CA

La politica comercial en los paises

en vial de desarrollo

206

PAFiTE 2 POLITICA COMERCIAL INTERNACIONAL

Hasta ahora hems zinalizado los instrumentos de la politica comercial y

sus objetivos sin especificar el contexto
decir, sin decir mucho acerca
del pais que emprendia esas political.---.. Cada pals tiene so propia distintiva historia y sus problemas, pero al discutir la politica ceonOmica una diferencia obvia entre parses es en sus niveles de renta. Como sugiere el
Cuadro 10-1, los parses difieren enormemente en sus rentas per capita. En
un extremo del espectro estiin los parses desarrollados o avanzados, un
club cuyos miembros incluyen a Europa occidental, varios parses en gran
medida fundados por europeos (incluyendo Estados Unidos) y Japdn;
estos pulses tienen rentas per capita que en muchos casos superan los
20.000 Mares anuales. Sin embargo, la mayor parte de la poblacion mondial vive en pulses que son sustanciahnente rnas pobres. El rango do rentas
entre estos parses en desarrollo 'es a su vez truly amplio. Algunos de
estos paises, tales como Singapur, estan de hccho en el I finite de graduarse para el estatus de pais avanzad.o, tanto en terminos de estadisticas oficiales como de la forma en que piensan de si mismos. Otros, como Bangladesh, signer) siendo desesperadamente pobres. Pero para pre cticamente
todos los pulses en desarrollo el intent de cerrar la brecha de ingresos con
1.os parses nn is avanzados ha sido una preocupaciOn central de politica econOmica.
eyor que algunas parses son mucho miss pobres que tips? I,Por quo algunos pulses que eran pobres hate una generaciOn httn tenido exit en realizar tua drastico progreso, mientras que otros no? Son cuestiones muy debatidas y lunar de contestarlas 0 incluso de describir con amplitud las respuestas
que los economistas han propuesto a lo largo de los anos, nos !loyal.ia fuera del
aleance de este IN. Sin embargo, lo que podemos decir es que los puntos de vista cambiantes acerca del desarrollo economic han tenido um papel
muy importante en la determinacion de la politica comercial.
Durante unos 30 anos has la Segunda Guerra Mundial. las politieas comcreiales en muchos pulses en desarrollo estuvieron fuertemente influidas
por la creencia de que la chive para el desarrollo economic era la creation
de un sector industrial fuerte, y que la mejor forma para erear cse sector
industrial era mediante Ia protection de los fabricantes nacionales .frente a
in competencia internacional. La primera parte de este capitulo describe Ia
racionahzacion de csta estrategia de industrializaciOn mediante la sustituMon de importaciones, asr como las criticas de esa estrategia que se hicieron Cada vez miss frecuentes a partir de los anos setenta, y la einergencia a
finales de los ochenta de una nueva perspectiva conventional que acentuaba las virtudes del libre comercio,

Pals en vlas de desarrollo es un terniino usado por las organizaeiones internacionales

roe boy se ha generalizado, wimple algunos palses en vlas de desarrolkm ban tenido des eensos de nivel de villa dnrante una ckTada o anis. Un terrain() ink descriptive, peso menos del
ieado, es rases mews desarrollados (PM])).

.uadv.107

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I.-9[11;.e.cr, loterio.r.,0ruto peecOpita, 19)1 (d.olares)

24.750
21.090
20.980
20.470
9.810
7.100
2,120
-1.250

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Inc ) Mu ad ed The. Ill()11(1 ficiak:(k thr...).:, I 9!.)5

Si Bien la principal preocupacion de la politica cecnOnaica en los ses en

desarrollo ha sido ei bajo nivel global de renM, tambien se da el
caso de que mfichos poises en desarrollo se caracterizan pm' grandes diferencias en los ingresos entre regions y sectores. Este problema de dualism economico da lugat' a algunas cuestiones especiales de politica y es el
objeto de Ia segunda parte de este capitol.
Por liltinro, antique los economistas han debatido las razones de brechas entre lzts rentas de los parses persistentemente grandcs, desde mediados de los setenta un creciente grupo de pulses del este de Asia ha
asombrado al. mundo alcanzatalo tasas espectaculares de crecimiento economic. La tercera parte de este capitol() se dedica a la interpretation de
este milagro del este asiatico y sus (enormemente debatidas) implicaciones para la politica comercial internacional.

INDUSTRIALIZACION MEDIANTE LA SUSTITUCION

1)E IMPORTACIONES
Desde la Segunda Guerra Mundial hasta los aims setenta muchos parses en
desarrollo trataron de acelerar su desarrollo mediante la limitation de las
importaciones de bienes manufacturados a fin de foment& on sector industrial que abasteciese al mercado domestico. La estrategia se convirtio
en popular por una serie de razones, pero los argumentos economicos tearicos a favor de la sustitucidn de importaciones desetnperiaron un papel
importance en su auge. Probablemente el Inas importante de estos argumentos fue el. argwnento (le la indusn'ia naciente, que mencionatuos en eI
Capitol 6.

CAPITULO 10 e LA POOTICA COMERCIAL EN LOS PAISES EN VIAS DE DESARROLLO

207

De acuerdo con el argumento de Ia industria naciente, los paises cii vias de

desarrollo tienen una ventaja comparativa potential en la production de
manufacturas, pew las nuevas industrias manufactureras en los paws en
vias de desarrollo no pueden competir, inicialmente, con las manufacturas
establecidas anteriormente en los paises desarrollados. Para permitir que
las manufacturas toinen impulse, los gobiernos deberian apoyar temporalmente las nuevas industrias, hasta que tengan un tamatio stificiente para
enfrentarse a la competencia internacional. Asi pues, tiene sulfide, de
acuerdo con este argument, usar aranceles 0 cuotas de importacion come
medidas transitorias para permitir el comienzo de la industrializaeien de-tras de las barreras comerciales: Estados Unidos y Aletnania tuvieron elevadas tasas arancelarias en .las manufactures durante el siglo xtx, mientras
que Japtin tuvo empties commies de importation hasta los ailos sesenta.

De forma was general, el hecho de quo es costes y requiere tiempo

desarrollar una industria no es un argumento para Ia intervention del gohierno, a nurser que haya fillies en el mercado nacional. Si se supone que
una industria es capaz de permitir gananci.as suficicntemente elevadas al
capital, al trabajo y a mos factores productivos como tiara que merezca la
pena su desarrollo, entonces, 4por que no desarrollan dicha industria los
inversores privados sin ayuda de In Administracion? A menud.o se argumenta que los inversores privados en una industria tienen en enema solamente los beneficios corrientes y olvidan las perspectivas fuluras, pew
este no es consistente con el comportamiento del mercado. Al mums en
los poises avanzados, los inversores a menudo impulsan proyectos cuyos
beneficios son inciertos y lejanos en el futuro. (Consideremos, pot ejemplo, la industria de la biotecnologia en los Estados Unidos, quo atrajo cientos de millones de dOlares de capital ailos antes de que diem War a ma
sola yenta comercial.)

Problemas con el argument de la industria naciente. Fl argumento &la industria naciente parece muy plausible, y en efecto ha persuadido
a -muchos gobiernos. Sin embargo, los economistas han encontrado lunches peligros en este argument y han sugerido que debe ser usado con
cautela.
En primer lugar, no siempre es una buena idea intentar desplazarse
boy hacia industrias que tendran ventaja comparativa en el future. Sup:ingase que un pats gut es abundante on trabajo esta en un proceso de =um-lacien de capital: cuando acumule suliciente capital tendra ventaja comparativa en industrias intensivas en capital. Este no significa que deba
intentar desarrollar eras industrias inmediatamente. En los altos ochenta,
per ejemplo, Corea se convirtie en exportador de automoviles; probableramie no hubiera side buena idea para Corea haber desarrollado su industria automovilistica en los afios sesenta, cuando el capital, y la mano de
obra cualificada eran todayla escasos.
En segundo lugar, proteger la production de manufacturas no es
bueno, a menos que la propia proteccien ayude a hater la industria competitiva. Pakistan y in India han protegido sus sectores manufactureros durante decadas, y recientemente han comenzado a desarrollar exportaciones
significativas de bienes manufacturados. Los bienes quo exportan, sin embargo, son manufacturas ligeras como textiles, no las manufacturas pesadas que protegen; asi pues, podria considerarse que habrian desarrollado
sus exportaciones tnanufactureras, antique nn hubieran protegido nunca su
industria. A lgunos'economistas han llamado la atencion sobre el case de la
industritt seudo naciente en el quo Ia industria es protegida. inicialmente
y, entonces, se hace competitiva por razones que no tienen nada que vet
con la proteccion. En este caso, la proteccion de la industria naciente finaliza con un exit aparente, pero puede babel. tenido realmente un coste
para in economfa.

