ECONOMIA: A economia no governo Lula

Teoria e Debate n 58 - maio/junho de 2004

publicado em 19/12/2006

Dada a persistncia da vulnerabilidade externa, a economia continuar sujeita a surtos de

instabilidade financeira provocados por choques internacionais ou problemas sociais e polticos
internos.
Paulo Nogueira Batista Jr.*
Foram bem-sucedidas, em certo sentido, as polticas macroeconmicas seguidas pelo governo Lula
at o momento. Chegou-se, em 2003, a uma situao de relativa estabilidade monetria e financeira,
desmentindo as expectativas pessimistas que existiam sobre o Brasil e o novo governo em 2002,
particularmente no exterior.
Persistiram, contudo, dvidas sobre a solidez da estabilidade alcanada e a compatibilidade da
poltica econmica com a retomada do crescimento em ritmo satisfatrio e a melhora das condies
sociais do pas. Essas dvidas aumentaram em 2004, como conseqncia da reativao lenta e
desigual da economia, de taxas elevadas de desemprego e de novas rodadas de turbulncia nos
mercados financeiros.
Adeso ao modelo vigente
No campo econmico, o ponto de partida do novo governo era, como se sabe, muito difcil. Seu
desafio inicial foi enfrentar a crise cambial e a acelerao da inflao primeiro passo na
administrao da pesada herana econmico-financeira deixada pelo governo anterior.
A instabilidade resultava em parte do nervosismo dos agentes econmicos, em especial dos mercados
financeiros, quanto s medidas que o novo governo tomaria. Nesse ambiente, poucos discordaram da
idia de que o caminho da cautela era o mais recomendvel. No convinha comear o governo com
mudanas rpidas de curso na rea econmico-financeira.
O que se anunciou, num primeiro momento, foi que a cautela e continuao das polticas anteriores
fariam parte de um programa de transioo, que criaria as condies para concretizar, numa
segunda etapa, as mudanas econmicas com que se comprometera Luiz Incio Lula da Silva antes e
depois das eleies de 2002. Evidentemente, esse compromisso nada tinha de acidental, uma vez
que refletia o profundo e generalizado descontentamento dos brasileiros com os resultados da gesto
econmica no perodo Fernando Henrique Cardoso.
Muito do que foi feito na rea econmica desde janeiro de 2003 era realmente indispensvel. Dadas
as condies fiscais e financeiras, no havia alternativa seno produzir supervits primrios
expressivos nas contas pblicas. O controle da inflao precisava ser recuperado. Convinha, alm
disso, manter o cmbio flutuante, regime a que o Brasil chegou com grande dificuldade e atraso,
depois do desastre cambial do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso.
Porm, o que se apresentou inicialmente como uma poltica de transio para um novo modelo
converteu-se, aos poucos, em uma adeso pura e simples ao modelo macroeconmico do governo
anterior.
Ortodoxia fiscal e monetria
Sabia-se que o governo Lula seria cauteloso em matria de poltica econmica at um certo
conservadorismo era esperado. O que surpreendeu foi a total incapacidade de inovar nessa rea e,
conseqentemente, o contraste acentuado, para no dizer escandaloso, entre as expectativas criadas
durante a campanha e a linha econmica adotada no governo.
A adeso ao modelo econmico vigente incluiu at mesmo a radicalizao de alguns de seus
aspectos. O novo governo resolveu, por exemplo, investir grande parte de seu capital poltico inicial
na aprovao pelo Congresso de uma proposta de reforma da previdncia social pblica mais dura do
que as que vinham sendo apresentadas pelo governo anterior. Passou, tambm, a buscar um

