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Synthse dtude :
le logement accompagn

Synthse de ltude visant mieux


connatre et valoriser le champ du
logement accompagn - Etat
des lieux dun tiers secteur

Etude ralise pour le compte de la Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement (Dihal),
avec lappui de la Direction de lhabitat,
de lurbanisme et des paysages (DGALNDHUP), et la Direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS) par le cabinet
Fors - recherche sociale
31 mai 2012

Ministre de lEgalit des territoires et du Logement


Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement

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Mthodologie de ltude
- ralisation dun tat des lieux / inventaire
des lments constitutifs du champ entre lhbergement et le logement de droit commun
(oct nov 2011)
- capitalisation de 16 expriences reprsentatives permettant dillustrer des stratgies dorganisation et de territoires. Environ 60
entretiens qui ont donn lieu des monographies (nov 2011 janv 2012)
- laboration de propositions avec les acteurs
du secteur et leurs interlocuteurs publics : animation de 2 ateliers et rdaction des prconisations (fv 2012)

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La stratgie nationale du Logement dabord a contribu


souligner le rle jou dans la sortie de lhbergement, comme
dans laccs au logement autonome, par un secteur intermdiaire entre lhbergement et le logement de droit commun.
Celui-ci propose une offre de logements, en collectif comme
dans le diffus, avec une offre de services et, notamment, une
gestion dite adapte de ces logements. En revanche, ce secteur reste mal connu et mal apprhend, do la ncessit, apparue au fur et mesure que se construisait la nouvelle
stratgie de lEtat, damliorer sa visibilit.
Cest dans cet objectif que la Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement (Dihal) a souhait disposer
dun tableau raisonn de loffre existante. Il tait demand de
recenser, dcrire et valoriser les composantes de ce champ du
logement accompagn, pour en clarifier : les fonctions remplies,
lorganisation, les perspectives de dveloppement.

Prcision sur le champ de la mission : un segment du logement accompagn


La spcificit du champ tudier est dtre dfini par ce quil nest pas - ni de lhbergement ni du logement
de droit commun. Cette dfinition ne recouvre pas totalement la notion de logement accompagn, telle
quelle est promue par le Logement dabord au travers de deux approches, avec :
- une entre mnage , laquelle est associ un accompagnement social ;
- une entre logement / prestation de gestion spcifique laquelle est associ un mnage. Cest cette
deuxime forme qui correspond au champ tudi.
Les dbats ne sont pas tranchs sur lappellation du champ : logement accompagn, dinsertion, intermdiaire
Do lutilisation de lexpression tiers secteur , afin dvoquer la fois la situation de ce champ entre hbergement et logement de droit commun et les fonctions de mdiation qui le caractrisent.

I Essai de dfinition : les caractristiques de ce tiers secteur


Linscription dans un champ de politique publique :
Le tiers secteur relve principalement de la politique du logement des dfavoriss, avec une vocation
ddie majoritairement laccueil des publics viss par la loi Besson (loi du 31 mai 1990 visant la mise
en uvre du droit au logement) soit des mnages ayant des revenus limits ou rencontrant des difficults
d'accs au logement ordinaire, pour des raisons conomiques mais aussi sociales.

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Nanmoins, il est noter deux spcificits :


- les Foyers de Jeunes Travailleurs qui sadressent un public jeune en mobilit et accompagnent la
construction de parcours de socialisation ;
- les Foyers de Travailleurs Migrants qui sadressent un public spcifique de travailleurs migrants (mais
qui tendent progressivement se transformer en rsidences sociales).

Lappartenance la rglementation du logement :


La location et lhbergement sont les deux principaux modes doccupation dun logement appartenant
un tiers. Le statut doccupation permet de distinguer juridiquement lhbergement du logement :
- la location suppose le versement dun loyer et donc un contrat de location (ou doccupation), ainsi que
lexistence de ressources. Elle ouvre droit, sous conditions, aux aides personnelles au logement
- lhbergement est a priori gratuit et permet daccueillir des personnes sans ressources. La personne hberge nest pas ligible au versement dune aide au logement (Aide personnelle au logement - APL, ou
Allocation logement - AL).

