Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
DESENVOLVIMENTO
2010
ESTADO,
ESTADO, PLANEJAMENTO
PLANEJAMENTO EE POLTICAS
POLTICAS PBLICAS
PBLICAS
VOLUME 3
Governo Federal
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
SUMRIO
apresentao................................................................................................................................. ix
AGRADECIMENTOS............................................................................................................................ xi
Colaboradores volume 3....................................................................................................... xvii
Introduo................................................................................................................................... xxi
VOLUME I
PARTE I
ALICERCES PARA A PROSPERIDADE ECONMICA
SUMRIO ANALTICO
SEO i
Para Alm da Crise: um novo padro de crescimento?
Captulo 1
Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil:
a ao anticclica em debate
Captulo 2
O Regime de Crescimento Econmico Brasileiro:
uma apreciao sobre o perodo 1995-2009
SEO ii
Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao
Captulo 3
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico
das despesas federais no perodo 2002 a 2010
Captulo 4
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal:
em busca de um novo paradigma
Captulo 5
Gasto Social Federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009
Captulo 6
Consideraes sobre Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no
perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
Captulo 7
Decomposio e Determinantes da Inflao no Brasil no
Perodo 2007-2009
VOLUME II
PARTE II
REDEFININDO ESTRATGIAS SETORIAIS PARA O DESENVOLVIMENTO
SUMRIO ANALTICO
SEO iii
Implementao e Resultados Recentes de Polticas Setoriais
Captulo 8
Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: um olhar sobre os
impactos de algumas polticas de incentivo inovao e exportao
Captulo 9
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise
com base nos indicadores agregados
Captulo 10
Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil
Captulo 11
A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do
Brasil e regies
SEO iv
Infraestrutura para o Desenvolvimento
Captulo 12
Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies:
o papel da anlise de impacto
Captulo 13
Uma Anlise do Transporte Terrestre de cargas Brasileiro
Captulo 14
Transposio do Rio So Francisco: Anlise de oportunidade do projeto
Captulo 15
Acessibilidade no Transporte de Passageiros: um panorama da
poltica pblica federal
PARTE III
O BRASIL NO MUNDO: ECONOMIA E RELAES INTERNACIONAIS
SUMRIO ANALTICO
SEO v
Cooperao para o Desenvolvimento e Comrcio:
o multilateralismo em ao
Captulo 16
A Integrao Sul-americana, Alm da Circunstncia:
do Mercosul Unasul
Captulo 17
As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas:
avanos recentes e o papel brasileiro
Captulo 18
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah:
a paz por meio do desenvolvimento
Captulo 19
Desempenho das Exportaes e Poltica Comercial
VOLUME III
PARTE IV
REPUBLICANIZANDO O ESTADO BRASILEIRO.................................................................... 537
SUMRIO ANALTICO......................................................................................................... 541
SEO vi
Participao, Cooperao e Representao:
novas configuraes do Estado............................................................................... 549
Captulo 20
Cooperao Federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil..................... 551
Captulo 21
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas
e evoluo nas ltimas duas dcadas................................................................................ 565
Captulo 22
A minirreforma poltica de 2009 e as polticas de cotas de gnero para a
cmara dos deputados.......................................................................................................... 589
SEO vii
Polticas de Segurana Pblica: novas abordagens.......................................................... 601
Captulo 23
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais:
Uma Anlise dos Debates e Proposies Sobre o Sistema Penitencirio
na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG)......................................... 603
Captulo 24
As Polcias Estaduais Brasileiras: o desafio da reforma................................................. 629
PARTE V
REFLEXES PARA A AO ESTATAL.................................................................................... 647
SUMRIO ANALTICO......................................................................................................... 651
SEO viii
Possibilidades de Avaliao de Poltica Pblica.................................................... 659
Captulo 25
Mtodos Qualitativos de Avaliao e suas Contribuies para o
Aprimoramento de Polticas Pblicas................................................................................. 661
Captulo 26
Situao Atual e Perspectivas do Programa Federal de Apoio
Gesto Urbana Municipal...................................................................................................... 689
Captulo 27
Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo:
referncias para futura avaliao..................................................................................... 713
SEO ix
Na Ordem do Dia: Novos Problemas para Velhos Desafios.................................. 735
Captulo 28
A Volatilidade da Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia............................ 737
Captulo 29
Regularizao Fundiria na Amaznia Legal.................................................................... 751
APRESENTAO
Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica.
Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores
e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar uma nova
Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar uma nova moeda nacional desde 1994
e testar satisfatoriamente a alternncia de poder tanto no executivo e legislativo em mbito
federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em um processo contnuo, coletivo e
cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como
positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara
de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz
possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais
importante caracterstica deste que j o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do
pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns
auspiciosos fatos recentes relatados nesta publicao, que busca produzir reflexo sistemtica e
crtica da experincia brasileira atual no campo das suas mais importantes polticas pblicas, com
o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo da vigncia democrtica no Brasil,
cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de amadurecimento crescente
das instituies como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.
Para enfrent-los, misso do Ipea perseguir princpios e ideais do Estado nacional
republicano, do planejamento governamental democrtico e das prprias polticas pblicas
como veculos a partir dos quais o desenvolvimento buscado. No outra, portanto, a
razo de ser desta publicao que ora se apresenta, dando sequncia, em edies anuais, a este
esforo institucional de pensar criticamente o Brasil.
Em particular, interessa ao Ipea, nesta atual quadra histrica de desenvolvimento que se
abre ao pas, reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de
modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isto nada trivial e em si mesmo
meritrio; a ele cabe como ficou demonstrado em outros momentos histricos a tarefa
de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas
econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao
histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias
de suas dimenses que ainda marcam a nao brasileira.
Boa leitura e reflexo a todos e todas!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
AGRADECIMENTOS
XII
Agradecimentos
XIII
XIV
Agradecimentos
Para cada uma das cinco partes que compem esta publicao foram escritos Sumrios
Analticos apresentadores dos contedos de cada seo e orientadores da leitura. A confeco
de cada sumrio ficou sob encargo de membros do Comit Editorial e de colegas do Ipea
convidados, aos quais agradecemos pelo apoio realizao desta tarefa, ao mesmo tempo que
registramos a participao de cada colaborador: Andr Viana, Thiago Martinez e Murilo Pires
(Parte I); Divonzir Gusso e Mauro Oddo (Parte II); Eduardo Pinto e Andr Calixtre (Parte III);
Aristides Monteiro e Paulo de Tarso Linhares (Parte IV); e Luciana Mendes e Joo Paulo
Viana (Parte V).
Contribuiu imensamente para a realizao desta publicao, por meio da elaborao
tcnica, reviso final e editorao dos textos, o pessoal da Assessoria de Comunicao (Ascom)
da instituio. Agradecemos em particular o empenho de Daniel Castro, assessor-chefe de
comunicao, e de Cludio Passos de Oliveira, coordenador editorial, e a toda a equipe
do Editorial Marco Aurlio Dias Pires, supervisor de reviso, Everson da Silva Moura,
supervisor de editorao eletrnica, Laeticia Jensen Eble, Luciana Dias Jabbour, Maria Irene
Lima Mariano, Reginaldo da Silva Domingos, Sabine Alexandra Holler, Sheila Mazzolenis,
Leonardo Moreira de Souza (estagirio), Andressa Vieira Bueno (estagiria), da reviso, e
Bernar Jos Vieira, Cludia Mattosinhos Cordeiro, Jeovah Herculano Szervinsk Jnior, Lus
Cludio Cardoso da Silva, Renato Rodrigues Bueno, Eudes Nascimento Lins (estagirio), da
editorao eletrnica pela presteza e esprito colaborativo em meio ao vai e vem de textos em
reviso e de provas e contraprovas de textos e capas at que todo o material estivesse finalizado.
Comit Editorial
XV
COLABORADORES
XVIII
Colaboradores
XIX
XX
INTRODUO
Ao findar esta dcada, sob muitos aspectos o retrato que se tem do Brasil apresenta traos distintos
dos prevalecentes dez ou vinte anos antes. Seus cidados e suas instituies esto visivelmente
mais vibrantes, mobilizadores e participativos nas questes que lhes afetam, e tambm mais
questionadores de seus destinos, fazendo ruir, paulatinamente, aqueles modelos mentais que
propugnam para a sociedade nacional um conservadorismo atvico e a averso a mudanas.
Sem dvida, o fortalecimento dos valores e das prticas democrticas no cotidiano dos
cidados tem concorrido para isso. Eleies tm sido realizadas cada vez mais frequentemente
desde fins da dcada de 1980, com a Constituio de 1988 tendo um papel relevante para
assegurar e promover os rituais da democracia. A cada dois anos, a rotina eleitoral tem
expressado ora desejos de mudana ora de consolidao de processos. No plano das escolhas
sobre os governos federais, a manuteno da estabilidade econmica e o aprofundamento
da distribuio de renda so fatos incontestveis e base para a obteno de melhorias sociais
e econmicas. Nos planos estaduais e municipais, por sua vez, tem sido reivindicado pela
populao um alinhamento mais estreito destes governos subnacionais com os rumos dos
avanos federais; cobra-se tambm o fornecimento de benefcios pblicos substantivos e
mensurveis por parte dos governantes subnacionais.
No por outra razo que as polticas sociais seguem gerando resultados positivos,
a despeito de longo caminho at a universalizao de bens e servios pblicos fundamentais,
sendo os casos da sade e da educao os mais representativos. A poltica de transferncias de
renda s famlias para o combate pobreza e misria (Benefcio de Prestao Continuada,
Previdncia Rural e o Programa Bolsa Famlia), que teve incio ainda em meados dos anos
1990, ganhou enorme impulso na dcada atual, partindo de 6,9% do Produto Interno
Bruto (PIB) em 2002 para o montante de 9,3% em 2009. Em particular, o Programa Bolsa
Famlia (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milho de famlias em outubro de 2003,
atingiu 12,37 milhes em dezembro de 2009.
Os impactos da ao desse programa tm sido muito significativos para as regies
brasileiras nas quais o nmero de pobres e miserveis , historicamente, mais expressivo.
Na regio Nordeste, para dar um exemplo, o PBF, que atingia apenas 2,13 milhes de famlias
em 2003, aumentou expressivamente sua cobertura, chegando a 6,2 milhes em 2009. Alm
das melhorias na distribuio de renda nacional e regional, os efeitos de estmulo sobre a
demanda agregada regional so dignos de nota. O montante de transferncias do PBF aos
estados do Nordeste correspondia a 0,16% do PIB regional em 2003; em 2009, esta proporo
elevou-se para 1,38%.
Os avanos sociais, como um reflexo das crescentes demandas polticas, tm tido
respostas crescentemente positivas por causa das melhorias que se verificam tambm na
esfera econmica. A manuteno da estabilidade macroeconmica em conjuno com uma
XXII
uma orientao, na esfera social, que privilegiou os mais vulnerveis entre aqueles a
serem protegidos, mediante a ampliao dos gastos sociais em meio s dificuldades
fiscais que se apresentaram nos momentos mais agudos da crise; e
Introduo
XXIII
XXIV
Introduo
XXV
Em vrios aspectos da vida nacional recente, a direo e o sentido dados pelo Estado ao
desenvolvimento so notrios. A diversidade e a pluralidade de atores com suas demandas
tambm se expandem em energia democrtica. Estes dois movimentos convergem para,
e configuram, processos de amadurecimento de escolhas sociais, econmicas, polticas e
institucionais conducentes ao aprimoramento da cidadania. Nem sempre a vida nacional
se mostrou to rica de estmulos ao desenvolvimento quanto neste fim de dcada. O Ipea,
por meio desta publicao, tem a honra de trazer, em boa hora para o debate pblico,
elementos que descortinam estes novos caminhos do pas.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Theodoro
XXVI
Comit Editorial
sUMRIO aNALTICO
Desde a ltima metade dos anos 1980, quando do incio da fase recente de redemocratizao
do pas, tem-se vivenciado uma trajetria marcada por avanos e recuos, mas, especialmente,
por esforos, barganhas e negociaes entre atores dos mais variados espectros polticos de
nossa sociedade, numa sntese que tem produzido avanos substantivos para o fortalecimento
de espaos e ritos republicanos, democrticos e cooperativos.
Do ponto de vista dos ritos formais da democracia, destacam-se as sucessivas eleies
presidenciais em 1989, 1994, 1998, 2002, 2006 e agora em 2010; alm das inmeras
eleies para governadores, prefeitos, vereadores, senadores, deputados estaduais e federais.
Nestes pleitos eleitorais, a democracia brasileira tem se mostrado vibrante, participativa
e renovadora quanto universalizao e ao acesso irrestrito para os cidados em todos os
lugares do pas, mesmo os mais remotos. Em 1986, quando ocorreu a primeira eleio aps
o retorno vida democrtica, o eleitorado era composto de 69,4 milhes de brasileiros. Tem
havido um crescimento contnuo e muito expressivo desde ento. Em 2002, para exemplificar,
o eleitorado era formado por 115,2 milhes de cidados; recebeu, pois, um acrscimo de
45 milhes em 16 anos. Em 2010, verifica-se nova expanso, e j so 135,6 milhes de
brasileiros eleitores.
claro que o processo democrtico no se restringe apenas participao por meio do
voto. necessrio, adicionalmente, que os cidados participem efetivamente da elaborao,
da execuo e dos resultados das polticas pblicas. Quanto mais canais de participao
estiverem abertos e ativos para que o Poder Executivo se torne permevel s demandas diretas
e/ou indiretas que vm dos cidados, mais democrticas e transparentes tendem a se tornar
as aes do governo. Os captulos que compem esta parte IV do Brasil em Desenvolvimento
debruam-se justamente sobre esta temtica: a experincia da democracia brasileira em criar
espaos para a vocalizao de demandas dos cidados.
Um apanhado de grande significado para a atualizao dessa percepo do movimento
estrutural de nossa democracia realizado pelos cinco captulos que se seguem. Os textos
espelham, ademais, o esforo inovador do Ipea na ampliao de reas de investigao e assessoramento governamental, as quais esto agora tambm devotadas a analisar elementos de
polticas pblicas por meio de filtros das teorias da democracia e das instituies polticas do
Estado e da sociedade.
Tentando superar o paradigma tradicional do desenvolvimento como atributo quase
que exclusivo do crescimento econmico por muito tempo assentado na literatura e nos
542
Sumrio Analtico
543
544
Sumrio Analtico
545
trabalho e renda, acesso justia, assistncia social e ao voto; ii) preocupaes estratgicas
em temas estruturantes como fiscalizao, controle e participao, gesto estadual, poltica
nacional, e diversidade e direitos humanos; e iii) criatividade das propostas, principalmente
no que se refere a iniciativas que envolvem articulaes entre poder pblico e sociedade civil.
Por fim, para reforar o quadro analtico da segurana pblica no Brasil, o captulo
As polcias estaduais brasileiras: o desafio da reforma traz uma abrangente investigao de
modelos de policiamento, visando contribuir para o aprimoramento de polticas pblicas
nesta rea. Duas contribuies mais significativas do captulo podem ser explicitadas aqui.
Uma diz respeito disponibilizao de informaes recentes sobre o nmero de policiais
militares e civis por Unidade da Federao, bem como o gasto na manuteno destes aparatos
policiais. So, pois, estatsticas relevantes para a compreenso do objeto de anlise e para a
tomada de deciso acerca de eficincia e efetividade da ao policial.
A outra contribuio relevante est no contraste analiticamente operado entre o modelo
tradicional de polcia do tipo weberiano, com estrutura formal de controle hierrquico,
de modo a filtrar presses que vm do seu exterior e geram desvios e corrupes e o
modelo de polcia comunitria que, diferentemente, tem uma relao muito aproximada
com a comunidade em busca da soluo de conflitos. Neste ltimo caso, o contato e a
proximidade com a populao local so prticas e comportamentos a serem cultivados para
a boa performance da fora policial na obteno de segurana pblica.
A discusso acerca de uma relao mais aberta da fora policial com a sociedade est
centrada em apostas como maior accountability, mais transparncia na tomada de deciso
e ampliao de espaos democrticos internamente s instituies de segurana. No texto,
afirma-se que um novo modelo de policiamento pressupe, portanto, uma mudana
institucional profunda, no sentido de promover o incremento do desempenho das instituies
policiais por meio da democratizao de seus procedimentos e pela adoo de um modelo de
gesto baseado em resultados.
O captulo, enfim, atualiza informaes para o debate contemporneo e o ilumina
sobremaneira ao trazer para o centro da questo a mudana de abordagem da segurana
pblica, de um modelo mais fechado, pouco democrtico e autocentrado em suas prprias
regras de atuao, para as vantagens de outro modelo, desta vez, mais aberto, participativo e
democrtico.
Em sntese, para alm das contribuies especficas que a anlise empreendida em
cada captulo realiza, o conjunto dos trabalhos aponta para movimentos e buscas, com
suas tenses e impasses, visando concretizao dos ideais democrticos que orientaram
os trabalhos constituintes. Assim, se, por um lado, descentraliza-se a administrao pblica
conferindo-se aos municpios maiores responsabilidades, por outro, passa-se a enfrentar o
desafio de articular suas aes e produzir servios e polticas pblicas com maior coordenao
entre os entes federados. Ocorre que municpios, estados e o prprio governo federal j no
tomam suas decises sob o arranjo no qual o Poder Executivo e, dentro dele, seus tecnocratas
546
Sumrio Analtico
547
Captulo 20
1 APRESENTAO
No desenho institucional resultante das diretrizes estabelecidas pela Constituio Federal
de 1988, a articulao entre os entes da Federao brasileira se apresenta na forma de um
conjunto superposto de arenas de negociao, coordenao e produo de polticas e servios
pblicos, ramificados horizontal, vertical e setorialmente em cada nvel de governo ou rea de
atuao pblica. A figura resultante encontra-se em constante transformao, impulsionada
por variados interesses a partir dos quais algumas vezes se instaura competio, em outras,
cooperao , no relacionamento entre os entes federados. Este entrelaamento das dinmicas
setoriais com os nveis de governo produz resultados nem sempre satisfatrios.
Ainda que os avanos, nos ltimos cinco anos, sejam animadores, as tendncias
presentes apontam para novas e maiores exigncias de articulao federativa, em pelo menos
duas vertentes. Em primeiro lugar, a diversificao nas preferncias dos cidados, do lado
da demanda, e o constante desenvolvimento tecnolgico, do lado da oferta, produzem uma
crescente complexificao na prestao de servios pblicos, e requerem constantemente a
adoo de novas institucionalidades destinadas sua proviso, em detrimento dos arranjos
anteriormente consolidados. Em segundo lugar, o crescimento no nmero de entes federados
adiciona permanentemente novos atores ao processo de negociao, demandando uma
atualizao do pacto federativo sobre novas bases. Alm da criao dos estados do Amap,
Rondnia, Roraima e Tocantins, o perodo posterior Constituio Federal de 1988
conheceu uma forte elevao no quantitativo de municpios que, entretanto, se encontra
momentaneamente contida, desde a Emenda Constitucional no 15, de 1996, a qual transferiu
Unio o poder de legislar sobre a formao de novas municipalidades.
Como consequncia desse quadro, os gestores pblicos tero que, cada vez mais, considerar
a articulao entre as diferentes polticas pblicas adotadas em distintos nveis de governo, de
forma a se potencializarem os resultados. Os casos das medidas preventivas de sade pblica e
das redes de ateno primria, secundria, terciria e quaternria constituem exemplos bvios
desta necessidade crescente. Alm destes, certamente os servios de planejamento territorial,
saneamento, meio ambiente e transportes, entre outros, demandaro uma maior coordenao
por parte de seus responsveis. Esta necessidade de uma adequada composio federativa
* Agradece-se a constribuio dos assistentes de pesquisa do PNPD no Diest Ligier Modesto Braga, Mariana Sena Lara e Natlia Silveira para a
elaborao deste captulo.
impe o desafio de avaliar os resultados alcanados pelos instrumentos atuais, com vistas ao
seu aperfeioamento, complementao ou substituio.
Neste texto, busca-se contextualizar a dinmica de interao cooperativa entre os entes
federados na promoo de polticas e proviso de servios pblicos. Em seguida, observa-se a
trajetria recente do mais importante instrumento legal de coordenao federativa cooperativa: o
consrcio, em especial o consrcio pblico. Para tanto, utilizam-se os dados produzidos pela Pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), entre 2005 e 2009. Este perodo de observao no casual, pois reflete diretamente os
efeitos da Lei federal no 11.107, de 6 de abril de 2005, que regulamentou os consrcios pblicos.
2 TRAJETRIA BRASILEIRA NA FORMAO DE ARRANJOS FEDERATIVOS
COOPERATIVOS
Cada uma das 28 federaes existentes hoje no mundo1 apresenta um arranjo institucional
absolutamente nico, combinando uma maior ou menor centralizao de competncias e de
recursos financeiros. A concertao entre estas duas variveis gera, ao menos, quatro modelos
de organizao federal.
O primeiro modelo o da concentrao de competncias e recursos financeiros em um
ente nacional. Esta soluo pouco representativa de modelos federais de organizao do
Estado, e mais comum aos estados unitrios.
No segundo modelo, existe uma concentrao de competncias em um ente nacional,
mas a implementao das polticas pblicas e os recursos financeiros correspondentes so
descentralizados para um ente subnacional. No Brasil, o Programa Bolsa Famlia constitui um
bom exemplo deste tipo de arranjo.
No terceiro modelo, a competncia do ente subnacional, mas a implementao das
polticas pblicas delegada a um ente estatal superior. So exemplos desta possibilidade
os servios de trnsito, desde a edio do Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB), em 1996.
Embora a poltica de trnsito seja de competncia municipal, pode haver necessidade de que
o governo estadual, por meio da polcia militar, atue em sua implementao.
Por fim, o quarto modelo caracteriza-se pela concentrao de competncias e recursos
financeiros nos entes subnacionais, como era o caso no Brasil, durante a Repblica Velha.2
Esquematicamente tem-se o seguinte quadro:
Responsabilidade por implementar a poltica pblica
Responsabilidade por regulamentar a poltica pblica
Forma
Centralizada
Descentralizada
Centralizada
Descentralizada
552
Na trajetria brasileira, dos anos 1970 at hoje, observa-se em vrias reas de poltica
pblica deslocamentos do primeiro para o segundo e quarto quadrantes. Ou seja, muitas
polticas pblicas passaram a ser oferecidas de forma descentralizada, ainda que regulamentadas
centralmente, ou regulamentadas e executadas localmente.
Todavia, dizer que a regulamentao ocorre de forma centralizada no significa
necessariamente que esta seja de competncia privativa do governo federal, pois a
Constituio Federal de 1988 prdiga na atribuio de competncias comuns que implicam
o envolvimento dos diversos nveis de governo. No regime de competncia comum, compete
Unio estabelecer as normas gerais, que podem ser suplementadas por normas estaduais e
municipais. possvel tambm que, nas hipteses de competncia privativa ou de competncia
comum, a Unio compartilhe o seu poder decisrio com os estados e os municpios, mediante
a participao em conselhos nacionais de polticas pblicas, por exemplo.
Os servios de sade pblica, a partir do modelo adotado pelo Sistema nico de Sade
(SUS), constituem um paradigma de poltica pblica cuja execuo est a cargo dos governos
locais, mas que regulamentada de modo centralizado. Por sua vez, a poltica de transporte
urbano, que j foi uma esfera de deciso do governo federal, passou a ser regulamentada e
implementada pelos municpios, aps a Constituio Federal de 1988.
A criao de mecanismos de articulao federativa pode servir tanto para criar
cooperao, quando se incentivam os entes federados a agirem em favor de interesses comuns,
quanto para gerar coordenao, hiptese na qual se estabelece taxativamente quando, como
e o que cada ente far. Entretanto, a simples predisposio para agir cooperativamente no
suficiente para a produo de resultados satisfatrios. No mesmo sentido, instrumentos
de coordenao no garantem resultados socialmente desejveis, pois sempre possvel que
as aes adotadas sejam contraditrias entre si ou contrrias aos interesses dos cidados.
Logo, instrumentos de cooperao e coordenao tm seu efeito positivo potencializado
num ambiente democrtico, no qual a poltica deve se submeter escolha dos eleitores e s
preferncias dos cidados.
Por seu turno, agentes polticos no exerccio do mandato so constrangidos por regras que
limitam o campo das aes possveis e os resultados por elas produzidos. Consequentemente,
analisar a cooperao e a coordenao federativa no Brasil implica conhecer as regras dentro
das quais estas aes ocorrem. Entre os principais instrumentos de articulao federativa
para a produo de polticas e a proviso de servios pblicos encontra-se a Lei federal no
11.107/2005, conhecida como Lei de Consrcios (LC).
Para melhor entender a contribuio da LC cooperao e coordenao entre entes
federados preciso entender o quadro institucional maior dentro do qual se organiza o
federalismo brasileiro, especialmente a distribuio de competncias e recursos financeiros.
A Constituio Federal de 1988 imprimiu forte impulso descentralizador organizao
estatal brasileira, transferindo aos municpios responsabilidades inditas quanto formulao
e implementao de polticas pblicas. Todavia, no que pese o sentido cooperativo existente
553
na atribuio de competncias concorrentes entre a Unio, os estados-membros e os municpios, no estavam previstos mecanismos para induzir a cooperao. Ou seja, faltavam os
instrumentos formais necessrios coordenao federativa.
Apenas em 1998, com a edio da Emenda Constitucional no 19, abriu-se o caminho superao da fragilidade institucional dos arranjos cooperativos, com a introduo da seguinte regra:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os
consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal
e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
554
forma da associao civil de direito privado. Como observou Cunha (2004), esse procedimento tem levado a uma situao contraditria, uma vez que a soma de uma pessoa jurdica
de direito pblico com outra pessoa jurdica de direito pblico resulta numa pessoa jurdica
de direito privado.
O convnio entre organizaes pblicas constitui uma modalidade de contrato administrativo que pode ser denunciado por qualquer uma das partes, a qualquer tempo, com poucas
possibilidades concretas de obter-se o seu cumprimento compulsrio (enforcement) por meio
judicial. Logo, os consrcios de sade fundados em convnio constituam entes precrios,
totalmente dependentes da vontade poltica dos governantes e sujeitos a perodos de forte
mobilizao ou de total paralisia. Procurando superar estes problemas, a LC atribuiu aos
consrcios pblicos o carter de pessoas jurdicas de direito pblico e tornou bastante mais
difcil para um dos partcipes a denncia do acordo, a recusa em participar efetivamente ou
em aportar recursos financeiros.
Comumente, os consrcios so pensados como meios para os pequenos municpios
prestarem servios que, dada a escala dos investimentos, no seriam economicamente viveis se oferecidos isoladamente. Todavia, a experincia recente tem revelado que a estratgia
de consorciamento tem servido tambm como um instrumento para a descentralizao de
servios pblicos estaduais. Este o caso do Paran, onde, por iniciativa do governo estadual, 325 dos 399 municpios associaram-se em 20 grandes consrcios de sade, conforme
mostrado no mapa 1.
Mapa 1
555
assumindo uma maior participao, se comparados Unio. Enquanto nos anos 1990 a participao da Unio no financiamento da sade era de 70%, em 2003 encontrava-se reduzida
a 50%. A despeito deste aumento na participao dos entes subnacionais, o governo federal
ainda concentra a normalizao do setor, definindo os parmetros orientadores da poltica de
sade no Brasil.
Em 2006, d-se um novo passo no arranjo institucional do setor de sade pblica, com
a instituio dos colegiados de gesto regional (CGR, criados pela Norma Operacional Bsica
1/06 do SUS). Trata-se de espaos destinados articulao tcnica e poltica entre os gestores
do servio, para a identificao de prioridades e a pactuao de solues, visando organizao de redes regionais de ateno sade integradas e resolutivas.
3 CARACTERSTICAS RECENTES DO CONSORCIAMENTO NO BRASIL
A principal inovao da LC a adoo de mecanismos que emprestam maior confiana ao
compromisso firmado pelos entes federados quando do estabelecimento de um consrcio
pblico. Dois elementos da nova legislao expressam este objetivo. Em primeiro lugar, a
obrigatoriedade de que o protocolo de intenes firmado entre os entes federados receba
a aprovao dos respectivos poderes legislativos, o que lhe confere maior publicidade
e comprometimento poltico. Em segundo lugar, a substituio do convnio por uma
nova modalidade de contrato administrativo, denominada contrato de consrcio pblico,
cercada de maiores garantias legais quanto possibilidade de denncia unilateral ou
incumprimento pelos contratantes.
A observao dos dados disponibilizados pela MUNIC no perodo compreendido entre
2005 e 2009 aponta fortes evidncias da efetividade da nova lei, ao revelar um avano expressivo na quantidade de consrcios pblicos, no seu escopo de atuao e na sua distribuio
espacial. Utilizando-se esta base de dados, com os grficos e mapas a seguir procura-se delinear a incidncia de consorciamentos em relao ao total de municpios brasileiros.
Iniciando-se a observao pelos totais gerais nacionais, por tema e regio, constata-se que
o setor de sade pblica continua sendo a principal rea na qual os municpios se consorciam,
embora o setor de meio ambiente tenha apresentado o maior crescimento relativo, saltando
de 7% do total de municpios, em 2005, para mais de 18% em 2009. Em sentido contrrio,
o setor de transporte exibiu reduo no quantitativo de consorciamentos, de 5% para 4% do
total de municpios brasileiros.
556
Grfico 1
Cruzando-se as reas de atuao com a distribuio espacial, tem-se que as regies Sul e
Sudeste apresentam alta incidncia de consrcios na rea de sade pblica, comparativamente
s demais, nas quais outros setores ganham importncia. Assim, o Centro-Sul apresenta a
maior incidncia de consorciamento, mas este se concentra no setor de sade pblica. Por sua
vez, as demais regies brasileiras, em que pese a menor incidncia de consrcios, ostentam
uma distribuio setorial mais homognea.
Grfico 2
557
558
Grfico 4
Evoluo da porcentagem de municpios consorciados em sade, por faixa populacional (2005 e 2009)
Evoluo da porcentagem de municpios consorciados em transportes, por faixa populacional (2005 e 2009)
559
560
Mapas 2 e 3
561
Grfico 7
Grfico 8
562
4 CONSIDERAES FINAIS
O desenvolvimento do federalismo brasileiro marcado por processos de centralizao e
descentralizao de recursos e competncias. Desde 1988, observa-se vigoroso impulso descentralizador, que tende a se fortalecer em funo do crescimento populacional e da existncia
de municpios territorialmente muito extensos.
O protagonismo assumido pelas administraes pblicas locais, sobretudo municipais, associado complexificao da sociedade brasileira e ao avano tecnolgico no campo dos servios
pblicos, vem tornando a articulao federativa uma exigncia na busca de resultados eficientes.
Todavia, em que pese o histrico de experincias cooperativas entre entes federados, o
arranjo institucional disponvel at 2005 tornava frgil qualquer ao, pela precariedade dos
mecanismos de enforcement do compromisso assumido pelas partes. Nesse ano, o pas passou a
ser dotado de uma nova norma legal, que instituiu a figura do consrcio pblico, para o qual
instrumentos mais poderosos de comprometimento dos entes consorciados foram estabelecidos.
A observao dos dados da pesquisa de informaes bsicas municipais, entre os anos de
2005 e 2009, revela indcios sugestivos do impacto da nova legislao.
Por um lado, h reduo das desigualdades inter-regionais quanto ao processo de consorciamento,
embora as regies Norte e Nordeste ainda apresentem defasagem em relao s regies Sul e Sudeste.
Por outro lado, nota-se uma forte concentrao do consorciamento intermunicipal na
rea de sade pblica, relativamente s demais. Observando-se especificamente este setor,
chama especial ateno a tendncia de municpios pequenos e mdios consorciarem-se mais
que os grandes, enquanto nas demais verifica-se a tendncia oposta.
Por fim, observa-se que h uma expanso do total de consrcios em todas as reas de
atuao, exceto na de transporte.
Em resumo, a figura dos consrcios, especialmente os pblicos, parece possibilitar a
constituio de uma instncia de articulao federativa capaz de se contrapor excessiva
fragmentao da administrao pblica brasileira no exerccio de suas competncias constitucionais. Contudo, como qualquer instituto, deve ser acompanhado, analisado e observado em
suas primeiras iniciativas, de modo a julgarem-se suas potencialidades e limites.
REFERNCIAS
CEZAR, E. S.; ANDRADE, C. C. Consrcio intermunicipal de sade: uma opo dentro do Sistema nico de Sade. Revista Eletrnica Lato Sensu, Escola de Governo do Paran, 5a Ed., 2008.
CUNHA, R. E. Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos como
instrumento de cooperao federativa. In: IX Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la administracin pblica. Madrid, Espaa, 2004.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais 2009. Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, 2009.
563
Captulo 21
1 Apresentao
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, ocorreram, de forma acentuada,
mudanas nas formas de interao do Estado com a sociedade brasileira. Entre tais mudanas, merece destaque o processo de constituio, disseminao e operao de instituies
participativas formas diferenciadas de incorporao de cidados e associaes da sociedade
civil na deliberao sobre polticas (AVRITZER, 2009). Instituies como conselhos gestores
de polticas pblicas, conferncias, participao cidad na definio do oramento pblico,
entre outros, nos trs nveis de governo, permitem a incorporao de uma dimenso at ento
ausente da democracia representativa: processos deliberativos que transcendem os momentos
eleitorais e propiciam alternativas de incluso dos interesses dos grupos organizados no cotidiano da esfera poltica, fomentando, ao mesmo tempo, a organizao poltica destes grupos
e criando novas formas de mediao representativa entre Estado e sociedade.1
Essas formas de participao poltica so consideradas instituies por envolverem
conjuntos de normas e procedimentos que estruturam a ao social e poltica (POWELL e
DIMAGGIO, 1991; HELMKE e LEVITSKI, 2006), tal como instituies polticas mais
tradicionais (eleies, casas legislativas etc.). Alm disso, instituies participativas, por meio
de suas instncias representativas formalmente organizadas e vinculadas a estruturas do
Estado , proporcionam a vocalizao de demandas, discusso pblica e formao de acordos
a partir da contribuio de cidados e grupos organizados da sociedade.
As instituies participativas no Brasil tm hoje inegvel importncia na realidade dos
governos, na medida em que vm se disseminando desde o lanamento de suas bases legais em
1988, e tm sido integradas de forma gradual e orgnica ao processo de concepo, execuo e
controle de polticas pblicas, seja por meio da estruturao de sistemas nacionais de polticas
* Os autores agradecem aos pareceristas e pesquisadores da Diretoria de Polticas e Estudos do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do
Ipea pelos comentrios e sugestes de reviso, e equipe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica pelo franqueamento do acesso aos dados
sobre instituies participativas no governo federal, e pelos dilogos fecundos, sugestes de aprimoramento e revises a este captulo.
1. De acordo com Avritzer (2009), instituies participativas podem se diferenciar em ao menos trs formas por meio das quais os cidados ou
associaes da sociedade civil interferem no processo de tomada de deciso poltica: i) desenho participativo de baixo para cima (por exemplo:
oramentos participativos); ii) desenho de partilha do poder (tais como conselhos); e iii) desenho de ratificao pblica (por exemplo, participao
na elaborao de alguns planos diretores).
566
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
destas instituies. Faltam, tambm, conhecimentos sobre as condies sob as quais estes
processos ocorrem.3 Se, por um lado, no se deve pressupor que a existncia de instituies
participativas engendrar, naturalmente, prticas participativas assim como a existncia
de procedimentos democrticos, como eleies regulares, no produzem de forma natural
atitudes favorveis democracia ou valores predominantemente democrticos , por outro
lado, a existncia destas instituies uma condio indispensvel para democratizar-se a
democracia brasileira, por assim dizer.
Nesse contexto, com vistas a oferecer subsdios para o debate sobre o tema, o texto
ser estruturado da seguinte forma. A prxima seo, aps esta apresentao, oferece dados
sobre o processo conferencial no nvel nacional, o qual tem suas origens na dcada de 1940,
mas cuja utilizao foi intensificada nas ltimas dcadas. Em seguida, so apresentados
dados originais sobre o conjunto dos conselhos nacionais de polticas pblicas atualmente
vigentes, destacando-se seus perodos e formas de criao, aspectos do seu funcionamento
e dados sobre sua composio. A quarta seo complementa o quadro descrito para a esfera
federal com informaes sobre a disseminao de diferentes instituies participativas
nos municpios brasileiros. Por fim, traam-se algumas concluses sobre a arquitetura
institucional conformada a partir da evoluo recente das instituies participativas,
destacando-se limites e perspectivas para o aprimoramento das polticas pblicas e o
aprofundamento da democracia no Brasil.
2 Conferncias nacionais
As conferncias nacionais so instncias que objetivam debater temas relevantes da poltica
pblica e social e, a partir das discusses, extrair deliberaes e proposies normativas que
informem as instncias decisrias ministrios, secretarias de governo e o Poder Legislativo sobre preferncias consensualizadas entre os diversos setores integrantes da instncia
participativa. As conferncias desempenham um papel importante ao permitir que, dialogicamente, setores expressivos e organizados da sociedade brasileira apresentem a diversidade
de interesses que espelham a multiplicidade de posies e preferncias em temas e questes
especficas, de forma a se tomarem decises que contribuam para aprimorar e desenvolver
polticas especficas na rea em questo. Servem, por isso, como um importante canal para
estreitar a comunicao entre setores sociais e o Estado brasileiro. Ademais, indicam um
avano em relao realizao peridica de eleies para cargos parlamentares e executivos
procedimento cannico da democracia representativa para informar os representantes sobre
preferncias da populao (SCHMIDT, 2006; SILVA, 2009).
Um efeito potencialmente positivo, j aludido, refere-se dimenso subjetiva que a participao dos milhes de indivduos produz para consolidar novos valores na cultura poltica
e para estimular um processo poltico-pedaggico de formao de agentes e lideranas sociais.
A realizao peridica de conferncias em diferentes nveis, englobando diversos grupos pol3. Esforos nessa direo vm sendo realizados por diversos estudiosos do tema (Avritzer, 2010a e 2007; Avritzer e Pires, 2008; Faria e Coelho, 2010;
Cunha, 2010; Pires e Vaz, 2010; Marquetti, Campos e Pires, 2008).
567
ticos e culturais, um estmulo, entre vrios outros, a prticas conducentes a um maior apreo
por valores participativos na esfera pblica.4 Alm disso, a prpria participao teria um efeito
legitimador do sistema poltico brasileiro, com impactos positivos na adeso democracia.
Este no um efeito de somenos importncia, ao considerar-se que um desafio importante
da democracia brasileira ampliar sua legitimidade entre seus cidados. A despeito de ter
havido aumento da adeso ao regime, se comparado a outros pases latino-americanos o grau
brasileiro de adeso ao sistema ainda baixo (MENEGUELLO, 2010).
Entre 1988 e 2009, foram realizadas 80 conferncias nacionais,5 em diferentes reas de
polticas pblicas (quadro 1). Estudo de Pogrebinschi e Santos (2010), que se props analisar
o impacto das decises e diretrizes que resultaram destas conferncias nacionais, indica que
as conferncias tiveram papel relevante para impulsionar a atividade legislativa do Congresso
Nacional, influindo de forma importante na agenda legislativa. O estudo retrata uma desejvel e original integrao entre o Legislativo e aquela instncia participativa. Vale ressaltar que
a integrao entre as instncias participativas e a representao formal nas casas legislativas
um dos desafios das principais democracias contemporneas. O quadro 1 resume informaes sobre as conferncias realizadas, agrupando-as por tema. Este quadro e o grfico 1
evidenciam que nos dois mandatos do presidente Lula (2003-2010) se concentrou a maior
parte das conferncias (68%). Os trs mandatos anteriores, dois do presidente Fernando
Henrique Cardoso (FHC) e um dos presidentes Fernando Collor e Itamar Franco, apresentaram mdias, por mandato, bastante semelhantes, em torno de oito conferncias nacionais.
No governo Lula, a mdia, por mandato, foi de 27 conferncias nacionais.
Alm da realizao de um quantitativo maior de conferncias nacionais e da incluso
de novos temas, nos ltimos dois mandatos presidenciais (2003-2010) foram contemplados
e retomados praticamente todos os temas que j haviam sido objeto de conferncias em
governos passados (quadro 1). Conforme ressaltaram Pogrebinschi e Santos (2010, p. 43), a
partir do primeiro mandato do governo Lula, o processo conferencial passa a ser muito mais
abrangente, pluralizando-se e abarcando uma quantidade muito mais expressiva e heterognea de temas. Segundo indicam os dados, expressiva a incorporao de temticas relativas
aos direitos de minorias nas conferncias nacionais, quase todas realizadas durante o governo
Lula. Assim, as conferncias tm sido um instrumento importante para fortalecer a representao poltica e vocalizao de demandas de minorias polticas e culturais, cujos interesses
4. Dados divulgados pelo governo federal estimam em 5 milhes o nmero de brasileiros que participaram de alguma etapa de conferncia realizada nos ltimos anos (Dulci, 2010). Estudo realizado por Silva (2009) analisou os tipos de atores sociais movimentos sociais, entidades sindicais,
entidades empresariais, organizaes no governamentais, entidades profissionais e sua participao na composio das conferncias realizadas
entre 2003 e 2006.
5. Os dados oficiais do governo federal mencionam 92 conferncias. Contudo, preferiu-se adotar os critrios de seleo de Pogrebinschi e Santos
(2010), o que resulta na excluso de 12 conferncias. Trs critrios qualificam as conferncias, de acordo com aqueles autores: serem deliberativas,
normativas e nacionais. Por deliberativa entende-se uma conferncia que contou com uma programao que previsse um perodo de deliberao
[...] e a realizao de uma plenria final, na qual seus resultados fossem votados e aprovados pelos participantes. O carter normativo definido
pela aprovao de um documento final, seja na forma de um relatrio ou de um conjunto de resolues em separado e que tivesse relao com
as votaes em plenrias temticas, plenria final ou equivalentes. Por fim, o carter nacional observado se a conferncia orientou-se para a
definio de polticas e insumos para polticas de escopo nacional, e se, neste processo, partiu-se de discusses no mbito municipal, passando por
encontros estaduais ou regionais, antes da realizao da conferncia nacional. No perodo anterior a 1988, haviam sido realizadas 12 conferncias,
todas relacionadas ao tema da sade.
