CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO

Sumrio Executivo
Pesquisa Diagnstico sobre Valores, Conhecimento e Cultura de
Acesso Informao Pblica no
Poder Executivo Federal Brasileiro
Coordenao: Professor PhD Roberto DaMatta

Dezembro/2011
A anlise dos resultados desta pesquisa e os comentrios apresentados no expressam necessariamente as opinies da Controladoria-Geral da Unio

SUMRIO

INTRODUO
METODOLOGIA DE PESQUISA
PRINCIPAIS RESULTADOS DA PESQUISA
A percepo da relao Estado-Sociedade
Reconhecimento do direito de acesso informao
pblica
O atual tratamento da informao pblica
Capacidade da Administrao para implementao
da Lei de Acesso Informao
Responsabilizao funcional

CONCLUSES

INTRODUO
Este documento se constitui no Sumrio-Executivo da Pesquisa intitulada Diagnstico
sobre valores, conhecimento e cultura de acesso informao pblica no Poder Executivo
Federal Brasileiro, promovida pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) em parceria
com a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), sob a coordenao do Professor Rober to da Matta.
A pesquisa est inserida no contexto do Projeto denominado Poltica Brasileira de Acesso a Informaes Pblicas: garantia democrtica do direito a informao, transparncia
e par ticipao cidad, que objetiva wa cooperao tcnica entre a UNESCO e o Poder
Executivo Federal brasileiro para que o direito de acesso informao seja efetivamente
garantido a cidados e cidads brasileiros. Este projeto tem como concepo central a
urgncia em desenvolver mecanismos institucionais e organizacionais que permitam administrao pblica brasileira promover e assegurar o acesso a informaes pblicas como
um direito fundamental do indivduo e uma ferramenta sine qua non para consolidao
das democracias contemporneas.
Como par te desse amplo projeto, a pesquisa teve como principal objetivo analisar valores,
cultura, experincia e percepo de servidores pblicos federais em relao temtica de
acesso a informao.
A pesquisa foi aplicada no mbito do Poder Executivo Federal em duas etapas: a primeira,
de carter qualitativo, foi orientada a servidores ocupantes de cargos de direo e assessoramento superior, e outra, de carter quantitativo, aplicada a um grupo de servidores
pblicos, de variados escales hierrquicos e de diversos rgos federais.
Os resultados da pesquisa trazem contribuies em dois aspectos: primeiro, possibilitam
identificar a presena de fatores culturais que favorecem a transio para uma cultura de
livre acesso informao, ou que, por outro lado, e em sentido contrrio, ensejam a manuteno de uma cultura do segredo; em segundo lugar, os resultados da pesquisa permitem
identificar outras condies, de natureza organizacional, operacional e tecnolgica dos processos de tratamento da informao, tendentes a facilitar ou dificultar essa mudana.

METODOLOGIA DE PESQUISA
Antes do incio dos trabalhos de campo, a equipe responsvel pela coordenao e realizao
da pesquisa cuidou de estabelecer as suas hipteses orientadoras, as quais serviram de base
tanto para a realizao das entrevistas e aplicao dos questionrios, quanto para posterior
anlise e interpretao dos resultados encontrados, em consonncia com os prprios dispositivos do Projeto de Lei de acesso a informaes pblicas, que poca estava em tramitao no
Congresso Nacional posteriormente convertido na Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011.

As hipteses que orientaram a seleo dos dados relevantes e a anlise dos resultados
encontrados foram as seguintes:
1. A concepo que o servidor pblico tem do papel do Estado interferir na
sua capacidade de operacionalizar uma poltica de acesso. Uma concepo mais
republicana levar melhor implementao da poltica; uma concepo mais
patrimonialista, a uma pior implementao;
2. A informao concebida como bem pblico ser outro fator de sucesso (ou
insucesso) na implementao da Lei de Acesso. Aqueles agentes pblicos que
entendem as informaes produzidas no mbito de suas funes pblicas como
um bem pblico implementaro melhor a lei. Aqueles que entendem essas informaes como um bem privado (e, na melhor das hipteses, sua ofer ta como
um favor) iro implement-la de maneira insatisfatria;
3. Mesmo entre aqueles que tm uma predisposio a abrir as informaes, a
maioria ter uma percepo de que o acesso a informaes pblicas se trata,
sobretudo, de informaes financeiras (oramento) ou dos arquivos sensveis
do passado. Novamente, aqueles que tiverem uma viso mais ampla do que
informao tero uma melhor capacidade de implementao e vice-versa.
A pesquisa foi realizada em duas etapas distintas, mas complementares. A primeira, denominada de qualitativa, foi orientada por questionrio semi-estruturado (Anexo I), que
serviu de base para a realizao de entrevistas com uma amostra de autoridades pblicas. A segunda etapa constituiu-se em pesquisa quantitativa de opinio, baseada em
questionrio estruturado para a coleta dos dados (Anexo II), com perguntas fechadas e
aber tas, que foi encaminhado por meio eletrnico para a amostra de servidores selecionada, composta de um grupo diversificado de servidores pblicos.
Na pesquisa qualitativa, as entrevistas foram conduzidas por quatro consultores, que ouviram ao todo 73 (setenta e trs) autoridades pblicas servidores com vnculo permanente
com a administrao ou ocupando cargos em confiana detentores de postos de direo,
chefia e assessoramento de elevado nvel hierrquico e oficiais das Foras Armadas.
A etapa quantitativa baseou-se em uma amostra representativa do universo de aproximadamente 580.000 servidores do Poder Executivo Federal. Selecionou-se cerca de 15 mil
endereos eletrnicos, para os quais foi enviado um link para acesso exclusivo ao site onde
o servidor poderia responder pesquisa com segurana. Da amostra selecionada, cerca
de 986 servidores representativos dos mais diversos rgos do Poder Executivo Federal
par ticiparam voluntariamente da pesquisa. O intervalo de confiana da amostra foi de
95%, com margem de erro de 3,5%.
Quanto ao perfil dessa amostra, observou-se que 91,9% dos respondentes so servidores
pblicos efetivos, ou seja, ingressaram no servio pblico federal mediante concurso pblico:

Grfico 1 Distribuio do perfil da amostra por forma de ingresso no servio pblico

Ainda em relao ao grupo de respondentes, 60,14% so servidores do sexo masculino,
30,53% dos servidores situam-se na faixa etria entre 46 e 55 anos, e 89,7% afirmaram
possuir ensino superior completo e/ou algum curso de ps-graduao.

