AUTONOMA SIN RESPONSABILIDAD

La Constitucin de 1978 dio un vuelco al rgimen municipal al establecer una autonoma

que por primera vez en la Edad Moderna era un autonoma autntica y efectiva (o casi). La novedad aqu no era ya un aumento sensible de las competencias locales, sino algo mucho ms
importante, a saber: la eliminacin de las tutelas administrativas superiores. Porque en la actualidad y salvo excepciones rigurosamente contadaslas decisiones municipales ni son tuteladas a priori por otra administracin pblica ni tampoco controladas a posteriori, pues slo se
mantienen los controles judiciales y del Tribunal de Cuentas.
Se trata, por tanto, de una autonoma irresponsable y tal es la primera causa del desastre
municipal, dado que autonoma sin responsabilidad ni control es puro desgobierno.
Los controles externos que se mantienen no son efectivos. La inoperancia de los tribunales
de cuentas (estatal y autonmicos) es tan notoria que no vale la pena insistir en ello. Y la intervencin de los tribunales ordinarios es tan lenta y costosa que slo opera en casos excepcionales, pues resulta difcil imaginar que un propietario acuda a los tribunales para impugnar una
ordenanza reguladora de los vados en las aceras pblicas. Esto es legalmente posible, desde
luego, pero son mecanismos pensados para supuestos excepcionales, cuando hay detrs grandes
intereses o asociaciones poderosas capaces de hacer frente a las demoras y gastos que estos
recursos exigen.
Lo ms lamentable de esta historia es el hecho de que al iniciarse la Transicin los ayuntamientos se encontraban aceptablemente controlados como consecuencia de una operacin taumatrgica que haba tenido lugar durante la Dictadura de Primo de Rivera y que haba cortado
una tradicin inveterada de corrupciones impunes y caciquismos inmunes. La solucin
inspirada por Maura y desarrollada por Calvo Sotelo fue muy sencilla y consista fundamentalmente en el establecimiento de tres clases de funcionarios (los cuerpos nacionales de secretarios, interventores y depositarios), encargados de controlar la limpieza legal y contable de las
corporaciones. Un mecanismo nada nuevo ciertamente, puesto que siempre y en todo lugar existe con un nombre u otro, pero que ahora iba a ser efectivo por primera vez debido a la circunstancia de tener asegurada su independencia al no depender ni su nombramiento ni su sueldo de
la corporacin vigilada. Porque es claro que si es el ayuntamiento quien los nombra y fija sus
retribuciones, nadie puede exigir independencia al controlador si depende econmicamente del
controlado. Tal era, por tanto, el secreto de los Cuerpos Nacionales de Calvo Sotelo, ya que su
nombramiento y su sueldo provenan del Estado, quien les dejaba las manos libres para vigilar
estrechamente a la corporacin en que estaban destinados.
La frmula era tericamente impecable y, lo que es mejor, se asent rpidamente en la prctica de tal manera que, apoyados incondicionalmente por el aparato estatal, estos funcionarios
pudieron cortar en seco las tentaciones locales de corrupcin y caciquismo. Este xito, no obstante, arrastr su perdicin. Porque, apenas iniciada la Transicin democrtica, la primera exigencia de las fuerzas locales consisti en ser liberadas de este control eficaz y bien saban cmo
hacerlo: sujetar de nuevo a los funcionarios a travs de nombramientos y sueldos discrecionales,
de tal manera que as pudiera la corporacin estar segura de su debilidad, de que haban de cerrar los ojos ante las irregularidades so pena de ver disminuidas sus retribuciones y, adems, de
que sus eventuales advertencias de ilegalidad no tuvieran efectividad alguna. En estas condiciones el control resultaba imposible ya que es inimaginable que alguien ponga reparos a quien le
ha nombrado y, adems, le paga. Y por si esto fuera poco, para evitar eventuales comportamientos heroicos, sus funciones se degradaron, puesto que se les priv de muchas atribuciones y,
sobre todo, desaparecieron las consecuencias de los informes crticos. Es decir, que la corporacin puede hoy adoptar acuerdos contrarios a los informes tcnicos sin que ello provoque intervencin alguna por parte de otra administracin superior, ya que, como se ha dicho antes, eso
slo lo pueden hacer los jueces y nunca de oficio. Todo lo cual se envolvi bajo el pomposo
rtulo de autonoma municipal, que quiere decir autonoma irresponsable, y que es la cifra
suprema y emblemtica del desgobierno.

As es como se ha llegado irremediablemente a la autonoma irresponsable actual en la que