supervit primrio ainda mais alto nas contas pblicas. Integrantes do governo repetiam
insistentemente que medidas desse tipo eram necessrias para conquistar credibilidade, reduzir as
taxas de juro e retomar o crescimento.
Nunca foram muito convincentes os argumentos utilizados para defender o aumento do supervit
fiscal primrio em 2003 e para aferrar-se meta de 4,25% do PIB nos anos seguintes. Para uma
economia estagnada ou em recesso, um supervit primrio de 3,75% do PIB (a meta negociada
pelo governo anterior com o FMI) j teria representado um esforo considervel em 2003. A deciso
de fixar uma meta ainda mais ambiciosa imps um sacrifcio adicional provavelmente desnecessrio.
Polticas fiscais exageradamente restritivas acabam constituindo importante obstculo ao
desenvolvimento, na medida em que imobilizam o setor pblico, limitam sua capacidade de investir
ou sobrecarregam o setor privado de impostos.
Com o setor pblico obrigado a gerar supervits primrios superiores a 4% do PIB,
independentemente do nvel de atividade econmica, algumas conseqncias so inevitveis.
Primeiro, em decorrncia de cortes de gastos operacionais, setores essenciais da mquina pblica
continuaro funcionando precariamente. Segundo, investimentos pblicos prioritrios (em infraestrutura de transporte e de energia, por exemplo) no sero feitos em volumes e prazos adequados.
Terceiro, programas sociais, de combate pobreza e distribuio de renda e riqueza, ficaro
limitados por escassez de recursos. Quarto, a carga tributria permanecer elevada, sufocando o
consumo e o investimento do setor privado e reduzindo a competitividade internacional das empresas
brasileiras. Quinto, a restrio fiscal contribuir para que a demanda interna cresa de forma
modesta, afetando negativamente o nvel de atividade e a gerao de empregos.
Evidentemente, esses problemas sero agravados se o Banco Central continuar praticando taxas de
juro bsicas excepcionalmente elevadas e o sistema bancrio continuar cobrando juros ainda mais
extravagantes em seus emprstimos. Como se sabe, as taxas bsicas de juro e os spreads bancrios
praticados no Brasil esto, h muitos anos, entre os mais altos do mundo. Por motivos conhecidos, as
taxas de juro desequilibram as finanas pblicas, mantm a economia desaquecida e concentram a
renda nacional.
Uma das causas do nvel persistentemente elevado dos juros bsicos est na maneira como vem
sendo aplicado o regime de metas para a inflao, introduzido em 1999. No parece haver razes
para apegar-se a esse regime de maneira rgida, fixando metas ambiciosas e difceis de ser
alcanadas sem sacrifcios em termos de produo, emprego e renda. possvel implementar esse
regime com mais flexibilidade, redefinindo diversos aspectos de seu funcionamento.
Aos poucos, vai ficando mais claro que o arcabouo macroeconmico em vigor tende a sufocar o
desenvolvimento do pas. Com a atual combinao de polticas fiscal e monetria, o Brasil dificilmente
conseguir crescer em ritmo suficiente para superar a crise do mercado de trabalho.
Gesto das contas externas
As polticas adotadas no asseguram sequer a estabilidade da economia, como vem mostrando a
evoluo do quadro brasileiro desde o incio de 2004. Uma das principais razes das turbulncias
recentes reside em outro ponto fraco da atual orientao macroeconmica: a gesto das contas
externas.
As iniciativas da Fazenda e do Banco Central tm sido insuficientes para superar o quadro de
vulnerabilidade herdado do governo passado. A experincia dos ltimos dez anos mostra que a
fragilidade cambial abortou todas as tentativas de reativar a economia brasileira. Apesar disso, o
novo governo no colocou a questo no centro das prioridades da poltica macroeconmica.
Repetiram-se, nessa rea, praticamente os mesmos erros e omisses do segundo mandato de
Fernando Henrique Cardoso.
A principal mudana no campo das contas externas veio da gerao de supervits comerciais muito
superiores aos esperados, desde meados de 2002. A ampliao das exportaes e a substituio de
importaes de bens, e em menor medida de servios, traduziram-se em rpido ajustamento da
conta corrente do balano de pagamentos.