PRINCIPAIS RESULTADOS DA PESQUISA

A percepo da relao Estado-Sociedade
A percepo dos servidores sobre a relao entre o Estado e a sociedade uma questo
relevante para que se possa entender suas posturas com relao s demandas por acesso
informao originadas da sociedade.
De modo geral, a pesquisa demonstrou que a percepo dos respondentes foi predominantemente no sentido de considerar a relao entre Estado e sociedade como distante,
apesar de existir o reconhecimento de que houve cer ta aproximao ao longo dos ltimos vinte anos:

Grfico 3 Percepo dos servidores sobre a relao Estado-Sociedade no Brasil

Ao tratar de questes abstratas referentes distncia ou proximidade do Estado

e sua independncia ou no da sociedade, identif icou-se uma tendncia positiva no
discurso dos entrevistados, bem como a percepo quanto aproximao gradual
dessa relao. O marco inicial de aproximao para boa par te dos respondentes foi
o incio do processo de democratizao dos anos 1980.
Para a maioria dos entrevistados, na pesquisa qualitativa, o Estado hoje se encontra
mais capacitado para se relacionar com grupos organizados e atender a demandas
de organizaes da sociedade civil, sindicatos, associaes, par tidos polticos, embora
ainda enfrente problemas para atender satisfatoriamente a demandas individuais de
cidados.
Alguns entrevistados, entretanto, no identif icaram esse processo de aproximao e
consideraram que a distncia entre Estado e sociedade ainda muito grande e que
a sociedade dependente do Estado, seja pelo vis social, relacionado s polticas
pblicas e servios prestados, seja pela tendncia da sociedade brasileira de buscar
sempre a tutela do Estado para a soluo dos seus problemas.
Um compor tamento que se destaca na pesquisa o de alguns servidores que tendem
a infantilizar o cidado, que no seria capaz de se comunicar diretamente com o Estado, por no saber quais informaes solicitar ou como utiliz-las. Assim, embora se
reconhea que o cidado tem um impor tante papel na consolidao da democracia
brasileira, acredita-se que os cidados necessitam contar, ou com a tutela do Estado
para acessar e compreender as informaes, ou com a intermediao de entidades
da sociedade civil e da imprensa neste processo.
Quando questionados sobre qual seria mais impor tante, se o Estado ou a sociedade, a maioria dos servidores considerou a sociedade mais impor tante e, apesar da
percepo geral ser de distncia na relao entre Estado e sociedade, o servidor no
apresenta dvidas quanto ao seu papel de estar a servio do cidado, pois o dever de
servir sociedade enfatizado mesmo entre aqueles que veem o cidado como um
consumidor dos servios de aber tura de dados, de sistematizao das informaes
e disponibilizao ativa de dados por meios eletrnicos.
Duas foram as categorias eleitas pelos servidores para def inirem a si prprios: compromisso e responsabilidade, ambos, para com a sociedade. A percepo dominante dos servidores a de que sua obrigao maior com a sociedade, conforme se
verif ica nos grf icos abaixo:

Grf ico 4 O que caracteriza o servidor pblico na sua prpria percepo

Grf ico 5 Percepo dos servidores sobre a quem ele deve mais obrigaes
Assim, h que se considerar a impor tncia desta perspectiva positiva dos servidores
no que se refere aos aspectos conceituais e abstratos envolvidos na relao entre o
Estado e a sociedade, mesmo se reconhecendo que, para a maioria dos entrevistados, h, ainda, um longo caminho a ser percorrido no sentido de ampliar a par ticipao do cidado e tornar o Estado mais capaz de responder aos anseios da sociedade.

Reconhecimento do direito de acesso informao pblica

Ao tratar das percepes dos servidores acerca do que informao pblica, o que
deve e o que no deve ser de domnio pblico e da legitimidade dos cidados para

solicitar informaes, a pesquisa demonstra que a maioria dos servidores reconhece

o direito dos cidados de requerer e obter praticamente qualquer informao (considerada no sigilosa) do poder pblico e o dever do Estado de garantir o exerccio
deste direito e o atendimento das demandas por informao.
De forma dominante, existe a percepo de que Estado o guardio da informao
pblica, mas esta per tence sociedade, conforme se verif ica na tabela abaixo:
ASSERTIVA

CT

DT

NS

O Estado o guardio da informao pblica, mas esta per tence sociedade

47,6

46,2

4,3

1,0

0,8

Todo cidado tem o direito de acesso a

qualquer informao pblica (aquela no
classificada como sigilosa) sem precisar
justificar sua solicitao e a Ad. Pb. Tem a
obrigao de atend-lo dentro de um prazo
previamente estabelecido

49,9

41,6

6,6

1,4

0,5

O servidor pblico que se nega a prestar

informao pblica solicitada pelo cidado
deve ser responsabilizado por isso

37,9

42,9

14,3

1,9

3,1

H informaes que, pela sua natureza,

devem ser eternamente mantidas sob sigilo

16,0

24,0

33,8

21,7

4,4

CT concordo totalmente; C concordo; D discordo; DT discordo totalmente; NS no sei

Tabela 1: Percepo dos servidores acerca da posse da informao pblica

No raro, porm, diante de situaes concretas, esse reconhecimento surge acompanhado de uma srie de condicionantes ou qualificaes para a efetiva entrega da informao. Na prtica, os servidores revelam que analisam as solicitaes conforme distintos
critrios de convenincia e/ou factibilidade e que esto habituados a indagar os motivos
dos solicitantes, visto que estes s vezes pedem informaes que no lhes dizem respeito
ou desconhecem a natureza da informao de que realmente necessitam, ou ainda dela
podem fazer uso indevido. Mesmo em casos em que os servidores entendem no ser necessrio justificar o pedido de acesso, a exigncia de motivao foi apontada como forma
de colher elementos que propiciem Administrao avaliar a per tinncia e relevncia do
pedido e analisar o custo-benefcio de atend-la.
Assim, o padro geral das respostas permite perceber cer ta dose de desconf iana e
receio entre os servidores pblicos federais quanto ao uso que os solicitantes (em especial a imprensa) podem fazer das informaes solicitadas, o que pode gerar situaes
em que as informaes so exageradamente concentradas nas mos de determinados
indivduos ou setores. H um receio generalizado sobre como as informaes acessadas
sero utilizadas e divulgadas, se descontextualizadas, truncadas, tendenciosas ou pura e
simplesmente distorcidas.