Los folios de mercado come jusOficachin para la proteccion de la industria naciente. Para justificar el argumento de in industria naciente es
necesari it was alla del plausible, pero cuestionable punto de vista deque
las industrias siempre neccsitan ser protegidas cuando son nuevas. Que la
protection do Ia industria naciente sea justificabie o no depende del analisis del tip del quo fue disentido en el Capitule 9. Es deck; el argumento
para proteger una industria en su nacituiento debe estar en relation a determinados fallos de mercado, clue impiden a los mercados privados desarrollar in industria tan rapidamente come deberfan. Propuestas sotisticadas
del argument de la industria naciente han identificado dos fallos de metcado come razones por las cuales la protection de la industria naciente
puede set una buena idea: imperfecciones en el mercado de capitales y
el problema de In apropiabilidad.
Lajusqicacion de las impe:lea:lanes en el mercado de capitales para
la pieteccion de la industria naciente es come sigue: si. un pals ert desarrollo no tiene tin con junto de institutions financieras (wino baneos y metcabs de valores-eficientes) que penuitan que el ahem, de los sectores tradicionales (come la agriculture) sea utilizado para financial. Ia inversion en
sectores nuevos (corm la produecien de manufacturas), entonces el creci.miento de nuevas industrias se vera restringido pot la capacidad de las empresas. en (Hellas industrias para ohtener beneficios corrientes. Asi, los
bajos beneficios iniciales seran un obstaculo para la inversion, a pesar de
que los beneficios a largo plazo de dicha inversion scan altos. La politica
Optima es mar un mercado de capitales mejor; pero la protection de las
nuevas industrias, que aumentarian sus beneficios y de este motto les permitiria un crecimiento mas rtlpido, puede estar justificada come option
politica de second best.
El argument de la apropiabilidad para la protect:kin de in industria
naciente puede adoptar niuchas formas, pero today Herten en cumin in idea

El argumento de la industria naciente

208

PARTE 2 * POLITICA COMERCIAL INTERNACIONAL

de que las empresas en una industria nueva genera' beneficios sociales por
los que no son compensadas. Por ejemplo, las empresas que entran primer en una industria pueden Ember incurrido en los costes de puesta en funcionarnientm de adaptaciOn tecnologica a las circunstancias locales, o de
apertura de nuevos mercados. Si otras empresas les siguen sin incurrir en
estos costes de puesta en funcionamiento, las pioneras no podran exigir los
beneficios de dicha inversion. Asi pues, las empresas pioneras pueden,
adenuis de realizar la production fisica, mar beneficios intangibles (come
conoeimiento y nuevos mercados) sobre los que no pueden establecer de-rechos de propiedad. En algunos casos, los beneficios social.es de la creacion de una industria nueva excederan a sus costes; a pesar de todo, precisamente pot el problema de apropiabilidad, la iniciativa privada no querni
entrar. La respuesta Optima es compensar a las empresas por sus contribuciones intangibles. Sin embargo, cuanclo esto no es posible hay un argumento de second best para fomentar la entrada en nuevas industrias uti
lizartdo aranceles y otras barreras comerciales.
Ambos argumentos de la proteccidn de la industria naciente, el de las
imperfeCciones en el mercado de capitales y el de in apropiabilidad, son
ejemplos clams en que los fallos del mercado justificarian la interferencia
en el !fibre comercio. La diferencia es quo en este caso los argumentos se
aplican concretarnente a industrias nuevas, no a cualquier industria. No
obstante, continOan existiendo los problemas generales del enfoque de los
fallos de mercaclo. En fa practica es diffeil evaluar cod industrias justifican
un trato especial, y hay riesgos de que una politica que intents prornover el
desarrollo acabe siendo presa de ciertos interests. Hay muchos casos de
industrias nacientes que nunca crecieron y permanecieron dependientes
de la proteccion.

Promocion de la industria mediante protection

A pesar de las dudas en tomb al argument de la industria naciente, muchos paises en vias de desarrollo ban visto este argument como unit razon
convincente para dar un soporte especial al desarrollo de industrias mannfactureras. fsn principio dicho apoyo podria set proporcionado de varias
maneras. Por ejemplo, un pals podrfa proporcionar subsidios a in producelk manufacturers en general, o concentrar sus esfuerzos en subsidies
para la exportacion de algunos bienes manufacturados en los que tree que
puede desarrollar una ventaja eomparativa. Sin embargo, en muchos pulses en vias de desarrollo in estrategia basica para la industrialization ha
sido desarmllar industrias orientadas hacia el mercado national, mediante
el use de restrictions al comercio come aranceles y cuotas para fomentar
in sustitucion de manufacturas importadas por productos nacionales. La
estrategia de fomentar in industria nacional mediante la limitation de las

importaciones de bienes manufacturados es conocida como la estrategia de

industrialization mediante sustitucion de importaciones.
Podemos preguntarnos pot clue debe realizarse una election. i,Por clue
no fomentar a la vez in sustitucion de importaciones y la exportation? La
respuesta nos remite al analisis de equilibrio general del arancel en el Capitulo 5: un arancel quo reduce las importaciones necesariamente tambien
reduce las exportaciones. Al proteger las industrias sustitutivas de importaciones, el pats detrae recursos de sectores exportadores, reales o potenelates. Pot tante, la election de un pals de conseguir Ia sustitucion de importaciones es tambiOn la elecciOn de desincentivar el crecimiento de las
exportaciones.
La sustitucion de importaciones ha sick) elegida habitualtnente como
estrategia de industrialization, frente al crecimiento de la exportation por
una mezcla de razones economicas y politica& En primer lugar, hasta los
dies setenta, muchos pulses en vias de desarrollo eran escepticos con respecto a Ia posibilidad de exportar bienes manufacturados (antique este esceptieismo tambi6n ponla en cuestion el argumento de la industria naciente ova proteger las manufaeturas). Cretan clue la industrializacion estaba
basada, necesariamente, en una sustituciOn de las importaciones pot In industria nacimal, antes que en el crecimiento de las exportaciones de productos rnanufacturados. En segundo Lugar, en muchos casos, las politicos
do industrialization mediante sustitucion de importaciones encajaban de
forma natural con las predisposiciones politicas existentes. Ya hemos
mencionado el case de las nations latinoamericanas, que fueron impulsadas a desarrollar sustitutivos para las importaciones durante los ailOS treinta a causa de la Gran Depresion, y durante los primeros aims cuarenta debid a los trastornos comerciales de la guerra (Cap. 9). En estos pulses la
sustitucion de importaciones benefiej6 el pod.er de los grupos de interes
establecidos, mientras que la,.prornociOn de las exportaciones no tuvo apoyes naturales.
Los ailos cincuenta y setenta vieron el punto ma's alto de la industrializaciOn mediante sustitucion de importaciones. Los paises en vias de desarrollo comenzaron de forma general por proteger las etapas finales de la
industria, tales como transformation de alimentos y ensamblaje de automoviles. In los paises en vias de desarrollo Inas grandes, los productos
nacionales casi reemplazaron completamente a los bienes de consumo importados.(si bien las manufacturas eran a menudo realizadas per empresas
multinacionales extranjeras). Una vez agotadas las posibilidades de reeMplazar bienes de consume importados, estos paises comenzaron la protecciOn de los bienes intennedios, tales como carrocerfas de automovil, acorn y
productos de la industria petroqufmica.
En muchas economlas en desarrollo la sustitucion de importaciones se
detuvo por sus limites logicos: los bienes manufacturados sofisticados
tales come computadoras, miquinas y herramientas de precision, y otros
continuaban siendo importados. Sin embargo, los grandes rases que con-

CAPITULO 10
tinuaron su industrializacion mediante sustitucion de importaciones reclujeron sus importaciones hasta niveles considerabletnente bajos. Normalmente, cuanto mas pequelio sea el tamario del pals (naedido, por ejemplo,
per el valor de su producto total) mayor sera la proporcien de sus importaciones y exportaciones sobre su renta nacional. Tat comp muestra el Cuadro 10-2, India, con un rnercado domestic que es menos del 5 por 100 del de
Estados Unidos, exportaba en 1990 una fraccion menor de su produccien que Estados Unidos. Brasil es el caso mas extremo: en 1990 sus exportaciones eran solo un 7 por 100 de su produccion, una fraccian menor
que la de Estados Unidos y tnuy inferior que la de pulses industriales grandes tales corm Alemania.
Como estrategia pars fomentar el crecimiento de .la produceion de manufacturas, .1a industrializacion mediante sustituciOn de importaciones ha
funcionado notablemente. Las economfas latinoamericanas, actualmente
generan casi una parte tan importante de su producto en las industrial ma,
nufactureras coin() las naciones avanzadas. (La India genera menos, pero
porcine su poblaeion, mas pobre, continua gastando una proporcien alta de
su rentaen alintentos.) Para estos pulses, sin embargo, el fomento de las
manufactures no era un objetivo en si mismo; era un medio de eara al ohs
jetivo final del desarrollo economic. La industrializacion sustitutiva de
importaciones i,ha fornentado el desarrollo econornico? Aqui aparecen serias dudas. Si bien muchos economistas apmbaron las medidas de sustitucion de importaciones en los Mies cincuenta y a principios de los sesenta,
desde los dies sesenta in industrializacion mediante sustitucion de importaciones ha sido sometida a crecientes y severas crlticas. En efecto, el c,entro de atencion de muchos de los enfoques de los analistas econOmicos y
de politica economica se ha desplazado, desde intentar fomentar la sustitucion de importaciones a intentar corregir los datios causaclos per las inadecuadas politicas de sustituelon de importaciones.