Une offre de logements diversifie :


> Deux principaux types doprateurs :
Des associations qui ont dvelopp de longue date des solutions de logement adaptes aux publics dfavoriss et des rponses spcifiques, regroupes en fdrations : UNAFO, FNARS, FN PACT, FAPIL, UNHAJ,
Habitat et Dveloppement, pour citer les principales.
Le secteur HLM, propritaire de la majorit des structures collectives, avec des organismes qui se sont,
ces dernires annes, organiss pour assurer les activits de matrise douvrage, de gestion immobilire,
voire de gestion sociale de structures collectives, par lintermdiaire de filiales spcialises ou de services
ad hoc.

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> Des activits dfinies travers la rforme des agrments des organismes agissant en faveur du logement
des personnes dfavorises (loi MLLE du 25 mars 2009). Il existe dsormais trois types dagrments :
La matrise douvrage : activits dacquisition, construction, rhabilitation destines au dveloppement
de loffre daccueil des personnes dfavorises.
lingnierie sociale, financire et technique : missions daccompagnement des personnes pour aider
leur accs ou maintien dans le logement.
lintermdiation locative et la gestion locative sociale : missions dintermdiaire joues par un organisme entre un propritaire et une personne dfavorise (gestion de rsidence sociale, location / souslocation...).
> Un secteur qui volue et remplit des fonctions daccueil largies, avec une mixit des publics et des situations sociales qui vont de la grande exclusion au travailleur en mobilit. Le secteur remplit des fonctions
diversifies - insertion, socialisation, transition, probation, adaptation, scurisation dans un croisement
entre la vocation du produit, les besoins locaux et le projet social du gestionnaire. Notons que cette offre
tend vers une banalisation de sa forme : dveloppement de loffre dans le diffus, transformation des
structures collectives...

II - Approche quantifie de loffre


Environ 220 000 logements ou places recenss
Le suivi de loffre par les services
de lEtat reste ingal, et nest pas
exhaustif (impossibilit de quantifier loffre en location / sous-location et bail glissant, ainsi quen
htel social).
Les enqutes des Fdrations
samliorent en qualit, mais leur
recoupement reste problmatique.
Le chiffre de 220.000 logements
est mettre en regard avec le
nombre de places en structures
dhbergement (74 000).
Notons que la connaissance de loccupation se fait de manire partielle, travers des enqutes ponctuelles,
car lagrgation des rapports dactivit nest pas organise.

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Quelques donnes de cadrage sur le dveloppement et le financement de loffre


- Plus de 7 600 logements ont t financs en 2010 pour le dveloppement de rsidences sociales (dont
5 000 dans le cadre de la transformation des Foyers de jeunes travailleurs - FJT, et Foyers de travailleurs
migrants - FTM).
- Prs de 2 500 logements sont produits en matrise douvrage dinsertion chaque anne.
- Entre 2000 et 3000 logements sont capts chaque anne pour lintermdiation locative (mandat de gestion et sous-location).
En 2010, leffort public en subventions (Etat et collectivits locales) slve un peu plus de 260 millions
deuros. Les matres douvrage, principalement les organismes HLM, y consacrent plus de 31 millions deuros en fonds propres et empruntent prs de 300 millions deuros auprs, principalement, de la Caisse des
Dpts (212 millions deuros) et de lAgence nationale pour la participation des employeurs leffort de
construction - Anpeec (71 millions deuros). Cela reprsente au total prs de 400 millions deuros en 2010.
Le programme 177 est le principal pourvoyeur daide au fonctionnement : prs de 120 millions deuros,
soit 10% du programme ont t dpenss en 2010 pour le secteur (essentiellement pour les pensions de
famille, mais aussi pour lAide la gestion locative sociale - AGLS, lintermdiation locative, lAccompagnement vers et dans le logement - AVDL).
Les collectivits locales soutiennent le financement principalement travers deux aides des Fonds de so lirat pour le logement (FSL) : des mesures dAccompagnement social li au logement (ASLL) et une aide
aux surcots de gestion. Cette dernire a t rendue optionnelle en 2004 et prs du tiers des dpartements
ne la financent pas.

