha para uma complexidade
crescente com novas prticas sociais, polticas, jurdicas, econmicas, culturais, industriais e tecnolgicas que subvertem os dados da vida social.
(...) a sociedade caminha para uma diferenciao cada vez maior, uma
heterogeneidade crescente onde excluda toda possibilidade de um retorno ao homogneo. A vida social no pode mais ser pensada fora de um
combate permanente, fora de turbulncias, onde uma pluralidade de formas de vida afeta todos os grupos que se encontram, se afrontam, se combatem, se aliam ou se acomodam entre si no interior de um espao onde
os homens nascem, por acaso (FARIAS, 1998, p. 195).
Todavia, preciso considerar que ao Estado e mesmo comunidade
internacional no cabem todas as iniciativas de ao em contextos de desastres. Muito pelo contrrio. A sociedade civil e suas organizaes tm papel fundamental diante da ocorrncia desses eventos, na medida em que o conhecimento da regio afetada, da distribuio populacional e suas condies de vida, assim como as redes sociais consolidadas na regio, no podem ser desconsiderados em momentos de emergncia socioambiental.

4. O PAPEL DAS ORGANIZAES SOCIAIS EM CONTEXTO DE DESASTRES:

O CASO DA CRITAS BRASILEIRA
4.1 UM ONTEXTO DE INCERTEZAS E CONTRADIES: O DIREITO A TER DIREITOS
Vive-se hoje em uma sociedade de riscos e incertezas. H um mal-estar
cultural generalizado com a sensao de que imponderveis catstrofes podero
acontecer a qualquer momento (BOFF, 2012, p. 17). A instabilidade e a
insustentabilidade econmico-financeira, scio-humanitria, poltico-cultural e
ecolgico-ambiental geradas pelo modelo desenvolvimentista hegemnico da

185

atualidade colocam o planeta Terra e no s a sociedade brasileira em estado de alerta mximo.

A organizao da sociedade na lgica do capital gera concentrao de poder, acmulo de bens e riquezas e, como consequncia, promove a excluso
social, a pobreza e a misria. Um modelo que gera ricos cada vez mais ricos ao
lado de pobres cada vez mais pobres (PAULUS PP. IV, 1996). Este o cerne e
a raiz principal dos desastres e da problemtica social da atualidade. O Brasil
tornou-se, em 2011, a sexta potncia econmica mundial, segundo pesquisa do
CEBR (Centre for Economics and Business Research).1 No entanto, o pas se
encontra na 84a posio no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), conforme o relatrio do Desenvolvimento Humano de 2011, do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Isso faz com que o Brasil de
hoje utilize tecnologia de ponta em situaes de igualdade com competidores
internacionais e, ao mesmo tempo, conviva com populaes inteiras sem acesso aos direitos bsicos fundamentais consagrados na Constituio Brasileira
(CF-88, Art 5o e 6o).
Os direitos fundamentais da pessoa humana esto expressos nas Declaraes Universais, na Carta Maior e nas leis do pas. No entanto, entre a lei e
a realizao dos direitos existe um abismo a ser superado. A recente Lei 12.608,
de 10 de abril de 2012, acarretar significativas transformaes no sistema de
Defesa Civil nacional e nos direitos sociais das populaes em situao de
vulnerabilidades, se efetivamente concretizada. Passos importantes tm sido
dados em termos de participao democrtica e na conquista de direitos em
diversos nveis, como as recentes leis de iniciativa popular, por exemplo. A
concretizao desses direitos, porm, fruto de muitas lutas, mobilizaes,
mediaes, articulaes, aes coletivas dos movimentos e organizaes sociais,
diante da ausncia do Estado, sobretudo em termos de polticas sociais adequadas superao das condies de vida de quem vive em situao de risco.
Em se tratando do pblico afetado por desastres socioambientais, a
consequncia material mais cruel a perda da moradia, ainda que, originalmente, sejam casas inadequadas, imprprias e situadas, em sua grande maioria, em
reas de risco.
A Emenda Constitucional no 26, de fevereiro de 2000, incluiu no rol dos
direitos sociais j consagrados na Constituio Cidad o direito moradia. Com
a referida Emenda, o Art. 6o passa a ter a seguinte redao: Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio (BRASIL, 2000, grifo nosso).
Kohara (2003), apud Pasa (2008), ressalta o fato de que a moradia no se
reduz a quatro paredes para o abrigo de uma famlia. Deve-se levar em conta,

1. CEBR (Centre for Economics and Business Research), sediado em Londres. Os cinco primeiros colocados em ordem decrescente so: Estados Unidos, China, Japo, Alemanha e Frana. Disponvel em: <http://www.portugues.rfi.fr/brasil/20111226-brasil-e-sexta-economia-mundial-dizinstituto-britanico>. Acesso em nov. 2012.