Poreett1:C_ :11a rettla naci()nal, 1990

1;licnrc.
190'.

11;

1).

LA PoLITICA COMEHLAAL EN LOS PAISES EN VIAS DE DESARROLLO

209

EL FINAL DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES EN

CHILE
Chile fue una de los primeros paises en abandonar la estrategi.a de industrializacion mediante la sustituciOn de importaciones. Hasta principios de
los setenta, Chile, un pals en desarrollo relativamente prosper con una
tracliciOn democratica inusualmente fuerte, labia seguido politicas sitnilures a las de otros pulses latinoamericanos. Se habia desarrollado una
base industrial tras unas elaboradas restricciones a la irnportacion, mienEras que las exportaciones del pals continuaban consistiendo en gran medida en productos tradicionales, particularmente cobre. Sin embargo, a
principles de los setenta la elecciOn de un gobierno deelaradarnente co=nista condujo a turbulencias politicas y finalmente a la toms del poder
por los militares del pals, quo eliminaron brutal y sangrientamente a sus
opositores.
El nuevo gobierno trajo consigo lo que era en aquel momento una
inusual fe en las politicas de libre mercado. Se eliminaron las restrieciones a
la importacion, sustituidas por bajos tipos arancelarios. Ya fuese debido a
esas politicas o a pesar de ellas (una drastiea caida en los precios mundiales del cobre contribuy6 a los infortunios de Chile), la economia peso
por un period muy dificil a rnediados de los setenta. Una recuperaciein a
finales de los setenta y a principios de los ochenta se vio seguida de una
segunda Severn recesion, cuando Chile se vio atrapado en la crisis mundial de
in deuda (vease of Capital() 22).
Sin embargo, en la segunda mitad de los ochenta, el funcionamiento
econdmico de Chile empezd a toner un aspecto impresionante. Nuevas exportaciones, incluyendo frutas fuera de temporada enviadas a los mercados del Hemisferio Norte on invierno, vino de creciente alta calidad y bienes manufacturados tales come muebles, apartaron al. pals de su previa
dependencia del cobre. La economfa chilena empezo a crecer mas rapid() de
to que nunca lo habia hecho, superando a otros paises latinoamericanos y easi
igualando el funcionamiento de- los pulses asiaticos. Como resultado, las polfticas de libre comercio
inicialmente muy impopulares; e
identificadas con el gobierno de los militares
conaenzarort a obtoner amplio apoyo politico.
En 1990 los militares se retiraron de in politica chilena, aunque siguen
siendo en el momento de escribir esto una especie de estado dentro del estado, sire estar dispuestos a aceptar ordenes de los politicos civiles. Sin embargo, en este memento las politicas econOmicas de los tiltimos 17 afios
tenlan amplio credit come el (amino a la prosperidad chilena. Como resultado, el signo de la politica economica bajo el gobierno librementeele-

210

PARTE 2 a POLITICA COMERCIAL INTERNACIONAL

gido permaneciO inalterado. Y el exit economic de Chile continuo: entre

1990 y 1994 la economia alcanz una Casa de crecimiento del 6,9 por 1(X),
mucho mayor que in del recto de Latinoamerica.

Los resultados tie la politica de apoyo a la produccitin de

manufacturas: los problemas de la industrialization
mediante sustitucien de importaciones
La critica a la industrializacidn mediante sustituciOn de importaciones
parte del hecho de quo muchos poises, que han perseguido in sustitucion
de importaciones, no han mostrado ningtin sign de llegar al nivel de los
paises avanzados. En algunos casos, el desarrollo de una base industrial.
national parece haber conduciclo a un estancamiento de la renta per capita
mas que a un despegue econ6rnico. Esto es cierto para la India, quo, despue's de veinte afros de ambiciosos planes econOmieos entre principios de
los afios cincuenta y principios de los setenta, se eneontr6 con que su renta
per capita habia aumentado solo un pequefio porcentaje. Tambien es verdad para Argentina, antatio considerado an pals rico, cuya economia ha
crecido a paso de tortuga durante (16cadas. Otros paises, tales como Mexico, han conseguido un crecimiento economic pero no han reduciclo la
brecha entre ellos y los paises avanzados. Solo algunos paises en vias de
desarrollo parecen realmente haber ascendido significativamente en la escala de la renta, y esos paises o no han perseguido nunca la sustituciOn de
importaciones o la han rehuido.
1,Por que la industrialization mediante sustitucian de importaciones
no funcion6 de in manera esperada? La razor). mats importante parece ser la
de que el argument de La industria naciente no era tan universalmente valido corm mocha genie suponfa. Un period de proteccion no tree un sector manufacturer() competitivo si hay razones fundamentales por las que
un pals carece de ventajas comparativas en la produccion de manufacturas.
La experiencia ha mostntdo que las razones del fracas del desarrollo, a
menudo son mas profundas que um simple falta de experiencia en la prodm:el& de manufacturas. Los paises pobres carecen de mano de obra cualificada, de empresarios, de ejecutivos competentes y tienen problemas de
organizacion social que dificultan el mantenimiento de una ()feria liable en
todos los bienes, clesde pietas de repuesto hasta electricidad. Esos problemas pueden no estar fuera del ambito de la politica econ6mica, pero no
pueden ser resueltos por la politica cornercial: una cuota de importacion
puede pennitir la supervivencia a un sector manufacturero ineficiente,
pero no hace directamente a dicho sector mas eficiente. El argument de la
industria naciente es quo, dada la proteccion temporal de aranceles o cuotas, las industrias manufactureras de los paises tnenos desarrollados apren-

derail a ser eficientes, En in practica esto no es siempre, ni generalmente,

verdad.
Con el fracaso de la sustituciOn de importaciones pant producir los beneficios prometidos, la atencion se ha centrado en el coste de las politicas
de promotion de la industria. En este tema, hay un creciente ntimero de
evidencias que muestran quo las politicas proteccionistas de muchos paises en vias de desarrollo han distorsionado gravetnente los incentives.
Parte del problema ha consistido en que, muchos paises, han utilizado metodos excesivamente complejos para promover sus industrias nacientes. Es
deeir, ban usado, a tnenudo superponiendolos; complejos controles de tipo
de catnbio, cuotas de importaciOn y controles internos en vez de simples
aranceles. A menudo es dificil determiner la proteceiOn que puede.proporcionar una regulation administrativa, y hay estudios quo muestran que el
grado de proteccion es mils alto y mas variable en las industrias de lo quo
el. gobierno pretendia. Como muestra el Cuadro 10-3, algunas industrias
en Latinoatnerica y el Sudeste asiatico han lido protegidas tnediante regulaciones, que son equivalentes a tasas arancelarias del 200 por 100 o etas.
Esas altas tasas de protection efectiva han permitido a las industrias existir, aun cuando su coste de produccion es tres o cuatro vexes el precio de
las importaciones que reemplazan. :Indus los ma's entusiastas defensores
de los Milos del mercado cotno argumento para la proteccion consideran
que tasas de pmteccion efectiva do esta magnitud son muy diffeiles de defender.
Un coste adicional, que
merecido considerable ateneion, es in :ten
dencia de las resiricciones a la importacion para promover la producciOn
a pequeria escala e ineticiente. Incluso los paises en vials de desarrollo
mas grandes tienen mercaclos nacionales quo son solo una pequefia parte
del tarnaiio de los estados de los Estados Unidos o los paises de in Union
Europea. A menudo, ludo el mercado nacional no es suficientemente: amplio para permitir lograr facilinente una escala eficiente do produccion.
Adenuis, cuando este mercado pequeiio esta protegido, par ejemplo, me-

Protecritin efectiva en lasttiaittirarttiras rat alglInt)s Paises

YliIS tie desary0110 (en liorectitlie)
6xiet) (1')60)
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3. The 1014 ( p7Sins:.tssegs, 1971.

af.M,

CAPiTULO 1n LA POLITICA COMERCIAL EN LOS PAISES EN OAS DE DESARROLLO

diorite una cuota de importacidn, si solo hubiera en el una empresa, esta
podria obtener beneficios de monopolio. La competencia por estos beneficios conduce, normalmente, a varias empresas a entrar en un mercado en
el que en realidad ni siquiera hay suficiente espacio para una, y la producciOn se realiza a escala muy ineficiente. La respuesta al problema de la escala para los paises pequehos es, como vireos en el Capftulo 6, especializarse en in produccidn y exportation de una limitada gama de productos e
importar otros bienes. La industrializacion mediante sustitucion de importaciones elirnina esta opciOn centrando Ia produccidn industrial. en el mercado nacional.
Los que critican in industrializacidn mediante sustitucidn de importaciones consideran, ademas, que dsta ha agravado otros problemas, tales
como las desigualdades en in distribution de In renta y el desempleo (problemas analizados mas adelante en este capitol bajo el epigrafe de los
problems de la economfa dual).
A finales de los ochenta in critica de in industrializaciOn mediante sustitucion de importaciones habia sido ampliamente aceptada, no solo por
econornistas sino por organizations internacionales como el Banco Mundial e incluso por politicos en los propios Rases en desarrollo. La evidencia estadistica parecia sugerir que los paises en desarrollo que siguieron
politicas de relativamente libre comercio crecieron en promedio mass rapido que los que siguieron politicas proteccionistas (aunque la evidencia estadfstica ha sido discutida por algunos economistas) 2. La marea intelectual
condujo a un considerable catnbio en las politicas, al eliminar machos
paises en desarrollo las cuotas de importation y reducir los tipos amncelarios.

