Irlande: Le Retour Du Tigre Celtique

| LES NOTES DE BENCHMARK
Consolidation budgtaire
et redressement conomique en Europe
Irlande :
le retour du Tigre Celtique
par Nathanael Mason-Schuler
Prface de Michel Pbereau
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Consolidation budgtaire
et redressement conomique en Europe
Irlande :
Par Nathanael Mason-Schuler
LES NOTES DE BENCHMARK
Dcembre 2014
Institut de lentreprise, 2014

Tous droits de reproduction, de traduction, dadaptation et dexcution
rservs pour tous les pays
Directeur de la publication: Frdric Monlouis-Flicit, dlgu gnral de lInstitut de lentreprise
Avant-propos
Ce rapport sinscrit dans le cadre dun groupe de travail mis en place par lInstitut de
lentreprise et prsid par Michel Pbereau, prsident dhonneur de BNP Paribas, qui
se donne pour objet danalyser des exemples concrets de redressement budgtaire
conduits en Europe depuis le dbut de la crise.
Quatre pays, en particulier, ont t retenus dans le cadre de ces travaux: le RoyaumeUni, lIrlande, lItalie et lEspagne. Ils prsentent en effet un point commun: sous la
contrainte des vnements ns de la crise, ils ont chacun engag un effort de consolidation budgtaire de grande ampleur, et/ou se sont attaqu aux obstacles structurels
qui grevaient la comptitivit de leur conomies.
Au-del, lobjectif de cette srie de monographies est triple:
il sagit tout dabord de dpasser les exemples canoniques de la Sude et du
Canada, aujourdhui dats et conduits dans des conditions particulires (contexte
de reprise mondiale, indpendance montaire) qui, sans en invalider la dimension
exemplaire, en relativisent la porte ;
il sagit ensuite de montrer, rebours de la thse dnonant les politiques de
rigueur budgtaire, que loin de se traduire par une austrit aveugle , les politiques
conduites dans les quatre pays que nous avons retenus dans notre primtre commencent aujourdhui donner leurs fruits tant du ct du redressement budgtaire
de la comptitivit conomique ;
il sagit enfin de mettre en avant des tudes de cas de rformes structurelles qui
pourraient tre transposes dans notre pays, en portant une attention particulire
aux rformes de lEtat-Providence et aux conditions politiques de ces dernires.
Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe
Sommaire
Avant-propos........................................................................................................................................................................................................ 3
Prface........................................................................................................................................................................................................................................................................ 7
Synthse.............................................................................................................................................................................................................................................................. 13
Introduction.................................................................................................................................................................................................................................................... 17
1. LIrlande lpreuve de la crise
...............................................................................................................................................
19
1. LIRLANDE AVANT LA CRISE................................................................................................. 19

1.1. UNE CROISSANCE SOUTENUE AU SEIN DUNE CONOMIE TRS OUVERTE:
LE TIGRE CELTIQUE BNFICIE DUNE CROISSANCE DE RATTRAPAGE............................................................................... 19
1.2. DES DSQUILIBRES MACROCONOMIQUES CROISSANTS:
UNE CONOMIE EN SURCHAUFFE....................................................................................................................................................................................................... 20
1.3. DES DPENSES PUBLIQUES EN AUGMENTATION RAPIDE........................................................................................................... 21
2. LIRLANDE FACE LA CRISE.................................................................................................23
2.1. VUE DENSEMBLE: UNE CRISE BRUTALE ET GLOBALE MAIS ASSEZ RAPIDE....................23
2.2. LES MANIFESTATIONS DE LA CRISE:UNE CRISE BRUTALE ET GLOBALE, QUI SEXPLIQUE
PAR LENCHANEMENT DUNE CRISE IMMOBILIRE, BANCAIRE ET DE FINANCES PUBLIQUES.... 24
2.3. LES RACTIONS LA CRISE: LENGAGEMENT RAPIDE DE MESURES DINITIATIVE
NATIONALE MAIS QUI NCESSITERONT UN SOUTIEN FINANCIER INTERNATIONAL
POUR ABSORBER LA RESTRUCTURATION BANCAIRE RADICALE ET RETROUVER
LA CONFIANCE DES CRANCIERS..........................................................................................25
2.4. UN IMPACT MASSIF DE LA CRISE SUR LES FINANCES PUBLIQUES AVEC
UNE MULTIPLICATION PAR 3 DE LA DETTE PUBLIQUE.............................................................27
2. Le redressement budgtaire de lIrlande et ses composantes
...........
29
1. VUE DENSEMBLE: UNE CONSOLIDATION BUDGTAIRE QUI PORTE SES FRUITS.................29

2. UN EFFORT BUDGTAIRE IMPORTANT QUI PERMET LIRLANDE DE SURMONTER
PROGRESSIVEMENT LA CRISE DE SES FINANCES PUBLIQUES................................................31
2.1. UN EFFORT CONTINU DEPUIS 2008 PRIVILGIANT LA RDUCTION
DES DPENSES PUBLIQUES...................................................................................................31
2.2. UNE ACTION SUR LES DPENSES DE LENSEMBLE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES.... 32
2.3. UNE ACTION SUR LES RECETTES QUI NA PAS REMIS EN CAUSE LE TAUX DIMPT
SUR LES SOCITS................................................................................................................34
2.4. LES MESURES DE GOUVERNANCE BUDGTAIRE DANS LE CADRE
DES NOUVELLES RGLES EUROPENNES..............................................................................35
3. UNE SORTIE DU PROGRAMME DASSISTANCE FINANCIRE QUI NE DOIT PAS OCCULTER
LES CONSQUENCES DURABLES DE LA CRISE SUR LCONOMIE ET LA SOCIT IRLANDAISE......36
3.1. UNE SORTIE RAPIDE DU PROGRAMME DASSISTANCE FINANCIRE.................................36
3.2. DES CONSQUENCES DE LA CRISE DURABLE SUR LCONOMIE
ET LA SOCIT IRLANDAISES.................................................................................................37
3.2.1. DES CONSQUENCES CONOMIQUES DURABLES SUR LE POTENTIEL
DE CROISSANCE DE LIRLANDE.................................................................................................................... 37
3.2.2. DES CONSQUENCES SOCIALES IMPORTANTES SYMBOLISES PAR LA REPRISE
DE LMIGRATION ET LA HAUSSE DE LA PAUVRET.................................................................................38
3.3. DES VULNRABILITS PERSISTANTES QUI NCESSITENT DE TROUVER
DE NOUVEAUX RELAIS DE CROISSANCE.................................................................................39
3. Les rformes structurelles
...................................................................................................................................................................
40
1. LIMPORTANCE DES RFORMES STRUCTURELLES DANS LE PROGRAMME

DAJUSTEMENT IRLANDAIS.......................................................................................................40
2. LA RFORME DU SYSTME BANCAIRE ET DU FINANCEMENT DE LCONOMIE....................41
2.1. LA RFORME BANCAIRE ET DU DROIT DES FAILLITES...................................................... 41
2.2. LALLGEMENT DU POIDS DE LA DETTE BANCAIRE SUR LES FINANCES PUBLIQUES........42
2.3. LE SOUTIEN AU FINANCEMENT DE LCONOMIE..............................................................43
3. LA RFORME DU MARCH DU TRAVAIL ...............................................................................44

3.1. LAMLIORATION DE LACCOMPAGNEMENT DES DEMANDEURS DEMPLOI
ET LA PROMOTION DES POLITIQUES ACTIVES DE LUTTE CONTRE LE CHMAGE......................44
3.2. LE RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE FORMATION ET DE COMPTENCES..................45
4. LA RFORME DE LETAT.........................................................................................................46
4.1. UN AMAIGRISSEMENT SANS PRCDENT DE LETAT........................................................46
4.2. UNE RFORME TERRITORIALE TRS AMBITIEUSE............................................................ 47
4. Les conditions politiques des rformes
....................................................................................................
49
1. UN ACCORD POLITIQUE SUR LES RFORMES QUI NA PAS T REMIS EN CAUSE

PAR LE CHANGEMENT DE GOUVERNEMENT.............................................................................49
1.1. LA CONTINUIT DES RFORMES MALGR LES SECOUSSES POLITIQUES
ET LALTERNANCE DE 2011....................................................................................................49
1.2. UN ESSOUFFLEMENT POLITIQUE DE LA COALITIONET LEXACERBATION DU
DBAT SUR LE RYTHME DE LA CONSOLIDATION BUDGTAIRE AVANT LE VOTE
DU BUDGET 2015 LAUTOMNE.............................................................................................52
2. UN ACCORD AVEC LES PARTENAIRES SOCIAUX...................................................................54
2.1. UNE TRADITION ANCIENNE DE DIALOGUE SOCIAL...........................................................54
2.2. DES ACCORDS DCISIFS AVEC LES SYNDICATS DE LA FONCTION PUBLIQUE
POUR NGOCIER LES MESURES DE CONSOLIDATION BUDGTAIRE DANS UNE
RELATIVE PAIX SOCIALE.........................................................................................................55
3. LACCEPTATION DES SACRIFICES PAR LES IRLANDAIS?......................................................57
Conclusion:lIrlande, forte de son smart exit de programme dassistance

internationale, est elle- en passe de russir de consolidation budgtaire?.... 58
Annexe les effectifs dans le secteur public........................................................60
Bibliographie.................................................................................................................61
Prface
Avec celui des pays baltes, le cas irlandais se prsente aujourdhui comme la success
story des exercices de consolidation budgtaire entrepris dans le prolongement de la
crise financire de 2008. Du point de vue conomique, lIrlande fournit aussi lun des
rares exemples russis de dvaluation interne au sein de la zone euro1. Alors que ses
changes internationaux taient affects par un dficit de ses paiements courants qui
saggravait avant la crise (passant 0,6% du PIB en 2004 6% du PIB en 2008), ce
dficit a t rsorb ds 2010 et sest transform en un excdent qui a dpass 4%
du PIB en 2013.
Un retour en arrire simpose ici. Fin 2010, lIrlande est le deuxime pays europen,
aprs la Grce, solliciter laide financire du FMI et de la Commission Europenne,
aprs avoir vu son conomie seffondrer sous leffet du dgonflement dune bulle immobilire et de limplosion de son secteur bancaire. Les performances du Tigre Celtique
apparaissent alors lointaines: la dette publique voit son montant multipli par trois,
pour dpasser 125% du PIB.
Quatre ans aprs, la transformation est impressionnante. Le pays est sorti depuis onze
mois dj de la tutelle de la Troka constitue du FMI, de la Commission et de la Banque
Centrale Europenne, et envisage de rembourser de manire anticipe une partie de
laide internationale qui lui a t accorde. Depuis lt 2013, son conomie a connu
quatre trimestres dune croissance tire par les exportations mais aussi par la demande
intrieure, ce qui est une premire depuis 2006. Pour 2014, le PIB devrait augmenter
de 4,6%, ce qui ferait de lIrlande lconomie la plus forte performante de lUnion Europenne. Le chmage a commenc sa dcrue. Les rentres fiscales augmentent et le
cot des emprunts de lEtat sur les marchs sest effondr: il se situe des taux plus
faibles que ceux de lItalie et mme des Etats-Unis ou Royaume-Uni.
Pour autant et sans rien renier du caractre exceptionnel du redressement de lconomie irlandaise, il faut se garder dun optimisme excessif, comme la soulign encore
rcemment lIrish Fiscal Advisory Council (lquivalent de notre Haut Conseil des Finances
Publiques), pour trois raisons essentielles.
1 Entre 2006 et 2012, cette dvaluation est estime 15%.
Irlande : le retour du Tigre Celtique
Dabord parce que le rquilibrage de lconomie irlandaise est peine engag.