toda ilicitud, toda arbitrariedad y toda corrupcin tienen acomodo. No existe anomala alguna
que justifique una intervencin administrativa externa ni preventiva ni correctora, a reserva de
una intervencin judicial lenta, costosa e imprevisible.
Como era de suponer, la poltica de esterilizacin de los funcionarios de los cuerpos nacionales no se detuvo aqu. Porque inmediatamente se dieron cuenta los polticos de la comodidad
que supona tener en su mano a todos los funcionarios y no slo a aquellos. La consecuencia ha
sido el desmantelamiento implacable de todo el aparato, de tal manera que los funcionarios estn siendo sustituidos progresivamente por laborales y, lo que es ms importante, todos los cargos de importancia estn ocupados por individuos de confianza poltica, con lo que se garantiza su fidelidad servil, aunque sea a costa de su capacidad tcnica. Las consecuencias del nuevo
sistema saltan a la vista: el personal ejecuta las rdenes sin discutir su legalidad ni criticar su
eficacia, pero sobre todo con estos cargos se alimentan las huestes de los partidos polticos: es el
esperado botn de la conquista por cuya adquisicin y conservacin se lucha desesperadamente
con arreglo a la vieja tradicin feudal.
FINANCIACIN
El primer problema de los municipios es el de su financiacin. Todos se quejan de la escasez de sus recursos y en los niveles autonmicos y estatales se discuten sin pausa las posibilidades de su aumento, as como el reparto equitativo de los fondos comunes de ayuda.
La verdad es que las infraestructuras de todos los municipios pequeos y de buena parte de
los medianos no pueden autofinanciarse y se cubren con mecanismos de cooperacin: el ayuntamiento aporta de ordinario los terrenos y una pequea parte del presupuesto, y el resto se dota
con fondos provinciales, autonmicos y estatales (e incluso de la Unin Europea).
Las ventajas de esta frmula son evidentes, puesto que, de no ser as, las infraestructuras no
podran realizarse. Pero de hecho se provocan inconvenientes de mucho peso. El primero de
ellos es el de la ruptura de la equidad por discriminacin poltica. Porque quienes distribuyen las
ayudas benefician descaradamente a los municipios de su mismo color poltico y no vacilan en
castigar a los adversarios. Con la consecuencia de que se cofinancian generosamente obras
suntuarias en los municipios fieles mientras que otros no pueden arreglar canalizaciones deficientes. El segundo inconveniente es el de la infrautilizacin de los servicios. Porque con el
sistema indicado el municipio ms pobre puede contar, por ejemplo, con instalaciones deportivas casi olmpicas, pero, una vez terminadas las obras, no est en condiciones de conservarlas
en buen estado y con frecuencia ni siquiera de mantenerlas en uso.
Dejando ya a un lado la cuestin de las infraestructuras, la pesadilla de las finanzas municipales es el derroche. Acabamos de ver lo que sucede con las inversiones. Pues bien, la captacin
populista de simpatas y de votos es todava mayor. Los ayuntamientos tienen siempre las
manos abiertas para fiestas populares, iluminaciones, espectculos musicales (que llaman culturales) y jolgorios de todo tiempo, ordinariamente acompaados de ruidos infernales. Estemos en
perodos de expansin o de recesin, los municipios tienen muy claro que lo ms importante es
entretener al pueblo con circenses.
Uno de los escapes ms graves por donde se desangra el presupuesto municipal es el del
personal. Los ayuntamientos quieren premiar a sus seguidores polticos y asegurar su fidelidad y
para ello nada mejor que aumentar el personal y, por supuesto, con nombramientos de libre
designacin. Cuando entra otro partido en el Gobierno, cabra esperar una renovacin de todos
estos nombramientos espreos, pero, como la experiencia ha demostrado que el rechazo social a
estas medidas higinicas es demasiado intenso, lo que se hace es cesar nicamente a los cargos
de alguna importancia y el resto se mantienen. Ahora bien, como hay que premiar a quienes
ayudaron al triunfo electoral se crean nuevos cargos y de esta manera, eleccin tras eleccin, las
plantillas municipales crecen indefinidamente.

A fin de cuentas, por tanto, el problema de las finanzas de los entes locales no es tanto el de
los ingresos como el de sus gastos. Porque con una poltica racional en este campo no sera difcil en la mayora de los casos equilibrar el presupuesto.
CORRUPCIN
La sugerencia que acaba de hacerse no suele ser, sin embargo, aceptada ni seguida y en lugar de la moderacin, una vez apuradas las posibilidades de ingresos, se acude a la corrupcin
de tal manera que lo que no se obtiene por las buenas se logra por las malas. En las sorprendentes palabras del Tribunal de Defensa de la Competencia en su Memoria de 2000 se ha llegado a
explicar la poltica corrupta y especulativa habitual de los ayuntamientos en los siguientes trminos: Es un comportamiento econmicamente justificable dados los problemas de las haciendas locales de Espaa [...] y no ser fcil cambiar esta conducta. Si paralelamente no se garantiza un sistema de financiacin ortodoxa de las haciendas locales ser muy difcil que se admita
incrementar la competencia en el mercado del suelo para rebajar su precio. Y sta es, en efecto,
la idea que inspira todas las reformas legislativas.
De la corrupcin ya se ha hablado por extenso en otro lugar en trminos generales. Ahora
importa subrayar algunos extremos propios de la esfera local.
La magnitud del conjunto de las corrupciones municipales es astronmica debido al elevado
nmero de ayuntamientos que participan en ella y a la amplsima pluralidad de conceptos sobre
los que se aplica. Porque las administraciones locales pueden obtener rentas ilegales de casi
todo: por tolerar ocupaciones indebidas de los espacios pblicos (desde la instalacin de veladores de un bar en la acera hasta la explotacin de canteras sin licencia), por valorar a la baja bienes y servicios, por el otorgamiento de licencias indebidas...
El ayuntamiento interviene en casi todas las actividades imaginables, para todo hace falta un
papel oficial y cada uno de stos cuesta alguna tasa y un sobreprecio ilegal. Las oficinas municipales son mares procelosos que nadie puede cruzar sin dejar algo, y en todas par-tes existen
guas y pilotos que facilitan los contactos, pues no hay modo de llegar a puerto sin la ayuda de
un prctico. Tal como acaba de apuntarse, por todo se cobra: por hacer lo indebido (otorgar una
concesin imposible) o por tolerarlo y hasta por hacer algo debido (porque obtener puntualmente una licencia tambin cuesta dinero, aunque se tenga derecho a ella, ya que sin una ddiva por
delante los expedientes se eternizan).
(Alejandro Nieto Garca, El desgobierno de lo pblico. Ed. Ariel, 2008, pp. 290-296).