LOS PROBLEMAS DE LA ECONOMIA DUAL

Si bien la politica comercial de los paises en Was de desarrollo es, en
parte, una respuesta a su relativo atraso en relaciOn a las naciones avanzadas, es tambien una respuesta a su desarrollo desigual dentro del pais. Es
frecuente in existencia en un- mismo pais de un sector retativamente triodemo, capital-intensivo y con elevados salarios, junto a una agricultura
traditional muy pobre. La division de una economfa en dos sectores, que
parecen estar en niveles Linty diferentes de desarrollo, se denomina dualismo economic, y una economfa de este tipo se lituna-eConomia dual.
Ll'or que tiene algo que ver el dualismo con la politica comercial? Una
primera respuesta es que el dualismo es, probablemente, un sign de que
los mercados funcionan deficientemente: en una economfa eficiente, por
2 Wase Sebastian Edwards: Openness, Trade Liberalization, and Growth in Developing Countries'''. Journal of Economic Literature (septiembre de 1993) para Una pa nothoica de
esta evidencia.

211 -

ejemplo, los trabajadores no ganarfan salarios enormcmente diferentes en

distintos sectores. Cuando los mercados funcionan mal puede haber un argument de fallo de mercado para alejarse del libre comercio. La presencia del dualismo econOmico, a menudo es utilizada para justificar los aranceles que protegen el, aparentemente, mas eficiente sector manufacturero.
Una segunda razor: pant relacionar el dualism con la politica comercial es que la propia politica comercial puede provocar el dualismo. Cuando se ha criticado la industriatizaciOn mediante sustituciOn de importaciones, algunos econornistas ban considerado que las politicas de sustituciOn de
importaciones han ayudado realmente a crear in economfa dual o, al
menos, a agravar algtmos de sus sintomas.

Los sintomas del dualismo

No hay una definition precisa de in economfa dual, pero; en general, una
economfa dual es aquella en in que hay On sector modemo>> (normalmente productos de bienes manufacturados, que es protegido frente a la. cornpetencia de Jas importaciones) que contrasta radicaImente con el resto de la
economfa en los siguientes aspectos:
1. El valor de la producciOn por trabajador es mucho mas elevado en
el sector moderno que en el resto de la economfa. En la mayoria de
los paises en vfas de desarrollo, los bienes producidos por un trabajador en el sector manufacturero tienen un precio varias veces superior a los bienes producidos por tin trabajador de in agricultura. A
veces, esta diferencia Ilega a ser de quince a ono.
I El elevado valor de la produccien por trabajador se corresponde
con elevados salarios. Los trabajadores industriales pueden ganar
diez veces mas que los trabajadores de la agricultura (sin embargo, sus
salarios atirr parecen bajos en comparacion con los de America del
Norte, Europa occidental o Japon).
3. Si bien los salarios son altos en el. sector manufacturero, sin embargo, los rendimientos del capital no son necesariamente mas elevados. Do becho, .frecuenternente se da cl easo de que el capital tiene
menos ganancia en el sector industrial.
4. El elevado valor de Ia producciOn por-trabajador en el sector modern es, al menos en parte, debido a que la produceien es muy intensiva en capital. La producciOn de manufacturas en los paises en
vfas de desarrollo es normahnente mas intensiva en capital que la
agricultura (esto no es cierto en los paws avanzados, en donde la
agricultura es bastante intensiva en capital). En los paises en vfas de
desarrollo, los trabajadores agricolas a menudo trabajan con herramientas primitivas, mientras que las instalaciones industriales no
son muy diferentes de las de las naciones avanzadas..

212

PARTE 2 POLITIC COMERCIAL INTERNACIONAL

5. Finalmente, rancho?/, pafses en Was de desarrollo tienen un problema de desempleo ersistente. Especialmente en las areas urbanas
hay un gran mimic) de personas sin empleo, o con empleo ocasional, con salarios/ extremadamente bajos. Este desempleo urbano
coexiste con trabajadores industriales relativamente bien pagados.

4-,

En particular, in oposicion nacionalista a la inversion extranjera siguiO

siendo fuerte. Durante 1995 los gobiernos locales de algunas partes de la
India actuaron en contra de las empresas extranjeras, de forma que pareclan socavar los intentos del gobierno central de estimular su inversion.
Uno de los estados de la India cance16 abruptamente un contrato de desarrollo energetic con um empresa estadounidense, Enron, y en el momento de escribir esto rechazaba pagar las grand.es sumas que ya debut sepia
el contrato. Otto gobierno local terra las franquicias de Kentucky Fried
Chicken en base a lo que casi todos los observadores dijeron que eran clue-

mss
jas falsas sobre higiene.

EL DUALISMO ECONOMICO EN LA INDIA

La economfa de la India presenta un caso clasico de dualismo economic. En
un pais de unos 700 millones de personas, solarnente 6 millones estiin
empleados en el sector manufacturer. Estos trabajadores manufactureros,
sin embargo, producen el 15 por 100 del producto national bruto y perciben salarios ma's de seis veces superiores a los salarios agricolas. La produccion de manufacturas es mucho Inas intensiva en capital que la agricultura; do hecho, en los Oltimos treinta afios, la inversion en equipamiento de
capital en In production de manufacturas ha sido considerablernente
mayor quo in inversion total en in agricultura.
Esta diferencia radical entre in production de manufacturas y la agricultura se ha producido realmente a lo largo del tiempo. Desde 1960, por
ejemplo, 1 s salarios reales de los trabajadores manufactureros han crecido
aproxima arrtente el 80 pot' 100, mi.entras quo los de los trabajadores agricolas had crecido aproximadamente el 5 por 100.
clue hay una diferencia tan grande entre sectores? Parece probable
que las olfticas gubernanientales tengan un papel chive. En la India los sub sidios statales y las politicas proteccionistas han fomentado la inversion en las
ma tufacturas y, en particular, in inversion en los sectores mas intensivos en ca
ital. Al misfit tiempo, las leyes laborales disefiadas para proteger los into es
de los trabajadores, probablemente han favorecido la posiciOn negoci dora de los sindicatos, pennitiendo a las organizaciones de trabajadores onseguir amplios incrementos salariales, aun a pesar de haber inillones de
mbajadores dispuestos a trabajar por salarios was bajos.
I En los momentos iniciales de la independencia, los planificadores econ nicos de in India esperaban que el sector manufacturero acabaria finalnj
creciendo y absorbiendo la economfa tradicional. Pero entre 1960 y
1980 el empleo industrial de la India erecto a una tasa anual de solo el 3 por
100, no much mas deprisa quo in poblacion del pals.
A principios de los afios noventa India inici6 movimientos limitados
hacia la reforms economica, eliminando algunas barreras al comercio y a la
inversion extranjera. No esta claro, sin embargo, si habla un consenso
politico para un cambio radical de politica.

Mereados de trabajo duales y politica coniereial

Los sintomas del clualismo estan presentee en muchos paises y son signor
clams de una economfa clue no funciona bien, especialmente en su mercado de trabajo. Las implications de politica cornereial de esos sintomas
han sido objeto de fuerte discusion-entre los estudiosos del desarrollo economic.
En los afios cincuenta muchos econornistas consideraron quo las diferencias salariales entre la proclucciOn manufacturas y In agricultura proporcionaban otta justificacion, was ;Alla' del. argument de in industria naciente, para "'menhir la production de manufacturas a expensas de in
agricultura. Este argument, conocido como el argumento de las diferencias salariales, puede set expuesto en terminos de fillips del mercado. Supongamos que, por alguna raz6n, un. trabajador media percibe un salario
mas alto en las manufacturas que en In agricultura. Siempre que una empresa manufacturera decida contratar a un. trabajador adicional, generard
un beneficio marginal social pot el quo no percibird recompensa, porcine
dicho trabajador obtendra un increment. en su salario cuando se traslade de
la agricultura a las manufacturas. Esto contrasta con lo que ocurrirla si no
existieran diferencias salariales, ya que al trabajador marginal le serfa
indiferente estar empleado en las. manufacturas o en in agricultura, y no
habrfa otro beneficio marginal social en contratar un trabajador adicional
quo el beneficio obtenido pot la empresa contratante.
Los efectos de una diferencia solaria' sabre la asignacion economica
del trabajo so pueden ilustrar utilizando el modelo de facwres espectficos
presentado en el Capitulo 3. Supongamos quo una economfa produce solamente dos bienes,- manufacturas y alinientos. Las manufacturas se producen utilizando. trabajo y capital; los alirnentos se producen utilizando trabajo y tierra. Entonces la asignaciOn de recursos puede set representada
mediante mr diagranaa C01110 el de la Figura 10-1. El eje vertical representa
el salario y el product() marginal; el eje horizontal representa el empleo. El
empleo en las manufacturas so wide desde el origen de la izquierda