Paralelamente, as insuficincias de infraestrutura ou de recursos humanos so apontadas

como causas de atrasos ou dificuldades no atendimento de solicitaes de informao.
Alguns entrevistados se queixaram de que o atendimento ao volume de pedidos de
acesso informao, que ser crescente, constituir-se- atividade que demandar tempo,
energia e alocao de pessoal. Ademais, foi apontado que esta atividade de prestao
de informaes poder comprometer a capacidade dos rgos de bem desempenhar as
atribuies que lhe so prprias e precpuas.
Essas dificuldades esto refletidas nos aspectos negativos considerados pelos servidores
em relao implementao da Lei de Acesso Informao. Os destaques quanto aos
impactos negativos foram a m utilizao das informaes obtidas, as vantagens desproporcionais e indevidas para grupos de interesse bem situados para obter essas informaes e us-las para seus fins privados, o uso poltico das informaes obtidas e as
solicitaes excessivas e descabidas, conforme consta no grfico seguinte:

Grfico 6 Avaliao dos servidores quanto aos aspectos negativos da poltica de acesso
informao
De outro modo, em que pesem todas as dificuldades e ressalvas mencionadas, quando
questionados sobre os impactos positivos de uma poltica de acesso informao, os
servidores apontaram aspectos relacionados ao for talecimento da Administrao Pblica,
o que estaria diretamente relacionado com o aumento da aproximao entre o Estado
e a sociedade abordado no tpico anterior. Os impactos positivos mais apontados foram
mais transparncia sobre as atividades da Administrao Pblica, reduo, combate e
preveno da corrupo e for talecimento da credibilidade e melhoria da imagem da
Administrao Pblica , que podem ser observados no grfico:

Grfico 7 Avaliao dos servidores quanto aos aspectos positivos da poltica de acesso
informao
Nesse mesmo sentido, ao avaliar os nus da implementao de uma poltica de amplo
acesso informao pblica, o que se constatou foi que h uma ampla concordncia de
que os benefcios dessa poltica so maiores que quaisquer possveis nus. Alm disso, a
maioria dos servidores discorda que tal poltica s deve ser priorizada se no implicar
trabalho e outros custos adicionais, conforme se verifica na tabela a seguir:
ASSERTIVA

CT

DT

NS

O benefcio de uma poltica de amplo acesso

informao pblica seria superior a qualquer
nus envolvido na sua implementao (tempo,
trabalho, recursos, riscos)

25,2

54,7

13,1

1,1

5,9

O nus envolvido na implementao de uma

poltica de amplo acesso informao pblica
(tempo, trabalho, recursos, riscos) superior a
qualquer benefcio

3,5

15,0

53,1

23,0

5,5

CT concordo totalmente; C concordo; D discordo; DT discordo totalmente; NS no sei

A implementao de uma poltica de amplo

acesso informao pblica impor tante, mas
s deveria ser priorizada se no implicasse trabalho e custos adicionais

16,5

4,5

54,4

21,3

3,4

CT concordo totalmente; C concordo; D discordo; DT discordo totalmente; NS no sei

Tabela 2: Avaliao dos servidores quanto aos nus e benefcios de implementao da

poltica de acesso informao pblica
A maioria dos servidores chegou a afirmar que no haver dificuldades na implementao da poltica de acesso, por j existir uma cultura de divulgao de informaes na sua
rea de trabalho. Mas, por outro lado, quando se pergunta se esta mesma rea de trabalho j estaria estruturada para atender a essas solicitaes, as opinies ficam divididas,
quase que igualmente, entre aqueles que concordam que j existe essa estrutura e os que
discordam quanto sua existncia.
Essa aparente contradio fica mais evidente quando se questiona se o Governo Federal
estaria preparado para executar uma poltica de amplo acesso informao pblica, pois
grande par te dos servidores discorda, conforme se observa na tabela:
ASSERTIVA

CT

DT

ASSERTIVA

CT

DT

NS

A rea que o(a) Sr.(a) trabalha no teria dificuldade para implementar uma poltica de amplo
acesso informao pblica porque j possui
uma cultura de divulgar informaes

45,2

17,0

27,2

6,5

4,2

A rea que o(a) Sr.(a) trabalha no teria dificuldade para implementar uma poltica de amplo
acesso informao pblica porque est estruturada para atender essas solicitaes

11,0

36,9

39,3

7,2

5,6

O governo federal est preparado para executar uma poltica de amplo acesso informao
pblica

4,8

21,3

47,6

13,4

13,0

CT concordo totalmente; C concordo; D discordo; DT discordo totalmente; NS no sei

Tabela 3: Avaliao dos servidores quanto cultura e estruturao para implementao

da poltica de acesso informao pblica
De forma mais especfica, ao serem questionados sobre o setor que mais faria solicitaes
no caso de implementao de uma poltica de amplo acesso informao pblica, os
jornalistas foram os mais citados, seguidos do cidado comum e da prpria Administrao Pblica. O grfico abaixo demonstra essa percepo:

