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226-238 abril-junho/2008
South America in movement. This paper discusses the prospects for the integration of South America, stressing that there are two competing projects. One the
one hand, we have the Free Trade Area of the Americas (FTAA), as proposed by
Washington, or bilateral free trade agreements with the United States in the FTAA
format. On the other hand, we have Mercosur, recently expanded by the accession
of Venezuela. Washingtons still very significant but declining influence in South
America, relations between Argentina and Brazil, Venezuelas entry into Mercosur,
and the role of smaller countries are successively examined.
Keywords: South America, regional integration, free trade agreements, United
States of America, Mercosur.
JEL Classification: F15; P16.
* Diretor executivo no FMI, onde representa um grupo de nove pases (Brasil, Colmbia, Equador,
Guiana, Haiti, Panam, Repblica Dominicana, Suriname e Trinidad e Tobago). Professor licenciado
da Fundao Getulio Vargas em So Paulo. e-mail: pnogueirabatista@imf.org. Este artigo uma verso ampliada e atualizada das notas que serviram de base apresentao no painel Amrica do Sul
da 1 Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional, organizada pela Fundao
Alexandre de Gusmo e pelo Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Palcio do Itamaraty,
Rio de Janeiro, 6 de julho de 2006.
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dor, Guatemala, Honduras e Nicargua). Os processos histricos no so irreversveis. Mas, nesses pases, o modelo de integrao subordinada e os laos de
dependncia esto consolidados. O mesmo no se pode dizer da Amrica do Sul,
ainda que tambm aqui seja enorme a influncia de Washington.
A Amrica do Sul pode ser vista como um campo em disputa. Existem dois
projetos concorrentes de integrao: o dos Estados Unidos e o do Mercosul. Como se sabe, os planos originais dos Estados Unidos estavam centrados na constituio da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), que abrangeria todos os
pases do Hemisfrio Ocidental, exceto Cuba. Nenhum processo de integrao
comercial na histria ter partido de um conjunto to heterogneo de pases, como notaram Adhemar Bahadian e Maurcio Lyrio. Se viesse a ser formada, a Alca incluiria desde pequenas ilhas, como So Cristvo e Neves, a naes de dimenses quase continentais, como o Brasil e o Canad; a maior potncia do
planeta, os Estados Unidos, e alguns dos pases mais pobres do mundo, como o
Haiti.1
Para uma anlise crtica do modelo da Alca ver, por exemplo, Guimares, 1998; Ricupero, 2002;
Batista Jr., 2005, p. 75-116; Bahadian & Lyrio, 2006; e Guimares, 2006, pp. 279-90.
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Stiglitz fez esse comentrio em visita ao Equador, quando recomendou que esse pas no subscrevesse o tratado de livre comrcio proposto por Washington enquanto persistissem os subsdios agrcolas
nos Estados Unidos. Stiglitz sugiri no firmar TLC si hay subsidios en EE.UU., El Universo, 13 de
julio del 2006.
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entre 2003 e 2007 algo raro, talvez indito, na histria econmica brasileira.
As reservas internacionais do pas aumentaram de modo significativo. O acordo
com o Fundo Monetrio Internacional foi encerrado em maro de 2005. O Brasil contribuiu, ademais, para modificar o rumo de negociaes comerciais importantes, entre elas as da Alca e da Organizao Mundial do Comrcio (OMC),
alm de desempenhar um papel central na aproximao gradual das naes sulamericanas.
O declnio da influncia norte-americana na Amrica do Sul no se deveu
apenas a frustrao com os efeitos econmicos e sociais das polticas liberais ou
neoliberais. A inabilidade da administrao Bush e a sua tendncia a atitudes unilaterais e impositivas alimentaram o ressentimento contra o poder de Washington e facilitaram a implementao de estratgias de resistncia na Amrica do
Sul, assim como em outras partes do mundo. O governo Bush deu, assim, importante contribuio involuntria ao renascimento das preocupaes com a autonomia nacional e a integrao sul-americana.
ARGENTINA E BRASIL
A chave do processo de integrao da Amrica do Sul est nas relaes entre
os dois maiores pases do continente: o Brasil e a Argentina. H cerca de vinte
anos, em meados da dcada de 1980, os governos Alfonsn e Sarney deram incio
a uma nova fase na relao bilateral. Apesar das dificuldades e percalos, o panorama mudou muito desde ento: a rivalidade histrica deu lugar a uma aliana de carter estratgico.
