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Os limites da Contribuio de Melhoria

Autor: Hugo de Brito Machado

Fonte: http://www.hugomachado.adv.br/conteudo.asp?home=1&secao=2&situacao=2&doc_id=34

Quando a Constituio, explicitamente, limitava a arrecadao total da


Contribuio de Melhoria ao custo da obra, e a quantia a ser cobrada de cada
proprietrio ao incremento de valor do respectivo imvel, dvida nenhuma podia
haver: fossem ou no aqueles limites essenciais espcie tributria em tela, eles
tinham de prevalecer por imposio constitucional.

A vigente Constituio Federal, todavia, atribui a Unio, aos Estados, ao Distrito


Federal e aos Municpios, competncia para instituir, entre outros tributos,
"contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas."1 No se refere aos
limites total, e individual, e essa omisso tem ensejado divergncias.
Oliveira Rocha analisa com propriedade as manifestaes doutrinrias a respeito.
Reporta-se opinio de Jos Afonso da Silva, segundo a qual a questo ficou
melhor colocada na Constituio de 1988, deixando livre o legislador de cada
entidade para disciplinar a espcie tributria segundo sua realidade. Invoca Aires
Barreto e Roque Carrazza, a sustentarem extinto o limite total, mas persistente o
limite individual, postura doutrinria que a final adota, refutando Ives Gandra da
Silva Martins, para quem ambos os limites persistem implcitos, e a cobrana da
quantia acima deles representa imposto da competncia residual. 2
Diante da Constituio de 1988 so possveis, em princpio, entre outros, os
seguintes entendimentos: a) foram revogadas todas as normas que estabeleciam
aqueles limites; b) tais limites subsistem, em virtude do Cdigo Tributrio
Nacional, mas pode o legislador complementar exclu-los; c) s o limite total est,
ou poder ser excludo, porque o limite individual da essncia da espcie

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tributria em estudo; e, finalmente, d) nenhum dos dois limites foi, nem pode ser
excludo, porque ambos participam da essncia da Contribuio de Melhoria.

O primeiro desses entendimentos j foi adotado pela 1 Cmara, do 1 Tribunal de


Alada Cvel de So Paulo, por exemplo, que decidiu:
"Com a edio da Emenda Constitucional n 23, o fato gerador do aludido tributo
deixou de ser a valorizao experimentada pelo imvel em razo da obra
executada, para ser a realizao da obra pblica, em si mesma, ao mesmo tempo
em que era eliminado o limite individual relativo ao lanamento do tributo, o que
tambm veio a ocorrer com o limite total, quando da promulgao da vigente
ordem constitucional (CF, art. 145, III). Em outras palavras, a contribuio de
melhoria, atualmente, pode ser exigida pelo Municpio pela s realizao da obra
pblica, desamarrada de qualquer limite total ou individual no seu lanamento e
sem limitao constitucional a determinado rol de contribuintes." 3

Merece, entretanto, pronta rejeio.

A Constituio no cria tributo. No define hiptese de incidncia tributria.


Apenas atribui competncia, define o mbito no qual o legislador poder laborar
na criao do tributo. Impe limites.
Por outro lado, a Constituio no revoga as leis. Entre normas de patamar
hierrquico distinto no se aplicam as regras do Direito Intertemporal. Editada
uma nova Constituio, esta recepciona todas as normas que no se mostrem com
ela incompatvel, e de modo nenhum se pode ver incompatibilidade entre a
legislao anterior, pertinente Contribuio de Melhoria, e a vigente
Constituio Federal.

Cdigo Tributrio Nacional reportou-se aos limites total e individual, e o

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dispositivo da vigente Constituio, silenciando a respeito, nada estabelece em


contrrio, operando-se, portanto, a recepo do dispositivo do Cdigo.

O segundo daqueles entendimentos correto em parte. O Cdigo Tributrio


Nacional foi, neste ponto, recepcionado pela atual Constituio. incorreto,
porm, quanto possibilidade de excluso dos questionados limites pelo legislador
complementar, como ser explicado adiante.