Grfico 8 Percepo dos servidores quanto aos principais demandantes de informaes

pblicas

O atual tratamento da informao pblica

Ao se buscar traar um diagnstico sobre como os servidores pblicos federais encaram e
vivenciam o processo de produo, registro, classificao, armazenagem e disponibilizao
dos dados e informaes sob a sua responsabilidade, observou-se um ntido contraste
entre concepes e prticas de gesto no mbito da Administrao Publica Federal, coexistindo situaes bastante distintas no que tange gesto da informao.
Alguns rgos possuem sistemas informatizados, controles de estatsticas de atendimento, gesto eletrnica de documentos, gesto informatizada de processos, diversos canais
de atendimento ao pblico e esto prontos para fornecer informaes por meio eletrnico e cpias digitalizadas de processos em CDs e DVDs. Outros, ainda esto se esforando
para conseguir acompanhar o fluxo entre a solicitao e a resposta, sem um sistema
informatizado que registre os pedidos de informao realizados e permita monitorar a
entrega destas informaes.
H rgos, no entanto, nos quais foi identificada uma espcie de cultura do pendrive,
na qual alguns funcionrios se apropriam de dados e informaes sob sua responsabilidade, sem os compar tilhar com os colegas nem possibilitar a agregao desses insumos
de conhecimento em benefcio dos cidados interessados, o que, por sua vez, expe os
inconvenientes da falta de uma poltica geral para a gesto da informao calcada em
diretrizes claras e uniformes. Nesses casos, observou-se a ausncia de critrios simples e
objetivos para o que pode e para o que no pode ser amplamente divulgado.
Ademais, a prtica de disponibilizar informao em papel ainda bastante comum e

poucos rgos oferecem a alternativa de entregar documentos aos cidados em

meio eletrnico. A maioria dos rgos no possui um padro para o atendimento de
pedidos de informao.
A par disso, a pesquisa aponta uma tendncia de que, nos rgos cujos dirigentes se
mostram alheios, distantes e desfamiliarizados com a realidade cotidiana do registro, classificao, sistematizao, armazenamento e divulgao das informaes pblicas em
outras palavras, do processo de gesto dessas informaes os servidores tambm
se mostram mais resistentes e reativos poltica de amplo acesso informao pblica.
Desse modo, percebe-se que a transio para um ambiente de transparncia e amplo
acesso requerer a sensibilizao e capacitao desses dirigentes a fim de que eles, por
sua vez, liderem, nas suas respectivas reas e frente de suas equipes, as mudanas necessrias nos modos correntes de tratamento da informao pblica.
De forma complementar, a pesquisa quantitativa trouxe informaes sobre outros aspectos mais diretamente relacionados com a forma como a informao pblica tratada nos
diversos rgos da Administrao Pblica Federal, especificamente, se existe um sistema
eletrnico de protocolo e tramitao; quem atende e quem responde s solicitaes de
acesso informao Pblica; e a freqncia de cursos e treinamentos para a gesto de
documentos no rgo em que atua.
De forma geral, 66% dos servidores apontaram a existncia de um sistema de protocolo
e tramitao de documentos:

Grfico 9 Informao sobre a existncia de sistema eletrnico de protocolo e tramitao de documentos na rea dos servidores
Quando questionados sobre quem atende e responde solicitaes de informaes apresentadas ao rgo, fica clara a inexistncia de uma postura sistematizada, visto que a
categoria de resposta predominante quando se busca saber qual unidade do rgo res-

ponsvel pelo atendimento s solicitaes de acesso informao aquela que aponta

para a ausncia de uma unidade especfica no rgo para esta finalidade (32,8%).
Ainda temos o percentual de 14,2% que no sabem informar, o que tambm endossa
que a questo parece no fazer par te do cotidiano de muitos servidores pblicos. Quando o servidor aponta para as unidades responsveis ele cita, em primeiro lugar, o Protocolo (17,9%), seguido da Ouvidoria (11,5%) e Comunicao Social (10,1%).

Grfico 10 Unidade responsvel pelo atendimento de solicitao de informaes

Quando perguntados sobre quem responde a estas solicitaes do cidado, a maioria,
53,19% aponta que a prpria unidade que detm as informaes solicitadas. Aqui, a rea
de Comunicao Social se destaca em 10,9% das citaes, e o ndice de no sei ainda
mais considervel (17,7%).

Grfico 11 Unidade responsvel pela prestao da informao

Quanto frequncia de cursos e treinamentos sobre a gesto de documentos e segurana
da informao, para 61,5% (soma de raramente e nunca) dos servidores no h nenhuma regularidade na promoo de cursos e/ou treinamentos nestas reas especficas.
Talvez, esses treinamentos estejam ocorrendo em reas especficas, que podem ser consideradas como ilhas de excelncia. Mas, se a questo for um maior envolvimento do
servidor com a sociedade, atravs do atendimento s requisies de informao, os dados mostram que o servidor no se considera preparado para atuar nesse sentido,
conforme observado no grfico seguinte:

Grfico 12 Informao sobre a frequncia de cursos e treinamentos na rea de gesto

documental

Capacidade da Administrao para implementao da

Lei de Acesso Informao
A maioria dos servidores entrevistados na etapa qualitativa da pesquisa considerou que
a Administrao Pblica Federal no est preparada para cumprir a Lei de Acesso a Informaes Pblicas e que precisar passar por mudanas de ordem cultural, organizacional
ou operacional para implement-la. O interessante que, quando questionados sobre
seus prprios rgos ou setores, a proporo de entrevistados que admite no estar
preparado cai. Embora grande par te no conhea o contedo exato da lei, poucos afirmaram no estar prontos para implementar uma lei que amplie o acesso informao.
Os principais problemas apontados foram:
falta de organizao, planejamento e sistematizao das informaes de
cada rea;
limitada capacidade de resposta em caso de aumento significativo da demanda por informaes;
baixa interoperalidade dos sistemas e bancos de dados das diferentes reas e at mesmo dentro de um mesmo rgo;
baixa confiabilidade das bases de dados existentes, motivando temores
de que os erros dos sistemas venham a ser utilizados de forma inadequada e
danosa para o Estado ou para o governo;
carncia de recursos humanos destinados ao atendimento das solicitaes
de dados e informaes e tambm de sua disponibilizao proativa em face de
maiores exigncias de clareza, detalhamento e interatividade;
perigo de a nova legislao cair em descrdito por falta de condies necessrias e suficientes sua efetividade.
Ainda sobre a implementao da Lei, os servidores que par ticiparam da pesquisa quantitativa apresentaram sugestes e observaes:
de acordo com os resultados, 17,7% dos servidores apontam a necessidade
de transparncia total na Administrao Pblica;
outros 9,7% concordam com a transparncia das informaes pblicas,
mas fazem ressalvas para a necessidade de preservar determinados documentos (sigilosos, de Cincia e Tecnologia e ligados segurana nacional);
para 16,7% a transparncia de informaes pblicas vai exigir, de imediato,
treinamento de servidores para uma mudana na cultura do atendimento ao
cidado e trato da informao, e capacitao em Gesto Pblica (2,1%);
para 10,4% preciso, antes, aperfeioar os sistemas de informatizao nos
diversos rgos da Administrao Pblica, e padronizar procedimentos e modelos de requerimento e resposta para o acesso informao (4,2%).
Essas sugestes esto consolidadas no grfico abaixo:

Grfico 13 Sugestes apresentadas pelos servidores na pesquisa quantitativa

Assim, o servidor, em sua grande maioria, no se opem ao amplo acesso informao
pblica, mas defende, para tanto, a modernizao do Estado, principalmente, no que diz
respeito treinamento (mudana cultural) e tecnologia da informao.

Responsabilizao funcional
De modo geral, os servidores entrevistados na pesquisa qualitativa tenderam a reagir
diante da ideia de responsabilizao dos funcionrios que deliberadamente se recusarem
a prestar informao, cercando o seu assentimento geral a essa idia, condicionando a
sua concordncia aos casos onde fica clara a impossibilidade prtica do atendimento.
Assim, na viso dos respondentes, o funcionrio no poderia ser responsabilizado ou
punido se:
a informao solicitada no estivesse ao seu prprio alcance ou ele no
possusse ou no tivesse condies de preparar o levantamento solicitado;
a solicitao no encontrasse respaldo na prpria lei de acesso a informao pblica;
a informao j fosse pblica;
o atendimento da solicitao no integrasse a lista de suas responsabilidades;
o funcionrio no houvesse sido devida e plenamente treinado e capacitado para o cumprimento da nova lei.

Diante disso, a construo de um ambiente para efetiva aplicao da legislao de acesso

informao depender do envolvimento responsvel do conjunto das equipes e em
par ticular dos seus respectivos lderes na tarefa de gesto da informao, de modo que
esse compromisso no fique restrito ao funcionrio do guich de informaes e tambm
que problemas e dvidas surgidos no cotidiano sejam analisados e discutidos por colegas,
chefes e subordinados em busca de solues que compatibilizem a obedincia lei com o
mximo de satisfao do solicitante.
Alm da suficiente explicitao das condies e dos mecanismos da responsabilizao por
meio de treinamentos e capacitaes e outras aes de sensibilizao, a pesquisa sugere
ser impor tante que os rgos e entidades da administrao federal definam quais sero
e em que nveis hierrquicos se situaro os funcionrios responsabilizveis pelo no atendimento de solicitaes de informao formuladas pelos cidados.
Neste tpico, aparentemente houve uma divergncia de opinies entre os par ticipantes
da pesquisa qualitativa e da quantitativa, pois nesta ltima, houve um alto grau de concordncia (80,7%) dos respondentes, com relao ao fato do servidor ser responsabilizado
ao se negar a prestar a informao pblica ao cidado.

CONCLUSES
Este Sumrio-Executivo apresentou os principais achados da Pesquisa Diagnstico sobre
valores, conhecimento e cultura de acesso a informao pblica no Poder Executivo Federal Brasileiro. O diagnstico demonstrou a diversidade de posicionamentos, percepes
e prticas na Administrao Federal sobre esta temtica e apontou desafios a ser superados para a implementao da Lei de Acesso a Informao Pblica.
Em termos gerais, possvel afirmar que h um movimento em curso de aber tura e
conscientizao sobre a impor tncia da transparncia. Todos os rgos e entidades participantes da pesquisa desenvolvem algum tipo de prtica na rea de transparncia, com
amplo uso das pginas eletrnicas para a publicao de notcias, informaes, servios
e/ou relatrios. Em geral, h a percepo de que a disponibilizao ativa de informao
reduz os pedidos, sendo um jogo de soma positiva para Estado e sociedade. Alm disso,
praticamente todos os rgos apontaram iniciativas ou planos de melhoria da gesto de
informaes e arquivos e de aumento da disponibilidade de informaes nos sites.
Por outro lado, desafios devero ser enfrentados para a implementao bem sucedida da Lei.
O primeiro deles o enfrentamento da cultura do segredo, identificada principalmente na
constante preocupao com o mau uso das informaes pelo pblico, com a m interpretao ou descontextualizao das informaes. A busca pelo controle das informaes - o
que est sendo informado, para quem e com qual objetivo - apareceu como prtica recorrente.
Isto porque, muitas vezes, as informaes sob a guarda da Administrao Pblica so
tratadas como sendo de propriedade do Estado, dos depar tamentos e em alguns casos

dos prprios servidores, que as arquivam em seus computadores ou pendrives pessoais e