568
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
Subtemas
Sade
Sade bucal
Sade do trabalhador
Sade indgena
Sade mental
Sade ambiental
Cincia, tecnologia e inovao em sade
Gesto do trabalho e da educao na sade
Medicamentos e assistncia farmacutica
Gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais
Povos indgenas
Polticas pblicas para mulheres
Sade
(9)
Minorias
(9)
Meio ambiente
(1)
Estado, economia e
desenvolvimento
(7)
Educao, cultura,
assistncia social e
esporte
(6)
Economia solidria
Aquicultura e pesca
Desenvolvimento rural sustentvel e solidrio
Segurana alimentar e nutricional
Cidades
Segurana pblica
Comunicao
Educao bsica
2006.
2003; 2006; e 2009.
2008.
1994; 2004; e 2007.
2003; 2005; e 2007.
2009.
2009.
2008.
2006.
Direitos humanos
(1)
TOTAL
Ano de realizao
1992; 1996; 2000; 2003; e 2008.
1993; e 2004.
1994; e 2005.
1993; 2001; e 2005.
1992; e 2001.
2009.
1994; e 2004.
1994; e 2006.
2003.
2008.
2006.
2004; e 2007.
1997; 1999; 2002; 2003; 2005; 2007;
e
2009.
2008.
2008; e 2009.
2006; e 2008.
2006; e 2009.
Direitos humanos
2009.
2005.
2004; e 2006.
1995; 1997; 2001; 2003; 2005; 2007;
e 2009.
1996; 1997; 1998; 1999; 2000; 2001;
2002; 2003; 2004; 2006; e 2008.
Total de conferncias
20
20
13
13
11
80
569
GRFICO 1
570
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
(quadro 2).6 No entanto, o padro predominante de periodicidade bienal, prpria dos sistemas
nacionais de gesto da sade e da assistncia social, adotado como padro pela rea de cidades.
Com relao s diferenas entre os processos conferenciais, Avritzer (2010b) argumenta
que estas se devem em grande medida a variaes na tradio de participao da sociedade
civil em cada rea especfica de poltica pblica
Quando analisamos trs critrios a preparao das conferncias em Unidades da Federao; o
carter deliberativo ou consultivo da conferncia; e a existncia e o nmero de resolues se
observam profundas variaes. Nas reas de sade, assistncia social e cidades essas conferncias
envolveram preparao em todos os estados da Federao e no Distrito Federal, produziram resolues e foram deliberativas, nos casos da sade e da assistncia social, e consultivas, no caso das
cidades, ainda que o ministrio tenha assumido o compromisso poltico de implementar as resolues das conferncias. No caso da conferncia dos APLs e da Cincia e Tecnologia no houve
preparao nos 26 estados e tambm no houve recomendaes. Quando examinamos a estrutura
de participao da sociedade civil encontramos um bom elemento explicativo para esse contraste.
No caso da cincia e tecnologia e dos APLs h uma tradio de participao da sociedade civil que
diferente da sade, da poltica urbana e da assistncia social, ainda que exista uma fortssima
organizao social em ambas as reas, formada por associaes cientficas e de economia solidria
(AVRITZER, 2010b, p. 180).
6. As conferncias de APLs e de Cincia, Tecnologia e Inovao foram excludas do levantamento realizado por Pogrebinschi e Santos (2010),
sintetizado no quadro 1, por no atenderem aos trs critrios definidos pelos autores como qualificadores de conferncias nacionais. Segundo os
autores, conferncias tm que ser simultaneamente deliberativas, normativas e nacionais (ver a quarta nota de rodap). No entanto, para a anlise
das variaes entre processos conferenciais, tal como realizado no quadro 2, recuperam-se informaes sobre estas conferncias, com o objetivo
de contrast-las com as informaes sobre processos conferenciais mais tpicos, como os das reas de poltica urbana, sade e assistncia social.
571
Quadro 2
Sntese dos elementos participativos de conferncias nacionais selecionadas
Conferncia
Conferncia
das Cidades
Unidades da
Periodicidade
Federao
27
Nmero de
participantes
I Conferncia
Bienal (2003; (2003): 2.066;
2005; e 2007). II Conferncia
(2005): 2.230.
Convocao
Carter Resoluo
Texto-base Regimento
decisrio ou relatrio
Ministrio e
Conselho das
Cidades
Consultivo Sim
Sim
Sim
Consultivo No1
No1
No
Conferncia
de Cincia,
Tecnologia e
Inovao
AproximadaNo houve
mente quinrealizao de
quenal (1985;
etapas subna2001; 2005; e
cionais.
2010).
III Conferncia
(2005): 2.500
participantes
presentes, 12.000
participantes via
internet.
Ministrio
da Cincia e
Tecnologia
Conferncia
dos Arranjos
Produtivos
Locais (APLs)
No houve
realizao de
Anual.
etapas subnacionais.
I Conferncia
(2004): 1.000;
II Conferncia
(2005): 450.
Ministrio de
DesenvolviProposimento, Indstivo
tria e Comrcio
Exterior
No
No
No
IV Conferncia
(2003): 1.035;
V Conferncia
(2005): 2.000.
Lei no
8.742/1993
Ministrio e
Conselho da
Assistncia
Social
Sim
Sim
Sim
Conferncia
da Assistncia Social
27
Bienal (1995;
1997; 2001;
2003; 2005;
2007; e 2009).
Deliberativo
3 Conselhos nacionais
Os conselhos, vinculados ao Poder Executivo e distribudos pelos trs nveis de governo,
tambm so instncias de participao que auxiliam o poder pblico a planejar, formular e
controlar a execuo de polticas. No nvel federal, existem 61 conselhos (DULCI, 2010),
com os mais diversos formatos, funes e atribuies. Este nmero pode chegar a 109 (SCHMIDT, 2006), dependendo dos critrios de classificao.
A fim de se compreenderem as relaes entre Estado e sociedade mediadas por conselhos
nacionais, adotaram-se trs critrios de seleo, os quais vm sendo utilizados pela SecretariaGeral da Presidncia da Repblica em suas sistematizaes e acompanhamento. A aplicao
destes critrios gera uma amostra de instituies que inclui apenas:
572
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
conselhos criados por ato normativo de abrangncia ampla, isto , por decreto presidencial ou lei promulgada pelo Congresso excluem-se conselhos criados por
portarias ministeriais e demais atos de abrangncia limitada.
Quantidade
Mandatos presidenciais
Quantidade
1930-1939
1940-1959
1960-1969
1970-1979
1980-1989
1990-1999
2000-2009
Total
1
0
2
0
2
10
16
31
At 1989
1990-1994
1995-1998
1999-2002
2003-2006
2007-2010
5
4
4
3
13
2
Total
31
7. Entre os 31 conselhos da amostra, dois tm a nomenclatura de comisses nacionais, mas foram includos em funo de satisfazerem os critrios definidos.
8. Alguns conselhos podem ter mais de um suplente para cada vaga de conselheiro titular. Apesar de no haver levantamento completo sobre as atribuies de conselheiros suplentes em conselhos nacionais, sabe-se que, em alguns casos, os suplentes desempenham tarefas importantes no funcionamento do conselho e possuem poder de voz nas discusses, embora no de voto, enquanto em outros casos sua participao bastante restrita.
573
GRFICO 2
Quando se organizam os perodos de acordo com os ltimos cinco mandatos presidenciais (grfico 2), pode-se verificar que, na gesto de Collor e Itamar (1990-1994) e nos dois
mandatos de FHC (1995-1998 e 1999-2002), houve um crescimento estvel e tmido do
nmero absoluto de conselhos em mdia 3,6 por mandato. Os dois ltimos mandatos presidenciais registram um padro bem diverso: no primeiro governo Lula (2003-2006), atingese um pico com a criao de 13 conselhos, isto , metade de todos os conselhos atualmente
existentes. Criaram-se mais dois no segundo mandato (2007-2010), conformando-se, assim,
mdia de 7,5 conselhos por mandato.9
Existem tambm variaes em relao ao tipo de ato normativo utilizado para a criao
dos diversos conselhos nacionais. Dois teros dos conselhos estudados foram criados por meio
de lei e um tero por decreto presidencial (tabela 2). Esta informao relevante, pois de se
esperar que a continuidade e a estabilidade de conselhos criados por lei sejam maiores que a
dos conselhos criados por decretos, uma vez que a extino dos ltimos depende apenas da
vontade do presidente. Quanto distribuio das formas de criao em relao aos perodos
de tempo correspondentes aos mandatos presidenciais, percebe-se que a criao de conselhos
por meio de decreto foi um recurso que predominou no segundo mandato de FHC (19992002) e no segundo mandato de Lula (2007-2010). Na primeira gesto de Lula (2003-2006),
perodo de maior expanso recente do nmero de conselhos nacionais, 70% destes foram
criados por meio de lei.
9. Ressalte-se que os dados apresentados no computam as reformulaes realizadas em conselhos j existentes, criados em perodos anteriores.
possvel que tais reformulaes tenham dotado estes conselhos de novas capacidades, atribuies e processos de funcionamento. No momento,
dados sobre estes processos no esto disponveis ou sistematizados.
574
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
Tabela 2
At 1989
1990-1994
4
1
5
4
0
4
21
10
31
Perodo de criao
1995-1998
1999-2002
4
0
4
0
3
3
2003-2006
2007-2010
9
4
13
0
2
2
Conselhos de polticas pblicas podem ter carter consultivo ou deliberativo. Ainda que
em ambos os casos se trate da importante tarefa de incorporar atores sociais nas decises sobre
polticas pblicas, os conselhos de carter deliberativo, em geral, se diferenciam em relao sua
capacidade de produzir decises vinculantes sobre polticas e programas. Do total de conselhos
analisados, 58% (18) tm carter deliberativo10 e 42% (13) tm carter consultivo (tabela 3).
Quando distribudos por perodo de criao, percebe-se que, em todos os perodos, exceto no
momento de maior expanso (2003-2006), predominou a criao de conselhos deliberativos
sobre conselhos apenas consultivos. Assim, embora os conselhos criados no segundo governo
Lula (2003-2006) tenham sido institudos por meio de lei, em sua maioria, constituram espaos
de participao com carter consultivo, sem poder de deciso vinculante sobre as polticas da sua
rea. interessante observar que esta confluncia entre a instituio de conselhos por meio de lei
e a criao de conselhos consultivos, observada no perodo 2003-2010, representou, conforme
indica a tabela 4, uma inverso de padro em relao aos perodos anteriores (1990-2002), nos
quais era maior a incidncia de criao de conselhos com carter deliberativo por meio de lei.
Tabela 3
Quantidade
Consultivo
Deliberativo
Total
At 1989
1990-1994
2
3
5
0
4
4
13
18
31
Perodo de criao
1995-1998
1999-2002
1
3
4
1
2
3
2003-2006
2007-2010
9
4
13
0
2
2
Tabela 4
2003-2010
Lei
Decreto
Lei
Decreto
87,5%
12,5%
100%
67%
33%
100%
22%
78%
100%
67%
33%
100%
10. Alguns conselhos nacionais possuem o carter duplo de conselhos deliberativos e consultivos. Foram considerados conselhos com carter deliberativo todos os conselhos que tenham poder de deciso vinculante pelo menos em relao a matrias especficas, quando no em relao a todos
os assuntos de sua competncia. Assim, os conselhos de carter duplo so considerados deliberativos.
575
Se, por um lado, a expanso recente do nmero de conselhos consultivos sinaliza aparentemente um menor grau de influncia destes instrumentos sobre as polticas e programas
aos quais esto vinculados, por outro lado, importante perceber que esta situao resultado
de uma srie de fatores associados criao de instituies participativas no governo federal.
Boa parte dos conselhos criados no perodo entre 2003 e 2006 referem-se a reas de polticas
pblicas recm-inauguradas pelo governo e, portanto, ainda pouco estruturadas do ponto de
vista legal e organizacional, como igualdade racial, segurana alimentar, economia solidria,
povos e comunidades tradicionais, juventude, discriminao, combate corrupo. Alm
disso, uma vez que estes conselhos foram criados em sua maioria por meio de lei, e no
decreto, a sua instaurao foi alvo de debates no Congresso, deflagrando jogos polticos em
torno da ampliao da participao social em diversas polticas do governo federal cada
qual com suas caractersticas, atores, bases legais, organizao e financiamento e acerca das
condies sob as quais ela poderia ocorrer.
Outro elemento importante para a anlise dos conselhos nacionais diz respeito sua
composio, que varia em nmero de conselheiros e em relao s fatias de espao distribudo aos representes do governo e da sociedade civil. Quanto ao nmero de conselheiros,
o conjunto dos 31 conselhos analisados possui uma mdia de 44 membros titulares, entre
representantes do governo e da sociedade civil (tabela 5). Entretanto, as demais medidas
estatsticas apresentadas nesta tabela indicam se tratar de um conjunto bastante heterogneo
de conselhos no que tange ao nmero de conselheiros. Por exemplo, existem conselhos com
mais de 100 membros titulares, como o Conselho Nacional de Meio Ambiente e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Em outros rgos, h um total de menos
de 20 membros titulares, como o caso do Conselho Nacional de Assistncia Social ou do
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana. Porm, apesar da larga amplitude no
nmero de membros, que varia de 13 a 106 membros, 75% dos conselhos estudados tm at
57 membros. Apenas oito conselhos encontram-se na faixa que vai de 58 a 106 membros. Ao
observarem-se as mesmas medidas para conselhos deliberativos e consultivos, em separado
(tabela 5), notam-se padres bastante semelhantes aos descritos, a no ser pelo fato de os
conselhos consultivos possurem, em mdia, nmero total de membros maior que os conselhos deliberativos. Dos conselhos consultivos, 50% possuem de 13 a 44 membros, e os 50%
restantes, de 45 a 102 membros.
Tabela 5
Membros
Nmero
Desvio
padro
Mximo
Mnimo
Primeiro
quartil
Segundo
quartil
Terceiro
quartil
Conselhos da amostra
31
1.350
43,5
23,9
106
13
24
38
56,5
Deliberativos
18
752
41,7
24,2
106
15
24
34
51
Consultivos
13
598
46
24,1
102
13
27
44
57
576
Mdia
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
GRFICO 4
GRFICO 5
11. De forma a evitarem-se distores causadas pela ampla variao no nmero de membros dos conselhos estudados, calcularam-se as mdias das
porcentagens de composio em cada conselho (sociedade civil e governo) levando-se em considerao o conjunto dos conselhos analisados, assim
como os subgrupos deliberativos e consultivos.
12. Em levantamento realizado em 2007, Silva (2009) identificou a participao de aproximadamente 440 entidades no governamentais, que
incluam desde organizaes sindicais e patronais at movimentos urbanos, rurais, ambientalistas e de defesa de direitos. Aproximadamente metade destas entidades mantinha participao simultnea em mais de um conselho nacional. A autora analisou a diversidade de organizaes no
governamentais que participaram das conferncias nacionais, no perodo de 2003 a 2006, classificando-as em dez categorias e indicando a predominncia de organizaes de defesa de direitos e de organizaes patronais ou empresariais nestes espaos.
577
de se ressaltar a diferena entre a composio de conselhos que detm atribuies apenas consultivas e aqueles que tambm tm atribuies deliberativas. Nos primeiros, a representao de membros da sociedade civil , levando-se em considerao a mdia de propores,
um tanto superior parcela destinada aos representantes do governo, respectivamente 58% e
42% (grfico 5). Mais da metade dos conselhos consultivos estudados possuem representao
da sociedade civil superior a 60% e, consequentemente, representao governamental inferior
a 40%, destacando-se entre eles o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional,
o Conselho Nacional de Economia Solidria e o Conselho Nacional da Juventude, todos com
praticamente duas vezes mais representantes da sociedade civil que do governo. Esta tendncia fica ainda mais exacerbada no caso do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
que, conforme registrado no grfico 6 (no anexo), possui 90 representantes da sociedade civil
e 12 representantes governamentais entre seus 102 conselheiros. H tambm alguns poucos
conselhos nos quais a representao governamental supera a da sociedade civil, como o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, com 68% de representantes do governo e
32% da sociedade civil.
A situao dos conselhos deliberativos diferente. Nestes a distribuio mdia de membros mais prximo da paridade (grfico 4), indicando crescimento da representao governamental na composio dos espaos institucionais com maior poder de deciso. Do total dos
18 conselhos nacionais com carter deliberativo, a maior parte (61%) tem composio paritria (39%) ou quase paritria (22%), conforme o grfico 11. No entanto, h neste conjunto
tanto conselhos como o Conselho Nacional de Sade e o Conselho Nacional de Direitos da
Mulher, com representao majoritria da sociedade civil, quanto o Conselho Nacional do
Meio Ambiente e o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, com composio preponderantemente governamental (envolvendo os trs nveis de governo).13
Considerar esses dados importante, pois um dos aspectos ainda pouco estudados, mas
indispensvel compreenso mais refinada do funcionamento dos conselhos, diz respeito ao
grau de influncia que tanto representantes da sociedade civil quanto do governo tm sobre as
decises produzidas nos conselhos deliberativos. Uma possvel interpretao dos dados que,
em conselhos com poder de tomada de deciso sobre polticas (deliberativos), o governo se faz
mais presente no sentido de contrabalancear o poder da sociedade civil, o que aumenta a capacidade de expressar ou impor suas prprias preferncias polticas sobre o assunto, enquanto
nos conselhos consultivos esta preocupao no se verifica da mesma forma. possvel pressupor que, em quaisquer conselhos, o governo tenha, por conta de sua capacidade de reunir
informaes e frequentemente deter o monoplio da implementao das polticas pblicas,
maior probabilidade de influenciar as discusses com dados e subsdios tcnicos para a tomada
de decises qualificadas e pertinentes conduo das polticas pblicas. Se isto se traduz ou
13. A lista dos conselhos analisados, assim como um grfico com a distribuio do nmero de conselheiros em cada um deles, encontra-se no anexo.
578
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
no em maior poder de agenda e de deciso, somente estudos mais detidos podem avaliar.
preciso considerar, contudo, que ao se falar de governo e sociedade civil, no se deve pressupor
homogeneidade de posies. O conflito e a pluralidade de posies e interesses, naturalmente
esperados dos representantes da sociedade civil, tambm acontecem rotineiramente entre os
representantes do governo. Anlises desta natureza que considerem a composio dos conselhos so potencialmente teis. A literatura sugere que prticas de atrao e cooptao poltica
na relao do Estado com grupos organizados da sociedade civil (WERNECK VIANNA,
2007 e 2009; SCHWARTZMAN, 1982) podem se traduzir em definio unilateral de agendas e decises. Entretanto, estudos empricos mais sistemticos e variados so necessrios para
se elucidar o peso e papel relativo de cada ator coletivo no cotidiano dos conselhos.14
4 Instituies participativas no nvel municipal
A disseminao e o possvel fortalecimento dos conselhos nacionais enquanto instncias relevantes para a formulao de polticas pblicas tm sido acompanhados, quando no precedidos, da disseminao de instituies participativas no nvel municipal, entre as quais esto
os conselhos municipais de polticas pblicas e as experincias de oramento participativo.
Merece destaque a expanso numrica e temtica dos conselhos municipais. No perodo psConstituio de 1988, os conselhos municipais se tornaram uma realidade inevitvel para os
governantes de municpios brasileiros e parte fundamental do processo de concepo, execuo e controle de polticas pblicas locais. Conforme os dados a seguir indicam, o nmero de
conselhos municipais no Brasil aumentou consideravelmente na ltima dcada.
Os dados da tabela 6 indicam que, em 2001, h quase uma dcada, mais de 90% dos
municpios do pas j possuam conselhos nas reas de sade e assistncia social, alm de
expressiva cobertura em reas como criana e adolescente e educao.15 Em anos mais recentes, se identifica tambm a expanso significativa de conselhos em outras reas de polticas
pblicas que no necessariamente lidam com repasses de recursos aos municpios, como poltica urbana, habitao, meio ambiente e cultura. Outra observao importante, com base nos
dados para 2009, o surgimento de conselhos municipais e novas reas de poltica pblica,
especialmente aquelas associadas aos temas dos direitos humanos, como direitos da mulher,
do idoso, das pessoas com deficincia e da juventude.
14. Para conselhos nacionais, ver Abreu (2010) e Cohn (2010). Para conselhos municipais, ver Cunha (2010) e Almeida (2010).
15. H trs conselhos gestores especficos de cuja existncia depende o repasse de verbas do governo federal referentes poltica pblica qual eles
se ligam. So eles: Sade; Assistncia Social; e Direitos da Criana e Adolescente (Gohn, 2001). A rea de educao abrange uma srie de outros
conselhos no contemplados na pesquisa da IBGE que lidam com repasses de fundos federais, como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (Fundeb). Por este motivo, tambm, explica-se a reduo observada no nmero
de conselhos de educao (diversificao interna dos mecanismos de participao na rea).
579
Tabela 6
2001
2002
2004
2005
2006
2008
2009
Sade
Assistncia social
Criana e adolescente
Educao
Emprego e trabalho
Turismo
Cultura
Habitao
Meio ambiente
Transporte
Poltica urbana
Oramento
Segurana pblica
Defesa civil
Esporte
Direitos da mulher
Idoso
Juventude
Direito das pessoas com deficincia
98
93
77
73
34
22
13
11
29
5
6
5
-
82
34
-
14
37
-
93
21
18
13
-
83
68
17
8
26
-
31
48
6
18
-
98
91
71
25
43
56
6
10
11
11
36
5
9
Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (MUNIC/IBGE).
Nota: 1A MUNIC, fonte desta tabela, no coleta sistematicamente os mesmos dados nos diversos anos em que foi realizada. Por isso, h a dificuldade de se
construrem sries histricas minimamente completas sobre a implantao de conselhos nos municpios.
Obs.: - = dados no disponveis.
580
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
13
53
120
190
201
92
62
43
59
65
TABELA 8
Distribuio regional das experincias de
oramento participativo
Norte
Nordeste
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
1997-2000
2001-2004
2005-2008
2,5%
14,2%
39,2%
41,7%
2,5%
5,5%
22,6%
22,6%
45,2%
4%
8,5%
22,4%
21,9%
41,3%
6,0%
581
5 Concluso
Este captulo apresentou informaes atualizadas sobre uma das dimenses mais relevantes
da relao entre Estado e sociedade no Brasil ps-redemocratizao: a constituio, disseminao e operao de instituies participativas. Traou-se um panorama da evoluo destas
instituies nos nveis nacional e local, discutindo-se as principais caractersticas e processos
associados a esta trajetria.
De forma geral, possvel dizer que as evidncias expostas apontam na direo de um
paulatino fortalecimento das formas institucionais de incluso da sociedade e de seus cidados na tomada de deciso e no acompanhamento das polticas pblicas conduzidas pelo
aparato estatal. As ltimas dcadas registraram dois movimentos marcantes:
a incluso e a abertura participao de conselhos e conferncias nacionais e municipais em temas novos ou de menor tradio participativa, como garantia de direitos, proteo e vocalizao de minorias polticas e culturais frequentemente alijadas
da representao poltica formal e tradicional.
Os dados apresentados expem heterogeneidades, seja entre as instituies participativas, seja entre as reas de poltica na qual elas se inserem, com relao aos contextos polticos
de criao, aos desenhos institucionais (procedimentos regulamentares), composio e s
formas de atuao disponveis nos espaos de participao. Tambm se evidenciou a relao
entre as instncias participativas e o processo de formulao, implementao e monitoramento das polticas pblicas. Uma melhor compreenso da relevncia e papel destas variaes
exige esforos de anlise mais refinados e em menor escala.
Assim, a percepo dessas heterogeneidades chama a ateno para a necessidade de se
compreender o atual quadro com o devido equilbrio entre o entusiasmo e a cautela. Por um
lado, a expanso de instituies participativas no Brasil constitui um movimento auspicioso
de pluralizao dos espaos de poder e da capacidade de interferncia de grupos sociais que,
sem aquelas instituies, estariam excludos da capacidade de influir nas decises pblicas. As
instituies participativas vm promovendo no Brasil, dessa forma, um processo de reduo
das desigualdades polticas (Dubrow, 2010). Por outro lado, a mera existncia e operao
formal destas instituies no implicam necessariamente a realizao de seu pleno potencial
democrtico, conforme prescrito na literatura. fato que ainda se conhece pouco acerca da
efetividade e impactos das instituies participativas sobre as polticas pblicas, sobre o funcionamento do governo ou sobre a atuao e organizao da sociedade civil. Apesar de alguns
esforos nesta direo j terem sido iniciados,17 muito mais energias de gestores e pesquisadores precisam ser mobilizadas para ampliar-se a compreenso sobre as condies nas quais
instituies participativas efetivamente cumprem seu papel de aprimorar polticas pblicas,
democratizar a gesto pblica e estimular o ativismo e o potencial cvico da sociedade civil.
17. Frisem-se os esforos iniciados pelo Ipea, por meio da Diest: i) reunio de especialistas em oficinas sobre o tema da efetividade das instituies participativas no Brasil, tendo a primeira sido realizada nos dias 12 e 13 de maio de 2010; e ii) desenvolvimento de pesquisas sobre o tema da diversidade e formas
de representao nos conselhos gestores de polticas pblicas nacionais. Procura-se reunir e sistematizar informaes sobre o funcionamento destes conselhos, sua composio, processos eletivos, tipos de representao evocados e formas de prestao de contas por parte dos conselheiros que os integram.
582
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
REFERNCIAS
ABREU, M. A. Representao de interesses nos conselhos nacionais de polticas pblicas. In:
S E SILVA, F.; LOPEZ, F.; PIRES, R. (Eds.). Estado, Instituies e Democracia: democracia. Braslia: Ipea, 2010.
ALMEIDA, D. R. Metamorfose da representao poltica: lies prticas dos conselhos
municipais de sade no Brasil. In: AVRITZER, L. (Orgs.). A dinmica da participao
local no Brasil. So Paulo: Cortez, 2010.
AVRITZER, L. A dinmica da participao local no Brasil. So Paulo: Cortez, 2010a.
______. O papel da participao nas polticas sociais do governo federal. In: S E SILVA,
F.; LOPEZ, F.; PIRES, R. (Eds.). Estado, Instituies e Democracia: democracia. Braslia:
Ipea, 2010b.
______. Participatory institutions in democratic Brazil. Baltimore: John Hopkins University Press, 2009.
______. A participao social no Nordeste. Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), 2007.
______. Democracy and the public space in Latin America. Princeton: Princeton University Press, 2002.
AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Orgs.). A inovao democrtica no Brasil: o oramento
participativo. So Paulo: Cortez, 2003.
AVRITZER, L.; PIRES, R. Participao social no Nordeste: variaes intra-regionais e
impactos sobre a gesto pblica. In: FILGUEIRAS, C.; Faria, C. A. (Orgs.). Governo local,
poltica pblica e participao na Amrica do Sul. Belo Horizonte: Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais (PUC Minas), 2008.
AVRITZER, L.; WAMPLER, B. The expansion of participatory budgeting in Brazil.
Consultancy work project for the World Bank/ MDP-ESA (Africa), 2008.
CARDOSO, A. S. R. Ouvidorias pblicas e democracia. In: S E SILVA, F.; LOPEZ, F.;
PIRES, R. (Eds.). Estado, Instituies e Democracia: democracia. Braslia: Ipea, 2010.
COHN, A. Estado, sociedade civil e a institucionalizao da participao no Brasil: avanos
e dilemas. In: S E SILVA, F.; LOPEZ, F.; PIRES, R. (Eds.). Estado, Instituies e Democracia: democracia. Braslia: Ipea, 2010.
Controladoria Geral da Unio (CGU). Ouvidorias e rgos de entidades do
poder executivo federal. Disponvel em: http://www.cgu.gov.br/AreaOuvidoria/Arquivos/
RelacaoOuvidoriasAgo2009.pdf. Acessado em 03 nov. 2010.
CUNHA, E. S. Incluso social e poltica: o desafio deliberativo dos conselhos municipais de
assistncia social. In: AVRITZER, L. (Org.). A dinmica da participao local no Brasil.
So Paulo: Cortez, 2010.
______. Aprofundando a democracia: o potencial dos conselhos de polticas e oramentos participativos. Dissertao (Mestrado), Departamento de Cincia Poltica, Universidade
Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2004.
583
DAGNINO, E. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil: limites e possibilidades. In: DAGNINO, E. (Org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
DUBROW, J. Statement on the Study of Political Inequality. Disponvel em: http://politicalinequality.wordpress.com/2010/06/22/statement-on-the-study-of-political-inequality/.
Acessado em: 03 nov.2010.
DULCI, L. Participao e mudana social no governo Lula. In: E. SADER e M. GARCIA
(Orgs.). Brasil: entre o passado e o futuro. So Paulo: Boitempo Editorial, 2010.
FARIA, C.; COELHO, U. Entre o legal e o real: o que dizem as variveis institucionais sobre
os Conselhos Municipais de Polticas Pblicas? In: AVRITZER, L. (Org.). A dinmica da
participao local no Brasil. So Paulo: Cortez, 2010.
GOHN, M. G. Conselhos gestores e participao poltica. So Paulo: Cortez, 2001.
GURZA LAVALLE, A.; VERA, E. Precisiones conceptuales para el debate contemporneo sobre la innovacin democrtica: participacin, controles sociales y representacin. In:
GURZA LAVALLE, A.; VERA, E. (Coords.). La innovacin democrtica en America
Latina. Universidad Veracruzana, Mexico: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
en Antropologa Social, 2010.
HELMKE, G.; LEVITSKY, S. (Orgs.). Informal Institutions & Democracy: lessons from
Latin America. Baltimore: John Hopkins University Press, 2006.
MARQUETTI, A.; CAMPOS, G.; PIRES, R. (Orgs.). Democracia participativa e redistribuio: anlise de experincias de oramento participativo. So Paulo: Xam, 2008.
MENEGUELLO, R. Cidados e poltica: adeso democrtica, comportamento e valores. In:
S e SILVA, LOPEZ e PIRES (Orgs.). Estado, Instituies e democracracia: democracia.
Braslia: Ipea, vol. II, 2010.
PIRES, R.; VAZ, A. C. N. Participao faz diferena? Uma avaliao das caractersticas e
efeitos da institucionalizao da participao nos municpios brasileiros. In: A dinmica da
participao local no Brasil. So Paulo: Cortez, 2010.
POGREBINSCHI, T.; SANTOS, F. Entre representao e participao: as conferncias
nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro. Rio de Janeiro: Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), 2010.
POWELL, W.; DIMAGGIO, P. The new institutionalism in organizational analysis. The
University of Chicago Press, 1991.
S E SILVA, F.; LOPEZ, F.; PIRES, R. A democracia no desenvolvimento e o desenvolvimento da democracia. In: S E SILVA, F.; LOPEZ, F.; PIRES, R. (Orgs.). Estado, Instituies e Democracia: democracia. Braslia: Ipea, 2010.
SCHMIDT, D. L. O movimento social e o governo Lula: uso de instrumentos democrticos
avanos e desafios. Braslia: Mimeo, nov. 2006.
SCHWARTZMAN, S. Bases do autoritarismo brasileiro. Rio de Janeiro: Campus, 1982.
SILVA, E. R. Avanos e desafios da participao social na esfera pblica brasileira. Cap. 30. In:
584
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
585
ANEXO
Quadro A.1
Nome
Carter
Representantes
Representantes
da sociedade
do governo
civil
CNS
Deliberativo
1937
Lei n 378
48
40
CDDH
Consultivo
1964
Lei n 4.319
13
CNT
Consultivo
1966
Decreto-Lei
n 55
69
37
32
Conama
Deliberativo
e consultivo
1981
Lei n 6.938
106
30
76
CNDM
1985
Lei n 7.353
44
28
16
CCFGTS
1990
Lei n 8.036
24
12
12
CNPS
1991
Lei n 8.213
15
Conanda
1991
Lei n 8.242
29
14
14
CNAS
1993
Lei n 8.742
18
10 CNE
1995
Lei n 9.131
24
10
14
11 CCT
1996
Lei n 9.257
27
14
13
12 CNRH
1997
Lei n 9.433
57
18
39
13 CNE
Deliberativo
1998
Lei n 9.615
22
15
14 CONDRAF
Consultivo
1999
Decreto n
3.200
38
19
19
15 Conade
1999
Decreto n
3.076
38
19
19
16 CNDI
2002
Decreto n
4.227
28
14
14
17 CTPCC
Conselho da Transparncia
Consultivo
Pblica e Combate Corrupo
2003
Lei n 10.683
20
12
18 CDES
Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social
Consultivo
2003
Lei n 10.683
102
90
12
19 Conape
Consultivo
2003
Lei n 10.683
54
27
27
(Continua)
586
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
(Continuao)
Sigla
Nome
Carter
Representantes
Representantes
da sociedade
do governo
civil
20 CNES
2003
Lei n 10.683
56
37
19
21 CNPIR
Consultivo
2003
Lei n 10.678
44
22
22
22 Consea
2003
Lei n 10.683
57
38
19
Consultivo e
deliberativo
2003
Lei n 10.683
86
49
37
Consultivo e
deliberativo
2004
Decreto
30
15
15
23
24 CNPCT
Comisso Nacional de
Desenvolvimento dos Povos e
Cumunidades Tradicionais
25 CNCD
2005
Decreto n
5.397
23
12
11
26 Conjuve
Consultivo
2005
Lei n 11.129
60
40
20
27 CNPC
Consultivo e
deliberativo
2005
Decreto n
5.520
52
26
26
28 Conad
Deliberativo
2006
Lei n 11.343
23
13
10
29 CNPI
Consultivo
2006
Decreto
35
22
13
30 CBMSP
2008
Decreto n
6.594
60
40
20
31 Conasp
Deliberativo,
Conselho Nacional de Seguranconsultivo e
a Pblica
normativo
2009
Decreto n
6.950
48
20
28
Fonte: Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. Conselhos Nacionais: agenda trimestral. Braslia, 2010.
Grfico A.1
587
Captulo 22
1 APRESENTAO
A Lei no 12.034, de 29 de setembro de 2009, introduziu algumas regras no sistema partidrio
e no sistema eleitoral brasileiro. Embora as mudanas tenham sido pontuais e no importem
em alteraes estruturais no sistema poltico, do ponto de vista da igualdade de gnero
algumas mudanas foram comemoradas como conquistas.
Tais mudanas trazem com elas o debate sobre as cotas de gnero nos processos eleitorais
e na ocupao de cadeiras nas cmaras de representantes e, neste debate, inevitvel que a
experincia institucional brasileira seja comparada com outras iniciativas internacionais para
se verificar: i) em que medida a desigualdade de gnero uma caracterstica singular do
contexto poltico brasileiro; ii) o impacto que a mudana na legislao poder ter sobre a
representao feminina nas cmaras de representantes; e iii) o impacto que a estruturao
dos sistemas partidrio e eleitoral possui sobre os resultados eleitorais e o significado destes
resultados em termos de igualdade de gnero.
Com este objetivo, em primeiro lugar ser traado o cenrio terico em que o debate
sobre a desigualdade de gnero se insere; depois sero feitas comparaes entre o contexto
nacional e o da Amrica Latina, especialmente os casos da Argentina e da Costa Rica. Por fim,
sero verificadas as mudanas institucionais recentemente operadas de forma a sugerir qual
ser o impacto dessas medidas.
2 A participao das mulheres no espao poltico: algo natural?
O debate sobre a insero das mulheres no espao poltico situa-se em um debate maior
sobre a ocupao do espao pblico por elas. No espao pblico, estariam compreendidos,
principalmente, o espao poltico e o espao do mercado de trabalho, no qual as mulheres
participam das atividades de produo dos bens e servios necessrios para a reproduo material
da vida social. No mercado de trabalho tem crescido a insero feminina, mas h evidentes
desigualdades nos salrios recebidos por homens e mulheres, o que vem sendo apresentado
consistentemente em estudos especializados. Estas desigualdades so constatadas tanto no
contexto brasileiro quanto no mundial, e assumem aspectos diferentes. No entanto, pode ser
afirmado que a participao da mulher uma necessidade inerente situao do mercado de
trabalho hoje ou, em outras palavras, o trabalho da mulher um elemento constitutivo da
forma como a produo capitalista se estrutura atualmente (FRASER, 2009).
590
591
Ano de aprovao
1991
1997
1997
1996
1997
2000
1996
1997
1996
1997
1997
Presena de homens e mulheres nas cmaras baixas ou congressos unicamerais antes e depois das cotas
Pas
Argentina
Bolvia
Brasil
Costa Rica
Equador
Honduras
Mxico
Panam
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Fonte: IDEA (2009).
592
Atual participao
das mulheres (%)
6%
11%
7%
14%
4%
9,4%
1,7%
8%
3%
11%
12%
38,3%
16,9%
8,8%
38,8%
26%
23,4%
22,6%
15,3%
10%
29,2%
19,7%
Como se v pela tabela 2, o Brasil foi um dos pases nos quais os efeitos da poltica de
cotas menos se fizeram sentir. Um dos elementos que tm sido usados para explicar isto o
texto legal que havia sido adotado, o que justifica a recente reforma poltica em relao s
cotas. Mas, antes de analisar o caso brasileiro, convm examinar os casos argentino e costariquenho, que so os mais bem-sucedidos no incremento da representao feminina nas
cmaras de representantes.
3.1 O caso argentino
O congresso argentino bicameral e a cmara dos deputados (cmara baixa) tem 257 membros.
O sistema eleitoral argentino um sistema proporcional de lista fechada, o que significa que
cada partido, nas eleies para a cmara de representantes, apresenta uma lista de candidatos
numa determinada ordem e os candidatos so eleitos conforme a ordem estabelecida pelo
partido, no limite do nmero de cadeiras obtidas pelo partido. Os eleitores votam, portanto,
apenas no partido, pois no interior de sua vida poltica, antes das eleies, no momento da
definio da lista partidria, que definida a ordem dos candidatos eleitos (NICOLAU, 2006).
A partir deste sistema, a Lei no 24.012, de 29 de novembro de 1991, estabeleceu que deveriam
ser includas, no mnimo, 30% de candidatas mulheres nas listas partidrias. E a legislao
argentina muito clara ao definir que tal porcentagem mnima e que, entre trs candidatos
eleitos, ao menos um deve ser obrigatoriamente mulher, e se apenas dois candidatos de um
dado partido ou aliana partidria forem eleitos, ao menos um deve ser mulher.1
Essa medida foi mais tarde, em 1994, recepcionada pelo texto constitucional argentino,
em seu artigo 37, da seguinte forma:
Art. 37. (...)
A igualdade real de oportunidades entre vares e mulheres para o acesso a cargos eletivos e partidrios
ser garantida por aes positivas na regulao dos partidos polticos e no regime eleitoral (traduo livre).
Essa mudana efetiva operada pelo sistema argentino foi, sem dvida, resultado das
demandas sociais. Mas os resultados s foram obtidos a partir das modificaes institucionais
1. Mais especificamente, o decreto que regulamenta a lei que implementou o sistema de cotas:
Artigo 2o Os 30% dos cargos a serem ocupados por mulheres, de acordo com o prescrito pela Lei no 24.012, devem ser interpretados como uma
quantidade mnima. Nos casos em que a aplicao matemtica desta porcentagem determinar fraes menores que a unidade, o conceito de quantidade mnima ser regido pela tabela que integra este decreto como Anexo A.
Artigo 3o O percentual mnimo requerido pelo Artigo 1o da Lei no 24.012 ser considerado cumprido quando tal percentual alcance a totalidade dos
candidatos da lista respectiva, incluindo os que cada partido poltico, confederao ou aliana transitria reeleja.
Artigo 4o Quando algum partido poltico, confederao ou aliana transitria se apresentar pela primeira vez, reeleger um candidato ou no reeleger
candidatos, ser levado em conta, para os fins do estabelecido no Artigo anterior, que a quantidade de cargos igual a um. Neste caso ser indiferente colocar no primeiro posto a mulher ou o homem, mas nos lugares seguintes da lista sero includas regularmente uma mulher a cada dois
homens, at que se alcance o percentual mnimo que exige a Lei no 24.012 entre o nmero total de cargos.
Artigo 5o No caso em que o partido poltico, confederao ou aliana transitria reelejam dois cargos, ao menos um dos candidatos propostos deve
ser mulher.
Artigo 6o As confederaes ou alianas transitrias devero ajustar-se ao estabelecido nos artigos precedentes, garantindo a representao dos
trinta por cento (30%) de mulheres na lista oficial, independentemente de sua filiao partidria e com os mesmos requisitos estabelecidos pelos
Partidos Polticos, sem qualquer exceo (traduo livre, a partir do decreto que regulamentou a Lei no 24.012 argentina).
593
594
20%. A porcentagem de mulheres em nossa cmara baixa de 8,9%. Este percentual apresenta
um pequeno avano em relao legislatura anterior, de 8, 2%, o que indica um efeito reduzido
da ento recm-aprovada lei de cotas, o que reforado pela baixa participao das mulheres
tambm nas esferas estadual e municipal. Nas assembleias legislativas estaduais, a participao
das mulheres de pouco mais de 11%, e nas cmaras municipais, de pouco mais de 12%.