CAPITULO '10 9 LA POLITICA COMERCIAL EN LOS PAISES EN VIAS DE DESARROLLO

Valor del prodoeto

marginal, salarios

0 A,
Trabajo ernplearlo
en las manufactrrr as

L'

1,2

04
frtiblfo ernpleado en Is
proclucciorl (It; alimentos

Figure 101. LOS EFECTOS DE UNA DIFERENCIA SALARIAL

Si las manufacturas deben pagar un salario superior que en la produccion de alimen tos, Is economia empleare muy pocos trabajadores en las manufacturas y muchos tra bajadores en Is producclOn de alimentos.

inientras que el empleo en In produccion de alimento se snide desde el origen de la derecha OA. PMgL es el product marginal del trabajo en las
manufacturas, PMgLA as el producto marginal en la produccion de alimentos, PM es el precio de las naanufacturas y PA el precio de los alimentos.
Asf, las dos curvas de in figura representan el valor del producto marginal de
un trabajador adicional en cada sector.
Cuando hay una diferencia salarial, los trabajadores de las manufacturas perciben nn salad() Inas elevado que los trabajadores del sector de la
alimentation; en in figura suponemos que el salario en las manufacturas es
WM, y el salario en in produccion de aliment WA. Los ernpresarios de cada
sector contratartin trabajadores hasta el. punto en que el valor del producto
marginal de un trabajador iguale su salario; asi, el empleo en las manufacturas sera OML' (punto 8), el empleo en la produccion de alimentos sera
1,104 (punto C).
Supongarnos ahora que la econoniIa pudiera desplazar un trabajador
de la producciOn de alimentos a la de manufacturas. La produccion de ma-

213

nufacturas aumentaria; la producciOn de alimentos disminuirfa. El valor de la

produccion adicional de manufacturas seria cl salario en el sector de
manufacturas, WM, mientras que el valor de la reduecidn en la produccion
de alimentos seria el menor salario pagado en Ia industria alitnentaria, WA.
Entonces, el valor total de in produccion de Ia econonda aumentarfa en
WM WA. El hecho de que el valor de In produccion pueda aumentarsepor
el desplazarniento de trabajo desde la industria alimentaria a las manufacturas, muestra que la economia esta asignando demasiado poco trabajo en
las manufacturas. Una economfa eficiente tendria Ia misma productividad
marginal del trabajo en ambos sectores, to que se conseguiria si Oa1t,2 trabajadores fueran empleados en las manufacturas y L2OA en in alimentation
(punto A). (El increment en el producto conseguido por este desplazamiento hacia esta asignacion eticiente del trabajo seria igual at area sombreada ABC, en In figura.)
Si hay una diferencia salarial, los mercados asignar6n deficientemente el
trabajo; las empresas en el sector manufacturer contratark demasiado
pocos trabajadores. Una politica gubernamental que las induzca a contratar ma's trabajadores puede aumentar el bienestar nacional.
- Como es habitual, la politica comercial no es Ia politica optima pare
la expansion del empleo on la produccion de manufacturas. En el mejor
de los casos la politica gubernamental deberia establecer directamente
los objetivos del empleo, ya sea eliminando las difercncias de salario, o
subsidiando a las empresas que contraten ands trabajadores. Un subsidio
a la produccion manufacturera no es adecuado, porque incentiva.tanto al
capital como al trabajo a desplazarse hacia las manufacturas y el capital no recibe una ganancia especialmente elevada en las manufactu3
ras
Un arancel o cuota de importation atilt es peor, porque ademas
distorsiona la demanda. Sin embargo, como second best alternativo (o
mas estrictamente, terser optimo), un arancel sobre las manufacturas itnportaclas podrfa estar justificado por el argumento de las diferencias de
salario.
En los anos cincuenta y sesenta este parecfa ser un argumento convincone. Sin embargo, en un famoso artfculo publicado en 1970, los economistas John Harris y Michael Todaro ofrecian una contundente reinterpretacion de los mercaclos de trabajo en los paises menos desarrollados 4.
Apuntaban la existencia de una relation entre ht emigration del mcdio
rural a las ciudades y el desempleo, que impide que se den las contlicione.s
Ego no puede verse en .01 modelo de factores especificos, porque este Model() supone
que el capital no puede sec utilizado en el sector agrIcola. En el modelo de pmporciones fectoriales, sin embargo, la superioridad de un subsidio at salario con respecto a un subsidio a la
produccion puede ser demostrada. Vease Harry G. Johnson: ,KOptimal Trade Intervention in the
Presence of Domestic Distortions, en Robert E. Baldwin et al.: Grade, Growth, and the
Balance of Payments. Chicago: Rand McNally, 1965, pfigs. 3-34.
John R. Harris y Michael P. Todaro: Migration, Unemployment, and Development: A
Two-Sector Analysis. American Economic Review 60 (1970), prigs. 126-142.

214

PARTE 2 POLITICA COMERCIAL INTERNACIONAL

para favorecer cl empleo en las manufacturas, sun a pesar de queen dicho

sector se ofrecen mayores salarios.
Harris y Todaro partieron de la observacion de que los paws que posehm econonifas fuertemente duales, tambien parecian toner un alto grad
de desenapleo urban. Aunque podriamos suponer que este desempleo fortalecerfa el argumento para crear nuts empleos urbanos en is industria manufacturera, Harris y Todaro consideraron que a pesar de este desempleo,
continda is migracion desde las zonas rurales a las mbanas. Conciuycron
quo los trabajadores rurales se van a las ciudades y antillell el riesgo do
estar desempleados a cambio de is posibilidad de conseguir empleos industriales pagados con altos salarios. La oportunidad de conseguir 1.1.11 empleo depende, por supuesto, del nilmero de empleos disponibles.
De acuerdo con el niodelo .Harris-Todaro, un aumento en el minter() de
empleos en la industria manufacturera provocarti una ernigracion del
campo a is eindad tan grande quo el desempleo urbtmo, en realidad, crecePor cada trabajador adicional contratado por el sector manufacturer,
pueden abandonar is agricultura dos o trey trabajadores mas para aumentar las
inasas de desempleo urbano. No obstante, Las ganancias del trabajador
afortunado, su ganancia salarial, serail en gran parte (quizd incluso completamente) compensadas por las perdidas salariales de los nuevos desempleados. El supuesto beneficio social del empleo adicional en la probecion de manufactures es, por tanto, una perdida.
Conn. el argument de is industria naciente, el argument de las diferencias de salario a favor de la proteecion goza hoy de -loco favor entre los
economistas. Esto es en parte debido a argumentos como el de Harris y
Todaro y, en parte, a a reaction general contra las politicas de sustitucion
de importaciones. De hecho, las politicas comerciales adoptadas coma respuesta al dualism econamieo Son en la actualidad, a menudo, acusadas cic
provocar ei empeoramiento de los efectos del dualism.

La )(Alden cornercial cone causa del dualism economic

La politica comercial ha sido acusada tanto de ampliar las diferencias salarisks entre las manufactures y la agricultura como de fomentar una excesiva intensidad de capital.
Las causas de los enormes diferenciales de salario entre is agricultura
y la industria no son bien entendidas. Algunos economistas creon que csas
diferencias son una respuesta natural del mercado. Su razonamiento es quo
las empresas ofreeen elevados salarios pars asegurar una Baja rotaciOn de
la mano de obra y un elevado esfuerzo en paises no habiturtdos a is disciplina del trabajo industrial. Sin embargo, otros economistas (limn que las
diferencias salariales reflejan tambien el poder de monopolio de los sindicatos de las industries que esttin protegidas, frente a is competeneia exte-

rior, por cuotas do importaciOn. Con el libre comerci, contindan, los salarios industriales serian 'Denotes y los salarios agricolas mayores. De ser
asi, el dualism -----y el desemplco---- puede ser agravado por restricciones a
la importacion, especialniente pot las emprendidas en nombre de is sustitucion do importaciones.
La excesiva intensidad de capital en las manufacturas es en parte debida a los relativamente elevados salarios, que son un ineentivo pars las empresas pars sustituir capital por trabajo. En is medida en que las restricciones al comercio son -responstibles de esos elevados salarios, son tambien
culpables de ello. Ailemas, en algunos paises un sistema bancario controlado proporciona, on efecto, credit subsicliado a las empresas industriales,
haciendo barata Is sit stitueiOn de trabajo por capital. Sin embargo, el canal
was directo ha sido el control selectivo tic importaciones. En mochas
casos Las importaciones de bienes de capital se realizan sin aranceics u
otras restrieciones y, a veces, de bea) con subsidi.os de importacion, Esta
politica incentiva was el use de teenicas capital-intensivas.,,

INDUSTRIALIZACION ORIENTADA
A LA EXPORTACION: EL MILAGRO
DEL ESTE ASIATIC()
Como se sefialo anteriormente, en los altos einctienta y sesenta se creio ampliamente quo los parses en desarrollo podfan crear bases industriales unicamente sustituyendo las importaciones por bienes manufacturados domesticos. Sin embargo, desde mediados de los sesenta, fur siendo cads vez was
evidente quo habla otro posibie eamino hacia is industrializacion: via exportaciones de bienes manufacturados, basicamente hacia los paws avanzados. Aden-ids, los paws que se desarrollaron de esta forms
gagao. al
que se refiere ahora el Banco Mundial como las economias asititicas de
altos resultadoso (HPAE, .high performance Asian economies) 5. han
alcanzado un crecimiento economic espectacular, en *mos casos, de
was del .10 por 100 anuai.