Certes, sa trs forte ouverture au commerce international est un atout indniable
pour profiter de la croissance de lconomie mondiale et rendre ainsi supportable
le redressement budgtaire. Mais lendettement public et priv reste considrable
et le modle conomique irlandais repose encore en grande partie de manire dsquilibre sur la prsence de multinationales trangres, notamment dans les secteurs des nouvelles technologies et de lindustrie pharmaceutique, dont la crise a
montr combien le comportement pouvait tre versatile. Rien ne garantit aujourdhui
que les taux de croissance levs de la priode davant la crise soient nouveau
atteints de manire durable lavenir.
Ensuite parce que le taux de chmage reste lev:11% en octobre 2014. Le
triplement de ce taux en cinq ans a reprsent une vritable rupture pour un pays
qui connaissait une situation de quasi-plein emploi avant la crise. LIrlande sest
depuis engage dans une politique de workfare similaire celle du Royaume-Uni,
sans atteindre encore les rsultats de son voisin britannique. En effet, le taux de
chmage est plus faible en Angleterre, et aussi au pays de Galles ou en Ecosse:
ctait dailleurs l un des arguments des unionistes lors du rfrendum de septembre
2014. En outre, la baisse du chmage sest accompagne en Irlande dune baisse
du taux dactivit, alors que celui-ci augmentait dans le mme temps au RoyaumeUni.
Enfin, parce que le redressement des finances publiques nest pas achev. Certes,
les performances irlandaises apparaissent plusieurs gards remarquables. Le
solde primaire structurel sest amlior de 9 % entre 2009 et 2014 ; lquilibre
devrait probablement tre atteint ds 2014 et transform en excdents croissants
compter de 2015. Le dsendettement va sengager, le point de retournement du
ratio de dette sur PIB ayant t atteint fin 2013. Au total leffort budgtaire consenti depuis 2009 atteint 30 Md et les dpenses publiques ont baiss de 13,5%.
Nanmoins, 120% du PIB, la dette publique reste leve et les dpenses publiques
dpassent encore de 7 milliards deuros les recettes. Le gouvernement est soumis
une pression importante de lopinion publique et des partenaires sociaux pour
relcher leffort sur les dpenses, compte tenu du retour de la croissance. Etant
donnes les contraintes inhrentes toute coalition, la tentation de rpondre
cette pression se fera croissante mesure que se rapprocheront les prochaines
lections et que le souvenir de la crise et des efforts ncessaires pour en sortir
sestompera chez les lecteurs.
Lexprience irlandaise nen reste pas moins porteuse dimportants enseignements,
comme le dmontre avec brio limportante monographie tablie par Nathanael MasonSchuler. Jen retiendrai quatre:
10
Prface
Le premier, cest quil est tout fait possible de conjuguer croissance et redressement des finances publiques. Comme le souligne le rapport, cest une nouvelle
gnration de programmes dajustement macroconomique, destination des pays
dvelopps et non plus des pays en dveloppement, que lIrlande a mis en uvre,
en accord avec la Troka. Le dbat entre austrit et relance keynsienne de la
croissance est jug artificiel. Un autre cadre de rflexion lui est substitu. Il sagit
de dfinir une trajectoire de consolidation budgtaire qui restaure la crdibilit des
finances publiques et la confiance des marchs, sans compromettre la ralisation
des rformes structurelles ncessaires laugmentation de la croissance potentielle.
LIrlande a russi larticulation entre consolidation et rformes.
Son programme dajustement budgtaire privilgie les coupes dans les dpenses,
notamment les plus rigides (masse salariale, transferts sociaux), et dimportantes
rformes dans le domaine de la gestion de lEtat, larchitecture des structures publiques locales ou le fonctionnement du secteur bancaire. Les conditions politiques
de mise en uvre du redressement budgtaire ont t lune des cls de la russite.
LIrlande est une rpublique parlementaire qui pratique largement les gouvernements
de coalition et possde une tradition politique de dialogue et de compromis. Surtout
la consolidation budgtaire a repos, pour lessentiel, sur un plan prpar depuis
2009 par le gouvernement irlandais. Elle na pas t impose par la Troka.
Le deuxime enseignement, cest que les deux leviers utiliss par lIrlande pour
son redressement sont les entreprises, notamment les plus grandes, et la mondialisation. Malgr les pressions exerces, cest la hausse de la TVA que le gouvernement a privilgie pour agir sur les recettes et il a maintenu inchang son taux
dimpt sur les socits 12,5%: seul le statut des socits hybrides, utilis par
certaines multinationales amricaines pour optimiser leur fiscalit, sera dans doute
prochainement remis en cause. Lenjeu tait de consolider la base exportatrice et
de sappuyer sur louverture de lconomie aux changes extrieurs2. Lexistence
dune industrie exportatrice de taille significative explique lexistence dun important
courant dopinion, soucieux de comptitivit, donc favorable la modration salariale.
A contrario, cette modration pnalise les industries importatrices3: de ce fait, la
Grce a eu plus de mal lassurer.
Le cas irlandais dmontre ainsi les avantages dune conomie ouverte et insre
dans la mondialisation, qui ne sont pas seulement conomiques mais aussi budg-
2 Les exportations irlandaises au fort contenu en importation slevaient 108% du PIB en 2012 contre 33%
du PIB en Espagne, 39% au Portugal, 27% en Grce.
3 Bnficiant ainsi dun march du travail flexible, lIrlande a ainsi vu ses salaires baisser de 13% entre 2007 et
2012, contre 4 % seulement en Espagne, tandis quils croissaient au Portugal de 3 % entre 2007 et 2011.
En Grce, les salaires ont continu augmenter jusquen 2009, avant de chuter rapidement au total de 7% entre
2007 et 2011.
11
taires: dans une telle conomie, les multiplicateurs sont en effet plus faibles et les
rductions de la dpense publique psent moins sur la croissance.
Le troisime enseignement, cest que le redressement budgtaire a t le fruit
de choix assums et rflchis, et non dune logique de rabot. Trois exemples en
tmoignent:
-- Au sein des dpenses de protection sociale, le rgime dindemnisation du
chmage a t rform, avec une rduction de la dure dindemnisation et un
renforcement des contreparties associes celle-ci. Le rgime de retraite des
fonctionnaires a t revu pour les nouveaux entrants, avec un relvement de
lge minimum de dpart la retraite et un changement de mode de calcul des
pensions qui passe du salaire final au salaire moyen.
-- Pour assurer la matrise des dpenses des collectivits locales, la rforme
engage va diviser par prs de quatre le nombre des structures et rduire du
tiers du nombre dlus locaux.
-- Pour rduire la masse salariale du secteur public, tous les leviers ont t utiliss: le gel des effectifs et des rmunrations, laugmentation de la dure de
travail, les dparts volontaires Par rapport 2009, la baisse des effectifs tait
de 9% fin 2013; elle devrait atteindre 12% fin 2015. Les salaires des fonctionnaires, plus rigides que ceux du priv, ont t rduits de 14% entre 2007 et
2012.
Le dernier enseignement est relatif aux effets de ces rformes sur la population.
Loin dtre anodine, la correction des dsquilibres budgtaires et conomiques a
eu de relles consquences sur la vie quotidienne des Irlandais. Le PIB rel par
habitant, entre 2007 et 2013, a chut de 11,7 %, plus quen Italie (-10,8 %), en
Espagne (-7,8%) ou au Royaume-Uni (-5,8%). Combines aux coupes dans les prestations sociales, les baisses de salaires auraient eu pour consquence de rduire
de plus de 15% les revenus dun salari entre fvrier 2009 et fvrier 2014 4, daprs
un institut proche des organisations syndicales. Mais il faut relativiser. Le niveau
de vie des Irlandais avait connu une forte lvation dans les annes 1990. Et au
total, depuis 2000, le PIB rel par habitant a augment de 7,4% (contre 2,4% pour
la zone euro). Cela explique quen 2013 le PIB nominal par habitant des irlandais,
exprim en parit de pouvoir dachat, restait suprieur de 17% celui des franais.
Il nen demeure pas moins vrai que les ajustements conomiques et budgtaires,
parce quils visaient justement corriger certains excs passs, se sont accompagns de rels sacrifices.
4 Selon les calculs du Nevin Economic Research Institute, pour un salari rmunr autour de 50000 par an.
12
Prface
Cest tout lhonneur de la population irlandaise que davoir su accepter de tels sacrifices
et dallger dautant la charge transmise aux gnrations futures. Lexceptionnelle rsilience qui a t la sienne tout au long des cinq dernires annes sexplique sans doute
en large partie par des facteurs culturels et historiques. Elle dmontre aussi les vertus
dune logique de responsabilit et de compromis chez les partenaires sociaux, et dune
volont de pdagogie dans le dbat politique.
Michel Pbereau
Prsident dhonneur de BNP Paribas,
Prsident du groupe de travail de lInstitut de lentreprise sur la consolidation
budgtaire en Europe
13
Synthse
A lchelle des autres conomies de la zone euro, lIrlande est un petit pays, avec un
PIB de prs de 170 milliards deuros, une population active de lordre de 2 millions
dindividus et une dette publique autour de 180 milliards deuros. La russite conomique
clatante du Tigre celtique dans les annes 1990, qui a occult le creusement des
dsquilibres de son conomie, na dquivalent que sa brutale descente aux enfers
pendant la crise qui fait clater la bulle immobilire ds 2007, seffondrer le systme
bancaire et les finances publiques. LIrlande connat une rcession brutale (lIrlande est
le premier pays europen entrer en rcession) et une crise bancaire massive, le PIB
nominal se contracte de prs de 20%, la dette publique est multiplie par 3 (dpassant
120%), le chmage par presque 3 (avec un pic de 15%en 2012), la pauvret augmente
et lmigration irlandaise, qui avait disparu avec la croissance, reprend. LIrlande, aprs
la Grce, doit solliciter durgence lassistance financire internationale de lUnion europenne et du Fonds montaire international en 2010 (pour un montant de 67,5 Md)
et sengager auprs de la Troka sur un programme dajustement drastique.
LIrlande pourtant organise la reconqute de sa souverainet financire: elle est en effet
le premier Etat sortir fin 2013 du programme dassistance financire, avec des rsultats qualifis dimpressionnants par la Troka. La consolidation budgtaire, engage
ds 2008 et ayant port sur 32 Md (soit prs de 20%du PIB), a permis une amlioration du solde budgtaire structurel de 9 points par rapport au dbut de la crise. Les
objectifs fixs par le Gouvernement en lien avec la Troka sont tenus. Cet ajustement
porte ses fruits: la progression de la dette publique dans le PIB est interrompue en
2013, le dficit public se rapproche du seuil de 3%qui devrait tre atteint en 2015, le
taux de chmage reflue compter de 2012 et devrait se rapprocher de 10%en 2015,
la croissance repart ds 2011; en 2014, lIrlande devrait connatre une des croissances
les plus fortes de la zone euro (avec une prvision de 4,7%en 2014 et de 3,9%en
2015 selon le Budget 2015 prsent en octobre 2014). Mais les fragilits conomiques
demeurent, lIrlande na pas retrouv son niveau dactivit davant crise, le fardeau de
la dette publique et prive demeure. Appauvrie durablement, elle redcouvre le chmage
de masse, qui frappe notamment durement les jeunes (avec un taux autour de 30%),
et laisse une socit fragilise par la crise et leffet des mesures daustrit budgtaire,
15
accumulant les fractures sociales (20%des enfants vivent dans des familles o personne ne travaille) et territoriales entre Dublin et les rgions du Sud de lIrlande.
La consolidation budgtaire nest pas acheve mais elle est sur la bonne voie. Bien calibr
et tal de faon quilibre dans la dure, le programme privilgie la baisse des dpenses
(pour les 2/3), en sattaquant notamment aux dpenses les plus rigides, comme la masse
salariale de la fonction publique et les prestations sociales. Les mesures fiscales sont
bien proportionnes, privilgiant llargissement de la base fiscale et le rendement budgtaire (hausse de 2 points de la TVA). Le Gouvernement irlandais refuse de toucher au
taux symbolique de limpt sur les socits (12,5%), contest par certains partenaires
europens compte-tenu de son caractre non coopratif, et pargne globalement les
entreprises des nouvelles mesures fiscales, pariant sur une politique de loffre pour retrouver un dynamisme conomique. Parce quil nest de redressement durable de ses finances
publiques sans le retour de la croissance, il donne une large part aux rformes structurelles, pour amliorer le financement dune conomie, dont la financiarisation extrme a
aussi caus sa perte, mieux faire fonctionner le march du travail et le systme de formation, et retrouver la comptitivit des exportations irlandaises qui avaient tir la croissance irlandaise des annes 1990. LEtat est rform en profondeur: les effectifs sont
rduits de prs de 10%, ladministration lectronique est gnralise, une rforme territoriale de trs grande ampleur est mise en uvre ds 2014.
Ce sursaut irlandais na t possible que dans des conditions politiques qui paraissent
exceptionnelles, une pdagogie de la crise russie par le Gouvernement irlandais, un
sentiment durgence des rformes et une tolrance relative des Irlandais pour laustrit,
ce qui fait de lIrlande une exception culturelle au regard des autres Etats europens.
Les secousses politiques multiples, lalternance historique de 2011 qui sanctionne
durement le parti au pouvoir depuis les annes 1990 (le Fianna Fil) et voit arriver une
nouvelle coalition runissant le centre-droit et les travaillistes, nont en rien entam la
dtermination des gouvernements successifs engager les rformes. Jugs crdibles
par leurs partenaires europens et la Troka, ils ont su habilement rengocier en 2013
les conditions de laide accorde en 2010. Les Irlandais acceptent des sacrifices difficiles et font preuve dune rsolution extrme pour surmonter la crise et ainsi dune
tolrance relative laustrit, en comparaison aux autres Etats europens engags
dans les programmes dassistance financire. Le Gouvernement et les syndicats, notamment de la fonction publique, se sont rsolus ngocier, honorant la tradition sociale
irlandaise, pour maintenir un climat social aussi serein que possible. Toutefois, mesure
que les risques conomiques et financiers se rduisent, et avec de bonnes surprises
sur le plan conomique et fiscal en 2014, le consensus politique et social commence
16
Synthse
sroder. La coalition au pouvoir depuis 2011, compos du Fin Gael (centre-droit)

appuy par le Labour, se fragilise sur le rythme de la consolidation budgtaire, le parti
travailliste se divise, notamment sur le financement de lducation et de la sant. Soucieux de rpondre limpatience rsigne des Irlandais qui endure les budgets daustrit depuis 2008, le ministre des finances Michael Noonan, prsentant son Budget
2013, cite le pote irlandais Yeats: Too long a sacrifice can make a stone of the heart.
Quitte commencer redistribuer les fruits dune consolidation budgtaire encore
inacheve. Ainsi le budget 2015, prsent en octobre 2014 par le Gouvernement irlandais, marque symboliquement la fin de laustrit, avec un budget en trs lgre augmentation (+ 0,5 Md), profitant dune amlioration de la situation conomique qui a
permis datteindre plus facilement les objectifs budgtaires.
LES CARACTRISTIQUES DU PROGRAMME

DE CONSOLIDATION BUDGTAIRE DE LIRLANDE
Facteurs de succs
Un redressement global, les finances publiques et les rformes structurelles: Combinaison pertinente et dans la dure de mesures de consolidation budgtaire et
de rformes structurelles larges (notamment du march du travail et du systme
de formation), proportionnes la gravit de la crise irlandaise.
Un programme de consolidation budgtaire bien calibr: Plan privilgiant des efforts effectifs sur les dpenses (y compris les dpenses gnralement rigides
comme les dpenses sociales et les dpenses de masse salariale de la fonction
publique) et ciblant, sagissant des recettes, les mesures dlargissement de
lassiette des impts et la fiscalit juge la moins distorsive (hausse de la TVA,
nouvelle taxe sur la proprit immobilire, sans remise en cause du taux irlandais de limpt sur les socits); Etalement dans le temps de la consolidation
budgtaire avec un effort constant (de prs 1 point dajustement structurel en
moyenne). Organisation gouvernementale favorable la consolidation budgtaire
(place centrale du ministre des finances, binme politique avec le ministre de la
dpense publique et de la rforme).
Un sursaut nationaldans un relatif consensus politique et social: Capacit passer des accords entre les partis politiques (gouvernement de coalition) et avec
les partenaires sociaux (notamment les syndicats de la fonction publique) pour
scuriser ladhsion au programme de consolidation. Pas de remise en cause de
la trajectoire de redressement de lIrlande avec le changement de gouvernement
en 2011 (et la dfaite historique du parti au pouvoir depuis les annes 1990).
17
Facteurs de vigilance
La crise a appauvri durablement lIrlande : Au-del des pertes irrversibles lies la crise conomique, effets durables sur lconomie et la
socit irlandaises. Bien que lIrlande soit sortie ds 2011 de la rcession, sa croissance potentielle (capital humain, capital productif) pourrait en ressortir durablement affaiblie.
Quand lIrlande sortira-t-elle de la zone de risque pour ses finances publiques? Ncessit de poursuivre lajustement budgtaire dans la dure
compte-tenu du niveau de dette publique. Fragilisation du consensus
politique sur le rythme de la consolidation budgtaire et de la cohsion
de la coalition au pouvoir (centre-droit et travaillistes).
LIrlande va-t-elle renouer avec une croissance durable et soutenable ?
Faiblesses macroconomiques persistantes et vulnrabilit du systme
financier ; interrogations sur les nouveaux relais de croissance de lIrlande.
18
Introduction
A lchelle des autres conomies de la zone euro, lIrlande est un petit pays, avec un PIB
de prs de 170 milliards deuros, une population active de lordre de 2 millions et une
dette publique autour de 180 milliards deuros. Aurole dune russite conomique
clatante dans les annes 1990 lui ayant valu le surnom de Tigre celtique, lIrlande
a focalis lattention du fait de la brutalit de la crise de son conomie, de leffondrement de son systme bancaire en 2008 et de la perte de contrle de ses finances
publiques layant conduit sollicit une aide durgence auprs de la Troka en 2010.
Aprs six budgets dits daustrit depuis 2008, lIrlande pourtant a t le premier pays
sortir du programme dassistance financire de lUnion europenne (UE) et du Fonds
montaire international (FMI) le 15 dcembre 2013, retrouvant la confiance des investisseurs et laccs au financement de march pour ses missions de dette souveraine.
Soucieuse de montrer lendroit dautres conomies de la zone euro que le redressement pouvait porter ses fruits, la Commission europenne a soulign dans le premier
rapport dit de post-surveillance que lIrlande avait su mettre en uvre pendant les
trois annes dassistance financire un programme dajustement macroconomique
qualifi dimpressionnant. La communaut financire a nomm cette sortie smart
exit, mme si lIrlande est encore loin davoir retrouv le dynamisme conomique des
annes 1990 et 2000.
La crise des finances publiques a t vertigineuse. Lendettement public de lIrlande est
ainsi pass dun peu plus de 40%du PIB en 2008 plus de 120%en 2013, sous
leffet conjugu des plans de soutien au secteur bancaire et de lexplosion des dficits
publics du fait de la crise conomique. LIrlande se rapproche aujourdhui du point de
retournement du ratio de dette sur PIB et devrait passer sous le seuil de 3%de dficit
en 2015, mais sa consolidation budgtaire nest pas acheve. La stratgie actuelle
vise orienter durablement les finances publiques irlandaises sur une trajectoire dquilibre permettant de retrouver des niveaux soutenables dendettement public tout en
poursuivant les rformes structurelles qui permettront dlever le sentier de croissance.
19
Quun petit pays comme lIrlande soit pass si prs de labme en 2008, pour ses banques,
et en 2010, pour son budget, et affiche en 2014 une des croissances les plus fortes de
la zone euro doit nous interpeller. Pourquoi la fin du miracle celtique fut si brutale? A
quoi tient son sursaut, est-il durable? Lexemple irlandais est intressant plusieurs
titres, lIrlande faisant figure dexception en Europe. La thrapie de choc inflige
lconomie et aux finances publiques irlandaises est passe par un programme ambitieux, initi par les autorits irlandaises et ngoci avec la Troka. Il repose sur des
mesures fortes de redressement budgtaire et lengagement dans la dure de rformes
structurelles visant redessiner lEtat providence et mieux faire fonctionner les marchs.
Elle na pu tre administre que grce un relatif consensus politique et social sur
lurgence de rformer et la ncessit de la cure: la scurisation de ladhsion ces
rformes enfin a t permise par des accords politiques au Parlement et des accords
avec les partenaires sociaux, notamment les syndicats de la fonction publique. Au final
lIrlande, qui a connu une alternance en 2011, na jamais relch ses efforts ou dvi
de sa trajectoire de redressement.
20
LIrlande lpreuve de la crise
1. LIRLANDE AVANT LA CRISE

1.1. Une croissance soutenue au sein dune conomie trs ouverte:
le Tigre celtique bnficie dune croissance de rattrapage
Aprs des dcennies de faible croissance conomique, lIrlande a bnfici dune crois
sance dynamique tout au long des annes 1990 (7,5%en moyenne) et 2000 (5,1%entre
2001 et 2007), profitant dun phnomne de rattrapage, accentu par des investissements directs trangers importants (notamment en provenance des Etats-Unis) et tire
par des exportations en croissance rapide. Ce succs a t permis par une combinaison
de facteurs conomiques et politiques: une forte ouverture internationale, facilite par
lintgration au grand march europen et ladhsion leuro, gnratrice dexportations
(entre 1996 et 2000 elles progressent de 17,8%chaque anne en moyenne, le RoyaumeUni et les Etats-Unis tant les premiers partenaires commerciaux de lIrlande) et dIDE,
une relle attractivit fiscale pour les entreprises et de faon gnrale un trs bon
climat des affaires, que symbolise le taux dimposition des socits de 12,5 %, et
enfin la qualit de la main duvre irlandaise et de son cadre institutionnel. La hausse
du PIB par habitant y a t trs importante, lIrlande dpasse la France compter de
19975. Elle sest accompagne dune augmentation rapide de la population active (avec
notamment la fin du phnomne historique dmigration). Cette priode de croissance
continue explique lexpression euphorisante de Tigre celtique mais aussi la sous-estimation des risques macroconomiques du modle de croissance irlandais dont la
soutenabilit seffrite progressivement.
5 En 2013, le PIB par habitant de lIrlande est estim 32,5 K en parit de pouvoir dachat et 36,2 K en
termes rels, par rapport une moyenne pour la zone euro de respectivement 27,7 et 25,5 K et un montant de
27,8 et 27,6 K pour la France (donnes Eurostat).
21
1.2. Des dsquilibres macroconomiques croissants: une conomie en surchauffe

