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Daz Romero, Juan, 1930Comentarios a las reformas constitucionales de 2011 sobre derechos humanos y juicio de amparo
/ Ministro en retiro Juan Daz Romero ; [presentacin Ministro Juan N. Silva Meza]. -- Mxico : Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, Coordinacin de Compilacin y Sistematizacin de Tesis, 2012.
146 p. ; 19 cm. -- (Ensayos y conferencias de los forjadores de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin ; 10)
ISBN 978-607-468-484-1
1. Reforma constitucional Derechos humanos Juicio de amparo Mxico 2. Garantas
constitucionales 3. Principio pro persona 4. Instrumentos internacionales 5. Principio de no
discriminacin 6. Educacin 7. Asilo 8. Refugio 9. Sistemas penitenciarios 10. Restriccin de garantas
individuales 11. Suspensin de garantas individuales 12. Extranjeros 13. Presidente de la Repblica
14. Ombudsman 15. Violacin de los derechos humanos 16. Mxico. Comisin Nacional de los
Derechos Humanos 17. Interpretacin constitucional 18. Ley de Amparo reglamentaria de los artculos
103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos 19. Plenos de Circuito
20. Competencia 21. Normas generales 22. Inters legtimo 23. Inters jurdico 24. Jerarqua normativa
25. Control de convencionalidad 26. Principio de relatividad de las sentencias 27. Jurisprudencia
28. Declaratoria general de inconstitucionalidad 29. Suplencia de la deficiencia de la queja
30. Procedencia del Amparo 31. Recursos procesales 32. Suspensin 33. Principios del amparo
I. Silva Meza, Juan Nepomuceno, 1944- II. t. III. ser.
Primera Sala
Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo
Presidente
Segunda Sala
Ministro Sergio A. Valls Hernndez
Presidente
Comit Editorial
Lic. Arturo Pueblita Pelisio
Secretario de la Presidencia
Contenido
Presentacin.................................................................................................... 11
Prlogo............................................................................................................. 13
Introduccin.................................................................................................... 21
Derechos humanos y sus garantas
a la Constitucin......................................................................... 37
constitucionales de
Artculo 33
Artculo 89
Innovaciones al Ombudsman............................................................... 73
tratados internacionales........................................................................ 79
Los cambios trascendentes que puedan presentirse con el
florecimiento de los derechos humanos .......................................... 80
humanos.................................................................................................. 81
10
Juicio de amparo
Artculo 94....................................................................................................... 97
Artculo 103..................................................................................................... 99
Artculo 107..................................................................................................... 103
Clases de inters............................................................................................. 107
Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de junio
Presentacin
mientras que el del 10 abord los derechos humanos y sus garantas. Este
esfuerzo del Constituyente ha permitido renovar el anlisis de los derechos
fundamentales, sobre todo al haberse superado la aeja equiparacin de
stos con sus garantas; actualmente ya puede hablarse tanto de las pre
rrogativas inherentes al hombre como del medio para hacerlas efectivas
ante actos de autoridad. En lo relativo al juicio de amparo, destaca el afn
de eliminar la llamada "frmula Otero", que antao produca que una
sentencia favorable tuviera efectos slo para quien hubiera solicitado la
proteccin de la justicia federal.
Sin embargo, como toda obra humana, las reformas mencionadas son
susceptibles de examen para determinar si han bastado para satisfacer
viejos reclamos, o bien, si an requieren trabajo legislativo para resultar
11
12
Prlogo
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constitucionales de
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constitucionales de
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dentro del plazo de 90 das, hace ver con escepticismo que dichas auto
ridades emisoras cumplan en ese lapso con su cometido; ese trmite parece
intil y que slo implica prdida de tiempo en una situacin de incerti
dumbre. La realidad ha puesto en evidencia que en no pocas ocasiones las
Legislaturas tienen dificultad para expedir en tiempo las normas generales
que les corresponden aun cuando esa obligacin sea ordenada perentoria
mente por la Constitucin.