3 Para un resin-ten extreinadarnente titil del ereciiniento de los HPAE, vase Banco Mundial: "l'he East Asian Miracle: Economic Growth awl Prdthe .Poliey (Oxford: Oxford University Press, 1993).
(N. del T): Las vaginas siguientes fueron redactadas antes de la crisis de los parses del
Este asiiiico iniciada en julio do 1997. Los aeonteennientos dente entonces 1.1cvaron par tin
lado a Fey isar el <<ittilagro asOtico, inuchas veers en Mica con Ins reticencias que las autores
espresso en el text, y a evidenciar la vuliterabilidad tanthien de ems monorails consideradas
por algunos c01110
Elltodo easo, mat anti dc la fragilidad y sus causas, los dittos impresionantes de crectruiento en las tiltimas decadas son incontrovertibles. En el moment de is
ecliciou en espanol se pox ibis una cierta recuperacion al mews en algunos de los paises akersdos. litchis, curiosatuente, In crisis ha sido utilizada poi' los dos coautores del libro Krugman y Obstfeld para discutir cordialmente las ventajas de sus respectivas teorias al respect.

CAPITULO 110 s LA POLITICA COMERCIAL EN LOS PAlSES EN WAS DE DESARROLLO

Si bien los logos de los HPAE no estan en duds, y si bien no hay

cuestiOn de que su exit refuta la anterior perspecti.va conventional de que el
desarrollo industrial debia tenor !agar via sustitucion de importaciones,
subsisten importantes controversias acerca de las implications del <<milagro del Este asiatiao. En particular, diferentes observadores efectdan interpretations may diferentes acerca del papel de las politicas de los gobiernos en in protnociOn del crecimiento econamico. Pam algunos
observadores el exit de las economias asiaticas demuestra las virtudes del
comercio relativamente fibre y de una politica gabemamental de inhibiciOn; para otros demuestra la efectividad de una intervenciOn sofisticada
del gobierno; y hay algunos economistas que elven quo las politicas comercial e industrial suponen pocas diferencias.

Los hullos del crecimiento asiatico

La definicion tie HPAE pot parte del Banco Mundial contiene ties grupos tie
paises cuyos milagros comenzaron en momentos diferentes. En. primer lugar esta JapOn, que comenz6 un rapid crecimiento economic poco
despues de la Segunda Guerra Mundial y tiene ahora una renta per capita
comparable con in de Estados Unidos y Europa occidental; dejaremos in
discusion de la experiencia japonesa al Capitulo 11, clue cliscute las politicos comerciales e industriales en los paises avanzados. En los altos sesenta
empezO el rapido crecimiento economic en cuatro economias asiaticas
Inas pequefias, a menudo conocidas como los cuatro tigresD: Hong Kong,
Taiwan, Corea del Sur y Singapur`'. Finahnente, a finales de los setenta y en
los ochenta comenz6 un rapid crecimiento en Malasia, Thilandia, Indonesia, y de forma mils espectacular, en China.
Cada grupo ha alcanzado tasas de crecimiento muy elevadas. El Producto Interior Bruto real en las economias de los tigres ha crecido a an
promedio del 8 o 9 por 100 desde mediados de los altos sesenta, en cornparacion con an 2 o 3 por 100 en Estados Unidos y Europa occidental.
Las recientes tasas de crecimiento en las otras economias asiaticas han
sido comparables, y China ha informado tie tasas de crecimiento de mas

del 10 por 100 (aunque hay algunos interrogantes acerca tie in precision de
Las estadisticas chinas).
6 EI estatus politico de dos de los tigres es confuso. Hong Kong fue una colonia brininica
durante su despegue economic, pero volvitS a control chino en 1997. El tratado de devoluciOn de Hong Kong a China estipula clue In ciudad retandM sus instituciones eeorltimieas y
socialcs, es deck, seguiril siendo una ecoaornia de libre increado, pero machos observadojes
son eseepticos al respecto. Taiwan es de hecho nn pais independiente reelamado por China,
que ha evitado explicitarnente reivindicar la independcncia para evitar provocar a su podero so vecino. El Banco Mundial ands de puntillas sobre esta cucstiOn al referirse con pedanteria
a lbiwan, China).,

215

Ademas de sits alias tasas de crecimiento, las HPAE tienen otra cameteristica distintiva: estan muy abiertas al comercio internacional, y,lo han
ido estando mas con el paso del tiempo. De hecho, las economias asiaticas
de rapid crecimiento estan mucho mtis or.ientadas hacia his exportaciones
que otros Rises en desarrollo, particularmente Latinoamerica y el sur de
Asia. El Cuadro 10-2 muestra las exportaciones como porcentaje del Producto Interior Bruto para varias de las HPAE; las cifras son notablemente
altar, en el caso tie Singapur y el tie Hong Kong superan el 100 por 100 del
PI13. 4Como es posible que las exportaciones de un pals superen su produccion total? El Product Interior Brut representa el valor aiiadido por
una economfa, no el total de yentas. Por ejemplo, cuando una fabric:a de
vestido en Hong Kong incorpora tela tejida en otra parte a un traje, in adiciOn at PIB es solo la diferencia entre el coste de In tela y el valor del traje,
no el precio total del traje. Pero si se exporta el traje, se incorpora .sit pretio
como parte de las exportaciones. Debido a que in manufactura
modem consiste a menudo en anadir una cantidad relativamente pequelia de
valor a los inputs importados, Las exportaciones pueden facilmente superar a In production. total nacional.
Los hechos indiscutidos, pues, son que un grupo tie economias ttsiaticas han alcanzado alias tasas de crecimiento economico y quo lo ban
hecho asi via un proceso que implica tin riipido crecimiento de las exportaciones en vez de una sustitucion de las importaciones por production dotnestica. Pero Nue. dice su experiencia sobre la politica econamica?

Politica corner

en las HPAF,

Algunos economistas han intentado contar una historia sencilla que atribuye el exit de los parses del este de Asia a una politica comereial orientada hacia afuera. Desde este panto de vista los altos ratios de exportaciones e importaciones respecto al PIB en las economias asiaticas son las
consecuencias de politicas comerciales que, aunque podrian no corresponder exactamente al libre comercio, sin embargo permiten un comercio
mucho mas fibre clue el de los paises en desarrollo que han intentado desarrollarse mediante la sustitucion de importaciones. Y las altas tasas de crecimiento son In recompensa de este regimen comercial relativamente
abierto.
Desafortunadamente, Ia evidencia para esta historia no es tan fuerte
como querrian sus partidarios. En primer Lugar, no esta clam en clue medida Ias alias ratios de comercio en las HPAE pueden realmente atribuirse a
politicas de fibre comercio. Con in excepcion de Hong Kong, las HPAE no
ban tenido de hecho nada parecido al libre comercio: todas ellas contintian
teniendo aranceles bastante sustanciales, cuotas de importaci6n, subsidios
a la exportation y otras politicas que administran su cornercio. 4Eshin si-

216

PARTE 2 0 POLITICA COMERCIAL INTERNACIONAL

as

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3 ()O.

guiendo las HPAE politica que son imis cercanas al libre comercio que las
de otros pikes en desarrollo? Probablemente, aunque la complejidad de
las politica comerciales seguidas por los wises en desarrollo en general
hace diffciles las comparaciones'. El Cuadro 10-4 inuestra los datos reunidos por el Banco Mundial., comparando tasas promedio de protection
(aranceles mils el maned equivalente de las cuotas de importacion) para
varios grupos de paises en desarrollo: los datos sugieren que las HPAE han
sido menos proteccionistas que otros paises en desarrollo con menos exito,
aunque no han seguido en modo alguno unit politica de compldo libre comercio.
Aunque In politica comereial hart contribuido de esta forma a In apertura de las HPAE, sin embargo la mayor parte de los economistas que han
estudiado estas economias tree que sus altos ratios de comercio son por lo
menos tanto un efecto como una causa de so exito economic. Por ejemplo, tanto las exportaciones como las importaciones de Tailandia ban crccido macho en los ahos anteriores a 1997. jPor que? Dcbido a que el pais
se habia convertido en un fugal- de production favorito de las empresas
multinacionales. Estas empresas generan directamente la mayoria de las
nuevas exportaciones, y sus importaciones de materias primas explican
gran parte del auge de las hnportaciones; el resto viene cxplicado por la
creciente renta de la poblacion tailandesa. De modo que Tailandia hone
grandes importaciones y exportaciones porque se eshi comportando bi.en,
y no al. reves.
Esta conclusion significa que aunque existe unit correlaciritt entre riipido crecimiento en las exportaciones y rtipido crecimiento economic
global, in correlation no demuestra necesariamente que las politica de
fibre comercio hayan sido in principal razon para el elevado crecimiento.
Miss biers, la mayoria cle economistas que han estudiado in euestiOn creen
que aunque las tasas relativamente bajas de protection de las HPAE les
ayudaron a crecer, son solo una explicacitin partial del milagro)s.
I wag!: Banco Mundial: The East Asian Miracle. El Capitulo 6 discute algunos intenlos de
efectuar comparaciones internacionales de protcceiOn.