O sistema eleitoral brasileiro proporcional com lista aberta, o que diferencia o caso
brasileiro dos dois anteriormente descritos. No se pretende aqui sugerir que o sistema eleitoral
seria a causa para o baixo sucesso de nossa poltica de cotas. Neste sentido, a relao entre
sistema eleitoral e sucesso de cotas de participao das mulheres foi analisada por Alves e Arajo
(2009). Os autores verificaram que o sistema de lista fechada, por si s, no garante uma maior
representao das mulheres e no h evidncias para que sejam refutadas as observaes ali
efetuadas. No entanto, o sistema de listas fechadas permite um controle maior sobre a prioridade
dada pelos partidos s candidaturas das mulheres, na medida em que a ordem dos candidatos
eleitos estabelecida antes do incio da campanha eleitoral. Assim, o sistema de listas fechadas
dificulta a apresentao de candidaturas de fachada apenas para que sejam preenchidas as
cotas nas candidaturas. No sistema de listas abertas, os partidos podem apresentar nmero
de candidatos bem maior que o de cadeiras em disputa, e a porcentagem fixada nas cotas
calculada com base neste nmero superior ao nmero de vagas em disputa.
Alm dessa observao acerca das listas fechadas, Alves e Arajo (op. cit.) apontam vrios
dados que convm reproduzir (conforme tabela 3).
Tabela 3
% de
candidatas
AC
AL
AP
AM
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MT
MS
MG
PA
PB
PR
PE
PI
14,49
14,71
14,93
7,25
3,03
13,87
8,55
13
12,78
11,51
19,12
21,84
9,93
13,82
7,95
7,62
8,63
10,23
Eleies de 2006
Nmero de
% de
mulheres eleitas mulheres eleitas
1
0
1
1
2
0
1
2
2
2
2
0
1
1
1
1
0
1
12,5
0,0
12,5
12,5
5,1
0,0
12,5
20,0
11,8
11,1
25,0
0,0
1,9
5,9
8,3
3,3
0,0
10,0
% de
candidatas
15,7
11,8
14,7
12,7
7,3
8,2
14,7
20,2
6,8
11,4
17,7
21,6
10,2
15,1
6,7
9,8
11,8
4,8
Nmero de
% de
mulheres eleitas mulheres eleitas
1
0
4
2
4
1
0
4
2
1
1
0
3
2
0
0
1
0
12,5
0,0
50,0
25,0
10,3
4,6
0,0
40,0
11,8
5,6
12,5
0,0
5,7
11,8
0,0
0,0
4,0
0,0
(Continua)
595
(Continuao)
Eleies de 2002
UFs
% de
candidatas
RJ
RN
RS
RO
RR
SC
SP
SE
TO
Brasil
13,63
13,79
10,45
15,7
13,89
9,68
9,86
15,28
22,58
11,5
Eleies de 2006
Nmero de
% de
mulheres eleitas mulheres eleitas
6
2
4
1
2
1
6
0
1
42
13,0
25,0
12,9
12,5
25,0
6,3
8,6
0,0
12,5
8,2
% de
candidatas
13,6
11,3
11,4
16,4
15,7
10,5
14,4
24,5
22,2
12,7
Nmero de
% de
mulheres eleitas mulheres eleitas
6
2
3
1
2
1
3
0
1
45
13,0
25,0
9,7
12,5
25,0
6,3
4,3
0,0
12,5
8,8
Ressalte-se, ademais, que a determinao legal de cotas apresentou um texto que dava
aos partidos maior margem para que a poltica de cotas no fosse efetivamente implementada.
O texto original da Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, era o seguinte:
Art. 10. Cada partido poder registrar candidatos para a Cmara dos Deputados, Cmara
Legislativa, Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais, at cento e cinqenta por cento do
nmero de lugares a preencher.
(...)
3o Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligao
dever reservar o mnimo de 30% e o mximo de 70% para candidaturas de cada sexo (grifo nosso).
A expresso dever reservar permitiu aos partidos que apenas reservassem as vagas
de candidaturas para as mulheres. Dado que o nmero de candidatos pode ser bem maior
que o nmero de vagas, a determinao legal no necessariamente produzia efeitos sobre as
candidaturas. Como exemplo, para a cmara dos deputados, um partido pode apresentar,
num estado com oito cadeiras (como o caso do Acre), at 12 candidatos. Neste contexto,
poderia reservar quatro candidaturas para as mulheres. No entanto, se nenhuma mulher se
candidatasse, o partido contaria, ainda, com oito candidatos homens, o nmero exato de
cadeiras em disputa. O partido, portanto, poderia eleger seis homens e estaria aplicando
devidamente a regra definida em lei.
Com a alterao operada pela Lei no 12.034, o caput do Art. 10 permaneceu o mesmo e
o pargrafo 3o passou a ter a seguinte redao:
3o Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligao
preencher o mnimo de 30% (trinta por cento) e o mximo de 70% (setenta por cento) para
candidaturas de cada sexo (grifo da autora).
Com esta nova regra, ser impossvel que um partido deixe de apresentar candidatas
mulheres, pois ao menos 30% das candidaturas sero preenchidas efetivamente por mulheres.
Assim, um partido no poder apenas reservar vagas nas candidaturas, mas dever apresentar
de fato candidatas mulheres.
596
Esta regra, embora represente um avano em relao anterior, no evita que os partidos
apresentem candidatas apenas para que as cotas sejam preenchidas. No entanto, a participao
efetiva das mulheres, e sua apario nos horrios eleitorais e nas listas partidrias, j podem
representar em si um ganho.
Alm dessa alterao, outras medidas de menor impacto foram includas na mesma Lei
no 12.034, que alterou tambm a Lei no 9.096, de 19 de setembro de 1995, conhecida como
Lei dos Partidos Polticos. Nesta lei foram includos dois dispositivos, em seus artigos 44 e 45:
Art. 44. Os recursos do Fundo Partidrio sero aplicados:
(...)
V na criao e manuteno de promoo e difuso da participao poltica das mulheres conforme
percentual que ser fixado pelo rgo nacional de criao partidria, observado o mnimo de 5%
(cinco por cento) do total.
Art. 45. A propaganda eleitoral gratuita, gravada ou ao vivo, efetuada mediante transmisso por
rdio e televiso ser realizada entre as dezenove horas e trinta minutos e as vinte e duas horas para,
com exclusividade:
(...)
IV promover e difundir a participao poltica feminina, dedicando s mulheres o tempo que ser
fixado pelo rgo de direo partidria, observado o mnimo de 10% (dez por cento).
597
598
SITES CONSULTADOS
http://www.tse.gov.br/internet/contas_publicas/rel2002.htm
http://www.tse.gov.br/sadEleicao2006DivCand/
599
Captulo 23
1 APRESENTAO
A incorporao da participao social na formulao e implementao de polticas pblicas
tem sido um fenmeno de grande relevo Brasil ps-constituinte, tanto pelos seus impactos
na configurao das instituies polticas do pas, quanto pelos seus impactos na configurao do tecido social brasileiro. No plano das instituies, a adoo de prticas participativas
tem conduzido emergncia do que Avritzer e Pereira chamam de formas hbridas, que
conjugam [em] parte representantes do Estado, [em] parte representantes da sociedade civil,
[e que] renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa e da democracia
direta (2005, p. 18). No plano sociopoltico, os processos de participao tm servido para
reafirmar a noo de cidadania ativa, que foi muitas vezes utilizada para caracterizar a vida
brasileira na transio democrtica (Benevides, 1991).
No mbito federal, as conferncias tm sido um dos principais instrumentos pelos
quais o governo vem promovendo a incorporao da participao em perodos mais recentes. Dados consolidados pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica indicam que, das
112 conferncias realizadas no Brasil desde 1941, 72 foram realizadas no perodo de 2003 a
2010 (Lopez e Pires, 2010). No total, estima-se que estes eventos envolveram mais de 5
milhes de pessoas, o que demonstra o imenso potencial de convocao e mobilizao social
de que eles dispem (Lopez e Pires, 2010; Silva, 2006).
Apesar dessa visvel aposta nas conferncias, os limites e as possibilidades associados
a este mecanismo ainda esto longe de serem completamente conhecidos, tanto pela
comunidade acadmica quanto pelos gestores de polticas pblicas. Por um lado, dado que
a maior parte das conferncias tem carter setorial e consultivo, no seria inusitado observar
crticas quanto a um possvel efeito oculto de despolitizao ou mesmo de cooptao
no uso destes mecanismos, como j se observou em relao a outros espaos participativos
(Cohn, 2010; Vianna, 2007 e 2009). Nesta perspectiva, o advento e a disseminao de
conferncias poderiam ser vistos enquanto dados meramente simblicos, que, alis, indicariam
a banalizao e o esvaziamento do iderio original da participao. Por outro lado, tambm
seria possvel enxergar na realizao de conferncias uma contribuio inevitavelmente
positiva vivncia democrtica, pois elas no apenas ajudariam a manter viva uma cultura
de participao cvica no pas, como tambm dariam visibilidade para certas questes ou
problemas que, depois, poderiam ser mais bem trabalhados em outras arenas decisrias.1
Sob este ngulo, as conferncias despontariam como um fator de inegvel relevncia na recente
democratizao no pas, pois, alm de proporcionarem o engajamento direto dos cidados em
processos deliberativos de escopo amplo, elas interpelariam as instituies do sistema poltico
a produzirem solues de poltica pblica capazes de responderem s demandas, expectativas
e proposies que emergem destes processos.2
Este texto pretende contribuir para esse debate, analisando o processo e os resultados
da I Conferncia Nacional de Segurana Pblica I CONSEG no eixo relativo ao sistema
penitencirio. Trabalhando num registro essencialmente emprico, a questo central que aqui
se busca enfrentar : sob que condies a participao social por meio das conferncias nacionais pode ajudar na construo de polticas pblicas melhores para a segurana pblica, em
geral, e para o sistema penitencirio, em especial? Para tanto, o texto se serve de metodologias
mistas, que incluem: a anlise quantitativa e qualitativa das propostas e deliberaes daquela
conferncia; entrevistas com organizadores e participantes; alm de registros decorrentes de
observao direta e participante no evento e do acompanhamento do setor.
A prxima seo descreve a poltica penitenciria nacional, identificando seus principais
problemas. A terceira seo descreve e analisa o processo e as deliberaes da I CONSEG,
destacando os seus avanos e limites para a melhoria da poltica penitenciria, luz dos problemas relacionados na seo anterior. A quarta seo sugere explicaes para os avanos e os
limites assim identificados, tomando a I CONSEG, moda das anlises institucionalistas de
poltica pblica, como uma estrutura de oportunidades e constrangimentos para a produo
de novas solues de poltica penitenciria. A seo final sistematiza os achados e concluses
expostos ao longo do texto e aborda os desafios futuros para a relao entre participao social
e poltica penitenciria, tendo em vista o legado da I CONSEG.
2 A poltica penitenciria nacional e os desafios da I CONSEG
Na sua atual configurao, a poltica penitenciria brasileira padece de srias limitaes
polticas, programticas e gerenciais. No plano poltico, o setor apresenta uma grande dificuldade para se afirmar como locus propcio construo de respostas violncia e criminalidade. Assim que, enquanto a segurana pblica se constituiu como campo no qual
h participao bastante ativa de especialistas, gestores, trabalhadores e cidados na busca de
1. Nesse sentido, Tatagiba (2010) sugere que a tomada de decises vinculantes um objetivo mais adequado a conselhos e oramento participativo
do que a conferncias, as quais teriam como principal virtude a expresso das diferentes posies em disputa em uma determinada rea de poltica
pblica. Claro que se deve esperar que de conferncias resultem consequncias prticas nos processos de estruturao das polticas, diz a autora,
mas talvez o elemento central das conferncias esteja no processo mais amplo de encontros e mobilizaes em torno da poltica e na maneira pela
qual isto repercute na esfera pblica, construindo ou no uma audincia, em relao queles no diretamente afetados.
2. Corrobora com esta afirmao o recente estudo no qual, examinando os possveis impactos de resolues de conferncias na agenda legislativa,
Pogrebinschi e Santos encontraram evidncias de que estamos diante de fenmeno novo e de enorme potencial no que concerne ao aprofundamento do exerccio da democracia no Brasil. No apenas as conferncias tm influenciado a iniciativa de proposies no Congresso Nacional, mas
tambm o tm feito de maneira relativamente eficiente, uma vez que diversas proposies aprovadas, alm de emendas constitucionais promulgadas, so tematicamente pertinentes a diretrizes extradas das diversas conferncias (2010, p.80).
604
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
Cobertura por temas matrias com sistema penitencirio no ttulo (jan./ 2003- jan./ 2010 N = 149)
605
606
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
legislao. Por um lado, quando ela prev uma srie de direitos em favor dos apenados no
apenas o direito vida e integridade fsica, mas tambm o direito educao, sade, ao
trabalho, renda, assistncia jurdica, psicolgica e social, ao convvio familiar e comunitrio, e ao apoio do poder pblico e da sociedade uma vez alcanada a condio de egresso ,
todos eles cumprindo papel crucial no fortalecimento da subjetividade dos apenados e na
construo de novos vnculos entre estes e a sociedade. Por outro lado, quando ela prev a
participao ativa da comunidade na execuo penal, a ser viabilizada por conselhos de comunidade e conselhos penitencirios.
A quarta caracterstica, enfim, a aspirao de que a execuo penal constitua um
ambiente de promoo de direitos humanos e da dignidade, o que inclui a manuteno de
uma boa estrutura fsica nos presdios, a adoo de polticas de valorizao dos trabalhadores
da execuo penal agentes de segurana, tcnicos e dirigentes , e a abertura do sistema
fiscalizao de juzes, promotores, defensores pblicos, e outros integrantes do poder pblico
e da sociedade.
Passados mais de 20 anos desde que essa agenda foi posta, no entanto, os avanos para a
sua implementao ainda so pontuais e desarticulados. No mbito da criao de condies
para a execuo de penas no privativas de liberdade, um primeiro esforo do governo federal
teve de se voltar para o convencimento do pblico em geral e dos prprios operadores
do direito , quanto ao fato de que as penas e medidas alternativas (PMAs) constituem
modalidade adequada de resposta penal (S E Silva, 2009; Gomes, 2008). Assim que,
embora houvesse importante investimento na criao e na estruturao de varas e centrais
especializadas na aplicao e no acompanhamento das PMAs, a principal expectativa era a
de que estas unidades pudessem certificar que as PMAs aplicadas haviam sido efetivamente
cumpridas e, portanto, que PMAs no eram sinnimos de impunidade.
Num perodo mais recente, porm, essa orientao mostrou-se insuficiente. Desde 2008
estima-se que o Brasil tem mais pessoas em cumprimento de PMAs que em cumprimento
de penas privativas de liberdade (Brasil, 2008). Isto indica a grande disseminao daquela
forma de expresso do poder punitivo do Estado, seja em decorrncia do trabalho das citadas
varas e centrais, seja em funo da aprovao de leis que criaram novos ilcitos penais para
os quais previram aplicao de PMAs.4 Assim, a poltica penitenciria nacional encontra-se
diante daquilo que deveria ter sido desde sempre o seu verdadeiro desafio: assegurar a qualidade na gesto das PMAs, equipando os estados para que estes sejam capazes no apenas de
promoverem o adequado acompanhamento dos cumpridores, mas tambm de assegurarem
que a execuo das PMAs represente um momento de interrupo de ciclos de violncia, com
a reconciliao entre cumpridores, vtimas e sociedade.
No componente da gerao de vagas para o cumprimento de penas privativas de liberdade, dados disponibilizados pelo Departamento Penitencirio Nacional (Depen) no incio
4. Vrios autores alertam quanto ao risco para a democracia implcito nessa disseminao das PMAs, dado que ela poderia representar maior intruso do Estado na vida dos cidados, com a criminalizao de condutas banais mascarada pela suposta suavidade das PMAs. Para um bom debate
sobre esta tenso circundando as PMAs, ver Azevedo (2004).
607
de 2008 indicavam que, entre 1995 e 2007 portanto, em um perodo de 12 anos haviam
sido criadas 78.184 vagas (BRASIL, 2010a). Embora represente cerca de 37% do total das
vagas existentes no sistema penitencirio brasileiro, dando conta da relevncia dos investimentos federais neste componente da poltica, este nmero revela um ritmo de investimentos
estaduais e federais absolutamente insuficiente para fazer frente ao dficit de vagas acumulado
no pas, o qual era estimado, no incio de 2008, em cerca de 150 mil (BRASIL, 2010a).
Na promoo de direitos e da dignidade humana nas prises, componente no qual a
poltica sabidamente deficitria,5 registra-se, a partir de 2002, o advento de duas grandes
inovaes: o Plano Nacional de Sade no Sistema Penitencirio e o projeto Educando para
a Liberdade.6 Em ambos os casos, cuidou-se de promover parceria entre a Justia e outros
setores do governo o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da Educao (MEC) , com
vistas incluso de apenados e servidores do sistema nas polticas conduzidas por estas pastas.
Alm de proporcionarem maior cobertura no atendimento direto, estas iniciativas deixaram
um importante aprendizado metodolgico para a tarefa de se construrem polticas pblicas
de corte social no sistema penitencirio. Todas elas indicaram a necessidade de: i) rever prioridades oramentrias, pois at ento a esmagadora maioria do oramento do Fundo Penitencirio Nacional era gasta apenas e to-somente com a construo de presdios; ii) elaborar
diretrizes, pois tanto o Educando para a Liberdade quanto o Plano Nacional de Sade foram
traduzidos em resolues e normativos dos ministrios, o que deu mais densidade ao antes
casustica do governo federal e dos governos estaduais nestas reas; e iii) estabelecer dilogo
entre atores at ento dispersos, quando no em posio antagnica no cotidiano da gesto
prisional, como agentes de segurana e dirigentes do sistema, de um lado, e educadores e
profissionais da sade, de outro.
Ainda assim, essas novidades da poltica penitenciria ainda representam pouco perto do
que deve ser feito. Sade e educao so aspectos importantes para a melhoria das condies
de vida nas prises, mas alm de no esgotarem a relao de direitos prevista na LEP, perdem
seu potencial transformador da realidade individual e social dos presos quando desvinculadas
da realizao dos outros direitos ali previstos. A moderna concepo de educao de jovens e
adultos, por exemplo, no concebe que a oferta de educao a presos possa ser desvinculada
do mundo do trabalho e da gerao de renda. Por seu turno, a promoo da sade nos presdios poderia ter como um de seus traos constitutivos a formao de agentes comunitrios de
sade entre os prprios presos, o que criaria oportunidades para a insero produtiva destes
em suas comunidades aps o cumprimento da pena. At onde se pode perceber, no entanto,
no h no Executivo federal um movimento decisivo para incorporar e integrar estas mltiplas dimenses em sua agenda. Tanto verdade que duas das mais expressivas iniciativas para
a realizao de direitos nas prises e no retorno sociedade em tempos recentes o Mutiro
5. Exemplos disso so as baixssimas estatsticas de acesso a trabalho e estudos nas prises brasileiras. Segundo dados do Infopen (Brasil, 2010b),
dos 417.112 presos no sistema em dezembro de 2009, apenas 10% estudavam, considerados todos os nveis e modalidades; e apenas 22% trabalhavam, sendo que boa parte destes em atividades precrias sem potencial de empregabilidade na condio de egresso , como as de apoio ao
estabelecimento penal ou seja, servios gerais no presdio, como limpeza e cozinha (33.023) e artesanato (13.899).
6. Sobre o Plano Nacional de Sade do Sistema Penitencirio, ver <www.ms.gov.br>, acesso em 20 de agosto de 2010. Sobre o Projeto Educando
para a Liberdade, ver Unesco et al. (2006) e Unesco, OEI e AECID (2009).
608
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
Nmero de
artigos
2.138
23
Sade nas prises; sade em prises; sade prisional; sade nos presdios;
sade em presdios; sade penitenciria; sade em penitencirias; sade nas
penitencirias; plano nacional de sade do sistema penitencirio; plano nacional de
sade no sistema penitencirio.
14
Tema
O projeto de criao de um sistema penitencirio federal envolve a construo de presdios de segurana mxima, com celas individuais e pesado aparato de segurana interna e
externa, bem como o recrutamento e a formao das dezenas de agentes, tcnicos e dirigentes
que operem estas unidades. Originalmente, ele previa a construo de cinco presdios, com
um total de mil vagas, que seriam destinadas custdia de presos de alta periculosidade
assim entendidos aqueles cuja permanncia em presdios estaduais colocaria a gesto prisional
local sob risco , alm de presos que demandassem algum tipo de proteo especial do Estado
em funo de ameaas sofridas. At o ano de 2010, quatro desses presdios j haviam sido
postos em funcionamento em Catanduvas (PR), Campo Grande (MS), Porto Velho (RO)
e Natal (RN).
De maneira geral, parece haver evidncia de que os presdios federais tm cumprido
um papel importante na arquitetura geral da poltica penitenciria nacional, servindo como
vlvulas de escape para as gestes estaduais quando estas se veem confrontadas com questes mais graves associadas custdia de determinados presos. Exemplo disto foi a reduo
no nmero de grandes rebelies em diversos estados, aps o isolamento temporrio, nos
presdios federais, de lideranas do crime organizado com envolvimento ou atuao em tais
7. A criao do programa Comear de Novo pelo CNJ, na sequncia dos mutires carcerrios, refora a ideia, que aqui vem sendo exposta, de
interdependncia entre os vrios direitos previstos na LEP em favor dos apenados: nos bastidores dos mutires, percebeu-se que a promoo do
acesso justia no poderia ser desvinculada de projetos de reintegrao social. Do contrrio, a liberdade proporcionada pelos mutires seria falsa,
pois os seus beneficirios no disporiam de qualquer apoio na vida extramuros. Sobre os mutires carcerrios e o programa Comear de Novo, ver
<www.cnj.jus.br>, acesso em 20 ago. 2010.
609
610
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
Depen em 2008 revelou oscilao entre R$ 500,00 (em Alagoas) e R$ 6.200,00 (no Distrito
Federal) no salrio de agentes de segurana penitenciria (Brasil, 2008b), ao que se devem
somar a inexistncia ou baixa efetividade de rgos de controle e a falta de padres no servio
penitencirio. Com isso, a poltica penitenciria tende a ser pautada pelo improviso na gesto
e pela precarizao das relaes de trabalho o que, de fato, ocorre hoje largamente.
Muitos desses problemas, por fim, esto associados a limitaes gerenciais na conduo da poltica. Salvo algumas excees, como na construo e reforma de estabelecimentos
penais caso para o qual se encontrou instrumento alternativo de financiamento, em parceria
com a Caixa Econmica Federal (CEF) ou no Plano Nacional de Sade que opera, ao
menos em parte, mediante a descentralizao de recursos do Fundo Penitencirio Nacional
para o Ministrio da Sade , todo o resto da poltica promovido basicamente por meio de
convnios. Nesta modalidade, o governo federal repassa recursos a entes parceiros em nvel
estadual ou municipal mediante a apresentao e a execuo de projetos.
Sob esse modelo, as iniciativas ficam sujeitas a uma srie de contingncias. Em primeiro
lugar, elas dependem da efetiva apresentao de projetos por parte dos interessados nos estados ou municpios. Em muitos casos, por limitao de pessoal ou baixa qualificao tcnica
de suas equipes, os estados sequer so capazes de elaborarem projetos. Uma vez elaborados,
os projetos devem se mostrar adequados s exigncias burocrticas do governo federal e dos
rgos de controle. Mais uma vez, verifica-se que muitos estados se mostram incapazes de
acompanharem a tramitao dos projetos, promovendo os ajustes ou esclarecimentos eventualmente solicitados pelo Ministrio da Justia no tempo devido.
Uma terceira barreira est relacionada regularidade na documentao dos proponentes:
se um estado no tiver prestado contas num convnio com outro ministrio em projeto relacionado pavimentao de uma rodovia, por exemplo, fica impedido de receber recursos do
Ministrio da Justia para implantar um projeto de profissionalizao de presos.
Supondo que tudo isso d certo e que haja disponibilidade financeira no mbito federal,
outras dificuldades ainda sobreviro. Uma vez que as parcelas sero liberadas gradualmente,
conforme a execuo e a prestao de contas do convenente e a programao oramentria
do Ministrio, atrasos motivados por problemas em quaisquer destes nveis geram paralisia e,
em muitos casos, prejuzo na execuo do projeto. Alm disso, possvel que em transies
de governo nos estados as prioridades sejam completamente reordenadas. Assim, ainda que
a execuo do convnio venha se dando de maneira regular e que a experincia ali produzida
venha se mostrando exitosa, o projeto pode perder apoio poltico e assumir um ritmo meramente protocolar de execuo.
Por fim, o modelo de convnio cria enormes embaraos produo e institucionalizao
de boas prticas. No primeiro caso, os convnios levam o governo federal a adotar posio
semelhante de um banco, que atua segundo a demanda dos estados e com pouco poder
de agenda em relao ao contedo dos projetos apresentados por estes. No segundo caso,
comum que, mesmo quando se verifiquem boas prticas em casos especficos, o estado convenente no tenha previso de recursos para ampliar o nvel de abrangncia destas, ou mesmo
611
para lhes dar continuidade por conta prpria, na escala em que elas foram originalmente
concebidas. Assim que, para sobreviver por mais algum tempo, o projeto demandar a
celebrao de um novo convnio, submetendo mais uma vez os estados e a Unio aos gargalos
aqui sumariamente indicados.
V-se, portanto, que alm de prejudicar qualquer investimento macio no setor que no
esteja relacionado construo de novos estabelecimentos penais e, em menor escala, ao Plano
Nacional de Sade, o atual contexto gerencial da poltica penitenciria limita severamente a
capacidade do governo federal de induzir mudanas e investimentos estratgicos nos estados.9
Da decorre, enfim, um conjunto de desafios que pode ser esboado conforme o que se
apresenta no quadro 1.
Quadro 1
Programtico
Gerencial
Problemas
Desafios
9. Parte disso decorre de uma estrutura ainda inadequada do Depen/MJ, que figura da Lei de Execuo Penal como o rgo executivo da poltica
penitenciria nacional. A poltica de PMAs, por exemplo, gerida por uma coordenao-geral na Diretoria de Polticas Penitencirias dotada de
baixssimo contingente humano, embora, como se mencionou, o quantitativo afetado por esta poltica seja to expressivo quanto o das penas privativas de liberdade. Por sua vez, a poltica nacional para o pessoal penitencirio envolvendo temas como capacitao e carreira de agentes, tcnicos
e dirigentes atualmente gerida por uma coordenao-geral que, alm de contar com recursos humanos insuficientes, ainda acumula a gesto
de todas as polticas sociais voltadas a apenados educao, sade, trabalho, renda etc. Alm disso, deve-se acrescentar a instabilidade verificada
na gesto da poltica. Entre 2003 e 2010, o Depen/MJ teve cinco diretores-gerais, computando-se uma interinidade de cerca de dez meses de um
ex-diretor adjunto. Fica o registro, portanto, de que no bastaria desenvolver instrumentos de gesto sem ampliar a capacidade de coordenao
nacional da poltica penitenciria.
612
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
A pergunta que resta para este estudo, portanto, : teria a I CONSEG sido capaz de oferecer subsdios para o enfrentamento desses desafios, ou ao menos de revelar uma conscincia
crtica, na sociedade, a respeito deles?
3 O Processo e as Deliberaes da I CONSEG: uma anlise a partir do
eixo sobre o sistema penitencirio
A resposta questo formulada requer, antes de tudo, uma compreenso sobre o funcionamento da I CONSEG. Para tanto, convm distinguir entre duas etapas da conferncia: uma
etapa de base e uma etapa nacional. A etapa de base, que abasteceu a etapa nacional com
propostas para priorizao, incluiu conferncias municipais e estaduais de carter eletivo,
alm de diversas outras atividades tidas como preparatrias.
Assim como ocorreu na etapa nacional, os participantes das conferncias estaduais e
municipais com direito a voto pertenciam a um entre os trs segmentos de representao
reconhecidos por ocasio da I CONSEG: sociedade civil (40%), trabalhadores da segurana
pblica (30%) e gestores (30%). Os representantes vinculados aos segmentos da sociedade
civil e aos trabalhadores eram escolhidos por eleio e os representantes vinculados aos gestores eram escolhidos por indicao.
Como se antecipou, no entanto, as conferncias (eletivas) no foram as nicas atividades
que, na etapa de base, permitiram a formulao e o encaminhamento de propostas para a
etapa nacional. De maneira bastante inovadora e inspirada na experincia de outras conferncias nacionais, notadamente a de juventude, a I CONSEG recebeu propostas oriundas de
atividades como conferncias livres conferncias que poderiam ser organizadas por qualquer
grupo de cidados interessados em discutirem o problema da segurana pblica , seminrios
temticos eventos acreditados pela organizao da I CONSEG, para a discusso de temas de
maior especificidade, como as PMAs e, at mesmo, de uma conferncia virtual.
Essas atividades tiveram grande importncia no processo da I CONSEG: por meio delas
foi possvel no apenas alcanar um nmero maior de pessoas, de maneira que a conferncia
pudesse ser algo bem prximo de um evento da cidadania brasileira e no apenas de especialistas ou participantes de ofcio , mas tambm diversificar as possibilidades de participao
no processo e, por consequncia, as vozes que se fariam ouvir na etapa nacional. Exemplos do
potencial de incluso da decorrentes foram as conferncias livres organizadas em carceragens,
presdios, ou com cumpridores de PMAs (Macharat, Amorim e Guindani, 2010;
Silva, 2009; Quack, 2009).
As propostas formuladas na etapa de base poderiam ser divididas em dois nveis
princpios e diretrizes , estando as propostas de diretrizes distribudas ao longo de sete
eixos temticos: i) gesto democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo;
ii) financiamento e gesto da poltica pblica de segurana; iii) valorizao profissional e
613
Diretriz
Soluo
A etapa nacional, por sua vez, consistiu de trs procedimentos: o primeiro foi a anlise
das propostas vindas da base, devidamente sistematizadas, no mbito de grupos de trabalho
(GTs). Nesta oportunidade, os participantes poderiam destacar as propostas de princpios e
diretrizes e os aspectos, dentro destas propostas, que, segundo seu entendimento, deveriam ser
priorizados. Seguia-se da um primeiro momento interativo, no qual os participantes dos
GTs: i) visualizavam e discutiam os resultados dos trabalhos uns dos outros; e ii) indicavam,
614
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
por votao, aqueles que deveriam ser submetidos a um segundo momento interativo, desta
vez envolvendo toda a plenria da CONSEG. Desta ltima fase, resultaram as deliberaes
finais da conferncia, contendo uma lista de dez princpios e 40 diretrizes.
O quadro 3 sintetiza todo o processo da I CONSEG.
Quadro 3
Fluxograma da I CONSEG
Etapa de base
Etapa nacional
Atividades e produtos
Conferncias municipais
Atividades eletivas
Conferncias estaduais
Atividades preparatrias
Atividades e produtos
Relatrios
7 princpios
21 diretrizes
Relatrios
7 princpios
21 diretrizes
Conferncia virtual
Conferncias municipais em
cidades com menos de 200 Relatrios
7 princpios
mil habitantes
21 diretrizes
Conferncias livres
Seminrios temticos
Sistematizao de propostas
26 princpios
377 diretrizes
GTs
Resolues
M o m e n t o s 10 princpios
interativos
40 diretrizes
Para uma anlise do processo e dos resultados da I CONSEG no eixo 6 sistema penitencirio, este estudo serviu-se da seguinte estratgia analtica: em primeiro lugar, mediante
recodificao em software de anlise qualitativa, examinou-se o contedo de todas as propostas submetidas etapa nacional ou seja, de todas as contribuies obtidas na base ,
luz dos j mencionados desafios da poltica penitenciria. Em segundo lugar, examinou-se
o contedo das propostas resultantes dos dois momentos interativos. As sees seguintes
trazem as concluses que da puderam ser extradas.
3.1 Sobriedade, adequao, viso estratgica e criatividade nas propostas:
a relevncia do acmulo gerado pela I CONSEG para o enfrentamento dos
desafios da poltica penitenciria nacional
A opo analtica de promover a decomposio das propostas em temas e analisar a frequncia
de temas por propostas revelou padres bastante interessantes no material produzido a partir
da etapa de base.
Com relao aos desafios polticos do setor, percebe-se que apenas nove das 53 propostas
sistematizadas (16%) traziam trechos ou componentes que reproduziam a retrica do medo e
postulavam pela restrio dos direitos dos apenados ou o endurecimento da poltica, conforme
descrio da tabela 2.
615
Tabela 2
Trechos ou componentes de propostas da I CONSEG que reproduzem a retrica do medo e postulam pela
restrio dos direitos dos apenados ou o endurecimento da poltica
Proposta
Componente
6.2
6.4
Evitar os deslocamentos dos detidos e presos e assim minimizar riscos s pessoas envolvidas e sociedade.
6.5
Uso de videoconferncia para audincias com presos de alta periculosidade e em regies com dificuldade de escolta, ou que
comprometam a segurana da populao.
6.13
6.19
Reviso dos critrios para concesso dos indultos, diminuindo a sensao de impunidade.
Rever/flexibilizar/restringir/vedar na lei de execuo penal, no que se refere aos critrios de concesso de benefcios, livramento condicional e indulto aos reclusos.
6.29
Abolir as sadas temporrias, restringir o direito de responder a crimes em liberdade assistida e cumprir a pena na sua totalidade. Proibir as visitas ntimas e indulto e instituir critrios mais apurados para a progresso das penas.
6.42
Proibir a entrada de malote e visitas ntimas aos presos nas delegacias de polcia e penitencirias aos internos de alta periculosidade e visitas de menores a presdios. Adotar maior rigor nas visitas ntimas de parentes e advogados nos presdios, para
evitar o fornecimento de telefones, armas e outros objetos facilitadores de ataques, agresses, rebelies e fugas.
6.48
Esses dados permitem tirar duas concluses quanto ao processo da I CONSEG. Em primeiro lugar, ele foi plural o suficiente para atrair participantes que sustentaram as passagens
acima destacadas e, em alguns casos, conseguiram inclu-las no caderno de propostas da etapa
nacional ou seja, ele contemplou as contradies da sociedade brasileira. Em segundo lugar,
ele foi sbrio o suficiente para que estas passagens fossem diludas em meio a outras, cujas
preocupaes so com a implementao, e no com a ruptura do modelo institudo pelas
reformas penais da dcada de 1980.
Nesse sentido, preciso salientar que, exceto quanto ao item 6.42, as passagens constantes da tabela 2 representam apenas fragmentos das propostas afinal sistematizadas.
Em todos os outros casos, os blocos de texto correspondente a cada proposta tambm incluam
trechos com sentidos opostos aos aqui destacados, cabendo aos participantes da conferncia,
na fase de priorizao, a tarefa de arbitrar o sentido que deveria prevalecer. A proposta 6.48,
por exemplo, tinha como redao: 6.48 Extino do benefcio da sada temporria para
reeducandos/ Extinguir o exame criminolgico pelo seu carter estigmatizador e violador dos
direitos humanos. A primeira proposio sugeria suprimir direitos de presos; a segunda sugeria ampliar direitos de presos. Analisando-se, pois, o percentual de texto ocupado por trechos
que aderiam retrica do medo e que postulavam a restrio dos direitos dos apenados ou o
endurecimento da poltica, em relao ao volume textual total das propostas, a relevncia dos
primeiros ainda menor: apenas 3%.
Com relao aos desafios programticos e gerenciais do setor, o processo da I CONSEG
pareceu ter deixado saldo igualmente proveitoso. Prosseguindo-se com a anlise do contedo
616
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
das propostas por temas, possvel notar que, embora tenham servido para dar vazo a diversas inquietaes com o dia a dia da execuo penal e com a maneira pela qual esta se encontra
juridicamente estruturada no pas,10 as propostas reunidas ao longo do processo da I CONSEG renem trs aspectos positivos para um processo de formulao de polticas.
Em primeiro lugar, elas revelam uma viso abrangente do problema penitencirio. Conforme se nota pela descrio proporcionada na tabela 3, alm de abordar as questes mais
salientes do setor, em nvel bastante sofisticado de variedade e complexidade, o caderno de
propostas traz temas ainda no devidamente problematizados pela poltica penitenciria, tais
como: i) o direito ao voto do preso; ii) a necessidade de ateno a presos provisrios, em
semiaberto e aberto, e a egressos do sistema; e iii) a necessidade de aproximao entre apenados e seus familiares, bem como de estratgias de apoio a estes.
Tabela 3
Aspectos
Educao
Trabalho e renda
Sade
Acesso justia
Assistncia social
Voto
Contingente, atribuies, carreira, remunerao, capacitao e apoio
psicossocial.
Construo e reforma de estabelecimentos penais para a melhoria da
custdia.
Frequncia
(nmero de propostas
nas quais aparecem)
9
9
8
3
1
1
9
6
6
5
2
10. Inquietaes com o dia a dia da execuo penal apareceram em 16 propostas, sendo que trs destas ocorrncias referiam-se a problemas na
revista de visitantes por exemplo, a proposta 6.13: (...) abolir as revistas ntimas e utilizar novas tecnologias para evitar o constrangimento dos
visitantes; submeter os detentos a revista de segurana, ao final de cada visita; divulgar claramente as listas dos objetos e alimentos que a famlia
pode levar para o visitado (...).. Por seu turno, as demandas por mudanas no arcabouo normativo da execuo penal, presentes em 13 propostas,
mostram os vrios sentidos nos quais esta contenciosa. Verificam-se aqui, proposies voltadas ampliao dos direitos dos apenados por exemplo, proposta 6.47: (...) anistia aos condenados primrios por crimes praticados sem violncia contra a pessoa, s presas gestantes, aos maiores de
60 anos e aos portadores de deficincia fsica, de sofrimento mental e de doenas infecto-contagiosas, no importando o estgio de cumprimento
da pena; melhoria da posio ocupada pela execuo penal na agenda poltica por exempl, a proposta 6.30: Priorizar a reforma do Sistema
Penitencirio, com a incluso na Constituio Federal como rgo formal de segurana pblica; promoo de alternativas ao encarceramento
por exemplo, proposta 6.52: (...) alteraes legislativas para ampliar as possibilidades [de PMAs]; ao combate ao que Baratta (1999) j descreveu
como a seletividade do sistema penal por exemplo: proposta 6.38: Extinguir imunidades especficas parlamentar, judiciria, etc., com aplicao
igualitria das leis a todas as pessoas; ou, como j dito, ao endurecimento da poltica por exemplo: proposta 6.29: abolir as sadas temporrias,
restringir o direito de responder a crimes em liberdade assistida e cumprir a pena na sua totalidade. Proibir as visitas ntimas e indulto e instituir
critrios mais apurados para a progresso das penas.
617
Frequncia (nmero
de propostas nas
quais aparecem)
14
Gesto estadual
13
Poltica nacional
12
10
Territrio
Pesquisa e informao
Promoo de pesquisa e criao de sistema de informaes para o planejamento e a melhoria da gesto penitenciria.
Tecnologia
Mdia
Temas
Mas o olhar estratgico subjacente s propostas geradas pela I CONSEG para o sistema
penitencirio se exprime, tambm, na maneira pela qual estes temas foram abordados. Entre
as propostas classificadas como de poltica nacional, por exemplo, h algumas com contornos bastante sistmicos, quando sugerem:
6.22 Melhorar e tornar mais efetiva a gesto financeira do Sistema Penitencirio com medidas
tais como: repassar, fiscalizar e direcionar as verbas por parte da Unio, criar um planejamento
estratgico de execuo de recursos, com normas e percentuais mnimos e com responsabilizao
do gestor pelo seu cumprimento.
Ou ainda:
6.32 Garantir acesso da populao carcerria, dos egressos e seus familiares, a todas as polticas
pblicas estatais e as estabelecidas pela Lei de Execuo Penal, tais como: educao, sade integral,
qualificao profissional, habitao, atendimento social e jurdico, creches para as unidades prisionais femininas. Para isso: desenvolver um banco de dados que integre as polticas penitencirias
s polticas pblicas sociais; estabelecer instrumentos e mecanismos de participao dos apenados,
egressos, famlias, operadores do sistema, Judicirio e sociedade civil organizada no processo de
planejamento de polticas voltadas para a populao carcerria.
618
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
Por fim, muitas das propostas da I CONSEG se destacam pela criatividade. Por exemplo, no terreno do acesso justia, h uma inovadora sugesto, que envolve a articulao
entre poder pblico e sociedade civil e est orientada a (...) Incentivar a criao de associaes de auxlio aos detentos, para lutar por seus direitos e garantir os benefcios previstos na
legislao (proposta 6.2).
Em suma, partindo-se tanto de uma anlise rigorosa das propostas tiradas da etapa de
base da I CONSEG quanto de uma confrontao entre estas proposies e os atuais desafios
do sistema penitencirio, pode-se dizer que vale a pena consultar a populao por meio de
conferncias nacionais, na tarefa de se construir uma poltica para este setor.11 A seo seguinte
examina o sentido e a qualidade das deliberaes da etapa nacional da conferncia, sendo
seguida, por fim, de uma discusso sobre as condies nas quais este potencial pode ou no ser
efetivamente aproveitado.
3.2 Ganhos e perdas de momentos interativos: o sentido e a qualidade da deliberao
da I CONSEG no eixo sobre o sistema penitencirio
Uma anlise dos dois momentos interativos da I CONSEG ou seja, das duas etapas nas
quais os seus participantes foram levados a qualificar e priorizar propostas de princpios e,
em especial, de diretrizes indica duas caractersticas para este processo. Primeiro, embora
as propostas com carter estratgico tivessem sido bem prestigiadas no mbito dos GTs, elas
no receberam votos suficientes para sagrarem-se prioritrias na viso da plenria geral
(padro I, na tabela 4). Segundo, propostas cujo carter preponderante refletia interesses de
atores ou grupos sociais especficos encontraram mais receptividade na plenria geral (padro
II, na tabela 4).