Ce modle irlandais ntait en effet pas exempt de dsquilibres macroconomiques.
La demande intrieure a progressivement supplante les exportations comme principal
facteur de croissance, dans un contexte de dgradation de la comptitivit irlandaise
au sein dune Union europenne, qui slargit par ailleurs lEst:
>> la comptitivit se dgrade fortement compter de la fin des annes 1990; les
cots salariaux progressent de 42%entre 2000 et 2008, contre 15%en moyenne
pour lensemble de la zone euro (avec dimportantes disparits en son sein, + 0%en
Allemagne, +31%en Espagne6), contribuant au ralentissement de la croissance des
exportations; la croissance nominale des salaires ne sadaptent pas au ralentissement de la productivit du travail avec le ralentissement des effets du rattrapage
conomique; lIrlande perd des parts de march en Europe compter des annes
2000; la balance des paiements courants, qui tait excdentaire dans les annes
1990, devient ngative partir de lanne 2000;
>> une bulle immobilire sinstalle et loctroi de crdits explose; la bulle se nourrit de
la baisse des taux dintrt rels permise par lunion conomique et montaire, de
la hausse des salaires ainsi que de lendettement des mnages (de 2004 2006,
les crdits aux particuliers progressent de prs de 30 % chaque anne, le taux
dpargne nette des mnages est ngatif, avec un taux de 2,2%en 2007) profitant
dun accs facile et bas cot au crdit et de mesures fiscales incitatives (dductibilit des intrts demprunt) : les prix de limmobilier progressent de 270%entre
1997 et 2007; le secteur de la construction poursuit son expansion;
>> la bulle de crdit des mnages (comme des entreprises) fait crotre le bilan des
banques contribuant lhypertrophie du systme bancaire (reprsentant 320%du
PIB en 2006), dont lexposition aux crdits hypothcaires augmente tandis que la
qualit sous-jacente de leurs actifs se dgrade. Le ratio de crdits/liquidits7 des
banques irlandaises passe ainsi de 133%en janvier 2003 215%en mai 2008,
conduisant les banques irlandaises accrotre leur refinancement sur les marchs
internationaux de capitaux.
Ainsi quand les premiers signaux ngatifs se manifestent sur les marchs financiers
la fin du premier semestre 2007, lIrlande, en tant quconomie ouverte et financiarise, se trouve en situation de grande vulnrabilit face aux menaces macroconomiques mondiales (disparition progressive de la liquidit interbancaire, accumulation
6 Econote n23 de la Socit gnrale, Irlande: fin du plan daide, et aprs, Benot Heitz, janvier 2014.
7 Pour les clients rsidents.
22
de pertes par les tablissements financiers et dprciations dactifs, chute du commerce

final), amplifies par les dsquilibres internes de son conomie.
1.3. Des dpenses publiques en augmentation rapide

Dans ce contexte conomique de croissance mais aussi de surchauffe, les finances
publiques irlandaises connaissent une croissance des dpenses publiques qui savrera
non soutenable terme. Dans les annes 2000, ces dpenses progressent davantage
que le PIB( la diffrence des annes 1990 o la hausse du PIB est suprieure celle
des dpenses) et reposent par ailleurs sur des recettes fiscales non prennes. Ainsi
entre 2000 et 2007, les dpenses publiques passent de 31,2% 36,6%du PIB, essentiellement tires par le systme social et les dpenses de masse salariale de la fonction
publique. En fait la progression des dpenses publiques ne sadapte pas au ralentissement de la croissance.
Evolution des dpenses publiques entre 1995 et 2007 (en%du PIB)

65
60
55
France
Sude
50
All.
R.-U.
Espagne
Irlande
45
40
35
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Source: Eurostat.
La croissance irlandaise, rsultant du processus de rattrapage conomique, saccompagne en quelque sorte dun rattrapage des finances publiques irlandaises: encore
trs infrieures la moyenne europenne, elles se rapprochent progressivement des
caractristiques des autres Etats europens, avec une forte hausse des dpenses de
protection sociale qui progressent de 4,4%entre 2000 et 2007, essentiellement du
fait de la hausse des dpenses de sant, de prestations familiales et de retraites.
LIrlande consolide son rgime de protection sociale et entre tardivement mais pleinement dans lre de lEtat-providence.
23
Dpenses publiques par fonction en 2007 (en%du PIB)
Source: Eurostat.
24
2. LIRLANDE FACE LA CRISE

2.1. Vue densemble: une crise brutale et globale mais assez rapide
Comme nous lavons vu, depuis le dbut des annes 2000, le modle irlandais de
croissance, tir par les investissements directs trangers et les exportations, drape
et se dforme, dans le contexte dune bulle immobilire sans prcdent, nourrie par
une explosion du crdit et des prises de risque importantes du systme bancaire, gnrant une hausse gnralise des cots et des salaires, et favorisant une forme de
laxisme budgtaire fond sur des recettes fiscales non prennes.
Lclatement de la bulle domestique partir de 2007a plong lIrlande dans une crise
plusieurs dtentes et une rcession conomique importante marque par une contraction cumule du PIB nominal de prs de 20%de 2008 2010. La crise a dabord t
une crise irlandaise, accentue par la crise financire mondiale partir de septembre
2008. LIrlande sest trouve confronte un effondrement de son systme bancaire
domestique, domin par le secteur immobilier, et laffaiblissement de ses relais de
croissance (secteur de la construction, exportations, consommation des mnages).
Face la perte de contrle de ses finances publiques, le pays a d solliciter la fin de
lanne 2010 une assistance financire internationale (Union europenne, Banque
Centrale Europenne et Fonds Montaire International, au sein de la Troka) pour restaurer ses finances publiques et financer la stabilisation de son secteur financier engage depuis 2008. En contrepartie de cette aide, lIrlande sest engage conduire un
programme dajustement, destin ramener le dficit public (gal 9,5%du PIB en
2011) moins de 3%du PIB en 2015, et matriser un endettement public, en conduisant une thrapie de choc. Ainsi depuis 2008, lIrlande conduit un ajustement budgtaire
massif, en adoptant des mesures fortes (les salaires et les retraites de la fonction
publique ont t rduits, les dpenses sociales et de sant abaisses, et la fiscalit
augmente, lEtat a t rform), et en tenant sans dvier ses objectifs budgtaires.
Rapide et brutale, la double crise irlandaise, celle de son conomie et de ses finances
publiques, est progressivement surmonte:
sur le plan macro-conomique, aprs deux annes de rcession (2009-2010),
lIrlande renoue avec la croissance, croissance positive avec +2,2%en 2011 et plus
modestement, +0,2%en 2012, + 0,4%en 2013 et autour de 3%en 2014 selon
les dernires prvisions conomiques; le chmage dcroit, passant de 15,1%en
2012 11,2%en aot 2014. Le secteur bancaire irlandais, restructur et recapitalis, poursuit son assainissement. Les banques irlandaises dgagent encore des
rsultats fragiles, mais leur situation samliore progressivement. Elles sont engages dans un processus de rsolution des arrirs bancaires (plus de 100 000 prts
25
non rembourss) qui sera ncessairement long. Le secteur de limmobilier se stabilise (mais en moyenne, les prix demeurent encore infrieurs de 48% leur plus
haut niveau observ en 2007).
sur le plan financier, lIrlande quitte fin 2013 le programme dassistance financire
et retrouve laccs au financement de march dans des conditions comptitives.
2.2. Les manifestations de la crise: une crise brutale et globale, qui sexplique par
lenchanement dune crise immobilire, bancaire et de finances publiques
La chute de lconomie irlandaise a t extrmement brutale, avec une contraction de
prs de 20%du PIB nominal, et prcoce par rapport aux autres Etats europens (lIrlande
est le premier pays europen entrer en rcession), mais cette crise ne sest pas
prolonge. Importante mais concentre, la rcession ne dure en effet que deux ans et
le retour de la croissance, ds 2011, est relativement rapide8, en particulier en comparaison aux autres Etats europens sous assistance financire.
Cette crise sexplique par des enchanements macroconomiques propres lIrlande,
trouvant leur origine dans les dsquilibres macroconomiques des annes 2000,
exacerbs par la crise mondiale, comme nous le dtaillons ci-aprs:
LIrlande connat dabord un clatement de sa bulle immobilire domestique ds
le dbut de lanne 2007, sous leffet de plusieurs facteurs. Lexcs de loffre de
logement avec un nombre croissant de logements vacants, le durcissement des
conditions de financement (traditionnellement sous la forme de prts hypothcaires
taux variable), les incertitudes sur la fiscalit immobilire enclenchent une correction svre des prix de limmobilier: entre fin 2006 et 2010, les prix de limmobilier
domestique chutent de 38 %, les destructions demploi dans le secteur de la
construction se multiplient(prs la moiti de la hausse du chmage est imputable
ce secteur);
LIrlande fait ensuite face une crise bancaire massive, avec une quasi faillite des
banques irlandaises, du fait de la diffusion de la crise immobilire au secteur financier en raison du poids de ce secteur et des prts des particuliers dans les bilans
des banques et des pratiques bancaires trs permissives en termes de crdit. La
crise bancaire domestique est accentue dramatiquement par la crise financire
internationale. Les banques irlandaises taient en effet trs exposes aux prts
immobiliers assis sur des actifs qui seffondrent, tandis que les banques enregistrent
8 LIrlande renoue avec la croissance ds 2011, alors que la rcession se prolonge au Portugal et en Grce par
exemple. En Irlande, le PIB progresse de 0,2%en 2012 aprs 2,2%en 2011 (contre respectivement -3 ,2%et
-1,3 % au Portugal, -6,6 % et -7,1 % en Grce). Cette meilleure performance irlandaise est nuancer car elle
sexplique aussi par un ajustement macroconomique plus brutal.
26
des pertes croissantes. Les banques irlandaises reposent de faon croissante sur
le refinancement de lEurosystme. Plusieurs schmas de refinancement sont mis
en place pour maintenir la liquidit. Le gouvernement irlandais prpare une srie de
plan daide durgence et dinjection de capital pour solvabiliser les cinq principales
banques irlandaises, hauteur de 46 Md en 2009 et 2010, soit 29%du PIB, avant
mme le dbut du programme dassistance financire (au total le cot des plans de
soutien au secteur financier atteindront prs de 50 Md selon le FMI); le Gouvernement irlandais annonce par ailleurs une garantie intgrale des dpts des pargnant. La rvlation de lexposition des finances publiques irlandaises aux plans de
soutien du secteur financier nourrit dailleurs linquitude des marchs financiers,
limage de la crise bancaire islandaise;
Les finances publiques irlandaises ne peuvent absorber le choc des plans de
recapitalisation bancaire, la crise financire devient une crise de la dette souveraine
en 2010. Les mesures de soutien au secteur financier sollicitent massivement les
finances publiques irlandaises, par ailleurs fragilises par la rcession. LIrlande ne
parvient pas satisfaire ses besoins de financement sur les marchs et doit solliciter une assistance financire internationale;
La chute de la demande intrieure, notamment dans le secteur de la construction,
et le ralentissement des exportations, du fait de la crise mondiale, accentuent la
crise conomique, tandis que le chmage explose et atteint 15,1%fin 2012, avec
320000 destructions nettes demploi depuis la crise, ce qui correspond 15%de
la population active.
2.3. Les ractions la crise: lengagement rapide de mesures dinitiative nationale

mais qui ncessiteront un soutien financier international pour absorber la restructuration bancaire radicale et retrouver la confiance des cranciers
Le Gouvernement irlandais prend la mesure de la crise conomique et engage ds 2008
un effort de consolidation, en parallle aux premires mesures de stabilisation du secteur financier, pour tenter dviter la perte de contrle des finances publiques. Toutefois
cet effort savre insuffisant face lampleur de la crise et des besoins de financement
du Trsor irlandais. Ainsi la consolidation budgtaire irlandaise commence deux ans
avant le programme dajustement ngoci avec la Troka. Toutefois, vu le volume du
besoin de financement irlandais et les difficults daccs au financement de march,
lIrlande doit se rsoudre, compter lautomne 2010, solliciter une assistance internationale massive, dun montant de 67,5 Md.
Le programme irlandais est original, en comparaison aux programmes grecs ou portugais,
puisquil repose sur une conditionnalit endogne: le programme sign avec la Troka
27
repose sur lessentiel sur le plan prpar depuis 2009 par le Gouvernement irlandais, le
national recovery plan, qui est dvoil symboliquement le 24 novembre 2010, 3 jours
aprs la demande dassistance financire auprs de lUnion europenne et du FMI. Le
programme est rapidement finalis entre la Troka et le Gouvernement irlandais, valid
ds le 28 novembre 2010 par lEurogroupe. Il est adopt en des temps record par le
Conseil Ecofin le 7 dcembre et par le Parlement irlandais le 15 dcembre.
Le programme dassistance internationale porte sur 67,5 milliards deuros, rpartis
entre les diffrents cranciers internationaux. Le FMI apporte un tiers du financement
(22,5 Md), comme lUnion europenne avec le mcanisme europen de stabilit financire. Le dernier tiers se rpartit entre des prts bilatraux des Etats-membres de la
zone euro (17,7 Md), du Royaume-Uni (3,8 Md), de la Sude (600 M) et du Danemark
(400 M). Les prts, dbloqus en plusieurs tranches, ont une maturit moyenne de
12,5 ans. Par ailleurs est prvue une ponction de 17,5 Md sur le fond irlandais de
rserve des retraites. Lassistance financire porte donc u total sur 85 milliards deuros.
Laccord entre les autorits irlandaises et la Troka comporte trois objectifs:
Sagissant du volet financier, lassistance financire internationale doit permettre
dachever la recapitalisation des tablissements bancaires, pour un montant de
10Md et de crer un fond de rserve de 25 Md (abond notamment par les
17,5Md prlevs par lIrlande sur son fond de rserve des retraites). Le memorandum daccord prvoit de poursuivre lassainissement et restructuration radicale du
secteur financier 9, en rduisant sa part dans le PIB et renforant ses fonds propres;
ce volet a permis, selon lOCDE (2013) de recapitaliser les banques au-del des
minima rglementaire la suite du Prudential Capital Assessment Review (PCAR) de
mars 2011;
Sagissant du volet budgtaire, le programme vise llimination du dficit public
excessif horizon 2015 avec pour objectif un dficit infrieur 3%. A moyen terme,
les finances publiques doivent retrouver lquilibre. La stratgie de consolidation
doit reposer principalement par une restriction des dpenses publiques, ce levier
tant considr comme le plus efficace et le plus pertinent conomiquement. Les
autorits irlandaises doivent galement engager une rforme du systme fiscal pour
largir une assiette fiscale, juge trop troite, et renforcer la stabilit des recettes
fiscales, qualifies de trop cycliques, rforme complte par des hausses cibles
de certains impts une hausse du taux de limposition des bnfices ntant pas
mentionne par laccord;
9 Laccord mentionne ainsi explicitement a financial sector strategy comprising fundamental downsizing and
reorganization of the banking sector. Addressing market perceptions of weak capitalization, overhauling the banks
funding structure, as well as gradual downsizing and deleveraging the banking system will be required. These steps
will be backed by the availability of programme funds both for recapitalization and deleveraging.
28
Sagissant du volet conomique enfin, le soutien la croissance doit tre recherch

par des rformes structurelles, notamment sur le march du travail pour faciliter les
crations demploi, lajustement des salaires et lactivation des mesures dindemnisation du chmage. Laccord mentionne aussi pour le march des produits une
stimulation de la concurrence dans le secteur des services et des professions rglementes, ces recommandations ntant pas propres lIrlande.
2.4 Un impact massif de la crise sur les finances publiques avec une multiplication
par 3 de la dette publique
Les effets de la crise sur les finances publiques sont dramatiques: cest en Irlande que
la progression relative de la dette publique est la plus forte au sein de la zone euro;
exprime en part de PIB, elle est multiplie par 3 entre 2008 et 2013.
Dette publique (donnes prvisionnelles pour 2014 et 2015), en%du PIB