Os freqentes atritos comerciais entre os dois pases parecem contradizer essa avaliao. O governo Kirchner recorreu a medidas de proteo comercial contra importaes de produtos industriais do Brasil, levando alguns a falar em crise e at agonia do Mercosul.
um exagero manifesto. Nos anos recentes, vem acontecendo rpida expanso do comrcio intrabloco, apesar do crescimento relativamente certo da maior
economia do Mercosul. Uma das principais razes das tenses entre Argentina e
Brasil justamente o aumento acelerado dos fluxos comerciais, especialmente do
Brasil para a Argentina. O Brasil tem registrado sucessivos supervits no comrcio bilateral, refletindo em parte o dinamismo da economia argentina, que cresceu quase 9% ao ano, em mdia, de 2003 a 2007, ritmo mais de duas vezes superior ao da economia brasileira nesse perodo.
Ora, a Argentina no assistir passivamente rpida penetrao das exportaes brasileiras em seus mercados, especialmente se isso colocar em risco a sobrevivncia de setores da sua indstria. De pouco adiantar invocar os compromissos de livre comrcio negociados nos tempos de Carlos Menem, Fernando
Collor e Fernando Henrique Cardoso. Muitos dos argumentos do governo ArgenRevista de Economia Poltica 28 (2), 2008
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tino so vlidos. So essencialmente os mesmos que o prprio Brasil tem de defender nas suas negociaes com os pases desenvolvidos, quando as assimetrias
jogam contra ns.
Quotas, salvaguardas e outras barreiras so admissveis num processo de integrao, mesmo em reas de livre comrcio ou unies aduaneiras. O importante
que essas restries e ressalvas liberdade de comrcio tenham carter seletivo
ou vigorem por prazo determinado. Devem constituir exceo, e no regra. Precisam obedecer a critrios negociados pelos integrantes do bloco, no podendo
ser impostas arbitrria e unilateralmente por um pas. Eventuais divergncias na
aplicao de restries ao comrcio devem ser resolvidas, de preferncia, de forma negociada ou, alternativamente, por meio de mecanismos de soluo de controvrsias definidos nos acordos.
Pela legislao internacional, acordos de livre comrcio ou unies aduaneiras no implicam necessariamente total ausncia de barreiras tarifrias ou notarifrias entre os pases-membros. No sistema multilateral de comrcio criado
depois da Segunda Guerra Mundial, esses acordos so a principal exceo clusula de nao mais favorecida ou princpio de no-discriminao entre os pasesmembros, um dos pilares do antigo GATT e agora da OMC.5 reas de livre comrcio so consideradas compatveis com as regras multilaterais quando obedecem
a certos requisitos. Um deles que a eliminao de tarifas de importao e outras restries deve dizer respeito a substancialmente todo o comrcio entre os
pases envolvidos. Para que um acordo possa caracterizar-se como unio aduaneira, requer-se, alm disso, que os pases participantes apliquem substancialmente as mesmas tarifas e outras regulaes do comrcio ao comrcio com nomembros.6
Entretanto, nunca houve consenso no GATT e na OMC quanto ao significado exato dessas definies. Assim, muitos acordos de livre comrcio e unies aduaneiras excluem da liberalizao setores importantes da economia dos pases envolvidos, como agricultura e txteis.7 reas de livre comrcio e unies aduaneiras
puras ou perfeitas so muito raras. Por maior que seja a integrao entre naes, existe quase sempre uma ou outra exceo, um ou outro setor da economia
que fica em alguma medida margem do processo de liberalizao externa (ou consegue compensaes internas para fazer face concorrncia estrangeira).
Como imaginar que o Mercosul, composto de pases muito diferentes em
termos de tamanho, caractersticas estruturais e nveis de desenvolvimento, possa
O princpio da no-discriminao est definido no artigo I do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (General Agreement on Tariffs and Trade GATT 1947). A ntegra desse acordo pode ser encontrada no site da OMC (www.wto.org).
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constituir uma exceo a essa regra geral? Os membros do bloco convivero melhor, com menos atritos, se o modelo de integrao for definido e aplicado de forma flexvel.
O comrcio intra-Mercosul ter de ser parcialmente regulado e submetido a
restries seletivas. A tarifa externa comum continuar admitindo excees importantes e poder ser revista quando necessrio. Os pases-membros devem conservar certos direitos, presentes no regime GATT/OMC. Por exemplo: o de adotar restries temporrias ao comrcio em caso de dificuldades graves de balano
de pagamentos; o de proteger indstrias nascentes durantes a sua fase de consolidao; o de aplicar barreiras temporrias quando aumentos sbitos de importao causarem danos a setores da economia nacional; o de proteger as suas empresas contra a concorrncia desleal, subsdios e dumping.8 Tudo isso pode ser
objeto de definio e aplicao equilibradas no mbito de acordos regionais.
