SER SOCIAL 6

A (nova) questo social e as estratgias

para seu enfrentamento
ROSA HELENA STEIM1

Apresentao
A definio da temtica do presente trabalho levou em considerao
o debate que tem sido travado, internacionalmente, sobre as controvrsias
do processo de globalizao e as consequncias sociais desse processo,
tais como: crescentes ndices de desemprego estrutural e pobreza,
acompanhados do fenmeno da excluso social, identificado por alguns
como uma "nova questo social".
Para o seu enfrentamento, diversas tm sido as estratgias adotadas
pelos governos. No entanto, interessa-nos focalizar a estratgia da
descentralizao poltico-administrativa, buscando aprofundar a discusso
sobre o "pluralismo de bem-estar", como alternativa "ps-moderna"
chamada crise do Estado Providncia.
O trabalho compreende dois momentos. No primeiro, buscamos
contextualizar a emergncia da questo social, gerada pelas grandes
transformaes sociais, polticas e econmicas produzidas pela revoluo
industrial, bem como a origem de um novo tipo de regulao, com base
no direito do cidado e no dever do Estado - o Estado de Bem-Estar.
1

Assistente Social, mestre em Poltica Social/UnB, professora do Departamento de Servio

Social/UnB, aluna do Programa de Doutorado do Centro de Pesquisa e Ps-Graduao para
Amrica Latina e Caribe - CEPPAC/ICS/UnB

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QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

NO segundo, buscamos problematizar a crise/reestruturao do

Estado de Bem-Estar, num perodo marcado por grave crise econmica e
acentuada crtica de setores conservadores. Situamos, a partir da, a "nova
questo social", bem como as polticas de bem-estar pluralistas, como
forma de enfrentamento desta questo, para a qual converge um padro
de proteo social que favorece dualizao e domnio do setor privado.

A contextualizao da questo social

O surgimento e os desafios postos pela questo social
A "questo social" assim nomeada pela primeira vez por volta de
1830, tem origem na Europa, a partir das grandes transformaes sociais,
polticas e econmicas advindas da revoluo industrial. Tem como
fundamento o reconhecimento de um conjunto de novos problemas
vinculados s modernas condies de trabalho urbano. Assim, conforme
Castel (1998), "questo social" configura-se, a partir da "tomada de
conscincia das condies de existncia das populaes que so, ao mesmo
tempo, os agentes e as vtimas da revoluo industrial" (p.30). Mas, este
um perodo que torna evidente no s o pauperismo, como tambm a
lacuna entre a organizao poltica e o sistema econmico. Esta lacuna
torna-se o espao possvel a ser ocupado pelas "franjas mais
dessocializadas dos trabalhadores" na sociedade industrial e, em resposta
a ela, busca-se a sua integrao social.
Em que pesem os dispositivos adotados para a citada integrao,
tendo como referncia a "questo social", o social2 j estava presente nas
sociedades pr-industriais da Europa Ocidental, e inmeras foram as
maneiras institucionalizadas de perfil no-mercantil de regular distintas
categorias de indigentes. Havia no s um modelo que Castel denominou
"social-assistencial"3, mas tambm uma interveno pblica que ia da
2

Considerado como um sistema de regulaes que dever servir de contraponto lgica de

rentabilidade excludente no mercado (Pereira, 1999).
Prticas que visam, de maneira organizada, a suprir as carncias da sociabilidade primria,
definida por Castel como "sistema de regras que ligam diretamente os membros de um grupo a
partir de seu pertencimento familiar, da vizinhana, do trabalho e que tecem redes de
interdependncia sem a mediao de instituies especficas" (p.48)

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SER SOCIAL 6

assistncia aos indigentes represso da vagabundagem, bem como a

participao do Estado desempenhando o "papel de fiador de manuteno
da organizao do trabalho e de regulador da mobilidade dos
trabalhadores" (p 31).
Portanto, a existncia da pobreza nem sempre foi considerada um
"problema". Nas sociedades pr-industriais, era considerada um fenmeno
natural e necessrio, no sentido de tornar os pobres laboriosos e teis
acumulao de riquezas das naes em formao. Mas, com as novas
tenses sociais decorrentes da industrializao, ela passou a ser
considerada uma "ameaa ordem poltica e moral", tornando-se, portanto,
um problema a ser enfrentado e resolvido. A "questo social", conforme
Castel, "pode ser caracterizada por uma inquietao quanto capacidade
de manter a coeso de uma sociedade" (p.41).
Assim, no contexto da industrializao, a questo social apresentase no s com desafios colocados pela nova ordem, como tambm com
a emergncia de novos atores e conflitos. Esta difere, portanto, da questo
social da fase precedente por constituir um novo tipo de regulao social
- com base no "direito do cidado e dever do Estado".
Essa transformao foi marcada por intensas lutas entre as foras
liberais, cujos princpios centravam-se na noo de mercado auto-regulado,
e as foras protecionistas, com base nos princpios de amparo social
materializados em uma legislao protetora.
Portanto, foi de fundamental importncia o papel que os interesses
de classe jogaram nesse movimento, principalmente as presses da classe
operria, organizada em sindicatos e em partidos polticos, no s
articulando denncias relativas situao dos pobres, como tambm
formulando propostas para o enfrentamento da questo (Gomes, 1979).
Assim, os avanos da industrializao e as presses por um sistema
poltico mais democrtico, no sentido de rompimento com a tradicional
concepo de proteo/dependncia e a emergncia de idias sobre novos
direitos sociais, marcam o contedo e a expresso das polticas sociais, a
partir do sculo XLX. Como resultado deste processo destacam-se algumas
medidas: Sistema de Seguridade Social de Bismarck, em 1880; Sistema
de desemprego de Lloyd-George, de 1911; a melhora e a extenso dos
135

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

benefcios da seguridade social italiana, em 1969; a introduo do Servio

Nacional de Sade e de Educao Gerai na Inglaterra.
Ian Gough (1982) ressalta que muitas so as formas pelas quais a
presso social gera medidas para o aumento do bem-estar, desde aquelas
cujo resultado advm de uma ao de massas - como na Frana depois
de maio de 1968 e na Itlia depois do "otono caliente" de 1969 -, at s
idealizadas peos representantes da classe dirigente, com o objetivo de
evitar ampliao de movimentos de trabalhadores. Gough considera um
exemplo desta ttica a Seguridade Social de Bismark.
De acordo com Gough (1982), a criao de um proletariado e a
relativa autonomia do Estado capitalista foram a causa da chegada da
democracia liberal nos pases avanados (idem, p. 136). Considera, ainda,
este autor, que um marco importante para a compreenso do crescimento
dos direitos polticos e sociais e, da ao Estado de Bem-Estar social,
localiza-se no conflito de classes em desenvolvimento sob o capitalismo
monopolista. Mas, alerta que somente o conflito de classes no suficiente
para justificar as origens e o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar,
tornando-se necessrio explicar, tambm, como so formulados e
implementados os interesses da classe dominante, isto , por quais
mecanismos os interesses so mediados e articulados pelo Estado.
Origem, conceituao e desenvolvimento do Estado de BemEstar
Entre os vrios estudos4 sobre o fenmeno do Welfare State,
existem abordagens distintas sobre a sua emergncia, considerando os
diferentes enfoques tericos utilizados para a sua definio. Na anlise de
diversas produes, realizada por Fleury (994), destacam-se enfoques
sobre a emergncia do Welfare State, que o relacionam: Primeira Guerra
Mundial (Titmuss); ao contexto de guerra para justificar o consenso criado
(Marshall e Beveridge); s condies e grau de mobilizao da classe
trabalhadora (Esping-Andersen); ao processo de desenvolvimento das
sociedades capitalistas industrializados (Flora, Heidennheimer e Alber), e
ao conflito de classes e ao crescimento da classe trabalhadora (Gough).
4

Ver Fleury (1994). A autora analisa as diferentes produes sobre a temtica.