Bons exemplos do padro I propostas estratgicas que perderam terreno entre os GTs
e a plenria geral constam das propostas 6.9 e 6.18, destacadas na tabela 4. A proposta 6.9
demandava a desconcentrao dos estabelecimentos penais, como alternativa j mencionada
falta de planejamento territorial na estruturao do sistema penitencirio, a qual traz srios
impactos para toda a gesto do sistema. Embora tivesse sido considerada prioritria por trs
dos quatro GTs, a proposta no recebeu votao suficiente na plenria final para compor
a lista de resolues. A proposta 6.18 demandava a criao de secretarias prprias para a
administrao penitenciria nos estados, dado que hoje a gesto deste setor flutua entre vrias
pastas, com filosofias no necessariamente semelhantes Justia, Direitos Humanos, Segurana Pblica etc. Repetindo o que ocorreu na proposta 6.9, ela foi considerada prioritria
por trs dos quatro GTs, mas na plenria final no recebeu votao suficiente para compor a
lista de resolues.
11. Essa concluso tem grande relevncia nos debates sobre participao social e governana da segurana pblica, pois a incluso de um eixo
sobre o sistema penitencirio na I CONSEG no era consensual nem mesmo entre os organizadores da conferncia. Ao longo da pesquisa no
foi possvel apurar com segurana as razes disto, pois os entrevistados apresentaram verses diversificadas e contraditrias. Mas com frequncia
houve referncia: i) ao j mencionado descompasso entre os debates sobre o sistema penitencirio e os debates prprios do campo da segurana
pblica, o que criava desconfiana sobre a viabilidade de se produzirem boas propostas a partir da submisso do tema a uma conferncia nacional;
e ii) fragilidade do tema perante a opinio pblica e ao receio de que a sua submisso ao debate pblico pudesse galvanizar opinies hostis e, no
limite, incompatveis com o marco da segurana com cidadania que se buscava imprimir a toda a conferncia.
619
Tabela 4
Temas e aspectos
Posio na priorizao
final
6.6
Trabalhadores da execuo penal: contingente, atribuies, carreira, remunerao, capacitao e apoio psicossocial de agentes penitencirios,
com nfase na proposta de criao de uma polcia penal.
1 (1.095 votos)
6.2
17 (339 votos)
6.52
22 (293 votos)
6.17
25 (245 votos)
6.39
30 (205 votos)
35 (194 votos)
6.7
6.1
6.3
6.9
6.18.
6.14
6.51
Padro I: propostas estratgicas que perderam terreno entre os GTs e a plenria geral.
Padro II: propostas cujo carter preponderante refletia interesses de atores ou grupos sociais
especficos encontraram mais receptividade na plenria geral.
Quanto s propostas 6.6, 6.7 e 6.1, sua trajetria d bons exemplos do padro II ou
seja, de como o prestgio a interesses especficos foi decisivo na plenria final. curioso, por
exemplo, o contraste entre: i) o sucesso da proposta 6.1 nos grupos de trabalho e o seu fracasso na plenria geral; e ii) o desempenho oposto da proposta 6.7 priorizada por apenas
dois GTs, mas garantida entre as deliberaes finais. A primeira abordava uma srie de direitos de apenados, enquanto a segunda focava apenas no direito sade.
Mais representativo, porm, o caso da proposta 6.6. Embora envolvesse medidas de
interesse geral dos trabalhadores da execuo penal (garantir atendimentos mdico, psicolgico e social ao servidor; implementar escolas de capacitao), esta proposta tinha como elemento central a aprovao da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 308/2004, que
620
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
Com base nos dados aqui reunidos e na descrio proporcionada pela nota de Sapori
(2010), parece apropriado dizer que, embora o processo da I CONSEG tivesse sido capaz
de gerar boas alternativas para o sistema penitencirio, a especificao das propostas prioritrias padeceu de srios problemas, os quais repercutiram no sentido e na qualidade das
12. O eixo relativo ao sistema penitencirio no escapa disso. Basta ver quo incompatveis so a diretriz 1 6.6. (...)aprovar e implementar a
Proposta de Emenda Constitucional 308/2004, que insere a polcia penal no Artigo 144 da Constituio, e o princpio 2 pautar-se na manuteno
da previso constitucional vigente dos rgos da rea, conforme artigo 144 da Constituio Federal , o qual obteve 455 votos.
621
deliberaes da conferncia. Mais que a perda de uma oportunidade, isto tambm pode ser
visto como possvel fonte de problemas para a governana da segurana pblica. Na primeira
sesso do Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP),13 a qual se destinava a avaliar
a I CONSEG, vrios conselheiros com atuao na poltica penitenciria alertaram para a
impossibilidade de se tomarem as deliberaes da conferncia como consensuais em clara
referncia macia votao obtida pela proposta de criao de uma polcia penal. Assim,
pode-se desde logo antever embaraos na implementao da proposta mais votada da conferncia. Isto traz desafios de legitimao imensos para o Ministrio da Justia e, em especial,
para o prprio CONASP, dado que uma de suas atribuies monitorar a implementao
das diretrizes da conferncia. Fica para o futuro a tarefa de se verificar se e como estes rgos
enfrentaro tais desafios.
Outro aspecto a ser considerado remete articulao e movimentao da sociedade
civil frente priorizao das propostas do eixo 6 (momento interativo etapa 2). Sendo
este o segmento mais representado (40%, contra 30% dos trabalhadores) ele teria, em tese,
mais condies de minimizar ou alterar os resultados afinal produzidos. Entretanto, o que se
constatou que os representantes da sociedade civil na conferncia (com raras excees, como
a Pastoral Carcerria) no consideraram este eixo como um de seus prioritrios, reforando,
assim, o peso que os agentes penitencirios tiveram na determinao do resultado final da
priorizao. Comentava-se ao longo do processo da I CONSEG que o eixo 5 era considerado
como o eixo da sociedade civil por excelncia, o que repercutiu em menor interesse desta
por outros eixos, como foi o caso do eixo 6 (SILVA, 2010).
4 Lies aprendidas: a importncia do contexto e do desenho
de conferncias
Alm de conquistas e desafios circunstanciais, o processo e os resultados da I CONSEG trazem oportunidade para reflexes de mais longo alcance. Exercitando estas oportunidades, este
texto destaca quatro elementos de desenho e contexto que, ainda que no exclusivamente,
parecem ter sido determinantes nos contornos que a conferncia adquiriu. Reside, aqui, a
percepo de que a conferncia pode ser analisada como uma instituio, que a um s
tempo facilita e constrange a ao humana e que, dentro de certos limites, pode ser reconstruda, num processo contnuo e coletivo de aprendizagem (DiMaggio e Powell, 1991;
Suchman e Edelman, 1996; Pires, Lopes, e S E Silva, 2010).
O primeiro elemento, j mencionado em outras iniciativas de avaliao da I CONSEG
(Via Pblica, 2010), a metodologia utilizada. Em grande medida, as virtudes observadas no processo decorreram de duas opes metodolgicas que singularizam a CONSEG:
i) a adoo das conferncias livres, as quais responderam pela maior parte das propostas
submetidas etapa nacional; e ii) a delimitao de um mximo de propostas em cada
etapa, forando os participantes a uma priorizao, o que pode ter levado a que propostas
13. O CONASP passou por reestruturao durante o processo da I CONSEG, tendo sido institudo um conselho de transio, composto pelos membros da Comisso Organizadora Nacional (CON) da I CONSEG.
622
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
mais hostis fossem barradas nas etapas de base.14 Qualquer esforo futuro de consulta
populao em matria de sistema penitencirio, portanto, deve investir nestas e em outras
estratgias similares.
O mesmo, porm, no pode ser dito em relao aos mtodos de deliberao adotados
na etapa nacional. Segundo os registros disponveis, os momentos interativos tinham dois
objetivos: i) evitar procedimentos desgastados, como a votao por crachs, que em outras
conferncias j haviam levado aos mais variados e ilegtimos artifcios desde a postergao
da sesso, a fim de que a plenria fosse esvaziada e a deliberao pudesse ser dirigida pela
mesa, at comrcio de crachs ; e ii) forar os participantes a desenvolverem um olhar amplo
sobre a poltica de segurana, razo pela qual todos eles tinham direito a votar em propostas
de todos os eixos.15 Ironicamente, isto pode ter reforado o esprito corporativo dos participantes, o que conduziu mais afirmao de dissensos e demandas particularistas que busca
de consensos ou proposio de mudanas estruturais na poltica.16
Outro fator que interferiu nos resultados foi a seleo de participantes. No segmento de
trabalhadores da execuo penal, a I CONSEG incluiu apenas agentes de segurana penitenciria. No havia, assim, qualquer representao de tcnicos (psiclogos, assistentes sociais,
enfermeiros, mdicos, psiquiatras, professores etc.) ou de administradores do sistema. A especificidade da funo de agente de segurana, bem como a existncia de frequentes embates
entre estes e os demais atores da gesto prisional so fatores sugestivos de que, caso todos eles
estivessem na conferncia, tanto a abrangncia quanto o sentido de propostas para os trabalhadores poderiam ter seguindo um caminho bem diferente.
O terceiro elemento que provou ser relevante nas deliberaes foi a falta de alternativas credveis de poltica pblica para os trabalhadores da execuo penal. Em que pese a
mencionada relevncia deste segmento na poltica penitenciria, bem como o histrico de
mobilizao dos agentes penitencirios, do qual a participao na I CONSEG talvez tenha
14. Tatagiba (2010) questiona com grande astcia se esse fato no poderia estar relacionado mais composio da sociedade civil que participou
das etapas de base que aos aspectos metodolgicos da I CONSEG. De fato, autores como Lavalle (2010) alertam para o fato de que no h uma
sociedade civil, porm vrias sociedades civis, cujo processo de construo tarefa analtica das mais desafiadoras. No caso da I CONSEG, a
questo s poderia ser respondida com anlises e classificaes minuciosas dos perfis das organizaes engajadas nas vrias atividades da conferncia, algo que extrapola o escopo deste texto. Mas o assunto deve permanecer na agenda dos pesquisadores interessados em participao social
e segurana pblica, pois setores mais conservadores da sociedade civil podem perfeitamente decidir investir em prximas edies da CONSEG,
alterando o equilbrio de posies em disputa e, por conseguinte, o sentido da deliberao, em relao ao que se viu na I CONSEG. Na rea da sade,
por exemplo, Carvalho, Ferrarezi e Koga (2010) demonstram que o sentido das deliberaes em alguns temas se alterou radicalmente entre a 8a e a
13a conferncias (1986 e 2010), em funo de mudanas nos interesses em disputa e nas composies polticas celebradas entre os participantes,
includos os da sociedade civil.
15. No se trata, com isso, de se desvalorizar ou desencorajar as inovaes metodolgicas da I CONSEG, mas apenas de reconhecer que, diante
de processos participativos que renem atores com as caractersticas desta conferncia, estas inovaes ainda no foram suficientes para garantir
qualidade deliberativa. De mais a mais, no se pode esquecer que a I CONSEG representou a primeira experincia nacional de participao no
campo da segurana pblica e que, por isso, era de se esperar que boa parte da demanda reprimida dos atores envolvidos na rea, sobretudo de
seus operadores, fosse canalizada para a conferncia. A prevalncia de propostas de ndole corporativa talvez no ocorra em outras reas temticas
e mesmo em edies futuras da CONSEG.
16. Mais um exemplo disso est na trajetria da proposta 6.2, destacada na tabela 4. Originalmente, tratava-se de uma proposta ampla, cobrindo
vrias dimenses do acesso justia no sistema penitencirio. Ao longo dos momentos interativos, registrou-se nfase para a Defensoria Pblica.
Em outras palavras, a proposta tornou-se menos sobre um tema e mais sobre uma instituio. Isto, como sugere este texto, pode ter sido decisivo
para que ela conseguisse transitar com mais facilidade nos debates e, enfim, sagrar-se prioritria no processo deliberativo.
623
sido o ponto mais alto, o governo federal e a prpria sociedade civil permaneciam incapazes de construir ou articular uma proposta de poltica para estes atores. A tramitao da
PEC no 308/2004 no foi suficiente para sensibilizar o Executivo federal e os movimentos de
direitos humanos para a importncia de se dialogar com os agentes e pugnar por mudanas na
realidade destes profissionais. Em consequncia, os participantes da I CONSEG no tinham
como oferecer um contraponto proposta de criao da polcia penal que, assim, pde
ser mais facilmente defendida e negociada, em especial devido ao quantitativo de agentes
presentes na conferncia.
O ltimo elemento que merece destaque o da sistematizao de propostas para a etapa
nacional. O manual metodolgico geral da I CONSEG definia diretrizes como algo que
no depende somente de uma ao/instituio/ator. Desse modo, teria sido possvel eliminar, nas etapas de base ou na sistematizao das propostas, a referncia PEC no 308/2004
ou a atores especficos, de modo que se pudesse discutir efetivamente o meio de implementar/desenvolver um conjunto de aes. claro que esta era uma deciso difcil, que poderia
impor alto custo poltico ou abrir uma crise de legitimidade no processo. Porm, tom-la
no era impossvel e, v-se agora, talvez isto pudesse ter como contrapartida um benefcio
qualidade da deliberao.
5 Consideraes Finais
Paralelamente ao que j vem acontecendo em muitos outros setores de poltica pblica, ainda
que talvez com atraso, a participao social veio para o centro da agenda federal da segurana
pblica em 2009, com a convocao de uma conferncia e a reestruturao de um conselho.
Assim, os interessados da rea gestores, trabalhadores, analistas e sociedade civil tm se
defrontado com a necessidade de se compreender adequadamente o potencial destas instituies e se identificarem as principais condies nas quais elas podem gerar efetiva melhoria na
poltica pblica.
Analisando a experincia da I CONSEG, este texto sugeriu haver forte potencial no
uso das conferncias para a oxigenao da poltica penitenciria. Ao mesmo tempo, indicou
limites no sentido e na qualidade das deliberaes finais e destacou elementos contextuais e
de desenho da conferncia que aparentam responder por este saldo final. Espera-se, com isso,
ter-se oferecido uma contribuio substantiva para o fortalecimento do iderio e das prticas
de governana democrtica da segurana pblica.
Referncias
Avritzer, L.; PEREIRA, M. L. Democracia, participao e instituies hbridas. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), p.
16-41, 2005.
AZEVEDO, R. Tendncias do controle penal na poca contempornea: reformas penais no
Brasil e na Argentina. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, vol. 18, n. 1, p. 39-48, 2004.
624
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
BARATTA, A. Criminologia crtica e crtica do direito penal. Traduo Juarez Cirino dos
Santos. 2. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1999.
BENEVIDES, M. V. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. So Paulo:
tica, 1991.
BRASIL. Ministrio da Justia. Plano diretor do sistema penitencirio. Relatrio da situao
atual do sistema penitencirio: agentes, tcnicos e pessoal administrativo. Depen, Braslia,
2008. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br>. Acesso em: 20 de ago. 2010a.
______. Ministrio da Justia. Relatrio: perfil scio-criminal dos internos da penitenciria
federal de Catanduvas/PR. Depen, Braslia, 2007. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/
depen>. Acesso em: 20 de ago. 2010b.
______. Ministrio da Justia. Relatrio: perfil scio-criminal dos internos da penitenciria
federal em Campo Grande/MS. Depen, Braslia, 2008. Disponvel em: <http://www.mj.gov.
br/depen>. Acesso em: 20 de ago. 2010c.
______. Populao - relatrios estatsticos-analticos do sistema prisional (Brasil).
Depen. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/depen>. Acesso em: 20 de ago. 2010d.
______. Populao carcerria brasileira (quinqunio 2003-2007): evoluo e prognsticos. Depen. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/depen>. Acesso em: 20 de ago. 2010e.
______. Penas alternativas podem minimizar lotao nos presdios do pas. Disponvel
em: <http://www.mj.gov.br>. Acesso em: 12 de dez. 2008.
CARVALHO, M.; FERRAREZI, E.; KOGA, N. National health conferences and participatory processes in the Brazilian federal public administration. Estudo de caso, Mesa
Redonda Brasil, no mbito do projeto Nova sntese para a administrao pblica. Verso
preliminar (em arquivo com o autor). Braslia, 2010.
COHN, A. Estado, sociedade civil e institucionalizao da participao no Brasil: avanos e
dilemas. In: Perspectivas para o desenvolvimento brasileiro. Estado, Instituies e Democracia: democracia. Brasilia: Ipea, p. 475-94, 2010.
DIMAGGIO, P.; POWELL, W. The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: The University of Chicago Press, p. 1-38, 1991.
FONSECA, F. Mdia e poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas para sua
democratizao. In: Perspectivas para o desenvolvimento brasileiro. Estado, Instituies e
Democracia: democracia. Braslia: Ipea, p. 397-438, 2010.
GOMES, G. L. R. A substituio da priso - alternativas penais: legitimidade e adequao.
Salvador-BA: Juspodivm, 2008.
LAVALLE, A. O estatuto poltico da sociedade civil: evidncias da Cidade do Mxico e de
So Paulo. In: Perspectivas para o desenvolvimento brasileiro. Estado, Instituies e Democracia: democracia. Braslia: Ipea, p. 507-540, 2010.
625
LOPEZ, F. G.; PIRES, R. R. Instituies participativas e polticas pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas. In: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas.
Braslia: Ipea, 2010.
Macharet, F.; KAPP, P.; GUINDANI, M. Conferncia livre sobre segurana pblica:
um relato de experincia com presos das carceragens do Rio de Janeiro. In: XIII Congresso
brasileiro de assistentes sociais. Braslia, Distrito Federal, 2010.
PIRES, R. R.; LOPEZ, F.; S E SILVA, F. Mtodos qualitativos de avaliao e suas contribuies para o aprimoramento de polticas pblicas. In: Estado, Planejamento e Polticas
Pblicas. Braslia: Ipea, 2010.
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Projeto BRA 05/038. Braslia: PNUD/Depen, 2009.
POGREBINSCHI, T.; SANTOS, F. Entre representao e participao: as conferncias
nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro. Relatrio de Pesquisa, Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), Rio de Janeiro, 2010.
Quack, A. A voz da priso (documentrio). Depen, CUFA, 2009.
S e Silva, F. Cidadania nas prises e preveno da violncia. Folha de So Paulo, Tendncias/Debates, 18 jun. 2007.
______. Registro de observao: V Reunio do frum brasileiro de segurana pblica. So
Paulo, 2010.
______. Segurana com cidadania nas penas e medidas alternativas. Texto-base para o
seminrio temtico sobre penas e medidas alternativas. Projeto PNUD BRA 05/038. Braslia:
PNUD e Depen, 2009.
S, A. A. Sugesto de um esboo de bases conceituais para um sistema penitencirio. In: S,
A. A. (Org.). Manual de projetos de reintegrao social. So Paulo: Secretaria de administrao penitenciria do estado de So Paulo, p. 13-21, 2005.
SAPORI, L. F. Torre de Babel. Revista Brasileira de Segurana Pblica, 6. ed., ano 4, nota
sobre a I Conseg, So Paulo, 2010.
SILVA, E. R. Participao social e as conferncias nacionais de polticas pblicas: reflexes
sobre os avanos e desafios no perodo 2003-2006. Braslia: Ipea, 2006. (Texto para Discusso
n. 1378).
SILVA, F. D. Correspondncia pessoal (em arquivo com o autor). Braslia, 2010.
SILVA, F. D. Projeto metodolgico bsico da conferncia (CONSEG), com diretrizes e
fluxograma das propostas: projeto BRA 08/015. Braslia: Depen/PNUD, 2008.
Silva, P. R. As conferncias livres com os cumpridores de PMAs: mediaes (possveis) para
a conferncia nacional de segurana pblica. In: Cadernos temticos da CONSEG. Coorde-
626
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
nao geral da primeira conferncia nacional de segurana pblica. Ministrio da Justia, ano
I, n. 03, Braslia, Distrito Federal, 2009.
Suchman, M. C.; Edelman, L. B. Legal rational myths: the new institutionalism and
the law and society tradition. Law & Social Inquiry, vol. 21, n. 4, p. 903-941, Chicago,
United States of America, 1996.
Tatagiba, L. Correspondncia pessoal (em arquivo com o autor). Campinas, 2010.
UNESCO; GOVERNO JAPONS; MINISTRIO DA EDUCAO; MINISTRIO
DA JUSTIA. Educando para a liberdade: trajetria, debates e proposies de um projeto
para a educao nas prises brasileiras. Braslia, 2006.
UNESCO; OEI; AECID. Educao em prises na Amrica Latina: direito, liberdade e
cidadania. Braslia, 2009.
Via Pblica Gesto do Interesse Pblico. Desenho de metodologias e
implementao de procedimentos de monitoramento e avaliao do planejamento e da
realizao da primeira conferncia nacional de segurana pblica (CONSEG). Termo
de Parceria no 011/2008 entre o Ministrio da Justia e o Instituto Via Pblica. mar. 2010.
Disponvel em: <http://www.viapublica.org.br/relatorios.html>. Acesso em: 20 de ago. 2010.
VIANNA, L. W. A viagem (quase) redonda do PT. Jornal de Resenhas, So Paulo, p. 12-14,
5 jul. 2009.
VIANNA, L. W. O Estado novo do PT. Poltica Democrtica, Braslia, vol. 18, p. 45-53, 2007.
627
Captulo 24
1 APRESENTAO
Desde o fim do regime militar as polcias estaduais, tanto militares como civis, tm passado
por vrias transformaes em seus estatutos, bem como em suas estratgias de combate
ao crime e de interao com a sociedade. So transformaes lentas, geralmente pouco
perceptveis do ponto de vista da opinio pblica. O amplo levantamento de informaes
sobre esses processos e seus efeitos importante tanto para a avaliao do desempenho
das instituies de segurana pblica como para a construo de hipteses a respeito dos
caminhos a serem trilhados para efetiva transformao das polcias em entes pblicos
que atendam, de forma mais adequada, s demandas dos cidados, contribuindo para a
construo de uma sociedade mais justa e de um Estado mais eficiente. Atualmente, o
prprio modo tradicional de policiamento e no apenas as polcias tem sido amplamente
criticado pela literatura especializada e pelos diversos segmentos sociais interessados no
aperfeioamento democrtico destas instituies. Novas propostas de policiamento, com
enfoque comunitrio ou interativo, tm sido apresentadas como solues capazes de reverter
o quadro de desprestgio social e poltico das organizaes policiais. Diante desta tentativa
de transformao, faz-se necessrio um estudo mais aprofundado para se compreender em
que medida os novos modelos de policiamento tm alcanado seus objetivos, bem como
para analisar sua adequao para o aprimoramento das polticas de segurana pblica,
direcionadas para uma maior aproximao entre as polcias e a sociedade.
2 AS POLCIAS ESTADUAIS BRASILEIRAS: BREVE HISTRICO E CONDIES ATUAIS
A polcia pode ser vista como um dos resultados da emergncia dos Estados nacionais
modernos. Sua origem remonta aos padres estabelecidos para as milcias organizadas
inicialmente na Frana e na Inglaterra do sculo XIX (BRETAS, 1997; BARROS, 2005;
MARCINEIRO e PACHECO, 2005). A ideia de uma instituio policial como servio
pblico parece ter surgido sob influncia da Revoluo Francesa, que afirmou a necessidade
de uma fora armada instituda para o benefcio de todos, ao invs de servir aos interesses
privados das elites que poderiam vir a contrat-la (COTTA, 2006). A polcia moderna
, portanto, uma criao republicana. uma organizao de natureza pblica, dotada de
autorizao estatal para utilizar a fora fsica dentro de condies estabelecidas legalmente,
com a funo de manter a ordem e oferecer segurana aos cidados.
1. Revogado pelo Decreto Lei no 667, de 2 de julho de 1969, mas que manteve as atribuies bsicas das PMs.
630
TABELA 1
Populao
Policiais
militares
Policiais
civis
Total de
policiais
Policiais por
100 mil
habitantes
679.000
3.092.000
641.000
3.431.000
14.109.000
8.358.000
2.444.000
3.530.000
5.861.000
6.280.000
2.920.000
2.338.000
19.765.000
7.275.000
3.655.000
10.535.000
8.608.000
3.071.000
15.772.000
3.092.000
11.103.000
1.595.000
418.000
6.066.000
41.779.000
2.040.000
1.364.000
189.821.000
1.825
8.146
2.951
7.086
27.434
12.778
15.093
6.851
12.695
7.774
7.584
4.873
48.763
13.2693
9.896
15.792
19.7962
5.591
37.950
7.9262
22.379
5.7251
1.472
11.645
79.8123
5.743
4.333
405.182
929
2.096
774
1.425
5.392
2.064
5.260
1.656
3.410
1.449
2.365
1.770
9.190
2.557
1.420
4.3512
4.356
1.3652
9.793
1.385
4.929
1.555
9952
3.403
36.0422
1.070
1.248
112.249
2.754
10.242
3.725
8.511
32.826
14.842
20.353
8.507
16.105
9.223
9.949
6.643
57.953
15.826
11.316
20.143
24.152
6.956
47.743
9.311
27.308
7.280
2.467
15.048
115.854
6.813
5.581
517.431
406
331
581
248
233
178
833
241
275
147
341
284
293
218
310
191
281
227
303
301
246
456
590
248
277
334
409
273
Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SENASP-MJ). Pesquisa Perfil das Organizaes de Segurana Pblica Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2007).
Elaborao dos autores.
Notas: 1 O efetivo do Corpo de Bombeiros Militar est agregado ao efetivo da Polcia Militar.
2
631
muito acima da mdia, com 833 policiais por 100 mil habitantes. Isto significa que o Distrito
Federal possui, em termos relativos, o maior contingente policial do Brasil, em contraste com
o Maranho que tem o menor (apenas 147 policiais para cada grupo de 100 mil habitantes)
, seguido pelos estados do Cear, com 178, e do Paran, com 191.
Verifica-se grande variao ainda quando se consideram os gastos realizados com as
polcias estaduais. A tabela 2 apresenta os valores gastos pelas instituies, assim como aqueles
declarados na pesquisa Perfil das Organizaes de Segurana Pblica, da Secretaria Nacional
de Segurana Pblica (SENASP-MJ). As mdias do gasto por agente policial e por habitante
foram tomadas como parmetros para comparao entre os estados.2
TABELA 2
Valores gastos pelas polcias civis e militares, por Unidade da Federao (2007)
(Em R$)
Unidade da Federao
Acre
Alagoas
Amap
Amazonas
Bahia
Cear
Distrito Federal
Esprito Santo
Gois
Maranho
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Par
Paraba
Paran
Pernambuco
Piau
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondnia
Roraima
Santa Catarina
So Paulo
Sergipe
Tocantins
Brasil
Polcias
militares
70.709.104,05
275.812.499,50
175.441.057,77
247.048.280,14
1.047.252.032,59
273.547.922,83
867.413.446,61
495.035.955,92
383.791.352,25 1
29.115.105,01
255.957.278,40
185.037.950,77
2.828.993.047,01
n.d.
165.346.233,00
594.481.025,31
105.899.679,21 1
112.045.003,07
1.135.623.831,51
198.196.647,58 1
94.220.983,83
136.089.463,55
26.938.607,64
504.031.205,43
n.d.
159.487.130,71
148.623.958,45
10.516.138.802,14
Polcias
civis
41.688.667,00
68.390.654,77 1
1.895.443,00
115.447.006,00
323.624.922,00
98.222.968,00
1.108.728.971,00
14.126.862,00
168.274.911,00
91.075.080,00
122.671.758,00
101.361.559,00
169.098.106,00
136.334.591,00
74.756.582,00
202.646.541,88 1
251.707.041,00
63.094.078,15 1
518.515.730,00
77.536.464,00
42.318.693,00
108.697.056,00
n.d.
35.892.708,00
1.390.335.159,40 1
63.756.335,00
83.446.956,00
5.473.644.843,20
Total das
polcias
Em relao
ao nmero de
policiais
Em relao
ao nmero de
habitantes
112.397.771,05
341.283.162,69
177.336.500,77
362.495.286,14
1.370.876.954,59
371.770.890,83
1.976.142.417,61
509.162.817,92
535.679.996,44
120.190.185,01
378.629.036,40
286.399.509,77
2.998.091.153,01
n.d.
240.102.815,00
788.475.417,31
353.085.252,00
172.445.231,05
1.654.139.561,51
267.270.953,35
136.539.676,83
244.786.519,55
n.d.
539.923.913,43
n.d.
223.243.465,71
232.070.914,45
40.812,55
33.321,93
47.607,11
42.591,39
41.761,93
25.048,57
97.093,42
59.852,22
33.261,72
13.031,57
38.056,99
43.112,98
51.733,15
n.d.
21.217,99
39.143,89
14.619,30
24.790,86
34.646,75
28.704,86
4.999,99
33.624,52
n.d.
35.880,11
n.d.
32.767,28
41.582,32
165,53
110,38
276,66
105,65
97,16
44,48
808,57
144,24
91,40
19,14
129,67
122,50
151,69
n.d.
65,69
74,84
41,02
56,15
104,88
86,44
12,30
153,47
n.d.
89,01
n.d.
109,43
170,14
14.436.175.287,30
37.664,43
102,86
Fonte: SENASP-MJ (Pesquisa Perfil das Organizaes de Segurana Pblica)/IBGE/Frum Brasileiro de Segurana Pblica, 2007.
Elaborao dos autores.
Obs.: n.d. significa que o dado no est disponvel.
Notas: 1 Dado referente ao ano de 2006 (deflator: ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE).
2. Os valores so referentes aos gastos totais declarados pelas polcias, e no apenas os salrios. O nmero de policiais foi tomado to somente
como parmetro para dimensionamento do tamanho das organizaes.
632
633
634
635
ampliao de laos com outros segmentos da sociedade, como, por exemplo, associaes
comunitrias, fazendo com que a misso das polcias seja cumprida de modo distante do
que seria esperado em uma democracia (BENNETT e CORRIGAN, 1980). Trata-se de
um crculo vicioso: episdios de violncia policial aumentam a hostilidade da populao
em relao polcia; por sua vez, esta hostilidade externa leva a um maior fechamento das
corporaes, e acaba aumentando a probabilidade de adoo de procedimentos prticos, por
parte dos policiais, que excluem o dilogo e a aproximao com as comunidades atendidas
por seus servios (OLIVEIRA JUNIOR, 2007; SKOLNIK e FYFE, 1993). Isto se desdobra
em vrias consequncias negativas, como, por exemplo, na forma como comumente se do as
abordagens e batidas policiais.
A abordagem policial legalmente fundamentada no Cdigo de Processo Penal, que trata
do tema nos artigos 240 e 244, definindo que, mesmo sem mandato, o policial pode realizar
busca domiciliar ou pessoal em caso de fundada suspeita. No entanto, o termo fundada
suspeita dotado de um alto grau de subjetividade. A determinao de sua existncia
depende da discricionariedade do poder de polcia, ou seja, da interpretao do agente policial.
Na prtica, os sinais identificados para abordar, ou para determinar a forma de abordagem
de um suspeito, so, em geral (embora no exclusivamente), fundamentalmente associados
a sua condio de pobreza e carncia de recursos.9 Trata-se da lgica em uso dos policiais
(PAIXO, 1982 e 1995). Nas sociedades democrticas este tipo de orientao torna-se um
dos elementos mais polmicos da atividade policial. Como representante do Estado nas ruas,
todo policial deveria, por lei, tratar os cidados de forma universal, imparcial, sem distino
de classe, cor de pele, gnero ou qualquer outro tipo de discriminao.
Enfim, as tenses entre as polcias e a sociedade devem ser enfrentadas de modo a
promover maior confiana mtua. As populaes locais podem colaborar com as polcias,
fornecendo informaes e mantendo laos informais de vigilncia em suas vizinhanas.
Por ter se preocupado principalmente em manter os cidados afastados dos assuntos prprios
de polcia, a forma tradicional de atuao policial se mostrou impotente diante dos desafios
colocados por uma sociedade que tem ampliado sua cultura democrtica.
4 A DISCUSSO SOBRE A REFORMA POLICIAL
A criao e o aperfeioamento das polcias modernas foram orientados pela crena no modelo
clssico, weberiano, de burocracia. Ou seja, de acordo com a concepo de que atividades
de manuteno da ordem e de preveno e represso ao crime envolvem sistematizao e
disciplina. Assim, no decorrer do sculo XX, as polcias no s incorporaram as inovaes
tecnolgicas disponveis, adaptando-as aos objetivos de investigao e s estratgias de
policiamento, como tambm passaram a enfatizar os elementos racionais da administrao.
Isto envolve o uso da impessoalidade na relao com a populao.
9. Isso gera inmeros protestos de movimentos ligados aos direitos humanos. fato conhecido que, nas grandes cidades brasileiras o que no quer
dizer que isso acontea apenas no Brasil , meras abordagens policiais acabam por ter, algumas vezes, desfechos trgicos de violncia. Sobre este
assunto, existe interessante documentrio intitulado Entre muros e favelas violncia policial no Rio de Janeiro (DVD, produo brasileira-alem de
2005, direo de Suzanne Dzeik, Kirstem Wagenschein e Marcio Jernimo).
636
637
638
639
640
641
642
643
644
645
646
Sumrio Analtico
A parte V, que conclui esta edio de 2010 de Brasil em Desenvolvimento Estado, planejamento
e polticas pblicas, apresenta um conjunto de captulos que trazem reflexes acerca de
instrumentais para o aprimoramento de polticas pblicas, bem como sobre urgncias
histricas ainda desafiadoras para a ao do Estado. So captulos que consideram a relevncia
do questionamento sobre o modus operandi das prprias polticas pblicas e buscam contribuir,
desta maneira, para sua reviso e aperfeioamento.
Ao finalizar esta publicao com a presente discusso chamada Reflexes para ao estatal,
deve-se registrar, o Ipea reafirma seu papel de contribuir para a crtica ademais para a prpria
formulao seja no desenho, seja na conduo de polticas pblicas no pas. No por outro
motivo que, a par de apontar para resultados positivos da poltica fiscal sobre a expanso das
taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), e para o esforo governamental em atuar
no gasto para as reas sociais de modo contracclico, este documento alertou para a fragilidade
da base em que se instaurou o ciclo expansivo em 2008-2009. A par, tambm, de trazer tona os
ganhos, em termos de reconhecimento e protagonismo nas relaes externas, conseguidos pela
poltica internacional do Itamaraty, o documento alertou ainda para as possveis tenses com
outros pases notadamente com os EUA, a nao hegemnica da advindas.
Esta instituio de pesquisa tanto mais prestar bons servios ao pas quanto mais capaz
for de elaborar questionamentos, nos espaos institucionais e nas oportunidades que lhe
competirem, sobre a conduo das polticas em curso no Estado brasileiro. Afirmar avanos
nas relaes federativas ao longo da ltima dcada, por exemplo, expressar a maturidade
do tecido institucional que constitui a Federao, caractersticas que servem de apontamento
para rotas de cooperao exitosas entre Unio, estados e municpios. Esta cooperao, que
pode ser mais intensamente utilizada para atingir objetivos, entre os quais a poltica pblica
atual encontra resistncias, como so os casos apresentados nos captulos 23 e 24 sobre a
segurana pblica.
As discusses realizadas nos textos a seguir abordam, na primeira seo, trs contribuies
que exploram a temtica da avaliao de polticas pblicas. A segunda seo traz, sob
diferentes perspectivas, debates em torno de problemas recorrentes a pobreza e a questo
agrria brasileira e os novos desafios a eles relacionados, resultantes, em parte, da prpria
forma de atuao do Estado.
O monitoramento e a avaliao de polticas pblicas so etapas importantes do
planejamento da ao governamental. Em qualquer definio sobre o que se considera o ciclo
das polticas pblicas, quer em um modelo mais centrado na elaborao do oramento, quer
em um modelo ampliado do ciclo de planejamento e gesto, as etapas de monitoramento e
avaliao das polticas so fases substantivas daquele ritual.
652
Sumrio Analtico
653
654
Sumrio Analtico
porte. Para tanto, foi utilizada a metodologia do modelo lgico1 desenvolvida pelo Ipea,
a qual visa explicitar a teoria do projeto para construir referncias para sua avaliao posterior.
O trabalho relatado fruto de um acordo de cooperao tcnica entre o Ipea e a Caixa
Econmica Federal (CEF), esta responsvel pela operacionalizao das intervenes do PAC.
Sua demanda enfatizava o acesso a uma proposta metodolgica para organizar avaliao de
resultados e impactos, factvel de depois ser aplicada a projetos similares de intervenes
urbansticas em assentamentos precrios.
Um aspecto relevante da proposta de modelo lgico do Ipea que, ao deixar claro o que o
projeto e qual a mudana esperada, mediante um encadeamento consistente entre os recursos
alocados em determinadas aes e, assim como entre os resultados e impactos decorrentes,
possvel definir indicadores apropriados para monitoramento e avaliao. Assim, o cuidadoso
e estruturado processo desenvolvido pela parceria do Ipea com a CEF para o projeto de
interveno no Complexo do Alemo constitui uma oportunidade para a construo de um
instrumento inovador de avaliao de resultados e impactos de polticas pblicas, a partir da
adoo da metodologia do modelo lgico.
Na ordem do dia: novos problemas para velhos desafios
O captulo que abre a segunda seo desta parte V da obra Brasil em Desenvolvimento 2010,
A Volatilidade de renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia, apresenta exemplo do tipo de
situao em que a atuao do Estado pode ser aprimorada por algumas mudanas nos mecanismos
de gesto e critrios de incluso. O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia
direta de renda com condicionalidades que beneficia famlias em situao de pobreza e de extrema
pobreza. A definio de famlias a serem beneficiadas feita a partir da anlise de sua renda
familiar per capita, que deve ser inferior a determinado valor (R$ 100,00 para 2004 e 2005,
e R$ 120,00 para 2006 e 2007). Assim, em 2004, com base na Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) de 2001 e 2002, foi definida a meta de 11 milhes de famlias.
As anlises feitas a partir da PNAD utilizando os critrios de elegibilidade mencionados
acima indicariam uma queda do nmero de famlias pobres (elegveis) de 8,7 milhes em
2004 para 6,2 milhes em 2008. Alm de uma situao econmica favorvel aos mais pobres
ter sido registrada nos anos recentes, seria de se esperar uma reduo significativa no nmero
de beneficirios. Porm, em 2008, paradoxalmente, havia 11,2 milhes de famlias recebendo
o benefcio e outros 2,5 milhes de famlias elegveis inscritas no Cadastro nico (Cadnico)
sem receber o benefcio.
1. A
proposta do modelo lgico, desenvolvida pelo Ipea, a partir de demanda do Ministrio do Planejamento (MP),
um mtodo que resgata a teoria do projeto orientado por resultado. O modelo construdo ao longo de um processo
que envolve vrias etapas. No caso em questo distinguem-se quatro: i) coleta e anlise de informaes relevantes;
ii) pr-montagem do modelo lgico; iii) oficina de validao por atores-chave; e iv) definio de indicadores para
monitoramento e avaliao.
655
656
Sumrio Analtico
Ao mesmo tempo, a transferncia de tais reas ao domnio privado acaba por subtrair
Unio um valioso estoque de terras pblicas federais disposio para empreender uma
poltica efetiva de reforma agrria. Com as aes que a acompanham fomento, crdito,
assistncia tcnica , tal poltica poderia beneficiar mesmo os pequenos posseiros ocupantes
de reas de um a quatro mdulos fiscais. Estes no seriam desalojados, e as terras continuariam
a ser pblicas at a emancipao produtiva dos assentados.
657
Captulo 25
1 APRESENTAO
Polticas pblicas, programas e projetos desenvolvidos pelo governo provocam, geralmente,
duas emoes: o entusiasmo inicial deflagrado com a formulao ou reformulao de aes
do poder pblico e, em seguida, a decepo decorrente dos resultados concretos alcanados
por tais iniciativas. A aproximao destes dois polos tarefa que cabe avaliao de polticas
pblicas, seja pela proviso de subsdios que informem melhor o desenho e a formulao de
polticas, seja pela produo de conhecimento que aprimore seu funcionamento e ajude-as
a gerar melhores resultados. Tais funes se fazem ainda mais relevantes no contexto de
sociedades em constante processo de complexificao, nas quais novas demandas so propostas
continuamente ao Estado, ao mesmo tempo que antigas demandas so revistas. Em meio a
este dinamismo, a reflexo sobre o Estado e suas intervenes deve ser permanente para
permitir os necessrios ajustes, reformulaes e redirecionamentos nas suas polticas pblicas.
Este desiderato, porm, no se alcana sem complicaes, uma vez que avaliar polticas
pblicas, seus resultados e impactos no constitui tarefa simples, tanto do ponto de vista
poltico quanto metodolgico ou operacional.
Este captulo tem como objetivo apontar e discutir as potenciais contribuies de
mtodos de pesquisa qualitativa para a avaliao de polticas pblicas. O foco neste conjunto
especfico de tcnicas tem por finalidade resgatar a contribuio singular que tais mtodos
podem oferecer ao cumprimento do objetivo ltimo da tarefa de avaliao da atuao estatal:
colaborar para seu aperfeioamento contnuo. Por estas razes, este captulo no visa retomar
as j ultrapassadas querelas entre mtodos de pesquisa quantitativos e qualitativos (BRADY
e COLLIER, 2004; KING, KEOHANE e VERBA, 1994), mas buscar compreender a
utilidade e contribuio de tcnicas de coleta e anlise de dados qualitativos para um melhor
entendimento sobre o funcionamento de polticas pblicas e para a produo de conhecimento
til e aplicvel ao seu aprimoramento.