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Zone euro
70,3
80,1
85,7
88,1
92,8
95,2
95,6
94,5
France
68,2
79,2
82,4
85,8
90,2
93,9
95,8
96,1
Allemagne
66,8
74,5
82,5
80,0
81,0
78,1
74,6
70,8
Grce
112,9
129,7
148,3
170,3
157,2
173,8
174,7
171,3
Irlande
44,2
64,4
91,2
104,1
117,4
122,8
123,7
122,7
Italie
106,1
116,4
119,3
120,7
127,0
132,5
134,5
133,1
Portugal
71,7
83,7
94,0
108,2
124,1
128,8
126,7
124,8
Espagne
40,2
54,0
61,7
70,5
85,9
93,9
98,8
102,0
Source : FMI. Fiscal monitor. Avril 2014.
La composition de la dette publique irlandaise porte la marque de la crise, le programme

dassistance financire internationale reprsente 38%de la dette de long terme, avec
une maturit moyenne qui a pu tre allonge 19,5 ans10.
Laugmentation de la dette publique irlandaise sexplique par plusieurs facteurs. Les
mesures de soutien au secteur financier, hauteur de 40%du PIB selon le FMI, reprsentent prs de la moiti de la hausse de lendettement public. Cette hausse est
galement due laccumulation des dficits budgtaires depuis 2008 et lexplosion
du service de la dette. LIrlande se rapproche de lquilibre de son solde primaire en
10 Comme la montr le rapport de la Commission europenne sur les dsquilibres macroconomiques en Irlande
(mai 2014), les conditions de lendettement public ont volu la suite de rengociation de la maturit des prts,
passe de 7,5 12,5 ans en 2011, puis 19,5 ans en 2013.
29
201411, sous leffet dune consolidation budgtaire impressionnante et en ligne avec

les objectifs du programme ngoci en 2010, comme nous le prcisions ci-aprs.
Dficit public (donnes prvisionnelles pour 2014 et 2015), en%du PIB

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Euro area
-2,1
-6,4
-6,2
-4,2
-3,7
-3,0
-2,6
-2,0
France
-3,3
-7,6
-7,1
-5,3
-4,8
-4,2
-3,7
-3,0
Germany
-0,1
-3,1
-4,2
-0,8
0,1
0,0
0,0
-0,1
Greece
-9,9
-15,6
-10,8
-9,6
-6,3
-2,6
-2,7
-1,9
Ireland
-7,3
-13,8
-30,5
-13,1
-8,2
-7,4
-5,1
-3,0
Italy
-2,7
-5,4
-4,4
-3,7
-2,9
-3,0
-2,7
-1,8
Portugal
-3,7
-10,2
-9,9
-4,3
-6,5
-4,9
-4,0
-2,5
Spain
-4,5
-11,1
-9,6
-9,6
-10,6
-7,2
-5,9
-4,9
Source : FMI. Fiscal monitor. Avril 2014.
11 Selon les donnes du FMI, lIrlande connat un dficit primaire de 1%fin 2013 (Fiscal monitor, avril 2014). Selon
les donnes de lOCDE, lIrlande atteint lquilibre primaire fin 2013 avec un trs lger excdent de 0,1%(Perspectives
conomiques, mai 2014).
30
Le redressement budgtaire de
lIrlande et ses composantes
1. VUE DENSEMBLE: UNE CONSOLIDATION BUDGTAIRE QUI

PORTE SES FRUITS
Le redressement budgtaire engag par lIrlande depuis 2008 est gnralement prsent comme une russite, notamment au regard des autres Etats europens sous
assistance financire internationale, symbolise par la sortie de lIrlande du programme
dassistance financire internationale. Comme le rappelle lOCDE, lIrlande a dores et
dj ralis un ajustement budgtaire important avec une amlioration du solde primaire
structurel de 9%entre 2009 et 2014, lquilibre primaire devrait tre atteint pour lanne
2014 et les excdents primaires devraient augmenter compter de 2015. Selon lIrish
Fiscal Advisory Council, les mesures de consolidations budgtaires engages depuis
2008 ont reprsent 32 Md.
Ce programme a t globalement bien calibr. Comme nous lavons montr, il a t
largement initi par le Gouvernement irlandais puis dvelopp avec la Troka: prpar
de lintrieur plutt quimpos de lextrieur, son appropriation en a t facilite. La
trajectoire de redressement arrte fin 2010 a t tenue, sans fluctuation des objectifs
budgtaires. Le programme dajustement a combin aussi bien des mesures de consolidation budgtaire, quilibres entre les dpenses et les recettes, que des rformes
structurelles, dont la mise en uvre a t effectivement engage (elles seront prcises
dans la troisime partie de notre tude).
Il affiche dores et dj des rsultats impressionnants, puisque fin 2013, lIrlande enclenche son mouvement de dsendettement, ayant atteint le point de retournement de
son ratio de dette / PIB, ratio qui pourrait passer sous le taux de 100%du PIB en
2018. Selon les dernires prvisions conomiques et budgtaires du FMI (octobre
2014), lIrlande atteindrait un dficit de 4,2%en 2014 2,8%en 2015 et serait en situation excdentaire en 2018. Le Gouvernement irlandais prvoit dans son budget 2015
prsent mi-octobre 2014 une amlioration de la situation conomique (croissance de
31
4,7%en 2014 et 3,9%en 2015) et budgtaire (dficit de 3,7%en 2014 et 2,7%en

2015). La notation de lIrlande a t rehausse en 2014 par les trois agences de notation (Moodys, Standard & Poors, et Fitch).
La trajectoire budgtaire de lIrlande selon le budget 2015

Prvisions
2014
2015
2016
2017
2018
Croissance du PIB (%)
4,7
3,9
3,4
3,4
3,4
Taux de chmage (%)
11,4
10,2
9,4
8,9
8,1
Solde public (%du PIB)
-3,7
-2,7
-1,8
-0,9
-0,3
110,5
108,5
104,0
100,5
95,4
Dette publique (%du budget)
Source : Gouvernement irlandais. Octobre 2014.
Il doit permettre lIrlande dliminer son dficit public excessif ds 2015 (au-del de
3%, au sens des rgles europennes) et atteindre lquilibre en 2018.
Comme le rappel le projet de recommandation de la Commission sur lIrlande,
les principaux objectifs de la stratgie budgtaire expose dans le programme de
stabilit pour 2014 sont la correction du dficit excessif en 2015 au plus tard et la
ralisation de lobjectif moyen terme en 2018 au plus tard (au sens du trait sur
la stabilit, la coordination et la gouvernance et du pacte de stabilit et de croissance). Le programme de stabilit transmis par lIrlande confirme lobjectif moyen
terme dun budget quilibr en termes structurels, conformment aux dispositions
du pacte de stabilit et de croissance. Pour les annes suivantes, le programme
fixe une rduction du dficit budgtaire nominal denviron 1 point du PIB par an sur
la priode 2016-2018. Il vise une rduction de la dette, qui passerait de prs de
124%du PIB en 2013 107%du PIB en 2018.
La Commission, tout en saluant les efforts engags, reste prudente sur la ralisation de la trajectoire, puisque les prvisions des autorits pour les dernires
annes du programme sont optimistes .
Toutefois, si la consolidation budgtaire a permis de remettre progressivement sous
contrle les finances publiques irlandaises, elle nefface pas les consquences durables
de la crise sur lconomie et la socit irlandaise.
32
Le redressement budgtaire de lIrlande et ses composantes
2. UN EFFORT BUDGTAIRE IMPORTANT QUI PERMET

LIRLANDE DE SURMONTER PROGRESSIVEMENT LA CRISE DE
SES FINANCES PUBLIQUES
2.1. Un effort continu depuis 2008 privilgiant la rduction des dpenses publiques
Selon le plan ngoci entre le Gouvernement irlandais et la Troka, la consolidation
budgtaire devait tre quilibre entre les mesures portant sur les dpenses, pour les
2/3 de leffort budgtaire, et les mesures portant sur les recettes, pour 1/3, conformment aux principes de la littrature conomique et aux prconisations de lOCDE ou
du FMI qui recommandent de privilgier un ajustement par les dpenses.
Ainsi le plan pour 2011-2015 prvoit un effort de 15 Md, reposant sur la rpartition
suivante:
7 Md de rduction des dpenses courantes. Le plan mentionne une rduction
de la masse salariale de la fonction publique, des dpenses de fonctionnement des
administrations, des baisses des pensions des fonctionnaires et une rduction des
prestations sociales, qui avaient connu une volution dynamique jusquen 2010;
3 Md de rduction des dpenses dinvestissement, en redonnant la priorit aux
projets dinvestissement et en divisant par deux la dpense en 2010. Le plan rappelle
que lIrlande engag des dpenses dinvestissement deux fois suprieures la
moyenne de la zone euro, visant mettre niveau les infrastructures irlandaises;
5 Md de hausses des recettes fiscales, en prvoyant une hausse de limpt sur
le revenu en 2011 grce un largissement de lassiette, des hausses de la TVA,
de la fiscalit cologique et des taxes sur le capital (capital et plus-values). Toutefois
le plan mentionne la volont du Gouvernement irlandais de maintenir inchang
12,5%le taux dimposition des bnfices.
Au total, total depuis 2009, leffort budgtaire a atteint 30 Md, permettant une baisse
de 13,5%des dpenses publiques.
Les caractristiques de lconomie irlandaise ont pu faciliter la mise en place de la
consolidation budgtaire:
lIrlande est un petit pays lconomie trs ouverte. Selon lOCDE, lIrlande a pu
attnuer les effets de lajustement budgtaire sur lconomie, dans la mesure o
33
dans une conomie ouverte, les multiplicateurs budgtaires sont considrs comme
plus faibles12;
larbitrage entre les effets positifs de la consolidation budgtaire (restauration
de la confiance des investisseurs, baisse des taux dintrt sur la dette et donc de
la charge dintrt) et ses effets ngatifs (impact rcessif de la baisse des dpenses
publiques dans la demande globale ou de la hausse des impts sur la consommation
dans la demande globale) est plus favorable des mesures rapides de redressement
budgtaire dans un pays comme lIrlande, compte-tenu de la trs forte hausse des
taux dintrt compter de 2008.
2.2. Une action sur les dpenses de lensemble des administrations publiques
Laction sur les dpenses publiques, qui visaient baisser effectivement le niveau de
dpenses (avec une baisse de lordre de 13,5%selon le Gouvernement irlandais), a
mobilis tous les outils de consolidation budgtaire (gel en valeur, rduction forfaitaire,
baisse cible), tous les postes de dpenses (masse salariale, fonctionnement courant,
investissement, prestations) et tout le champ des administrations publiques:
en matire de dpenses de lEtat, des mesures tous azimuts ont t mises en
uvre pour obtenir une baisse en valeur:
>> sur lappareil productif, avec une baisse en valeur de lordre de 3%des dpenses
courantes de lEtat ( lexception du ministre de la dfense avec une hausse limite
0,3%), une baisse des budgets des oprateurs (dans le cadre dun plan de rationalisation des agences prvoyant des fusions et une rintgration au sein des dpartements ministriels) et sur linvestissement public, qui a t rduit de moiti;
>> sur la masse salariale, qui doit baisser de 15%entre 2010 et 2015, comprenant
des mesures drastiques avec une baisse ponctuelle mais importante des salaires
en valeur, un gel des recrutements et des suppression deffectifs (le non remplacement des dparts la retraite, linterruption des recrutements et des suppression
de postes ont fait baisser de 10%les effectifs, la baisse moyenne des rmunrations
a t de 14%entre 2009 et 2010, une rforme du temps de travail a t engage).
>> au total entre 2010 et 2013, les dpenses de lEtat ont t rduites de prs de
10%en valeur, soit prs de 6 Md, ce qui a suppos dinverser considrablement
lvolution rcente des dpenses publiques irlandaises qui progressaient depuis le
milieu des annes 1990 de 10%par an en moyenne;
12 Voir la suite de ltude conomique de lOCDE sur lIrlande (septembre 2013) notamment Ilzetzki et al. 2011.
sur les multiplicateurs budgtaires en conomie ouverte et lanalyse du Irish Fiscal Advisory Council en 2013 qui
lestime environ 0,5 point de PIB.
34
>> les autorits irlandaises ont prvu de dvoiler de nouvelles mesures dans le Budget 2015, la suite dune revue gnrale des dpenses;
en matire de dpenses des collectivits locales, les mesures ont repos sur des
baisses importantes des dotations mais aussi des rformes de structurepour rduire
significativement le nombre de collectivits(de lordre de 2/3 des collectivits) :
>> Le plan intitul Putting People First vise faire conomiser 420 M aux collectivits locales au cours des quatre prochaines annes soit 10%de leur budget; il
succde un premier plan ayant rduit de 17%leurs recettes entre 2008 et 2012).
Dans la fonction publique territoriale irlandaise, les baisses de salaires ont pu atteindre les 20%et les pensions ont diminu jusqu 10%. De surcrot, le temps de
travail est pass de 35 heures 37,5 heures le 1er juillet 2013; lemploi local a t
rduit de prs dun quart depuis 2008;
>> Ce plan ne se limite pas uniquement des mesures budgtaires mais prvoit
aussi une rforme coercitive de lorganisation locale irlandaise. Le nombre de local
authorities passera de 114 31 avec notamment la suppression de 80 communes
ou des fusions forces dagglomrations entires. Le nombre dlus locaux doit tre
rduit de 40%alors que le ratio nombre dhabitants/lus locaux tait dj parmi les
plus faibles dEurope, avec le Royaume-Uni. Ces points seront dtaills par la suite.
en matire de dpenses sociales, les prestations sociales ont t globalement
geles en valeur sur la dure du plan, mais ont aussi subi des baisses cibles :
>> Encadres dans le temps, ces baisses ont nanmoins t relles: ainsi titre
dexemple, en 2010, la baisse a atteint 760 M, rpartie en plusieurs volets, pour
lensemble des prestations sociales verses tous les bnficiaires gs de moins
de 65 ans, une baisse forfaitaire de 3,5% 4,2%des prestations verses (- 425
millions) ; pour les allocations chmage : baisse 100 par semaine pour les
jeunes de 20 21 ans et 150 /s pour les jeunes de 22 24 ans; les allocations
ont t ramenes 150 /s en cas de refus dun emploi ou dune formation (- 94
millions ) ; les allocations chmage pour les moins de 25 ans sont passes de 188
144 euros par semaine (une somme significative, puisquune consultation chez un
mdecin gnraliste cote 60 euros) ; pour les allocations familiales, une diminution
des allocations familiales de 16 par mois (- 221 millions );
>> les rformes de structure ont port aussi bien sur les allocations chmage (cf. la
troisime partie) que sur le systme de sant, avec une baisse du prix des mdicaments et des gains defficience dans les hpitaux (redploiements, tarification
lacte, etc.).
35
2.3. Une action sur les recettes qui na pas remis en cause le taux dimpt sur les
socits
Les mesures fiscales contenues dans le plan de consolidation budgtaire sont assez
orthodoxes dun point de vue conomique (largissement de la base fiscale) et cohrentes avec une stratgie conomique de soutien loffre, pargnant globalement les
entreprises, dans la continuit de la politique pro-business des gouvernements irlandais successifs. Conformment la volont du Gouvernement irlandais, et en dpit des
pressions de certains partenaires europens qui soulignaient la stratgie fiscale non
cooprative des Irlandais et leur refus de toute convergence de limpt sur les socits,
voire des institutions internationales, elles nont pas port sur limpt sur les socits
dont le taux de 12,5%, emblmatique de lattractivit fiscale irlandaise, reste inchang.
Les diffrentes mesures adoptes sont principalement prises lintention des mnages,
privilgiant:
le rendement budgtaire, avec une hausse gnrale de la TVA, ralise en deux
tapes, avec une hausse du taux de 21 22%en 2013, puis de 22% 23%en
2014, et une augmentation des accises sur lalcool et le tabac;
llargissement de la base fiscale du systme dimposition, avec un largissement
de lassiette de limpt sur le revenu et lintroduction de nouveaux impts;
des augmentations dimpt cibles dimpt qui ont concern les assiettes juges
moins distorsives (augmentation de la taxe sur limmatriculation des vhicules, rvision des cotisations sociales, imposition des plus-values, etc.) mais aussi symboliquescomme la nouvelle taxe sur les proprits, introduite en 2013 sur la recommandation de la Troka (soit un montant moyen de 180 par foyer). Sa pertinence
conomique a t souligne par lOCDE pour largir lassiette fiscale, dans la mesure
o les impts sur la proprit immobilire seraient ceux qui nuisent le moins la
croissance conomique13 et assurent des recettes plus stables que les taxes sur
les transactions, dont le produit stait justement effondr avec la crise immobilire
et conomique.
Ainsi si la consolidation budgtaire a port prioritairement sur les dpenses, elle na
pas pargn les recettes, avec en particulier de nouveaux impts visibles et symboliques
prlevs sur les mnages: ainsi en est-il de la facturation de leau ou de la nouvelle
taxe sur la proprit, qui ont marqu profondment les Irlandais. Inversement le maintien dune sous-imposition des socits en Irlande au regard du niveau moyen des
13 . Johansson, C. Heady, J. Arnold, B. Brys et L. Vartia, Tax and Economic Growth , Document de travail du
dpartement des affaires conomiques de lOCDE, no 620, ditions de lOCDE, 2008.
36
partenaires europens ou amricains pose question sur la soutenabilit au sein de

lUnion europenne dune politique fiscale qualifie parfois de non-cooprative et
dagressive.
2.4. Les mesures de gouvernance budgtaire dans le cadre des nouvelles rgles
europennes
Dans les murs budgtaires, il y aura clairement un avant et un aprs la crise des finances
publiques irlandaises, dans la prsentation du budget au Parlement comme dans la
gestion quotidienne des dpenses par les dpartements ministriels. Pour conduire son
programme de consolidation, lIrlande a en effet considrablement renouvel son corpus
de rgles budgtaires.
Ainsi les mesures prises au niveau europen (paquets successifs prsents par la
Commission europenne pour renforcer le pacte de stabilit et de croissance, trait
sur la stabilit, la coordination et la gouvernance signe en 2012 et ratifie la suite
dun rfrendum ayant conduit au rvision de la Constitution irlandaise) ont t rapidement mises en uvre par lIrlande. Le cadre budgtaire comprend, pour le budget
prsent lautomne par le gouvernement, des rgles nationales sappliquant au solde
et lendettement des administrations publiques, ainsi quune budgtisation pluriannuelle, en cohrence avec le trait. Il garantit une plus grande transparence des informations budgtaires (lopacit relative de limpact budgtaire des mesures de soutien
au secteur financier avait t fortement critique au Parlement comme nous le verrons
dans la dernire partie) et attribue un organisme indpendant, le Conseil consultatif
budgtaire (Irish Fiscal Advisory Council), un rle central dans lvaluation des prvisions
macroconomiques et budgtaires et le contrle du respect des rgles budgtaires.
Dans la gestion des dpenses, lIrlande a adopt un nouveau code de la dpense publique (Public Spending Code) et a dvelopp des outils de comptabilit analytique pour
systmatiser lvaluation de la performance (value for money). Lorganisation administrative du ministre des finances a aussi volu avec la cration, aux cts du ministre
des finances, dun ministre de la dpense publique et de la rforme (Department of
Public expenditure and reform), pilotant notamment les exercices successifs dvaluation
des dpenses et de baisse des crdits. Deux revues gnrales des dpenses (Comprehensive review of expenditure) ont t conduites sur des exercices triennaux (2012
2014 et 2015 2017), associant les quipes budgtaires et les diffrents ministres
qui doivent soumettre des propositions dconomies. La dernire valuation sera dvoile au moment de ladoption du Budget 2015.
37
3. UNE SORTIE DU PROGRAMME DASSISTANCE FINANCIRE QUI