Politica industrial en las HPAE

Aigunos comentaristas creep que el exito do las HPAE, lejos de demostrar in
efectividad de las politica de libre comercio, representa de.heeho un resultado del intervencionismo sofistieado 8. Se argumenta que de hecho muchas de las economfas con exito persiguieron politica que favored= a
unas industrias concretas sobre tetras; tales politicas indu.sviales inclufan
no solo aranceles, restricciones a la importacion y subsidios a In exportaeiOn, peso tambien politica mas complejas tales como prestamos a bajos
tipos y apoyo gubemamental para la investigaciOn y desarrollo.
La evaluacion do las politica inclustriales es, en general, bastante dificil; discutimos este tema con cierta extension en el Capitulo 11. Aqui.
solo necesitamos observar que in mayoria de economistas que estudian
esta cuestiOu han sido eseepticos acerca de In importancia de esta
por al menos ties razones.
Primera, las HPAE ban seguido una amplia variedad de,politicas, que van
desde la direcciOn gubernamental detallada de In economia en Singapur al
virtual <<laissez faire en Hong Kong. Corea del Sur prornOvio deliberadamente in formaci6n de empresas industriales muy grandes; la economfa de Taiwan
sigue dominada por empresas pequoilas, llevadas de forma familiar. Pero
todas esas economfas han alcanzado tams de crecimiento similarmente
Segundo, a pesar de in considerable publicidad dada a las politica in&striates, su impacto efectivo sobre la estructura industrial no ha sido
grande. El Banco Mundial, en su estudio ciel milagro askitieo, encontro
sorprcndentemente escasa evidencia de que los liaises con politica industriales explieitas hayan ido on las industrias seleccionadas
deprisa que
aquellos que no la han tenido.
Por uftimo, ha habido algunos fracasos notables de politica industrial
incluso en economfas pot otra parte con gran exito. Par ejemplo, entre
1973 y 1979 Corea del Sur sigui6 una politica de promover las industrias
pesada y qufmica, acero, automoviles, quimica, etc. Esta politica. demostr6 ser extremadamente costosa, y finalmente fue considerada prematura y abandonada.
Antique probabIemente sea correct decir que In posieion dominante es
quo la politica industrial no fue nun fuerza directriz clave en el exit
asititico, est no es en modo alguno un debate cerrado, y el intent de evaluar el impact() de las politica industriales sigue siendo un 446i-tante
area de investigacion.
<

En so mayor paste, los comentaristas que erects que el rapid crecimiento en las HPAE
se debio a nun agresiva imervencion gubernamental no son economistas formados;
todo
el debate sobre las fumes del crecimiento asi6lico se vincula con un tonplio y agrio debate
acerca de la militias, de la teoria econtSmica en general. Para una expositio n intluyente tanto
de la afirmacion de (pie et crecimiento asisitico se sin estimulado por politico's intervencionistas, como de la hostilidad a los economistas, wale. James Fallows: Looking at the Sun: The
Rise of New East Asian Economic and Political System. Nueva York: Pantheon, 1994.

CAPITUL010 aLA POLATICA COMERCIAL EN LOS PAiSES EN VIAS DE DESARROLL 0

217

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Otros factores de crecimiento

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de intere's sobre lapolitica comercial e industrial en el crecimiento itsititico
puede haber estado mal planteado. Despite's de m
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11411.1(

nomia, incluso. de una con una elevada proportion de las exportaciones

sobre la renta nacional. Otros aspectos de la egonomia bien podrian haber.
sido determinantes ma importantes.del exito,
Y ea realidad las economias asiaticas de alto crecithiento se distinguen por otros aspectos adermis de sus elevados. ratios comerciales. Casi
todas
sa economias resultan teller tasas de ahorro muy elevadas, Io que

218

PARTS 2 Pt)1 ITICA COMEFtclAL IN I ERNAM

sign bea clue, sou capaces, de 'lin:moat

alms de inversion. Cast
dado grandesasos eri educaciOn pdblica. Algunas estimaeienaie'eleides sugieren .qtte la eombinaciOn de altar tasas de inversion y
niveles educativos en r6pida mejorfa explican una t)arte importante, tal vez
casi toda, del nipiclo crecimiento del este de Asia Si esto es cierto, todo
el eentro de atencion en Ia pOlitica comercial e industrial puede haber estado desenfocado. 'Pal vex podria argumentarse que las economfas asiaticas
ban tenido una politica comercial quo ha silo buena en el sentido de que
ha permitido un rapid() crecimiento, pero quo es exagerar in importancia de
esta politica decir que ha causado cl crecimiento.
Como casi todo lo que concierne al crecimiento asiatieo, esta interpretack% es muy controvertida. Pero ha ayudado a saeudir todas las maidumbres del debate en marcha.

Sin embargo, una cosa es cleft acerca de la experiment del este de

Asia. Aparte de eualquier otra cosa que se pueda decir acerca de ella, definitivamente retina algunos supuestos acerca del desarrollo econoMico quo
solian ser ampliamente aceptados. Printer, In presuneiOn de que la IndustrializaciOn y el desarrollo debian basarse en una estrategia oinirando
hacia adentro de sustitucion do importaciones es claramente falsa. Pot el
contrario, las historias de kit de desarrollo han iniplicado todas una industrializaciOn mirando hacia Nem basada en las exportaciones de productos manufacturados. Segundo, el punto de vista pesimista de que el
mercado mundial sesgado en contra de los nuevos entrantesD, impidiendo a
los pasts pobres convertirse en ricos, ha mostrado set espectacularmente erroneo: nunca en la historia de in humanidad tanta gente habia visto
elevarse tan rapidamente sus niveles de vida,

RESUMEN
I. La politica comercial en los parses en vias de desarrollo puede set analizada utilizaudo las raismos instrumentos analiticos que se utilizan pars los
paises avanzados. Sin embargo, los temas particulares earacteristicos de los
paises en vias de desarrollo son (Hermes. En particular, in politica conercial on los paises en desarrollo hace referencia a rtes objetivos: promecion
de la industrialization, acabar con el &swell desigual en in economia
national e intentar desluteer lo que es percibido como relacioncs economieas de explotaciOn con los oases avanzados, consideradas injustas.
2. La politica gubernamenial para pronaover la industrialization ha side justiifcada a mcnudo mediaate el argument() de la industria naciente, que dice
que las industrias nuevas necesitan on period() de protecciOn frente a la
concurrencia de los competidores establecidos en otros parses. El argurnento de la industria naciente es vtilido solo si puede it mid al argument() del
failo de mereado pars la intervention. Dos justiticacioncs habituales son in
existencia de mecados imperfectos de apitales y el probletna de Ia aproph:an/Mad del conocimiento generado par las empresas plenum,
3. Usando el argummile de In industria naciente Como justificaciOn, machos
pafses en desarrollo han seguido polfti.cas de industializacion mediante
sustitucion de importaciones, en las que se han creado industrias nacionales bajo la proteccion de aranceles y cuotas do importation. Antique estas
politicas han tenido exit en in promoeitin de las manufactures, han quedado lejos de proporcionar los beneficios esperados en crecimiento economic() y nivel de vida. niches ecenomistas son hey severos eriticos de los resultados de la sustitucien de importations, argumemando que ha
fonientado la production ineficiente de elevado coste.
9 Para km resume]) de esta investigacien y sus implicaciones, vease
Myth of Asia's Miracle . litter, rr Affairs (noviembre de 1994),

P.