Argumenta-se que mtodos qualitativos oferecem oportunidades para a formulao de
descries aprofundadas de contextos, processos e mecanismos que permitem explicar os
resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de programas e
projetos. Isto se torna possvel uma vez que a pesquisa qualitativa permite a explorao da
natureza complexa da organizao social e do conjunto de variveis que se articulam tanto no
plano dos incentivos institucionais e organizacionais quanto no plano dos valores, percepes
e prticas compartilhadas pelos indivduos e grupos que executam polticas ou que so afetados
por elas. Alguns pressupostos comportamentais que frequentemente informam o desenho de
polticas pblicas e orientam os modelos formais prprios da anlise quantitativa somente
podem ser efetivamente atestados e compreendidos na observao do fazer prtico dos atores
envolvidos. Assim, mesmo reconhecendo-se os mritos das tcnicas de pesquisa quantitativa e
os avanos inestimveis por elas proporcionados, deve-se observar que os mtodos qualitativos
de avaliao contribuem principalmente para a correo e produo de noes que sejam no
apenas mais voltadas para a compreenso de processos concretos, mas tambm mais diretamente
aplicveis aos fazeres prticos das burocracias implementadoras de polticas pblicas.
O captulo encontra-se organizado da seguinte forma. A segunda seo, aps esta
introduo, rev brevemente a constituio do campo de avaliao de polticas pblicas
nos anos 1960 e 1970, explicitando suas origens, pretenses e dois pressupostos-chave que
guiaram o seu desenvolvimento at o presente: a ideia de um fluxo linear no ciclo de atividades
envolvidas na produo de polticas pblicas e o foco no binmio objetivoresultado enquanto
orientador dos esforos de anlise. Na sequncia, resgata-se a literatura sobre implementao de
polticas pblicas, enfatizando-se como os achados de estudos nesta rea colocaram em questo
os aludidos pressupostos, ao demonstrarem as inconsistncias ou no linearidades introduzidas
pelos elementos humanos, institucionais e organizacionais que medeiam a transformao de
decises sobre polticas em aes e procedimentos produtores de resultados.
Os questionamentos levantados sugerem oportunidades importantes para a aplicao de
mtodos de pesquisa qualitativa na avaliao de polticas pblicas. Ao perscrutar o universo dos
operadores de polticas, seus comportamentos, crenas, prticas, opinies e narrativas baseadas
na experincia cotidiana, a aplicao de mtodos qualitativos oferece uma compreenso mais
refinada sobre os elementos contextuais, simblico-valorativos e institucionais que permitem
explicar os resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de
polticas, programas e projetos. Com o objetivo de dar maior concretude a tais discusses,
a terceira seo apresenta exemplos de avaliaes qualitativas j realizadas, destacando suas
principais contribuies para a reflexo e o aprimoramento de polticas pblicas. Por fim,
a concluso aponta perspectivas para a maior utilizao deste tipo de avaliao no contexto
das polticas pblicas brasileiras.
2 O longo itinerrio entre decises e resultados: desafios para a
avaliao de polticas pblicas
2.1 Avaliao de polticas pblicas: do reconhecimento da
necessidade constituio do campo
A avaliao comumente definida nos manuais como a atividade dedicada coleta, anlise,
interpretao e comunicao de informaes sobre o funcionamento e efetividade de polticas,
programas e projetos (ROSSI, LIPSEY e FREEMAN, 2004). Estas atividades tm como
propsito auxiliar na tomada de deciso sobre a continuidade, aperfeioamento, expanso
662
663
664
sofisticados experimentos (por exemplo, experimentos aleatrios envolvendo grupos de tratamento e controle) at tcnicas de modelagem que simulam controles e efeitos contrafactuais (sries de tempo, comparaes entre momentos anteriores e posteriores a tratamentos,
anlise espacial etc.).
Todo esse conjunto de tcnicas de avaliao se organiza ao redor das noes de eficcia,
eficincia e efetividade.3 Frequentemente, avaliaes de impactos compem-se destes trs
conceitos, trabalhados de maneira interdependente. A eficcia permite um olhar especfico sobre
a entrega de resultados ao pblico-alvo originrio do projeto interventivo; a eficincia permite
uma viso da racionalizao dos diversos tipos de custos e insumos envolvidos no processo;
e a efetividade permite uma viso dos resultados em contexto amplo, de cunho socioeconmico.
Cada uma capaz de fazer a medio de um conjunto de fenmenos especficos da realidade,
mas a preciso desta mensurao e, portanto, sua utilidade para a tarefa de avaliao
depende de uma definio objetiva e criteriosa de benchmarks desejveis de desempenho e
funcionamento inerentes ao objeto avaliado (MARINHO e FAANHA, 2001).
A aplicao de um variado conjunto de tcnicas de avaliao que se desenvolveu nas
ltimas dcadas se assenta sobre a perspectiva de que resultados observados podem e devem
ser comparados com algum ponto de referncia situado temporal ou espacialmente distante
(binmio objetivoresultado), com base na ideia de que decises e resultados se situam em
momentos e etapas marcadamente distintas em um ciclo de produo de polticas pblicas
que flui linearmente.
Essa, no entanto, no a histria completa do campo da avaliao de polticas pblicas.
Em paralelo ao gradual desenvolvimento das tcnicas e mtodos de avaliao, principalmente
nos campos da economia e das engenharias, pesquisas que se dedicaram a observar organizaes
governamentais e como estas traduzem decises e objetivos de polticas pblicas em aes
concretas ou seja, a implementao de programas e projetos colocaram em questo os
dois pressupostos centrais destes esforos de avaliao: a noo de linearidade do ciclo de
polticas e o consequente foco no binmio objetivoresultado, os quais so discutidos e
problematizados na prxima seo.
3. O conceito de eficcia est ligado ao alcance dos objetivos e metas de um projeto ou poltica pblica em um dado perodo de tempo
com relao a um determinado pblico-alvo. Refere-se ao resultado de um processo e sua correspondncia com os objetivos originalmente
traados. Assim, uma poltica to mais eficaz quanto mais os resultados por ela alcanados se aproximem dos objetivos a ela atribudos.
A eficincia, por sua vez, corresponde utilizao competente de recursos para se atingir determinados resultados. Uma poltica to mais
eficiente quanto mais racionalmente utilize os recursos para a sua implementao, isto , quanto mais otimize os fatores disponveis. J o
conceito de efetividade situa os resultados produzidos por uma poltica e, assim, a prpria poltica em um contexto mais amplo. A efetividade envolve, muitas vezes, a avaliao de impactos, pois procura diagnosticar reflexos mais abrangentes de uma interveno em contextos
no imediatamente ligados sua produo. Neste caso, no existe uma preocupao especfica com os custos envolvidos ou com os objetivos
especficos previamente estipulados (Universidade de Campinas, 1999; Rossi, Lipsey e Freeman, 2004). A definio dos conceitos de eficcia,
eficincia e efetividade objeto de intensa discusso, tendo em vista que diferentes autores acabam atribuindo diferentes funes a estes
elementos de avaliao. O objetivo deste captulo no entrar neste debate, mas apenas mobilizar tais noes no sentido de mostrar as
dificuldades inerentes avaliao de polticas pblicas.
665
Na mesma linha, outros autores enfatizaram o processo de implementao como uma etapa
difcil e complexa da realizao de polticas pblicas. Bardach (1977) desenvolveu uma tipologia de
jogos de implementao que chama a ateno para os processos e os elementos institucionais que
podem criar oportunidades para desvio de recursos, atrasos, distoro e no realizao de objetivos
almejados. Segundo o autor, somente a simplificao de polticas ainda na etapa de seu desenho poderia evitar os problemas da implementao: quanto menos etapas envolver o processo de implementao, menores so as oportunidades para o desastre (Bardach, 1977, p. 250, traduo livre).
4. O estudo de Pressman e Wildavsky (1973) figura entre os pioneiros na incorporao do conflito aos debates sobre avaliao. Porm, o estudo do
conflito nas polticas pblicas tem trajetria mais longa. Dcadas atrs, Lindblom (1959) j havia alertado para a inevitabilidade do conflito na conduo de polticas pblicas, uma vez que elas resultam do confronto de distintos interesses e presses por parte de variados atores. Posteriormente,
autores como Allison (1969) e Lowi (1972) construram tipologias sobre como diferentes tipos de conflito afetam polticas pblicas. Kingdon (1995)
frisou o papel do conflito na etapa de formulao de polticas e definio da agenda pblica (agenda setting).
666
A partir dos anos 1980, surge outra resposta ao problema da discrepncia entre objetivos
e resultados alcanados, a qual enfatiza a natureza necessariamente poltica do processo de
implementao. Nesta vertente, pesquisadores questionaram a percepo da implementao
enquanto uma etapa de um processo mecnico e linear de traduo de metas em rotinas
de operao o ciclo de polticas pblicas. Estes autores argumentaram que a etapa de
implementao diz respeito a questes, conflitos e decises fundamentais sobre quem recebe o
qu?. Os estudos de Grindle e Thomas (1989;1990), Allison (1969), Nakamura e Smallwood
(1980) e BID-Ipes (2006) ressaltam que os objetivos e formatos organizacionais de polticas e
programas so afetados e constantemente remodelados por barganhas entre gestores pblicos,
elites polticas e grupos de interesse, devido a disputas por recursos administrativos e poder,
e a diferentes vises sobre uma poltica.
Uma terceira linha de pesquisa desagregou o Estado e suas organizaes para investigar o
papel desempenhado por burocratas de linha de frente (street-level bureaucrats) e sua influncia
no desempenho e na redefinio dos objetivos de uma poltica pblica. Neste campo, citem-se
os trabalhos de Lipsky (1980), Wilson (1968; 1989), Silbey (1981; 1984), Silbey e Bittner
(1982), Tendler (1997), Maynard-Moody e Musheno (2003).5 Esta resposta ao problema
da implementao introduziu uma mudana paradigmtica, visto que demonstrou o papel
crucial desenvolvido por atores at ento ignorados nas avaliaes de polticas pblicas.
De acordo com esta vertente, burocratas de linha de frente gozam inevitavelmente de um
alto grau de discricionariedade (em virtude da escassez de recursos, objetivos ambguos,
dificuldade de superviso etc.) na tomada de decises sobre como implementar a poltica.6
Por consequncia, no se pode compreender a implementao de polticas e o desempenho
organizacional sem considerao s regras, presses e situaes vivenciadas pelos funcionrios
de linha de frente (professores, policiais, fiscais etc.) em seu cotidiano de trabalho.7
Os impactos da literatura relativa aos burocratas de linha de frente foram
considerveis. Primeiramente, ela trouxe para os estudos sobre a implementao de polticas
pblicas conceitos j consolidados na teoria organizacional (por exemplo, os conceitos de
5. A percepo de que os funcionrios de linha de frente possuem discricionariedade na conduo de suas tarefas laborais cotidianas j era corrente em
estudos sobre corporaes policiais ou agentes do judicirio desde os anos 1960 e 1970 (ver Davis, 1969; Wilson, 1968; Van Maanen, 1973; Bittner, 1967).
6. As burocracias de linha de frente (street-level bureaucracies) so caracterizadas pela gesto de recursos escassos diante de demandas abundantes
e objetivos ambguos. Seus funcionrios frequentemente lidam com clientes no voluntrios (beneficirios de programas) e trabalham em campo,
distantes de seus supervisores, em situaes complexas e no reduzveis a objetivos programticos. O argumento principal de Lipsky (1980) que,
sob estas condies, burocratas de linha de frente definem as polticas que originalmente eles eram responsveis por implementar, medida que
lidam com as circunstncias, presses e incertezas envolvidas em seu trabalho.
7. O livro Administrative Behavior, de Herbert Simon (1947), j continha uma percepo semelhante: A tarefa concreta de realizao dos objetivos
de uma organizao recai sobre as pessoas que operam nos nveis mais baixos da hierarquia administrativa. () No estudo de organizaes, o
funcionrio de nvel operacional deve ser o foco de ateno, pois o sucesso da estrutura ser julgado com base em seu desempenho dentro dela.
Uma melhor compreenso sobre a estrutura e o funcionamento de uma organizao pode ser obtida por meio da anlise da maneira pela qual as
decises e os comportamentos de tais funcionrios so influenciados pela organizao em seu mbito (p. 1-2, traduo livre).
667
668
669
670
Entre uma variedade de instrumentos para a produo de dados qualitativos, destacam-se como
os mais utilizados: entrevistas, observaes sistemticas e pesquisa documental. Entrevistas visam
captar opinies declaradas, percepes individuais e relatos de experincias pessoais sobre assuntos
de relevncia para a pesquisa. Variam quanto ao seu grau de estruturao prvia (roteiro) e quanto ao
nmero de sujeitos entrevistados. Em relao ao primeiro eixo, entrevistas podem seguir roteiros total
ou parcialmente predeterminados (estruturados ou semiestruturados), ou podem ser abertas. Entrevistas
abertas se orientam por algumas questes centrais (preocupaes avaliativas) e tiram proveito de sua
indeterminao para explorar assuntos relevantes pesquisa que o pesquisador no teria antevisto ou
pensado em perguntar. Em relao ao segundo eixo de variao, entrevistas podem ser respondidas por
indivduos e por grupos de respondentes, o grupo focal. Grupos focais renem conjuntos de indivduos
que ofeream um espectro informativo de opinies sobre um assunto, com formaes e caractersticas
propositadamente semelhantes ou diferentes, dependendo do objetivo da pesquisa, ou que reajam a uma
discusso provocada sobre um tpico de interesse mtuo.
(Continua)
671
(Continuao)
672
673
674
675
676
677
diversos. Nestes casos, funcionrios de uma mesma agncia tinham sua base centralizada e
distante dos funcionrios de outras agncias, assim como dos colonos. Por estarem localizados
relativamente mais prximos s pequenas cidades da regio, com suas prprias opes de
entretenimento e diverso, os centros administrativos destes projetos no possuam atividades
de socializao e recreao, como no outro tipo de projeto analisado.
Assim, diferenas no desempenho do programa e o fracasso de alguns de seus projetos
puderam ser explicados com base em distintas formas de interao e solidariedade entre
funcionrios das diversas agncias envolvidas, os quais, por sua vez, eram sustentados por
diferentes padres de habitao e moradia.12
3.5 Habitao e urbanizao de favelas
O prximo exemplo, que caminha na mesma direo do caso anterior, oferece a descrio de
uma experincia na rea de habitao e urbanizao de favelas em outro pas, a ndia.
A avaliao realizada por Sanyal e Mukhija (2001) centrou-se em um projeto desenvolvido
na favela de Dharavi, o maior aglomerado localizado na regio central da cidade de Bombaim
(estado de Maharashtra), o qual envolveu reconstruo in situ e regularizao fundiria com
o objetivo de beneficiar 55 mil famlias. Em seu desenho, o projeto continha elementos que
supostamente assegurariam o seu sucesso, por exemplo, uma arquitetura de governana que
agregava mltiplos atores interessados e estimulava a participao de: i) agentes privados (do
mercado) na produo e distribuio das habitaes; ii) entidades da sociedade civil, como
associaes comunitrias, organizaes no governamentais (ONGs) etc. nas decises e na
implementao do projeto; iii) beneficirios, por meio de aportes financeiros via cooperativas
de habitao; e iv) rgos governamentais como incentivadores e facilitadores do processo, e
no como produtores diretos de habitao. Tal arquitetura, adotada como fruto de avaliaes
e diagnsticos sobre as principais falhas de projetos anteriores nesta rea, referendava-se nas
recomendaes de agncias internacionais, como o Banco Mundial, e de especialistas sobre o
tema. Porm, o projeto e sua estrutura pluralista de governana geraram diversas consequncias
no pretendidas, como ambiguidades legais no processo de titularizao das habitaes por
meio de cooperativas, alm de intensos e praticamente irresolveis conflitos entre grupos
comunitrios, empresas de construo e rgos do governo, os quais disputavam os direitos
sobre os dividendos gerados pela valorizao da rea e das propriedades nela contidas.
Por meio da reconstruo de todo o processo, com base na documentao motivada por
ele (relatrios gerenciais, laudos tcnicos, notcias de jornais) e em entrevistas complementares,
Sanyal e Mukhija (2001) descreveram como expectativas entusisticas de cooperao
interinstitucional, em um arranjo de governana pluralista, rapidamente se converteram em
subestimao do conflito e da necessidade de mecanismos para mediao dos mesmos. A par
12. Em seu estudo, Bunker (1988) detalha diversos episdios ocorridos nos dois tipos de projeto, ilustrando de forma bastante concreta e convincente os achados da sua avaliao.
678
679
REFERNCIAS
ALLISON, G. Conceptual models and the Cuban missile crisis. American Political Science
Review, vol. 63, n. 3, p. 689-718, 1969.
BARDACH, E. The implementation game. Cambridge, MIT Press, 1977.
BATRA, G.; KAUFMANN, D.; STONE, A. H. W. Investment climate around the world:
voices of the firms from the world business environment survey. Washington, D.C., World
Bank, 2003.
BERG, J. Laws or luck? Understanding rising formality in Brazil in the 2000s. International
Labour Office, Braslia, 2010. Disponvel em: <http://www.ilo.org/public/english/protection/
condtrav/pdf/rdwpaper21aa.pdf>.
BIANCHI, T. Redistribution within a democratic society: the Finished Business of the
Italian agrarian reform. Tese (doutorado), Departamento de Estudos Urbanos e Planejamento,
Massachusetts Institute of Technology, 2002.
BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). La poltica de las
polticas pblicas: progreso econmico y social en Amrica Latina. Washington, D.C., BID,
Informe de Progreso Econmico y Social (IPES), 2006.
BITTNER, E. The police on skid row: a study of peace keeping. American Sociological
Review, vol. 32, n. 5, p. 699-715, 1967.
BOTERO, J.; DJANKOV, S.; LA-PORTA, R.; LOPEZ-DE-SILANES, F.; SHLEIFER, A.
The regulation of labor. Quarterly Journal of Economics, v. CXIX, p. 1.339-1.382, 2004.
BRADY, H.; COLLIER, D. Rethink social inquiry: diverse tools, shared standards. London,
Rowman & Littlefield Publishers, 2004.
BUNKER, S. G. Collaboration, competition, and corruption in colonization projects
- Underdeveloping the Amazon. Chicago: University of Chicago Press, p. 180-198, 1988.
CARDOSO JR., J. C. De volta para o futuro? As fontes de recuperao do emprego
formal no Brasil e as condies para sua sustentabilidade temporal. Braslia: Ipea, 2007.
(Texto para Discusso n. 1310.).
______. Planejamento governamental e gesto pblica no Brasil: elementos para atualizar
o debate e capacitar o Estado. In: CARDOSO, J. C.; LINHARES, P. T.; PINTO, E. (Ed.).
Estado, instituies e democracia: desenvolvimento. Braslia: Ipea, 2010.
CROOK, R.; AYEE, J. Urban service partnerships, Street-Level Bureaucrats and
environmental sanitation in Mumasi and Accra, Ghana: coping with organisational change
in the public bureaucracy. Development Policy Review, vol. 23, n.1, p. 1-23. 2006.
DAVIS, K. C. Discretionary justice. Baton Rouge, Louisiana State University Press, 1969.
DIMAGGIO, P.; POWELL, W. W. The new institutionalism in organizational analysis.
Chicago: The University of Chicago Press, p. 1-38, 1991.
680
681
682
WILSON, J. Q. Varieties of police behavior: the management of law and order in eight
communities. Cambridge, Harvard University Press, 1968.
______. Bureaucracy: what government agencies do and why they do it. Basic Books,
Harper Collins Publishers, 1989.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BECKER, H. Ask How? Not Why? In: BECKER, H. Tricks of the trade: how to think
about your research while youre doing it. Chicago:University of Chicago Press, p.58-63, 1998.
PIORE, M. Qualitative research: does it fit in economics? In: PERECMAN, E.; CURRAN,
S. (Eds.). A handbook for social science field research: essays and bibliographic sources on
research design and methods. Sage Publications (CA), p.143-157, 2006.
683
ANEXO
Bibliografia sobre metodologias e tcnicas de pesquisa qualitativa
Desenho de pesquisa
BARDACH, E. A practical guide for policy analysis: the eightfold path to more effective
problem solving. New York: Chatham House Publishers, 2000.
BECKER, H. Ask How? Not Why? In: BECKER, H. Tricks of the trade: how to think
about your research while youre doing it. Chicago:University of Chicago Press, p.58-63, 1998.
BRADY, H.; COLLIER, D. (Eds.). Rethinking social inquiry: diverse tools, shared
standards. Oxford: Rowman & Littlefield Publishers, 362p., 2004.
BECKER, H.; RAGIN, C. What is a case? Exploring the foundations of social inquiry.
Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1992.
BURAWOY, M. The extended case method. In: BURAWOY, M. et al. Ethnography
unbound: power and resistance in the modern metropolis. Berkeley, Los Angeles, and
Oxford: University of California Press, 1991.
CAMPBELL, D.; STANLEY, J. Experimental and quasi-experimental designs for research. Chicago, IL: Rand McNally, 1966.
CHARMAZ, K. The grounded theory method: an explication and interpretation. Emerson
RM, p. 109-126, 1983.
CRESWELL, J. Qualitative inquiry and research design: choosing among five traditions.
2nd Ed., cap. 3, p. 35-52; cap 6, p. 101-114, Thousand Oaks, CA: Sage, 1998.
CRESWELL, J. W. Research design: qualitative, quantitative, and mixed methods approaches. 2nd Ed., Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 2002.
DION, D. Evidence and inference in the comparative case study. Comparative Politics
30(2):127-145, 1998.
ECKSTEIN, H. Case study and theory in political science. In: GREENSTEIN, F. I.;
POLSBY, N. W. (Eds.). Handbook of Political Science. Vol. 7: Strategies of inquiry,
Reading, Massachusetts, Addison-Wesley Publishing Company, 1975.
EMERSON, R. Contemporary field research. Waveland Press, 2001.
GEORGE, A.; BENNET, A. Cases studies and theory development in the social sciences.
Cambridge: MIT Press, 331p., 2004.
HIRSCHMAN, A. O. Development projects observed. Washington, D.C.: The Brookings
Institution, 1967.
KING, G.; KEOHANE, R.; VERBA, S. Designing social inquiry. Princeton: Princeton
University Press, 1994.
684
LINDBLOM, C.; COHEN, D. Usable knowledge: social science and social problem
Solving, New Haven: Yale University Press, 1979.
MAHONEY, J. Strategies of causal assessment in comparative historical analysis. In:
MAHONEY, J.; RUESCHEMEYER, D. (Eds.). Comparative historical analysis in the
social sciences. Cambridge: Cambridge University Press, p. 337-372, 2003.
MINAYO, M. C. S. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em sade. 8 Ed. So
Paulo: Hucitec/Rio de Janeiro: Abrasco, 2004.
PERECMAN, E.; CURRAN, S. A handbook for social science field research: essays and
bibliographic sources or research design and methods. Sage, Thousand Oaks, CA. 2006.
PIORE, M. Qualitative research: does it fit in economics? In: PERECMAN, E.; CURRAN,
S. (Eds.). A handbook for social science field research: essays and bibliographic sources on
research design and methods. Sage Publications (CA), p.143-157, 2006.
ROCHA, P. M. et al. Avaliao do programa sade da famlia em municpios do nordeste
brasileiro: velhos e novos desafios. Cad. Sade Pblica [online], vol.24, suppl.1, p. s69-s78, 2008.
RUESCHEMEYER, D. Can one or a few cases yield theoretical gains? In: MAHONEY,
J.; RUESCHEMEYER, D. (Eds.). Comparative historical analysis in the social sciences.
Cambridge: Cambridge University Press, p. 305-336, 2003.
SNYDER, R. Scaling down: the sub national comparative method. Studies in Comparative
International Development, 36(1):93-110, 2001.
SILBEY, S. S. Designing qualitative research. Workshop on Scientific Foundations of
Qualitative Research, Charles Ragin, Joane Nagel, Patricia White. National Science
Foundation, 2004. p. 120-123.
TURATO, E. R. Mtodos qualitativos e quantitativos na rea de sade: definies, diferenas
e seus objetos de pesquisa. Rev. Sade Pblica, 39(3):507-14, 2005.
UNIVERSIDADE DE CAMPINAS. Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP).
Modelos de avaliao de programas sociais prioritrios. Relatrio Final. Campinas:
Unicamp, 1999. 133 p.
VAN MAANEN, J. Qualitative studies of organizations. Thousand Oaks: Sage Publications, 1998.
______. Tales from the field. Chicago: University of Chicago Press, 1988.
WEISS, C. H. Evaluation: methods for studying programs and policies. Upper Saddle River,
NJ: Prentice Hall, 1998.
______. Have we learned anything new about the use of evaluation? American Journal of
Evaluation, 19 (1):21-33, 1998.
YIN, R. Case study research: design and methods. Applied Social Research Methods Series,
Newbury Park, CA: Sage, 1989.
685
Entrevistas
BECKER, H. Ask How? Not Why? In: BECKER, H. Tricks of the trade: how to think
about your research while youre doing it. Chicago:University of Chicago Press, p.58-63, 1998.
BIERNACKI, P.; WALDORF, D. Snowball sampling: problems and techniques in Chain
Referral. Sociological Methods and Research, 10 (2): 141-163, 1981.
BRIGGS, C. Learning how to ask: a sociolinguistic appraisal of the role of interview in
social science research. 1986.
CORIOLANO, M. W.; LIMA, L. S. Grupos focais com agentes comunitrios de sade: subsdios para entendimento destes atores sociais. Rev. Enferm, UERJ, jan/mar.; 18(1):92-6, 2010.
EWICK, P.; SILBEY, S. S. Narrating social structure: stories of resistance to legal authority.
American Journal of Sociology, 106(6): 1328-1372, 2003.
FONTANA, A.; FREY, J. Interviewing: the art of science. In: DENZIN, N. K.; LINCOLN,
Y. (Eds.). The Handbook of Qualitative Research. Thousand Oaks, CA: Sage Publications,
p. 361-374, 1994.
FRIEDMAN, E.; JOHNSON, S.; KAUFMAN, D.; ZOIDO-LOBATON, P. Dodging the
grabbing hand: the determinants of unofficial activity in 69 countries. Journal of Public
Economics, v. 76, p. 459-493, 2000.
MISHLER, E. Research interviewing. Harvard University Press, 1986.
EWICK, P.; SILBEY, S. The common place of law: stories from everyday life. University of
Chicago Press, 1998.
PAWSON, R. Theorizing the interview. British Journal of Sociology, Vol. 47, Issue 2, June,
p. 295-314, 1996.
PIORE, M. Qualitative research: does it fit in economics? In: PERECMAN, E.; CURRAN,
S. (Eds.). A handbook for social science field research: essays and bibliographic sources on
research design and methods. Sage Publications (CA), p.143-157, 2006.
SIMES, S.; PEREIRA, M. A. M. A arte e a cincia de fazer perguntas - Aspectos cognitivos da metodologia de Survey e a construo do questionrio. In: AGUIAR, N. (Org.).
Desigualdades sociais, redes de sociabilidade e participao poltica. Belo Horizonte: Ed.
UFMG, p. 249-269, 2007.
SPRADLEY, J. Asking descriptive questions. In: POGREBIN, M. (Ed.). Qualitative approaches to criminal justice: perspectives from the field. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, p. 44-53, 1979.
STONE, D. A. Causal stories and the formation of policy agendas. Political Science Quarterly, 104(2):281-300, 1989.
WEISS, R. Learning from strangers: the art and method of qualitative interview studies.
New York, NY: Free Press, 1994.
686
Observao
ADLER, P. ADLER, P. Observational techniques. In: DENZIN, N. K.; LINCOLN, Y.
(Eds.). Handbook of Qualitative Research. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, p. 377392, 1994.
DENZIN, N. The logic of naturalistic inquiry. Social Forces, 50 (2): 166-182, 1971.
EMERSON, R.; FRETZ, R.; SHAW, L. Writing ethnographic fieldnotes. University of
Chicago Press, 1995.
GEERTZ, C. Thick description: toward and interpretive theory of culture. In: EMERSON,
R. Contemporary field research: perspectives and formulations. New York: Waveland Press,
p. 55-75, 2001.
PAWLUCH, D.; SHAFFIR, W.; MIALL, C. Doing ethnography: studying everyday life.
Toronto, ON, Canadian Scholars Press, 2005.
VAN MAANEN, J. Tales of the field. University of Chicago Press, 1988.
______. Observations of the making of policemen. Human Organization 32, 1973.
Etnografia e observao participante
ATKINSON, P.). Ethnography and the representation of reality In: EMERSON, R. Contemporary field research: perspectives and formulations. New York: Waveland Press, p.
89-101, 2001.
BACA ZINN, M. Inside field research in minority communities. In: EMERSON, R. Contemporary field research: perspectives and formulations. New York: Waveland Press, 159166, 2001.
CRESWELL, J. Qualitative inquiry and research design: choosing among five traditions.
2nd Ed., Thousand Oaks, CA: Sage Publications, p. 117-145, 1998.
EMERSON, R.; POLLNER, M. Constructing participant/observation relations. In: EMERSON, R. Contemporary field research: Perspectives and Formulations. New York: Waveland Press, p. 239-259, 2001.
EMERSON, R.; FRETZ, R.; SHAW, L. In: The field: participating, observing and jotting
notes. In: EMERSON, R.; FRETZ, R.; SHAW, L. Writing ethnographic fieldnotes. Chicago, IL: University of Chicago Press, p. 17-35, 1995.
FINE, G. Ten lies of ethnography: moral dilemmas of field research. Journal of Contemporary Ethnography, 22(3), 267-294, 1993.
GOFFMAN, I. On fieldwork. In: EMERSON, R. Contemporary field research: perspectives and formulations. New York: Waveland Press, p. 153-158, 2001.
HAMMERSLEY, M. Ethnography and realism. In: EMERSON, R. Contemporary field
research: perspectives and formulations. New York: Waveland Press, p. 102-112, 2001.
687
MCCORKEL, J.; MYERS, K. What difference does difference make? Position and privilege in the field. Qualitative Sociology, 26(2): 199-230, 2003.
VENTAKATESH, S. Gang leader for a day: a rouge sociologist takes to the streets. New
York: Penguin Press.
WARREN, C. Gender and fieldwork relations. In: EMERSON, R. Contemporary field
research: perspectives and formulations. New York: Waveland Press, 203-223, 2001.
Pesquisa documental
BARNETT, M. High politics is low politics: the domestic and systemic sources of Israeli
security policies, 1967-1077. World Politics 42(4), 529-562, 1990.
KENNEDY, D. Islands of white: settler society and culture in Kenya, 1890-1939. Durham,
NC: Duke University Press, 1987.
SKOCPOL, T. Vision and method in historical sociology. Cambridge, UK: Cambridge
University Press, 1984.
VAUGHAN, D. The challenger launch decision: risky technology, culture, and deviance at
NASA. Chicago, IL: University of Chicago Press, 1997.
Estudos de caso
STAKE, R. Qualitative case studies. In: DENZIN, N. K.; LINCOLN, Y. (Eds.). The sage
handbook of qualitative research. 3rd Ed., Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1994.
YIN, R. Case study research: design and methods, 3rd Ed. Thousand Oaks Press: Sage
Publication, 2002.
Anlise e redao
MILES, M.; HUBERMAN, M. Qualitative data analysis: an expanded sourcebook. 2nd
Ed., Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1994.
WOLCOTT, H. Writing up qualitative research. Newbury Park, CA: Sage Publications, 1990.
688
captulo 26
1 APRESENTAO
O quadro federativo que vem sendo construdo a partir da Constituio Federal de 1988 conferiu aos municpios um amplo conjunto de competncias, destacando-se, entre elas, aquelas
relativas gesto urbana e s polticas urbanas de habitao, saneamento e mobilidade. No
entanto, o processo de urbanizao vivenciado pelo Brasil nas ltimas dcadas desigual,
acelerado e marcado pela fragmentao poltico-administrativa e territorial e o descompasso
entre as competncias atribudas aos municpios e suas capacidades de gesto e arrecadao
fazem com que o avano da capacidade de gesto urbana das cidades coloque-se como um
desafio para a grande maioria dos municpios brasileiros.
Tendo como pano de fundo o processo de construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), este captulo faz uma anlise do programa Fortalecimento da
Gesto Urbana. Criado em meados do ano 2000 com o objetivo de contribuir para o fortalecimento da gesto municipal, o programa vem reunindo grande parte dos esforos federais de
apoio capacitao de municpios e agentes sociais para o desenvolvimento urbano.
Inicialmente, so abordados aqui alguns elementos histricos e institucionais relativos s
aes desenvolvidas pelo governo federal no campo do desenvolvimento urbano. Em seguida,
apresenta-se uma anlise sinttica do programa Fortalecimento da Gesto Urbana, no perodo de 2004 a 2009, com nfase nos Planos Plurianuais (PPAs) de 2004-2007 e 2008-2011.
A anlise destaca, alm de caractersticas bsicas do programa (como objetivo, pblico-alvo e
tipo de aes envolvidas), sua relao com a atual Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano,
a consistncia de seus indicadores oficiais de acompanhamento/avaliao e seu desempenho em
termos oramentrio-financeiros. Para concluir, so realizadas algumas consideraes finais sobre
o programa e sobre as tendncias e desafios que se colocam para a gesto urbana no pas.
2 HISTRICO RECENTE DA URBANIZAO BRASILEIRA E DA
POLTICA URBANA FEDERAL
2.1 Alguns elementos histricos da urbanizao brasileira
O rpido avano do processo de urbanizao brasileira constitui um dos principais traos da
histria recente do pas ao longo do sculo XX. Uma breve anlise de seus dados demogrficos
a partir de 1940 suficiente para apontar como a passagem de um Brasil predominantemente
rural para um pas urbano deu-se de maneira acelerada.
Entre 1940 e 1991, o pas viu sua populao urbana crescer a uma taxa geomtrica
mdia de 4,31% ao ano (a.a.), enquanto a populao cresceu a uma taxa de apenas 0,46%
a.a. Este ritmo de crescimento fez com que a populao, nas cidades brasileiras, tenha se
duplicado a cada 16 anos, aproximadamente, chegando a cerca de 111 milhes de pessoas em
1991 (cerca de oito vezes maior do que a populao urbana em 1940). Comparado ao ritmo
de urbanizao de todos os 14 pases sul-americanos, entre 1950 e 2000, o Brasil apresentou
a 4a maior taxa de crescimento da populao urbana (mdia anual de 4%), atrs somente de
Equador, Venezuela e Guiana Francesa, com taxas de 4,1%, 4,2% e 4,3%, respectivamente.1
Embora o ritmo de crescimento da populao urbana venha se reduzindo paulatinamente (sua taxa geomtrica mdia de crescimento, entre 1991 e 2008, foi de 2,14% a.a.), o
grau de urbanizao do pas, em 2008, j se aproximava dos 85%. Cabe ressaltar, ainda, que
o avano da urbanizao no se expressa apenas em termos relativos pelo aumento do grau de
urbanizao. Em termos absolutos, a populao urbana do Brasil passou de pouco mais de 31
milhes de pessoas para cerca de 160 milhes ao longo dos ltimos 50 anos. No ano de 2008,
o volume da populao residente em cidades brasileiras j beirava 160 milhes (tabela 1).
TABELA 1
Ano
1940
1950
1960
1970
1980
1991
2000
20081
41.236
12.880
28.356
51.944
18.783
33.162
70.992
32.005
38.988
94.509
52.905
41.604
121.151
82.013
39.137
146.825
110.991
35.834
169.799
137.954
31.845
189.953
159.095
30.858
100,0
31,2
68,8
100,0
36,7
63,8
100,0
45,1
54,9
100,0
56,0
44,0
100,0
67,7
32,3
100,0
75,6
24,4
100,0
81,2
18,7
100,0
83,7
16,2
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Censos Demogrficos de 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991 e 2000. Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD), 2008.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Projeo da populao brasileira por sexo e idade para o perodo 1980-2050, reviso 2008.
690
GRFICO 1
Fonte: IBGE.
Elaborao dos autores.
Essa criao de novos municpios e cidades, que se tem mostrado mais intensa nos perodos de vida democrtica do pas, reflete os interesses, demandas e presses locais por emancipao poltico-administrativa de vilas e distritos. Sem entrar na discusso acerca do quo
necessrio ou desejvel, prejudicial ou benfica a criao desses novos municpios e cidades,
cabe aqui apenas sublinhar a existncia deste movimento, observando que esta criao no
acarreta, necessariamente, uma melhoria da gesto urbana, e que o movimento faz ampliar a
rede de cidades do pas, aumentando a prpria demanda por apoio ao fortalecimento da gesto municipal. Embora a emancipao dos municpios possa, em tese, aproximar os cidados
de suas autoridades locais, tal desmembramento tambm pode contribuir para uma reduo
relativa da capacidade administrativa dos municpios, trazendo novos desafios para sua gesto.
2.2 Histrico recente da poltica urbana federal
O papel do municpio no arranjo federativo brasileiro tem sido tema de debate em diversos
momentos da histria do pas: as discusses em torno da descentralizao e da unidade nacional ocorridas no Imprio; as disputas envolvendo o fortalecimento da esfera municipal, que
se refletiram na chamada Constituio Municipalista de 1946; e o debate sobre a autonomia
municipal, compreendida, no contexto da Constituio Federal de 1988, como um valor
democrtico em si e como um contraponto ao que teria sido uma excessiva centralizao de
poder na Unio durante o governo militar.
A recorrncia desse tema em discusses nacionais d indcios do seu grau de importncia. A questo do papel federativo desempenhado pelo municpio configura-se como uma
importante chave para a compreenso do processo de formao poltico-administrativa do
pas, da constituio de seus ncleos urbanos e da forma como a gesto municipal e, em
especial, urbana, tem evoludo no transcurso das ltimas dcadas.
691
Evidentemente, desde o final do sculo XIX e princpio do sculo XX, diversas experincias urbansticas tiveram lugar em diversas regies e cidades do pas, tanto em termos
dos projetos para as novas capitais, como o caso de Belo Horizonte, inaugurada em 1897,
quanto de reformas urbansticas de inspirao sanitaristas ou dos projetos de embelezamento
urbano, assim como de outros, de perfil mais localizado, como as reformas dos portos e das
reas centrais do Rio de Janeiro, do Recife ou de Porto Alegre.3
Entretanto, foi somente a partir de meados do sculo XX e, especialmente, a partir dos
anos 1960, quando a populao brasileira passa a ser majoritariamente urbana, que a questo
urbana passou a se constituir numa questo nacional e no apenas um objeto de interveno
local , inserindo-se na agenda poltica do pas de forma mais orgnica. Embora a interrupo
da ento recente experincia democrtica do pas pelo golpe de 1964 tenha representado um
recuo em termos de construo de uma agenda poltica da questo urbana, o perodo da ditadura militar foi caracterizado por levar a cabo um extenso projeto de modernizao do pas,
inclusive no que diz respeito ampliao da infraestrutura social e urbana.
So expresses dessas aes modernizantes a instituio da poltica habitacional nacional,
por meio da criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), a disponibilizao de recursos
(ainda que centralmente controlados) para ampliar a cobertura de abastecimento de gua e a
criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau). Outro fruto do perodo da
poltica urbana federal foi a criao, em 1973, das primeiras regies metropolitanas (RMs) do
pas num processo que, em alguma medida, dialogou com a prpria elaborao do II Plano
Nacional de Desenvolvimento (PND).4
De forma associada elaborao do II PND, ocorreu, naquele incio dos anos 1970, a
formulao da primeira Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), que articulava, de um lado, uma viso centralista e setorialista, a qual se refletiria na prpria atuao
do BNH, e, de outro, uma perspectiva que buscava favorecer a integrao nacional, dado o
quadro de profundas desigualdades regionais existentes no pas (MELLO, 1981). Tratava-se
da primeira tentativa de coordenar, em nvel nacional, o desenvolvimento urbano do Brasil.
Naquele momento, o Serfhau era o rgo responsvel por coordenar o Sistema Nacional
de Planejamento Local Integrado, dentro da poltica de desenvolvimento regional, em articulao com o ento Ministrio do Planejamento e o Ministrio do Interior. Na qualidade de
um dos principais rgos do governo federal voltados para o apoio gesto municipal urbana,
sua estratgia de atuao dedicava-se majoritariamente divulgao da necessidade de planejar o desenvolvimento urbano e ao apoio financeiro e tcnico s prefeituras na elaborao de
seus Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLIs).
3. Sobre algumas das experincias de urbanismo e prticas de planejamento urbano no pas, ver, entre outros, Francisconi e Souza (1976), Leme
(1999) e Villaa (1999).
4. As nove regies metropolitanas (RMs) criadas na dcada de 1970 (pelas LCF no 14/73 e no 20/74) so as RMs de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.
692
Conforme Mello (1981), os PDLIs abrangiam aspectos econmicos, sociais, fsicos e institucionais dos municpios, alm de dar indicaes sobre a melhoria dos cdigos municipais
e sugerir regulamentao sobre o uso do solo. Embora incorporassem aspectos abrangentes,
Bueno e Cymbalista (2007) apontam que os planos elaborados sob os auspcios do Serfhau
privilegiavam, em geral, uma viso setorialista e tendiam a replicar, no nvel local, as diretrizes
de planejamento centralmente definidas pelo rgo.5
O apoio financeiro aos municpios para elaborao dos PDLIs vinha do BNH, por
meio de fundos urbanos como o Fundo Nacional de Apoio do Desenvolvimento Urbano
(FNDU) e, principalmente, o Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local
Integrado (Fiplan). Criado pela Lei no 6.256 de 1975, o FNDU foi uma das principais fontes
de recursos para o desenvolvimento urbano da poca (FRANCISCONI e SOUZA, 1976).
A maior parte de seus recursos (cerca de 75%), contudo, destinava-se a investimentos em
transportes urbanos (MELLO, 1981, p. 141). J o Fiplan (criado em 1966, pelo Decreto no
59.917) se destinava mais diretamente para o apoio gesto urbana municipal, podendo ser
aplicado por meio de emprstimos, doaes ou rendimentos provenientes de suas operaes
(MELLO, 1981, p. 134).