NE DOIT PAS OCCULTER LESCONSQUENCES DURABLES DE LA
CRISE SUR LCONOMIE ET LA SOCIT IRLANDAISE
3.1. Une sortie rapide du programme dassistance financire
Attentif dmontrer la reconqute de sa souverainet, le Gouvernement irlandais est
officiellement sorti du programme dassistance financire internationale le 15 dcembre
2013, trois annes aprs son lancement. La position de lIrlande sur les marchs financiers stait considrablement amliore grce une crdibilit retrouve lui permettant
de financer sa dette des taux plus faibles que lItalie ou mme les Etats-Unis ou le
Royaume-Uni. Ainsi le taux dintrt des obligations souveraines irlandaises est rduit
de prs de 10 points par rapport aux pics de la crise des finances publiques (en septembre 2014, le taux dintrt de lIrlande 10 ans est estim 1,76%soit une prime
de risque de 76 points de base par rapport lAllemagne). LIrlande rcolte ainsi sur
les marchs financiers les fruits de la consolidation budgtaire et bnficie des signes
de reprise qui se multiplient, lactivit semble repartir et les marchs sectoriels les plus
prouvs par la crise (limmobilier, lautomobile) retrouvent un peu de dynamisme.
Dans le cadre de son retour sur les marchs financiers, le Gouvernement irlandais a
fait le choix de ne pas solliciter un programme de prcaution auprs de la Troka (cest-dire une ligne de crdit octroye par le mcanisme europen de stabilit (MES), gnralement recommande pour des Etats cherchant se maintenir ou rintgrer les
marchs financiers, pour pallier une ventuelle insuffisance de demande pour ses titres
dEtat). Toutefois un tel programme aurait des conditions: outre la poursuite des missions dinspection trimestrielles de la troka, un relvement du taux dimposition sur
les socits aurait pu faire partie des contreparties exiges par les pays cranciers or
cette concession aurait t politiquement inacceptable pour le Gouvernement irlandais.
Auparavant lIrlande avait su conduire dhabiles ngociations avec ses cranciers inter
nationaux, lUnion europenne et le FMI, afin de rduire le cot du service de la dette.
LIrlande a profit de sa crdibilit auprs de ses partenaires europens et de la Troka.
Elle a ainsi obtenu une extension de la maturit des prts octroys par les bailleurs de
fonds. LIrlande avait ainsi tactiquement propos en mars 2013 un allongement de 15
ans en moyenne de sa dette, la suite dun accord trouv en avril 2013 au Conseil,
cest finalement un allongement de 7 ans en moyennequi a t obtenu. Par ailleurs
lIrlande, concernant le volet bancaire de sa dette publique, a remplac les billets
38
ordre (promissory notes) par des obligations de 20 40 ans. Au total, ses contraintes
de refinancement ont t considrablement allges.
Toutefois le retour de lIrlande sur les marchs nimplique pas la fin de la surveillance
internationale: outre lexercice de surveillance multilatrale conduit par la Commission
comme pour tous les Etats-membres, la Troka continue dexercer des missions semestrielles de surveillance jusqu ce que lIrlande ait rembours 75%de laide accorde
( horizon 2030, sauf si lIrlande sollicite des remboursements anticips, ce qui pourrait
tre justifi par la diffrence du cot moyen de la dette internationale (autour de 5%de
taux dintrt) et le cot de financement de lIrlande sur les marchs financiers qui sest
nettement amlior.
3.2. Des consquences de la crise durable sur lconomie et la socit irlandaises

3.2.1. Des consquences conomiques durables sur le potentiel de croissance de
lIrlande
LIrlande a renou avec la croissance ds 2011 et affiche des perspectives encourageantes, avec une croissance envisage de + 3%en 2014 selon les dernires prvisions
conomiques, soit une des meilleures performances de la zone euro (selon lOCDE, la
croissance de la zone euro en 2014 devrait tre de + 0,8%14), et une dcrue continue
du chmage depuis 2012 de lordre de 3 points. Toutefois lactivit est encore nettement
infrieure son niveau davant crise, mme si la relative rsilience de lconomie irlandaise a facilit un rebond assez rapide et ajustement de ses marchs (notamment le
march du travail), par rapport la Grce, lEspagne ou au Portugal.
La crise reprsente un vrai fardeau conomique pour lavenir, et pourrait tre prjudiciable
la croissance potentielle de lIrlande:
la dcroissance de la dette publique est engage, mais la normalisation des
politiques montaires aux Etats-Unis et dans la zone euro, qui aura lieu invitablement dans les prochaines annes, pourrait avoir un impact sur les conditions de
financement, avec un relvement prvisible et graduel des taux dintrt;
la hausse du chmage en Irlande, la reprise de lmigration (et la fin de limmigration irlandaise), ont affaibli le capital humain de lconomie Irlandaise;
en voie dassainissement, le systme bancaire irlandais nest pas encore ne
mesure dassurer pleinement le financement de lconomie irlandaise et la croissance
de ses entreprises.
14 Prvisions conomiques dvoiles lors de la conference de presse de lOCDE du 15 septembre 2014.
39
Les rformes structurelles visent prcisment remdier ces faiblesses et retrouver des relais de croissance durable pour lavenir.
3.2.2. Des consquences sociales importantes symbolises par la reprise de lmigration et la hausse de la pauvret
La tolrance relative des Irlandais pour les mesures de consolidation budgtaire nocculte pas la ralit des sacrifices consentis par la population, du fait des effets de la
crise et des mesures budgtaires et fiscales. La hausse du chmage, la baisse des
salaires, la violente crise du logement, la hausse de la pauvret ont prouv les Irlandais. Symboliquement, la reprise de lmigration, qui a concern de 250 300000 Irlan
dais depuis le dbut de la crise conomique, illustre la dgradation des conditions de
vie en Irlande.
Ainsi le chmage a plus que tripl pendant la crise conomique, passant de 4,5%en
2007 15,1%en 2012, avant dentamer sa dcrue, atteignant 11,8%en 2014:
ainsi entre 2008 et 2012, les destructions nettes demploi ont reprsent 15%de
la population active, soit plus de 320000 emplois dtruits, notamment dans les
secteurs de lindustrie, de la construction et de la finance;
la hausse gnralise du chmage a provoqu un doublement du chmage de
longue dure (passant dun taux de 30% 60%des demandeurs demploi), une
forte augmentation de lemploi prcaire (en tenant compte du halo du chmage, le
taux de chmage serait proche de 45%selon lOCDE) et une explosion du taux de
chmage des jeunes, avoisinant les 30%fin 2013;
de faon trs inquitante, le taux de jeunes non scolariss ou inactifs, durablement
lcart du systme ducatif ou du march de lemploi, les jeunes Not in Education,
Employment or Training, a progress de prs de 8 pointsentre 2007 et 2012 (il a
culmin 18,7%pour revenir aujourdhui autour de 16%ce qui reste lun des taux
les plus levs de lUnion europenne) : le risque dune gnration perdue de jeunes
irlandais est rel;
la hausse du chmage saccompagne aussi dune fracture territoriale: Dublin le
chmage avoisine les 10%tandis que les rgions, en particulier au Sud, dpassent
gnralement le taux de 14%.
Au-del du chmage, les impacts socitaux sont profonds et durables. La population
active a diminu de prs de 6%depuis la crise, du fait de lmigration et de la hausse
de linactivit, fragilisant le financement du systme social. Laccs des femmes au
march du travail a diminu (le taux de participation au march du travail est de
40
67,2 % en 2013 pour les femmes, contre 83,4 % pour les hommes). La pauvret a
augment, notamment la pauvret des enfants: selon lOCDE, 20%des enfants vivent
dans des familles o personne ne travaille.
3.3. Des vulnrabilits persistantes qui ncessitent de trouver de nouveaux relais de

croissance
La reprise de lactivit nest pas exempte de fragilits conomiques. Elles sont dabord
conjoncturelles: lassainissement du systme financier nest pas termin, lendettement
des entreprises et des mnages reste lev (il a commenc refluer, passant de plus
de 120%du PIB en 2009 105%du PIB en 2012 pour les mnages), la rsorption du
chmage est lente et lIrlande reste trs dpendante vis--vis des autres conomies
avances, quil sagisse des IDE (avec notamment une dpendance vis--vis des EtatsUnis et du Royaume-Uni) ou globalement des exportations. Ainsi un ralentissement de
la conjoncture mondiale et le faible dynamisme de la zone euro pseront invitablement
sur lIrlande. Plus largement, lIrlande doit composer avec la fin dun modle de croissance fond sur lendettement priv, lexpansion du secteur de la construction et la
dpendance aux IDE.
La recherche de nouveaux relais de croissance est une priorit des rformes structurelles irlandaises. Le Gouvernement irlandais a publi une stratgie conomique de
moyen terme pour 2014-2020, assortie dobjectifs ambitieux mais dont la dclinaison
concrte doit tre prcise: atteinte de la croissance potentielle estime 3%, poursuite de la baisse du chmage en visant un taux de 8%en 2020, cration de plus de
200000 emplois, rduction de la dette publique autour de 90%du PIB ce mme
horizon, etc. Le document stratgique publi par le Gouvernement met laccent sur trois
priorits, que sont la soutenabilit des finances publiques, ce qui suppose dachever
la consolidation budgtaire, lamlioration du financement de lconomie, le soutien
lemploi et aux conditions de vie. Le Gouvernement annonce une srie de mesures:
nouvelle revue des dpenses, rforme du systme dassurance-maladie, tude de la
cration dune banque publique dinvestissement, nouvelle stratgie pour lexport et
pour le tourisme, etc. qui compltent les principales rformes structurelles engages
par le Gouvernement que nous prsentons ci-dessous.
41
Les rformes structurelles
1. LIMPORTANCE DES RFORMES STRUCTURELLES DANS LE

PROGRAMME DAJUSTEMENT IRLANDAIS
En Irlande la ncessit de combiner les mesures de consolidation budgtaire avec les
rformes structurelles qui iront chercher les nouveaux relais de croissance est affirme
ds lorigine. LIrlande incarne bien nouvelle gnration de programmes dajustement
macroconomique en accord avec la Troka (Commission, BCE, FMI):
ces programmes dajustement ne concernent pas des pays en dveloppement
(Amrique centrale, Amrique latine) mais des pays au bout du processus de rattra
page, des conomies qui, sans tre aussi comptitives et innovantes que les EtatsUnis ou les pays les plus avancs de lOCDE, font face aux mmes dfis i) du dpassement de la frontire technologique dans une conomie de linnovation, ii) du
financement de lconomie pour permettre la prise de risque (il faut des capitaux et
des financements), iii) de lamlioration de la rsilience des marchs, notamment
du march du travail, et de leur rsistance aux chocs, iv) et au final de la rforme
de lEtat-Providence dont les cadres historiques, mis en place dailleurs plus tardivement quailleurs en Irlande, doivent tre renouvels face aux mutations conomiques;
ces programmes rejettent un dbat jug artificiel entre laustrit (rduire les
dpenses, augmenter les recettes pour rtablir lquilibre) et la relance keynsienne
de la croissance (gnrer des recettes fiscales en augmentant ou stabilisant les
dpenses pour soutenir lactivit), au profit dun autre cadre de rflexion: comment
dfinir la bonne trajectoire de consolidation budgtaire qui restaure la crdibilit des
finances publiques et la confiance des marchs, sans compromettre la ralisation
des rformes structurelles destines augmenter la croissance potentielle.
Nous dveloppons ci-aprs les rformes structurelles les plus emblmatiques du programme irlandais, en matire de financement de lconomie, de march du travail et
de rforme de lEtat. Au-del de ces exemples, des rformes assez topiques ont t
42
conduites dans le secteur de la sant (programme Future Health en 2012 et mesure

sur le cot des mdicaments), des services juridiques15 ou pour revoir lorganisation du
secteur de leau. Le systme de retraites, bien quil ne soit pas confront aux mmes
dfis en termes de besoins de financement que les autres pays europens, a galement
fait lobjet de rforme. Le systme irlandais repose sur deux piliers, dune part un rgime
public de base16 versant une pension forfaitaire et le cas chant un minimum vieillesse
(assorti par ailleurs de prestations en nature pour les retraits), et dautres part des
rgimes professionnels facultatifs. Le rgime public de base a t rform avec un
allongement de lge lgal de dpart la retraite (port 66 ans en 2014, 67 ans en
2010 puis 68 ans en 2028). Les incitations fiscales pour les rgimes professionnels
facultatifs et les systmes de capitalisation ont t renforces pour accrotre le niveau
et la couverture des retraites prives avec une inspiration proche des rformes britanniques. Le rgime professionnel de la fonction publique a par ailleurs fait lobjet dune
rforme spcifique (cf. ci-dessous).
2. LA RFORME DU SYSTME BANCAIRE ET DU FINANCEMENT

DE LCONOMIE
2.1. La rforme bancaire et du droit des faillites
Outre les mesures europennes pour renforcer la supervision financire et mettre en
place une union bancaire, le Gouvernement irlandais a mis en uvre un ensemble de
rformes destines rviser les rgimes de faillite et largir les prrogatives de la
banque centrale irlandaise, pour faciliter lassainissement de la dette prive et conduire
la restructuration bancaire.
Ainsi le rgime de linsolvabilit personnelle a t rforme, dans un contexte dassainissement de la dette des particuliers, la priode dinsolvabilit a t rduite de 12
3 ans, un nouveau service de gestion de linsolvabilit bancaire a t mis en place, des
protections de la rsidence principale ont t introduites, dans le mme temps les
procdures de recouvrement ont t simplifies pour les tablissements bancaires en
cas de dette hypothcaire. Le Gouvernement irlandais tudie la mise en place dun
15 The Legal Services Regulation Bill is an ongoing commitment of the Programme of the Government which
undertakes to establish independent regulation of the legal profession to improve access and competition, make
legal costs more transparent and ensure adequate procedures for addressing consumer complaints. Similarly, the
Bill was a core undertaking of the EU/IMF Programme of Financial Support).
16 Selon lOCDE, lIrlande consacre 7,5%du PIB aux dpenses du rgime de retraite public, contre 11,3%en
moyenne dans lUnion europenne.
43
nouveau type dassurance pour les emprunteurs primo-accdants pour soutenir la reprise
du march de limmobilier.
La banque centrale irlandaise (Central Bank of Ireland) a galement t dote de nouvelles prrogatives, pour conduire les restructurations bancaires, mettre en place les
structures de dfaisance, etc. (Central Bank and Credit Institutions Resolution Act 2011).
Ces mesures ont accompagn le processus de dsendettement des tablissements
financiers (deleveraging), avec une rduction des ratios de crdits/dpts de 210%en
2008 119%en 2020 selon le rapport de post-surveillance de la Troka. Les trois
principales banques irlandaises, Bank of Ireland (BOI), Allied Irish Bank (AIB) et Permanent TSB (PTSB, la plus fragile des trois tablissements) voient leur profitabilit samliorer, tandis que les plans daide et de restructuration bancaires ont t dfinitivement
valids par la Commission.
Toutefois le contexte reste difficile : les bilans des banques restent grevs par des
mauvaises crances (estimes autour du quart de lencours total de prt), les arrirs
de paiement sur les prts hypothcaires sont importants, les restructurations sont
lentes.
2.2. Lallgement du poids de la dette bancaire sur les finances publiques