186

em qualquer poltica habitacional, o acesso aos bens da cidade, infraestrutura,

ocupao do espao urbano. Fatores importantes como transporte, equipamentos sociais e ambientais, condies fsicas, localizao das moradias devem ser
considerados nos processos de transferncia de famlias de reas de riscos, como
garantia mnima de qualidade de vida.
Os avanos, ainda que insuficientes, na garantia do direito moradia tm
sido frutos de dcadas de luta dos movimentos sociais e dos fruns de reforma
urbana.
Das lutas vm a fora da comunidade e a conscincia de que nada vai
mudar sem a participao ativa das pessoas, atores principais na conquista de
direitos. A inrcia do poder pblico diante das situaes de desastres no pode
ser motivo para deter a vontade da populao de ver realizados os direitos legalmente constitudos. Neste sentido, toda reivindicao vlida se legitimada
pela prpria comunidade dos afetados.

4.2 A CRITAS: VOCAO E MISSO NO TRABALHO COM

EMERGNCIAS SOCIOAMBIENTAIS

No mundo inteiro, a Critas historicamente conhecida e reconhecida

como a entidade da Igreja Catlica inserida em trabalhos com populaes em
situao de riscos socioambientais e emergncias. Nascida com essa vocao h
mais de cem anos em alguns pases da Europa, h 61 anos como Confederao
Internacional presente em 162 pases e h 56 anos no Brasil, a Critas adota
uma metodologia de ao na qual as populaes pobres e excludas no so
consideradas objetos de compaixo, mas agentes de mudana, na luta pela
erradicao da pobreza, das condies inaceitveis de vida e trabalho, das estruturas sociais, polticas, econmicas e culturais injustas.
A Critas no Brasil adota uma metodologia de ao que tem por base a
educao popular como processo de libertao (FREIRE, 1996). Por isso, trabalhar com pessoas, famlias, grupos sociais envolvidos em situaes de emergncia significa assumir o desafio de no se contentar com o socorro imediato,
mas fazer emergir a conscincia crtica para a conquista de direitos. A
metodologia de trabalho desenvolvida pela Critas parte do princpio de que as
pessoas so capazes de superar a situao de pobreza em que se encontram. A
solidariedade o princpio fundamental que rege as prioridades e aes
institucionais, desenvolvidas nos cinco continentes.

4.3 CONQUISTA DE DIREITOS: QUANDO A EMERGNCIA SE TORNA OPORTUNIDADE

Nos primeiros dias seguidos a uma catstrofe socioclimtica, a sociedade
facilmente se comove, a solidariedade acontece, a populao se mobiliza pelo
esprito de compaixo gerado pelas transmisses dos fatos atravs da mdia.
Depois, reduzida a sensibilizao, os gestos de solidariedade arrefecem tambm.
O desastre, porm, continua. Assim como continuam atuando algumas entidades de apoio, porque a j estavam antes do ocorrido, ainda que annimas e