Numa avaliao das experincias anteriores de estmulos estaduais e federais aos municpios para elaborao de seus planos diretores (com aes de financiamento, com a produo
dos manuais e at com a exigncia legal da elaborao desses planos, no caso do estado de So
Paulo), Bueno e Cymbalista (2007) observam que:
o destino da maioria desses planos eram as prateleiras do gabinete do prefeito e, por vezes, de algumas secretarias ou da biblioteca municipal. Um inventrio feito em 1979 pela Escola de Engenharia de So Carlos da USP constatava que 80% dos planos dessa era no tiveram serventia, outros
13% tiveram uma ou duas de suas diretrizes implantadas e somente 7% dos planos diretores foram
utilizados como instrumentos de administrao municipal nos anos seguintes (p. 258).
693
(BNH), o Serfhau e a Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos (EBTU), a pasta de poltica
urbana teve uma trajetria errtica, passando por cinco ministrios e duas secretarias nacionais
at o incio dos anos 2000. H que se registrar que, durante este perodo marcado por uma
crise fiscal que desafiou gestores locais e estaduais , poucos municpios conseguiram avanar
na construo de novas prticas de gesto pblica, exceo de alguns municpios mais bem
estruturados e de maior capacidade tcnica e financeira (em geral aqueles de maior porte).
Contudo, muito se avanou nos debates e nas conquistas dos movimentos de base em torno
da reforma urbana, que culminaram com a incorporao de um captulo de poltica urbana
na Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988). A partir da promulgao da Constituio
Federal, o pas ingressa em um novo perodo jurdico-institucional, no qual, num primeiro
momento, as prticas de planejamento entendidas ainda em sua associao com o poder centralizado, com a tecnocracia e a atuao estatal foram profundamente criticadas, dando lugar
emergncia de aes locais, fortalecidas pelo perfil descentralizador trazido pela nova carta.
No campo da gesto urbana, as inovaes trazidas pela Constituio Federal geraram
expectativas positivas quanto possibilidade de se construir, a partir da, cidades mais eficientes, socialmente justas e ambientalmente sustentveis, que refletissem melhor os anseios e
necessidades de suas populaes. A Constituio determina que compete Unio estabelecer
as diretrizes do desenvolvimento urbano, incluindo a questo da infraestrutura socioambiental e de transporte (artigo 21), cabendo ao municpio a gesto de seu territrio, por meio
do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Alm
disso, no captulo sobre poltica urbana, em seu artigo 182, estabelece-se a obrigatoriedade
da elaborao de planos diretores para as cidades com mais de 20 mil habitantes, para aquelas
pertencentes s regies metropolitanas e de interesse turstico.
O texto constitucional estabelece ainda uma diretriz de descentralizao poltico-administrativa que pressupe e exige uma capacidade tcnica e gerencial, disponibilidade de recursos financeiros, administrativos e humanos por parte dos municpios para que eles assumam a
gesto de seus territrios. A par disso, os vrios tipos de competncia distribudos pela Constituio Federal s Unidades da Federao demandam a coordenao intergovernamental
entre estes entes, de forma a produzir um planejamento e uma gesto integrados, articulados
e compartilhados acerca de seus territrios e do meio ambiente.6
Nessa direo, alguns elementos trouxeram novas perspectivas para a gesto municipal e
urbana, entre os quais, destacam-se a ampliao dos recursos tributrios na esfera municipal e a
valorizao desta esfera de governo, seja em termos do reconhecimento do municpio como um
ente da Federao, seja em termos de seu papel na gesto das polticas pblicas (agora descentralizadas), ou em termos da gesto urbana, inclusive por meio dos novos instrumentos de poltica urbana
previstos na Constituio Federal e, posteriormente, no Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001a).
6. Vale destacar a existncia de um intenso debate em torno do federalismo (tripartite) brasileiro, no qual o papel do municpio e sua suposta autonomia demandariam formas de estimular a cooperao intergovernamental; um desafio ainda longe de ser superado. Para uma discusso acerca do
federalismo, ver, entre outros, Zimmermann (2005), Castro (2005) e Merlin (2004).
694
695
objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas avaliando sua coerncia em face da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano , a consistncia de seus indicadores oficiais de acompanhamento/avaliao e seu desempenho em termos financeiros.
3.1 Objetivo do programa e pblico-alvo
O programa Fortalecimento da Gesto Urbana gerido, desde 2004, pelo Ministrio das
Cidades (MCidades) e visa promover a capacitao institucional e democratizar o acesso
informao para o planejamento e gesto urbana, alm de incentivar a implementao do
Estatuto da Cidade. Seu objetivo oficial fortalecer a capacidade tcnica e institucional
dos municpios nas reas de planejamento, servios urbanos, gesto territorial e poltica
habitacional. Como seu prprio objetivo deixa claro, as prefeituras municipais so seu
pblico-alvo.
Embora tenha adotado essa nomenclatura a partir do Plano Plurianual 2004-2007,
em larga medida, esse programa constitui um desdobramento de outro que j vinha
sendo desenvolvido pelo governo federal desde o PPA 2000-2003: o programa Gesto
Urbana e Metropolitana, que visava, essencialmente, contratar a elaborao de estudos e
apoiar, por intermdio de consultorias, as discusses acerca da gesto de servios pblicos
de interesse comum.10
No entanto, analisando-se a descrio formal das aes, observa-se, em teoria, uma sensvel mudana na abordagem da poltica de apoio gesto urbana dos municpios a partir do
PPA 2004-2007. Enquanto o programa Gesto Urbana e Metropolitana visava, basicamente,
contratao direta, pelo governo federal, de estudos e consultorias para que os produtos fossem
ento disponibilizados para os municpios, a partir de 2004, o novo programa passa a priorizar
a descentralizao de recursos para que os prprios entes municipais possam execut-lo.
Ao menos na inteno do formulador, tratou-se de aplicar uma perspectiva de fortalecimento da gesto municipal pelo aumento da autonomia destes entes na gesto dos recursos,
o que parece uma iniciativa coerente com princpios presentes na atual PNDU, embora este
tipo de abordagem exija uma maior transparncia e controle dos recursos repassados aos
municpios. Mesmo que o foco do programa possa ter variado ao longo dos anos, seu objetivo
e pblico-alvo tm se mantido praticamente os mesmos desde sua criao.
10. No seria equivocado dizer que o prprio programa Fortalecimento da Gesto Urbana do PPA 2000-2003 teve sua origem j no PPA 1996-1999.
Embora este PPA apresentasse outra forma de organizao de seus programas e aes, observa-se que esse Plano Plurianual j possua algumas
aes (por exemplo, saneamento geral e planejamento urbano) cujos objetivos consistiam em apoiar os estados e municpios de maneira a fortalecer
a descentralizao da administrao pblica e dotar as trs esferas de governo das condies (jurdicas e administrativas) para implementar aes de
desenvolvimento urbano. No PPA 2000-2003 tambm existiam outras aes de fortalecimento da gesto urbana municipal espalhadas em outros
programas ligados Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu), diretamente Presidncia ou ligados
a programas especficos. Entre outros, destacam-se o programa Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano, que visa elaborao de estudos,
levantamento e difuso de informaes; e a ao Habitar Brasil/BID (denominada Apoio Modernizao Institucional dos Municpios para Atuao
na Melhoria das Condies do Setor Habitacional no Segmento das Famlias de Baixa Renda).
696
3.2 Estratgias de ao
Diferentemente dos programas finalsticos, que preveem obras e intervenes que se encerram
em si mesmas, o programa Fortalecimento da Gesto Urbana aparece nos PPAs 2004-2007 e
2008-2011 enquanto um programa de governo de apoio s polticas pblicas. Nesse sentido,
o programa busca atingir seu objetivo pelo apoio estruturao de aes meio que visam a
melhorias na gesto pblica urbana dos municpios.
Desde 2004, o governo federal apresentou tanto aes programticas de apoio
gesto urbana especfica e/ou temtica quanto aes de suporte gesto urbana municipal, num sentido mais amplo. No primeiro grupo, encontram-se aquelas aes que
miravam (por meio de estudos e apoio tcnico e financeiro) a modernizao e/ou reordenamento institucional na prestao de servios urbanos de coleta e disposio final de
resduos slidos, saneamento, transporte urbano e da poltica habitacional. No segundo
grupo, suas aes buscam fortalecer a gesto urbana municipal pelo apoio tcnico e
financeiro capacitao de agentes municipais para o desenvolvimento urbano, formulao de planos municipais e implementao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
Em 2005, o Ministrio das Cidades lanou ainda a campanha nacional Plano Diretor
Participativo: Cidade para Todos, com intuito de divulgar a importncia de os municpios
realizarem seu planejamento urbano. A campanha contou com a distribuio de kits
contendo publicaes com informaes e orientaes para serem utilizados nos processos
locais de elaborao dos planos diretores, tendo atingido 1.350 municpios (BRASIL,
2005a, 2005b).
Pelo perfil das suas aes programticas contidas no PPA, fica claro o entendimento
do programa de que capacidade da gesto urbana municipal passa, em larga medida, por
uma combinao de qualidade e quantidade dos recursos humanos, fsicos e financeiros dos
quais as prefeituras dispem. No contexto dos avanos at agora conquistados na poltica
urbana brasileira, as aes do programa explicitam que a capacidade da gesto urbana de
um municpio passa tambm por sua capacidade de realizar e executar seu planejamento
de maneira democrtica, utilizando-se dos instrumentos urbansticos existentes. Sob este
aspecto, portanto, as aes propostas pelo programa parecem enfrentar o problema das
deficincias da gesto urbana municipal de forma coerente com a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano.
As principais aes do programa podem ser vistas no quadro 1. As quatro principais
aes (indicadas nas quatro primeiras linhas do quadro) responderam por cerca de 70% de
toda a meta financeira realizada do programa entre 2004 e 2009. Embora tenham mudado
de nome e de cdigo, as quatro tm se mantido ao longo do tempo, trazendo maior continuidade ao programa desde ento.
697
QUADRO 1
Nome e cdigo das aes programticas que compem o programa Fortalecimento da Gesto Urbana
(1136) nos PPAs de 2004-2007 e 2008-2011
PPA 2004-2007
PPA 2008-2011
Nome
Cdigo Nome
Cdigo
Apoio Capacitao de Municpios e Agentes Sociais para o
Apoio Capacitao de Gestores Municipais e Agentes
0612
8872
Desenvolvimento Urbano
Sociais para o Desenvolvimento Urbano
Apoio Implementao dos Instrumentos Previstos no
Assistncia Tcnica para o Planejamento Territorial e a Gesto
0642
8874
Estatuto das Cidades e Elaborao de Planos Diretores
Urbana Participativa
Apoio Modernizao Institucional dos Municpios para
Atuao na Melhoria das Condies do Setor Habitacional
no Segmento das Famlias de Baixa Renda (Habitar Brasil)
Apoio Modernizao Institucional do Setor de Transporte
Pblico Urbano
Apoio Gesto Metropolitana e ao Consorciamento Municipal para o Desenvolvimento Urbano
Apoio Elaborao de Projetos de Saneamento em Municpios de Regies Metropolitanas, de Regies Integradas de
Desenvolvimento Econmico, Municpios com mais de 50
mil Habitantes ou Integrantes de Consrcios Pblicos com
mais de 150 mil Habitantes (criado em 2007)
No existia
0652
8873
09FM
2D49
0588
Descontinuada
006L
1P95
8871
698
699
Indicadores de avaliao oficial do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (1136) e metas estipuladas
ao final de cada PPA
Indicador
Taxa de Municpios Consorciados para Habitao
Taxa de Municpios com Planos Diretores Aprovados e
Elaborados
Taxa de Municpios com Cadastros Imobilirios
Taxa de Municpios Consorciados para Servios de
Esgotamento Sanitrio
Taxa de Municpios Consorciados para Servios de Coleta
de Lixo
Taxa de Municpios com Processo de Fortalecimento Institucional Pactuados com o Ministrio das Cidades para
o Desenvolvimento de Instrumentos de Planejamento e
Gesto Urbanos
Base de referncia
Data de ref.
ndice de ref.
1/11/2001
1,2%
5%
No definida
1/11/2001
18%
32%
100%
1/11/2001
81,5%
86,5%
1/11/2001
1,6%
7,5%
16%
1/11/2001
2%
12%
20%
1/1/2007
No se aplica1
No se aplica1
No definida
95%
Fonte: SIGPlan.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Indicador criado a partir de 2008.
700
701
com Processo de Fortalecimento Institucional Pactuados com o Ministrio das Cidades para
o Desenvolvimento de Instrumentos de Planejamento e Gesto Urbanos), criado em 2008,
possui um carter de indicador de processo e poderia ser convertido para nmero absoluto de
municpios apoiados.
No segundo caso, poderiam ser utilizadas taxas de municpios beneficiados que efetivamente finalizaram seus projetos apoiados pelo programa. O clculo destas taxas deveria
considerar a proporo de projetos apoiados efetivamente realizados pelos municpios em
relao ao nmero total de municpios elegveis do programa, ou seja, aqueles municpios
carentes de apoio federal para o fortalecimento de sua gesto urbana e que, portanto, se
encaixariam no perfil do seu pblico-alvo. Nesse sentido, o programa precisaria passar por um
redimensionamento do seu pblico-alvo (como os prprios gestores do programa apontam
no relatrio de acompanhamento no SIGPlan), o que envolveria a difcil tarefa de se definir
quais so e quantos seriam os municpios elegveis.
Ainda que o programa venha a construir um novo conjunto de indicadores oficiais de
avaliao e um sistema de informaes para acompanhamento do programa nos moldes
aqui sugeridos, importante destacar que a mera constatao quantitativa da existncia de
municpios com estes instrumentos no estaria refletindo, necessariamente, sua aplicao
correta conforme previsto no Estatuto da Cidade. Nesse sentido, destaca-se a relevncia da
realizao de algumas aes complementares de acompanhamento in loco de uma amostra
dos projetos apoiados.
Em sntese, seria de grande contribuio para o avano do programa uma reviso geral
de seus indicadores oficiais de forma a encontrar medidas que reflitam de maneira mais fiel
os resultados pretendidos pelas aes que efetivamente tm o potencial de contribuir para o
fortalecimento da gesto urbana municipal.
4.2 Recursos do programa
Os dados e anlises sobre a execuo financeira do Fortalecimento da Gesto Urbana apresentados neste captulo baseiam-se em pesquisa realizada no sistema Siga Brasil.13 Os dados
abrangem o perodo de 2004 a 2009 e foram extrados do sistema em 18 de junho de 2010.
No que tange sua estrutura financeira, o programa se baseia fundamentalmente em
recursos de repasses feitos aos estados e municpios, utilizando contratos de repasse de recursos firmados por meio da Caixa Econmica Federal. Considerando a totalidade dos recursos
autorizados para o programa entre 2004 e 2009, 64,48% tinham como fonte recursos ordinrios do Oramento Geral da Unio (OGU); 18,04% provinham de Contribuio Social sobre
o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas (CSLL); 17,33% de operaes de crdito externas
13. Esse sistema desenvolvido pelo Senado Federal e integra informaes oramentrias de diversas bases de dados de outros sistemas como
o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Ministrio da Fazenda (Siafi), o Sistema Integrado de Dados Oramentrios do Ministrio do
Planejamento (Sidor) e o Sistema de Elaborao Oramentria do Senado (Selor).
702
Dotao inicial
Autorizado
Empenhado
Pago
RP inscrito3
RP pago
19.094,21
53.757,43
25.758,42
26.174,54
44.927,19
29.328,00
199.039,79
47.640,36
55.788,02
37.972,73
52.897,73
48.887,68
31.628,00
274.814,52
27.786,55
52.772,15
15.447,28
41.339,23
36.872,90
23.759,54
197.977,65
2.629,47
6.057,28
6.079,19
14.763,34
8.573,50
4.710,38
42.813,16
706,86
23.640,75
62.089,69
32.566,99
29.779,46
41.054,59
189.838,35
317,32
5.017,23
28.957,13
21.008,96
10.945,11
4.491,28
70.737,03
Foram considerados os restos a pagar (RP) inscritos como processados e no processados, incluindo os valores de exerccios no imediatamente anteriores. Foram excludos os RP cancelados.
3
14. Todos os valores apresentados neste captulo, bem seus percentuais calculados correspondem a valores deflacionados pelo ndice oficial da
inflao brasileira, o ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA), tendo como referncia dezembro de 2009.
703
GRFICO 2
Evoluo dos recursos autorizados para o programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)
(Em R$ mil)1
Considera-se que a anlise da parcela do oramento que foi de fato executada mais importante do que a simples verificao dooramento alocado, tendo em vista que os valores pagos
podem dar alguns indcios acerca da capacidade operacional da gesto do programa. O nvel de
execuo analisado neste texto ser, ento, o financeiro, com base na comparao dos valores
pagos com o valor autorizado ou mesmo com o empenhado.
A soma dos valores desembolsados pela execuo do programa, no perodo de 2004 a
2009, totalizou cerca de R$ 113,5 milhes (somando-se valores pagos e de restos a pagar).
Embora no estejam includos neste cmputo os restos a pagar que passaram para 2010,15
pode-se dizer que o programa tem apresentado um nvel de execuo de apenas 41,3%.
Conforme indicado no grfico 2, as variaes nos valores autorizados para serem gastos a
cada ano de exerccio no foram acompanhadas por variaes equivalentes no valor absoluto pago
em cada ano. Os valores efetivamente pagos oscilaram bem menos, sugerindo que no haveria
uma relao direta entre as oscilaes oramentrias e o volume de recursos efetivamente despendidos. O grfico 2 aponta, por exemplo, que, apesar da queda brusca nas previses (dotao,
autorizao e empenho), o programa manteve um ritmo de crescimento nos desembolsos at
2007. A partir de 2008, os gastos, bem como todos os valores oramentrios do programa apresentam redues em termos reais, apesar do constante aumento nos gastos totais do MCidades.
A equipe gestora do programa destacou, em relatrios oficiais de autoavaliao do PPA
2004-2007 (BRASIL, 2005c, 2006, 2007b e 2008), algumas restries que estariam comprometendo o desempenho do programa como um todo, entre as quais destacam-se o contingenciamento oramentrio e descontinuidades na liberao dos recursos; atraso na liberao de
recursos por parte do MCidades; e dificuldades de celebrao de convnios devido tramitao dos processos dentro do ministrio e/ou inadimplncia dos entes.
15. Considerados os valores de RP j pagos at 18 de junho de 2010, o nvel de execuo subiria para 44%.
704
GRFICO 4
Nvel de execuo de restos a pagar (RP pago no ano/RP inscrito no ano) do programa Fortalecimento da
Gesto Urbana (2004-2009)
705
Isso tem contribudo para que os valores no pagos de anos anteriores venham se avolumando, gerando anos em que os restos a pagar acumulados (inscritos totais) sejam maiores
do que o valor empenhado do exerccio como j observado na tabela 2. Ou seja, os recursos
oramentrios destinados a determinado ano de exerccio so superados pelos valores no gastos de anos anteriores e ainda disponveis para uso. Analisando os valores efetivamente gastos
em cada ano, observa-se que, desde 2006, os valores pagos como restos a pagar superam os
recursos gastos do prprio exerccio. Em algumas situaes (a exemplo de 2006), os valores
de RP pagos foram quase cinco vezes maiores.
Em termos das modalidades de aplicao dos recursos pagos pelo programa, observa-se
que a estratgia mais utilizada foi a transferncia de recursos para os municpios por meio
quase que exclusivamente de auxlios e contribuies, utilizando contratos de repasse de
recursos com a Caixa Econmica Federal (mais de 99%). As transferncias a municpios
responderam por 55,88% (R$ 63.450,35 mil) de todos os valores pagos do programa, o que
sinaliza que este tem efetivamente adotado um enfoque que d maior autonomia aos agentes
municipais. Em seguida, encontram-se as aplicaes diretas com 22,79% de participao.
A tabela 3 apresenta a distribuio de valores pagos por modalidade de acordo com o
ttulo vigente no perodo em que foram observadas.
TABELA 3
Valores pagos segundo modalidade de aplicao do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)
Modalidade de aplicao
Transferncias a municpios
Aplicaes diretas
Transferncias a estados e Distrito Federal
Transferncias ao exterior
Transf. a inst. privadas sem fins lucrativos
Aplicaes diretas operaes internas
Total
(%)
55,88
22,79
11,66
5,22
3,70
0,75
100,00
Do ponto de vista da distribuio espacial dos recursos, observa-se que a regio beneficiada que teve maior participao nos gastos foi a Sudeste (com 34,07%), em especial, o
estado de So Paulo (com 12,42%). Entre os cinco municpios que mais receberam recursos,
entre 2004 e 2009 (excluindo Braslia), dois so da regio Norte: Porto Velho, o primeiro,
com mais de 10,44%; e Boa Vista, o terceiro, com 4,30%. Alm destes, tem-se o Rio de
Janeiro, com 5,79%, em segundo lugar, Belo Horizonte, com 2,65%, em quarto e Salvador,
com 2,25% em quinto.16
16. As anlises da distribuio geogrfica dos desembolsos do programa desconsideraram os valores relacionados ao Distrito Federal. Isso porque
estes valores encobrem no apenas os benefcios direcionados gesto urbana do Distrito Federal, mas tambm as despesas prprias ao programa,
o que poderia gerar uma distoro da anlise sobre alocao de recursos do programa.
706
Distribuio dos recursos totais pagos segundo porte dos municpios beneficiados pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)1
707
TABELA 4
Municpios
totais
5.565
27
5.538
118
5.447
456
5109
beneficiados
332
26
306
57
275
132
200
Percentual
beneficiado
5,97
96,30
5,53
48,31
5,05
28,95
3,91
Consideradas as nove regies metropolitanas criadas na dcada de 1970 (Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo,
Curitiba e Porto Alegre).
O aumento do foco nas capitais, ao longo dos anos, pode ser percebido nos ltimos trs anos,
conforme apresentado no grfico 6, o que ratifica as caractersticas priorizadas pelo programa
como mencionado anteriormente, na medida em que essas cidades renem, via de regra, a
posio de ncleos metropolitanos e cidades de maior porte.
GRFICO 6
Participao das capitais nos recursos totais pagos (do exerccio e restos a pagar) pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana aos municpios beneficirios, por categoria (2004-2009)
708
709
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. Braslia: Senado Federal,
Centro Grfico, 1988.
______. Estatuto da Cidade. Lei no 10.257 de 10 de julho de 2001. Estabelece diretrizes gerais
da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 11 jul., 2001a.
______. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2001b.
______. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Plano diretor
participativo. Braslia: Ministrio das Cidades, 2005a.
______. Ministrio das Cidades. Plano diretor participativo: guia para a elaborao pelos
municpios e cidados. 2 ed. Braslia: Ministrio das Cidades; CONFEA, 2005b.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos. Plano Plurianual 2004-2007: relatrio anual de avaliao : ano
base 2004 : exerccio 2005. Braslia: MP, 2005c. Disponvel em: <http://www.planejamento.
gov.br/noticia.asp?p=not&cod=197&cat=155&sec=10>. Acesso em: 18 maro 2009.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos, Plano Plurianual 2004-2007: relatrio anual de avaliao : ano
base 2005 : exerccio 2006. Braslia: MP, 2006. Disponvel em: http://www.planejamento.
gov.br/noticia.asp?p=not&cod=197&cat=155&sec=10. Acesso em: 18 maro 2009.
______. Ministrio das Cidades. Chamada Pblica SNPU no 02 /2007. Apoio a projetos de
capacitao para implementao de instrumentos de acesso terra urbanizada previstos nos
planos diretores participativos. Braslia: mcidades, 2007a.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano Plurianual 2004-2007:
relatrio anual de avaliao: ano base 2006: exerccio 2007. Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos Braslia: MP,
2007b. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=197&cat
=155&sec=10>. Acesso em: 18 de maro, 2009.
______. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano Plurianual 2004-2007: relatrio anual de avaliao: ano
base 2007: exerccio 2008, Braslia: MP, 2008. Disponvel em: <http://www.planejamento.
gov.br/noticia.asp?p=not&cod=197&cat=155&sec=10>. Acesso em: 18 maro 2009.
BUENO, L. M. M.; CYMBALISTA, (Org.). Planos diretores municipais: novos conceitos
de planejamento territorial. So Paulo: Annablume, 2007.
CASTRO, J. N. La contrbuition du droit brsilien ltude du povoir rgional. Belo
Horizonte: Del Rey, 2005.
FERREIRA, H.; CASSIOLATO, M.; GONZALEZ, R. Como elaborar modelo lgico de
programa: um roteiro bsico. Braslia, Ipea 2007, Nota Tcnica.
710
711
Captulo 27
1 APRESENTAO
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado no comeo do segundo governo
Lula, previu um investimento de cerca de R$ 646 bilhes em infraestrutura, para o perodo
2007-2010, apostando fortemente neste setor como um dos motores da promoo do crescimento econmico e da reduo das desigualdades sociais e regionais no pas. O PAC levou em
considerao no apenas obras estruturantes, de carter estritamente econmico, nos setores
de logstica e energia, mas tambm empreendimentos com forte apelo na rea social e urbana,
como a urbanizao de favelas, haja vista a urgncia na proviso de infraestrutura urbana aos
moradores de assentamentos precrios e o alto retorno social decorrente dessas aes.
Dos R$ 11,1 bilhes de reais destinados urbanizao de favelas no mbito do PAC,
R$ 8,3 bilhes so oriundos do Oramento Geral da Unio (OGU)1 e R$ 2,8 bilhes de
fontes onerosas, como o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e o Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT). Foram eleitas como prioritrias para receber as verbas do
PAC destinadas urbanizao de favelas as regies metropolitanas, as capitais estaduais e os
municpios com populao superior a 150 mil habitantes, locais estes onde se situa a quase
totalidade dos 12,4 milhes de moradores em assentamentos precrios do pas (BRASIL,
2007), 2,2 milhes dos quais se concentram na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
Aps uma intensa rodada de negociaes com representantes das trs esferas de governo
para definir os investimentos prioritrios em urbanizao de favelas, foram selecionadas 192
propostas, beneficiando um total de 157 municpios, tendo sido adotados os seguintes critrios de prioridade: i) projetos de grande porte com impacto na articulao e integrao do
territrio; ii) recuperao ambiental; iii) eliminao de gargalos de infraestrutura logstica
(ocupaes em rea de aeroportos, portos e ferrovias); iv) preveno/mitigao do impacto
de grandes instalaes de infraestrutura nacional; e v) complementao de obras j iniciadas.
Na cidade do Rio de Janeiro, o PAC prev investimentos na urbanizao das favelas de
Manguinhos, da Rocinha e do Complexo do Alemo, com recursos da Unio complementados por contrapartidas locais.
1. No PPA 2008-2011, as aes do PAC para urbanizao de favelas fazem parte do Programa 1128 Urbanizao, Regularizao Fundiria e
Integrao de Assentamentos Precrios, objeto de anlise do captulo 14, volume 2, do livro Brasil em desenvolvimento: estado, planejamento e
polticas pblicas (Ipea, 2009, p. 405-430).
No Complexo do Alemo, o projeto executado pelo governo do estado e pela prefeitura municipal e possui caractersticas que o tornam o mais emblemtico dos trs projetos,
alm de responder pela maior parte dos investimentos em urbanizao de favelas no municpio do Rio, ou seja, cerca de R$ 827 milhes. Desse valor, cerca de 87% correspondem a
aes do governo do estado.
Responsvel pela operacionalizao das intervenes urbansticas do PAC, o que
inclui o repasse dos recursos da Unio interveno sociourbanstica no Complexo do
Alemo, a Caixa Econmica Federal (Caixa) firmou acordo de cooperao tcnica com o
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para o desenvolvimento de metodologia
de avaliao de resultados e impactos das intervenes do PAC nos territrios a partir
do uso da metodologia de modelo lgico da interveno no Complexo do Alemo, com
vistas a possibilitar a verificao do alcance dos resultados e das metas propostos para
as intervenes, as modificaes provocadas na cidade e os benefcios trazidos para as
comunidades-alvo dessas aes.
O presente captulo apresenta e discute alguns dos insumos utilizados pelo Ipea e pela Caixa
para a elaborao do modelo lgico do Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo
do Alemo, utilizado na construo dos indicadores que nortearo a avaliao do projeto.
O captulo est estruturado em quatro sees, alm desta apresentao. Na prxima
seo, descreve-se a metodologia do modelo lgico. A seo 3 contm um histrico das polticas para as favelas no municpio do Rio de Janeiro. Na seo 4, descreve-se o Projeto de
Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo, incluindo seus antecedentes e os
problemas a serem enfrentados na rea, a qual se constitui tanto em um bairro como em uma
regio administrativa do municpio do Rio de Janeiro. Por fim, a seo 5 apresenta algumas
notas relativas aos principais desafios a serem enfrentados na gesto e implementao do
projeto, para reverter o quadro de desigualdade socioterritorial e efetivar o direito cidade e
moradia por parte dos habitantes daqueles assentamentos.
2 MODELO LGICO: UMA PROPOSTA METODOLGICA PARA ORGANIZAR AVALIAO
O modelo lgico um mtodo que resgata a teoria do projeto orientada por resultados, partindo da investigao do problema que deu origem elaborao das propostas estabelecidas
em programas ou projetos, considerando a viso dos atores envolvidos, nas esferas poltica,
tcnica e social, de modo a contemplar os diversos aspectos do problema central, visando
validao das alternativas propostas e mensurao dos impactos decorrentes.
A construo do modelo lgico cumpre o papel de explicitar a teoria do programa ou
projeto de interveno e um passo essencial na organizao dos trabalhos de avaliao.
Alguns estudiosos da avaliao de programas destacam a importncia de se partir da anlise
de sua teoria, no s para identificar o que o programa espera alcanar, mas para entender
como espera alcanar. Para tanto, necessrio articular uma explcita descrio das ideias,
hipteses e expectativas que constituem a estrutura do programa ou projeto, bem como do
seu funcionamento esperado.
714
Vale salientar que modelos lgicos completos so ilusoriamente simples, retratam uma
realidade complexa por meio de uma cadeia de conexes a fim de evidenciar como se espera
que um programa ou projeto funcione para atingir os resultados desejados. Apesar do desafio,
importante reconhecer que a viso linear propiciada pelo modelo lgico pode ser uma
simplificao til, embora o desenho de um programa ou projeto tenha lgicas, por vezes,
bastante complexas.
A construo de uma referncia prvia para a avaliao, por sua vez, busca estabelecer
consensos para as expectativas dos diversos atores institucionais envolvidos. Na medida em
que pontos prioritrios e parmetros de julgamento so pactuados anteriormente avaliao
propriamente dita, minimiza-se o risco de divergncias quanto ao desenho da avaliao,
interpretao dos resultados e s recomendaes de mudanas no programa ou projeto avaliado.
Para a construo do modelo lgico, conforme proposta desenvolvida pelo Ipea
(FERREIRA, CASSIOLATO e GONZALEZ, 2007 e 2009), por solicitao do Ministrio
do Planejamento, foram estabelecidas algumas etapas de trabalho, descritas a seguir.
1) Coleta e anlise das informaes relevantes do programa ou projeto: levantamento
da documentao, a partir de fontes de informao disponveis e entrevistas com
pessoas-chave;
2) Pr-montagem do modelo lgico: elaborao preliminar a ser validada pelos entrevistados;
3) Oficina de validao do modelo lgico: checagem dos componentes do modelo
lgico e anlise de sua consistncia; e
4) Definio dos indicadores para monitoramento e avaliao: indicadores de produtos,
resultados e impactos.
A proposta de modelo lgico composta de trs partes: i) explicao do problema e
referncias bsicas (objetivo e pblico-alvo); ii) estruturao do programa para alcance de
resultados e impactos; e iii) identificao de fatores de contexto.
Com vistas pr-montagem do modelo lgico do Projeto de Interveno Sociourbanstica
no Complexo do Alemo, a equipe Ipea/Caixa responsvel pelo trabalho levantou os bancos
de dados disponveis concernentes aos descritores da rea e sistematizou as informaes
relevantes da documentao oficial sobre o projeto. Concomitantemente, foram efetuadas
entrevistas com duas categorias de atores envolvidos: os implementadores e formuladores
do projeto em nvel local (estadual e municipal) e em nvel federal, sendo estes ltimos os
responsveis pela formulao e operacionalizao do programa no qual o projeto se insere
Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios.
As entrevistas foram essenciais para a compreenso do projeto pela equipe de pesquisa
e o registro e a sistematizao dos resultados converteram-se em um documento de trabalho
de cerca de 80 pginas. Entre formuladores e implementadores entrevistados, somam-se 16
pessoas, 13 delas no nvel local (11 no governo do estado e duas na prefeitura municipal), e
trs no federal (duas no Ministrio das Cidades e uma na Caixa).
715
Populao total
(B)
2.336.000
3.307.167
4.251.918
5.090.700
5.536.179
5.851.914
%
A/B
7,2
10,1
13,0
14,1
17,7
18,7
2. Embora haja evidncias relacionando o surgimento das favelas da rea central da cidade com a campanha de demolio dos cortios, ainda h lacunas importantes sobre as origens histricas do conjunto das favelas da cidade. Veja-se Silva (2005), Campos (2007), Moura (2006), Mattos (2004) e Valladares (2000).
3. Para a histria do Morro da Favella, ver Valladares (2000).
4. O setor especial de aglomerado subnormal definido como o conjunto constitudo por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado,
at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular), dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua
maioria, de servios pblicos essenciais (IBGE, 2010).
716
Como ser visto a seguir, as polticas governamentais voltadas para as favelas, dos anos
1930 at a dcada de 1990, ora penderam para a ideia de remoo total deste tipo de assentamento e construo de novas habitaes em outros stios, ora para a urbanizao das favelas, ou
seja, sua reestruturao fsica dentro do mesmo stio, ambas de acordo com a opinio de que as
mudanas fsicas poderiam influenciar processos de mudana da condio social dos favelados.5
3.1 A ambiguidade dos programas entre 1930-1994
A primeira poltica governamental direcionada s favelas surgiu na dcada de 1930, sob a
influncia do Plano Agache, voltado para a remodelao urbana do Rio de Janeiro, ento
Distrito Federal. O plano preconizava a remoo das favelas, liberao de seus terrenos para
moradias das classes mdias e transferncia da populao favelada para vilas jardins operrias (ABREU, 2008). Tais intervenes do Plano Agache no foram implementadas, mas
ele permaneceu como um trabalho de referncia e, em 1937, influenciou a elaborao do
Cdigo de Obras da cidade (Decreto no 6.000), que proibiu a construo de novas favelas,
assim como a realizao de melhorias nas favelas j consolidadas. Entretanto, a despeito do
peso legal, o Cdigo de Obras no se traduziu em um programa governamental de remoo
de favelas (BRASIL, 2003). As remoes ocorriam, contudo, por fora de aes judiciais de
reintegrao de posse de terrenos privados ocupados por favelas.
Entre 1930 e 1962, grosso modo, as polticas governamentais para as favelas foram marcadas pela ambiguidade, ora pendendo para o apoio formal s remoes, ora para intervenes pontuais em obras de melhorias das favelas. Essa ambiguidade da ao governamental
para as favelas refletia o tratamento clientelista dos polticos locais para com os moradores
das favelas, os quais dirigiam aos polticos suas reivindicaes de melhorias, seja para a
instalao de caixas de gua, seja para o apoio contra as remoes judiciais (SILVA, 2005).
O programa dos Parques Proletrios Provisrios, lanado em 1941 pela prefeitura da
cidade, por exemplo, previa a transferncia dos favelados para abrigos provisrios, enquanto
seriam construdas novas habitaes, de alvenaria, nas prprias favelas. Entre 1941 e 1944,
foram construdos trs parques Proletrios (Gvea, Caju e Praia do Pinto), que realocaram de
sete a oito mil pessoas. O programa dos parques proletrios, entretanto, no foi adiante, e os
abrigos provisrios tornaram-se permanentes, sendo posteriormente transformados em favelas.
A Igreja Catlica desempenhou papel importante no desenho das polticas pblicas para
as favelas a partir dos anos 1940. Em 1947, foi criada a Fundao Leo XIII, uma parceria
da prefeitura com a Arquidiocese do Rio de Janeiro, que atuou em 34 favelas da cidade, entre
1947 e 1954, principalmente por meio da criao de Centros de Ao Social (CARDOSO et
al., 2007b). Em 1955, foi fundada a Cruzada So Sebastio, outra iniciativa da Arquidiocese
do Rio de Janeiro, que atuou em 12 favelas e construiu um conjunto habitacional no Leblon
para os moradores removidos da antiga favela da Praia do Pinto, alm de apoiar a luta contra a
5. Deve-se ter em conta que, mesmo as polticas de urbanizao de favelas, em geral, levam remoo e relocalizao de parte da populao, o
que necessrio para viabilizar as prprias obras de urbanizao. Para uma discusso dos modelos de urbanizao de favelas, ver Cardoso (2007a).
717
remoo de algumas favelas da cidade (Borel, Esqueleto e Santa Marta).6 As ideias da Cruzada
So Sebastio so apontadas como precursoras da atual poltica de urbanizao de favelas, j
que pregavam a integrao dos favelados com o bairro, a educao social e a participao
comunitria dos favelados, elementos presentes nos programas posteriores de urbanizao de
favelas (SILVA, 2005; VALLADARES, 2005).
As polticas pblicas voltadas para melhorias nas favelas foram enfraquecidas a partir
de 1962, quando o governo iniciou um programa efetivo de remoes de favelas. As remoes
seriam viabilizadas pela construo de grandes conjuntos habitacionais na periferia da cidade
pela recm-criada Companhia de Habitao Popular (Cohab, posteriormente Cehab),
que, a partir de 1964, seria financiada pelo Banco Nacional da Habitao (BNH). Durante
o perodo 1962-1974, a Cohab produziu 36 conjuntos habitacionais, removeu 80 favelas
e 139 mil habitantes. Os conjuntos habitacionais tambm serviram para abrigar os flagelados
das grandes enchentes dos anos 1966-1967 (VALLADARES, 1980). No entanto, mesmo
durante o perodo de vigncia do programa de remoes de favelas, houve experincias pontuais de urbanizao. Em 1968, o governo estadual criou a Companhia de Desenvolvimento
das Comunidades (Codesco), por meio da qual realizou a urbanizao de trs favelas (Mata
Machado, Brs de Pina e Morro Unio).7
A poltica de remoes sofreu crticas contundentes, que enfatizavam a hiptese perversa
de aumento da populao das favelas, antes da remoo, com vistas a adquirir o direito
nova habitao para, posteriormente, vender/ceder esses direitos sobre a casa/apartamento no
conjunto e retornar favela. Outras crticas enfatizaram o fato de os conjuntos no possurem
infraestrutura e terem sido construdos em reas distantes dos locais de trabalho e de difcil
acesso aos transportes e servios pblicos.
As crticas ao programa de remoes levaram a que, no final da dcada de 1970, as
polticas governamentais retomassem as iniciativas voltadas para a urbanizao de favelas, em
detrimento da opo de remoo.8 Em 1979, o governo federal lanou o Programa de Erradicao de Favelas (Promorar), que, no Rio de Janeiro, empreendeu a urbanizao de parte
significativa do conjunto de favelas da Mar, com o Projeto Rio.
Ao longo dos anos 1980, foram os governos locais que adquiriram grande experincia
em urbanizao de favelas, por meio de iniciativas diversas.9 O governo estadual desenvolveu
duas experincias-piloto de urbanizao favelas do Cantagalo e Pavo-Pavozinho estabelecendo bases de uma metodologia e interveno que seria aperfeioada nos anos seguintes
6. Segundo Valladares (2005), as duas organizaes da Igreja eram bastante distintas, sendo a Fundao Leo XIII dirigida pela ala conservadora e
tendo sua atuao centralizada em aes de educao e sade, alm de centros de ao social. Por sua vez, a Cruzada So Sebastio era dirigida
pela ala progressista da Igreja, na figura de Dom Hlder Cmara, e sua atuao teria sido precursora da atual poltica de urbanizao de favelas,
sendo responsvel por uma grande campanha em defesa das favelas do Rio de Janeiro, atuando na proviso de moradias novas e equipamentos
de infraestrutura.
7. A urbanizao da favela de Brs de Pina tornou-se emblemtica, visto que contou com alto grau de participao popular, realizando o remanejamento de todas as moradias da favela, a fim de possibilitar a redefinio dos lotes e das ruas segundo padres mnimos (BLANK, 1979).
8. Remoes pontuais, entretanto, continuaram a existir (CARDOSO, 2007a).
9. Situao que permanece at a atualidade, uma vez que o PAC apoia-se tecnicamente na experincia de governos locais, responsveis pela
execuo das intervenes.
718
(CARDOSO e ARAJO, 2007c, p. 280).10 Alm disso, em 1982, o governo estadual lanou
o Programa Cada Famlia, Um Lote, que pretendia dar ttulos de propriedade aos moradores
de favela por meio de contratos de compra e venda com a Cehab. As agncias estaduais
ligadas infraestrutura (saneamento e energia eltrica) criaram programas especficos para as
favelas: o Proface, programa de favelas da Companhia Estadual de guas e Esgotos (Cedae),
que pretendia levar redes de gua e esgoto para as favelas; e o Programa Uma Luz na Escurido, da Light, distribuidora de energia eltrica. Paralelamente, a prefeitura da cidade, por
meio da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), desde o incio dos anos
1980, vinha atuando em diversas favelas com o Projeto Mutiro, o qual abrangia obras de
pavimentao, infraestrutura, pequenas contenes, construo de creches e centros comunitrios, tendo atuado em 220 favelas at 1989.
Aps a aprovao do Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro, em 1992,
(Rio de Janeiro, 1992) criou-se um novo ambiente institucional para o desenvolvimento das
polticas de urbanizao de favelas. Um dos principais desdobramentos desse novo marco
institucional foi o Programa Favela-Bairro.
3.2 O Programa Favela-Bairro: 1994 a 2004
Dada a continuidade do programa ao longo do tempo, a unidade de discurso que agregou em
torno de si e a dimenso de suas iniciativas, o Programa Favela-Bairro marca um momento
nas polticas voltadas aos assentamentos precrios, com forte coeso em torno da urbanizao
das favelas. O programa foi desenvolvido, at o momento, em trs etapas, a primeira, no perodo 1994-2000, e a segunda, no perodo 2001-2004. Atualmente o programa encontra-se
em sua terceira fase (Favela-Bairro 3).