Se llega as a la segunda observacin, sta de carcter general, consis
tente en que el Poder Reformador, tanto en los artculos reformados como
en los artculos transitorios de los Decretos correspondientes, imponen al
Congreso de la Unin (y en su caso a los Congresos Locales), el deber de
expedir las leyes secundarias que son indispensables para la vigencia plena
de las normas constitucionales reformadas, dndoles para ello el plazo de
un ao tratndose de las materias establecidas en los artculos 1o. (repa
racin), 11 (asilo), 29 (restriccin y suspensin de derechos humanos), 33
(extranjeros), y 102 B (Comisiones de Derechos Humanos); y de 120 das
en relacin con el juicio de amparo. Pese al sealamiento expreso de tales
trminos por el Constituyente Permanente, las leyes secundarias no han
sido expedidas aunque ya transcurrieron las fechas lmites, sobre todo en
amparo. Las reformas de las que se habla constituyen, en general, un ade
lanto apreciable, pero ste se hallar incompleto si las normas primarias
no se pormenorizan para que tan altos principios puedan disfrutarse por
los seres humanos aqu en la tierra.
constitucionales de
19
El autor
Introduccin
22
Derechos humanos
y sus garantas
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constitucionales de
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Artculo 1o.
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constitucionales de
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constitucionales de
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filsofos que desde todos los tiempos ya lo haban hecho notar. Slo se
har una brevsima referencia a dos de ellos: Emmanuel Kant y John
Finnis.
En la "Fundamentacin de la Metafsica de las Costumbres", Kant
reflexiona sobre la conducta moral del hombre partiendo de la conciencia
moral popular para extraer de ella principios de validez universal; del
estudio que hace slo se mencionarn dos conclusiones que se refieren
al tema.
En una de ellas observa que todas las cosas que se refieren a las incli
naciones y necesidades del hombre tienen un precio comercial, "pero
aquello que constituye la condicin para que algo sea fin en s mismo (o
sea el hombre), eso no tiene meramente valor relativo o precio, sino un
valor interno, esto es, la dignidad."3
Y en otra consideracin, cuando puntualiza uno de los referentes
prcticos de sus imperativos categricos, precepta: "Obra de tal modo
que uses la humanidad, tanto en tu persona como en la persona de cualquier
otro, siempre como un fin al mismo tiempo y nunca solamente como un
medio."4
3
4
constitucionales de
35
5
VZQUEZ, Rodolfo, "Democracia y Derechos Humanos" en La Universidad y los derechos humanos
en Amrica Latina, CNDH-UDUAL, 1992, p. 132-137.
6
BEUCHOT, Mauricio, Derechos Humanos, Fontamara, 5a. Ed., 2001, pp. 24-25.
36
7
8
FINNIS, John, Ley Natural y Derechos Naturales, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1992, pp. 117-121.
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo XXX, diciembre de 2009, p. 8.
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38
constitucionales de
39
9
Tesis P.IX/2007, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo XXV, abril
de 2007, p. 6.
40
10
Cfr. GARCA RAMREZ, Sergio y MORALES SNCHEZ, Julieta, La reforma constitucional sobre
derechos humanos (2009-2011), Porra, UNAM, 2011, p. 82.
constitucionales de
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11
Tesis I.4o.A 464 A, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo XXI, febrero
de 2005, p. 1744.
12
GARCA RAMREZ, Sergio y MORALES SNCHEZ, Julieta, op. cit., pp. 94-95.
constitucionales de
43
44
13
Ensayo: "Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Apuntes para su aplicacin prctica" en La Reforma Constitucional de Derechos Humanos: Un nuevo paradigma,
Coord. CARBONELL, Miguel y SALAZAR, Pedro, UNAM, Mxico, 2011, p. 143.
14
BEUCHOT, Mauricio, op. cit., pp. 62-68.
constitucionales de
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Despus de que en la parte inicial del prrafo tercero del artculo 1o. cons
titucional se establece a cargo de todo tipo de autoridades la obligacin de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, con las
caractersticas ya expresadas en el inciso 1.E, ha de tomarse en consideracin
que la parte final de dicho tercer prrafo establece, genricamente, las
obligaciones que tiene el Estado no slo de "prevenir, investigar (y) san
cionar" las violaciones a los derechos humanos, sino tambin de reparar,
se entiende, los agravios causados a las personas que sufrieron la violacin
de sus derechos fundamentales.
Lo ms importante de estas obligaciones impuestas a las autorida
des se hace notorio en lo que atae a la reparacin, en cuanto el Poder
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constitucionales de
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15
Coord. CARBONELL, Miguel, y SALAZAR, Pedro, op. cit., p. 173. Esta obra tambin fue publicada
por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en coedicin con el Instituto de Investigaciones Jurdicas de
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en 2012.
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Artculo 3o.
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Artculo 11
El asilo y el refugio
En caso de persecucin por motivos de orden poltico, toda persona tiene derecho
a solicitar asilo; por causas de carcter humanitario se recibir refugio. La ley
regular sus procedencias y excepciones.
51
52
Artculo 15
53
Artculo 18
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Artculo 29
l artculo 29, como estaba desde 1917 y hasta antes de la reforma que
ahora se analiza, denotaba un importante rezago en materia de dere
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los aos posteriores a 1917 se vino haciendo del artculo 29, aplicacin
perniciosa de la que todava quedan huellas.
Efectivamente, en aquellos primeros aos de vigencia de la entonces
nueva Constitucin, el Poder Ejecutivo sobrepasaba notablemente en fuerza
a los otros dos Poderes, de modo que invada la competencia del Congreso
de la Unin inclusive tratndose de la expedicin de leyes, slo que en este
punto el Presidente de la Repblica topaba con un serio obstculo en la
Constitucin, ya que el artculo 49 que establece la divisin de Poderes no
permite la reunin de dos o ms Poderes en una sola persona o corporacin,
ni que se deposite el Legislativo en un individuo. Este obstculo, sin
embargo, abre una puerta, pues aquellas prohibiciones reconocen una
excepcin diciendo: "salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo
de la Unin conforme a lo dispuesto en el artculo 29", esto es, en el su
puesto de suspensin de garantas en casos de invasin, perturbacin grave
de la paz, etc. Lo penoso fue que sin existir tan serios conflictos o peligros
nacionales, cada vez que el Presidente de la Repblica solicitaba "facultades
extraordinarias para legislar", el Congreso de la Unin, se las conceda
comedidamente.
As, con tales artificios interpretativos, varios Presidentes expidieron
el Cdigo Civil de 1928, el Cdigo Penal de 1931, el Cdigo Federal de
Procedimientos Penales de 1933, el Cdigo de Procedimientos Penales para
el Distrito Federal de 1931 y el Cdigo de Procedimientos Civiles para el
Distrito Federal tambin de 1931.
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debe hacerse cargo de los agravios que especficamente haga valer el indi
viduo en contra del acto de autoridad, confrontndolos con los argumentos
defensivos que al respecto formule el Estado, y la resolucin sienta criterio
que puede llegar a tener fuerza jurisprudencial. La Constitucin otorga a
la Suprema Corte en materia de derechos humanos el papel de Juez sobre
los actos de autoridad, no el de revisor en la va administrativa, de los
decretos expedidos por el Presidente de la Repblica durante la restriccin
o suspensin de los derechos humanos, como lo establece el ltimo prrafo
del artculo 29, reformado, determinacin con la cual se expone a los gober
nados al peligro de dejarlos en estado de indefensin en asuntos tan deli
cados, pues si se interpreta literalmente el prrafo adicionado, una vez que
el Tribunal Supremo, despus de revisar administrativamente un decreto
del Presidente, lo declare vlido, ningn gobernado podr impugnarlo.
La revisin de los decretos del Ejecutivo que se otorga a la Suprema
Corte al margen de la funcin jurisdiccional que ordinariamente le corres
ponde, tiene que ser necesariamente fallida o frustrnea, porque en abs
tracto, la imaginacin ms desbordada no puede cubrir todos los eventos
que la casustica de la realidad presenta; es muy difcil, por no decir impo
sible, que en la revisin terica o genrica de los decretos mencionados en
la va administrativa puedan advertirse todas las hiptesis de afectacin
que de manera inconstitucional sean susceptibles de darse, ms todava si
se exige que esa revisin sea inmediata, reiterndose que "deber pronun
ciarse con la mayor prontitud."
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constitucionales de
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Artculo 33
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Artculo 89
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Innovaciones al Ombudsman
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constitucionales de
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constitucionales de
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le otorgaba facultades para ello. Esta laguna fue la que pretendi llenar el
Constituyente de 17 con lo que sera el segundo prrafo del mencionado
artculo 97.
A casi cien aos de distancia, la realidad ha demostrado que dicha
facultad es inapropiada para la Suprema Corte, que constitucionalmente
est pensada para decidir controversias dictando sentencias sobre casos
concretos, mas no para hacer averiguaciones, funcin que ms bien compete
a las Procuraduras, adems de que el resultado de la indagacin es, fun
damentalmente, declarativo.
Habr que agregar que han sido muy pocos los casos de este tipo acep
tados por la Corte: Len (1946), Aguas Blancas (1996), Lydia Cacho (2006),
Atenco (2006), Oaxaca (2008) y Guardera ABC (2009).
En suma, parece correcta la decisin de quitar dicha competencia a la
Corte, y es posible que sea ms apropiada para la Comisin Nacional de
los Derechos Humanos.
80
Observaciones
Artculos
TTULO PRIMERO
CAPTULO I
De los derechos humanos
y sus garantas
(Adicin)
(Adicin)
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(Segundo prrafo )
constitucionales de
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(Adicin)
(Segundo prrafo)
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(Adicin)
(Adicin)
constitucionales de
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(Adicin)
(Adicin)
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...
(Adicin)
constitucionales de
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Art.- 102
A
B. El Congreso de la Unin y las legislaturas
de las entidades federativas, en el mbito de
sus respectivas competencias, establecern
organismos de proteccin de los derechos
humanos que ampara el orden jurdico
mexicano, los que conocern de quejas en
contra de actos u omisiones de naturaleza
administrativa provenientes de cualquier
autoridad o servidor pblico, con excep
cin de los del Poder Judicial de la Federacin,
que violen estos derechos.
Los organismos a que se refiere el prrafo
anterior, formularn recomendaciones
pblicas, no vinculatorias, denuncias y que
jas ante las autoridades respectivas. Todo
servidor pblico est obligado a responder
las recomendaciones que les presenten estos
organismos. Cuando las recomendaciones
emitidas no sean aceptadas o cumplidas por
las autoridades o servidores pblicos, stos
debern fundar, motivar y hacer pblica
su negativa; adems, la Cmara de Senado
res o en sus recesos la Comisin Permanente, o las legislaturas de las entidades
federativas, segn corresponda, podrn
llamar, a solicitud de estos organismos,
a las autoridades o servidores pblicos
responsables para que comparezcan ante
dichos rganos legislativos, a efecto de que
expliquen el motivo de su negativa.
Estos organismos no sern competentes
tratndose de asuntos electorales* y
jurisdiccionales.
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(Adicin)
(Adicin)
constitucionales de
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consulta pblica, que deber ser transparente, en los trminos y condiciones que
determine la ley.
El Presidente de la Comisin Nacional de
los Derechos Humanos presentar anual
mente a los Poderes de la Unin un informe
de actividades. Al efecto comparecer ante
las Cmaras del Congreso en los trminos
que disponga la ley.
La Comisin Nacional de los Derechos
Humanos conocer de las inconformidades
que se presenten en relacin con las reco
mendaciones, acuerdos u omisiones de los
organismos equivalentes en las entidades
federativas.
La Comisin Nacional de los Derechos
Humanos podr investigar hechos que
constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando as lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal,
alguna de las Cmaras del Congreso de la
Unin, el gobernador de un Estado, el Jefe
de Gobierno del Distrito Federal o las legis
laturas de las entidades federativas.
(Adicin)
90
III.-
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BEUCHOT, Mauricio, Derechos Humanos. Historia y filosofa, 5a. Ed., Fonta
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constitucionales de
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Juicio de amparo
Artculo 94
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Justicia de la Nacin (si eran de amparo general) o por las Salas (si eran de
materia especializada).
Las resoluciones que dirimen contradicciones tienen fuerza juris
diccional.
Este tipo de jurisprudencia por contradiccin (o unificacin de crite
rios) que slo tocaba resolver a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
apareci por primera vez en 1951, a raz de la creacin de los Tribunales
Colegiados de Circuito cuyo propsito fue ayudar a disminuir el rezago
de la Suprema Corte.
(Sigue igual prrafo octavo que antes era sptimo) Otorga facultades
al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para expedir acuerdos
generales.
(Incorporado, prrafo noveno) Se establece prioridad de resoluciones
en amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstituciona
lidad cuando haya urgencia (inters social u orden pblico) y lo justifique
el Congreso o el consejero jurdico del gobierno, en los trminos establecidos
por las leyes reglamentarias.
(Reformado, prrafo dcimo) Agrega como obligatoria la jurispru
dencia de los Plenos de Circuito y simplifica la mencin sobre normas
generales.
Artculo 103
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Clases de inters
Inters jurdico
Intereses legtimos
o
supraindividuales
(de grupo)
Individuales aislados.
Individuales homogneos
(plurales, origen fctico
comn, sustantividad
homognea).
Intereses
colectivos
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ahora, con motivo de las Reformas que se estudian, sobre todo con la adicin
a la fraccin I, del artculo 103 constitucional, que da competencia espec
fica a los tribunales federales para dirimir controversias sobre omisiones
de las autoridades que violen los derechos humanos. Esta especificacin
constitucional tendr notable importancia en aquellos amparos en que se
invoque el inters legtimo.
Obsrvese, sin embargo, que en casos como el acabado de indicar, los
efectos del amparo, la reparacin de la omisin, consistira en obligar a la
Legislatura responsable a legislar sobre el tema relegado, as, de manera
genrica, mas no en determinado sentido; de todas maneras, sera lgico
deducir que aqu los rganos legislativos, para reparar la violacin, s ten
dran una obligacin de hacer con motivo del amparo.
7) Pero volviendo a la jurisprudencia que establezca la inconstitucio
nalidad de una norma general en amparo indirecto, sta slo impone a las
responsables emisoras la carga de modificar o derogar dicha norma (se
dice carga porque se deja a su discrecin hacerlo o no); si no lo hacen, la
Suprema Corte har la declaratoria general de inconstitucionalidad Qu
caractersticas debe tener sta? Si se toma en cuenta que la Suprema Corte
no legisla y que, adems, el juicio de amparo no autoriza al juez para sus
tituir a la autoridad responsable en las atribuciones de su competencia, la
lgica indica que el estudio que se haga en el juicio sobre la inconstitucio
nalidad slo podr tener el efecto de anular la norma; sta ser la parte
fundamental de la declaratoria, pero adems, como la norma ya tuvo
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Queda igual, tercer prrafo, inciso b). Fuera de los casos anterio
res, conocern en revisin los Tribunales Colegiados de Circuito
en definitiva.
19
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II.
20
21
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo III, abril de 1996, p. 16.
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo III, abril de 1996, p. 36.
constitucionales de
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Casos de la
suspensin
Extraordinariamente, adelanta
provisionalmente el amparo
(providencia cautelar)
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constitucionales de
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Observaciones
Art. 94.- . . .
...
...
...
...
...
Asimismo, mediante acuerdos generales
establecer Plenos de Circuito, atendiendo
al nmero y especializacin de los Tribunales Colegiados que pertenezcan a cada
Circuito. Las leyes determinarn su integracin y funcionamiento.
(Dcimo prrafo)
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Adicionado
(Adicin)
constitucionales de
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(Adicin)
(adicin)
(adicin)
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(adicin)
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(adicin)
(adicin)
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(adicin)
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(adicin)
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(adicin)
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