Krugman: The

4. La mayor parte de los paises en desarrollo se caracterizan por el dualism)

econeanico: on sector industrial capital-intensive con elevados salaries
coexiste con un sector tradicional con bajos salaries. Las ecortomias dilates a
menudo tainbitin tienen problemas series de desempleo urbane.
5. Las diferencias salariales entre el sector modem y el traditional han side
usadas a llamado come argumento pars la proteceion arancelaria en el sector industrial, Este es el argument de las diferencias salariales pars la proteecion. F,ste punto de vista, sin embargo, no tierce mucha credibilidad
entre los economistas. Analisis mss =Imes sugieren que la proteccion
produce mils migracidn rural-urbana, que empeora el problema del desemplco urbano y puede empeorar los sfntomas del dualism.
6. El punto de vista de que el desarrollo economic debe tener lugar via sustitucion de importaciones
el pesimismo acercs del desarrollo ecom5mien que sc difundiei cuando Ia industrializacien pot sustitucion de importaciones empeze a verse fracasar ha side condenado por el rapid
crecimiento economico de varias economias ashilicas, Estas econoniIas
asialieas de altos resullados (HI M ) se ban industrializado no via sustitucion de importaciones sino via exportaciones de bionics manufacturados.
Se caracterizan tante pot alms ratios tie comercio respecto a la rents naclonal y por tasas de crecimiento extremadamente alias. Las razoncs pars
el exit de las HPAE son muy controvertidas. Algunos observadores
apuntan al hecho de quo, antique en la prktica no aplican libre comerdo,
tienen tasas de proteeciOn mars Isaias que otros paises en desarrollo. tiros
asignan on papel slave a las politicas industriales intervencionistas seguidas per algunas de las IIPAE. Sin-embargo, una reciente investigacion
sugiere que las races del exit pueden radical. en gran medida en causas
domesticas, especiahnente alias tasas de ahorro y Mpidas mejoras en la
educaciOn.

CAPITUL0'10 LA POLITICA COMERCIAL EN LOS PANES EN VIAS DE DESARROLLO

219

CONCEPTOS CLAW,
apropiabilidad, 207
argurnento de las diferencias salariales, 212
dualism economic, 211
economia dual, 211

imperfecciones en .el mercado tic capitales, 207

industrializaciOn mediante sustitucion de importaciones, 208
pains en Was de desarrollo, 206

PROBEMAS
1. La experiencia japonesa mucstra el caso de la proteceiOn de in industria
naciente mcjor que ninguna teoria.
los primeros arias cincuenta,
JapOn era una naci6n pobre que sobrevivia exportando textiles y juguctes. El gobierno japans protegi6 lo que al principle era ineficiente, las
industrias del acero y del automOvil, de elevados costes, y esas industrias Ilegaron a (laminar los mercados mundiales. Realice una discusion
critica.
2. On pais importa habitualmente automoviles a 8.000 dOlares cada Lino. Su
gobierno tree quo los productotes nacionales podrian producir coches por
solo 6.000 Mares denim de no tiempo, pero que habria no periodode perdidas inicial (hyalite ei cual podria costar 10.000 Mares producir los co.
cites nacionales.
a) Suponga que cada empresa que intenta producir coches debe atravesar
el periedo inicial de perdidas per si misma. Bajo que circunstancias is
existeneia del period() inicial de elevados costes .justificaria la protection de la industria naciente?
h) Altura suponga, pot el contntrio, que una vex que una empresa lut superatio los costes de apfendizaje pant producir coches a'6,000 &Mares In
unidad, otras empresas pueden imitarla y ham In mismo. Explique
,como puede eso impedir el desarrollo de una industria nacionaLy canto
puede In protection tie In industria naciente apoyarlo.
3. eor (ie in industrializaciOn mediante sustituciOn de importaciones puede
tenet- mils exit err poises en vias do desarrollo grandes, como Brasil, clue
en naciones pequenas, como Ghana?
4. La econotnia de Cantabrigia, muy pequeila, time nun fuerza de trabajo
total de 20 trabajadores. Estos trabajadores pueden producir dos bienes,
manufacturas y alimentos. En la producciOn de manufacturas el producto
marginal del trabajo depende del empleo de la siguiente illallel'a:

in

Minter tie
trabajadores
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Producto marginal
del ultimo trabajador
20
18
16
14
12
11
10 .
9
8
7

En el sector de alimentos el product marginal del trabajo es independiente

del empleo y es igual a 9. El precio mondial pot unidad de manufacturas es
10 Mares, que tambitSt es el precio de una unidad de aliment.
Suponga que no hay distorsion en el mercado de trabajo; determine el
salario, In asignacion de trabajo entre las manuiacturas y los alimentos,
y el product de cada sector.

b) Ahora suponga que, por alguna razOn, el salario minima en el sector

manufacturer es de 150 &laces. Sin embargo, se maniiene el 'pleno
empleo. Determine in production de in economic en este caso. 1,Ct11 es el
coste de la distorsiOn?
c) Finalmente, suponga que los trabajadores emigran del campo a la ciudad pasta quo el salario de los trabajadores orbanos, mulliplicado por in
probabilidad de encontrar trabajo, iguala ai salario rural. Determine el
nivel de producciOn y de desempleo.

220

PARTE 2 POLITICA COMERCIAL INTERNACIONAL

5. Suponga que un pats tiene el problema de Harris-Todaro, es deck, por alguna rozOn los salarios tirbanos son mucho nuis elevados que los rurales, lo
que conduce a una produccion manufacturers ineficientemente Baja, peril al
mismo tiempo hay un elevado desempico urbano, porque los trabajadores
rarities emigran a ha ciudad en buses de empleos de elevados salarios. 1,Que
politica o combinaciOn de politicos propondria para resolver este problema?

6. Las cuotas de importacion en bienes capital-intensivos y los suhsidios

para Ia importachin de bienes de equipo fueron pensados pars crear empleos manufactureros en muchos poises en desarrollo. Desgraciaclamente,
ban contribuido probablcmente a crear el problema del desempleo urbano. llxplique este comentario.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS
Jagdish N. Bhagwati (ed,): The New International Economic Order Cambridge:
MIT Press, 1977. El debate Norte-Sur aleartza su punto Inas alto en los Oldmos aims setenta, con demandas masivas de un nuevo orden economico internacional que distribuyeta la renta desde las naciones fleas hacia las pobres. Estevolumen proporciona un buen panorama de este debate.
Jagdish N. Bhagwati y T. N. Srinivasan: Trade Policy and Development, en Rudiger Dombusch y Jacob A. Erenkel (eds.): International Economic Policy:
Theory and Evidence. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1979, ptigs.
1-35. Revision de las relaciones entre politica comercial y desarrollo economic.
W, Max Corden: Trade Policy and Economic Welton?. Oxford: Clarendon Press,
1974. Una duo discusion analitica sobre el popel de in politica comercial en el
desarrollo economic.
Anne 0. Krueger: Trade Policies in Developing Countries, en Ronald W. Jones
y Peter B. Kenen (eds.): Handbook of International Economics. Vol. 1. Amsterdam: North-Holland, 1984. Un repos analftico de los tcmas relacionados con
los poises en vias de desarrollo.
W. Arthur Lewis: The Theory of Economic Development. Homewood, Ill: Irwing,
1955. Un buen ejemplo de los eroneos puntos de vista de las polfticas comerciales para los poises en desarrollo durante Ia corriente de sustitueion de importaciones de los afios cincuenta y sesenta.
I. M. D. Little: Economic Development. Nueva York: Basic Books, 1982. Una discusiOn entretenida sobre el no siempre cientifico proceso por el que las ideas
sobre politica comercial Para lah< poises en vias de desarrollo han estado o dejado de estar de nioda.

I. M. D. Little, Tibor Scitovsk y Maurice Scott: Industry and Trade in Some Developing Countries. Nueva York: Oxford University Press, 1970. Un trabajo
elm en la emergencia de un punto de vista maltrecho de la snstituciOn de importaciones en los ailos setenta y ochenta.
Dani Rodrik: Imperfect Competition, Scale Economies and Trade Policy in Developing Countries, en Robert Baldwin (ed.): Trade Policy Issues and Empirical Analysis. Chicago: University of Chicago Press, 1988. Muestra la politica
comercial en los paises en desarrollo desde la perspectiva de modelos de comercio en competencia imperfecta.
Banco Mundial: World Development Report 1991: The Challenge of Development.
Washington D.C.: Banco Mundial, 1991. Una amplia panoramica de la evidencia sobre politica de desarrollo.
Banco Mundial: The East Asian Miracle: Economic Growth and Public' Policy.
Oxford: Oxford University Press, 1993. Una pawl-arnica extrermolamente 661
del crecimiento en las HPAE.
Alwyn Young:.A Tale of Two Cities: Factor Accumulation and Technical Change
in Hong Kong and Singapore, en 0. J. Blanchard y S. Fischer (eds.): NEER
Macroeconomics Annual 1992. Una fascinante comparacion del proceso de
crecimiento en dos ciudades-estado en rgpido crechniento.
Alwyn. Young: The Tyranny of Numbers: Confronting the Statiscal Realities of
the East Asian Growth Experience. Quarterly Journal of Economies I01
(agosto de 1994), pags. 641-680. Desarrolla el argument de que el espectacular crecimiento de las HPAE puede explicarse en terminos del rilpido crecimiento en inputs que pueden medirse.