O Favela-Bairro surgiu no mbito da prefeitura municipal como uma nova poltica para
as favelas, em substituio ao Projeto Mutiro (CARDOSO e ARAJO, 2007c). O programa
foi financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) com contrapartida
da prefeitura, e objetivava complementar ou construir a estrutura urbana principal (saneamento e democratizao de acessos) e oferecer condies ambientais de leitura da favela como
bairro da cidade (Decreto no 14.332/1994). O programa era voltado principalmente para
a recuperao de reas, por meio da implantao de infraestrutura e equipamentos pblicos,
mas pretendia intervir o mnimo possvel nos domiclios construdos na favela. No escopo do
contrato assinado com o BID, o Favela-Bairro inclua aes de desenvolvimento sociocomunitrio, educao sanitria e ambiental, gerao de trabalho e renda, regularizao urbanstica
e fundiria e reforo institucional das agncias executoras.
Os projetos da primeira fase do programa foram contratados por concurso pblico pelo
Departamento do Rio de Janeiro do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB-RJ), e a seleo das
10. Esta metodologia baseava-se nos seguintes elementos: i) concentrar a interveno em obras de infraestrutura, deixando as melhorias habitacionais por conta dos moradores; ii) minorar o problema da acessibilidade com uma via de circulao interna de dimenses adequadas para o trnsito
de veculos e distribuio dos troncos principais de infraestrutura; iii) criar alternativas de transporte de lixo e de passageiros nos casos de topografia
difcil (por exemplo, o plano inclinado na favela do Pavo-Pavozinho); e iv) criar equipamentos sociais e de lazer na rea da favela.
719
reas dependia de alguns critrios, sendo o tamanho populacional o principal deles, limitado
a favelas entre 500 e 2.500 domiclios. Aps a seleo das reas, as favelas contempladas foram
declaradas reas de Especial Interesse Social, por meio de decreto municipal. A partir de
1997, o programa se desdobrou em dois outros, o Bairrinho (at 500 domiclios) e o Grandes
Favelas (mais de 2.500 domiclios), visando contemplar as favelas excludas do Favela-Bairro
em sua formulao inicial.
O Favela-Bairro no previa a construo de novas unidades habitacionais, exceto nos casos
de remanejamento. Na primeira fase, a taxa de reassentamento do programa foi de 5% dos
domiclios, e as famlias receberam casas construdas na prpria favela ou indenizao por benfeitorias. O programa tinha como eixo central a realizao de obras de infraestrutura, com a
abertura de acessos e a criao de vias de circulao interna, a realizao de obras de saneamento,
a eliminao das reas de risco e a construo de equipamentos pblicos, como creches, quadras
esportivas e praas. Nesta fase do programa, no havia exigncia de regularizao urbanstica e
fundiria. Entre 1994 e 2000, o programa beneficiou 117 favelas e 676 mil habitantes.
A segunda fase do programa, entre 2001 e 2004, foi formalizada em um novo contrato
com o BID e teve seu escopo ampliado para dotar os assentamentos de infraestrutura urbana
e servios sociais bsicos, regulariz-los e integr-los cidade, proporcionando o desenvolvimento de suas crianas e adolescentes, e a gerao de oportunidades de trabalho e renda
(CAVALLIERI, apud CARDOSO e ARAJO, 2007c). Foi ampliado o limite de reassentamentos para 8% dos domiclios e foi introduzida a elaborao de Planos de Ao Social Integrada (Pasi), sob a responsabilidade de trs secretarias municipais (Desenvolvimento Social,
Trabalho e Habitao), que deveriam ser aprovados pelas respectivas comunidades em assembleias dos moradores e orientariam a definio das aes dos componentes de urbanizao
integrada, ateno s crianas e adolescentes e gerao de trabalho e renda. A segunda fase do
Favela-Bairro previa atingir 92 favelas e 255 mil habitantes.
Partindo desse pano de fundo histrico, a seguir sero caracterizadas as favelas do Complexo do Alemo, assim como ser examinado em que medida elas foram beneficiadas por
alguns programas governamentais ao longo das ltimas dcadas.
4 O CASO DO COMPLEXO DO ALEMO
De acordo com as informaes disponveis, a rea hoje designada como Complexo do Alemo
comeou a ser ocupada na dcada de 1920, a partir de loteamentos sucessivos e irregulares de
uma antiga fazenda.11 A ocupao da parte hoje conhecida como Morro do Alemo teria se
originado por volta de 1930, a partir do loteamento das terras do Sr. Leonardo, que, por falar
uma lngua estranha, ficou conhecido como Alemo, dando origem ao nome do morro.12 No
loteamento do Morro do Alemo, cobrava-se aluguel dos terrenos e das casas j construdas
11. A Fazenda Camarinha, da famlia Veiga, teria sido objeto de ao de parcelamento em 1933, da originando os ttulos de propriedade da rea
(Rio de Janeiro, 1983).
12. Tratava-se do Sr. Leonard Kacsmarkiewiez, de nacionalidade polonesa (Rio de Janeiro, 2004).
720
(RIO DE JANEIRO, 1983). A favela Joaquim de Queirz (conhecida como Grota) teve
origem similar, em rea que servia criao de gado e que foi arrendada e alugada em 1928
(RIO DE JANEIRO, s/d). As favelas Morro da Baiana (1961) e Morro das Palmeiras (1977)
tambm tiveram origem em loteamentos irregulares. Por sua vez, a favela Parque Alvorada
(1982) teve origem em invaso, assim como a parte baixa do Morro da Baiana, e a parte baixa
do Morro do Alemo (RIO DE JANEIRO, 1983).13
Portanto, a maior parte das favelas do Complexo do Alemo se originou em reas
particulares, a partir de loteamentos informais que cresceram desordenadamente. A tabela 2
resume algumas informaes a respeito das favelas que fazem parte do Complexo. Note-se que,
em geral, as favelas so conhecidas por nomes distintos pelos rgos de administrao pblica
e pela comunidade.
TABELA 2
Grota
Joaquim de Queirz
Morro do Pianc
Nova Braslia
Populao no ano
2000
1928
11.092
1941
1.606
1942
15.428
Itarar
1946
2.278
Morro do Adeus
1951
1.301
1951
10.468
1961
2.853
Morro do Alemo
Ap e Capo, Loteamento
Ano de ocupao
Morro da Baiana
Morro das Palmeiras
Te Contei, Morro
1977
2.137
Mouro Filho
1979
1.174
Parque Alvorada
1982
6.990
Vila Matinha
944
721
FIGURA 1
Mapa das comunidades do Complexo do Alemo
A regio j foi uma importante rea industrial, mas, ao longo dos anos, particularmente
depois do fim de 1990, houve uma desindustrializao do entorno do Complexo, com o
fechamento de empresas, o que contribuiu para o processo de empobrecimento local. Muito
mais do que um processo de relocalizao econmica, a desindustrializao foi marcada pela fuga
de empresas de uma rea conflagrada em territrio que passou a ser dominado por organizaes
que controlam o trfico de drogas. Com isso, a atividade econmica legal da regio se resume a
pequenos estabelecimentos, sendo a maioria do segmento do comrcio e servios.14
Em 2000, o Complexo do Alemo foi classificado como uma das regies mais pobres
do Rio de Janeiro, com ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,711, o mais baixo
no ranking dos bairros da cidade. As creches, escolas e postos de sade esto presentes em
nmero muito reduzido, enquanto outros equipamentos sociais para atividades de cultura,
esporte e lazer so praticamente inexistentes. Tal posio desfavorvel igualmente reforada
pelo ndice de Desenvolvimento Social (IDS) de 0,474, o que situa o Complexo do Alemo
14. Segundo dados do censo empresarial, feito com recursos do PAC para a rea da interveno do governo do estado, 92,3% dos estabelecimentos so informais. Com relao ao tipo de negcio, 16,4% so bares, 15,8%, empresas de alimentos, 14,9%, empresas de tratamento de beleza,
5,3%,confeces, e 3,5%, do ramo de transporte de passageiros.
722
723
16. Seriam criadas zonas de interveno urbana, subdivididas em unidades de planejamento urbano (UPU), compostas por setores urbanos
e, finalmente, grupos dentro de cada setor. Nos setores, UPUs e zonas, haveria centros tambm hierrquicos, contando cada um com um determinado rol de equipamentos (escolas, postos de sade, hospitais etc.), sendo os de uso mais abrangente nos centros setoriais e os de uso mais
seletivo nos centros zonais.
724
no 27.469/2006).17 Ainda nesta fase, deveriam ser executadas as obras destinadas execuo
do binrio virio principal do complexo, no fundo do vale que corta toda a rea (interligando
a rua Joaquim de Queirz e a rua Canitr), que serviria para a introduo de uma linha de
nibus que atendesse a todo o complexo. Alm disso, seriam construdos os equipamentos
previstos para um dos centros setoriais (RIO DE JANEIRO, 2004).18
725
Queirz, construdas nos anos 1980) e pequenas canaletas que atendem a situaes isoladas
(RIO DE JANEIRO, 2004). Em consequncia da precariedade das infraestruturas e do tipo
de ocupao, a populao est exposta a riscos ambientais, como o risco de deslizamento
e alagamento de suas casas. Outro agravante o tratamento inadequado dado ao lixo e ao
esgoto, que resulta em ambiente propcio proliferao de doenas de veiculao hdrica,
assim como a falta de ventilao e de iluminao das moradias tambm pode aumentar a
incidncia de doenas respiratrias.
O bairro tambm segregado devido a caractersticas especficas da populao que nele
habita. A populao que iniciou a ocupao j apresentava uma fragilidade socioeconmica,
explicitada pela falta de renda, que daria acesso a outro tipo de moradia mais digna. Essa
situao tambm no se alterou nas geraes seguintes, influenciadas por um ambiente social
desfavorvel e com ms condies de vida. Ou seja, morar em favelas como o Complexo do
Alemo refora as dificuldades de mobilidade social j existentes na sociedade em geral.
Paralelamente mudana na postura dos governos com relao s favelas ao longo da
histria (de remoo para urbanizao de favelas), a poltica habitacional destinada populao de menor poder aquisitivo tambm teve consequncias diretas no estmulo a esse tipo
de ocupao irregular do solo. Fundamentalmente, ela no foi capaz de ofertar alternativas
no mercado formal que anulassem os incentivos para novos moradores ocuparem terras e
construrem suas moradias em favelas. Por seu turno, a poltica especfica de urbanizao
de favelas nunca contou com recursos em montante suficiente de maneira a constituir uma
soluo definitiva para os problemas da precariedade dos domiclios e da ausncia de infraestrutura urbana das favelas.
As diretrizes da poltica dos governos que orientaram, em vrios momentos da histria,
as aes para remoo de favelas, influenciaram a percepo da falta de legitimidade desse
tipo de ocupao e reforam a atual insegurana na posse das moradias. A irregularidade
fundiria um dos desdobramentos mais claros da ausncia do Estado neste territrio. Na
atual interveno no Complexo do Alemo, a regularizao da posse dever acontecer concomitantemente ao reposicionamento do Estado no territrio, e isto tanto far com que as
comunidades passem a ter acesso aos benefcios da cidade formal, como possam ser cobradas
por seus deveres e obrigaes.
Cabe ainda esclarecer por que at agora a populao no se teria mobilizado e reivindicado seus direitos aos servios pblicos essenciais da mesma forma que os moradores de reas
com urbanizao formal. Uma possvel leitura, proveniente de entrevistas realizadas quando
da elaborao do modelo lgico, a de que, uma vez que o territrio foi ocupado da maneira
antes caracterizada, sem a presena do Estado, o domnio de grupos criminosos foi favorecido
e o aumento da violncia urbana foi propiciado. Estes fatos interferem no processo legtimo
de liderana e representao, inibindo a participao democrtica da populao e estigmatizando os moradores residentes na rea.
726
727
728
QUADRO 1
729
730
demonstrao da viabilidade de intervenes em grandes favelas. Contudo, importante ressaltar que, apesar de constiturem efeitos que podem estar diretamente associados ao projeto,
outros fatores concorrem para tais impactos.
Merece ser salientado que o Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo do
Alemo foi concebido em um momento poltico de discusso sobre os principais entraves
ao investimento pblico no pas. Nesse contexto, o governo federal elaborou diretrizes
com o objetivo de facilitar os procedimentos burocrticos que impactam na concretizao
dos investimentos pblicos. As obras do Complexo do Alemo vm se beneficiando de
algumas dessas medidas, tais como a gesto diferenciada de obras do PAC e a Lei Federal
no 11.977/2009 (mais conhecida como a lei que institui o Programa Minha Casa Minha
Vida), que, dentre outras decises, dispe sobre a regularizao fundiria de assentamentos
localizados em reas urbanas destinadas, principalmente, s famlias de baixa renda. Uma
terceira medida apontada como facilitadora na realizao do projeto a evoluo na Instruo
Normativa no 27/2007, do Ministrio das Cidades, no que diz respeito aos objetivos do
trabalho tcnico-social.
Em contraposio, a realidade do Complexo do Alemo, enquanto rea dominada por
faces criminosas, impe alguns limites para a realizao das obras e apontada como um
fator desfavorvel interveno. Por sua vez, a rapidez, benfica no que se refere aos procedimentos burocrticos, mostrou-se prejudicial no que tange elaborao do projeto, uma
vez que uma falha apontada foi o fato de o projeto no ter sido amplamente discutido junto
comunidade, criando-se, em tese, outro entrave para sua realizao, embora a fluidez das
obras denote o apoio das lideranas locais.
Como j mencionado, as obras do Complexo do Alemo so de responsabilidade conjunta do governo do estado e da prefeitura do Rio de Janeiro, embora grande parte das
intervenes esteja sob a responsabilidade estadual. notrio que j havia afinidade entre o
governo federal e a administrao estadual, mas o contexto favorvel envolvendo as relaes
entre o governo do estado e a prefeitura municipal estabeleceu-se somente aps as eleies
municipais de 2008.
Da mesma forma como a Unio, o estado do Rio de Janeiro elaborou medidas que
contriburam para uma melhor fluidez das obras, no Complexo do Alemo e em outras
favelas da cidade. Uma das medidas foi o Decreto Estadual no 41.148/2008, que estabeleceu
parmetros para a avaliao das moradias das famlias que precisam ser realocadas por conta
da interveno fsica do projeto, parmetros utilizados tambm pela prefeitura. O decreto
possibilitou maior agilidade nas negociaes com os moradores atingidos, embora, no caso
de desapropriaes dos imveis que, alm de residenciais, eram tambm utilizados como estabelecimentos comerciais, a negociao no se tenha beneficiado desta facilitao, visto que o
decreto no previa valores para imveis comerciais. Outra medida adotada pelo governo do
estado foi a Lei Complementar no 131/2009 que, assim como a Lei Federal no 11.977/2009,
regulamentou a regularizao fundiria em imveis de interesse social, ampliando o acesso das
famlias de baixa renda terra urbanizada. A Lei Complementar no 131/2009 prev a concesso, com mais agilidade, de ttulos de propriedade a quem tem renda de at cinco salrios
mnimos e no seja proprietrio de outro imvel.
731
5 CONSIDERAES FINAIS
Os projetos de urbanizao, regularizao fundiria e integrao de assentamentos precrios
contribuem para a soluo dos problemas gerados pelas situaes de dualidade da urbanizao das metrpoles brasileiras, marcada pela diferenciao de reas formais e informais,
includas e excludas, providas e no providas de servios.
Em termos sociais, o novo posicionamento do Estado nos territrios irregulares passa a
tornar possvel a incluso dos moradores nas cidades, antes vtimas de forte estigma social e
alvo de discriminao, inclusive no mercado de trabalho, legitimando sua cidadania.
Em termos econmicos, a segurana e o reconhecimento advindos da formalizao da
posse permitem que o capital representado pela moradia alavanque o desenvolvimento das
famlias e a capacidade de desenvolvimento da economia local.23
Nesse sentido, o PAC foi inovador ao elevar a urbanizao de favelas antes considerado
um programa habitacional alternativo condio de poltica do Estado brasileiro em
mbito nacional, aproveitando-se das experincias acumuladas.
Para viabilizar os resultados esperados e garantir a sustentabilidade da interveno
sociourbanstica no Complexo do Alemo, vrias aes complementares, relativas operao
dos equipamentos sociais que esto sendo construdos, devero ser assumidas pelos rgos
responsveis, tanto no governo do estado quanto na prefeitura.
Apesar das inovaes institucionais, problemas de gesto so enfrentados em cada esfera
de governo, internamente e entre as diferentes esferas. No mbito municipal, cita-se como
fator favorvel o fato de que a interveno est concentrada na Secretaria Municipal de Habitao. No caso do governo estadual, as intervenes fsicas esto concentradas na Secretaria de
Obras. Contudo, o estado responsvel por diversos servios e equipamentos instalados com
o projeto, por isso, o funcionamento destes distribudo em secretarias especficas, tais como:
Educao, Sade, Assistncia Social e Segurana. Para que no haja prejuzo nos resultados
esperados, segundo fontes estaduais, est sendo pactuada a sustentabilidade dessas intervenes, assim como a criao de um comit entre as secretarias estaduais.
O trabalho tcnico-social previu, ainda, a constituio de um comit reunindo representantes das comunidades e dos governos, com o objetivo de dar andamento s aes cuja
definio cabe ao Plano de Desenvolvimento Sustentvel.
Conforme exposto ao longo deste captulo, a interveno no Complexo do Alemo
reconhecida como um projeto emblemtico entre as aes de urbanizao de assentamentos
precrios de iniciativa compartilhada entre governo federal, administraes estaduais e municipais. Constitui, portanto, excelente oportunidade de construir um instrumento de avaliao de
resultados e impactos de polticas pblicas, desafio proposto na parceria entre o Ipea e a Caixa.
23. O capital imobilizado pode converter-se em capital mobilizvel ao servir como garantia para a tomada de financiamentos, por exemplo.
Contudo, na concepo de De Soto (2001), a regularizao fundiria transformaria capital morto em capital vivo.
732
733
734
captulo 28
1 apresentao
O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado em 2003, no mbito da iniciativa Fome
Zero. Por diversas razes, o governo optou por no conferir ao PBF status de direito, mas
condicion-lo s possibilidades oramentrias. A Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004,
que instituiu o programa, evidencia tal caracterstica ao declarar, em seu Artigo 6o, que o
Poder Executivo dever compatibilizar a quantidade de beneficirios do Programa Bolsa Famlia
com as dotaes oramentrias existentes.
* Os autores agradecem os comentrios de Ricardo Paes de Barros, Fbio Veras Soares, Rafael Ribas, Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza,
Joana Mostafa e Snia Rocha, sem os quais este texto no teria sido possvel.
738
Domiclios
Renda lquida
2004
2005
2006
20061
2007
2008
100
100
120
120
120
120
Pessoas
Renda bruta
Renda lquida
Nmero
(Em milhares)
Taxa
%
Nmero
(Em milhares)
Taxa
%
8,730
7,094
8,643
8,687
7,456
6,195
17.2
13.6
16.1
16.2
13.6
11.1
8,362
6,791
7,974
7,974
6,998
5,706
16.5
13.0
14.9
14.9
12.7
10.2
Taxa
Nmero
(Em milhares) %
41,029
33,990
39,382
39,603
33,620
27,403
23.1
18.8
21.5
21.7
18.2
14.9
Renda bruta
Nmero
(Em milhares)
Taxa
%
39,432
32,605
36,606
36,606
31,561
25,095
22.2
18.0
20.0
20.0
17.1
13.6
1. De acordo com o mtodo de valores tpicos, a renda dos mais pobres aumentou 24, mas tal mtodo subestima a renda do PBF em pelo menos 50.
739
Domiclios
Linha
Renda lquida
Nmero
(Em milhares)
20031
2004
2005
2006
2007
2008
94.08
100.00
105.00
108.01
113.27
121,30
9,288
8,730
8,590
7,320
7.120
6,372
Pessoas
Renda bruta
Taxa
%
19.3
17.2
16.5
13.7
12.9
11.4
Nmero
(Em milhares)
9,048
8,362
8,116
6,745
6,560
5,895
Renda lquida
Taxa
%
18.8
16.5
15.5
12.6
11.9
10.5
Nmero
(Em milhares)
43,217
41,029
39,639
33,994
31,951
28,181
Renda bruta
Taxa
%
25.4
23.1
21.9
18.6
17.3
15.3
Nmero
(Em milhares)
42,235
39,432
37,564
31,370
29,466
25,894
Taxa
%
24.9
22.2
20.8
17.2
16.0
14.1
Dada uma evoluo to favorvel da situao econmica dos mais pobres aps 2003,
seria de se esperar que a totalidade das pessoas elegveis para receber o Bolsa Famlia fosse
coberta antes da meta dos 11 milhes ser atingida no final de 2006. Seria tambm de se
esperar que o Ministrio de Desenvolvimento Social comeasse a devolver dinheiro para o
oramento e reduzir o nmero de beneficirios conforme a economia melhorasse.
Porm, no foi isso que aconteceu. No final de 2008, a situao do PBF era paradoxal.
No obstante haver 11,2 milhes de famlias recebendo o benefcio, 2,5 milhes de famlias
elegveis inscritas no cadastro nico no recebiam o benefcio. Frise-se que no referido ano a
PNAD apontava os elegveis em 6,2 milhes.
Esta situao paradoxal. H uma melhoria considervel na distribuio de renda e, no
entanto, esta melhoria no se reflete na demanda por benefcios do PBF. Descartando-se a
possibilidade de fraude em larga escala, que j foi investigada e eliminada por relatrio do
Tribunal de Contas da Unio (TCU),3 h uma hiptese plausvel que no foi levada em conta
na construo das metas do Bolsa Famlia. Esta hiptese de que a estimao da meta de
pobreza no levou em conta a volatilidade de renda entre os mais pobres.
2. Os deflatores usados foram os construdos por Corseiul e Foguel (2002).
3. Aps exaustiva consulta a diversas bases de dados visando encontrar fraudes no PBF, o TCU encontrou 713 proprietrios de veculos com valor
elevado, 106 mil famlias proprietrias de veculos com valor superior a R$ 4 mil e 20.601 polticos ou familiares de polticos beneficiados pelo PBF.
Somando-se estes nmeros, chega-se concluso de que 1,09 dos benefcios so fraudulentos. Neste clculo, incluem-se proprietrios de motos,
supondo-se que estes no possam ser beneficirios do Bolsa Famlia.
740
Um benefcio do PBF concedido por um perodo de dois anos, salvo no caso de grandes
variaes positivas na renda, tais como a conquista de um emprego formal ou o recebimento
de um benefcio social no valor de pelo menos um salrio mnino. Devido volatilidade na
renda da populao pobre, um indivduo cuja renda cai abaixo do limite de elegibilidade pode
requerer um benefcio e no perder este benefcio se sua renda subir temporariamente um
pouco acima do limite. Desta forma, o nmero de pessoas elegveis para o recebimento do
Bolsa Famlia em um dado ms o nmero de pessoas cuja renda se situou abaixo do limite de
elegibilidade em um dos 24 meses anteriores torna-se muito maior que o nmero de pessoas
cuja renda est abaixo do limite naquele dado ms. Caso se continue calculando as metas com
base na renda transversal (a renda em um dado ms), mas concedendo benefcios de acordo
com a renda longitudinal (a renda ao longo dos ltimos 24 meses), a conta nunca ir fechar.
Tendo em vista que essa situao ser tanto pior quanto maior for a volatilidade da renda
dos pobres, cumpre investigar a magnitude desta volatilidade, o que realizado na prxima seo.
3 Volatilidade de renda
Geralmente, os indivduos cujos rendimentos se situam na metade de cima da distribuio
de renda esto acostumados a receber um salrio fixo todos os meses. Se esto empregados
no setor formal, provvel que no se encontrem diante de grandes riscos de demisso.
Se porventura forem demitidos, tm direto a um ms de aviso prvio, ao saldo do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FTGS) e ao seguro-desemprego. Se trabalham para o Estado,
o risco de demisso quase zero. H, claro, empresrios e profissionais liberais cuja renda
altamente varivel; contudo, estes so relativamente pouco numerosos e, em geral, tm acesso
a crdito, que um mecanismo de proteo intertemporal.
Os mais pobres, ao contrrio, sofrem de uma insegurana elevada com relao a seus
rendimentos. Se esto empregados na agricultura, sua renda depende das condies climticas
e dos volteis preos agrcolas. Os trabalhadores por conta prpria urbanos dependem
das condies dos tambm volteis mercados de produto nos quais operam. Por sua vez,
empregados sem carteira vivem diante da iminncia da demisso, sem acesso a qualquer
proteo por parte do Estado.
Argumenta-se que esta insegurana se traduz em uma grande volatilidade de renda entre
os mais pobres, o que leva as taxas de pobreza medidas em setembro de cada ano a diferirem
substantivamente da porcentagem de pessoas pobres ao longo de dois anos, perodo que
levado em conta como critrio do PBF. Antes de prosseguir tal argumentao, no entanto,
necessrio fazer uma reviso das fontes de dados sobre a renda dos mais pobres no Brasil.
741
742
importante frisar que, em virtude de o termo aleatrio ser mantido constante para
cada indivduo ao longo das quatro entrevistas, as rendas imputadas vo mudar apenas se
houver alterao em alguma varivel observada, como idade ou nvel de instruo.
O grfico 1 mostra o coeficiente de variao (mdia/desvio padro) da renda domiciliar
per capita de cada indivduo (incluindo-se as imputaes). Tanto a mdia quanto o desvio
padro so definidos sobre os quatro meses nos quais o domiclio se encontra no painel.
Se todos os membros do domiclio se mantm na mesma ocupao, com o mesmo rendimento,
durante os quatro meses do painel, ento o coeficiente de variao deste domiclio zero.
Apesar da elevada varincia, visvel no grfico 1 que o coeficiente de variao da renda
diminui conforme aumenta a renda. Ou seja, a renda dos mais pobres sofre mais volatilidade
que a renda dos mais ricos. O R2 da equao no alto, 1,8, mostrando que h muitos outros
fatores alm da renda explicando sua volatilidade.
Grfico 1
Fonte: PME.
743
preciso usar a renda bruta, incluindo-se os rendimentos do Bolsa Famlia. Isto gera uma
subestimao do nmero de pobres, na medida em que se contrasta uma linha de pobreza fixa
contra uma renda que estar inflada pelo recebimento da transferncia do PBF. No entanto,
para fins de mensurao e quantificao da volatilidade, isto no tem qualquer relevncia.
FIGURA 1
Esquema rotacional
Ms
Grupo rotacional
Agosto
K7
Setembro
K7
K8
Outubro
K7
K8
L1
Novembro
K7
K8
L1
K8
L1
Dezembro
Janeiro
L1
744
Grfico 2
Painel 3 (2006)
Painel 2 (2005)
Painel 4 (2007)
Fonte: PME.
745
A cada ms, duas pobrezas foram definidas: uma transversal e outra longitudinal.
A pobreza transversal corresponde porcentagem de pessoas cuja renda domiciliar per capita
inferior linha de incluso no Bolsa Famlia naquele ms. A pobreza longitudinal definida
pela proporo de pessoas cuja renda per capita era inferior linha em qualquer um dos n
meses que seguem setembro, quando se inicia o painel elaborado. Deste modo, a pobreza
longitudinal em setembro a mesma que a pobreza transversal, mas a pobreza longitudinal
em outubro o conjunto de pessoas que so pobres em setembro ou em outubro. A pobreza
longitudinal em dezembro o conjunto de pessoas que foi pobre em qualquer um dos quatro
meses entre setembro e dezembro.
Os resultados se encontram no grfico 2. Para todos os anos mostrados, a taxa de pobreza
longitudinal em dezembro substancialmente maior que a taxa transversal. A pobreza
transversal de 15,9 em dezembro de 2004, contra 24,7 para a pobreza longitudinal. Em
2007, os nmeros so 11,8 e 18,3. Definindo-se o fator de volatilidade como o quanto ser
necessrio aumentar a pobreza transversal para se chegar longitudinal, em ambos os anos,
est-se falando de um fator de volatilidade em torno de dois teros.
No se trata de uma deteriorao das condies de vida, uma vez que a pobreza transversal
mais ou menos constante em todos os quatro meses dos quatro anos estudados. O fato
que quando h volatilidade na renda, o nmero de pessoas que foi pobre em algum dos
quatro meses maior que o nmero de pessoas pobres em um dado ms. Por definio,
a pobreza transversal ser menor que a, ou, na melhor das hipteses, igual longitudinal.
Surpreendentemente, ela se mostra consideravelmente maior.
Outro resultado visvel que o incremento mensal da pobreza longitudinal apresenta
uma trajetria decrescente. Em 2007, h um aumento de 3,6 pontos na taxa de pobreza
longitudinal de setembro para outubro; de 1,8 ponto de outubro para novembro; e 1,2 ponto
de novembro para dezembro. Estes retornos marginais decrescentes so esperados, porquanto
medida que o tempo passa os domiclios expostos ao risco de pobreza j tero cado pelo
menos uma vez abaixo da linha de R$ 120 (R$ 100 antes de 2006).
As estimativas de volatilidade feitas para seis regies metropolitanas provavelmente no
podem ser generalizadas para o Brasil como um todo. No entanto, no h nenhuma pesquisa
longitudinal no Brasil fora destas seis regies metropolitanas. Neste estudo, trabalha-se com
a hiptese de que nas reas rurais a volatilidade seja ainda maior, embora nas cidades mdias
possivelmente seja menor. O que se tem como certo que a renda dos mais pobres sofre de
considervel volatilidade.
Sobre a possibilidade de estas estimativas estarem enviesadas, nota-se que h duas
fontes geradoras de vis negativo nos nmeros apresentados. O primeiro que apenas as
famlias que no sofreram alterao na sua composio foram seguidas no painel. Isto ocorre
porque a PME no identifica indivduos, apenas domiclios. Portanto, para identificar os
746
indivduos, necessrio seguir domiclios que permanecem intactos.5 Uma vez que mudanas
de composio domiciliar so importantes causas e consequncias de volatilidade, selecionar
apenas domiclios sem mudanas leva a uma subestimao da verdadeira volatilidade de renda.
A segunda fonte de vis negativo a manuteno dos mesmos resduos aleatrios durante
os quatro meses do painel. Isto equivale a supor que, durante os quatro meses do painel, no
h mudana em nada que no seja observvel e impactante na renda imputada. Poder-se-ia
pensar, no caso da renda do capital, nas oscilaes do mercado e na sazonalidade, entre outros.
Dado que provvel que algo mude e afete a renda, a estimativa sofre novamente de vis para baixo.
No entanto, h um importante erro na mensurao da renda nas unidades domiciliares,
com um efeito sobre-estimador (e no subestimador) fundamental. Este erro provavelmente
maior para trabalhadores sem carteira assinada, trabalhadores agrcolas ou trabalhadores por
conta prpria exatamente o perfil dos indivduos em domiclios beneficiados por bolsas
famlia. Um camel, alm de sofrer de volatilidade de renda, no sabe exatamente quanto
ganhou em cada ms. Isto aumenta a volatilidade observada, na medida em que a renda sofrer
uma variao decorrente da impreciso da informao declarada, alm de sua variao real.
Ao ignorar o erro de medida na renda, h, sem dvida, uma sobre-estimao da volatilidade.
No possvel saber com certeza se h prevalncia das duas fontes de vis negativo
ou da fonte de vis positivo. Todavia, para os propsitos deste captulo, considera-se,
sem fundamentao emprica, que a fonte de vis positivo mais importante que as duas de
vis negativo. Considera-se que a volatilidade talvez seja um pouco menor que a estimada,
mas ainda substantiva.
4 Concluso
A volatilidade na renda dos indivduos atendidos pelo PBF e as regras do programa as
quais estipulam um perodo de dois anos entre as verificaes de renda, utilizando-se uma
medida transversal de pobreza geram um descompasso entre o nmero de famlias elegveis
para o programa e o nmero de famlias efetivamente beneficiadas. Se a volatilidade for alta,
a diferena ser grande. Na definio da abrangncia do PBF, a anlise que interessa a
da pobreza longitudinal, isto , do nmero de pessoas cuja renda ficou abaixo da linha de
elegibilidade em qualquer um dos 24 meses que antecedem a medio.
As estimativas apontam que a pobreza longitudinal em quatro meses superior
transversal por um fator da ordem de dois teros. Uma interpolao para 24 meses aponta
que a pobreza longitudinal neste horizonte de tempo seria aproximadamente o dobro da
pobreza transversal. Desta forma, a principal concluso de poltica deste estudo que as metas
de cobertura do Bolsa Famlia devem corresponder a aproximadamente o dobro dos nveis de
pobreza medidos pelas PNADs.
5. Ribas e Soares (2008) desenvolveram um mtodo para seguir indivduos em famlias que sofreram mudanas demogrficas, o qual no adotado
neste estudo por ser muito trabalhoso.
747
claro que h alguns atenuantes concluso. Nem todos os indivduos cuja renda familiar
per capita diminui para menos de R$ 120 em um dos ltimos 24 meses de fato pblico
elegvel do Bolsa Famlia. H algumas famlias que, aps terem passado poucos meses abaixo
da linha de pobreza, superaram definitivamente tal condio. Um exemplo seria uma famlia
cujo chefe, que estava empregado no setor formal, com rendimento do trabalho relativamente
elevado, experimentou um perodo curto de desemprego e, em seguida, conseguiu outro
posto formal bem pago. provvel que esta famlia nunca tenha requerido uma bolsa famlia,
uma vez que esperava sair em breve da situao de pobreza.
Outro atenuante, j mencionado, o erro de medida na declarao da renda.
Finalmente, h aquelas famlias que se enquadram no perfil do pblico-alvo do PBF,
mas saem do programa antes de dois anos graas a um emprego estvel formal obtido por
um de seus membros. Por exemplo, uma famlia cujo chefe, um trabalhador com baixa
instruo, obteve um emprego com carteira assinada como segurana de banco poderia sair
definitivamente do programa antes do prazo de reviso de dois anos.
No entanto, avalia-se que estes atenuantes no mudam a concluso principal deste
estudo: no se pode estabelecer um programa com um conceito de pobreza, fixar metas com
outro conceito e esperar que a conta feche; esta conta nunca vai fechar.
Mudar o conceito de pobreza do Bolsa Famlia seria difcil, alm de custoso. Adequar
o conceito medida transversal de pobreza seria tornar o funcionamento do Bolsa Famlia
parecido com o de um dispositivo rel, que liga e desliga automaticamente a cada ms
conforme mudam as condies de vida de cada famlia. O custo administrativo de tal
mecanismo estaria fora de cogitao. Mantendo-se o conceito de pobreza do PBF, a nica
soluo para a incoerncia apontada neste captulo adequar o conceito de pobreza utilizado
na definio das metas.
REFERNCIAS
BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. Desigualdade de renda no Brasil: uma
anlise da queda recente. Braslia: Ipea. v. 5, p. 15-85, 2007.
CORSEUIL, C. H.; FOGUEL, M. N. Uma sugesto de deflatores para rendas obtidas a
partir de algumas pesquisas domiciliares do IBGE. Rio de Janeiro: Ipea, 2002. (Texto para
Discusso, n. 897). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>.
FOGUEL, M. N.; BARROS, R. P. The effects of conditional cash transfer programmes on
adult labour supply: an empirical analysis using a time-series-cross-section sample of brazilian
municipalities. In: XXXVI Encontro Nacional de Economia. ANPEC, 2008. Disponvel
em: <http://www.anpec.org.br/encontro_2008.htm#trabalhos>.
MACHADO, A. F.; RIBAS, R. P. Do changes in the labour market take families out of
poverty? determinants of exiting poverty in Brazilian metropolitan regions. International
Policy Centre for Inclusive Growth, Working Paper, n. 44, February, 2008. Disponvel em:
<http://www.ipc-undp.org/pub/IPCWorkingPaper44.pdf>.
748
749
CAPTULO 29
1 Apresentao
Para fazer frente ao problema da ocupao desordenada das terras da Amaznia Legal, o governo
brasileiro vem empreendendo em anos recentes uma acelerada poltica de regularizao fundiria.
O limite de 100 hectares (ha) para concesso de propriedade ou direito real de uso de terras
pblicas, com dispensa de licitao, a particulares que nelas residissem e produzissem, sofreu
recentemente duas importantes revises: a primeira, com a Lei no 11.196/2005, o ampliou para
reas de at 500 ha; a segunda, introduzida pela Medida Provisria (MP) no 422 e reforada pela
MP no 458 convertida na Lei no11.952/2009 estendeu tal limite a reas de at 15 mdulos
fiscais,1 ou cuja superfcie no seja maior que 1.500 ha.2 Com a promulgao da Lei no 11.952,
a modificao foi incorporada redao do pargrafo 2o, do Artigo 17, da Lei no 8.666/1993,
na qual constava originalmente a previso legal especfica em favor do direito dos pequenos
produtores legitimao de suas posses na Amaznia Legal.
Mas esse processo de regularizao das ocupaes de terras pblicas na Amaznia
Legal gera consequncias que transcendem a formalizao da propriedade e, a par dos
provveis benefcios advindos com a segurana jurdica que traz, pode acarretar problemas
de significativa gravidade. O propsito deste captulo refletir sobre os efeitos potenciais
deste processo a partir de trs aspectos fundamentais: o ambiental, porquanto se trata de uma
regio sob constante risco de degradao ecolgica; o fundirio, visto que a distribuio de
rea dos imveis rurais na Amaznia acentuadamente desigual, e a poltica de regularizao
no dispe de instrumentos para atenuar esta concentrao; e, por fim, o socioeconmico,
relativo ao contexto das atividades agropecurias predominantes na regio.
2 O Programa Terra Legal e o contexto fundirio da Amaznia Legal
Sob coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), para o qual a Lei
no 11.952/2009 transferiu as competncias de normatizao e expedio de ttulos de
propriedade, antes desempenhadas pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
* Os autores gostariam de agradecer a Simone Gueresi, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), pelas informaes referentes ao atual
estgio de execuo do Programa Terra Legal e pelas crticas e sugestes que fez a este artigo, e a Juliana Mota Siqueira, do Ncleo de Gesto de
Informaes Sociais (Ninsoc/Ipea), pela elaborao dos mapas e pela gerao de outros dados geogrficos.
1. Institudo pelo Artigo 50 do Estatuto da terra, de 1964, o mdulo fiscal corresponde rea mnima necessria para o sustento de uma famlia de
trabalhadores rurais. A medida varia de municpio para municpio: na Amaznia Legal, um mdulo fiscal tem em mdia 76 ha.
2. Terras cujas dimenses variem entre 1.500 e 2.500 ha so passveis de venda por processo licitatrio, nos termos da Lei no 8.666/1993. reas
pblicas acima deste limite s podem ser alienadas mediante autorizao do Congresso Nacional.
752
753
fundiria na Amaznia Legal. Agregando dados relativos regio Norte e ao Mato Grosso,
o censo aponta que os estabelecimentos familiares representam 85% do total, mas cobrem
apenas 20% da rea, ao passo que os estabelecimentos patronais, cujo nmero atinge 15% do
total, dominam 80% da rea.
O quadro fundirio das reas declaradas especificamente como ocupao no censo de
2006 manifesta uma disparidade pouco mais acentuada: as reas de ocupao inferior a 100
ha englobam 18% da rea total de estabelecimentos desta condio, embora renam 87% do
nmero total deles; em contrapartida, as ocupaes superiores a 1 mil ha mal chegam a 0,5%
do nmero total, mas concentram 45% da rea total de estabelecimentos em que o produtor
declarou-se ocupante, isto , afirmou nada haver pago pela terra sob sua posse
A comparao entre os dados dos censos agropecurios 2006 e 1995/1996 revela ligeira
reduo da proporo de rea ocupada por estabelecimentos de superfcie superior a 1 mil ha
e do seu nmero em relao ao total de estabelecimentos. Tal modificao, em vez de sugerir
uma tendncia de desconcentrao da propriedade, explica-se, em especial no Norte do pas,
pela poltica de demarcao de terras indgenas e de unidades de conservao federais e
estaduais, entre unidades de proteo integral e unidades de uso sustentvel9 (ver mapas A.1
e A.2, no anexo).
3 A regularizao fundiria, a questo ambiental e a
reforma do Cdigo Florestal
A relao entre o ordenamento territorial na Amaznia Legal e a questo ecolgica ambgua.
Entre as justificativas evocadas em prol do Programa Terra Legal, afirma-se que a concesso de
registros de propriedade criar as bases legais para a responsabilizao jurdica dos ocupantes
das terras em caso de descumprimento das leis ambientais e trabalhistas.
Mas o processo de regularizao fundiria na regio pode estar articulado ainda a iniciativas
de reviso das normas ambientais, como a reforma do Cdigo Florestal (Lei no 4.771/1965),
consubstanciada no Projeto de Lei (PL) no 1.876/1999, posteriormente suplantado por um
projeto substitutivo, cuja verso definitiva est em discusso no Congresso. Contestado por
ambientalistas por excluir princpios importantes presentes na redao do cdigo ainda vigente
e por alterar as regras concernentes s reas de preservao permanente e de reserva legal,
o projeto reformador precedido por uma introduo que busca fundamentar suas recomendaes
a partir de um argumento que parece distanciado de sua justificativa. Ao mesmo tempo que
sustenta ser objetivo seu defender o pequeno agricultor, reduzindo as restries ambientais de
modo a no tornar invivel a explorao de propriedades de menor rea, o projeto denuncia
que o discurso ambientalista amide usado como arma ideolgica na arena do comrcio
global, constrangendo o pas a assumir compromissos excessivos com a preservao ecolgica
em prejuzo do desenvolvimento e da competitividade do seu setor agropecurio.