III - Des enjeux forts en termes dquilibre et de gouvernance


Un enjeu de visibilit pour favoriser la reconnaissance
Linsuffisance des systmes de recensement se rvle pnalisante :
- pour les oprateurs rgulirement mis en demeure de justifier de leur utilit sociale : complmentarit
de fonctions ou substitut doffre de droit commun ? Rponse des besoins spcifiques de mnages en
difficult ou stratgie de dveloppement de structures associatives ? ;
- pour les territoires qui norganisent pas ncessairement au mieux loffre et fonctionnent avec des ap proches clates par dispositifs et produits ;
- pour lEtat qui nutilise pas de manire optimale ces produits dans son objectif de fluidifier et scuriser
les parcours rsidentiels.

Les prconisations proposent ainsi de rflchir la pertinence et la faisabilit de crer une enqute nationale spcifique au secteur, avec une entre activits dfinies par la rforme des agrments ; mais
damliorer court terme la prise en compte du secteur dans les enqutes existantes.

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Un secteur au modle conomique fragile


Le secteur prsente un modle conomique spcifique, caractris par une quasi-absence de fonds propres
dans les oprations en matrise douvrage dinsertion, la petite taille des oprations immobilires au regard
de la complexit des montages dun point de vue juridique et technique, la faiblesse des niveaux de loyers,
la fragilit et la prcarisation des mnages logs Ces caractristiques impactent les quilibres en investissement comme en fonctionnement, mais sont insuffisamment prises en compte par les financements
existants. Des incertitudes psent sur les capacits dvelopper et faire fonctionner le secteur, du fait
notamment :
- dun dveloppement qui sest fait historiquement par sdimentation de programmes, sans prise en
compte suffisante des enjeux du fonctionnement long terme.
- dun contexte gnral de contraintes budgtaires, peu propice un travail sur les quilibres du secteur
des oprateurs agrs.
Pour les oprateurs, ces incertitudes signifient une absence de visibilit sur la prennit des aides au fonctionnement et des quilibres conomiques fragiliss, des stratgies de mutualisation et de prquation
de gestion
Les prconisations vont dans le sens de ne plus contraindre les acteurs un fonctionnement dfensif et/
ou dopportunit, et daider le secteur faire valoir son utilit sociale et ses spcificits, en mettant en
place des lments dobjectivation des conditions de viabilit. Mais aussi de faire voluer le systme de
financement direct et indirect, afin de permettre la poursuite de la production de logements dinsertion et
le maintien du patrimoine existant.

Aller vers une gouvernance plus intgre et plus transparente


La politique en faveur du logement des dfavoriss est caractrise par un pilotage complexe entre lEtat,
les collectivits locales et les oprateurs, du fait dune rpartition des comptences clates. Cela pose
notamment la question du partage des responsabilits stratgiques, oprationnelles, financires dans la
mesure o cet clatement contribue la fragilit du systme et des ingalits territoriales manifestes.
La production apparat davantage fonction des opportunits offertes nationalement dans le cadre de pro grammes spcifiques que des ralits de loffre et de la demande de chaque territoire. Ce phnomne participe
du difficile rapprochement entre les stratgies des oprateurs et celles des territoires.

Les prconisations cherchent mieux affirmer la continuit entre hbergement et logement, en mettant
en lumire le rle jou par la combinaison dune offre de logements associe des services adapts. Cela
passe notamment par une raffirmation du rle des Plans dpartementaux daction pour le logement des
personnes dfavorises (PDALPD) en tant que cadre organisationnel et oprationnel des politiques lies
lhbergement et au logement ; cadre dans lequel sont clarifies et ngocies les responsabilits entre
Etat et collectivits locales et entre services de lEtat.

Ministre de lEgalit des territoires et du Logement


Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement

20, avenue de Sgur - 75007 Paris


tl. 01 40 81 33 73 - fax. 01 40 81 34 90
contact.dihal@developpement-durable.gouv.fr

Dihal - cellule communication - droits rservs, reproduction interdite - PAO & photo Guillaume Nungesser - Mai 2012

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