as levam para casa. O controle das informaes, especialmente dos bancos de dados, cria
um status diferenciado e garante o espao poltico dos tcnicos dentro de seus rgos.
Por isso, h resistncia em disponibilizar informaes no s para o pblico, mas s vezes
at para outras reas da Administrao.
A questo do custo para a concesso da informao tambm foi um elemento destacado.
O custo opor tunidade ou o custo monetrio em termos de homens-hora dedicadas ao
atendimento de solicitaes foi salientado.
Alm dos desafios relativos mudana da cultura do segredo para uma cultura do
acesso, h tambm obstculos operacionais e tcnicos. As prticas da administrao so
bastante diversas no que tange gesto de informaes. Enquanto algumas reas j
possuem sistemas de informao e bancos de dados modernos, processos digitalizados,
sistemas e vrios canais de comunicao com a sociedade, outras ainda esto na era
do papel, enfrentando dificuldades para localizar documentos, sistematizar informaes
bsicas e controlar o fluxo de pedidos e de respostas. Uniformizar esta realidade exigir
recursos financeiros e recursos humanos na rea de Tecnologia da Informao.
Neste sentido, as mudanas necessrias no mbito da Administrao Pblica Federal para
se garantir a efetiva aplicao da Lei de Acesso Informao Pblica podem ser assim
sintetizadas:
Culturais:
definio clara do que /no informao pblica, reduzindo drasticamente
a margem de arbtrio pessoal para as decises de denegao das solicitaes/
no-disponibilizao proativa de dados e informaes da administrao federal;
enfrentamento de atitudes sedimentadas na forma da complexa cultura
do papel da gaveta e do pendrive, o que refletiria uma difusa sensao de
que os funcionrios pblicos so proprietrios da informao, podendo disponibiliz-la ou no ao seu critrio;
incentivo a uma nova cultura de produo e compar tilhamento de bancos
de dados (a includos aqueles contendo informaes primrias).
Organizacionais:
estruturao e disseminao por toda a administrao federal de reas responsveis e competentes para recebimento e acompanhamento de solicitaes de
informao, bem como de setores encarregados de supervisionar esse trabalho;
aber tura e manuteno de canais eficientes de comunicao entre os rgos de Estado/governo e a sociedade, que considerem os anseios de todos os
cidados, e no apenas dos chamados setores organizados;
implantao de rotinas informatizadas para o fluxo entre solicitaes e
respostas;
implementao de poltica - a um tempo uniforme e flexvel - para arquivos de documentos e tambm para o arquivamento eletrnico nos rgos da

administrao federal;
desenvolvimento de programas de sensibilizao, treinamento e capacitao dos recursos humanos com foco nas transformaes exigidas pela futura lei
de acesso a informao pblica;
for talecimento das unidades de tecnologia da informao (recursos materiais e humanos) e dos canais de dilogo e troca de informaes ou sugestes
entre estas e as demais unidades dos rgos federais.
Operacionais:
universalizao da gesto eletrnica de documentos e de acompanhamento de processos, com interfaces que permitam o acesso direto dos cidados
interessados;
estruturao e compatibilizao de sistemas das vrias repar ties e rgos federais;
criao, ampliao, consolidao e disponibilizao de bancos de dados (inclusive sistemas gerenciais permitindo o rastreamento de processos decisrios
internos), com um mnimo de obstculos para o acesso do cidado comum, a
exemplo de senhas e outras exigncias inibidoras de consultas ou solicitaes;
digitalizao de documentos produzidos pelos rgos e entidades da administrao federal;
ampliao da transparncia proativa mediante sites bem desenhados e
amistosos ao cidado interessado, o que contribuir para aliviar o excesso de
demandas por informaes e dados;
definio de oramentos que possibilitem efetivamente o novo ambiente
de acesso a informao pblica federal acima delineado.
Para enfrentar todos esses desafios, alm de flexibilidade e gradualismo, o sucesso na
implementao da estratgia para a transio de uma cultura do segredo a uma cultura
de transparncia depender crucialmente de liderana, compreendida em duas dimenses
fundamentais.
A primeira dimenso se traduzir em garantir que, do ncleo de dirigentes e assessores
encarregados tanto de fundamentar a regulamentao da futura lei quanto de cuidar
da sua institucionalizao (por meio de aes sistemticas de divulgao, sensibilizao,
capacitao, treinamento e esclarecimento), faam, par te servidores per tencentes a rgos federais que se destaquem no terreno das boas prticas de transparncia e acesso
a dados e informaes, nas modalidades passiva e proativa.
Na segunda dimenso, situa-se o papel que caber aos dirigentes dos rgos federais
como lderes do processo de mudana cultural, tecnolgica e operacional, o que comea
pelo seu compromisso de mergulhar no cotidiano da gesto de informao naqueles rgos e dos problemas vivenciados pelos membros de sua equipe e colegas diretamente
responsveis pela funo.
Ainda no que diz respeito liderana desse processo de transformao, sero impor tantes os parceiros estratgicos que podem e devem ser identificados e recrutados nos di-

versos rgos federais. Esses sero os servidores que, por seu conhecimento, experincia
e discernimento, podero desempenhar o papel de conselheiros do ncleo de dirigentes e
assessores incumbido de assegurar, em poucas palavras, que a Lei pegue.
Por fim, as estratgias de implementao da Lei devem focar tambm o for talecimento dos valores democrticos e a consolidao de uma cultura de aber tura e confiana.
Cer tamente, os exemplos de boas prticas existentes, a aliana com as ouvidorias e assessorias de imprensa dos rgos e a criao de incentivos positivos para a adeso dos
corpos tcnicos tendero a contribuir para o sucesso da implementao e a consolidao
do direito ao acesso a informao pblica no Brasil.

ANEXO I
Modelo do questionrio que serviu de roteiro s entrevistas da
pesquisa qualitativa

Nomedo(a)servidor(a):
Datadenasc.:
Cargo/funo:
Cargoefetivo:()sim()no
Temponoserviopblicofederal:
Temponestecargo/funo:
Obs.:
Questes
(Nota:aquesto1,abaixoletrasaatd,deveserencaradamais
propriamente como subsdio para uma conversa introdutria com o
entrevistado, a fim de lhe transmitir, genericamente, os focos de maior
interessedapesquisa.)
1)Comooentrevistadov,compreendeepercebeasrelaesentre
oEstadoeasociedadenoBrasil:
a) Percebe o Estado como distante da sociedade, ou no; como
independentedasociedade,ouno?
b) Qual o mais importante: o Estado ou a sociedade? De que modo?
Atqueponto?

c) A qual dos dois deve obrigaes: ao Estado ou sociedade? Por

qu?
d) Comoentendeaexpressofuncionriopblicoe,deacordocom
esseentendimento,ocargoqueocupaeafunoqueexerce?
e) Oquesignificaserservidorpblicoeserservidordopblico?Existe
diferena,ouno?Explique,porfavor.