Le plan de sauvetage durgence du systme financier (recapitalisations bancaires massives des banques irlandaises) na t que le point de dpart dune srie de mesures
de stabilisation du systme financier et de gestion de la dette bancaire. Pour en rduire
le cot, qui pesait sur les finances publiques, les autorits irlandaises ont cherch
restructurer la dette bancaire de lIrish Bank Resolution Corporation (IBRC) auprs de la
Banque centrale dIrlande dans le cadre de la fourniture de liquidits durgence (programme ELA de lordre de 40 Md), qui pesait sur les finances publiques irlandaises.
Aprs de longs mois de ngociations, un accord avec les banques centrales et les
autorits europennes a t trouv le 7 fvrier 2013 par le gouvernement dEnda
Kenny, accord unanimement salu17:
dans le cadre des mesures de sauvetage du systme bancaire en 2010, le Trsor
irlandais avait mis des billets ordre (promissory notes), dans une aide durgence,
pour fournir en actifs deux tablissements bancaires, lAnglo Irish Bank (AIB) et
lIrish Nationwide Building Society (INBS), fusionns en 2011 pour former lIrish Bank
Resolution Corporation (IBRC); ces billets tait utiliss comme collatraux par la
banque pour se fournir en liquidits durgence (ELA) auprs de la Banque centrale
dIrlande (CBI). Le remboursement des billets (pour 31 Md) par le Trsor lIRBC
17 Voir notamment Promissory notes: une victoire surtout politique pour le gouvernement dEnda Kenny, Special
Report Recherche conomique, Natixis, 11fvrier 2013.
44
devait permettre la banque de rembourser ses dettes auprs de la banque centrale

(en fait gages implicitement sur les billets ordre) mais pesait lourdement sur les
finances publiques irlandaises.
laccord est double: les actifs de lIBRC (de lordre de 15 Md), dans le bilan de
la banque centrale (comme collatral des liquidits prtes pendant la crise) sont
transfrs une structure de dfaisance, la National Asset Management Agency
(NAMA), qui met en remplacement de ces actifs collatraux des obligations garanties par lIrlande et transfres la banque centrale; les billets ordre dtenus
comme collatral par la banque centrale (de lordre de 25 Md) sont galement
remplacs par de nouveaux titres publics, des obligations dEtat dune maturit
longue avec un taux de lordre de 3%contre 8%pour les billets ordre, allgeant
le cot pour les finances publiques.
2.3. Le soutien au financement de lconomie

En dpit des rformes du secteur bancaire menes dans le cadre du programme
dassistance financire, lIrlande reste confronte des dfis majeurs pour assurer le
financement de son conomie. La Commission europenne a analys en dtail ces
dfis dans le bilan approfondi quelle a consacr lIrlande en 2014. Ainsi au 30 juin
2013, les prts improductifs reprsentaient prs de 27 % de lencours des crdits
accords par les trois principales banques nationales. Le secteur priv conserve lun
des taux dendettement les plus levs de lUnion europenne malgr le dsendettement
quil a opr rcemment, ce qui continue faire peser un risque sur la stabilit financire et entraver lactivit conomique. La Commission rappelle que le dsendettement
des mnages et des PME nest pas achev et quun rtablissement de la situation financire des banques et des PME est indispensable pour rtablir les canaux du crdit. Le
nombre de prts octroys naugmente pas et les tablissements bancaires restent
confronts des problmes de rentabilit, du fait notamment du grand nombre de
crdits hypothcaires taux variable (avec un faible rendement) dans leur bilan. Les
mnages reconstituent une pargne de prcaution (le taux dpargne nette se situe
autour de 5%en moyenne, contre des taux ngatifs avant crise).
Pour remdier ces difficults de financement, le Gouvernement irlandais a cherch
cibler les PME. Il a prvu la mise en place dun fonds stratgique dinvestissement (FIS),
dot de 20 Md, aliment par les actifs du fonds national de rserve des retraites
(NPFR), rorient vers linvestissement dans lconomie. Il a galement cherch rationaliser les structures publiques de soutien au dveloppement des entreprises, regroupes au sein de 31 Local Enterprise Offices.
45
3. La rforme du march du travail

3.1. Lamlioration de laccompagnement des demandeurs demploi et la promotion
des politiques actives de lutte contre le chmage
La rforme du march du travail, composante essentielle du programme dajustement
irlandais, est conduite dans un contexte difficile. Le Gouvernement irlandais doit grer
le triplement du chmage en cinq ans entre 2007 et 2011, ce qui constitue une vraie
rupture pour lIrlande qui passe dune situation de plein emploi avant la crise un ch
mage de masse, accumulant les destructions demplois jusquen 2012.
Les mesures prises dans le cadre des plans daction pour lemploi (Action Plan for Job)
ne sont pas propres lIrlande et sinspirent largement des rformes engages ailleurs
ou recommandes par la Commission, lOCDE ou le FMI. Ainsi elles visent promouvoir
de politiques actives sur le march du travail (rforme de lindemnisation du chmage
et de laccompagnement des demandeurs demploi, rduction des trappes inactivit)
et amliorer les politiques dappariement et de formation sur le march du travail
(appariement et adaptation des comptences). Mais pour lIrlande, qui bnficiait dune
situation de quasi plein emploi avant la crise, elles constituent une vraie rupture, car
les politiques dactivation taient relativement peu dveloppes.
LIrlande engage une rforme profonde du service public de lemploi, pour intgrer les
services de placement et dindemnisation, renforcer laccompagnement des demandeurs
demplois et mieux grer les dpenses dindemnisation du chmage et de formation:
Ainsi, dans le cadre du programme Passerelles vers lemploi (Pathways to work),
des guichets uniques, baptiss INTREO, sont mis en place pour offrir un seul point
de contact pour les aides lemploi et le suivi des demandeurs demploi. Un profilage
des nouveaux demandeurs demploi est mis en uvre pour personnaliser les plans
daccompagnement vers lemploi. Des sanctions sont prvues en cas de non-respect
par les chmeurs de ce plan. Le programme INTREO est dsormais oprationnel,
avec 44 agences en service en 2013 (et un objectif de 63 la fin de lanne 2014),
renforces en 2013 dun effectif de 300 personnes. Plus de 150 000 entretiens
ont t ralises en 2013 avec des demandeurs demploi. Toutefois, les moyens de
ces agences tant insuffisants, le Gouvernement irlandais a prvu fin 2013 dintroduire le recours des prestataires privs, pour le placement des demandeurs
demploi, des appels doffres ont t lancs pour laccompagnement de 100
120000 demandeurs demploi dans le cadre du programme Jobpath.
LOCDE souligne toutefois que ce programme nest ligible que pour les nouveaux
demandeurs demploi. Linstitution regrette dailleurs rgulirement que les chmeurs
46
de longue dure en soient largement exclus. Les moyens de lassurance-chmage

ont t renforcs (toutefois ils restent faibles, chaque agent a en charge autour de
800 demandeurs demploi environ selon lOCDE, soit un niveau trs suprieur aux
standards).
Lassurance-chmage a t rforme, pour modrer la hausse des dpenses dindemni
sation et renforcer les incitations la reprise dactivit. La dure de versement a t
rduite de 3 mois (de 12 9 mois pour les bnficiaires justifiant de 260 semaines de
cotisations, de 9 6 moins pour les bnficiaires ayant cotis moins de 260 semaines).
Par ailleurs, la possibilit de suspendre ou de rduire les allocations chmages a t
introduite en cas de refus daccepter les offres demploi pertinentes, bien que cette
menace reste assez virtuelle.
Des mesures destines inciter lembauche ou accompagner larrive dans lemploi
via des subventions cibles aux employeurs ont t introduites. Ainsi avec Jobplus, des
subventions peuvent tre verses aux employeurs pour lembauche de chmeurs de
longue dure. Un programme national ddi aux stages, Jobbridge, a t mis en place,
pour les jeunes sans exprience et les chmeurs de longue dure.
3.2. Le renforcement de la politique de formation et de comptences

Pour amliorer la requalification de la main duvre irlandaise, dans une conomie en
mutation qui devrait moins reposer sur la construction et les services financiers, et remdier au problme dappariement sur le march du travail, les autorits irlandaises ont
cherch revoir loffre de formation et les structures en charge de la formation profes
sionnelle, en lien avec les partenaires sociaux. De faon symbolique, un ministre de
lducation et des comptences (Department of Education and Skills) a prpar les grands
textes lgislatifs (Education and Training Boards Act 2013; Further Education and Training
Act 2013) rnovant la politique de formation et de comptences. Des groupes de travail
ont t constitus pour identifier les futurs besoins en comptences pour adapter loffre
denseignement suprieur et de formation continue, ou dvelopper des programmes de
formation (Springboard, Momentum, linitiative de reconversion aux technologies de
linformation et de la communication). Lapprentissage a t relance, en particulier pour
enrayer la progression des jeunes dscolariss ou inactifs.
Les structures de formation continue ont t rorganises pour tre plus performantes
et plus proches des besoins des employeurs. Une nouvelle agence pour lducation et la
formation, SOLAS, a t constitue. 16 agences locales dducation et de formation ont
t mises en place (Education and Training Boards) en 2013, relies aux agences INTREO
daccompagnement des demandeurs demploi. Le terme de board nest pas anodin
puisque les reprsentants des entreprises sigent au sein de ces agences locales.
47
4. La rforme de lEtat
La rforme de lEtat nest pas un thme nouveau en Irlande, puisque ds les annes
1980 un dpartement ministriel est mis en place, inspir par les principes du new
public management pour moderniser ladministration. Mais la crise des finances publiques irlandaises a rendu indispensable un amaigrissement de lEtat, avec des mesures parfois spectaculaires, en rduisant drastiquement ses effectifs, en rationalisant
les structures (agences, collectivits locales) et en acclrant les programmes dadministration lectronique.
4.1. Un amaigrissement sans prcdent de lEtat

La rforme de lEtat porte dabord sur la fonction publique, ses effectifs et ses mthodes,
avec des mesures fortes dabord prises dans lurgence dans les premiers budgets de
crise puis organises par le grand plan de rforme de 2011, dit plan Howlin, du nom du
ministre travailliste des dpenses publiques et de la rforme (Public expenditure and
Reform). Outre la direction du nouveau dpartement ministriel, aux attributions largies,
charg de piloter ce plan, le ministre a t la manuvre pour ngocier ce plan avec
les organisations syndicales (cf. la dernire partie) et impulser la conduite du changement.
Cette rforme de lEtat est dabord domine par les objectifs budgtaires. Avec des rsul
tats atteints assez spectaculaires: la masse salariale a t diminue de 17,7%entre
2008 et 2012, du fait dune baisse des effectifs (baisse de 9%entre 2008 et 2013)
et des salaires (baisse de 14%des salaires environ en 2009 et 2010). Paralllement
une modification du systme de retraite des fonctionnaires pour les nouveaux entrants
a galement t annonce, lge minimum de dpart la retraite est pass 66 ans
(contre 65 ans) et un ge maximum a t fix 70 ans. Le mode de calcul de la retraite
passe du salaire final au salaire moyen . Pour les agents publics qui paient un
lourd tribut, les conditions de travail voluent drastiquement: suppression deffectifs,
baisses des salaires, augmentation des heures effectives de travail; le Gouvernement
irlandais et les organisations syndicales sefforcent de prserver le climat social.
48
LE PLAN HOWLIN DE 2011

Prsent en 2011 par le ministre Brendan Howlin, le plan est constitu
de cinq actions prioritaires : le dveloppement dune approche client,
ladoption dune stratgie multicanale pour les formalits administratives, la baisse radicale des cots, une nouvelle organisation du travail,
la concentration sur les missions essentielles. Le cadrage budgtaire
est galement prcis par le plan. Le nombre de fonctionnaires doit passer de 320000 agents en 2009 282500 fin 2015, soit une baisse de
37500 agents quivalente 12% des effectifs. Fin 2013, les effectifs
avaient t rduits de 9%. Le plan prvoit aussi une srie de groupe de
travail destins revoir lorganisation des guichets administratifs et
dvelopper les actes lectroniques. Cet accord avait t prcd par une
longue ngociation avec les diffrentes organisations syndicales de la
fonction publique (accord de Croke Park).
Au fur et mesure de la ralisation des objectifs budgtaires et de suppression deffectifs, le Gouvernement irlandais a diversifi sa stratgie de rforme de lEtat avec des
ambitions plus qualitatives. Le ministre de la rforme a dvelopp les initiatives de
modernisation et damlioration de la gestion publique pour gagner en productivit mais
aussi amliorer lenvironnement de travail, avec une nouvelle stratgie numrique, la
mise en place de nouvelles structures de services partags, de gestion et de valorisation de limmobilier, etc.
4.2. Une rforme territoriale trs ambitieuse

La rforme de lEtat comporte aussi une importante rforme territoriale avec le Local
Government Reform Act 2014 avec une carte des collectivits redessine et resserre.
Cette rforme a t moins brutale que celle des effectifs de la fonction publique mais
son application a t trs rapide, dans la foule des lections locales de mai 2014.
Elle a vis bien sr rduire le nombre de structures mais aussi moderniser la dmocratie locale irlandaise qui sappuyait encore largement sur les principes du dbut du
sicle dernier. En valorisant cette rforme de structure sur le plan du progrs dmocratique, le Gouvernement irlandais a renforc son acceptabilit
49
La rationalisation des structures locales est impressionnante puisquelles passent de

114 31, soit une division par presque quatre, paralllement le nombre dlus est rduit
du tiers (passage de 1627 949). Le Gouvernement irlandais a en effet dcid de sim
plifier les structures locales historiques comptentes en matire damnagement, de
transports, de services collectifs. Il revoie lorganisation des county ou city councils,
supprime tous les town councils et fusionne certaines des autres collectivits, il renforce
aussi les sept assembles rgionales). Le Gouvernement cherche aussi dvelopper
laudit de performance des dpenses locales, en crant une nouvelle agence indpendante(la National Oversight and Audit Commission for Local Government (NOAC)).
LA RFORME TERRITORIALE EN IRLANDE

Initi par le programme de 2012 du Gouvernement, Action Programme for
Effective Local Government, Putting People First, et prsent en octobre
2013 par Phil Hogan, le ministre de lenvironnement, des collectivits et
de la dmocratie locale, le Local Government Reform Act 2014 pose les
principes de la rforme territoriale en Irlande, qui est entr en application
dans la foule des lections locales au 1er juin 2014.
La loi a procd la fusion de county et de city councils, a supprim les
anciens boroughs councils et introduit une nouvelle catgorie de districts
municipaux couvrant des secteurs ruraux et urbains en remplacement de
80 town councils. Elle a aussi prvu une consultation sur llection directe du maire de Dublin. Une rvision de la carte lectorale a galement
t adopte suivant les recommandations dune commission indpendante, pour harmoniser la reprsentation des habitants. Les huit nouvelles assembles rgionales sont dotes de prrogatives renforces en
matire damnagement de lespace, de dveloppement conomique et
de gestion des fonds europens. Un organisme indpendant daudit de
la dpense locale est constitu, le National Oversight and Audit Commission for Local Government (NOAC). Le nombre dlus locaux est rduit
considrablement (passant de 1627 949). Les collectivits sont dotes de ressources fiscales stables avec la nouvelle taxe sur la proprit
introduite dans le cadre du programme de consolidation budgtaire.
Cette rforme est considre comme absolument majeure par son ampleur, son impact sur la dmocratie locale (adaptation de la carte territoriale la nouvelle donne dmographique, nouvelles collectivits, renouvellement du corps politique), ses effets budgtaires attendues du fait
de la suppression de collectivits et de la mutualisation de dpenses.
50
Les conditions politiques des

rformes
1. UN ACCORD POLITIQUE SUR LES RFORMES QUI NA PAS T

REMIS EN CAUSE PAR LE CHANGEMENT DE GOUVERNEMENT
1.1. La continuit des rformes malgr les secousses politiques et lalternance de
2011
La mise en uvre de la consolidation budgtaire irlandaise et la conduite de rformes
structurelles dampleur naurait sans doute pas t possible sans un relatif consensus
politique au sein des partis de gouvernement sur la ncessit dune thrapie de choc
et dun sursaut national. LIrlande pourtant a connu de nombreux psychodrames politiques pendant la crise : trois gouvernements se sont succds depuis 2007, deux
chefs de gouvernement (le Taoiseach), contests par leur groupe parlementaire et leur
parti, ont d annoncer leur retrait (Bertie Ahern en 2008, Brian Cowen en 2011), plusieurs remaniements ont t dcids. Une profonde alternance est intervenue en 2011
la suite dlections lgislatives anticipes, provoquant une dfaite historique dun
parti traditionnellement au cur de la vie politique irlandaise (le Fianna Fail).
Comment expliquer cette relative rsilience politique irlandaise? Il est vrai que lIrlande
est une rpublique parlementaire qui pratique largement les gouvernements de coalition,
mlant des sensibilits souvent plurielles. Sa vie politique est marque par labsence
de bipolarit et la prsence de plusieurs partis pouvant prtendre aux responsabilits
gouvernementales. Cette grande diversit politique sexplique par plusieurs facteurs:
Des raisons historiques dabord: outre les clivages politiques traditionnels, les
partis politiques irlandais sinscrivent aussi dans lhritage de lindpendance et de
la fondation de la Rpublique, ils sont t rejoints par de nouvelles formations politiques (par exemple les cologistes).
Des raisons lectorales enfin : les dputs sont lus depuis 1921 suivant un
systme lectoral proportionnel, avec transfert de voix (single transferable vote), ce
51
qui favorise lexpression diversifie des prfrences des lecteurs. Ainsi lIrlande,
qui compte un petit corps lectoral (la population en ge de voter reprsente 3,5
millions dlecteurs) a une longue tradition daccords politiques entre des partis de
sensibilits qui peuvent tre assez diffrentes.
Cette tradition politique de dialogue et de compromis, le sens de lurgence et des responsabilits de la classe politique expliquent ainsi ce paradoxe: lIrlande connat un
changement de gouvernement la suite dlections anticipes en 2011, avec une dfaite
sans prcdent du parti au pouvoir (le Fianna Fail18, en coalition avec le parti Vert, les
dmocrates progressistes et des indpendants), mais ce changement radical du gouvernement ne remet pas en cause lapplication du programme dassistance financire,
ngocie avec la Troka, ni le budget, adopt quelques semaines avant les lections
lections qui remanient pourtant profondment le paysage politique.