136

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Para Gough, a origem do Estado de Bem-Estar foi um fenmeno

geral do ps-guerra, como parte de um acordo entre o capital e o trabalho
e de uma estrutura estatal mais intervencionista. O papel desenvolvido
pelo Estado durante a Segunda Guerra - a expanso da socializao da
produo e novo equilbrio internacional de foras constituiu um
fator importante. Em todos os pases houve aumento da interveno estatal
na economia e acentuada importncia do papel do Estado na multiplicao
de polticas de bem-estar.
O que o Welfare State?
Inicialmente preciso ultrapassar o simplismo da usual definio de
que o Welfare State envolve responsabilidade estatal na garantia de bemestar do cidado, j que no se tem clareza se as polticas garantidoras
desse bem-estar so emancipatrias ou no; se contradizem ou ajudam o
mercado; e a que tipo de necessidades atendem - bsicas ou mnimas?
"O Welfare State no pode ser compreendido apenas em termos
de direitos e garantias. preciso levar em considerao a forma de
entrelaamento das atividades estatais com o papel do mercado e da
famlia em termos de proviso social" (Esping-Andersen, 1991).
E preciso, ainda, fazer uma distino entre a instituio Estado de
Bem-Estar Social (Welfare State) e o processo denominado bem-estar
social (social Welfare), como nos alerta Pereira (1994a:4). "O Welfare
State a inteno institucionalizada de promover bem-estar de todos os
membros de uma dada sociedade enquanto o Social Welfare o efetivo
bem-estar usufrudo pela sociedade seja mediante as polticas do Welfare
State ou de outras instituies" (idem). Sendo assim, no h um modelo
nico de Welfare State, j que seu funcionamento varia de um contexto
nacional para outro.
Deve-se distinguir tambm a poltica social do Estado de BemEstar ou Welfare State. De acordo com Mishra, tambm analisado por
Pereira (idem), a poltica social (social policy) um conceito genrico,
enquanto o Welfare State tem conotao histrica (o ps-Segunda Guerra
Mundial) e institucional (o Estado capitalista regulador e provedor de
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QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

benefcios, servios sociais, de inspirao keynesiana). A poltica social,

portanto, antecede o ps-Segunda Guerra e vem sendo desenvolvida
historicamente sob diferentes tipos de relao entre Estado e sociedade,
bem como sob diferentes formas de regulao. J o Welfare State uma
instituio do sculo XX, cuja construo "dependeu da edificao de
coalizes polticas" (Esping-Andersen, p. 112), e foi "caracterizado por
um tipo de relao entre Estado e sociedade antes inexistente", ancorada
em princpios que priorizam os seguintes objetivos:
extenso dos direitos sociais;
oferta universal de servios sociais;
preocupao com o pleno emprego;
institucionalizao da assistncia social como rede de defesa
contra a pobreza absoluta e meio de garantir a manuteno de
padres mnimos de ateno s necessidades bsicas (Pereira,
1994a:3).
A distino entre as polticas sociais do Welfare State e a polticas
sociais das Leis dos Pobres, institudas na Inglaterra desde o sculo XVII,
incide na identificao com o conceito de cidadania na primeira situao e
a ausncia de garantia de direitos na segunda.
Buscando, ento, definir o Welfare State, Fraser o compreende
como "um sistema de organizao social que procura restringir as livres
foras do mercado em trs principais direo: a) garantindo direitos e
segurana social a grupos especficos da sociedade, como crianas, idosos
e trabalhadores; b) distribuindo de forma universal servios sociais como
sade e educao; c) transferindo recursos monetrios para garantir a
renda dos mais pobres em certas contingncias, como a maternidade, ou
em situaes de interrupo de ganhos devido a fatores como doena e
desemprego (ap ud Pereira, idem).
Entretanto, a interveno do Estado nas referidas direes s vai
se dar a partir de determinada conjuntura poltica e econmica, que
compreende os seguintes acontecimentos: a Segunda Guerra Mundial; a
prosperidade econmica do ps-guerra; o surgimento do fascismo; a
ameaa do comunismo; o fortalecimento da classe trabalhadora.
138

SER SOCIAL 6

Assim, apesar dos princpios pblicos que orientam o Welfare State,

ele , segundo Offe (1991), "historicamente a combinao resultante de
uma srie de fatores, cuja posio varia de pas a pas [...]. justamente
o seu carter multifuncional e a sua capacidade de servir,
concomitantemente, a mltiplos objetivos, que tomam a organizao poltica
do Estado Social to atrativo para uma ampla coligao de foras
heterogneas" (p. 115).
Offe (1991) destaca, portanto, assim como Gough, o carter
contraditrio do Welfare State. Para ele, "e/ Estado delBienestar exhibe
rasgos positivos y negativos dentro de una unidade contradictoria.
nevitablemente refleja la contradiccin de las raices de la sociedad
capitalista: entre las fuerzas de produccin y las relaciones de
produccin'' (p.63).
Verifica-se que alm de ser um "fenmeno contraditrio", o Welfare
State tambm no se constitui em um modelo nico. Modelos foram
apresentados porTitmuss,5 Goran Therborn, Gosta Esping-Andersen,
Ascoli, entre outros, sendo que o de Titmuss (residual, industrial e
institucional redistributivo) tem sido referncia, conforme Pereira, para
todos os demais.
A classificao de Therborn (1989:86) leva em considerao o nvel
de reconhecimento dos direitos sociais e a orientao para o mercado e
pleno emprego. Apresenta quatro tipos de Welfare States:
1- Estados de bem-estar intervencionistas fortes: aqueles com
presena decisiva do Estado, cuja interveno prioriza a universalizao
das polticas sociais e o compromisso com o pleno emprego.
2- Estados de bem-estar compensatrios brandos: aqueles com
reconhecimento de direitos sociais, porm, polticas de carter
compensatrio, baixo comprometimento com o pleno emprego.
3- Estados orientados ao mercado com escassa poltica de bemestar: voltados para o mercado com baixo nvel de reconhecimento de
direitos e com o pleno emprego.
5

de Titmuss "a mais antiga e ainda til especificao de tipos de bem-estar"- Bem-estar social,
bem-estar fiscal e bem-estar ocupacional (Cf.Pereira, 1994a:5)

139

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

4- Estados orientados ao pleno emprego com escassa poltica de

bem-estar: aqueles com baixo nvel de reconhecimento de direitos mas
com certo compromisso institucional com o pleno emprego.
Esping-Andersen6 (1991), por sua vez, apresenta trs modelos
agrupados de acordo com os tipos de regime: "liberal", conservador e
"social-democrata''.
1. Welfare State "liberal": predominncia da assistncia aos
comprovadamente pobres e prevalncia da lgica do mercado.
2. Welfare States conservadores e fortemente "corporativistas":
predominncia da subordinao dos direitos classe e ao status. O Estado
subsidirio de outras instituies, em especial, a Igreja
(comprometimentos com a preservao da famlia tradicional).
3. Welfare State "social-democrata": o Estado o principal
promotor da igualdade; prevalncia de programas desmercadorizantes e
universalistas; presena de uma solidariedade universal - "todos se
beneficiam; todos so dependentes; e supostamente todos se sentiro
obrigados a pagar" (p. 110).
H, ainda, a tipologia elaborada por Ascoli7, a qual estreitamente
referenciada em Titmus, apresenta os seguintes tipos de Welfare: residual,
meritocrtico-particularista e institucional-redistributivo.
Por conseguinte, se h modelos diferenciados, torna-se importante
a identificao quanto predominncia ou no de algum deles. Antes de
tal identificao, importante destacar que dos anos 40 at os 70 o Estado
Social "serviu como a mais importante frmula de paz para as democracias
capitalistas desenvolvidas", que consiste na obrigao explcita do
mecanismo estatal de proporcionar assistncia e apoio aos cidados, e
"baseia-se no reconhecimento do papel formal dos sindicatos tanto nas
negociaes coletivas entre o capital e o trabalho quanto no processo de
formao da vontade poltica" (Offe, 1991:113).

O autor alerta para a importncia de no se fazer comparaes tendo em vista que, apesar de
formarem um grupo, "no existe um nico caso puro" (1991:110).
Cf. Draibe (1990).