2)Consideralegtimoqueumcidadosoliciteinformaessobrea
suarea,repartioouunidadee/ouosserviosqueelapresta,ouno?
a) Oqueacontecequandoumcidadosolicitainformaessuarea,
repartio ou unidade e tais informaes no dizem respeito a
quemsolicita?
b) Os pedidos de informao formulados pelos cidados devem ser
justificadosouno?
c) Quais as informaes que devem ser divulgadas em sua rea,
repartio ou unidade? E quais aquelas que no devem ser
divulgadasemsuarea,repartioouunidade?
d) Os emails institucionais (.gov) dos servidores pblicos devem ser
consideradosinformaopblica,ouno?Porqu?

3)Comoasuarea,repartioouunidadelidacomasinformaes
pblicas:
a) Como/quemasproduzeregistra?
b) Como/quemasarmazena(gestodedocumentos)?
c) Como/quemasclassifica(divulgaomaisoumenosampla)?
d) Como/quem as disponibiliza (por telefone, por email, por
correspondnciapostal...)?

e) necessrio que o solicitante (cidado ou outro rgo) se

identifiqueantesdereceberainformaodemandada,ouno?
f) Em mdia, quanto tempo decorre entre a solicitao e a 'entrega'
dainformao?Porfavor,comente,sejulgarnecessrio.

4)Consideralegtimoqueoestadoprotejasobsegredoabsolutoe
permanente determinadas informaes, ou no? Caso sim, que tipos de
informao se enquadrariam nesses casos? Qual seria a autoridade que
deveriaserresponsvelporclassificlasequalomelhorprocedimentoa
seradotado?

5)Oquepensadaideiadeseinstituremregrasclarasparaoamplo
acessodocidadosinformaessobcontroledoEstado?
Tramita no Congresso Nacional e est prestes a virar lei projeto
que prev o amplo acesso a informao pblica. De acordo com ele, a
divulgaoseraregraeosigiloaexceo:
a) Vocconheceesseprojetodelei,ouno?
b) Aadministraopblicaestpreparadaparacumpriressafuturalei,
ouno?Porqu?Easuarea,repartioouunidade?Explique,por
favor.
c) Haver necessidade de mudanas para adaptar a administrao
pblicanovalei,ouno?Casosim,porfavor,explique.

6)V.crquequeofuncionrioquesenegueaprestarinformao
solicitada por um cidado deve ser responsabilizado por isso, ou no?
Explique,porfavor.


7)Acrescente,porfavor,qualqueroutraobservaoqueconsidere
relevanteparaotemaaquitratado.
Muitoobrigado(a)!

ANEXO II
Modelo do questionrio da pesquisa quantitativa

IPERFILDORESPONDENTE

[Q1].
Em
qual
unidade
est
[______________________________________________________]

trabalhando

atualmente:

[Q1A].Qualseucargoatual:[_______________________________________________________]

[Q2].Hquantotempoesttrabalhandonessecargo?
1.[]Menosde1ano 2.[]de1a5anos

3.[]de6a10anos

4.[]de
11a20anos
5.[]de21a30anos
6.[]de31a40anos

7.[]maisde40
anos

[Q2A].EhquantotempooSr.(a)trabalhanoserviopblicofederal?
1.[]Menosde1ano 2.[]de1a5anos

3.[]de6a10anos

4.[]de
11a20anos
5.[]de21a30anos
6.[]de31a40anos

7.[]maisde40
anos

[Q3].EmqualfaixadeidadeoSr.(a)seenquadra?
1.[]18a25anos
2.[]26a35anos

3.[]36a45anos
4.[ ] 46 a 55
anos
5.[]56a65anos 6.[]Maisde66anos

[Q4].Qualseugnero:
1.[]Masculino
2.[]Feminino

[Q5].Qualoseugraudeescolaridade?
1.[]EnsinoFundamentalIncompleto

2.[]EnsinoFundamentalCompleto
3.[]EnsinoMdioIncompleto

4.[]EnsinoMdioCompleto
5.[]EnsinoTcnicoIncompleto

6.[]EnsinoTcnicoCompleto
7.[]EnsinoSuperiorIncompleto

8.[]EnsinoSuperiorCompleto

9.[]PsGraduaoIncompleto

10.[]PsGraduaoCompleto

[Q6].EmqualestadooSr.(a)esttrabalhandonomomento?
1.[]AcreAC

4.[]AmazonasAM

7.[]DistritoFederalDF

10.[]MaranhoMA
13.[]MinasGeraisMG

16.[]ParanPR
19.[]RiodeJaneiroRJ
RS
22.[]RondniaRO
21.[]SoPauloSP

2.[]AlagoasAL

3.[]AmapAP

5.[]BahiaBA

6.[]CearCE

8.[]EspritoSantoES

9.[]GoisGO

11.[]MatoGrossoMT
14.[]ParPA

12.[]MatoGdoSulMS
15.[]ParabaPB

17.[]PernambucoPE
20.[]RioG.doNorteRN

18.[]PiauPI
21.[]RioGrandedoSul

23.[]RoraimaRR
22.[]SergipeSE

24.[]SantaCatarinaSC
23.[]TocantinsTO

[Q7].ComoIngressounoserviopblico?

1.[__]Concurso

2.[__]CargoemComisso
3.[__]Outro.Qual:[________________]

IIOPINIESSOBREACESSOINFORMAO
[Q8].ComooSr.(a)percebearelaoentreoEstadoeasociedadenoBrasil?
1.[__]ArelaoentreoEstadoeasociedadeprxima
2.[__] A relao entre o
Estadoeasociedadedistante

[Q9].Oservidorpblicodevemaisobrigaes:
1.[]AoEstado

2.[__]Sociedade

3.[__]AoGoverno

4.[__]Aosseussuperioreshierrquicos
5.[__]Aosseuscolegasdetrabalho

7.[__]Outros.Quais:[_______________________________________]

[Q10].Assinaleapalavraquemelhorcaracterizaoservidorpblico:
1.[]Coletividade

2.[__]Responsabilidade

3.[__]Compromisso
4.[__]Ascenso

5.[__]Vocao

6.[__]Estabilidade
7.[__]Hierarquia

8.[__]Eficincia

9.[__]Outra.Especifique:_____

[Q11].GostariaqueoSr.(a)avaliassealgunsaspectosdizendooquantoconcordaoudiscordadositens
mencionados (DT=Discordo totalmente; D=Discordo; C=Concordo; CT=Concordo totalmente; NS=No
sei):

ITENS
DT
D
C
CT
OEstadooguardiodainformaopblica,masesta
pertencesociedade
1

Todocidadotemodireitodeacessoaqualquerinformao
pblica(ouseja,aquelanoclassificadacomosigilosa),sem
2
precisarjustificarsuasolicitao,eaAdministraoPblica
temaobrigaodeatendlodentrodeumprazopreviamente
estabelecido.