Cabe notar que esse ajustamento no resultou de polticas deliberadas do governo Fernando
Henrique Cardoso ou do governo Lula, mas da grande depreciao cambial de 2002, de um ambiente
internacional favorvel s exportaes e de uma resposta surpreendentemente vigorosa dos setores
produtores detradeables aos estmulos proporcionados pela ampliao da demanda externa e,
sobretudo, pela desvalorizao do real em relao a moedas estrangeiras.
No se pode afirmar, entretanto, que o ajustamento estrutural da conta corrente tenha sido
completado em 2003. Os saldos comerciais foram alcanados com a economia brasileira em recesso
ou crescendo a taxas medocres. O que aconteceria com a balana comercial e o balano de
pagamentos em transaes correntes se a economia voltasse a crescer em ritmo compatvel com as
necessidades do mercado de trabalho domstico? Taxas de expanso do PIB real da ordem de 5% a
6% certamente provocariam impacto negativo substancial sobre a balana comercial e, em menor
medida, sobre outras rubricas da conta corrente.
Alm disso, o problema da vulnerabilidade externa no se limita s transaes correntes com o
exterior. Deve-se considerar, tambm, os movimentos de capital e o nvel das reservas
internacionais. Nesses aspectos, a situao brasileira deixa muito a desejar. O volume de
vencimentos de principal da dvida externa pesado, a conta de capitais do balano de pagamentos
continua excessivamente aberta e o nvel das reservas internacionais insuficiente. A recomposio
das reservas foi iniciada no final de 2003 e oficializada como meta do Banco Central no comeo de
2004, mas os resultados tm sido modestos. Na rea decisiva dos controles de capitais, nada foi feito
at agora.
Em conseqncia, continuam sofrveis diversos indicadores do setor externo da economia brasileira.
Por exemplo, as amortizaes da dvida de mdio e longo prazos (inclusive de dvidas
intercompanhias e com o FMI) alcanaro cerca de US$ 48 bilhes em 2004. A isso se acrescenta a
necessidade de refinanciar as dvidas de curto prazo e estimular a permanncia no pas de
investimentos de portflio. A soma desses dois componentes de capital de curto prazo ou voltil era
da ordem de US$ 40 bilhes no final de 2003. Portanto, o Brasil comeou 2004 com compromissos de
curto prazo e passivos externos volteis de quase US$ 90 bilhes. Em dezembro, as reservas do pas
situavam-se um pouco abaixo de US$ 50 bilhes em termos brutos (sem descontar os passivos com
o FMI).
H que considerar, alm disso, a vulnerabilidade interna da conta de capitais resultado da liquidez
do estoque de ativos financeiros em reais, a maior parte pertencente a residentes, e da facilidade
com que seus detentores podem transferi-los para o exterior. Em fins de 2003, a base monetria
ampliada (base restrita, depsitos compulsrios e ttulos federais) correspondia a mais de US$ 300
bilhes, o equivalente a seis vezes as reservas internacionais brutas no Banco Central. O estoque de
ativos financeiros em reais (M4) representava mais de US$ 330 bilhes na mesma data, 6,7 vezes o
valor das reservas.
Mentiras sinceras
Armou-se, assim, um cenrio curioso. Por um lado, a gesto fiscal e monetria brasileira
considerada responsvell e sriaa por analistas e instituies no exterior, particularmente em
Washington. Chega a ser apontada como exemplo a outros pases. Paradoxalmente, os mesmos
analistas e instituies alertam para a vulnerabilidade da economia brasileira e, em especial, para os
riscos inerentes ao inevitvel aumento das taxas de juro nos EUA e nos mercados financeiros
internacionais.
No h confiana nas perspectivas de crescimento da economia brasileira e em sua capacidade de
suportar choques externos. O resultado da atual estratgia macroeconmica ser, na melhor das
hipteses, uma trajetria de crescimento modesto nos prximos anos, insuficiente para produzir uma
melhora aprecivel do mercado de trabalho brasileiro. A rigidez das polticas fiscal e monetria
impedir provavelmente que a economia cresa em ritmo expressivo. Dada a persistncia da
vulnerabilidade externa, a economia continuar sujeita a surtos de instabilidade financeira
provocados por choques internacionais ou problemas sociais e polticos internos.
Nessas condies, as tentativas de reativar a produo e o emprego tendem a ter flego curto. Na
hiptese de voltarem a ocorrer turbulncias mais graves, a economia ter novas recadas na
estagnao ou na recesso, o que pode ser suficiente para marcar o fracasso do governo Lula no seu
conjunto.

Balano de um Governo: avaliao qualitativa de trs anos de administrao Lula

Pontos positivos

Pontos Negativos

Estabilidade macroeconmica;

Crescimento lento e instvel;

Moderado aumento do custo de vida, com

tendncias declinantes graas ao regime de metas
de inflao;

Setores ainda oligopolizados e tarifas pblicas

pressionam o preos e aumentam as despesas dos
consumidores;

Contas fiscais ajustadas ou quase; tentativa

(frustrada) da rea econmica de fixar um
supervit primrio mais elevado;

Diferentes focos de presso por novos gastos,

sobretudo previdencirios e salrios do
funcionalismo;

Dinamismo exportador, saldos comerciais

crescentes, a despeito da no concretizao de
acordos comerciais relevantes;

Cmbio excessivamente valorizado, baixo

comprometimento com novos acordos de
liberalizao;

Retomada de investimentos produtivos em algumas

reas da economia;

Baixa poupana e manuteno de nveis irrisrios de

investimento pblico;

Atrao de investimento estrangeiro em alguns

setores selecionados;

Obstculos significativos instalao de novos

negcios; ambiente burocratizado;

Tentativas iniciais de reforma sindical e trabalhista,

no levadas adiante em virtude da prpria base
sindical do governo;

Diminuio moderada do desemprego, aumento da

informalidade e da precariedade laboral;

Manuteno das regras do jogo no ambiente

empresarial e financeiro;

Temores remanescentes inviabilizaram maiores

nveis de investimento privado;

Modernizao produtiva de algumas grandes

empresas e internacionalizao de grandes e
mdias empresas brasileiras;

Burocracia e regulacionismo excessivos para a

criao e o fechamento de empresas; ambiente
negativo para os negcios;

Aumento do gasto social, sobretudo no Bolsa

Famlia, a partir da unificao dos programas
anteriores;

Esquemas assistencialistas no incidem sobre a

capacitao de mo-de-obra e no aferem
condicionalidades (sade e escola);

Esforo sincero para elevao do salrio mnimo,

mesmo ao custo da previdncia;

Concentrao de renda e riqueza mantidas

inalteradas; falta de foco na infncia;

Tentativa de reforma administrativa, embora

centrada no Estado;

Mau funcionamento do Estado, criao de estatais,

ineficincias administrativas;

Polticas de incluso de grupos sociais subalternos

ou minoritrios;

Tentativas de enquadramento de atividades

culturais e jornalsticas;

Ativismo na frente externa, com poltica centrada

no relacionamento com o Sul e na integrao
regional sul-americana;

Falta de meios efetivos disposio das polticas

pretendidas; retrica ainda supera as realizaes
efetivas.

Fonte: Elaborao do autor. (Paulo Roberto de Almeida)