O terceiro daqueles entendimentos sustentado por ilustres doutrinadores, entre


os quais Aires Barreto, Roque Carrazza e Oliveira Rocha, sustentando este ltimo,
com apoio na doutrina dos dois primeiros, que no h mais qualquer vinculao do
custo da obra ao total da imposio. Segundo Oliveira Rocha, entender que o
limite total continua, aceitar que a Constituio mudou para nada mudar a
respeito. A seu ver, cobrar mais que o custo da obra no transforma a contribuio
em imposto, pois a melhoria que permite a imposio atua na direo da idia de
justia, erigida desde o prembulo da Constituio como um valor supremo, e
favoreceria as desigualdades sociais, que a Constituio quer ver reduzidas.4

Ataliba, refutando Gomes de Sousa, ainda na vigncia da Constituio de 1946,


tambm sustentava no ser o limite total uma caracterstica essencial da
contribuio de melhoria, porque se ela tem ntido carter apropriatrio dos
sobrevalores imobilirios oriundos de obra pblica - e se tal carter lhe essencial
- a exao manter sua identidade, enquanto oner-lo.5

Equivocados, todavia, esto esses eminentes mestres.


Cobrar mais do que o custo da obra, a ttulo de contribuio de melhoria, tendo-se
como limite apenas a valorizao imobiliria, cobrar imposto sobre aquela
valorizao, sem previso constitucional. S a Unio poderia faz-lo, atendidos os
requisitos constitucionais para o exerccio de sua competncia residual. Com
inteira razo, portanto, Silva Martins.6

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O argumento de Oliveira Rocha, segundo o qual a Constituio no pode ter


mudado para nada mudar, de validade apenas aparente. Na verdade a
modificao do texto constitucional operou-se apenas para excluir o que era
desnecessrio, porque implcito, em virtude da prpria especificidade da exao
em tela, como adiante ser demonstrado. O argumento, do mesmo ilustre
Professor, de que a cobrana da contribuio at o limite da valorizao
imobiliria realiza o princpio da Justia, e evita que se tornem mais agudas as
desigualdades, tambm vlido apenas primeira vista, pelo apelo emocional
idia de Justia. No pode, porm, subsistir quando se leva em conta que a
Justia h de ser praticada sem prejuzo da segurana, que se expressa na
legalidade.
A realizao da Justia, que todos almejamos e a Constituio preconiza, no
autoriza violncia ao sistema jurdico. H de ocorrer pelos caminhos que a prpria
Constituio estabelece. Nada impede seja criado um imposto que tenha por fato
gerador a valorizao imobiliria, decorrente ou no de obras pblicas. Assim terse- feito Justia ainda mais completa.7

Quanto ao argumento de Ataliba, o equvoco consiste em afirmar aquela mestre o


carter apropriatrio dos sobrevalores imobilirios decorrentes de obra pblica,
como essencial na contribuio de melhoria. O que na verdade constitui
caracterstica essencial dessa espcie tributria a recuperao do gasto pblico
do qual decorreram os sobrevalores imobilirios.

Vejamos, finalmente, o quarto e ltimo daqueles entendimentos, vale dizer, o de


que nenhum dos limites foi ou pode ser excludo, porque inerentes natureza
jurdica especfica da contribuio de melhoria.
Os equvocos a esse respeito decorrem especialmente de dois fatores. Primeiro, a
idia de que a Constituio h de ser explicita, idia em virtude da qual temos
uma das constituies mais minudentes, com nada menos de 245 artigos em sua

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parte permanente, alm de 70 nas disposies transitrias, e por certo a


constituio mais rica do mundo em normas versando matria tributria. E
segundo, o desconhecimento das caractersticas especficas da contribuio de
melhoria.

A primeira referncia contribuio de melhoria nas constituies brasileiras


aparece na Constituio de 1891. Nela esta dito: " Provada a valorizao do
immovel por motivo de obras pblicas, a administrao que as tiver effectuado,
poder cobrar dos beneficiados contribuio de melhoria." 8

A Carta de 1937 omite qualquer referncia contribuio de melhoria, tratando


apenas de impostos e taxas.9 Na Constituio de 1946, foi atribuda competncia
Unio, aos Estados e ao Distrito Federal, e aos Municpios, para a cobrana de
contribuio de melhoria, quando se verificar a valorizao do imvel, em
consequncia de obras pblicas.10 E foi estabelecido que a contribuio de
melhoria no poder ser exigida em limites superiores despesas realizada, nem
ao acrscimo de valor que da obra decorrer para o imvel beneficiado.11 Em sua
Emenda n 18, que inaugurou no Brasil um Sistema Constitucional Tributrio, tais
disposies no foram alteradas, a no ser formalmente, colocando-se no mesmo
dispositivo a atribuio de competncia e a referncia aos limites. Continuou,
portanto, competindo Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
no mbito de suas respectivas atribuies, cobrar contribuio de melhoria para
fazer face ao custo de obras pblicas de que decorra valorizao imobiliria,
tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrscimo
de valor que da obra resultar para cada imvel beneficiado.12