Oservidorpblicoquesenegaaprestarinformaopblica
solicitadapelocidadodeveserresponsabilizadoporisso.
3

Hinformaesque,pelasuanatureza,devemser
eternamentemantidassobsigilo.
4

[Q12]. Com a adoo de uma poltica de amplo acesso a informao pblica, qual entre os setores
abaixomaisfariasolicitaes?
1.[__]Ocidadocomum

2. [__] Organizaes no governamentais

3.[__]Jornalistas
4.[__]EmpresasPrivadas

5. [__] Pesquisadores e Acadmicos

6.[__]Polticos
7.[__]APrpriaAdministraoPblica
8.
[__]
Outros.
Quais:
[_______________________________________]

[Q13].Aimplementaodeumapolticadeamploacessodocidadoainformaopblicateriacomo
principalimpactoPOSITIVO:(MARCARUMAOPO)
1.[__]MaistransparnciasobreasatividadesdaAdministraoPblica

2.[__]AmpliaosubstancialdoacessoainformaodaAdministraoPblica
3.[__]AproximaoentreocidadoeaAdministraoPblica
4.[__]Reduo,combateeprevenodacorrupo

NS

5.[__]Maiorrespeitoaosdireitoshumanos
6. [__] Fortalecimento da credibilidade e melhoria da imagem da Administrao
Pblica
7.[__]AumentodaconfianadocidadonaAdministraoPblica
8.[__]Conscientizaodoservidorpblicoquantoaoseupapel
9.[__]Aumentodasuasatisfaonotrabalho.
10.[__]Nenhum
11.[__]Outro.Qual:[_______________________________________

[Q14]. A implementao de uma poltica de amplo acesso do cidado a informao

pblicateriacomoprincipalimpactoNEGATIVO:(MARCARUMAOPO)
1.[__]Mutilizaodasinformaesobtidas

2.[__]Aumentodacargadetrabalhodoservidorpblico
3.[__]Usoindevidodessasinformaespelaimprensa
4.[__]Usopolticodasinformaesobtidas
5.[__]Solicitaesexcessivasedescabidas
6.[__]Maiorburocratizao(emperramentodamquina)daAdministraoPblica
7.[__]MaisconflitosentreocidadoeaAdministraoPblica
8. [__] Vantagens desproporcionais e indevidas para grupos de interesses bem
situadosparaobteressasinformaeseuslasparaseusfinsprivados
9.[__]Alienaoedesmotivaodoservidorpblico
10.[__]Nenhum
11.[__]Outro.Qual:[_______________________________________
[Q15].GostariaqueoSr.(a)avaliassealgunsaspectosdizendooquantoconcordaoudiscordadositens
mencionados (DT=Discordo totalmente; D=Discordo; C=Concordo; CT=Concordo totalmente; NS=No
sei):

ITENS
DT
D
C
CT
O benefcio de uma poltica de amplo acesso a
informao pblica seria superior a qualquer nus
1
envolvido na sua implementao (tempo, trabalho,
recursos,riscos).

O nus envolvido na implementao de uma poltica de

2
amplo acesso a informao pblica (tempo, trabalho,
recursos,riscos)superioraqualquerbenefcio.

A implementao de uma poltica de amplo acesso a

3
informao pblica importante, mas s deveria ser
priorizadasenoimplicassetrabalhoecustosadicionais

AreaemqueSr.(a)trabalhanoteriadificuldadepara
implementarumapolticadeamploacessoainformao
4
pblica porque j possui uma cultura de divulgar
informaes

AreaemqueSr.(a)trabalhanoteriadificuldadepara
implementarumapolticadeamploacessoainformao
5
pblica porque est estruturada para atender essas
solicitaes

O Governo Federal est preparado para executar uma

6
polticadeamploacessoinformaopblica.

IIIESTRUTURADAREALOCADA

[Q16].Atualmente,nareaemqueoSr.(a)trabalha,oatendimentodesolicitaesdeacesso
a informao pblica formuladas pelo cidado est a cargo de qual unidade? Marque uma
opo:
1.[__]Arquivo

2.[__]Protocolo
3.[__]Ouvidoria
4.[__]ComunicaoSocial

NS

5.[__]AUnidadequedetminformaosolicitada
6.[__]Nosei
7.[__]Outra.Quais:[_______________________________________]

[Q17].Areaem que oSr. (a) trabalha promove cursose treinamentos sobregesto dedocumentos
e/ouseguranadainformaocomqueregularidade?Marqueumaopo:
1.[__]Sempre 2.[__]AlgumasVezes3.[__]Rararamente4.[__]Nunca5.[__]NoSei

[Q18]. A rea em que o Sr. (a) trabalha possui sistema eletrnico de protocolo e tramitao de
documentos?
1. []Sim

2.[]No
3.[]Nosei

[Q19].Acrescentequalquerobservaoquejulguepertinenteetilgestodainformaopblicana
reaemqueV.trabalha,ouemoutrasreasdaAdministraoPblica.
[____________________________________________________________________________________
________]
[____________________________________________________________________________________
________]
[____________________________________________________________________________________
________]
[____________________________________________________________________________________
________]

[19].OSr.(a)temconhecimentodequetramitanoCongressoNacional,comgrandeprobabilidadede
seconverteremleidentroembreve,umprojetoquegaranteamploacessodocidadoinformao
pblica?
1. []Sim

2.[]No