187

invisveis luz das cmaras e dos meios de comunicao. Esse o caso da

Critas.
Traz-se aqui um exemplo concreto de atuao em que a mediao da
Critas Brasileira torna realidade a efetivao de direitos. Pasa (2008) nos relata o exemplo que vem do municpio de Moreno, em Pernambuco, a 28 km da
capital, Recife. Em 2005, ocorreu uma grande inundao no municpio. A intensidade das chuvas causou enormes prejuzos, destruindo as casas de 530 famlias que estavam situadas em reas de risco. Essas famlias foram confinadas
em abrigos improvisados, onde permaneceram por um ano, nas piores condies
de vida para seres humanos, como relata Matias, psicloga e agente da Critas
em Pernambuco:
As pessoas estavam em abrigos improvisados, viviam em situaes precrias, separadas apenas por cobertores cedidos pela Prefeitura (...). A
higiene era extremamente precria, apenas um banheiro para uso
coletivo de todas as famlias. O senso de coletividade no existia. Os
conflitos nas relaes interpessoais eram intensos. Havia um grande
nmero de pessoas que, devido ao estresse ps-traumtico, apresentava um quadro agudo de depresso. A prefeitura adotava uma prtica extremamente assistencialista que dificultava a possibilidade de qualquer
organizao ou reivindicao dos desabrigados (Janana Matias: Relatrio
Institucional da Critas Regional Nordeste II).
Dessa situao de emergncia nasce a experincia de organizao e de luta
pelo direito moradia. A vida no abrigo levou a populao a tomar conscincia da necessidade de se ajustar ao espao e s condies existentes. Surgiram
as primeiras comisses e equipes: de limpeza, de ambiente, de distribuio de
doaes, de sade e cuidado com a gua, de preparao dos alimentos, de resoluo de conflitos, de segurana, de cuidado com as crianas, de lazer e de representao, denominada conselho gestor, encarregado de manter o dilogo
com o poder pblico e organizar as reivindicaes.
O papel da Critas consistia em dinamizar as equipes e dar assessoria e
capacitao, por meio de um intenso processo de educao popular e de organizao das mediaes com o poder pblico. A cada reunio aumentavam as
esperanas. Promessas no cumpridas provocavam passeatas, manifestos, caminhadas, atos pblicos envolvendo boa parte da populao de Moreno.
Uma audincia pblica com o governo de Pernambuco resultou em acordo para liberao de recursos estaduais e federais para a construo das 530
casas em 180 dias.
Freire (1996) aponta que os processos emancipatrios dependem no apenas do ato de conscincia na aquisio da identidade individual e coletiva, mas,
sobretudo, da transformao da conscincia em ato, da atuao e participao
como sujeitos que lutam por seus direitos como cidados. No caso das 530 famlias de Moreno, aes educativas e de mobilizao das famlias so exemplo
da passagem de conscincia para a ao concreta.

188

A situao de emergncia estabelecida em Moreno resultou em oportunidade de conquista que vai alm do direito moradia. Trata-se de novos espaos socioeducativos com base em novas vivncias de sociabilidade, de construo de identidade e de conscincia social crtica. Isso possvel pela ao de
entidades que orientam as iniciativas socioeducativas e organizacionais. No caso
concreto, os agentes Critas participantes do conselho gestor em Moreno
cumpriram esse papel. O trabalho de assessoria foi orientado para possibilitar
s famlias emergirem da situao em que estavam, transformando emergncia
em oportunidade.
Por princpio, todas as pessoas deveriam ter o direito de no sofrer os impactos de uma situao adversa. No entanto, somente alguns detm a efetiva
garantia desse direito. Nesse contexto, os desastres socioambientais tornam-se
uma oportunidade de realizao de direitos, na medida em que as populaes
afetadas se mobilizam e passam do estado de trauma para o estado de conscincia crtica, de aprendizado da cidadania. Os desastres, por conseguinte, nada
mais so do que a negao de direitos, sobretudo da ausncia de uma poltica
de preveno e de incluso social.

CONSIDERAES FINAIS
Como indicado no ttulo do relatrio do Banco Mundial de 2010 Natural Hazards, UnNatural Disasters , se eventos hidrometeorolgicos como chuvas fortes na Regio Serrana do Rio de Janeiro e Moreno em Pernambuco podem ser considerados ameaas naturais, os desastres no so naturais (BANCO
MUNDIAL, 2010). Estes so, em realidade, produzidos socialmente, e a
vulnerabilidade das sociedades encontra-se direta e inversamente relacionada ao
nvel de desenvolvimento econmico e social dessas regies (ONU, 2012).
Vulnerabilidade um conceito, termo ou noo polissmica. Entre suas
variadas definies concernentes a reas do conhecimento distintas , destaca-se neste captulo o conceito de vulnerabilidade enquanto no simplesmente a exposio aos riscos e perturbaes, mas, tambm, a capacidade de as pessoas lidarem com esses riscos e de se adaptarem s circunstncias que lhes so
impostas (CHAMBERS, 1989). Sabe-se que essa capacidade est diretamente
relacionada presena (ou no) dos governos federal, estadual e municipal indicando diretrizes de desenvolvimento das cidades, com polticas efetivas de
habitao que assegurem o direito moradia garantido na Constituio Brasileira a todos os cidados do pas.
Buscou-se evidenciar neste captulo, a partir da anlise do caso especfico
de atuao da Critas no Brasil, que no h um modelo pronto de aes de instituies no estatais, no sentido de contribuir para a garantia dos direitos em
contextos de catstrofes, que deva ser replicado para toda a esfera nacional. Este
texto visa chamar a ateno para a necessidade de que tais aes, realizadas
atravs da cooperao de instituies de naturezas distintas, devem se adequar
s especificidades de cada evento e diferir de acordo com a realidade local. Assim, concretizar-se-o parcerias profcuas e produtivas entre instituies gover-

189

namentais e organizaes da sociedade civil com vistas a assegurar os direitos

fundamentais populao em contextos de desastres.

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