140

SER SOCIAL 6

Esse sistema guiou-se por trs doutrinas que, combinadas, formam

o que Pereira (1994b:5), inspirada em Roche (1992), vem chamando de
"paradigma dominante do Estado de bem-estar", amparadas: a) no
receiturio keynesiano de regulao econmica e social; b) nas
recomendaes de William Beveridge sobre seguridade social, e c) na
teoria da cidadania de T.H. Marshal.
Esta "frmula" poltica foi reconhecida pelas elites tanto dos pases
onde o Estado Social estava consolidado, como a Gr-Bretanha e a
Sucia, quanto daqueles onde no estava inteiramente realizado como
nos Estados Unidos, at meados dos anos 70. A partir de ento, esta
mesma "frmula da paz" tornou-se objeto de dvida, de crtica profunda
e de conflito poltico; passou a ser fonte de contradies e antagonismos.
"A prpria mecnica do compromisso das classes se converteu em objeto
de conflitos entre elas" (Offe, 1991:115), provocando mudanas profundas
no padro de interveno.
Essas mudanas poderiam ser caracterizadas por meio de duas
interpretaes sobre o futuro do Welfare State: uma, que o considera
esgotado, incapaz de responder aos desafios de hoje. Outra, que o v em
transformao, e no propriamente em crise, isto , em reestruturao,
tendo em vista os novos desafios estruturais e ideolgicos, provocados
pelas mudanas ocorridas nos mbitos da economia e da sociedade. Por
esta interpretao (Gough apud Pereira, 1994), "se h crise, ela pode ser
identificada com os percalos sofridos pelo paradigma dominante de
cidadania social ou de proviso social baseado no esquema KeynesBeveridge".
Este perodo marcado, segundo Gough, por uma crise sem
precedentes na economia capitalista mundial, representando, desde o final
de 1973 a 1975, um retrocesso sem paralelo no perodo do ps-guerra,
como:
diminuio em 5% do PNB dos pases da OCDE;
declnio da produo industrial;
aumento de desemprego, atingindo 15 milhes de desempregados
no conjunto dos pases da OCDE;
141

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

dficit comercial coletivo cada vez maior no mundo capitalista

avanado.
Para Gough, a manifestao mais visvel da crise no setor estatal
estava na enorme diferena entre receita e despesa, levando ao
endividamento do setor pblico.
Esta "fotografia" da "crise" fez com que foras polticas, tanto
direita quanto esquerda se manifestassem e passassem a exigir mudanas
nos mtodos, no contedo e nos objetivos do Welfare State.
Esta fase corresponde a um dos perodos da histria do Estado
Sociai do ps-guerra, conforme periodizao feita por Mishra (1995:91)
e Pereira (1992).
1- Pr-crise: abrange o perodo 1950-1975, durante o qual firmouse o Welfare State como paradigma dominante e estvel do
desenvolvimento social no Ocidente. Diversos foram os fatores que
conformaram o contexto de emergncia do Welfare State, podendo
destacar-se os seguintes:
a depresso econmica e o desemprego em massa nos anos 30;
a Segunda Guerra Mundial;
a prosperidade econmica do ps-guerra;
o surgimento do facismo;
a crescente ameaa do comunismo.
O perodo marcado por uma nova interao entre capital e trabalho
e entre capitalismo e democracia, propiciando uma ampla garantia de
direitos sociais.
2- Crise: o perodo de 1975-1980 marcado pelo desequilbrio
do capitalismo assistencial, acarretando uma crise de confiana na
viabilidade do Estado keynesiano.
3- Ps-crise: o perodo que teve incio por volta de 1980, com
ascenso dos governos Thatcher (Inglaterra) e Reagan (Estados Unidos)
sob um programa que propunha uma ruptura ideolgica com o Welfare
State de orientao keynesiana/beveridgiana/marshalliana. Surgem como
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SER SOCIAL 6

abordagens alternativas o neoconservadorismo, direita - cuja poltica

representa um regresso sociedade dual do passado -, e o socialcorporativismo com empenho para manuteno dos trs elementos bsicos
do Welfare State, do pleno emprego, servios sociais universais e a
manuteno de um nvel mnimo bsico, adaptando-se ao novo "quadro
de uma economia de mercado de propriedade privada e orientada para o
lucro" (idem, p.92).
Neste contexto, os eixos considerados precondies ao
funcionamento do Welfare State (Estado-Nao soberano, sindicatos
fortes, relaes de trabalho bem definidas e institucionalizadas e salrios
amparados legalmente), bem como o pleno emprego, como o fio condutor
do processo econmico e poltico, j no mais o sustentavam. A
globalizao da economia a tendncia que substituiu as referidas
precondies, caracterizada por novos mercados, instrumentos, atores
e regras.
Na anlise de Offe (1989) esta a era do capitalismo desregulado
ou desorganizado, impondo-se a exigncia de novas regras e novas
modalidades de relao no mbito do trabalho. A produo industrial
invadida pela alta tecnologia, e j no precisa mais do mesmo nmero de
trabalhadores na indstria, os quais so absorvidos pela terceirizao ou
jogados no desemprego. Diante desta nova realidade os trabalhadores
buscam a sobrevivncia no chamado "trabalho flexvel", como uma
imposio, assumindo uma variedade de funes precrias ou submetendose a diferentes regimes desprotegidos de trabalho.

Crise ou reestruturao do Welfare State?

certo que, como afirma Pierson (1991), "desde 1975 a festa do
crescimento acabou e a expanso das polticas do Welfare State tem sido
severamente restringida...". Contudo, para Gough o que ocorre no um
desmantelamento e sim, sua reestruturao, ou mudanas de seus valores
bsicos, considerando a quebra de compromissos com os trs pilares que
o sustentavam.
143

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

Parece consenso, entre os estudiosos da questo do Estado, a idia

de que a ltima dcada tem sido dominada por forte ofensiva das teses
neoliberais, hegemnicas na conduo das polticas pblicas. H
controvrsias8 quanto anlise de seus efeitos; no entanto, Manuel Castells
considera que "el efecto real de dichas ideas ha sido relativamente
limitado en los sistemas de laproteccin social" (1997:179). Por isso,
afirma que nem a administrao Thatcher no Reino Unido, nem a
administrao Reagan nos Estados Unidos conseguiram reduzir
substancialmente o gasto social apesar dos esforos na privatizao. Dupas
problematiza tambm a questo ao apresentar a "provocao" contida
em ensaio publicado em The Economist (1997) "Quem disse que a era
dos grandes governos terminou!". Estudos constatam que "em todas
as economias avanadas, os gastos do Governo tm crescido, e
rapidamente [...] Ao que tudo indica os Estados nacionais continuam no
somente gastando muito como endividando-se crescentemente para pagar
estes gastos" (1999:89). Dupas apresenta, ainda, dados analisados por
Jean-Pierre Dumond, os quais revelam que "em todos os pases da Europa
ocorreu, como proporo do PIB, acentuado aumento das despesas de
proteo social desde os anos 70 at 1992" (idem).
Da mesma forma, as anlises do Banco Mundial revelam semelhantes
tendncias. Contudo, afirma Gough "de lo que ahora somos testigosno
es tanto de un recorte en el gasto total del Estado [...], sino su
reestructuracin en direcciones especficas" (1982:232).
Se os dados indicam que as despesas de proteo social na Europa,
nos Estados Unidos ou no Japo no foram reduzidas, e que os gastos
pblicos na maioria dos pases do mundo aumentam, por outro lado o
discurso desestatizante tem sido uma "palavra de ordem". Com ele,
vinculam-se as solues capazes de resolver os seguintes problemas: de
estrangulamento do setor pblico - a reduo das dimenses do Estado;
de enfrentamento do desemprego - a flexibilizao do mercado de trabalho.
Entretanto, Manuel Castells considera que "Lo que no es evidente
es que la consequencia de dicha crisis sea el desmantelamiento del
8

Esping-Anderscn, ao analisar um grupo de pases que adotaram estratgias de desregulamentao

orientadas para o mercado, apesar de no se manifestarem uniformemente, "o aprofundamento
da desigualdade e o crescimento dos nveis de pobreza so comuns aos casos liberais" (1995:91).

144

SER SOCIAL 6

Estado del Bienestar, como pretenden las tesis neoliberalis"

(1997:. 179). Para ele, possvel conceber formas alternativas de reforma
que mantenham o direito do cidado, a proteo social. Porm, considera
fundamental, primeiramente, reconhecer a crise estrutural do Estado de
Bem-Estar e identificar suas causas.
A crise, a seu ver, consiste em trs aspectos:
a) crise das finanas pblicas;
b) crise de competividade econmica;
c) crise de legitimidade.
Se nestes trs aspectos reside a crise, as suas causas resultam da
convergncia de quatro processos:
1o. A deteriorao da relao entre contribuintes e beneficirios
dos sistemas de proteo social resultante das tendncias
demogrficas, culturais e econmicas
Os problemas de financiamento do Estado de Bem-Estar so
provenientes da carga crescente das penses e dos gastos com sade,
principalmente com os "velhos". A baixa taxa de fertilidade, combinada
com o envelhecimento da populao, ir gerar altas taxas de dependncia,
sem o correspondente crescimento econmico. A proporo de
dependentes na Comunidade Europia crescer de 50% de hoje at
2020, o que absorver um adicional de 5% a 7% do PIB. At 2040,
projees da OCDE indicam que o envelhecimento dobrar ou triplicar
os gastos com aposentadorias e sade (Esping-Andersen, 1995:79).
Um dos grandes desafios para o futuro ser o de "uma sociedade
em que os idosos esto mais garantidos quanto ao futuro do que os jovens"
(Castel, 1998:570), tendo em vista que ainda "se beneficiam das protees
montadas pela sociedade salarial" (idem). Neste sentido, "o principal
problema no demogrfico e sim, econmico e de estrutura de emprego"
(Castells, 1997:181).
2o. A crescente diversificao e segmentao da sociedade
O modelo de produo desenvolvido no capitalismo organizado
145

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

(o modelo de produo "fordista") teve como consequncia a

homogeneizao das condies de trabalho, salrio e estilo de vida da
populao. Como assinala Castells, o "homem da organizao" tinha um
ciclo de vida ocupacional, previsvel e pautado, enquanto a reorganizao
tecnolgica e econmica tem provocado profunda segmentao da
sociedade. H, de um lado, uma transformao da estrutura ocupacional
provocada pela polarizao entre trabalhos altamente qualificados e
trabalhos sem qualificao. De outro, a acelerada mudana tecnolgica
e o surgimento de redes de empresas como estratgia mais dinmica de
organizao econmica tem provocado uma mudana contnua da atividade
profissional, cuja marca a imprevisibilidade e a individualizao.
Desta forma, a homogeneizao e socializao das condies de
trabalho e de consumo tm sido substitudas pela fragmentao e a
diversificao profissional e do ciclo de vida.
Considerando que as instituies do Estado de Bem-estar tinham o
conjunto da populao como beneficirios, agora, este conjunto diversificase, provocando uma "especializao" cada vez maior nos grupos mais
desfavorecidos, que acabam por receber proporo maior de recursos
em contraposio aos grupos sociais mais elevados. Tal postura contribui
para o esgaramento dos laos de solidariedade intra e intergeracional.
Diante da imprevisibilidade e incertezas, a busca de soluo dos problemas
se d em nvel cada vez mais individual.
3o. Crescente hegemonia do individualismo no sistema de valores
Em sociedades cada vez mais competitivas, o projeto individual
aparece como a forma privilegiada de realizao pessoal.
A crise das organizaes de solidariedade, o declnio das ideologias
polticas progressistas e a crise da famlia patriarcal tm concorrido para o
fortalecimento do indivduo "como centro de los processos de
acumulacin de riqueza, poder y deseo" (Castells, p.183). Nesta
perspectiva, o Estado de Bem-Estar perde legitimidade e os mecanismos
de solidariedade "aparecem como un refugio para los perdedores del
sistema" (idem).
146

SER SOCIAL 6

4o. A formao de uma economia global como unidade de

atuao fundamental dos agentes econmicos altera a estrutura da
competncia entre empresas, pases e regies.
Como analisa Dupas, as empresas transnacionais contemporneas
no so mais estruturas verticalizadas; caracterizam-se, agora, pela
fragmentao e disperso do processo de produo por vrias naes,
por meio de filiais e de fornecedores ou subcontratados (p.14). Tais
empresas, alm de fabricarem diferentes partes do produto em diferentes
pases, seguem contratos de trabalho variados.
As referidas estratgias reduzem a base de emprego e,
consequentemente, agravam a crise do Estado de Bem-Estar.
Diante deste quadro, de crise para alguns e reestruturao para
outros, quais os reflexos para o conjunto da sociedade?

Uma "nova" questo social?

O mundo poltico e econmico vem se defrontando, nas duas ltimas
dcadas, com abundantes sinais e marcas de modificaes radicais em
processos de trabalho, hbitos de consumo, configuraes geogrficas e
geopolticas, poderes e prticas do Estado etc, conforme afirma Harvey
(1993:117). Estaria este quadro configurando uma "nova questo social"?
Este contexto tem sido motivo de estudos, pesquisas, discusses,
resultando em importantes publicaes, dentre as quais destacamos A
nova questo social, de Pierre Rosanvallon (1998), eAs metamorfoses
da questo social: uma crnica do salrio de Robert Castel (1998).
Ambos tomam como referncia para anlise a sociedade francesa.
Rosanvallon identifica a questo social como a expresso, criada
no final do sculo XIX, referente s disfunes da sociedade industrial
emergente. A "nova questo social", por sua vez, decorre do crescimento
do desemprego e do surgimento de novas formas de pobreza. Tem como
parmetro o desenvolvimento e a crise do paradigma keynesiano; do
modelo de acumulao e mtodos de gesto econmica e social, bem
como do Estado Providncia e dos esquemas reguladores de proteo
social e trabalhista. O que parecia estar ao alcance da sociedade - a
147

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

segurana social - passa, a partir do final da dcada de 1970, a ficar

como um ideal distante.
Castel centra sua anlise da nova questo social a partir de sua
manifestao por meio do "enfraquecimento da condio salarial"
(1998:495), sendo um de seus efeitos, tendo em vista "o desemprego em
massa e a instabilidade das situaes de trabalho, a inadequao dos
sistemas clssicos de proteo para dar cobertura a essas condies, a
multiplicao de indivduos que ocupam na sociedade uma posio de
supranumerrios, 'inempregveis', inempregados ou empregados de um
modo precrio, intermitente" (p.25). Castel entende que o presente
tambm um efeito de herana do passado e sua memria necessria
para compreender e agir hoje. Por isso utiliza o termo "desfiliao" - como
resultante de um processo cujo percurso preciso ser reconstitudo, no
sentido de "procurar a relao entre a situao em que se est e aquela de
onde se vem, no autonomizar as situaes extremas mas juntar o que se
passa nas periferias com o que acontece em direao ao centro" (p.26).
Para Castel, esta perspectiva de anlise evidencia a posio estratgica
ocupada pela" 'zona de vulnerabilidade'9 porque alimenta as turbulncias
que fragilizam as situaes conquistadas e desfazem os estatutos
assegurados". Esta situao de vulnerabilidade vem marcando, ao longo
da histria, a condio popular com o selo da incerteza e, mais amide,
com o do infortnio (p.27).
Esse processo de manifestao do social caracterizado por Castel
pelas suas "metamorfoses", entendidas como "dialtica do mesmo e do
diferente". Reconhece as diferenas entre a noo de "estabilidade,
instabilidade ou excluso do emprego, insero relacional, fragilidade dos
suportes protetores ou isolamento social" visveis hoje, assim como na
sociedade pr-industrial ou no sculo XIX. No entanto, tais mudanas, se
inscritas no quadro de uma mesma problematizao, deixam de representar

O autor estabeleceu como indicador para avaliar a coeso de um conjunto social em um dado
momento o equilbrio entre as "zonas", de coeso - identificada como a rea de integrao e
caracterizada pela associao trabalho estvel e insero relacional forte, e de vulnerabilidade
- caracterizada como "zona intermediria, instvel, que conjuga a precariedade do trabalho e a
fragilidade dos suportes de proximidade" (p.24).

148

SER SOCIAL 6

inovaes absolutas. Para tal, busca inicialmente mostrar a posio relativa

ocupada pelas populaes inseridas nas "zonas" e na estrutura social.
Utiliza como exemplo os "inteis para o mundo" que, antes da revoluo
industrial, representavam-se pelos vagabundos e os "inempregveis" de
hoje. Demonstra, ainda, a identidade nos processos que produzem essas
situaes, semelhantes em sua dinmica e distintas em suas manifestaes,
pois a presena dos "supranumerrios" expressa por aqueles que no
conseguiam/conseguem um lugar estvel nas formas dominantes de
pertencimento comunitrio. Apesar disso, o desenvolvimento da histria
revela um nmero de "descontinuidades, de bifurcaes de inovaes que
devem ser resolvidas" (p.28). Como exemplo, a condio de assalariado
que passa do descrdito ao reconhecimento de principal fonte de renda e
de protees. Contudo, ainda hoje permanece com a conotao de
precariedade e de infortnio.
A questo social como se apresenta hoje, na viso de Castel, a
partir do enfraquecimento da condio salarial, tem como um de seus
efeitos a excluso e, devido sua visibilidade, tem ocupado, nos ltimos
anos, o primeiro plano, deslocando para a margem da sociedade o que a
atinge primeiro no corao - o estatuto do salariado.
Da a recusa de Castel no uso do termo excluso, pois este designa
"estados de privao" e a sua simples constatao no permite recuperar
os processos nos quais as carncias ocorrem. Em contraposio, utiliza o
termo desfiliao.
Entretanto, na diversidade das anlises, pode-se identificar
diferentes denominaes para o que tem-se reconhecido como excluso.
Demo (1998), em trabalho na qual busca questionar o conceito de excluso
social analisando diversos autores da literatura francesa, identifica em
Paugam a excluso como expresso da angstia de numerosos segmentos
da populao, "inquietos diante do risco de se ver um dia presos na espiral
da precariedade", acompanhando "o sentimento quase generalizado de
uma degradao social" (Paugam apud Demo, 1998:17). Para Paugam,
"o sucesso da noo de excluso que ela pe acento, ao menos
implicitamente, sobre uma crise do liame social" (p. 18).
Nesta perspectiva, Paugam reconhece a existncia da "nova questo
social" por entend-la numa amplitude que afeta o conjunto da sociedade,
149

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

ameaadora da ordem social e da coeso dos indivduos. Distingue trs

patamares da pobreza:
a) pobreza integrada: "seu nvel de vida baixo, mas permanece
fortemente integrada em seus espaos sociais organizados em torno da
famlia e do bairro ou da vila" (apud Demo, p. 30) caracterizada pelo
sentido tradicional de pobreza.
b) pobreza marginal: considerada entre pobreza tradicional e
excluso social.
c) pobreza desqualificante: expressa pela excluso social na qual os
pobres vivem um sentimento de "inutilidade social" por estarem fora da
esfera produtiva e dependentes das instituies sociais.
Conforme Paugam, portanto, "a pobreza desqualificante uma
relao social para com os 'pobres' e com os excludos que gera uma
angstia coletiva, pois cada vez mais pessoas so consideradas como
categorias, e muitos, de situao instvel, temem a decair" (apud Demo,
p.30)
Demo localiza em tal afirmao, a qual ele considera uma alegao
tpica, algumas impropriedades tericas tais como:
os excludos, dialeticamente, fazem parte do sistema, no cabendo
v-los simplesmente como excludos;
no possvel imaginar que os excludos estejam "fora", se se
considera que grande contingente da sociedade atingido pelo risco da
excluso;
o argumento em torno da angstia coletiva no consistiria em um
fenmeno novo na sociedade;
a "nova questo social", como se quer chamar, "parece ser, assim
muito mais o susto da Europa (Frana) j acostumada a certo bem-estar
para as maiorias, ao lado das marcas prprias de uma nova fase do
capitalismo" (p.30)
Para Demo, a afirmao de uma crise da "sociedade salarial" implica
reconhecer a presena da questo capitalista e, "se o capitalismo est em
nova fase, ainda aquele. No forja uma nova questo social, mas 'curte',
em novo momento a velha explorao capitalista" (idem).
150

SER SOCIAL 6

Para Schnapper, (apud Demo, p. 13) comea a emergir um processo

de "desafiliao" ou de desligamento que levaria da precariedade
excluso. Nesta perspectiva o emprego decisivo para definir a condio
social do indivduo.
Ainda na anlise de Demo, Castel faz uma tentativa de definir os
conceitos, chegando a um meio-termo, para quem o incio do processo
de excluso ocorre com o fenmeno de "desenraizamento". Em
Rosanvallon identificada a tendncia em considerar os excludos como
"no-fora".
Wacquant (apud Demo, p. 29) identifica a anlise crtica do termo
"underclass", referente aos excludos nas sociedades capitalistas
avanadas, como nos Estados Unidos, apontando para "pobres do gueto",
conceito que para Demo denota um contexto injusto de acusao
moralista tpico da cultura norte-americana. Apesar de o conceito no ter
uma propriedade terica e emprica consistente, Demo destaca "o
nascimento de um termo vago para realidades relativamente novas e, de
outro, a estigmatizao delas em tom depreciativo".
Para Fassin, "se considerarmos as tipologias simblicas pelas quais
as sociedades se representam para si mesmas, notvel que, no decorrer
do perodo recente, o desenvolvimento da pobreza urbana deu lugar a
trs figuras diferentes - excluso na Frana, underclass nos Estados
Unidos, marginalidad na Amrica Latina - que reconduzem a trs
configuraes do espao social - dentro/fora, alto/baixo, centro/periferia,
respectivamente" {apud Demo, p.27). Fassin considera que, em termos
de excluso social, a Frana se aproxima da Amrica Latina. Para Demo,
esta referncia "mais do que chamar a ateno para a gravidade do
problema, trai por no se tratar propriamente de uma 'nova questo
social' mas de modos especficos de seu agravamento na histria do
capitalismo" (p.29).
O que podemos verificar so diferentes argumentaes no tratamento
da excluso social. Nessas o termo visto como um fenmeno sempre
presente na histria social ou, a partir de seu agravamento e extenso, no
"bojo do processo de globalizao da economia e da desregulao do
trabalho e da proteo social configurando a 'nova questo social'".
151

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

Donzelot (1998), ao abordar a excluso social, alerta para a

necessidade de desconfiarmos da familiaridade das palavras, da segurana
linear que elas conferem ordem das coisas, e natureza dos problemas
aos quais somos confrontados. "A luta contra a excluso mascara uma
mutao das formas de interveno social qual assistimos aps 20 anos
[...] assistimos emergncia de um novo modo de interveno social
visando desta vez, no mais aos 'esquecidos do progresso', mas s vtimas
da nova ordem socioeconmica" (p. 178). As vtimas desta nova ordem
constituam-se de uma populao que, antes considerada "normal" passa,
hoje, a se "tornar intil" a esta mesma ordem.
Conforme Donzelot (1998), para se compreender essa mutao dos modos de interveno - necessrio relacion-la com mudana de
significado da questo social produzida nessa conjuntura. Sinteticamente,
essa modificao pode ser assim apresentada:
a) a passagem "de uma questo outra" deixa transparente que, na
viso clssica, o sentido da excluso poltico10 medida que mesmo se
reconhecendo a capacidade poltica dos cidados, esta soberania no
acompanhada da transformao da condio social dos trabalhadores.
Apesar da proclamao do direito ao trabalho, sua concretizao "revelou
uma contradio entre a garantia da liberdade e a aplicao sistemtica
do direito ao trabalho a todos" (p. 179).
Conforme Rosanvallon (1998), o temor era que, ao garantir o direito
do trabalho o Estado estaria "obrigado a dar, a cada um, um emprego
correspondente sua qualificao [...] passar a ser [um Estado] industrial,
comerciante, produtor em pequena ou grande escala onerado por todas
as necessidades, ser levado irremediavelmente a deter o monoplio de
todas as indstrias ou pelo menos a regulament-las de forma integral"
(p.121). Reconhecia-se, assim, que o Estado poderia dar assistncia e
que esta no deveria ser chamada de direito. Conforme Rosanvallon,
"sim ao desenvolvimento de uma poltica social, no ao reconhecimento
de um direito social" (idem). Havia tambm aqueles que consideravam
importante priorizar o reconhecimento do direito social, mesmo que o
Estado no o colocasse em prtica em suas polticas. O carter poltico
10

A esse respeito ver tambm Gnreux, 1999.

152

SER SOCIAL 6

da questo revelava problemas na relao entre o socialismo e a

democracia. Conforme Rosanvallon, "a reflexo sobre as condies da
passagem de uma assistncia passiva (a distribuio de socorros) a uma
forma ativa de insero social pelo trabalho nunca foi desenvolvida a fundo
nos pases ocidentais" (p. 124). A reflexo sobre o direito do trabalho, um
sculo e meio depois da Revoluo de 1848, volta a ser atual.
em meados dos anos 70, afirma Donzelot, que aparece a "nova
questo social" revelando-se como efeito da desconexo entre o aparelho
de ao pblica e a sociedade. Denuncia-se a "impotncia do Estado, sua
incapacidade de lutar contra o aumento do desemprego, contra a relegao
das periferias, contra a nova pobreza, contra a dualizao da sociedade"
(1998:180).
Diante das caractersticas da "nova questo social" Donzelot destaca
trs elementos que esto em conformidade com os elementos da
democracia formal e nos quais, ao mesmo tempo, seus contedos se
contradizem:
- aparecimento de no-foras sociais - segmentos excludos da
ordem socioeconmica e incapazes de se dotar de uma representao, o
que os tornaria uma fora social;
- a dificuldade de representao poltica apia-se no surgimento
de uma descontinuidade entre as preocupaes da ao e aquelas de
parte da populao. Observa-se uma tendncia representao das noforas de uma maneira demaggica isto , "jogam as cartas da
representao poltico-demaggica contra a lgica da ao", o que significa
"apelar soberania do indivduo em detrimento da responsabilidade do
cidado";
- o tema da democracia formal poderia denunciar o carter nacional
da representao a valorizar a fraternidade internacional da classe operria
contra os interesses rivais das burguesias nacionais, assim como a
tecnocracia parece se prestar a valorizar as imposies mundiais e
econmicas contribuindo para que se destrua a parte mais prejudicada
da sociedade.
Para Donzelot, passa-se de uma crise da representao crise da
ao, do sentimento de excluso poltica pela condio de sujeio ordem
153

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

socioeconmica; excluso social produzida pela ordem socioeconmica,

e que somente encontra meios pela manifestao desesperada da soberania
poltica, (p. 182).
A transformao das intervenes diante da excluso devem ter
como referncia a transformao da natureza da questo social.
b) A passagem "do social moderno ao social ps-moderno",
perodo no qual se desenvolvem os conceitos de solidariedade. O primeiro
momento da questo social clssica, cujo sentimento de excluso manifestase de forma poltica, est caracterizado pela ausncia de reconhecimento
da classe operria diante das instituies da Repblica. O sentimento da
classe operria com a sociedade de insolidariedade, pois a solidariedade
s existe entre seus membros.
A integrao da classe operria por meio das polticas sociais tinha
como referncia a teoria comunitria cujo "modelo do elo social deve se
sustentar sobre o contrato voluntrio, unindo os indivduos um a um e
cada um sociedade" (p. 183). No entanto, esta concepo deixava as
massas sem controle de sua vontade prpria contra o poder. Passou-se,
ento, a outra concepo do elo social, construdo a partir do conceito de
solidariedade que marcar o social moderno. Juntamente com a sociedade
industrial apareceria uma nova solidariedade, chamada por Durkheim de
orgnica. As intervenes sociais em ateno excluso foram construdas
com base na idia de que o papel da Repblica era, de um lado, "defender
o indivduo contra os riscos que o faziam correr desta sociedade pelo
fato da diviso social do trabalho" e, de outro, "de proteger a sociedade
contra o indivduo que a ameaa devido a seus comportamentos antisociais" (p. 184).
Tais intervenes representam as origens da proteo social
expressas pela promoo do direito aos socorros, pensado em sua oposio
obrigao de seguro e, como direito social s acessvel "aos que j
esto quase fora-do-social", nessa zona de assistncia isolada dos circuitos
de trocas entre os indivduos autnomos. O direito no deve tocar a zona
de vulnerabilidade, aquela da precariedade do trabalho das insuficincias
da condio salarial (Castel p.382).

154

SER SOCIAL 6

A interveno do poder pblico s se d em casos limites, atpicos

em relao condio trabalhadora. No h responsabilidade coletiva
diante das desventuras do povo.
A solidariedade, de fato, consiste "em mobilizar o direito para uma
certa redistribuio dos bens sociais e uma certa reduo das
desigualdades" (p.380) expresso na noo do detentor do direito
materializado na aposentadoria no seguro.
Diferentemente da situao anterior, o seguro possibilita sua
aplicao a uma infinidade de situaes, "o princpio da cobertura do
risco no depende da natureza do risco coberto'" (p.384). Apesar de,
no incio, o seguro estar muito longe de promover uma seguridade
generalizada j que "as primeiras aplicaes do seguro obrigatrio foram
limitadas s categorias da populao ameaadas de decadncia social"
(idem), o risco coberto, de fato, o risco de passar de uma situao
vulnervel para uma situao miservel, o que no possibilita a ruptura
com a situao anterior.
Para o enfrentamento dessas questes essencial a compreenso
das novas relaes, no incio do sculo XX, entre trabalho, seguridade e
propriedade. O advento do seguro sanciona, assim, o reconhecimento do
carter irreversvel da estratificao social nas sociedades modernas e o
fato de que possa ser fundada na diviso do trabalho e no mais apenas
na propriedade (Castel, p. 403).
Somente em 1945 que o seguro obrigatrio torna-se princpio de
cobertura generalizada contra os riscos sociais. Entretanto, sua realizao
depende do equilbrio entre interesses divergentes. Nessa poca tem-se
uma abertura decisiva em relao aos direitos sociais.
Depois dos anos 70 a ordem socioeconmica passa a ser a causa
da excluso, pois as filas de desempregados esto cheias de "normais
teis" (Donzelot, p. 186). Inmeras so as medidas adotadas nos anos 80
para enfrentamento deste novo quadro. Curiosamente, o "social psmoderno" desenhado a partir de uma recuperao da concepo do
social anterior ao "social moderno", como delineia Donzelot:
retorno concepo comunitria do social pela valorizao do
local; trata-se de reforar o elo social;
155

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

b) renascimento da concepo contratual do elo social, a idia da

insero ampara-se no retorno ao contratual. a passagem da indenizao
insero.
c) O sentimento de excluso ligado questo social clssica estava
relacionado ao "dficit de representao da sociedade real na sociedade
poltica" (Donzelot, p. 187), tendo sido necessrio o desenvolvimento de
formas de consultas das foras sociais de forma a integr-las no processo
de deciso, apropriada reconciliao da sociedade com o poder poltico.
Entretanto, no incio dos anos 70, a "consultao" perde sua credibilidade
dando lugar formulao da implicao/responsabilizao das estruturas
comunitrias. Tal frmula equivale interveno do Estado por meio da
atribuio e no mais de ocupao desta posio. Donzelot analisa este
momento como uma necessidade no sentido de que o Estado j frgil
para se impor e no pode agir sem procurar as instncias que se associam
a ele; assim, como uma oportunidade medida que seus meios denunciem,
maior a possibilidade de reunir atores.
d) De uma poca outra, final do sculo XIX atualidade,
assistimos s mutaes "do Estado de progresso ao Estado animador"
(na anlise de Donzelot); do Estado provedor a regulador, enfim, do Estado
defensor da sociedade como um todo, com base na repartio dos frutos
da solidariedade e a contribuio de cada um para o referido progresso;
ao Estado que "fez-se o agente deste progresso em nome da mundializao
da economia que clama por uma modernizao nacional" (p. 190).
A idia do "Estado animador" emerge na dcada de 1980 no sentido
de reorientar-se na funo de preservao da coeso social da nao,
caracterizando-se no mais como o "tutor da sociedade, mas mobilizador
de seus recursos" (p. 191) na luta contra a dessocializao.
Vimos a instalao do Estado Social desdobrada em trs direes,
conforme Castel (p. 181):
- a garantia de uma proteo social generalizada, com a instaurao
da seguridade social em 1945;
- manuteno dos grandes equilbrios e conduo da economia Estado como regulador da economia;
156

SER SoaAL 6

- busca de diferentes parceiros implicados no processo de

crescimento.
Nesta ltima, o Estado, no seu papel regulador, atua sobre a relao
entre os parceiros sociais, nas negociaes "sobre uma base contratual,
com a iniciativa ou a arbitragem do Estado, os interesses divergentes dos
empregadores e dos assalariados" (p.489).
A trajetria marcada pela "poderosa sinergia entre o crescimento
econmico com seu corolrio, o quase-pleno-emprego, e o
desenvolvimento dos direitos do trabalho e da proteo" (p.493) foi
interrompida. A caracterstica mais inquietante da situao atual o
reaparecimento de um perfil de trabalhadores sem trabalho, os quais,
conforme Castel, "literalmente, ocupam na sociedade um lugar de
supranumerrios, de inteis para o mundo" (p.496).
O quadro torna-se mais complexo medida que a degradao da
condio do trabalhador passa a alimentar o aumento do nmero dos
excludos. preciso no esquecer que "a excluso no um estado social
determinado, ela resulta de um processo" (Rosavallon, p. 80). Um processo
marcado pela internacionalizao das economias capitalistas cujas
caractersticas -a integrao dos mercados financeiros mundiais, o
crescimento do comrcio internacional, a presena de empresas
transnacionais - contribuem para diminuio do espao para operao
de polticas pblicas.
Conforme Dupas (1999), "o sentimento de desamparo reforado
pelo fato de o Estado, desde o ps-guerra identificado como guardio
das garantias individuais, estar passando por forte reestruturao e
rediscutindo essa funo" (p. 16).
E no contexto, portanto, de globalizao e de alterao no papel
do Estado que emerge a "nova questo social" cujos efeitos podem ser
encontrados no "desemprego estrutural, aumento da pobreza e da excluso
social, precarizao e casualizao do trabalho e desmonte de direitos
sociais edificados h mais de um sculo" (Pereira, 1999a: 47).

157

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

Diante desse contexto importa questionar: que perspectivas e

alternativas vm se desenhando no campo das polticas sociais? Qual o
peso e o papel do Estado na garantia da seguridade social? Com que
cenrios haveremos de conviver no futuro? Estaria o Welfare State
caminhando para o fim?

Forma poltica
Pluralism ?

de

enfrentamento:

Welfare

O mundo marcado pelo desemprego e pela excluso, pela crescente

diferena entre ricos e pobres no interior do mundo rico, bem como entre
o mundo rico e o mundo pobre, tem se constitudo na principal contradio
do sistema capitalista da atualidade, o que compromete seriamente a
imagem do Welfare Sate social democrata, como parte integral que
desse sistema.
O colapso da social-democracia no contexto de uma crise sem
precedentes e a incapacidade de sua revitalizao nesse contexto tm
possibilitado que foras conservadoras reaglutinem-se poltica e
ideologicamente em torno de princpios liberais em combate feio
democrtica que marcou este sculo (Fleury, 1994).
De forma sinttica, o argumento utilizado pelas foras conservadoras
o de que o Welfare State tem usurpado a possibilidade de livre aplicao
dos princpios do mercado e tem sido a causa principal da estagnao das
economias ocidentais, por meio dos seus efeitos de redistribuio. Nesse
sentido, passam a impor a idia do Estado mnimo, cujos objetivos polticos
consistem em cortar gastos pblicos; ampliar o escopo do setor privado,
a fim de melhorar as opes e retirar a carga do governo; destinar aos
pobres os gastos estatais remanescentes, passando de servios universais
a seletivos; reduzir a tributao, a fim de liberar as empresas, melhorar as
opes e apoiar as atividades privadas e voluntrias como substitutas dos
servios previdencirios estatais (Taylor-Gooby, 1989).
A "receita" neoliberal est contida no conjunto de reformas dos
sistemas de proteo social, orientadas para a sua privatizao,
158

SER SOCIAL 6

descentralizao, focalizao e criao de programas sociais e de

emergncia, dirigidos populao ou grupos carentes. Esta "receita"
ressuscita, na opinio de Pereira (1994), antigos procedimentos de ajuda
mtua, com base na solidariedade e sob o rtulo do welfare pluralism ou
"diviso social do bem-estar", j previstos por William Beveridge em seus
relatrios de 1944 e 1948, poca em que as instituies da famlia, da
vizinhana e da comunidade podiam oferecer alternativas s funes sociais
do Estado. Hoje os tempos so outros e a estrutura da famlia tambm.
Com base nesse novo quadro de diviso de responsabilidades sociais
e de crescente envolvimento da sociedade que diversos autores vm
analisando o que est sendo chamado de modelo pluralista de bem-estar.

O que o pluralismo de bem-estar?

O pluralismo de bem-estar ou bem-estar misto consiste, em tese,
numa ao compartilhada entre as trs esferas da sociedade moderna, na
proviso de bens e servios que atendam s necessidades humanas bsicas
- o mercado, o Estado e a sociedade. Esta concepo estabelece uma
diviso de responsabilidades na esfera do bem-estar, bem como de
redistribuio de funes entre Estado, mercado e sociedade; isto , tais
responsabilidades devem ser postas em um novo equilbrio. Nesse sentido,
o Estado no mais se constitui no principal provedor de bens e servios,
os quais devem ser compartilhados por quatro setores diferentes: o oficial,
o voluntariado, o comercial e o informal.
Abrahamson (1995) faz referncia a um modelo triangular/tripartite,
segundo o qual cada uma das pontas do tringulo detm recursos
especficos: o mercado detm o capital; o Estado, o poder; e a sociedade,
a solidariedade. O capital e o poder, nas palavras de Habermas (1987),
pertencem ao mundo do sistema (dominado pela razo instrumental) que,
no processo de modernizao capitalista acabou dominando e
"colonizando" o "mundo da vida"; neste espao existe uma razo
comunicativa que se ope "reificao" e "colonizao" exercida pelo
"sistema".
159

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

Nesse modelo, tanto o mundo da vida quanto o sistema so

atravessados pelas dimenses do pblico e do privado. No mundo do
sistema, o pblico o Estado, o privado a economia. No mundo da
vida, o pblico a participao poltica dos cidados, e o privado a
famlia (Vieira, 1997:56). Estas dimenses se relacionam mediante trocas,
que se tornam possveis pelos meios de controle - dinheiro e poder.
Esto implcitas nesta reflexo no s a crtica s polticas sociais
de ps-guerra (reconhecidas como paternalistas) como tambm uma
proposta de mudana no rumo desta poltica, que deve ser realizada
mediante programas autnomos e descentralizados com base na sociedade
civil. Isto, se pensarmos a sociedade como o campo onde se desenvolvem
capacidades que possibilitem s pessoas desempenhar um papel nas
escolhas polticas e econmicas, com vistas preparao do terreno para
um caminho social de desenvolvimento, que pode complementar o poltico
e o econmico (Wolfe, 1991:46).
No entanto, na perspectiva do modelo triangular, preciso
questionar: por que a sociedade civil importante? Que papel deve
desempenhar no processo de desenvolvimento? Quais devem ser os
objetivos do desenvolvimento?
Na busca de respostas a essas questes, encontramos que a
importncia da sociedade - campo da vida social, como o bairro ou a
localidade - est na possibilidade de executar polticas pblicas mais
prximas das pessoas, das realidades onde vivem. Com base neste
argumento, o discurso da descentralizao tem sido utilizado pelos mais
diferentes matizes polticos. O Relatrio de Desenvolvimento Humano
de 1993 afirma que "La descentralizcicin dei poder - de las capitales
a las regiones, las ciudadesy los pueblos - pode ser una de las mejores
formas de conferir poder ai pueblo, promover la participacin dei
pblico y aumentar la eficincia" (p.6).
Quanto ao papel que desempenha, expresso por um crescimento,
em todo o mundo, de atividades fora do alcance formal do Estado. H
uma expanso das atividades "associativas civis", cuja novidade consiste
na capacidade de incluso de demandas, a qual j tem sido considerada
uma rea estratgica na economia. O chamado Terceiro Setor, conforme
160

SER SOCIAL 6

constatao de Drucker, analisado por Gohn (1998:16), foi o que mais

cresceu, mais movimentou recursos, gerou empregos, bem como foi o
mais lucrativo na economia norte-americana nos ltimos 20 anos. Como
afirmam Pereira e Grau,
... a principal razo para recorrer s entidades serafins
lucrativos no porque sejam mais eficientes na proviso
de recursos do que poderia ser qualquer outra entidade,
mas sim porque permitem desenvolver papis que nem o
Estado nem o mercado podem cumprir. E assim como a
confiana, a dedicao, a solidariedade constituem papis
que lhes imprimem uma especificidade em relao ao setor
lucrativo, a flexibilidade, a experincia especializada e a
habilidade para chegar a clientes difceis de alcanar so
exibidas como algumas das maiores vantagens que o setor
no-lucrativo ou pblico no-estatal teria sobre o setor
pblico-estatal (1999:34).
Partindo desta anlise, que perspectiva podemos identificar no
modelo triangular/tripartide, quanto sociedade civil?
A nfase na sociedade como principal agente de bem-estar tem
conquistado adeses nas mais diferentes correntes ideolgicas, por meio
de discursos/bandeiras sobre a emancipao dos pobres da tutela do
Estado; a descentralizao do poder; o incentivo participao popular;
a diviso de custos; a diluio da fronteira entre o pblico e o privado; a
inaugurao de uma viso holstica de bem-estar, entre outros. No entanto,
esta conotao positiva participao pode estar encobrindo a tendncia
privatizante que tem sido utilizada nas duas ltimas dcadas.
A nfase sociedade constitui, na verdade, uma estratgia para
diminuir a ao estatal na rea de bem-estar e, com isso, reduzir gastos
pblicos. Em nome da descentralizao, da parceria, da solidariedade
ocorre uma retrao do Estado (Stein, 1997). Por isso, preciso distinguir
entre fins e meios da assistncia, entre privatizao e oferta de servios.
A anlise pioneira de Titmuss sobre a "diviso social do bem-estar",
como informa Mshra, refera-se proteo estatal, fiscal e ocupacional",
e esta se distancia muito das "avaliaes decididamente positivas da 'mistura
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QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

providencial' preconizada pelos pluralistas do bem-estar hoje em dia"

(1995:103).
O autor considera que as mudanas recentes no Estado de BemEstar, principalmente nos pases neoconservadores, tm sido vistas como
mudanas na forma pela qual a assistncia prestada. Muitas vezes, alerta
o autor, o papel reduzido do Estado na proteo encarado positivamente
por resultar numa forma de assistncia mais descentralizada.
A esse respeito, Johnson (1990) chama a ateno para o
crescimento das novas iniciativas sociais como, de certa forma, das
respostas s supostas falhas na atuaao dos Estados de bem-estar e, ainda,
para o fato de que os governos esto animando e apoiando as novas
iniciativas, como parte integrante das polticas de pluralismo de bem-estar
(1990:87). E, estas, tornar-se-ao cada vez mais importantes, medida
que se tornarem maiores as restries fiscais e polticas de desenvolvimento
executadas pelo Estado.
Esta frmula pode deslocar de um setor para outro a
responsabilidade de providenciar, podendo o Estado desresponsabilizarse do papel de provedor de bens e servios, passando a estimular/encorajar
empresrios, grupos voluntrios, familiares e outras esferas nogovernamentais para aumentarem seus esforos nesse processo (Mishra,
1990:102).
Nessa perspectiva, confgura-se o ideal de substituio do Estado
de bem-estar social pelo de bem-estar pluralista. Para Giddens, "no lugar
do Welfare State deveramos considerar o Estado de investimento
social, operando no contexto da sociedade de Welfare positivo12 [...] para
o qual os prprios indivduos e outras instituies alm do governo
contribuem - e que funcional para a gerao da riqueza (1999:127).
Assim, a sociedade - envolvendo a famlia, a vizinhana, os grupos
de amigos - tem sido cada vez mais mobilizada e responsabilizada para
resoluo de problemas relacionados pobreza e excluso social.
11

O autor considera necessrio torn-lo "positivo", em contraposio ao foco negativo contido

no Relatrio de Beveridg, quando, em 1942, "declarou guerra Carncia, Doena, Ignorncia,
Sordidez e Ociosidade" (idem).

162

SER SOCIAL 6

A famlia so devolvidos os encargos antes assumidos pelo Estado, como

o cuidado com crianas, idosos, portadores de deficincias.
Da mesma forma, podem ser encontrados estmulos e apoios nos
Relatrios de Desenvolvimento Humano/Pnud, que desde o incio desta
dcada vm sinalizando sobre o "novo paradigma": o local e o popular.
O Informe de 1993 dedica especial ateno participao popular
e descentralizao. O relatrio de 1999 est "...claramente a favor do
poder da globalizao para trazer os benefcios econmicos e sociais para
a sociedade" (Brown, 1999). Do conjunto de recomendaes governao e mercados - para mudar o modo como a sociedade est
organizada, o Relatrio manifesta-se mais sobre a "governana"
acreditando que "os governos e parceiros da sociedade civil, o sector
privado e outros esto a formar coligaes funcionais atravs de
fronteiras geogrficas e das linhas polticas tradicionais, para conduzir
a poltica pblica ao encontro das aspiraes de uma cidadania
mundial' (idem).
Entre as diversas indicaes, o relatrio recomenda "redistribuir
os custos e responsabilidades do apoio social - pelas famlias, Estado
e empresas", e reconhece que "a famlia, actualmente, um pequeno
estado providncia" (Pnud, 1999:80).
H, ainda, entre os autores e agentes envolvidos com esta temtica,
uma diversidade de proposies alternativas quanto ao Estado ideal para
o enfrentamento da "nova questo social": estado "animador",
"possibilitador", "rede", "del bien obrar", "servio", entre outros. No
entanto, preciso ressaltar que a proposta de welfare pluralism em
evidncia "no uma simples variao [...] das noes de Welfare State
e Social Welfare do ps-guerra" (Pereira, p. 11); seus pressupostos so
diferentes, isto , privilegiam o setor privado e, por isso, vo muito alm
da simples questo de decidir quem pode, comparativamente, ser mais
eficiente na promoo do bem-estar.
A preocupao relacionada tutela do Estado contraria a
compreenso do bem-estar como direito do cidado e dever do Estado,
163

QUESTO SOCIAL E SERVIO SOCIAL

pois este o nico ator que detm a autoridade coativa, para garantir esse
direito de forma desmercadorizada. Para isso, necessrio reconhecer a
existncia de uma "arena real de conflitos de interesses na distribuio de
recurso entre Estado e sociedade" (idem), onde a sociedade possa, de
fato, estar desenvolvendo seu papel crtico na definio das tendncias da
poltica social. Caso contrrio, reconhecer este espao somente como
espao da solidariedade estaria contribuindo para a negao dos direitos
de cidadania.
Por esse ponto de vista, o pluralismo de bem-estar pode no ser
nocivo, se inserido numa proposta institucional, na qual o Estado tenha a
responsabilidade da manuteno dos nveis bsicos nacionais em termos
de rendimentos, sade, habitao, educao, assistncia social. Caso
contrrio, teramos uma proposta pluralista/residual, aquela com a retrao
da interveno do Estado, que tem se caracterizado como uma tendncia.
Como afirma Mishra, os pases neoconservadores assistiram a um
deslocamento da poltica institucional para uma dimenso residual, medida
que abandonaram o sistema de prestao de servios centralizados ou
estatal, em favor de um sistema descentralizado e privatizado.
Por seu turno, Doyal e Gouhg (1994) argumentam em favor de
uma estratgia dual, isto , uma poltica que busque a otimizao da
satisfao das necessidades sem deixar de incorporar tanto a generalidade
do Estado como a particularidade da sociedade civil.

Consideraes finais
Do exposto, infere-se que a (nova) questo social manifesta-se
como fenmeno histrico cujos elementos fundamentais permanecem
intocados e inalterados: a acumulao de riqueza por uns em detrimento
da expropriao e destituio de muitos outros, os pobres, os
pauperizados, os excludos, que parecem sem lugar na cena histrica.
No entanto, so estes mesmos excludos, expropriados e destitudos
que conseguem ultrapassar, atravs de suas lutas, estigmas como
vagabundo, vadio, mendigo, colocando-se como trabalhadores,
164

SER SOCIAL 6

desempregados, bradando para todos o horror de uma tragdia onde os

sofisticados meios de produo impem a eles a condio de
"inempregveis".
As estratgias de enfrentamento comportam desde o Estado
provedor de bens e servios a um Estado minimalista, responsabilizando
a sociedade por meio de suas redes de solidariedade pelo enfrentamento
da questo social.
Ao Estado contemporneo, cuja soberania como Estado-Nao
v-se esvaziada, so postos desafios como a garantia de sociedades justas,
mas segundo critrios utilitaristas do mercado e voluntaristas da sociedade
e, portanto, sem os meios cvicos para exercer essa garantia.

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