9. As polticas de demarcao de terras indgenas e de criao de reas de unidade de conservao esto previstas, respectivamente, nos artigos 231
e 225 da Constituio Federal, ambos j regulamentados.
754
755
de proteo para os reservatrios artificiais de gua situados em rea rural. Tal modificao
pode ampliar a extenso dos danos ambientais decorrentes da instalao de grandes projetos
de gerao de energia na Amaznia Legal, como as hidreltricas de Santo Antnio e de
Jirau, no Rio Madeira (Rondnia), e a hidreltrica de Belo Monte, no rio Xingu (Par).
O projeto prev ainda condies sob as quais lcito conceder licena supresso de vegetao
nativa para uso alternativo do solo em atividades ou empreendimentos ambientalmente
licenciados ou autorizados (Artigo 20), delegando a competncia para esta autorizao aos
rgos ambientais federal, municipal ou estadual (Artigo 18). Tal norma pode significar a
reincorporao, ao projeto, dos riscos que se havia identificado no Artigo 18 da sua verso
anterior, criticado11 por transferir aos poderes executivos estaduais a competncia para reduzir
as faixas de reserva legal. Conquanto a redao atual determine que a supresso de vegetao
nativa em empreendimentos ou atividades s poder ocorrer, caso a caso, sob autorizao
ou licenciamento do rgo ambiental federal, estadual ou municipal, no dado desprezar
que, em mbito regional, a presso de interesses movida pelo setor agropecurio em favor da
flexibilizao das leis ambientais pode influir sobre os pareceres oficiais.
Outra questo importante envolve as regras de compensao das reas de reserva legal:
o projeto de reforma do cdigo, incorporando propostas legislativas anteriores que postulavam
o mesmo efeito, faculta ao proprietrio a possibilidade de compensar a reserva legal mediante
o arrendamento de outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, no mesmo
bioma, sem, entretanto, aludir exigncia, presente na Lei no 4.771/1965, de que a rea de
compensao tenha lugar na mesma microbacia hidrogrfica da propriedade. O leque de
alternativas para compensao de reas de reserva alargado por outra proposta de reviso da
legislao ambiental: o PL no 6.424/2005 acena com a possibilidade de efetuar a recomposio
delas mediante aes de reflorestamento, mesmo com espcies exticas destinadas a fins
econmicos, como as palmceas. Assim, um sojicultor do cerrado, por exemplo, poderia quitar
seu passivo ambiental, instalando, em lotes desmatados da Amaznia, uma monocultura de
palmceas para produo de leo de dend. A discusso sobre crditos de carbono tambm
intervm no tema. Uma vez fixadas metas mundialmente vlidas para a emisso de dixido de
carbono, pases e empresas que as excedessem poderiam comprar crditos de pases e empresas
que as respeitassem. A recuperao de reas degradadas seria computada como crdito,
negocivel em um mercado internacional cujo potencial monta a US$ 63 bilhes.12 Como a
participao neste mercado seria condicionada legalidade das propriedades, a regularizao
dos 58,8 milhes de ha de terras na Amaznia viria a propsito.
Mas o ponto de maior repercusso do projeto reformador do cdigo diz respeito anistia
de ilcitos ambientais cometidos antes de 22 de julho de 2008,13 e garantia, com base no
mesmo marco temporal, da no interrupo das atividades em reas agrcolas consolidadas
11. Ver, por exemplo, as crticas do ex-ministro do Meio Ambiente Carlos Minc na matria Ex-ministro critica proposta do novo Cdigo Florestal.
O Estado de So Paulo, edio de 10 de junho de 2010.
12. A estimativa do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia Ipam. A conservao das reas de reserva legal ou de preservao permanente
no seria contabilizada como crditos de carbono.
13. Data da publicao do decreto regulatrio da Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9605, de 1998).
756
situadas em reas de proteo dentro das propriedades. A anistia criticada por favorecer os
proprietrios e posseiros que desmataram ilegalmente as reas sob seu domnio, em detrimento
daqueles que atenderam lei. Alm disso, ela restringe a possibilidade de desapropriao de
imveis que no observaram a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e a
preservao do meio ambiente, um dos requisitos que integram a funo social da terra
(Constituio Federal CF, Artigo 186, II).
Mesmo preconizando a proibio de novos desmatamentos por um prazo de cinco anos,
o projeto reformador do cdigo esposa a premissa, defendida sobretudo por representantes
do agronegcio, de que a atual legislao ambiental refreia o desenvolvimento econmico da
agricultura brasileira. Esta suposio, contudo, no se coaduna com o alardeado estatuto de
grande potncia agrcola com que o Brasil se tem feito distinguir no comrcio internacional,
nem tampouco com a reconhecida liderana do pas na exportao de diversos produtos
agropecurios. possvel, com efeito, que a agricultura brasileira tenha atingido este nvel de
desenvolvimento, no apesar do Cdigo Florestal, mas, em parte, graas a ele. Em primeiro
lugar, ao limitarem a atividade agrcola nas reas protegidas, as normas ambientais podem
ter induzido os produtores adoo de mtodos e tecnologias capazes de gerar ganhos de
produtividade sem se pressionar pela expanso horizontal da rea de explorao. Alm disso,
convm sublinhar que as normas de proteo do cdigo no tm por finalidade a conservao
ambiental como valor intrnseco, inteiramente desconectado da atividade humana:
tais regras existem para assegurar a reproduo dos processos ecolgicos, a regularidade dos
ciclos climticos, a oferta de gua, a fertilidade dos solos e outras condies imprescindveis
prpria explorao agrcola.
Cumpre reconhecer que, aps as modificaes introduzidas no seu relatrio original,
o projeto reformador tornou-se menos distante do Cdigo Florestal ainda vigente. Ele cria,
no entanto, o precedente de uma reviso da legislao ambiental como um todo. Encaminhado
plenria do Congresso e submetido apreciao da bancada ruralista, o projeto poder, em nome
do produtivismo, receber outras emendas que lhe acrescentem disposies mais permissivas no
que concerne s regras de preservao ambiental.
O mesmo receio de agravar os riscos ambientais, manifestado nas objees que se tm
levantado reforma do Cdigo Florestal, evocado por parte das crticas feitas ao Programa
Terra Legal. Adverte-se que, com a inteno de tornar efetiva a fiscalizao, a regularizao
fundiria transferir o direito de propriedade de terras pblicas precisamente a quem as
desmatou ou as tem ocupado a ttulo precrio. Tal hiptese deu projeo ideia de que a MP
no 458, origem da Lei no 11.952 e da poltica de legalizao de posses na Amaznia Legal,
seria uma recompensa apropriao ilegal de terras na regio, um prmio grilagem.14
A fora dessa expresso deve, porm, ser atenuada, ao menos pelo fato de no se poder
imputar aos posseiros de boa ou m-f a prescincia quanto oportunidade de virem a se tornar
14. Um dos primeiros estudiosos a chamar a ateno para esse ponto foi o gegrafo e professor da Universidade de So Paulo (USP) Ariovaldo
Umbelino, em entrevista concedida ao Correio da Cidadania em 2 de fevereiro de 2009 (<www.correiocidadania.com.br/content/view/2993/9>).
757
758
759
760
instituto de usucapio para legitimar o processo de regularizao das posses, o fato de o programa
adotar o tempo de ocupao como critrio para conceder o direito de domnio pode significar,
na prtica, apenas uma forma de aplicao da regra sem a meno do conceito. Pode-se afirmar
que a Lei no 8.666/1993 uma norma infraconstitucional prev desde sua redao original
o direito dos posseiros a obterem titulao sem licitao das reas que ocupam na Amaznia
Legal. No entanto, a elevao de 100 ha para os atuais 1.500 ha do limite regularizvel faz
supor que, na medida em que faculta o acesso a extenses de terra cada vez maiores em relao
aos parmetros da reforma agrria20 e da agricultura familiar, a poltica de regularizao parece
divergir no quanto forma, mas quanto ao efeito do disposto no Artigo 191: o aumento de
15 vezes em menos de 20 anos do limite de rea passvel de regularizao subverte uma poltica
originalmente votada a favorecer a estabilidade na posse de pequenos agricultores numa regio
pouco povoada em uma poltica de abertura de mercado fundirio.
A poltica de regularizao dever certamente fazer subir o preo da terra, acentuando
uma tendncia recente na regio. Embora se tenha registrado, no Amazonas e em Roraima,
uma reduo real do preo da terra sintoma do carter especulativo e precrio das ocupaes
, constatou-se que, entre 2000 e 2006, os preos de venda de terras para lavoura sofreram
aumento de 12,84% em Tocantins, 9,7% em Rondnia, 15,6% no Mato Grosso e 5%
no Par (GASQUES, BASTOS e VALDES, 2008). Este efeito, corolrio previsvel de um
programa que converte terras pblicas em propriedade privada, isto , em mercadoria, tem
suscitado a crtica21 de que a regularizao fundiria da Amaznia ocorreria justamente na
rota de expanso do agronegcio, e serviria antes a este ltimo que ao pequeno produtor.
5 A utilizao econmica da terra na Amaznia Legal: tendncias
atuais e padres predominantes
O argumento inspira-se na constatao do aumento da rea plantada de soja na regio Norte
entre 1995 e 2006: o cotejo entre os dados dos censos agropecurios e das edies anuais da
Produo Agrcola Municipal PAM (IBGE, 2009b), ainda que revele a disparidade entre as
pesquisas quanto ao total das reas utilizadas para o plantio de soja,22 mostra que esta ltima
expandiu-se na regio Norte, de 1995 a 2006, entre 20 e 30 vezes.23 Como mostra a tabela
1, a proporo da rea plantada da soja em relao rea das demais culturas temporrias
tambm se ampliou: segundo a PAM, a soja respondia por 0,43% da rea plantada de lavouras
temporrias em 1996, mas, em 2008, esta extenso montava a 22,55%. Em termos absolutos,
20. Para uma argumentao jurdica acerca da subordinao da poltica de regularizao poltica de reforma agrria, ver, na bibliografia, a referncia ao artigo Regularizao Fundiria na Amaznia Legal: alguns aspectos relevantes, de Mara Esteves Braga, procuradora federal e chefe da
Diviso de Precatrios e Dvida Ativa da PFE/Incra.
21. Ver, entre outros, Umbelino (2010).
22. As divergncias explicam-se essencialmente pelas diferenas de metodologia entre as duas pesquisas: os dados do censo tm origem em declaraes dos responsveis pelos estabelecimentos agropecurios, ao passo que os da PAM so informados por rgos municipais ligados poltica
agrcola. Para o intervalo 1995-2006, o censo aponta que a rea colhida de soja cresceu de cerca de 9 mil ha para 236 mil ha; na PAM estes nmeros
so 24,6 mil e 508,2 mil.
23. A presena da soja no Mato Grosso mais antiga e abrangente: sua rea colhida cresceu de 1,7 milho de ha, em 1995, para 3,7 milhes de
ha, em 2006, segundo o censo. Para efeitos de percepo do avano desta cultura sobre o bioma amaznico, dar-se- nfase maior aos dados de
produo agrcola referentes regio Norte, a despeito de o estado do Mato Grosso tambm integrar a Amaznia Legal.
761
a rea de soja cresceu de 7,6 mil ha, em 1996, para 508,0 mil ha em 2008. O perodo registrou
a reduo espacial de outros cultivos temporrios na regio: a rea do algodo diminuiu de 5,2
mil ha havia sido de 20 mil ha, em 1995 para 2,1 mil ha; a do arroz, de 514,8 mil ha para
434,7 mil ha; e a do feijo, de 193,7 mil ha era de 240 mil ha em 1995 para 163,1 mil
ha. Considerando o total da rea da lavoura temporria24 segundo a PAM, percebe-se que a
expanso do plantio de soja na regio fez a cultura ocupar uma proporo de terra equiparvel
utilizada para produo de milho e mandioca, cujas reas se mantiveram relativamente
estveis entre 1996 e 2008.
Tabela 1
Culturas
temporrias
Abacaxi
Algodo
Amendoim
Arroz
Cana
Feijo
Malva
Mandioca
Melancia
Milho
Soja
Sorgo
1996
2000
2004
2008
1996
2000
2004
2008
12.067
5.257
206
514.850
9.972
193.711
3.005
450.822
8.070
556.010
7.644
127
16.624
1.707
57
612.104
16.881
187.790
4.876
456.546
10.704
668.914
73.004
520
18.831
3.304
395
612.598
16.083
170.446
7.174
464.798
12.697
558.921
359.434
9.900
17.875
2.145
2.387
434.767
28.016
163.172
9.450
506.317
13.356
544.323
508.024
19.690
0,7
0,3
0,0
29,2
0,6
11,0
0,2
25,5
0,5
31,5
0,4
0,0
0,8
0,1
0,0
29,8
0,8
9,1
0,2
22,2
0,5
32,6
3,6
0,0
0,8
0,2
0,0
27,4
0,7
7,6
0,3
20,8
0,6
25,0
16,1
0,4
0,8
0,1
0,1
19,3
1,2
7,2
0,4
22,5
0,6
24,2
22,6
0,9
762
Tabela 2
rea dos estabelecimentos agropecurios por utilizao das terras (1985, 1995 e 2006)
Brasil e
regio
Norte
Brasil
Regio
Norte
Utilizao
das terras
Lavoura permanente
Lavoura temporria
Pastagens naturais
Pastagens plantadas
Matas naturais
Matas plantadas
Totais
Lavoura permanente
Lavoura temporria
Pastagens naturais
Pastagens plantadas
Matas naturais
Matas plantadas
Totais
1995
7.541.626
34.252.829
78.048.463
99.652.009
88.897.582
5.396.016
313.788.525
727.845
1.244.211
9.623.763
14.762.858
25.502.392
254.242
52.115.311
11.612.227
48.234.391
57.316.457
101.437.409
93.982.304
4.497.324
317.080.112
1.859.457
2.345.628
5.905.157
20.619.017
22.020.993
255.687
53.005.939
1985
3,1
13,2
32,8
23,1
25,9
1,9
100
1,4
3,6
22,1
17,1
55,5
0,3
100
1995
2,4
10,9
24,9
31,8
28,3
1,7
100
1,4
2,4
18,5
28,3
48,9
0,5
100
2006
3,7
15,2
18,1
32,0
29,6
1,4
100
3,5
4,4
11,1
38,9
41,5
0,5
100
763
Nmero de cadastros
13.101
10.709
3.882
2.729
1.577
661
430
33.089
Cadastros (%)
39,6
32,4
11,7
8,2
4,8
2,0
1,3
100
rea (%)
31,8
43,1
8,8
8,0
3,0
4,5
0,7
100
Fonte: Sisterleg-MDA.
O balano aponta ainda que, embora apenas 37% dos posseiros cadastrados se tenham
declarado ocupantes primitivos da rea, a maior parte deles (94%) atende exigncia de
comprovar que o exerccio da posse se iniciou antes de 1o de dezembro de 2004, tal como
determina a Lei no 11.952/2009. Os dados sobre o tempo mdio da ocupao das reas 20
anos, para ocupaes originais, e 13 para as demais confirmam a perspectiva inicial do
programa, de acordo com a qual a regularizao viria a beneficiar agricultores radicados h
muitos anos nas terras. Por outro lado, os registros relativos ao nmero de requerimentos e
proporo da rea total ocupada pelos imveis de diferentes faixas de rea fazem reaparecer
dois problemas crnicos da estrutura agrofundiria brasileira, e denotam a pouca capacidade
do programa de articular uma resposta para eles. O primeiro a desigualdade da distribuio
de terras, como mostra a tabela 4. Cerca de um ano aps a promulgao da Lei no 11.952,
e cadastrados pouco mais de 5 milhes de ha, observa-se que 84,6% dos posseiros ocupam
lotes de 0 a 4 mdulos fiscais, somando 38,1% da rea total; os posseiros cujas terras tm
entre 4 e 15 mdulos representam 14,9% dos beneficirios e detm 55,1% da rea total.
764
O clculo no inclui imveis com rea acima de 15 mdulos e abaixo de 2.500 ha, caso a que
a dispensa de licitao no se aplica e cuja titulao depende da desocupao da rea excedente
ao limite de 1500 ha, nem imveis com rea superior a 2.500 ha, que, em se tratando de
terras pblicas, no podem ser alienados sem autorizao do Congresso (CF, Artigo 188, 1).
Tabela 4
Nmero de
cadastros
rea
total (ha)
17.638
10.358
4.925
135
33
33.089
53,3
31,3
14,9
0,4
0,1
100
622.541,00
1.479.069,00
3.037.842,00
206.320,00
165.543,00
5.511.315,00
11,3
26,8
55,1
3,7
3,0
100
Fonte: Sisterleg-MDA.
Embora configurem uma distribuio menos desigual que a dos imveis da Amaznia
Legal, esses dados no deixam de patentear um grau ainda expressivo de concentrao
fundiria. Se se afirma a favor do programa que a grande maioria dos seus beneficirios
composta de minifundirios e pequenos posseiros, por outro lado no suprfluo notar que
mais da metade da rea a ser regularizada ficar sob domnio de cerca de um sexto dos posseiros.
Esta circunstncia demarca bem a diferena entre um programa de regularizao de posses e
um plano de reforma agrria: enquanto este deve promover a redistribuio do patrimnio
fundirio mediante a desapropriao de latifndios e imveis rurais que no cumprem sua
funo social, aquele apenas consolida, legalizando-a, a estrutura fundiria preexistente, sem
alterar seu padro de concentrao.
Merece ainda destaque o grande nmero de potenciais beneficirios entre os posseiros
que ocupam imveis com rea inferior a 1 mdulo fiscal.25 Esta maioria sugere a existncia
de um paradoxo da poltica de distribuio fundiria do Terra Legal: o conceito de mdulo
fiscal, definido nos artigos 4o e 50o do Estatuto da Terra, constitui j uma unidade de medida
correspondente rea mnima do que se pode chamar propriedade familiar, uma extenso
de terra que propicie um aproveitamento econmico suficiente para garantir um nvel
socialmente aceitvel de bem-estar ao agricultor e sua famlia. O Artigo 125 do estatuto
preconiza que a reforma agrria exige tanto a eliminao do minifndio, por reagrupamento de
glebas, quanto a extino do latifndio, por desapropriao e parcelamento. Desta perspectiva,
o minifndio, cuja dimenso inferior a 1 mdulo fiscal, no poderia oferecer a seus ocupantes
condies de subsistncia compatveis com a ideia de progresso social e econmico. Ora,
25. discutvel a equiparao entre mdulo fiscal e a frao mnima de parcelamento (FMP). ALei no 5.868/1972 no permite registro de imvel
rural cuja rea seja menor que a FMP vigente no municpio; por outro lado, a Lei no 8629/1993 no esclarece se o minifndio, tal como definido
no Estatuto da Terra, corresponderia aos imveis de rea inferior a 1 mdulo, embora esta no seja, segundo aquela lei, considerada pequena.
Estas duas grandezas unidade de mdulo fiscal e frao mnima de parcelamento so abrangidas dentro do grupo abaixo de 1 MF no mbito
do Terra Legal, e a legislao em vigor no oferece uma distino clara entre elas.
765
os 17,6 mil minifundirios cadastrados na atual fase do Terra Legal no poderiam a princpio ser
includos em um programa de regularizao fundiria, visto que a rea ocupada por eles , luz
da ideia de mdulo fiscal, invivel economicamente. Tal contingente precisamente o pblico
potencial da reforma agrria. Os limites entre a poltica de regularizao e a poltica de reforma
agrria so problematizados por uma disposio particular da Lei no 11.952/2009: o pargrafo
5o, de seu Artigo 6o, reconhece os minifundistas como futuros beneficirios preferenciais de
novos projetos de reforma agrria que venham a ser instalados na Amaznia. A norma no deixa
claro se o programa regularizar reas inferiores a 1 mdulo, mas as regras relativas concesso
da titularidade, na medida em que reservam a seus ocupantes a forma gratuita ou no onerosa
de aquisio de direito sobre as terras, parecem reinseri-los no grupo dos beneficirios.
O balano de execuo do programa, conforme foi visto, ressalta que, de um universo de
pouco mais de 300 municpios, 25 concentravam, em maio de 2010, 56,6% dos requerimentos
cadastrados junto ao Sisterleg: Porto Velho, So Francisco do Guapor, Vilhena, So Miguel do
Guapor, Costa Marques, Vale do Anari, Alto Alegre dos Parecis, Alta Floresta dOeste, Nova
Brasilndia dOeste, Candeias do Jamari, Pimenta Bueno e Cujubim (em Rondnia); Novo
Repartimento, Novo Progresso, Paragominas, Pacaj, Altamira, Marab, Santarm, So Flix
do Xingu e Brasil Novo (no Par); Presidente Figueiredo, Careiro e Lbrea (no Amazonas),
e Filadlfia (no Tocantins). Este rol de municpios, alm de compor um recorte da estrutura
fundiria da Amaznia, oferece um perfil do estgio atual da atividade agropecuria na regio.
Para identific-lo, vai-se, em primeiro lugar, agreg-los em um nico conjunto, e considerar a
distribuio da terra quanto ao tamanho e ao nmero das propriedades, quanto s categorias
agricultura familiar e no familiar, quanto forma de utilizao da rea dos estabelecimentos,
e, enfim, quanto evoluo do tipo de atividade econmica neles realizada em 2000, 2004
e 2008. Posteriormente, o conjunto ser dividido em trs grupos, segundo os padres de
utilizao da terra e de explorao econmica.
De acordo com o Censo Agropecurio, as reas dos 60,3 mil estabelecimentos agropecurios
situados na rea compreendida dentro desses 25 municpios somam 8,7 milhes de ha.
Os estabelecimentos com superfcie superior a 1 mil ha correspondem a 2,4% do total do
nmero, mas abarcam 53,7% de toda a rea. Cerca de 85% de todos os estabelecimentos so de
agricultura familiar, isto , no ultrapassam a extenso de 4 mdulos fiscais e ocupam mo
de obra predominantemente familiar; no entanto, no ocupam mais que 25% da rea. Os dados
do censo indicam, alm disso, que os estabelecimentos cuja extenso excede a 1 mil ha e cuja
atividade principal a pecuria bovina ocupam 45,59% da rea agrcola total do conjunto desses
25 municpios, embora correspondam a apenas 2% do nmero de estabelecimentos. A tabela 5
mostra como a rea total desse conjunto fundirio est distribuda segundo os grupos de atividade.
766
Tabela 5
Atividades agropecurias, por proporo de rea ocupada, para os 25 municpios que concentraram a
maior parte dos cadastros no Programa Terra Legal
Atividade
rea (%)
Lavoura temporria
Horticultura e floricultura
Lavoura permanente
Pecuria e criao
Produo florestal
12
2
6
78
2
No que diz respeito s lavouras permanentes que ocupam apenas 6% da rea agropecuria
total dos 25 municpios selecionados , a PAM aponta que, entre 2000 e 2008, o caf
permaneceu como cultivo principal, dominando mais da metade do total as terras cobertas por
lavouras deste tipo. Alm disso, como mostra a tabela 6, houve um incremento significativo da
rea ocupada pelo cacau, que passou de 8,5% para 21% do total, e uma reduo, de grandeza
equivalente, da rea utilizada para produo de banana. Quanto s lavouras temporrias que
revestem 12% da rea total do conjunto considerado , a PAM registra uma expanso de 3%
(cerca de 10 mil ha) para 20% (cerca de 70 mil ha) da proporo da rea ocupada pela soja
sobre o total das reas dedicadas a culturas desta categoria. Entre todas as culturas listadas na
tabela 6, a soja foi a nica que apresentou tendncia ascendente constante.
Tabela 6
rea ocupada por culturas permanentes e temporrias, nos municpios com maior nmero de
cadastros no Programa Terra Legal (2000, 2004 e 2008)
Lavoura permanente (%)
Culturas
2000
2004
2008
Culturas
2000
2004
2008
Caf
Cacau
Banana
Frutas1
58,0
8,5
26,0
2,5
59,0
14,3
17,5
2,2
54,0
21,0
15,0
2,5
Outros
5,0
7,0
7,0
Soja
Feijo
Arroz
Milho
Mandioca
Cana
3,0
11,0
30,0
42,0
13,0
1,0
14,0
9,0
39,0
25,0
12,0
1,0
20,0
9,0
20,0
33,0
16,0
1,0
767
terras, uma consequncia que, em poucos anos, pode restringir ou mesmo fazer retroceder os
benefcios sociais que se espera advir do Programa Terra Legal.
No entanto, se no h indcios bastantes que confirmem a hiptese de que tais formas
de utilizao da terra vo-se alargando em prejuzo das culturas tradicionais da propriedade
familiar certo que houve reduo das reas de feijo, arroz e banana, mas as reas de milho e
mandioca seguem relativamente estveis , por outro lado oportuno identificar, neste quadro,
as formas especficas mais recorrentes de utilizao da terra nos municpios aqui considerados.
Esquematicamente, pode-se dividi-los em trs grupos: o primeiro (1) rene aqueles em que a
pecuria bovina em grande propriedade largamente predominante, tanto em relao rea
ocupada quanto no que concerne ao aumento dos rebanhos nos ltimos anos; o segundo grupo
(2) engloba os municpios em que se tem verificado o avano de culturas tipicamente patronais,
como a soja e a cana, havendo embora o domnio territorial da pecuria; o terceiro grupo
(3) inclui os municpios em que, tambm a despeito da preponderncia da pecuria bovina,
se nota participao relativamente mais expressiva das lavouras temporrias e permanentes
com base em propriedades mdias.26 O mapa A.4, no anexo, apresenta a distribuio geogrfica
destes grupos a partir dos contornos dos seus municpios.
Os municpios contidos no primeiro grupo apresentam o seguinte perfil. Em Lbrea
(AM), as pastagens ocupam 73,1% da rea agrcola e, entre 2000 e 2008, se registrou um
aumento do rebanho bovino de 6,2 mil cabeas para 283,9 mil cabeas. A extrao de madeira
tem crescido anualmente: entre 2000 e 2008, a produo de lenha subiu de 26,8 mil para 36,4
mil metros cbicos (m3), e a produo de madeiras em tora, de 89,8 mil para 110,3 mil m3.
Em So Flix do Xingu (PA), a rea de pastagem corresponde a trs quartos da rea agrcola
total, e o efetivo do rebanho cresceu de 682,4 mil, em 2000, para 1,8 milho em 2008. Em
Pimenta Bueno (RO), a pecuria bovina ocupa 81,5% da rea, e o rebanho, que era de 171,4
mil em 2000, chegou a 231,6 mil em 2008. Em Candeias do Jamari (RO), nenhuma lavoura
arroz, milho ou mandioca chega a cobrir 1 mil ha, e a criao de gado bovino aumentou
de 66,4 mil em 2000 para 165 mil cabeas em 2008, ocupando 69,7% da rea agrcola total.
Dentro desse grupo, vale ainda destacar os municpios de Marab (PA) e Novo
Progresso (PA), polos madeireiros de grande importncia Marab para o carvo vegetal,
e Novo Progresso para a extrao de lenha e madeira em tora , onde os estabelecimentos
bovinocultores com rea superior a 1 mil ha dominam cerca de 70% da rea agrcola total e o
efetivo dos rebanhos foi triplicado entre 2000 e 2008, estando hoje prximo a meio milho de
cabeas. Altamira (PA) tambm marcada pelo domnio da pecuria bovina em propriedades
de extenso superior a 1 mil ha: a atividade ocupa 61% da sua rea agrcola e o rebanho
passou de 202,9 mil em 2000 para cerca de 400 mil em 2008. Alm disso, destacam-se na
paisagem agrcola do municpio as lavouras de arroz e cacau em grandes estabelecimentos.
26. Os dados citados a seguir foram extrados do Censo Agropecurio 2006, das edies anuais recentes da Pesquisa Agrcola Municipal (PAM), da
Pesquisa Pecuria Municipal (PPM) e da Pesquisa de Extrao Vegetal e da Silvicultura (IBGE, 2009c), todas publicadas pelo IBGE. As informaes
que envolvem estratos de tamanho de rea foram obtidas a partir do Censo Agropecurio; nos casos em que o declarante no informava a rea
total do estabelecimento, atribuiu-se a este a rea mnima dentro da respectiva faixa de rea. Os totais de produo agrcola e pecuria municipal,
referidos ao perodo de 2000 a 2008, foram captados na PAM e na PPM. Buscou-se evitar as indicaes em que h grande divergncia entre estas
duas pesquisas e o censo.
768
Nesse primeiro grupo, est situada a maior parte dos municpios que registram,
segundo o Censo Agropecurio, grande concentrao fundiria: em So Flix do Xingu,
os estabelecimentos com rea superior a 1 mil ha so 3,8% do total e detm 65% da rea; em
Marab, eles representam 2,6% do total e ocupam 68,6 % da rea; em Altamira, so 8,5% do
total, mas abrangem 72,7% da rea.
O segundo grupo rene os municpios onde, a par de uma pecuria extensiva consolidada,
se tem registrado a entrada e a expanso das commodities, notadamente a soja e a cana-deacar. No caso desta ltima, a referncia Presidente Figueiredo (AM), onde a produo de
cana passou de 2,5 mil ha para 4 mil ha entre 2000 e 2008. A pecuria bovina no ocupa mais
que 30% da rea, e o aumento do efetivo do rebanho foi modesto: de 6 mil para 11 mil cabeas
entre 2000 e 2008. Em Vilhena (RO), o principal produto a soja: dos 8,5 mil ha cultivados
em 2000, ela passou a ocupar, em 2008, uma rea de 39 mil ha, superior soma das reas
usadas para o plantio de arroz, milho, feijo e mandioca. Propriedades sojicultoras com rea
superior a 1 mil ha abarcam cerca de 15% das terras agrcolas, no correspondendo entretanto
a mais que 1,5% do nmero total de estabelecimentos. O rebanho bovino, conquanto ocupe
46% da rea, teve crescimento pouco significativo entre 2000 e 2008: de 67 mil para 89 mil.
Considerando-se todas as formas de utilizao da terra, Vilhena destaca-se, ainda, pelo alto
grau de concentrao fundiria: 7% dos estabelecimentos dominam 63,8% da rea.
A soja tambm se tem afirmado como carro-chefe da economia dos municpios paraenses
de Paragominas e Santarm. No primeiro, a rea cultivada ampliou-se em quase dez vezes,
de 1,5 mil ha (2000) para 11,7 mil ha (2008), com macia participao de propriedades de
mais de 2.500 ha de rea na produo elas representam 1,5% do nmero de estabelecimentos
e dominam 17% da rea agrcola. Com um rebanho atual estimado em 1,2 milho de cabeas,
a pecuria bovina, que abriu passagem chegada da soja, segue sendo uma atividade de
importncia no municpio: ela toma quase 60% da rea, cinco sextos dela dominados por
estabelecimentos de extenso superior a 2.500 ha.
Outra atividade caracterstica de abertura de fronteira agrcola fortemente presente em
Paragominas: o municpio um dos trs maiores produtores do pas de madeira em tora: em
2005 e 2006, a produo ultrapassou 800 mil m3, e est hoje na casa dos 500 mil, uma queda
que se explica, em boa parte, pelo acirramento da fiscalizao. Em Santarm, o aumento da
rea para produo de soja, de 50 ha para 17 mil ha, entre 2000 e 2008, encontra explicao
na instalao, em 2003, de um terminal graneleiro da empresa norte-americana Cargill no
municpio, com o objetivo de proceder ao escoamento de toda a soja do Centro-Oeste.
O terceiro grupo distingue-se pela importncia relativa das lavouras quanto forma de
utilizao da terra e pela maior participao de mdias propriedades na estrutura fundiria,
embora, para os padres da regio, se considere mdia uma propriedade com rea de at
1.500 ha. Na maior parte dos municpios, a pecuria bovina continua a prevalecer, mas
algumas lavouras assomam em importncia. Em Alta Floresta dOeste, Alto Alegre dos Parecis,
Vale do Anari, Costa Marques, Cujubim, Nova Brasilndia dOeste e So Miguel do Guapor,
769
todos em Rondnia, notvel a presena das lavouras de caf em propriedades de at 500 ha;
nos dois ltimos, a rea desta cultura fica entre 20% e 30% do total da rea agrcola local.
A criao de aves tambm desponta como atividade relevante em quatro municpios, ocupando
cerca de 10% e 8% da rea total em Cujubim e Vale do Anari, respectivamente. Em todos eles,
contudo, a pecuria bovina ocupa mais da metade da rea, e o efetivo dos rebanhos cresceu
consistentemente: entre 2000 e 2008, aumentou trs vezes em So Miguel do Guapor, quatro
vezes no Vale do Anari, seis vezes em Cujubim, e 15 vezes em Costa Marques. Em Alto Alegre
dos Parecis e Alta Floresta dOeste, embora a pecuria bovina responda por grande extenso da
rea agrcola total (59,9% e 65,6%), as propriedades mdias, de menos de 1 mil ha, compem
parcela bastante expressiva das terras em que esta a atividade mais recorrente; alm disso,
o caf, que, em ambos os municpios, responde por cerca de 10% da rea cultivada, e a criao
de ovinos e caprinos em Alto Alegre, emprestam a eles uma feio ligeiramente distinta da que
identifica as cidades do primeiro grupo, ainda que o aumento dos efetivos de 59 mil para
152,2 mil em Alto Alegre e de 191 mil para 356 mil em Alta Floresta dOeste, de 2000 e 2008
assinale o avano constante da pecuria bovina.
Nos municpios paraenses de Novo Repartimento, Brasil Novo e Pacaj, destacam-se as
lavouras temporrias de arroz e milho, e as lavouras permanentes de cacau e banana, em geral
em propriedades com rea entre 100 ha e 1 mil ha. Sem embargo, a pecuria bovina extensiva
ocupa entre 50% (Pacaj) e 63% (Brasil Novo) da rea agrcola total, e o efetivo dos rebanhos
cresceu, de 2000 para 2008, em at 3,5 vezes. Nos municpios de So Francisco do Guapor
(RO) e Filadlfia (TO), as culturas temporrias de arroz, feijo e milho respondem pela maior
parte da rea de lavoura, e a rea de criao de gado atinge, nos dois primeiros, 68% do total.
O que diferencia estes municpios a proporo menos desigual da distribuio das terras:
de acordo com o Censo Agropecurio, em Filadlfia as fazendas de gado entre 100 e 1 mil ha
cobrem 54% da rea, e representam 26% do total de estabelecimentos desta categoria; em So
Francisco do Guapor, onde somam 21% dos estabelecimentos, toca a elas 41% da rea total.
Em Porto Velho (RO), a pecuria bovina ocupa metade da rea agrcola total, e o efetivo
dos rebanhos aumentou de 160,9 mil para 608,1 mil cabeas entre 2000 e 2008; a criao
de aves domina 10% da rea total, e as lavouras temporrias e permanentes estendem-se por
22% dela. A extrao de madeira tem grande impacto local: entre 2000 e 2007, a produo
anual de madeiras em tora esteve sempre acima de 300 mil m3. Careiro (AM), onde a extrao
de madeira tem tambm peso significativo, constitui, por sua vez, uma exceo: apenas um
quarto de sua rea dedicada pecuria extensiva. As culturas de abacaxi, mandioca, milho e
banana so as de maior expresso geogrfica.
Vale ressaltar que esses indicadores de produo e rea dizem respeito a todos os imveis
ou estabelecimentos agropecurios dos municpios, e no propriamente ao universo mais
restrito das ocupaes que o Programa Terra Legal pretende regularizar. O quadro, contudo,
permite formar uma ideia da estrutura agrria, agrcola e fundiria sobre a qual o programa
deve intervir, e pode ajudar a refletir sobre o modo como ele se compe com os atuais processos
e tendncias da agropecuria na regio. O desmatamento, o crescimento da pecuria em
770
771
pequenos posseiros tem importncia limitada no tempo, vista do prazo que autoriza a
comercializao das terras. O principal efeito da regularizao a expanso do mercado de
terras na Amaznia Legal. Uma vez liberada, esta expanso provavelmente reproduzir o
processo de concentrao da propriedade que tem configurado a distribuio dos imveis
rurais na regio. O argumento legalista aventado em favor da regularizao, segundo o qual
o mercado clandestino de terras, presidido por grileiros e degradadores, seria substitudo por
um mercado formal, no menciona o significado jurdico e poltico mais veemente que ela
porta: o reconhecimento, aos ocupantes, do direito real de uso sobre terras federais impede
que o Incra venha a propor aes de reintegrao de posse que faam retornar ao patrimnio
pblico reas da Unio sob apropriao privada.
Como se constata a partir dos dados do programa, mais da metade dos solicitantes por
regularizao so minifundirios, ou seja, dispem de um pedao de terra cujo tamanho
no lhes permite o desenvolvimento sustentvel da atividade agrcola nem tampouco a
reproduo do modelo baseado na agricultura familiar. Mesmo com a regularizao, este
segmento no deixar de ser demandante por terra e, portanto, pblico potencial de uma
poltica de reforma agrria. De onde poderiam vir as terras necessrias para atender a esta
demanda, seno precisamente do estoque de terras pblicas sob domnio privado em reas
superiores a 4 mdulos fiscais e que, somente nos registros do Terra Legal, correspondem a
62% do total da rea a ser regularizada?
No entanto, ao criar condies objetivas para a expanso do mercado fundirio na
Amaznia, o Programa Terra Legal subtrai ao domnio do Estado uma vasta rea de terras
pblicas federais, uma grande base territorial a partir da qual se poderia fazer avanar a
reforma agrria. falta de um rgo regulador especfico, a reforma agrria a nica poltica
capaz de efetuar um controle, ainda que indireto, sobre o mercado de terras e de, assim,
atenuar ou mesmo reverter a tendncia intrinsecamente concentradora deste mercado.
Esta alternativa revela-se tanto mais necessria quando se tem em vista que a terra , na origem,
um bem pblico, cuja oferta no pode ser aumentada pelo mercado, mas se limita extenso
territorial do pas. Seja por desapropriao de imveis particulares que no cumprem a sua
funo social, seja pela instalao de projetos de assentamento de famlias de trabalhadores
rurais em terras pblicas, as reas destinadas reforma agrria so resguardadas contra a
apropriao privada e impem limites expanso de um mercado fundirio cujo padro de
funcionamento tem gerado estruturas socioeconmicas fortemente excludentes.
772
REFERNCIAS
BRAGA, M. E. Regularizao fundiria na Amaznia Legal: alguns aspectos relevantes.
Disponvel
em:
<http://www.incra.gov.br/portal/arquivos/procuradoria/artigo_
regularizacao_fundiaria_amazonia_legal_aspectos_relevantes.doc>. Acesso em: 8 set. 2010.
BRANDO, A. S.; REZENDE, G. C.; MARQUES, R. W. Crescimento agrcola no perodo
1999/2004: a exploso da soja e da pecuria bovina e seu impacto sobre o meio ambiente.
Economia Aplicada, vol. 10, n. 2, Ribeiro Preto, abr./jun., 2006.
FEARNSIDE, P. M. Recursos madeireiros na Amaznia brasileira: Impactos e sustentabilidade
da explorao. In: VAL, A. L.; DOS SANTOS, G. M. (Eds.). Grupo de Estudos Estratgicos
Amaznicos (GEEA) Tomo 3. Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (INPA),
Manaus, Amazonas.
GASQUES, J. G.; BASTOS, E.; VALDES, C. Preos da terra no Brasil. Comunicao
apresentada no XLVI Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e
Sociologia Rural. Rio Branco-AC, jul., 2008.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo
Agropecurio 2006. Rio de Janeiro, 2009a.
______. Produo Agrcola Municipal 2008 (PAM 2008). Rio de Janeiro, 2009b.
______. Produo da Extrao Vegetal e da Silvicultura 2008. Rio de Janeiro, 2009c.
______. Produo Pecuria Municipal 2008 (PPM 2008). Rio de Janeiro, 2009d.
OLIVEIRA, F. A economia brasileira: crtica razo dualista. So Paulo: Cebrap, 1972.
REFKALEFSY, V.; ARAGO PINTO, J. N. A questo fundiria na Amaznia. So Paulo:
Estudos Avanados, vol. 19, n. 54, Dossi Amaznia Brasileira II, maio/ago., 2005.
UMBELINO, A. A regularizao fundiria da MP 458 a contra-reforma agrria do governo
Lula. Radio Agncia NP. Disponvel em: <www.radioagencianp.com.br/node/6728>.
Acesso em: 5 set., 2010.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
LENTINI, M.; VERSSIMO, A.; PEREIRA, D. A expanso madeireira na Amaznia.
In: INSTITUTO DO HOMEM E MEIO AMBIENTE DA AMAZNIA (IMAZON).
O Estado da Amaznia, n. 2, maio, 2005.
773
ANEXO
Mapa A.1
Mapa A.2
774
Mapa A.3
reas desmatadas e contorno dos municpios com maior nmero de cadastros no Programa Terra Legal
775
Mapa A.4
Perfil fundirio e agropecurio dos municpios com maior nmero de cadastros no Programa Terra Legal
Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)-Ipea, com dados do Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2009a), da Pesquisa Agrcola Municipal
PAM (IBGE 2009b) e da Pesquisa Pecuria Municipal PPM (IBGE, 2009c).
776
777
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Marco Aurlio Dias Pires
Everson da Silva Moura
Reviso
Laeticia Jensen Eble
Luciana Dias Jabbour
Maria Irene Lima Mariano
Sabine Alexandra Holler
Sheila Mazzolenis
Reginaldo da Silva Domingos
Andressa Vieira Bueno (estagiria)
Leonardo Moreira de Souza (estagirio)
Editorao Eletrnica
Bernar Jos Vieira
Cludia Mattosinhos Cordeiro
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Lus Cludio Cardoso da Silva
Renato Rodrigues Bueno
Eudes Nascimento Lins (estagirio)
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva
Projeto Grfico
Njobs Comunicao
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
ISBN 857811070-6
9 788578 110703