Na Constituio de 1967, a matria recebeu tratamento diferente. Foi atribuda


competncia aos entes pblicos para arrecadar "contribuio de melhoria dos
proprietrios de imveis valorizados pelas obras pblicas que os beneficiaram."13
E estabelecido que "a lei fixar os critrios, os limites e a forma de cobrana da
contribuio de melhoria a ser exigida sobre cada imvel, sendo que o total da
arrecadao no poder exceder o custo da obra pblica que lhe der causa."14

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Ficou mantido, assim, o limite total, no podendo ser arrecadado a ttulo de


contribuio de melhoria mais do que o custo da obra respectiva, mas o limite
individual foi deixado a critrio do legislador.

A Constituio de 1969, ou Emenda n 1 Constituio de 1967, estabeleceu que


alm dos impostos nela previstos, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios tinham competncia para instituir "contribuio de melhoria,
arrecadada dos proprietrios de imveis valorizados por obras pblicas, que ter
como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrscimo de
valor que da obra resultar para cada imvel beneficiado."15
A Emenda n 23, alterou a redao daquele dispositivo, estabelecendo que a
competncia das trs entidades pblicas era para instituir "contribuio de
melhoria, arrecadada dos proprietrios de imveis beneficiados por obras
pblicas, que ter como limite total a despesa realizada." Nenhuma referncia fez
ao limite individual.

Na Constituio de 1988, finalmente, o dispositivo equivalente refere-se


simplesmente a "contribuio de melhoria decorrente de obra pblica".16 No faz
referncia a nenhum dos dois limites, nem autoriza o legislador a dispor a respeito
deles. Deixou, portanto, implcitos os limites em questo.

Do ponto de vista da tcnica de elaborao constitucional o dispositivo perfeito.


Alis, poderia ser melhor, referindo-se simplesmente a contribuio de melhoria,
porque esta sempre decorrente de obra pblica. Do ponto de vista de poltica
legislativa, porm, a omisso com certeza no era recomendvel, pois embora
sendo os prefalados limites inerentes contribuio de melhoria, tal como a ela
inerente o ser a valorizao imobiliria decorrente de obra pblica, as
deturpaes so previsveis, quanto mais que contam com o apoio de ilustres
doutrinadores.

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Tem inteira pertinncia o registro de Baleeiro, a propsito da Constituio de


1946:

" A Constituio, indicando expressamente as caractersticas e os limites da


contribuio de melhoria, desconfiadamente previa a adulterao do instituto
que ela pretendeu introduzir para recuperao do locupletamento que a obra
pblica pode trazer ao proprietrio." 17

A explicitao, est visto, deu-se apenas por cautela do constituinte de 1946. O


argumento de Oliveira Rocha, quanto alterao da norma da constituio, que
seria para nada mudar, seria consistente se a necessidade de referncia a tais
limites fosse de ordem terica A necessidade de referncia aos limites da
contribuio em tela, portanto, apenas de ordem prtica.
Com efeito, em face da Emenda 23, porque omitida referncia ao limite
individual, j o Poder Pblico pretendeu avanar alm do que lhe permitido,
mas foi contido, pois o Supremo Tribunal Federal decidido que "no obstante
alterada a redao do inciso II, do art. 18, pela Emenda Constitucional n 23, a
valorizao imobiliria decorrente de obra pblica - requisito nsito contribuio
de melhoria - persiste como fato gerador dessa espcie tributria. 18

Autorizando a instituio de contribuio de melhoria, o legislador constituinte


autorizou a instituio de uma espcie de tributo que tem os seus contornos
conhecidos, resultantes da prpria razo de ser, de sua finalidade essencial.

A contribuio de melhoria, doutrina com propriedade Aliomar Baleeiro,


consubstancia "a recuperao do enriquecimento ganho por um proprietrio em
virtude de obra pblica concreta no local da situao do prdio." 19 E se
recuperao, no pode ter valor mais elevado do que o desembolso a ser
recuperado.