Les gouvernements successifs en Irlande pendant la crise

Gouvernement
Composition de la coalition
Premier ministre
27e Gouvernement
Jusquen mai 2008
Fianna Fail, parti Vert,

dmocrates progressistes,
indpendants
Bertie Ahern
28e Gouvernement
De mai 2008 mars 2011
Fianna Fail, parti Vert,

dmocrates progressistes,
indpendants
Brian Cowen
Fine Gael, parti travailliste
Enda Kenny
29e Gouvernement
Depuis 2011
La chronique politique irlandaise illustre ces multiples rebondissements qui nauront

finalement aucune incidence sur lapplication de la consolidation budgtaire:
le retrait de Bertie Ahern comme Premier ministre et leader du Fianna Fail sexplique par une srie de scandales et des contestations au sein du parti, il est aussitt remplac par son vice-Premier ministre, Brian Cowen, qui prend la tte du
parti majoritaire. Par la suite il sera accus dtre le premier responsable des
mauvaises politiques conomiques conduises par le Gouvernement irlandais ayant
accentu les dsquilibres macroconomiques et linstallation de la bulle immobilire;
18 Le Fianna Fil est un parti politique irlandais qui trouve ses racines dans la fondation de la rpublique
irlandaise. Fond en 1927, il a dvelopp un programme de redistribution des terres et de prfrence nationale,
dit de populisme rpublicain. Il a t prsent sept reprises dans les gouvernements irlandais, en coalition avec
des partenaires secondaires, plus rcemment de 1987 1994 et de 1997 2011. Les lections de 2011
constituent pour lui une dfaite sans prcdent.
52
Les conditions politiques des rformes
le retrait de Brian Cowen intervient aprs deux annes difficiles la tte du gouvernement, domines par la gestion de la crise bancaire, la prparation des mesures
de redressement et la ngociation du programme dassistance financire sous
limpulsion du ministre des finances Brian Lenihan. La coalition avait t affaiblie
par le retrait des dmocrates progressistes en 2009, des remaniements successifs
puis le dpart des cologistes au dbut de lanne 2011, provoquant des lections
lgislatives en 2011. Brian Cowen tait rgulirement critiqu, y compris au sein du
Fianna Fail, pour le manque de transparence des ngociations sur les plans de
soutien, lusure du pouvoir et sa pratique trop personnelle des dcisions, il doit se
retirer de la direction de sa formation politique et passer la main pour conduire la
campagne des lections lgislatives la chambre basse, le Dil ireann du parlement
irlandais, le Oireachtas;
les lections lgislatives de 2011 sont un vrai coup de tonnerre dans la vie politique
irlandaise: les Irlandais, mobiliss dans les urnes (avec un taux de participation de
70%), infligent une lourde dfaite au parti central de la coalition qui dtient le por
tefeuille de Premier ministre, le Fianna Fail, qui passe de 77 20 siges.
Le rsultat des lections lgislatives de 2011

(pour 166 siges au Dil ireann)
Parti
Leader
Voix
Nombre de siges
Evolution des siges
Enda Kenny
36%
76
+ 25
Labour Party
Eamon Gilmore
20%
37
+ 17
Fianna Fail
Micheal Martin
18%
20
- 57
Sinn Fein
Gerry Adams
10%
14
+10
Green Party
John Formley
2%
-6
Socialist Party
1%
+2
Fine Gael
Une nouvelle coalition se forme la suite de ces lections. Son orientation est clairement
pro-europenne, elle est compose du Fine Gael19, parti de centre droit, et des travaillistes
irlandais du Labour20, avec respectivement 76 et 37 siges sur 166. Enda Kenny, la
19 Le Fine Gael est galement un parti traditionnel irlandais, de tendance librale et favorable historiquement au
trait avec le Royaume-Uni pendant la guerre civile (avec la figure de Michael Collins). Il incarne une plate-forme
plutt conservatrice (law and order), en faveur de lesprit dentreprise et par la suite une forte intgration
europenne.
20 Le parti travailliste irlandais a t fond en 1914 ; comme pour son homologue anglais, ses liens avec les
organisations syndicales sont historiques. Il a t un partenaire junior de nombreuses coalitions, que ce soit avec
le Fine Gael (comme dans le gouvernement issu des lections de 2011), mais aussi le Fianna Fail.
53
tte du parti arriv en tte, devient logiquement Premier ministre. Plutt que de constituer un gouvernement minoritaire, il privilgie la stabilit gouvernementale et constitue
une coalition avec les travaillistes, qui obtiennent le poste de vice-Premier ministre
(Tanaiste). Le programme de la coalition est approuv par les deux partis politiques.
Les postes du cabinet sont soigneusement rpartis entre les deux formations politiques.
Ainsi pour les affaires financires et budgtaires, le ministre des finances revient par
exemple au Fine Gael (avec Michael Noonan), tandis que le ministre de la dpense
publique et de la rforme choit au parti travailliste (avec Brendan Howlin). Le binme
entre le ministre des finances, poste central dans le gouvernement irlandais ( limage
du chancelier de lchiquier au Royaume-Uni, et le ministre de la dpense publique et
de la rforme a renforc la cohsion et la cohrence politique du Gouvernement irlandais
en matire budgtaire.
La nouvelle coalition sengage rsolument dans la poursuite de la consolidation budg
taire. Mais les dbats entre le centre-droit et les travaillistes existent, notamment sur le
rythme de la consolidation budgtaire. Lexemple du budget 2014 est illustratif des
dsaccords entre les deux partis. Ainsi le Labour Party, minoritaire, souhaite utiliser
une partie des conomies gnres par laccord sur les promissory notes (cf. la troisime
partie ci-dessus) pour rduire leffort budgtaire dployer, sans compromettre le
respect de la cible de 2014 (5,1%du PIB). Le Fine Gael, majoritaire, souhaite sen tenir
au programme initial dconomies ngoci avec la Troka (ajustement budgtaire de
3,1Md), en profitant de laccord de restructuration de la dette pour viser un dficit
infrieur la cible, afin de rassurer les marchs financiers dans loptique de la sortie
du programme dassistance financire prvu la fin de lanne 2014. Les travaillistes,
qui doivent composer avec des sondages difficiles, sont soucieux de prserver le budget de lducation, un secteur qui leur est particulirement cher. Un compromis est finalement trouv entre les deux partenaires en relchant un peu leffort budgtaire et en
diminuant les baisses des dpenses dans le secteur de lducation mais le dficit est
bien rduit par rapport la cible initiale pour scuriser la sortie de lIrlande du programme international. Au Parlement, le ministre des finances Michael Noonan tente de
ressouder la coalition en citant le pote irlandais Yeats, too long a sacrifice can make
a stone of the heart.
1.2. Un essoufflement politique de la coalitionet lexacerbation du dbat sur le

rythme de la consolidation budgtaire avant le vote du budget 2015 lautomne
Aprs plus de 3 ans dexercice du pouvoir et la mise en uvre de mesures budgtaires
ou structurelles difficiles, la coalition gouvernementale fait face un certain essouffle
54
ment politique, dautant que les prochaines lections gnrales, qui auront lieu au plus
tard en 2016, se profilent:
le Fine Gael reste le premier parti en tte des intentions de vote dans la perspective
de ces lections mais les deux principaux partis au pouvoir, le Fine Gael et le Labour,
ont t devancs aux lections locales et europennes de 2014 par le Fianna Fail qui
panse les plaies de sa dfaite historique de 2011;
le parti travailliste est travers par une vraie remise en question, sept parlementaires
ont quitt son groupe parlementaire depuis 2011, notamment en raison dopposition
la hausse de la TVA. A la suite des lections locales europennes du 26 mai 2014,
le leader du parti et vice-Premier ministre, Eanmon Gilmore, est conduit la dmission.
Une figure du mouvement, Ciarn Garrett, attaque : plus que jamais, nous devons nous
recentrer sur les valeurs historiques du mouvement travailliste pour btir une Irlande plus
forte des cendres de laustrit. Les travaillistes doivent sen tenir leurs principes sils
veulent viter lannihilation lectorale en 2016. Joan Burton est lue la tte du mouvement, premire femme le diriger depuis sa cration, promettant au Gouvernement
de se concentrer sur la reconstruction de la cohsion sociale et de gouverner davantage avec le cur; le Gouvernement est remani en juillet 2014 la suite du changement dquipe, Joan Burton devient vice-Premier ministre. Fragilise, la coalition
pourrait clater et provoquer des lections lgislatives anticipes avant 2016.
La prparation du budget 2015, aprs un pisode dj difficile en 2014, exacerbe les
tensions politiques au sein de la coalition, dautant que ce budget sera scrut par le
nouvelle Commission Juncker lors de lavis de novembre 2014. Du fait dune reprise de
lactivit plus soutenue que prvue et de recettes fiscales suprieures de prs de 1Md
aux cibles (notamment en matire de TVA et dimpt sur le revenu), lIrlande devrait tre
en mesure dliminer son dficit public excessif en 2015 et passer sous la barre
symbolique des 3% sans avoir engager toutes les rductions de dpenses envisages. Dj des dputs travaillistes se prvalent de la situation budgtaire en France,
o lobjectif de 3%en 2015, a t report par le Gouvernement, pour demander un
ralentissement de la consolidation budgtaire, pour pargner le secteur de la sant et
de lducation, qui ont t passs au crible lors de la revue gnrale des dpenses de
201421. Ainsi un dbat politique sinstalle sur lopportunit de commencer redistribuer
les fruits de la consolidation budgtaire, avec une possible baisse de limpt sur le
revenu. Dailleurs, la Commission, dans son dernier rapport de post-surveillance avant
lt, remarquait que les mesures permettant datteindre lobjectif de 2,9%de dficit
21 Des conomies potentielles de prs de 800 M ont t dtailles dans le secteur de la sant, concernant les
dpenses hospitalires notamment avec de nombreuses fermetures de lits.
55
ntaient pas encore dvoiles et quun dbat politique sinstallait sur lintrt quil y
aurait augmenter des dpenses ou baisser certains impts.
Ainsi, mesure que les risques conomiques sattnuent devant lamlioration de la
conjoncture et du march de lemploi, lIrlande fait face une rsurgence des risques
politiques de dislocation de la coalition lors de la finalisation du budget et dlections
anticipes, de confrontation avec les autorits europennes lors de lavis sur le budget
de 2015. Dj les commentateurs rappellent le prcdent de 1987 o la coalition du
Fine Gael et des travaillistes a clat face la crise conomique et budgtaire, prcipi
tant le retour au pouvoir du Fianna Fail. Le budget 2015, prsent en octobre 2014 par
le Gouvernement, porte la marque dun compromis politique; il est symboliquement en
augmentation de + 0,5 Md (sans remise en cause de la trajectoire budgtaire, grce
une croissance plus forte que prvue et un surcrot de recettes fiscales). Une lgre
baisse de limpt sur le revenu et des cotisations sociales a t propose par le Gouver
nement au Parlement.
2. UN ACCORD AVEC LES PARTENAIRES SOCIAUX

2.1. Une tradition ancienne de dialogue social
Pour renforcer lacceptabilit du programme de consolidation budgtaire, le Gouvernement irlandais sest appuy sur la tradition de grands accords avec les partenaires
sociaux, largement mobiliss dans le cadre de la ngociation des mesures de redressement.
Il faut dire que lIrlande bnficie la fois dun taux de syndicalisation leve, autour
de 30%des salaris adhrent une organisation syndicale, et de la pratique des social
partnerships. Ces accords tripartites sur lvolution des salaires, ngocis de faon
centralise entre le Gouvernement, les syndicats (principalement lunion syndicale
Services Industrial Professionnel and Technical Union (SIPTU) et les syndicats de la
fonction publique) et les reprsentants des employeurs (au sein de lIrish Business and
Employers Confederation (IBEC)). LIrlande na pas connu la rvolution librale de la
ngociation sociale au Royaume-Uni la suite de larrive au pouvoir de Margaret Thatcher. Ces grands compromis sociaux sont considrs comme une importante contribution la russite de lIrlande dans les annes 1990, o le ralentissement de linflation
na pas remis en cause, en tout cas dans un premier temps, la modration de salaires
rels. Une fois signs au niveau central, ces accords sappliquent de faon cible aux
entreprises couvertes par les syndicats signataires. Ainsi des accords historiques ont
t signs, par exemple en 1986 (de 1987 1990, le Programme for National Reco-
56
very ou au dbut des annes 1990, le Programme for Competitiveness and Work). Cette
tradition sessouffle la fin des annes 1990, avec un recul de la syndicalisation dans
le secteur priv et de la couverture des accords, en particulier pour les nouveaux secteurs conomiques. Par ailleurs, le dernier accord (Towards 2016) est remis en cause
par lclatement de la crise irlandaise, les ajustements dcids au niveau des entreprises
et le choix du Gouvernement de privilgier des grands accords avec les syndicats de la
fonction publique.
2.2. Des accords dcisifs avec les syndicats de la fonction publique pour ngocier
les mesures de consolidation budgtaire dans une relative paix sociale
Deux grands accords sont ngocis par le Gouvernement avec les multiples syndicats
de la fonction publique et des reprsentants de la police et de larme, visant notamment faire accepter les mesures drastiques de baisse de la masse salariale.
Le premier accord, dit accord de Croke Park I (2010-2014) est adopt en 2010 pour
accompagner le plan de rduction des dpenses publiques. Il sagit dun engagement
pour trois ans des agents publics pour absorber la baisse des effectifs et modifier
lorganisation du travail pour maintenir la qualit des services publics. Les principaux
lments portent sur labsence de grve, une nouvelle organisation du travail (temps
de travail, flexibilit dans les horaires et les implantations, lean management, etc.), une
rforme des rgimes de prime, des dparts volontaires, des mesures dexternalisation,
et lacceptation dun gel des salaires et de pensions et de gels de recrutements. En
change, le Gouvernement irlandais sengage respecter les points suivants: aprs
une baisse de 14%des rmunrations publiques de 2009 2010, il accepte de ne
plus baisser les salaires des agents pendant trois ans mais de les geler et prvoir une
rencontre annuelle sur les salaires, de ne pas procder des licenciements, et de
prsenter des plans sectoriels de rforme prpars en concertation avec les syndicats.
Pour le gouvernement, laccord est stratgique pour garantir la paix sociale pendant la
mise en uvre de la rforme de lEtat et de laustrit salariale.
Le Haddington Road Agreement ou Croke Park II (2013-2016) lui succde, dans un climat
de ngociation plus difficile. Ds 2013, au terme de Croke Park I, les ngociations reprennent sous le nom de Croke Park II, toujours dans la perspective de respecter les
engagements de laccord de sortie de crise de lIrlande avec lUE et le FMI:
Ds avril, de nombreux syndicats, dont SIPTU(25%de la fonction publique), le
CPSU (Civil Public and Services Union) et les syndicats denseignants (Association of
Secondary Teachers in Ireland (ASTI)etTeachers Union of IrelandTUI) expriment leur
dsaccord face la continuation des gels de salaire. Aprs quelques amnagements,
les ngociations se poursuivent mais le gouvernement doit faire usage de la proc-
57
dure durgence (emergency legislation) en juin 2013 et faire voter les nouveaux accords, sous le nom de Haddington Road Agreement, qui prennent effet en juillet de
la mme anne. Les syndicats initialement opposs finissent par accepter les
conditions de laccord, entre septembre et dcembre 2013, en change damnagements cibls. Ils reprochent vigoureusement au Gouvernement davoir choisi de
passer en force et de les avoir menacs de leur imposer de faon unilatrale les
mesures de laccord sans ses avantages sils ne coopraient pas;
Le nouvel accord prvoit 1 milliard deuros dconomies en trois ans dont 300
millions en 2013 et un total de 15 millions dheures de travail supplmentaires par
an. En change de la garantie de labsence de licenciements obligatoires, les agents
publics doivent ainsi accepter de travailler plus longtemps pour le mme traitement
et dtre moins rmunrs pour les heures supplmentaires effectues. Les agents
gagnant plus de 65 000 euros par an subissent par ailleurs une baisse de 5
10%de leur traitement. Pour les enseignants, laccord prvoit de supprimer lallocation de 1700 annuelle pour leurs activits annexes (supervision and substitution
duties), avec la perspective dun remboursement partiel aprs lexpiration de laccord
en 2015. Laccord supprime galement le gel sur les augmentations sappliquant
aux agents affilis ASTI (Financial Emergency legislation) et prvoit une chelle de
salaires amliore pour les nouveaux enseignants en mme temps que plusieurs
mesures pour amliorer les perspectives demploi des jeunes enseignants et diminuer les emplois temporaires prcaires;
Toutefois, malgr lacceptation de laccord, quelques revendications continuent
surgir par la suite. Ainsi en juillet 2014, la suite dun vote rejetant certains redploiements au sein des Institutes of Technology, TUI tait prt perdre certains des
avantages de laccord. Des grves ponctuelles sont releves dans dautres secteurs.
Lors des ngociations annuelles du printemps 2014, les syndicats insistent sur le
fait que leur niveau de salaire soit rtabli ds la fin de lHaddington Road Agreement
en 2016, voire avant.
Le ministre de la dpense publique et des rformes se rjouit du succs de ces accords
pour contracter la masse salariale tout en prservant une forme de paix sociale. Aprs
un pic en 2008, la masse salariale totale du secteur public est passe de 20 Md en
2008 16,5 Md en 2012 comparer toutefois avec les 13.92 Md de 2004. Dans
le mme temps, le montant total des retraites est pass de 1.2 Md en 2004 2.6
Md en 2009 et 3.1 Md en 2012, avant de retomber 2.9 Md en 2013 du fait
des rformes. Le nombre dagents a baiss, en six ans, de 21 000 personnes, 289
000 en 2014, bien que lgrement suprieur au montant de 2004. La restauration des
niveaux de 2008 en termes de salaire et deffectifs coterait plus de 4 Md .
58
3. LACCEPTATION DES SACRIFICES PAR LES IRLANDAIS?