A consolidao do Mercosul no ser possvel se o Brasil insistir em aplicar
os dogmas econmicos da dcada de 1990. Ao contrrio, bater nessa tecla enfraquecer o bloco e minar a aliana com a Argentina, que fundamental para a
integrao sul-americana e a poltica externa brasileira em seu conjunto.
A agonia no do Mercosul. O que est agonizando a concepo liberal
de integrao, que predominou na Amrica Latina nos anos 90.
Ministrio das Relaes Exteriores, 2006, p. 1. Em fins de 2007, a entrada da Venezuela no Mercosul ainda dependia de aprovao parlamentar no Brasil e no Paraguai.
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Sobre as negociaes comerciais com a ndia e a Unio Aduaneira do Sul da frica ver Pereira, 2006.
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Chvez. Mas esses temores parecem exagerados. A influncia conjunta dos demais membros do bloco no permitir que a agenda ou a retrica do Mercosul
seja conduzida pela Venezuela ou qualquer outro pas individualmente. O Brasil,
em especial, poder exercer um papel moderador, como j fez anteriormente por
ocasio de conflitos entre a Venezuela e outros pases.
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sencialmente as mesmas tarifas de importao e outras normas comerciais em relao a pases no-membros. Ora, os tratados Peru-EUA e Colmbia-EUA, aos
quais voltaremos mais frente, implicam alteraes substanciais nas estruturas tarifrias peruana e colombiana, tornando-as incompatveis com a Tarifa Externa
Comum (TEC) da CAN. A unio aduaneira andina s poderia ser preservada se
os demais integrantes da CAN assinassem tratados comerciais semelhantes com os
EUA. O Equador vinha negociando um acordo desse tipo. Mas, em maio de 2006,
Washington suspendeu as negociaes depois que o governo equatoriano revogou
os contratos que mantinha com a empresa americana Occidental Petroleum.15
Com a eleio de Correa, por larga margem, o Equador parece caminhar no
sentido de uma linha mais independente dos EUA, o que torna natural a sua aproximao com o Mercosul. Espera-se que, no momento apropriado, sejam iniciadas as negociaes para remover barreiras ao comrcio e adaptar a estrutura tarifria equatoriana TEC do Mercosul, levando em conta evidentemente as
diferenas em termos de nvel de desenvolvimento entre a economia equatoriana
e as demais economias do bloco. Posteriormente, o Brasil, a Venezuela em especiala Argentina (que superou com sucesso um desafio parecido) talvez possam
ajudar o Equador a desdolarizar a sua economia e a reintroduzir uma moeda prpria. Por um mau passo, o Equador , desde 2000, o nico pas sul-americano
que abandou a moeda nacional, convertendo-se, por deciso unilateral, numa
provncia monetria dos EUA.
A ampliao do Mercosul no deve levar, entretanto, a que se perca de vista
a necessidade de manter a coeso entre os pases fundadores do bloco. A aliana
Argentina-Brasil tem os seus altos e baixos, mas parece basicamente firme. O
problema maior reside na relao com os dois pases menores. Brasil e Argentina
tero que trabalhar para manter o Paraguai e o Uruguai dentro do Mercosul. Os
interesses dos pases pequenos no tm sido suficientemente contemplados, como admite o prprio governo brasileiro. No Brasil, por exemplo, lobbies domsticos conseguem se valer de normas sanitrias e outras barreiras no-tarifrias
como instrumentos de proteo, dificultando o acesso das exportaes desses
pases ao mercado nacional.
O Uruguai e o Paraguai vm se mostrando insatisfeitos e ameaam at abandonar o Mercosul. Washington tem acenando com a possibilidade de assinar tratados bilaterais de livre comrcio com Assuno e Montevidu. Esses acenos encontram receptividade, particularmente no Uruguai. Evidentemente, se assinarem
acordos bilaterais de livre comrcio com os Estados Unidos, Paraguai e Uruguai
tero que se retirar da unio aduaneira do Mercosul.
O governo brasileiro parece empenhado em evitar esse desfecho, procurando atender s reivindicaes dos scios menores. A entrada da Venezuela pode
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United States suspends trade negotiations with Ecuador, May 17, 2006 (www.usinfo.state.gov).
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ajudar a manter a coeso do bloco, pois ela tem poder de fogo financeiro e parece disposta a utiliz-lo para favorecer os pases pequenos do bloco. A prpria
adeso da Venezuela no Mercosul foi negociada, como vimos, de forma a privilegiar os uruguaios e os paraguaios no que diz respeito a prazos de implementao: Paraguai e Uruguai tero um prazo trs anos maior do que a Argentina e o
Brasil para alcanar o livre comrcio com o novo membro do bloco; a Venezuela, por seu turno, dar acesso total e imediato aos principais produtos de exportao do Paraguai e do Uruguai.
trade Argentina-Brasil-Venezuela caber o papel central na consolidao
do Mercosul como base do projeto de integrao sul-americana. Esse projeto s
poder prosperar se os pases maiores e mais desenvolvidos forem generosos e
estiverem efetivamente dispostos a fazer concesses e a proporcionar tratamento
preferencial aos pases menores e menos desenvolvidos.
O texto integral dos acordos comerciais dos Estados Unidos com o Peru e a Colmbia, assim como
resumos dos seus principais captulos, podem ser encontrados no site do Representante Comercial
dos Estados Unidos (www.ustr.gov).
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United States Trade Representative, 2005, p. 1; e Advisory Committee on Trade Policy and Negotiations, 2006b, p. 4. Para alguns poucos produtos agropecurios, o prazo para eliminao das tarifas
mais longo, chegando a um mximo de 18 anos, no caso do Peru, e a 19 anos, no caso da Colmbia.
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Fica claro que as estruturas tarifrias que resultam desses acordos bilaterais
com os Estados Unidos so incompatveis no s com a TEC da Comunidade
Andina de Naes, mas tambm com a do Mercosul. Por definio, membros de
uma unio aduaneira como o Mercosul, ligados por uma tarifa externa comum,
no podem realizar acordos bilaterais de livre comrcio com outros pases. Ratificados os tratados com os Estados Unidos, a Colmbia e o Peru s podero permanecer como membros associados do Mercosul, prosseguindo com a implementao dos acordos de livre comrcio assinados com o bloco.
Os acordos com Washington atendem aos interesses nacionais da Colmbia
e do Peru? duvidoso. Os acordos proporcionam muito pouco acesso adicional
ao mercado dos Estados Unidos. O que eles permitem, basicamente, tornar permanentes as preferncias tarifrias j previstas no Andean Trade Preference Act.20
Washington vinha ameaando no prorrog-las, caso o Peru, a Colmbia e os
outros pases andinos se recusassem a assinar acordos bilaterais de livre comrcio no formato Nafta-Alca.
Como tpico dos acordos realizados nesse formato, o resultado das negociaes foi muito desigual. Washington manteve a sua poltica de subsdios agrcolas e a sua legislao antidumping, mas obteve do Peru e da Colmbia eliminao de tarifas de importao, abertura dos mercados de servios, amplo acesso
a compras governamentais, diversas vantagens para seus investidores e regras rigorosas de proteo da propriedade intelectual, entre outras concesses.21 Esses
tratados representam, assim, uma perda considervel de autonomia na definio
das polticas governamentais e na formulao de um projeto de desenvolvimento
econmico.
A maior parte da Amrica do Sul no deseja seguir esse caminho. Com a incorporao da Venezuela ao Mercosul, o bloco passa a representar mais de 70%
da rea, mais de 2/3 da populao e cerca de 3/4 do PIB do continente. Espera-se
que a Bolvia possa ser o prximo pas a ingressar e que os governos do Brasil,
da Argentina e da Venezuela tenham a sabedoria de responder de forma rpida e
efetiva aos reclamos de tratamento justo formulados pelos pases pequenos do
Mercosul, preservando a coeso do bloco.
Advisory Committee on Trade Policy and Negotiations, 2006a, p. 4; idem, 2006b, p. 4; e Schwab,
2006, p. 2.
20
Nada menos que 98% de todas as exportaes do Peru para os Estados Unidos j esto isentas de
tarifas. A tarifa mdia aplicada pelos Estados Unidos sobre importaes oriundas do Peru apenas
0,1%. Por outro lado, a tarifa mdia aplicada pelo Peru sobre produtos manufaturados 10%, e a
eliminao dessas tarifas proporcionar vantagem significativa para os exportadores dos Estados Unidos. Advisory Committee for Trade Policy and Negotiations, 2006a, p. 3. No caso da Colmbia, 90%
das exportaes entram sem pagar tarifas no mercado dos Estados Unidos. A tarifa mdia sobre os
outros 10% apenas 2,2%. J a tarifa mdia aplicada pela Colmbia sobre bens manufaturados
11,3%. Advisory Committee for Trade Policy and Negotiations, 2006b, p. 3.
21
United States Trade Representative, 2005, pp. 2-6; e idem, 2006, pp. 2-5.
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persistncia, calma e cabea fria para que, ao longo dos prximos anos, a Amrica do Sul ou a maior parte dela se constitua em um plo coeso, dinmico e
independente.
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