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Da obra pblica resultam vantagens gerais para toda a comunidade, mas resulta
uma vantagem especial para os proprietrios de imveis no local em que se
encarta. No justo que estes proprietrios usufruam dessa valorizao,
decorrente de obra realizada com o dinheiro do Tesouro Pblico. No justo que
os contribuintes em geral paguem impostos, e do emprego dos recursos pblicos
resulte valorizao imobiliria para determinadas pessoas. Dessa valorizao o
Tesouro tem o direito de recuperar o que gastou com a obra respectiva. Por isto
que os financistas imaginaram um tributo capaz de fazer retornar ao Tesouro o
valor despendido em obras pblicas, at o limite da valorizao imobiliria
decorrente.

A no ser para cumprir essa finalidade, a contribuio de melhoria no tem


nenhuma razo de ser. Por isto mesmo, alis, a Constituio Federal de 1988
poderia, em seu art. 145, inciso III, ter feito referncia, simplesmente, a
contribuio de melhoria. Isto no poderia ser tido como autorizao ao legislador
para institu-la sem os contornos que a distinguem das demais espcies de tributo.

Em excelente monografia a respeito dessa espcie de tributo, assevera Cadavid,


com inteira propriedade: "Como imposicin fiscal de finalidad, el destino de la
contribuicin no puede ser outro que atender a los costos de la obra de inters
pblico o, subsidiariamente, para los casos en que la obra se haya construdo con
anterioridad a la contribucin, recuperar para la entidad pblica los dineros
invertidos en su ejecucin.20

Notas:
1 Art. 145, inciso III.

2 Valdir de Oliveira Rocha, Determinao do Montante do Tributo, 2 edio, Dialtica, So Paulo, 1995, p.144/145.

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3 AEO 525.756/3 - Rel Juiz Ary Bauer - julgado em 30.11.92, Repertrio IOB de Jurisprudncia, n 5/93, p. 84, texto n 1/5980.

Valdir

de

Oliveira

Rocha,

Determinao

do

Montante

do

Tributo,

edio,

Dialtica,

So

Paulo,

1995,

p.145.

5 Jos Geraldo Ataliba Nogueira, Natureza Jurdica da Contribuio de Melhoria, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1964, p.127.

6 Ives Gandra da Silva Martins, citado por Valdir de Oliveira Rocha, em Determinao do Montante do Tributo, 2 edio, Dialtica, So
Paulo, 1995, p.145.

7 Embora seja possvel, em princpio, a ocorrncia de valorizao imobiliria superior ao custo da obra, difcil imaginar-se a realizao
dessa hiptese. Geralmente as obras pblicas so de custo muito elevado, com ou sem superfaturamento. E quando de uma obra
porventura decorresse valorizao imobiliria maior do que o seu custo, os proprietrio dos imveis certamente cuidariam de realiz-la,
como acontece nos loteamentos de terrenos, com o arruamento, os fios de pedra e at o calamento das ruas, em muitos casos.
8 Art. 124.

9 Artigos 20 a 28

10 Art. 30, inciso I.

11 Art. 30, pargrafo nico.

12 Emenda Constitucional n 18, de 1/12/65, art. 19

13 Art. 19, inciso III

14 Art. 19, 3.

15 Art. 18, inciso II.

16 Art. 145, inciso III.

17 Aliomar Baleeiro, Uma Introduo Cincia das Finanas, Forense, Rio de Janeiro, 1955, vol. I, p.342.

18 STF - 2 Turma, RE 115.863-8-SP, Rel. Min. CLIO BORJA, julgado em 29.10.91, unnime, DJU I de 08.05.92, p. 6.268, e Repertrio
IOB de Jurisprudncia, n 11/92, p. 207, texto n 1/5189. No mesmo sentido, 1 Turma, RE 116.148-5 - SP, Rel Min. Octavio Gallotti,
unnime, DJU de 21.05.93 e RDP, Malheiros, n 93, p. 270/279.

19 Aliomar Baleeiro, Direito Tributrio Brasileiro, 10 edio, Forense, Rio de Janeiro, 1981, p. 359.

20 Alberto Fernndez Cadavid, La Contribucin de Valorizacin en Colombia, Segunda edicin, Temis, 1981, p.23.

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