Plus largement si les autorits Irlandaises ont pu trouver les bonnes conditions politiques
pour conduire des rformes, cest grce une pdagogie de la crise plutt russie, la
relative tolrance laustrit des Irlandais (qui acceptent les sacrifices budgtaires et
salariaux) et leur fatalisme face aux consquences sociales souvent dramatiques des
mesures prises.
Cette forme de rsilience des Irlandais, qui constitue une vraie exception en Europe,
sexplique sans doute par des facteurs culturels et historiques. Lenrichissement des
Irlandais a t rapide mais rcent (le boom date des annes 1990), les solidarits
familiales ont sans doute pu attnuer les impacts de lexplosion du chmage.
Les Irlandais ont toutefois durement sanctionn en 2011 le parti au pouvoir, le Fianna
Fail, lui reprochant son manque de transparence dans la gestion de la crise bancaire
comme les mauvaises politiques conomiques des annes 2000, mais lalternance a
profit aux partis de gouvernement. Ainsi les partis contestataires nont jamais perc
sur la scne politique. En mai 2012, le trait budgtaire europen (trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance) a t approuv par rfrendum avec plus de
60%de votes favorables. Lors des lections locales de 2014, lalliance anti-austrit
dpasse difficilement 1%des voix. Lattitude responsable des partenaires sociaux a
canalis toute contestation durable et le climat social, en dpit de la lourdeur de la
consolidation budgtaire, na jamais dgnr.
59
Conclusion
LIrlande, forte de son smart exit

de programme dassistance
internationale, est-elle en passe
de russir de consolidation
budgtaire?
En Irlande, la fin du miracle du Tigre celtique a t brutale et douloureuse. Pourtant, avec

une sortie rapide du programme dassistance financire internationale ds la fin de
lanne 2012, lIrlande a t prsente comme le modle europen de smart exit. Il
est vrai que, sans jamais dvier de sa trajectoire de redressement budgtaire, lIrlande
est en passe de retrouver le contrle de ses finances publiques, la confiance des marchs financiers et un relatif dynamisme conomique, avec le retour de la croissance et
lamlioration de la situation de lemploi.
Mais la consolidation budgtaire nest pas termine, la surveillance internationale et la
vigilance des marchs financiers demeurent, les fragilits conomiques persistent.
LIrlande na pas retrouv le niveau de production davant crise. Elle nen a pas fini avec
la consolidation budgtaire: sa dette publique est encore suprieure 120%du PIB,
le dsendettement ne sera possible qu condition dquilibrer durablement ses finances
publiques et de trouver de nouveaux relais de croissance pour renouer peut-tre avec
le miracle du Tigre celtique des annes 1990 et 2000. LIrlande nen na pas non plus
60
Conclusion
fini avec la surveillance internationale: la Troka continuera de nombreuses annes

scruter la situation budgtaire irlandaise jusquau remboursement de la dette (les premiers remboursements en principal ninterviendront pas avant 2027), la Commission
et les partenaires europens, dans le cadre des nouvelles rgles europennes, seront
attentifs la politique conomique et budgtaire de lIrlande, au mme titre que celle
des autres Etats europens.
Plus largement le retour dune croissance durable nest pas acquis: comme le note un
analyste conomique, lIrlande a pu sortir la tte haute du programme mais sa situation
reste difficile: elle cumule les handicaps de lEspagne (pour lampleur du dficit, la situation financire des mnages qui fait encore peser des risques sur le systme bancaire, la
position financire extrieure dgrade) et de lItalie (pour le fort niveau dendettement
public). grands traits, on pourrait dire que lIrlande sest loigne de la Grce et du
Portugal pour se rapprocher de lEspagne et de lItalie, mais quelle est encore trs loin
du cur de la zone euro22.
Il nen demeure pas moins que le programme irlandais est dj riche denseignements,
pour les autres Etats europens placs sous assistance financire, comme pour les
grands Etats europens, dont la France, o lajustement budgtaire est plus lent. LIrlande impressionne car elle a su sereinement depuis 2008 combin une consolidation
budgtaire dans la dure, parfois violente, avec dambitieuses et relles rformes
structurelles, pour mieux outiller le march du travail et assainir le systme financier.
Et cela dans un climat social plutt stable, grce des accords politiques et des accords
avec les partenaires sociaux.
A qui revient le succs apparent du programme irlandais? Faut-il y voir la marque dune
rsilience nationale face aux crises tout au long de lhistoire? Le ministre des finances
irlandais, Michael Noonan, dcrivant cette crise comme la pire depuis la Grande famine
de la pomme de terre au XIXme sicle, a rendu hommage aux Irlandais, les vrais hrones et hros du sursaut national.
22 Econote n23 de la Socit gnrale, dpartement des tudes conomiques: Irlande: fin du plan daide, et
aprs?.
61
Annexe 1:
Les effectifs dans le secteur public

FIGURE 3
NUMBERS EMPLOYED IN THE PUBLIC SERVICE
Source: Department of Public Expenditure and Reform Databank12

330000
320000
Number employed
310000
300000
290000
280000
270000
260000
250000
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Public service (excludes commercial state-sponsored bodies)
FIGURE 4
PUBLIC SERVICE EMPLOYMENT BY SECTOR
Source: Department of Public Expenditure and Reform Databank13

120000
Numbers employed
100000
80000
60000
40000
20000
0
2004
2005
2006
2008
2009
2010
2011
Health sector
Education sector
Civil Service
Local Authorities
Justice sector
Non-commercial State agencies
Defence sector
62
2007
2012
2013
BIBLIOGRAPHIE
BIBLIOGRAPHIE
Banque des rglements internationaux

BRI, 83E Rapport annuel, juin 2013
Commission europenne
Commission europenne, ECFIN, Occasional Papers 76,
The Economic Adjustment Programme for Ireland, fvrier 2011
Macroeconomic Imbalances, Ireland 2014, mars 2014
Post-Programme Surveillance for Ireland, juin 2014
Commission europenne, Projet de recommandation du Conseil concernant le
programme national de rforme de lIrlande pour 2014 et portant avis du Conseil sur
le programme de stabilit de lIrlande pour 2014, juin 2014
Commission europenne, ECFIN, Occasional Papers, 524,
Future directions for the Irish Economy, Conference Proceedings, Graham Stull, juillet 2014
Dpartements de recherche conomique

BNP Paribas, Ecoweek, LIrlande sen sort bien, novembre 2013
Socit gnrale, Econote n23, Irlande : fin du plan daide, et aprs ,
Benot Heitz, janvier 2014
FMI
IMF Country Report Number 13/366, Ireland, dcembre 2013
IMF Fiscal Monitor, avril 2014,
63
Irish Fiscal Advisory Council

Pre-Budget 2015 Statement, septembre 2014.
Ministres des finances de la Rpublique dIrlande

Department of Finance,
A Strategy for Growth, Medium-Term Economic Strategy 2014 2020, dcembre 2013
Department of Finance, National Reform Programme for Ireland, avril 2014
Department of Finance, Irelands Stability Programme, avril 2014
Budget 2015
OCDE
OCDE, tudes conomiques, LIrlande, septembre 2013
OCDE, Irelands Action plan for Jobs: a preliminary review, avril 2014
Snat de la Rpublique franaise

Rapport dinformation n 693 fait au nom de la commission des affaires europennes
sur lIrlande et les pays de la zone euro sous assistance financire, Jean-Franois
Humbert, Snateur, juillet 2014
64
Composition de la commission
La commission sur la consolidation budgtaire en Europe est place sous la prsidence

de Michel PBEREAU, prsident dhonneur de BNP Paribas.
Ses travaux sont superviss par Eudoxe Denis, directeur des tudes de lInstitut de
lentreprise
Membres du groupe de travail:
Marguerite Brard-Andrieu, directrice gnrale adjointe du groupe BPCE
Mathieu Courtecuisse, Prsident directeur gnral de SIA Partners
Jean-Marc Daniel, conomiste lInstitut de lentreprise
Franois Ecalle, Economiste la Cour des comptes
Pierre-Franois Gouiffs, Prsident du Directoire dEfidis
Michel Jacob, Prsident de Galileo Finance
Frdric Monlouis-Flicit, Dlgu gnral, Institut de lentreprise
Philippe Rambal, Associ en charge du service public, Ernst & Young
Franois de Saint-Pierre, Associ-grant, Lazard gestion
Marc Schwartz, Conseiller rfrendaire, Cour des comptes
Rapporteurs:
Adrienne Brotons (Espagne)
Attico Loudire et Eudoxe Denis (Royaume-Uni)
Nathanael Mason-Schuler (Irlande)
Charles Trottmann (Italie)
65
LES DERNIRES PUBLICATIONS

DE LINSTITUT DE LENTREPRISE
Espagne:derrire laustrit, la reprise
Par Adrienne Brotons (octobre 2014)
Les MOOCs:rvolution ou dsillusion ?
Le savoir lheure du numrique
Par Lucien Rapp (septembre 2014)
Lemploi vie est mort, vive lemployabilit !
Par lObservatoire de prospective sociale
(septembre 2014)
10 propositions pour rconcilier les jeunes
avec le march du travail
Par Charles de Froment (juillet 2014)
Emploi des jeunes : quelle efficacit des
politiques publiques depuis 2012 ?
Par lInstitut de lentreprise (juillet 2014)
Faire entrer la France dans la troisime rvolution
industrielle: le pari de linnovation
Par lObservatoire de lInnovation
de lInstitut de lentreprise (mai 2014)
Les rseaux sociaux dentreprises :
entre promesses et illusions
Par Denis Moneuse (avril 2014)
Royaume-Uni, lautre modle ?
La Big Society de David Cameron et
ses enseignements pour la France
Par Eudoxe Denis (mars 2014)
Assurance chmage :
six enjeux pour une ngociation
Par Bruno Coquet (janvier 2014)
Toutes nos publications sont tlchargeables
sur notre site internet : www.institut-entreprise.fr
PRSIDENT
Xavier Huillard, prsident-directeur gnral de Vinci
CONSEIL DORIENTATION
Pierre BELLON, prsident du conseil dadministration de Sodexo
Alain BENICHOU, prsident de IBM France
Laurent BURELLE, prsident-directeur gnral de Plastic Omnium *
Philippe CARLI, directeur gnral du Groupe Amaury
Henri de CASTRIES, prsident-directeur gnral dAXA
Dominique CERUTTI, President and Deputy CEO at NYSE Euronext
Philippe CROUZET, prsident du directoire de Vallourec
Antoine FREROT, prsident-directeur gnral de Veolia Environnement
Pierre-Antoine GAILLY, prsident de la CCI Paris Ile de France
Franoise GRI, directrice gnrale du groupe Pierre et Vacances *
Henri LACHMANN, vice-president, administrateur de Schneider Electric *
Bruno LAFONT, prsident-directeur gnral de Lafarge
Christophe de MAISTRE, prsident de Siemens France SA
Grard MESTRALLET, prsident-directeur gnral de GDF SUEZ *
Christian NIBOUREL, prsident de Accenture France
Henri PROGLIO, prsident-directeur gnral dEDF
Baudouin PROT, prsident du conseil dadministration de BNP Paribas
Denis RANQUE, prsident du conseil de surveillance dAirbus
Jacques RICHIER, prsident-directeur gnral dAllianz France
Augustin de ROMANET de BEAUNE, prsident-directeur gnral de Aroports de Paris
Frdric SAINT-GEOURS, prsident de lUnion des Industries et Mtiers de la Mtallurgie *
Pierre-Sbastien THILL, associ de CMS Bureau Francis Lefebvre
DLGU GNRAL
Frdric Monlouis-Flicit
Membres du Bureau
Irlande :
Fin 2010, LIrlande est le second pays europen, aprs la Grce, solliciter laide nancire
du FMI et de la Commission Europenne. Quatre ans aprs, la situation est toute autre.
Le pays est sorti n 2013 de la tutelle de la Troka et envisage de rembourser de manire
anticipe une partie de laide internationale qui lui a t accorde. Le tournant remonte
lt 2013. Depuis cette date, lconomie a renou avec la croissance, le chmage
a entam sa dcrue et le cot pour ltat de lemprunt sur les marchs sest effondr :
sa crdibilit retrouve permet aujourdhui lIrlande demprunter des taux plus faibles
que lItalie ou mme le Royaume-Uni.
Du ct du redressement des nances publiques, les performances irlandaises peuvent
apparatre plusieurs gards remarquables : avec un quilibre primaire qui devrait tre
atteint pour lanne 2014, le gouvernement irlandais devrait remplir sans difcults son
objectif de ramener son dcit public 3 % de son PIB en 2015. LIrlande a aussi enclench
son mouvement de dsendettement ; au total depuis 2009, leffort budgtaire a atteint
30 Md, avec une baisse de 13,5 % des dpenses publiques.
Avec un programme dajustement budgtaire qui privilgie les coupes dans les dpenses,
notamment les plus rigides dentre elles (masse salariale, transferts sociaux), et dimportantes rformes dans le domaine de la gestion de ltat, larchitecture des structures
locales ou le fonctionnement du secteur bancaire, lIrlande est lillustration emblmatique
dune articulation russie entre ajustement budgtaire et rformes structurelles.
29, rue de Lisbonne

75008 Paris
Tl. : +33 (0)1 53 23 05 40
Fax : +33 (0)1 47 23 79 01
www.institut-entreprise.fr
ISSN 2270-2539

Irlande: Le Retour Du Tigre Celtique

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| LES NOTES DE BENCHMARK

Par Nathanael Mason-Schuler

LES NOTES DE BENCHMARK

Institut de lentreprise, 2014

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

1. LIrlande lpreuve de la crise

1. LIRLANDE AVANT LA CRISE................................................................................................. 19

2. Le redressement budgtaire de lIrlande et ses composantes

1. VUE DENSEMBLE: UNE CONSOLIDATION BUDGTAIRE QUI PORTE SES FRUITS.................29

3. Les rformes structurelles

1. LIMPORTANCE DES RFORMES STRUCTURELLES DANS LE PROGRAMME

3. LA RFORME DU MARCH DU TRAVAIL ...............................................................................44

4. Les conditions politiques des rformes

1. UN ACCORD POLITIQUE SUR LES RFORMES QUI NA PAS T REMIS EN CAUSE

Conclusion:lIrlande, forte de son smart exit de programme dassistance

1 Entre 2006 et 2012, cette dvaluation est estime 15%.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe