reas naturales protegidas:

economa e instituciones

Instituto Nacional de Ecolga

M. en C. Julia Carabias Lillo

Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Ing. Gabriel Quadri de la Torre
Presidente del Instituto Nacional de Ecologa

Primera edicin: noviembre de 1995.

El cuidado de esta edicin estuvo a cargo
de la Coordinacin de Comunicacin
y Participacin Social del
Instituto Nacional de Ecologa.
Instituto Nacional de Ecologa
Ro Elba 20, piso 12, Col. Cuauhtmoc,
Mxico, D.F. C.P. 06500.

NDICE
I. Condiciones generales..............................................................6
II.Elementos para una economa de las
reas naturales.............................................................................9
Externalidades y bienes pblicos...............................................10
Degradacin de las reas naturales............................................11
Beneficios.....................................................................................13
Costos..........................................................................................14
III. Descentralizacin a la sociedad.........................................15
IV. Manejo de reas naturales.
Soluciones institucionales.........................................................21
Sustrato jurdico (decreto)..........................................................24
Sistema de derechos de propiedad, uso,
control y acceso.........................................................................26
Rgimen de manejo......................................................................30
V. Financiamiento.......................................................................32
VI. Ejemplos de una solucin
institucional y financiera...........................................................37
VII. Necesidad de un Plan Nacional de
reas Naturales Protegidas......................................................41
Biodiversidad...............................................................................43
Microconservacin......................................................................46
Consejo Nacional para las reas
Naturales Protegidas...................................................................44
VIII. Las reas naturales como plataforma para un nuevo
desarrollo regional.....................................................................49

reas naturales: economa e instituciones

I. Condiciones generales

La riqueza
biolgica
de Mxico

Nuestro pas, junto con otro reducido puado de naciones encierra

ms del 50% de toda la riqueza bitica del planeta. Su historia
geolgica, el amplio espectro de latitudes que abarca, su abigarrada
y monumental orografa que permite una caprichosa variabilidad de
altitudes, las cambiantes influencias ocenicas que recibe y los
regmenes pluviales que van de lo ms seco a lo ms hmedo, han
construido una gran complejidad ambiental, donde la diversidad
biolgica y ecolgica alcanza grados inusitados.
La vegetacin natural, como expresin sinttica de todos los factores
ambientales, se ha desarrollado en Mxico a travs de casi todas sus
posibilidades: desde las selvas perennifolias de los Chimalapas o
Lacandonia que reciben de dos a cinco mil milmetros de precipitacin
al ao, hasta desiertos entre los ms secos del mundo en Sonora y Baja
California. Las selvas tropicales hmedas que se asentaban desde
extremos septentrionales en Tamaulipas y San Luis Potos, descendan
por la vertiente del Golfo hasta el extremo sur de la costa del Pacfico
y la frontera con Guatemala. Dcil al gradiente pluvimetro y al tipo
de suelos, la vegetacin tropical en Mxico se ha adaptado con gran
sutileza transicional para dar origen a los bosques tropicales
subperennifolios, sabanas, selvas caducifolias y a las selvas bajas
espinosas. Conforme se llega a niveles de precipitacin ms bajos, la
vegetacin xerfita predomina y encuentra puntos climax de diversidad
en el mundo, como por ejemplo, en el Valle de Tehuacn-Cuicatln
entre Puebla y Oaxaca.
Condiciones especficas de topografa, latitud y vientos ocenicos
definen la existencia de bosques mesfilos (o nubliselvas) en la ceja
de las sierras expuestas a la influen-cia del Golfo de Mxico o del
Ocano Pacfico, o bien, de grandes macizos de bosques de conferas
o encinos que cobijan las partes altas de las montaas o del altiplano.
En lo ms elevado, las nieves perennes y los zacatonales o pramos
coronan las cumbres del Eje Neovolcnico. Los hbitat acuticos y
costeros rubrican la riqueza ecolgica del pas: lagunas, pantanos y
manglares se integran a com-plicados sistemas ribereos, que no slo
resultan los ambientes biolgicamente ms productivos que existen,

sino que extienden con generosidad grandes volmenes de nutrientes

al oceno, que permiten la vida de incontables cadenas trficas
marinas.
La compleja estructura ecolgica de Mxico arroja una extraordinaria
diversidad biolgica. Por ejemplo, se ha estimado un nmero de ms
de 25 mil especies de plantas con flores en nuestro territorio, lo que
representa cerca del 10% del nmero total conocido en el mundo. Si
se in-cluyen helechos, musgos, lquenes y hongos, Mxico podra
alcanzar un gran total de 33 mil especies, siendo uno de los pases ms
ricos de la tierra. La biodiversidad florstica est correlacionada con
una diversidad faunstica similar, pues las plantas son el sustrato
bsico de la pirmide viviente. Mxico es el rea con mayor diversidad
de reptiles (707 especies), y ocupa el segundo lugar en diversidad de
mamferos (cerca de 450 especies). Otro dato ilustrativo puede
ofrecerse para los anfibios; de ellos se han registrado en Mxico 288
especies, cifra que nos ubica en el cuarto lugar mundial. En trminos
muy gruesos, puede decirse que en el territorio nacional estn representadas alrededeor del 10% de todas las especies existentes en el
planeta, de las cuales, un alto porcentaje son endmicas (ms de la
mitad de los reptiles y anfibios), la tercera parte de los mamferos, y
el 5% de las plantas fanergamas (SEDESOL, 1994).
Todos estos elementos y sistemas conforman el capital ecolgico de
la Nacin, el cual ofrece una corriente vital de bienes y servicios
ambientales que abarcan el resguardo del patrimonio gentico, la
absorcin de gases invernadero, la regulacin climtica, el
mantenimiento de recursos hdricos, la conservacin de suelos, la
preservacin de valores paisajsticos, la produccin de recursos
forestales maderables y no maderables y la estructuracin de hbitats
para miles de especies que representan millones de aos de procesos
evolutivos, y que son objeto de una creciente valorizacin intrnseca
por parte de las sociedades modernas, independientemente de sus
funciones dentro del complejo entramado ecolgico del planeta.

Capital
ecolgico

En este escenario, por efecto de los cambios inadecuados o Tendencias

incontrolados en el uso del suelo, la desforestacin sigue siendo la de deterioro
principal causa de destruccin de hbitats, afec-tando a grandes
superficies. No se cuenta con estima-ciones confiables, pero

anualmente pueden estar desa-pareciendo, oficialmente, alrededor de

300 mil hectreas de selvas tropicales, bosques templados y otros ecosistemas. Otras estimaciones de investigadores univer-sitarios
duplican o triplican esta cifra. La alteracin drstica de las condiciones
ecolgicas provoca la prdida de biodi-versidad. Se sabe que estn
amenazadas o en peligro de extincin 1,200 especies conocidas de
plantas vasculares y 1,066 especies de vertebrados. Una elevada
proporcin de las especies amenazadas o en peligro de extincin se
encuentran slo en Mxico (endemismos). Es dficil estimar el nmero
de especies de animales y vegetales que ya han desaparecido del
territorio nacional.
reas
naturales
protegidas

Frente a estos procesos crticos, la creacin, financia-miento y

administracin de las reas naturales protegidas es un instrumento
central para la proteccin de la bio-diversidad y el mantenimiento de
un gran nmero de fun-ciones ambientales vitales. Aunque se han
incrementado las superficies que se encuentran formalmente bajo un
estatuto de proteccin, stas an presentan una extensin, cobertura
y representatividad insuficientes. Hasta 1995 se han decretado 89
reas naturales; 18 reservas de la bios-fera, 13 reservas especiales de
la biosfera, 44 parques nacionales, 8 reas de proteccin de flora y
fauna silvestres, 3 parques marinos y tres monumentos naturales. En
conjunto, suman cerca de 10 millones de hectreas (5% del territorio
nacional), con una sola, la Reserva de la Biosfera de Vizcano en Baja
California Sur, que abarca 2.5 millones de hectreas.
Este porcentaje es relativamente pequeo, especialmente si se toma
en cuenta que Mxico es uno de los pases con mayor cantidad de
sistemas ecolgicos y especies representadas en su territorio, y lo que
es ms importante, con un altsimo nmero de endemismos. Si la suma
de las reas es pequea, las superficies individuales lo son tam-bin,
salvo pocas excepciones (Calakmul, Montes Azules, Manantln, Sian
Kaan y El Vizcano). Esto limita las posi-bilidades de garantizar la
supervivencia de poblaciones de muchas especies fundamentales.

II. Elementos para una economa

de las reas naturales
El entorno natural que sustenta nuestras actividades pro-ductivas
puede entenderse como capital natural o capital ecolgico, que ofrece
un flujo de bienes y servicios ambientales proporcional a su acervo
y calidad. Si el consumo de este capital natural supera sus tasas de
renovabilidad, se provoca una dinmica de degradacin creciente,
que puede resultar muy costosa e incluso im-posible de revertir o
compensar. Esto ltimo, especialmente, en la medida en que las
funciones realizadas por la natu-raleza no pueden sustituirse por
procesos artificiales (al menos a una escala suficiente y relevante). La
esencia de este enfoque no es nueva, pues ya haba sido formulada
en 1946 (Hicks, 1946) y el nico elemento novedoso es su aplicacin
al anlisis de los recursos naturales. El supuesto de no sustituibilidad
implcito en estos razo-namientos significa que, para mantener el
acervo de capi-tal o riqueza natural, la sociedad slo debe consumir
aque-lla parte de este capital natural que garantice un flujo de ingreso
constante a travs del tiempo (Daly, 1994).

Conservacin
del capital
ecolgico

Externalidades y bienes pblicos

Las reas naturales configuran la modalidad ms valiosa del capital
natural, el cual genera un caudal estratgico de bienes y servicios
(beneficios) ambientales. Sin embargo, dada la estructura de propiedad,
de los mercados y del sistema de precios vigentes, estos beneficios
fluyen bsi-camente en la forma de externalidades positivas y bienes
pblicos.

Complejidad
de la
conservacin

En el primer caso se trata de consecuencias socialmente benficas

pero no deliberadas de ciertas conductas o procesos que tienen otros
fines, y que no son remunerados explcitamente. En la segunda forma,
su caracter de bienes pblicos, hace imposible en gran parte una
apropiacin pri-vada (exclusiva) de ellos; por lo tanto, no es atractivo
para individuos o corporaciones (empresas, ejidos, comunidades)
invertir lo necesario en su produccin o mantenimiento. Ambas
circunstancias se traducen en una oferta social de reas naturales y
de los beneficios ambiental que generan por debajo de su nivel ptimo
(Baumol y Oates, 1989; Randall, 1993).
Puesto en otras palabras, si concebimos a las reas natu-rales como
unidades productoras de bienes y servicios am-bientales,

encontraremos que enfrentan limitaciones formidables y desventajas

crticas con respecto a las em-presas convencionales, fundamentalmente, debido a esa tensin entre lo pblico y lo privado, donde los
beneficios de la conservacin son en gran medida colectivos, mientras
que la estructura de propiedad (individual, ejidos, comu-nidades) y
los costos inherentes a la conservacin son en su mayora privados.
Un factor adicional de complejidad es el hecho de que los efectos
positivos de la conservacin slo se perciben a largo plazo, lo que
debilita an ms los incentivos en su favor, en particular, ante las altas
tasas de descuento prevalecientes en la sociedad. Todo ello pre-siona
hacia la destruccin del capital natural y establece dificultades
extraordinarias para la conservacin y manejo correcto de reas
naturales, obligndonos a pensar en nuevas modalidades de contrato
social, y en esquemas de financiamiento donde se compartan o
internalicen de ma-nera ms equilibrada los beneficios y costos de
inversin en el capital natural del pas.
Degradacin de las reas naturales
La degradacin de las reas naturales en Mxico puede interpretarse
La tragedia
del libre acceso a partir de los problemas ya mencionados de externalizacin de costos
y beneficios, bienes pblicos y tasas de descuento altas, pero tambin
es preciso vincularla con la inexistencia de arreglos institucionales
locales que propicien la actuacin conjunta de los individuos, para
regular colectivamente sus interacciones con los eco-sistemas y
recursos naturales. En estos casos, la metfora de La Tragedia de los
Commons (Hardin, 1968) puede apli-carse de manera casi automtica.
Sin embargo, debe tenerse cuidado e interpretar dicha metfora con
mayor precisin en trminos de una tragedia del libre acceso, en donde
estn ausentes o son ineficaces las instituciones locales de regulacin
sobre los ecosistemas y los recursos.
El modelo de Hardin ha sido con frecuencia expesado en teora de
juegos como un dilema del prisionero donde cada usuario de los
recursos (que puede ser campesino, pescador, ganadero, empresario,
etctera) asume una conducta independiente sin tener la capacidad de
comunicarse o coordinarse con el resto de los usuarios, lo que les
permitira a todos conservar los recursos y recibir mayores beneficios.
El dilema del prisionero es una paradoja fascinante pero siniestra, en

la que estrategias individuales perfectamente racionales pueden

conducir a resultados colectivos irracionales y catastrficos.
En su calidad de soporte biofsico de las actividades pro-ductivas, las
reas naturales exhiben una historia co-evolutiva con la sociedad, en
la cual los seres humanos han regulado el uso de los ecosistemas por
medio de mecanismos diversos que se expresan a travs del rgimen
de propiedad.
Cuando la escala de los grupos humanos es relativamente pequea
el mecanismo de regulacin es generalmente comunitario. En esta
modalidad el grupo de usuarios tiene una membresa definida que
comparte una cultura comn y cuenta con sistemas de autoridad
endgenos (Bromley y Cernea, 1989). Existen numerosos ejemplos en
los cuales este rgimen de propiedad resulta efectivo en trminos de
sustentabilidad. Sin embargo, la expansin en la escala de las
actividades humanas tiende a erosionar la propiedad comunal,
sustituyndola por el libre acceso, donde no existen reglas sobre el
uso del recurso y el nmero de usuarios es indefinido.
En circunstancias de libre acceso no hay derechos de propiedad ni de
control, sino slo una relativa posesin y apropiacin; sta se
establece a travs de una relacin fsica de control sobre el recurso,
lo que favorece, por ejemplo, el saqueo, las invasiones, los
asentamientos irregulares, los desmontes en seal de posesin;
causas, todas ellas, de la destruccin sistemtica de los ecosistemas
y recursos naturales de Mxico.
Cuando esta situacin se presenta, el problema del mane-jo y
conservacin de los ecosistemas debe pasar a la esfera de lo pblico,
siendo ineludible la intervencin guberna-mental. Esta intervencin
no debe entenderse como la introduccin de un rgimen de propiedad
estatal (pues se ha demostrado que no es eficiente en la mayora de
los casos) sino como una labor coordinadora que restituya a la
sociedad su soberana y capacidad autoreguladora.

La
conservacin
como
asunto pblico

No est de sobra reiterar que los problemas asociados al manejo de

reas naturales pertenecen sin duda a la esfera de lo pblico. Por un
lado, adems de ser asumidos casi unnimemente como asuntos de
inters de todos, impactan de manera general e independientemente

de las responsa-bilidades individuales o de grupo sobre las causas;

por otro, siempre se requiere algn tipo de accin colectiva para
confrontarlos con xito. Tambin es claro su carcter pblico en la
medida en que, en la mayor parte de los casos, el disfrute o uso de los
beneficios que generan las reas naturales, se realiza de manera comn
y en que es muy difcil o imposible excluir a alguien una vez que stos
existen o que han sido generados o restablecidos. El carcter pblico
de los asuntos relacionados con las reas naturales se refrenda al estar
en juego el inters de las ge-neraciones por venir, y al considerarse la
obligada transparencia y naturaleza colectiva de las decisiones que
las ataen. Por ello, si en otros mbitos de la vida social pueden ser
discutibles la responsabilidad y la intervencin coordinadora del
gobierno, aqu resulta indispensable.
Beneficios
Los beneficios pblicos que genera la conservacin ecolgica pueden
identificarse con cierta precisin por medio de las funciones ambientales
que cumplen las reas naturales como capital natural. Una funcin
ambiental es un proceso natural capaz de proporcionar bienes y
servicios que satisfacen necesidades humanas (Groot, 1992). Algunas
de estas funciones son:
whbitats para especies de flora y fauna;
wregulacin en la composicin qumica de la atmsfera;
wregulacin del clima;
wproteccin de cuencas;
wcaptacin y saneamiento de aguas superficiales y subterrneas;
wproteccin costera;
wproteccin contra la erosin y control de sedimentos;
wgeneracin de biomasa y de nutrientes para actividades productivas;
wcontrol biolgico de plagas y enfermedades;
wmantenimiento de la diversidad biolgica y del patrimonio
gentico de la nacin;
wfunciones productivas directas en trminos de recursos y
materias primas;
wrecreacin y turismo;
wvalores escnicos y paisajsticos;
wcampos para la investigacin cientfica y tecnolgica.

10

Cabe hacer notar que algunas de estas funciones pueden ser apropiables
privadamente, lo cual va a facilitar, en los casos donde esto prevalezca,
el establecimiento, operacin y financiamiento de reas naturales.
No es suficiente saber que existen los beneficios pblicos que genera
Valoracin
la conservacin ecolgica. En una estrategia viable de mantenimiento de los beneficios
y ampliacin del capital natural del pas, resulta indispensable aproximar
su valor eco-nmico, cuando esto sea posible. Las metodologas
actuales de valuacin de bienes y servicios ambientales en reas
naturales son an rudimentarias, sin embargo, ofrecen alguna evidencia
cuantitativa inicial que es mucho mejor que la ausencia total de
informacin. De hecho, negarse a valorar los ecosistemas en unidades
que puedan compararse con bienes y servicios comercializables es
equivalente, en la prctica, a considerar los bienes y servicios
ecolgicos como gratuitos, lo que distorsiona la toma de decisiones
pblicas y privadas.
Una manera de estimar el valor total de un ecosistema consiste en
sumar los valores individuales de cada funcin; dado que muchas de
ellas no son susceptibles de valuacin econmica todava (Groot,
1994), cualquier valuacin monetaria que se lleve a cabo seguramente
subestimar el valor real del ecosistema. En ciertos casos es posible
evaluar la funcin en trminos fsicos, de tal manera que el valor total
sera una combinacin de unidades monetarias y fsicas.
La valuacin de las funciones ambientales puede realizarse de acuerdo
con las siguientes tipologas de valor:
Valor de uso directo. Se refiere a aquellos bienes y servicios que se
relacionan evidentemente con la satis-faccin de necesidades
econmicas. Estos bienes y servicios pueden ser consumibles (madera,
pescado, granos y fru-tas, piezas de caza, etc.) y no consumibles
(recreacin, transporte, esttica, educacin, etc.). Si bien los bienes
consumibles por lo general tienen un precio explcito en el mercado,
dicho precio no refleja el uso sustentable del recurso. Los bienes no
consumibles son aquellos que pue-den satisfacer las necesidades de
numerosos individuos simultneamente y cuya utilidad no disminuye
con su uso.

11

Valor de uso indirecto. Comprende servicios ecolgicos prestados

por la naturaleza, tales como control de inun-daciones, calidad del
agua, control de clima, etc. Estos valores son ms difciles de cuantificar,
pero existen m-todos para llegar a estimaciones ms o menos
satisfactorias. Otra variante del valor de uso indirecto es el valor de
uso incierto o de opcin, el cual est relacionado con la posi-bilidad
de usar el recurso en el futuro. Numerosos individuos seguramente
estarn dispuestos a pagar para conservar la opcin de visitar un
parque nacional o reserva en un futuro indeterminado (valor de
opcin). Algunas veces no se sabe si un recurso ambiental tendr un
valor futuro o no, por lo cual se estara dispuesto a pagar por la
informacin que puede despejar dicha duda y que se encuentra
contenida en el recurso mismo (valor de cuasi-opcin).
Valor intrnseco. Incluye valores de existencia, patri-moniales y de
legado o herencia, donde interviene la im-portancia otorgada a las
generaciones futuras y la utilidad que obtiene el individuo por el
simple hecho de saber que cierto recurso existe, aunque probablemente
nunca lo disfrute. Esto ltimo implica valores morales donde se reconoce el derecho de otras especies o sistemas biolgicos a persistir
y a seguir su camino evolutivo.
Para poder identificar los valores antes sealados puede recurrirse a
mtodos directos o indirectos de valuacin, y a anlisis energticos
o ecolgicos. Estos pueden incluir:
wuna valuacin econmica neta para productos representados
en el mercado;
wcostos de viaje (como sustitucin o aproximacin a un precio para
actividades recreativas o tursticas);
wvaluacin comparativa de atributos;
wvaloracin contingente a travs de tcnicas y estudios de disposicin
para pagar o para vender (willingness to pay)
wcostos de reemplazo costos de oportunidad (Pearce y Turner 1990);
wanlisis energtico, el cual supone que el valor de un pro-ducto se
refleja en la energa que se requiere para crearlo, con base en
productividades biolgicas (esto supone que si se eliminan las
imperfecciones del mercado, la energa incorporada en los productos
estara en correlacin con su valor econmico).

12

Este tipo de ejercicios cuantitativos pueden contribuir de manera

significativa a aproximar el valor presente neto del flujo de bienes y
servicios ambientales que un rea natural pueda generar en su estado
actual, lo que ofrece un soporte argumentativo y de poltica para
conservar o esta-blecer reas naturales protegidas, y evitar su transformacin. De la misma forma, ayuda a lograr una valorizacin social
de las mismas y permite identificar y promover financiamientos
pblicos y privados.

Costos
La importancia de esto ltimo no debe soslayarse. Si la sociedad
realmente est convencida de la importancia vital de las reas naturales como capital natural de la nacin, es preciso asumir la
responsabilidad de financiar su conser-vacin, la cual, desde luego,
no es gratuita. En efecto, ase-gurar que se mantenga el caudal de
bienes y servicios am-bientales ofrecido por las reas naturales
conlleva cubrir rubros ineludibles de costo, entre los que se pueden
destacar:
wcostos de oportunidad de usos alternativos del territorio y sus
recursos
wcostos de resarcimiento o compensacin a limitaciones o cambios
en los derechos de propiedad, control, uso y acceso
wcostos de transaccin y negociacin en el establecimiento de
reservas y en su desarrollo institucional
wcostos de manejo, administracin y vigilancia
wfinanciamiento a proyectos de uso sustentable que tienen largos
perodos de aprendizaje y maduracin.
Tratando de sintetizar las ideas anteriores, conviene decir ahora que,
para avanzar hacia una verdadera economa de las reas naturales es
preciso asumirlas en cierta forma como unidades productivas
estratgicas, generadoras de una corriente vital de beneficios sociales
y patrimoniales que deben ser reconocidos y valorizados, y cuyo mantenimiento est sujeto a costos considerables de inversin y de
operacin. Estos, por supuesto, requieren ser cubiertos a travs de
mecanismos de financiamiento, captados y asimilados mediante
arreglos institucionales internos eficientes en las reas naturales, que

Economa
de las reas
naturales

13

las hagan viables y capaces de cumplir con sus funciones (North,

1990).
Esta lgica sugiere que la conservacin de reas naturales debe ser
costeada por los sectores o actividades que las usufructan directa
o indirectamente. Lo anterior no quie-re decir que sea posible cobrar
por dichos servicios en todos los casos, pero si apunta en la direccin
de corres-ponsabilizar a quienes tienen intereses en ellas.

III. Descentralizacin a la sociedad

Limitaciones
federales

Aunque son ideas que por fortuna van cayendo en desuso, todava
es posible escuchar propuestas sobre el imperativo de una
responsabilidad federal directa y exclusiva sobre las reas naturales.
Esto ignora la experiencia acumulada y las posibilidades reales de la
administracin pblica en Mxico para imponer decisiones unitarias
sobre todos los actores locales, hacindolos que adopten una
estrategia individual congruente con la conservacin y el uso sustentable de un reas naturales.
La intervencin federal directa y exclusiva para resolver los problemas
de manejo de reas naturales tambin da por un hecho que la autoridad
federal siempre tiene plena informacin cientfica y sobre la conducta
de los usuarios; que la instrumentacin de planes de manejo es un
asunto determinista y sujeto a la lgica burocrtica, y que es factible
vigilar y sancionar sin conflictos y de manera expedita.
Como los supuestos anteriores no se cumplen, se pueden cometer
graves errores y omisiones y llevar a resultados alejados del ptimo,
incluso contraprudecentes. Por ejem-plo, cuando se decretan reas
naturales protegidas o se expropian territorios sin el pago
correspondiente de indem-nizaciones, o cuando el monitoreo y el
control estatal son insuficientes, se pueden crear verdaderas
condiciones de libre acceso peores que las prevalecientes con
anterioridad a la intervencin del gobierno.
Otros problemas y complejidades estn vinculados con el proceso de
constitucin de la agencia federal reguladora, con el tipo de autoridad

14

de que debe ser investida, con la forma de definir y observar lmites

a esa autoridad, con la disponibilidad de informacin necesaria para
operar eficientemente, con la seleccin de sus integrantes, con el
otorgamiento de incentivos y estmulos eficientes para que el personal cumpla con sus responsabilidades de manera adecuada, con los
mecanismos de monitoreo sobre el desempeo del propio organismo
y con los elevados costos de administracin que generara una
burocracia de la magnitud que esto implica.
Adems de los problemas anteriores, que aplican genricamente,
saltan a la vista condiciones especficas de nuestro pas que plantean
dudas adicionales sobre la capa-cidad de gobierno federal para
manejar por s mismo y en exclusividad las reas naturales, en lo
individual o como sistema integrado. Entre tales condiciones destacan:
-La vasta pluralidad de circunstancias biofsicas, culturales y
econmicas en que se inscriben las reas naturales, producto de la
proverbial diversidad ecolgica y cultural del pas.
- La rigidez de los aparatos burocrticos federales as como su lejana
fsica y poltica, frente a un reto, como es la con-servacin, que
inherentemente abarca a un ancho espec-tro de actores e intereses
sociales.
- La limitada iniciativa y capacidad ejecutiva de la burocracia federal,
la cual contrasta con la necesidad de desarrollar y aplicar habilidades
gerenciales, administrativas y tcnicas a nivel local, altamente
adaptables a una evolucin no determinista y poco predecible de las
circunstancias regionales.
- Insuficiencia crnica de recursos fiscales para financiar a las reas
naturales, lo cual se agrava en las condiciones de crisis econmica y
fuerte restriccin en el ejercicio del gasto pblico.
- La necesidad de encontrar frmulas institucionales (o so-luciones
institucionales) que permitan la convergencia y la interaccin
productiva de todos los actores y los intereses de relevancia regional
en las reas naturales.
Por estas razones, el establecimiento y operacin de reas naturales
como unidades productoras de bienes y servicios ambientales no
puede ser monopolio del gobierno federal. Es preciso, a travs de un
proceso integral de descentra-lizacin, multiplicar a los actores
involucrados en los es-fuerzos de conservacin y lograr un espacio

15

de corres-ponsabilidad social mucho ms eficiente, plural y

diversificado, en trminos operativos, tcnicos, adminis-trativos y
financieros.
Descentralizacin La descentralizacin consiste en la delegacin de poderes,
responsabilidades legales formales y recursos polticos y financieros
desde el gobierno federal, a travs de tres ver-tientes posibles. La
primera se refiere a un proceso inter-gubernamental de transferencia
de facultades y atribuciones hacia los gobiernos estatales y
municipales. La segunda atae a la descentralizacin desde el gobierno,
en cualquiera de sus niveles, hacia el mercado y a la empresa privada.
Y la tercera corresponde a la transferencia de respon-sabilidades y
funciones a organizaciones de la sociedad que pueden ser de tipo
empresarial, acadmico, comunitario o vecinal. Se entiende, pues, que
la descentralizacin puede darse al interior de un espacio de tres
dimensiones: hacia otros rdenes de gobierno, al mercado y a la
sociedad.
La descentralizacin viene a ser una respuesta a diseos institucionales
concentradores de facultades y atribuciones, que obtenan una fuerte
racionalidad al lograr economas de escala en la provisin de servicios
gubernamentales y alcanzar masas crticas humanas y organizacionales.
En el caso de las reas naturales y de su manejo, en Mxico pre-valeci
una tendencia a concentrar funciones tcnicas y de gestin, confiando
en la mayor capacidad disuasiva y negociadora del gobierno federal.
Sin embargo, procesos palpables de cambio poltico, eco-nmico y
tecnolgico han determinado que una vez alcanzados ciertos niveles
de complejidad y pluralidad en los intereses y actores institucionales,
y cuando logran generarse mercados suficientemente diversos y
profundos, la reversin del proceso centralizador se plantea como
algo necesario para permitir una estrategia viable y eficiente de
conservacin del capital natural. Aqu, la descentralizacin persigue
objetivos que deben explicitarse con objeto En general, en materia de
poltica ecolgica, el proceso de descentralizacin ha adquirido una
nueva formalidad al expresarse como uno de los principios bsicos
promovidos por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos, OCDE, y que es el de subsidiariedad. Este evoca la idea
de que el proceso de toma de decisiones es ms eficiente a escalas

16

pequeas que en unidades operativas relativamente grandes. Por otro

lado, es inhe-rente a la nocin de federalismo y de autonoma local,
donde hay una preferencia social por niveles de decisin de mayor
proximidad a los ciudadanos o electores, cuando esto signifique una
jerarqua ms apropiada para la resolucin de problemas y
controversias.
Todo proceso de descentralizacin (bajo el principio de subsidiariedad)
debe prever la frmula para compatibilizar el inters local con los
federales o nacionales. El inters propio a nivel de localidad no
necesariamente resulta en la satisfaccin de los intereses globales de
manera automtica o en un proceso eficiente de regulacin ambiental.
La subsidariedad y la descentralizacin pueden generar resultados
ms eficientes para una poltica federal de manejo de reas naturales,
en la medida en que se otorgue flexibilidad y grados de libertad a las
localidades y comunidades para cumplir con las metas o compromisos
establecidos, atendiendo a sus diferencias y oportunidades especficas.
Sin embargo, aunque estas diferencias sean asumidas, siempre deber
mantenerse un mnimo comn denominador que le de congruencia
federal a la poltica ambiental y represente horizontes nacionales de
gestin. De la misma forma, debe tenerse presente otro problema,
referente a la asuncin local de costos o responsabilidades generadas
a nivel nacional, asunto que le plantea lmites a la autonoma de
gestin de regiones o entidades federativas. De no reconocerse esos
lmites, ciertos proyectos de con-servacin en reas naturales
difcilmente podran esta-blecerse. Siempre habr que cuidar que la
autonoma local, la descentralizacin o la subsidiariedad, no se
constituyan en justificaciones en contra del inters nacional.
Adems de esto, deben reconocerse otros lmites a la descentralizacin
y a la subsidariedad que tienen que ver con la probable exportacin
de problemas a otras regiones; la necesidad de manejar recursos
comunes entre varias entidades federativas o municipios, y evitar
distorsiones mayores producto de polticas divergentes entre dos o
ms unidades polticas distintas.

Limitaciones
para la
descentralizacin

Sabemos adems, que la capacidad de gestin territorial de muchos

municipios (definida por el Artculo 115 Cons-titucional) est, en los

17

hechos, limitada por realidades polticas, jurdicas e institucionales,

ya que ha quedado en gran parte bajo la esfera de influencia de
instancias agrarias y de las estructuras polticas de ejidos y comunidades, lo cual, de acuerdo a nuestra legislacin, sigue estando bajo
la tutela federal. Esto no es una limitacin menor, sobre todo en el caso
de la regulacin de los usos del suelo implcita en la declaratoria de
reas naturales protegidas.
Dentro de estos lmites, la descentralizacin y la subsidia-riedad
pueden aprovechar otras ventajas en trminos de la aplicacin y
vigilancia de la ley, en la medida en que es creble y menos costosa la
actividad de fiscalizacin desde el gobierno local. Tampoco deben
menospreciarse las ven-tajas que plantea una mayor aceptabilidad
poltica en las decisiones cuando stas se generan localmente y no se
interpretan como arbitrariedades centralistas, lo cual incre-menta las
posibilidades de cumplimiento y observancia.
Cabe reiterar que la conservacin en reas naturales entra
necesariamente en el mbito del ordenamiento y la planeacin de los
usos del suelo, lo cual no slo por razones constitucionales sino por
razones prcticas de carcter poltico y participativo, hace indispensable el involucramiento claro de las fuerzas y del poder local.
Finalmente, es necesario reconocer que el proceso de descentralizacin,
especialmente a lo que se refiere a la gestin de reas naturales,
requiere de ciertas condiciones. Entre stas se cuentan:
wReformas al marco jurdico;
wGradualidad para no desbordar las capacidades y expectativas
locales;
wFlexibilidad para adaptarse a las necesidades y demandas cambiantes;
wViabilidad, aplicndose primero en aquellos estados y municipios
cuyas condiciones sean propicias para el desa-rrollo del proceso.
IV. Manejo de reas naturales.
Soluciones institucionales
Las reas naturales deben conceptualizarse como verdaderos
proyectos regionales de desarrollo sustentable en donde se
constituyan como elementos estructuradores de nuevos procesos de

18

desenvolvimiento social y progreso local. Esto requiere, como ya se

dijo, de inversiones (finan-ciamiento) y tambin de soluciones
institucionales especficas que permitan asimilar y hacer productivos
esos esfuerzos de inversin. Sin una solucin institucional local
resultarn intiles e improductivas las iniciativas de conservacin y
desarrollo sustentable.
En este punto se hace necesario precisar lo que entendemos por
institucin y por solucin institucional. Una institucin, en este caso
para el manejo de reas naturales, es un conjunto de mecanismos,
incentivos o normas jurdicas, econmicas o solidarias (comunitarias)
con que se busca superar la accin descordinada e independiente de
indi-viduos y grupos, la cual pone en peligro el funcionamiento o la
existencia misma del reas naturales; no est por dems decir que
estas reglas y mecanismos tienen que ser aceptados, consentidos y
conocidos al menos por la mayora de los grupos o individuos
afectados o involucrados.

Definiciones

A su vez, una solucin institucional es un nuevo orden de reglas,

acuerdos y contratos que tiene por objeto eliminar circunstancias de
libre acceso, y que se basa en la definicin de objetivos biofsicos y
sociales; en asignar compromisos a los diferentes actores y asegurar
su cumplimiento; crear un sistema creible y eficaz de moni-toreo,
control, vigilancia de las reglas acordadas; determinar la elegibilidad
de individuos o grupos a hacer uso de los recursos; establecer el tipo,
la intensidad y cantidad de actividades permitidas; contemplar sistemas
de evaluacin y seguimiento; permitir la participacin equitativa de
los actores en el uso de los recursos y en la toma de decisiones
operativas; fijar procedimientos de acceso; preveer mecanismos de
autocorreccin o de oferta de nuevas instituciones; generar un flujo
suficiente de informacin accesible a todos los actores y sealar las
sanciones y costos o premios y beneficios asociados a diferentes
tipos de conducta por parte de los actores. Como se ve aqu nuevamente
es mnima la probabilidad de que soluciones puramente gubernamentales satisfagan todas estas necesidades. La secuencia esquemtica
de una solucin institucional es la siguiente:
wSustrato jurdico (decreto).
wClarificacin y fortalecimiento de un sistema de derechos (de
propiedad, de control, de uso o de acceso).

19

wRgimen de manejo (mecanismos de autoridad, par-ticipacin y

corresponsabilidad, sistema de regulacin in-terna, plan de manejo y
programas operativos)
Debe advertirse que una solucin institucional no se da en el vaco
jurdico, econmico y poltico, sino que est ani-dada dentro de
sistemas de mayor jerarqua que le imponen lmites y alcances. Este
dato es importante porque enfatiza la necesidad de acuerdos ms all
de lo local o regional para el manejo sustentable de reas naturales, lo
que con-duce a tratar e incorporar autoridades y actores estatales,
federales e internacionales.
Condiciones
especficas
de cada
rea natural

Toda solucin institucional para el manejo de reas naturales deber

ser especfica y requerir, por tanto, una confeccin a la medida. Esta
va a depender de variables biofsicas, econmicas y sociales que
deben ser interpretadas en un contexto local o regional. Intentando
enunciar sin pretender ser totalmente inclusivos, es importante sealar
ciertas variables situacionales indispensables:
wobjetivos biofsicos y sociales;
wcondiciones biofsicas de aprovechamiento y uso (renovabilidad,
apropiabilidad, flujos o acervos, diversidad, fragilidad, capacidad de
carga, etctera.);
wrecursos o funciones del reas naturales;
wmecanismos de expresin de intereses sobre las funciones
ambientales del reas naturales;
wtipo de actores (campesinos, colonos, grandes propietarios)
winformacin disponible;
wmezcla de intereses locales y pblicos;
wnmero de usuarios o actores;
wcondiciones de mercado de los bienes y servicios ofrecidos por el
reas naturales;
wtipo e intensidad de los conflictos prevalecientes;
wreglas actuales de manejo;
wcondiciones para poder cambiar las reglas de manejo;
wcalidad y representatividad de los liderazgos;
wtecnologas disponibles;
wexperiencias anteriores de organizacin.
Adems de estas variables situacionales, el marco real de incentivos
que confronta cada actor o usuario debe ser tomado en cuenta en el

20

diseo de instituciones para el manejo de reas naturales. Su

importancia es estratgica ya que define la conducta racional de
actores y usuarios con respecto al reas naturales; este marco incluye:
beneficios percibidos antes y despus del cambio insti-tucional;
costos percibidos antes y despus del cambio institucional;
oportunidades alternativas fuera de la nueva institucionalidad y tasas
de descuento de los actores.
La improcedencia de sugerir recetas de solucin institucional con
validez universal para el manejo de reas naturales, no nos impide
proponer un listado de principios que parecen importantes:
wdefinicin clara e inequvoca de fronteras o lmites del reas naturales;
wfortalecimiento de derechos de propiedad, de acceso y/o de uso
entre individuos y grupos;
wmecanismos de participacin colectiva en el estable-cimiento de las
reglas de operacin;
wmonitoreo y vigilancia legtimas;
wsanciones crebles;
wmecanismos de bajo costo de resolucin de conflictos y
controversias;
wcongruencia con sistemas regulatorios o econmicos de mayor
jerarqua;
wcompensacin o indemnizacin para resolver conflictos entre
intereses pblicos y privados;
wmecanismos de comunicacin y de organizacin a bajo costo entre
los usuarios y la autoridad (costos de transaccin bajos).

Principios de
solucin
institucional

Sustrato jurdico (decreto)

Un decreto transforma un rea natural en un rea natural protegida; Infraestructura
jurdica
ste debe definir con claridad los objetivos de cada rea, los cuales
han de ser congruentes con una cate-gora apropiada de manejo. El
decreto representa la infra-estructura jurdica necesaria para un
cambio en las relaciones de gestin de los ecosistemas y recursos
naturales y para la organizacin de las comunidades locales y de los
inte-reses relevantes en favor del desarrollo sustentable.

21

El decreto crea una oferta jurdica que tiende a generar una demanda
propia de organizacin, favoreciendo o induciendo la integracin de
grupos locales y la participacin de insti-tuciones acadmicas y
gobiernos estatales y municipales, en un nuevo plano de intereses a
favor de la conservacin. En otros trminos, el decreto abre los
espacios jurdicos para permitir y fomentar la expresin de los intereses
con-servacionistas de la sociedad.
Matriz
regional

El decreto, que se establece sobre una jurisdiccin territorial claramente

delimitada, genera una matriz regional para la conservacin y el
desarrollo sustentable, lo que hace factible promover iniciativas,
coordinar actividades y cons-truir sistemas de regulacin interna que
dificilmente pueden adquirir consistencia en el vaco o en la abstraccin
de lo territorial como dimensin inevitable.
No debe evadir nuestra consideracin esa nueva inter-pretacin ecoregional que significa un decreto de reas naturales. Los ecosistemas
y dinmicas regionales no se ajustan a las delimitaciones polticas y
administrativas que se tienden sobre el territorio; su manejo integrado
demanda un esquema que supere esa fragmentacin polticoadministrativa. Un decreto de reas naturales reconcilia las estructuras
naturales y los procesos regionales con las capacidades de gestin,
al establecer un nuevo contexto jurdico e institucional sobre unidades
eco-regio-nales especficas, con una perspectiva de integralidad en
los propsitos y de convergencia y corresponsabilidad entre los
actores relevantes (federales, estatales, municipales y civiles).

Fortalecimiento
de los
derechos de
propiedad

22

El decreto tambin contribuye a fortalecer los derechos de propiedad

dentro de la matriz territorial generada. En primer lugar, al enfocar la
atencin social y gubernamental sobre el rea, lo que aumenta cierto
escrutinio pblico en favor de la vigencia del derecho. En segundo
trmino, im-pone la no afectabilidad agraria automtica en los predios
involucrados (de acuerdo a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y
Proteccin al Ambiente), adems de que jur-dicamente impide la
formacin de nuevos asentamientos, lo que en la prctica resulta en
un valladar a las invasiones y un elemento adicional de certidumbre
y seguridad para la poblacin local. El decreto de reas naturales
homogeniza jurdicamente a la regin y otorga cierta cohesin e identidad a los grupos sociales que interactan en ella. Todo esto trae

consigo nuevas oportunidades de participacin, reconocimiento

pblico y financiamiento.
El decreto de reas naturales protegidas cumple mucho mejor estos
objetivos o condiciones cuando encuentra mecanismos de refrendo
estatal y de cabildo; esto es, cuando se asume y legitima localmente
por bandos municipales o cuando se incorpora en el ordenamiento de
los usos del suelo, en los trminos del Artculo 115 Cons-titucional y
los planes directores municipales de desarrollo.
Sistema de derechos de propiedad, uso, control y acceso
Podemos definir como derechos o relaciones de propiedad, control,
uso o acceso, a aquellas en las que un individuo o grupo tienen
intereses que son tutelados por un derecho, que se expresa en
obligaciones para el resto de los individuos. Debe entenderse que la
propiedad no es un ob-jeto, sino el derecho a una corriente de
beneficios que puede garantizarse en la medida en que otros individuos
o grupos respetan las condiciones que protegen tales bene-ficios.
Puesto en otras palabras, siendo la propiedad la posibilidad legal
socialmente sancionada de excluir a otros del acceso a los recursos,
la constitucin de las reas natu-rales debe funcionar (y de hecho
funciona, como ya se ha sealado) como un refuerzo al rgimen de
propiedad (Bromley y Cernea, 1989).

Definicin
de la
propiedad

La definicin clara y fortalecimiento de los derechos de propiedad

(ejidal, comunal, individual o estatal) en reas naturales es una
condicin necesaria para un manejo adecuado de las mismas, en la
medida en que:
wReduce las tasas de descuento de los actores sociales (propietarios)
otorgando certidumbre y reglas claras. Eso permite el establecimiento
de compromisos a largo plazo con la tierra y los ecosistemas.
wSe esclarecen los sujetos de un contrato social para la conservacin.
En ausencia de sujetos (propietarios) claramente definidos es imposible
establecer una relacin contractual slida que asegure la conservacin
de los recursos.
wSe reduce el riesgo del oportunismo (free riders) y de conductas no
cooperativas.

23

Importancia de El fortalecimiento de los derechos de propiedad favorece que cada uno

la propiedad
de los individuos, o el grupo o grupos propie-tarios perciban todos
los costos y beneficios de su actividad de explotacin o uso de los
recursos (internali-zacin). Asi se propicia la utilizacin de stos
dentro de lmites ms cercanos a los umbrales de sustentabilidad o
renovabilidad, lo que tiende a asegurar un flujo de beneficios
ininterrumpido y a perpetuidad. El fortalecimiento de los derechos de
propiedad tambin puede facilitar contratos (Coase, 1960) entre los
dueos y usuarios, y con agentes externos al reas naturales, donde
se paguen beneficios o se compensen perjuicios causados,
maximizndose ventajas para los participantes y para la sociedad.
Propiedad
en comn

Vale la pena reflexionar un momento sobre la im-portancia de

regmenes de propiedad que tienen una dimensin ms o menos
significativa de propiedad comn (ejidos y comunidades), ya que son
estos los que predomi-nan en gran parte de las reas naturales de
Mxico.
La diferencia entre la propiedad privada y la propiedad en comn no
es la naturaleza de los derechos y obligaciones involucrados sino,
solamente, el nmero de individuos o grupos sociales a los cuales
aplican las reglas de inclusin y exclusin. La propiedad en comn,
que se ubica en un continuo entre el libre acceso y la propiedad
individual privada, es una propiedad corporativa en donde el grupo
propietario vara en su naturaleza, tamao y estructura interna, as
como en la definicin de quienes gozan de dere-chos, intereses,
normas culturales y sistemas endgenos de autoridad.
Un rgimen existoso de propiedad en comn para el manejo de un rea
natural presupone que los individuos se organizan y se autogobiernan,
an bajo circunstancias en que imperan tentaciones para una conducta
oportunista proclive a la ruptura de los compromisos colectivos. Aqu
se requieren relaciones de confianza mutua permitidas por una escala
pequea de poblacin y aprovechamiento de recursos, o por un
nmero reducido de participantes o usuarios, y tambin la acumulacin
de conocimientos bsicos sobre el funcionamiento de los ecosistemas
o recursos, a travs de un proceso secular o milenario de prueba y
error. En ocasiones, estas condiciones se presentan asociadas con
elementos culturales de regulacin (sobre todo tratndose de

24

comunidades tradicionales) que incluyen creencias sobrenaturales,

estructuras familiares o de casta, o cacicazgos. En estos trminos,
pensar en soluciones comunitarias tradicionales a los problemas de
manejo un reas naturales, puede significar la necesidad de mantener
algunos de estos elementos.
Por tanto, en muchas ocasiones se pueden anticipar grandes obstculos
para que las comunidades generen sus propias instituciones eficaces
de manejo de reas naturales. En ello, no est de ms reconocer que
interviene tambin la circunstancia del oportunismo o del free rider,
que es aquel actor que, como no puede ser excluido de los beneficios
generados por el esfuerzo general, tiene el incentivo de no contribuir
y de adoptar una conducta no cooperativa. Es obvio que si predominan
estas conductas, los esfuerzos de proteccin o conservacin en un
rgimen comunitario tendern a fracasar o a arrojar resultados
sumamente limitados.
Tambin, es necesario advertir que las instituciones comunitarias de
manejo son muy vulnerables a un rpido crecimiento de la poblacin,
o cuando son expuestas a la economa de mercado, a cambios bruscos
en los precios relativos de productos o servicios, al avance de formas
individualistas de interaccin social y a nuevas expectativas de
consumo. Por otro lado, no hay que olvidar que, en muchos casos, los
intereses de manejo de las comunidades sobre un reas naturales
pueden ser distintos e incluso contradictorios con el inters pblico
que se expresa sobre el mismo recurso; por ejemplo, una comunidad
puede estar desde luego interesada en la conservacin de los suelos
y de la productividad agrcola de sus terrenos, pero puede no tener
un inters igualmente poderoso en favor de la biodiversidad que
albergan los ecosistemas naturales, o de la conservacin de especies
significativas.
Ms all de estas advertencias, por dems limitadas, tenemos que
reconocer que, a pesar de todo, en la realidad nos encontramos a veces
con algunos casos en que los individuos o las comunidades s han
superado estos obstculos y efectivamente han generado las
instituciones necesarias para manejar, de manera sustentable, un rea
natural en beneficio de todos. Lo que no conocemos son las bases que
puedan explicar como una comunidad puede por si sola resolver los

25

problemas de accin colectiva (M. Olson, 1965) para el manejo de un

reas naturales de manera autnoma o autorganizada. Dichos
mecanismos comienzan a ser estudiados (Berkes y Folke, 1994), en
especial en lo que se refiere a ofrecer un nuevo esquema institucional,
a generar compromisos crebles y a vigilar y asegurar su cumplimiento.
Sintetizando, digamos que en un rgimen de propiedad comn, la
conducta de todos los miembros del grupo est sujeta con mayor o
menor intensidad a ciertas reglas que se asocian con un contexto cultural
determinado, del cual dependen, y que la observancia de estas reglas
colectivas puede relajarse al contacto con la gama de oportunidades
para los individuos que se ofrecen en otras esferas de la economa.
Legitimidad
y proteccin
a la propiedad

Debemos enfatizar que, cuando existan plenamente o sobrevivan razgos

de estos regmenes de propiedad en comn, resulta muy importante que
la autoridad los legitime, los proteja y ayude a desarrollarlos, modernizarlos
o adecuarlos a las nuevas realidades. Cuando un manejo comunitario
persista y haya demostrado resilencia ante los cambios externos, puede
ayudar a generar un proceso gradual de transformacin hacia
instituciones ms eficaces. La preexistencia de normas compartidas y
acordadas es capaz de reducir el costo de monitoreo y sancin y debe
considerarse como un capital social potencialmente valioso.
Definir y compeler con firmeza estos derechos de propiedad en reas
naturales es un prerrequisito para su manejo adecuado. De lo contrario,
se corre el peligro de operar en circunstancias de libre acceso, donde
cualquier esfuerzo de gestin o de inversin pblica, social o privada
tender al fracaso, al carecerse de la infraestructura institucional necesaria
para la regulacin en aprovechamiento de los recursos naturales.
Rgimen de manejo
El rgimen de manejo, como ya se seal, es un sistema de regulacin
interna local, que implica establecer meca-nismos de autoridad,
participacin y corresponsabilidad, as como un nuevo conjunto de
reglas conocidas y aceptadas por los actores relevantes. Estas reglas se
refieren a nuevos patrones territoriales de uso de los ecosistemas as
como a nuevas formas de manejo, basados en sistemas de autoridad y
de observancia viables, consensados y claros, donde quedan

26

establecidos derechos y obligaciones para los individuos y los

grupos sociales involucrados.
El rgimen de manejo se finca en el decreto respectivo donde se hace
la declaratoria de reas naturales, y se desarrolla en un ordenamiento
territorial y en un plan de manejo. Este debe gestarse a partir de lo
establecido en la ley, de un slido conocimiento tcnico y de un
minucioso proceso de generacin de consensos locales, que depender
de las condiciones particulares de cada rea, y sobre lo cual difcilmente
puede sugerirse alguna frmula con validez universal. El plan de
manejo debe ser expedido de manera que obtenga fuerza jurdica.
El manejo de las reas naturales comienza con una presencia
institucional y con actividades conservacionistas o sustentables
visibles, que generan un reforzamiento mutuo. Recordemos que en la
medida en que las reas naturales prevalezcan circunstancias ms o
menos cercanas al libre acceso (lo cual es absolutamente corriente en
Mxico), y dado el largo tiempo que lleva construir terri-torialmente
una vigencia plena del estado de derecho, la legitimidad se gana o
fortalece a travs de una relacin fsica de presencia sobre el territorio
y sus recursos. Esta lgica, que habitualmente sirve a una dinmica
de invasiones, colonizacin desordenada, desmontes en seal de
posesin y saqueo de recursos naturales, antes de negarse, debe ser
asumida y revertida, multiplicando la presencia de nuevos intereses
a favor de la conservacin y el desarrollo sustentable, a travs de
estaciones biolgicas y ecotursticas, proyectos de investigacin,
investigadores y estudiantes, y el reclutamiento de pobladores locales para trabajos relacionados con el manejo del rea natural.

Acciones
de manejo

El manejo de las reas naturales es una funcin compleja, que requiere

capacidades tcnicas, gerenciales y polticas conjugadas de manera
interdisciplinaria en tareas como las que enseguida se enuncian:
wOdenamiento ecolgico del territorio.
wInventarios y bases de datos biolgicos y ambientales de base que
permitan predecir e identificar cambios, conjun-tamente con la
definicin y prueba de modelos de interpretacin.
wInventarios, conservacin y prospeccin de la biodiversidad.
wEconoma de la conservacin en reas naturales.

27

wEcologa y economa para la restauracin.

wConocer o aproximar el valor econmico del reas naturales como
fundamentacin para promover sus financiamiento y apoyo.
wInteraccin con las comunidades locales proporcionando
informacin, cooperando con la proteccin y contribuyendo a la
observancia de las reglas aplicadas.
wCapacitar y fortalecer poltica y legalmente a las comu-nidades
establecidas en las reas naturales y sus alre-dedores.
wDesarrollo comunitario y participacin local en actividades tan
diversas como: miembros de los rganos directivos, guardaparques
y guas, concesionarios, proveedores de servicios, supervisores,
socios o cabezas de pequeas em-presas locales, parataxnomos,
tcnicos e investigadores, socios en proyectos de desarrollo, miembros
de los grupos de usuarios de recursos, administradores, etctera.
wEducacin y capacitacin ambiental.
wInvestigacin bsica y aplicada.
wPromocin y manejo de actividades ecotursticas.
wProteccin y vigilancia.
wDesarrollo institucional y fortalecimiento de la capacidad gerencial
y administrativa a nivel local.
wPromocin de proyectos productivos de uso sustentable de recursos.
wParticipacin en los esquemas de bsqueda de finan-ciamiento.
wParticipacin en las tareas de administracin
wDesarrollo de infraestructura.
wComunicacin interna.
wComunicacin social.
wPrevencin y atencin de contingencias.

28

V. Financiamiento
La poltica de financiamiento para las reas naturales protegidas debe
orientarse a partir de criterios de internalizacin de costos y beneficios,
y de movilizacin de los recursos necesarios para generar y mantener
los bienes pblicos vitales que ofrece la conservacin. En este orden
de ideas, la concrecin de financiamiento para las inversiones en reas
naturales protegidas tiene como secuencia: a) reconocer la corriente
de bienes y servicios ambientales pblicos y privados que stas
generan; b) llevar a cabo y mantener una valuacin econmica de ser
posible, o en su caso una valuacin cualitativa del vasto espectro de
beneficios pblicos y privados que generan las reas naturales
protegidas; c) identificar a los agentes, sectores o regiones receptoras
mayoritarios de esta corriente de beneficios, as como a contribuyentes
o dona-dores altruistas y d) establecer una correlacin de
oportunidades de financiamiento con respecto a bienes y servicios
ambientales especficos. Recordemos que el financiamiento, para ser
productivo, requiere de una so-lucin institucional previa o simultnea.

Principios

Este ejercicio nos permitir descubrir una gama importante de

posibilidades financieras, asociadas a la contraprestacin social que
constituye cada uno de los beneficios pblicos y privados que
generan las reas naturales. Entre ellas, seguramente encontraremos:
Potencial turstico que debe ser aprovechado, y el cual puede
proyectarse en los siguientes trminos:
wValores escnicos o paisajsticos para el turismo convencional.
wUn mayor valor agregado al producto turstico a travs de una mejor
calidad ambiental.
wDesarrollo de un turismo centrado en la naturaleza, donde esta no
es slo un complemento, sino que se ofrece en la satisfaccin de
preferencias tursticas con una dimensin ambiental bsica. Esto sera
lo que se denomina ecoturismo en cualquiera de sus vertientes:
observacin de la naturaleza, recreacin ecolgica, turismo de aventura,
turismo cultural, etctera.
Canjes de deuda por naturaleza, donde se aprovecha el descuento
de la deuda externa bilateral o comercial del pas para canalizar

29

recursos hacia la conservacin. Esto implica la existencia de un

descuento surgido del propio mercado financiero o de una decisin
de alguna fuente bilateral, donde un donante que puede ser alguna
organi-zacin conservacionista internacional compra parte de esa
deuda y se convierte en un nuevo acreedor. Este negocia los trminos
de pago con la autoridad financiera del pas, de tal forma que se
amortiza la deuda en moneda nacional y se reconvierte a una inversin
a largo plazo, cuyos inte-reses, pagados localmente, se destinan a la
conservacin a travs de una entidad receptora nacional.
Canjes internos, con algunos agricultores y ganaderos mexicanos
que actualmente se encuentran en graves dificultades crediticias y
con los bancos comerciales, quienes podran acceder a vender parte
de su cartera vencida a una tasa de descuento relativamente alta en
aquellos casos en que su monto supere el valor de la garanta. Los
documentos de deuda podran ser adquiridos por organismos no
gubernamentales nacionales o extranjeras y se negociaran trminos
de pago a ms largo plazo con los deudores a cambio de que estos
destinen sus tierras a actividades de conservacin. La prdida neta
sera absorbida por los bancos, quienes recuperaran, al menos, parte
de sus activos en el corto plazo.
Financiamiento multilateral a travs del Global Environmental
Facility (GEF) manejado por el Banco Mundial. Los fondos
provenientes de mecanismos multilaterales o bilaterales, siendo
donaciones nicas o transitorias que no constituyen necesariamente
una corriente financiera a largo plazo, deben utilizarse como capital
semilla para crear condiciones sostenibles de financiamiento.
Acuerdos comerciales, que pueden representar oportu-nidades de
financiamiento, como el el caso del Tratado de Libre Comercio, a travs
de su acuerdo paralelo y de los fondos e instituciones creadas en
materia ambiental (Barzetti, 1993).
Donaciones privadas directas con deducibilidad de impuestos.
Donaciones de fundaciones conservacionistas interna-cionales.
Implementacin conjunta en resumideros de CO2.
Cobro de servicios ambientales directos (por ejemplo agua, en las

30

partes bajas de las cuencas).

Aprovechamiento y comercializacin de recursos de origen silvestre.
Impuestos etiquetados.
Recursos de Procampo.
Recursos de la Comisin Fedenral de Electricidad o de la Comisin
Nacional del Agua por concepto de proteccin de cuencas.
Cuotas de entrada o por pagos de servicios.
Concesiones para infraestructura turstica.
Loteras.
Bonos escolares a largo plazo.
Recursos destinados a poltica social.
Aportaciones fiscales del gobierno federal y de los gobiernos locales.
Los mecanismos de financiamiento sealados no son un sustituto de
los fondos pblicos actualmente destinados a la conservacin, sino
su complemento. El gobierno continua teniendo la obligacin de
solventar una porcin de los costos de conservacin, dado el carcter
de bien pblico de sus beneficios. Dicho sea de paso, el presupuesto
fiscal anual destinado por el gobierno federal a la conservacin es
extremadamente bajo: tan slo 4.5 millones de nuevos pesos en 1995;
cifra ciertamente infinitesimal con respecto a las necesidades y a lo
que se observa en otros pases.
Para que sea factible transferir recursos de la sociedad hacia el
financiamiento de las reas naturales, deben ofrecerse sistemas y
mecanismos donde sea suficien-temente bajo el costo para los
individuos de expresar eco-nmicamente sus convicciones o
preferencias en favor de la conservacin ecolgica. Estas preferencias

31

pueden existir y ser relativamente intensas, sin embargo, si no estn

disponibles cauces de manifestacin concreta, van a permanecer de
manera latente sin contribuir en todo su potencial a la tarea crtica de
financiar la conservacin (Margolis, 1982). En este sentido, muchas
de las opciones enlistadas anterioremente significan mecanismos
baratos de expresin de preferencias del pblico en general, como
puede ser el caso de las loteras y de los bonos a largo plazo as como
del ecoturismo y algunos otros. A travs de ellos se crean
oportunidades practicables para el establecimiento de compromisos
personales con un tema que resuena crecientemente en las agendas
pblicas, y que hasta ahora no ha encontrado un espacio suficiente
para proyectarse de manera prctica.
Debe sealarse una necesidad urgente de autonoma pre-supuestaria
y para el manejo de fondos en las reas naturales protegidas, que se
deriva de la multiplicidad de procesos de manejo que ellas requieren
y que no se ajustan a la rigidez y a la restriccin presupuestal del
gobierno federal. Es preciso que los procesos y proyectos de manejo
suavicen las contingencias econmicas y tengan conti-nuidad en el
tiempo y una agilidad extraordinaria, condiciones que generalmente
no pueden ser satisfechas por la burocracia gubernamental.

VI. Ejemplos de una solucin

institucional y financiera
Soluciones
pblica,
privada y
comunitaria

32

Si pensamos en soluciones institucionales puras o arque-tpicas al

problema del manejo de reas naturales protegidas, podramos
clasificarlas como privadas o pblicas al significar una ampliacin, o
bien de la esfera de lo estatal o de las interacciones individuales o
comunitarias. Esto, las convierte de inmediato en objeto de discusiones
ideolgicas y en fundamento de posiciones polticas claramente
diferenciadas, terreno movedizo que puede y debe evitarse. Debemos
estar concientes de que las instituciones rara vez son puramente
pblicas o privadas (dejando de lado la discusin de si lo comunitario
es un caso particular de lo privado); tengamos en cuenta, incluso, que
el mercado competitivo, considerado por muchos como el arquetipo
de las instituciones privadas, es en s mismo un bin pblico.

Es fcil estar de acuerdo en que estas soluciones insti-tucionales

puras son demasiado esquemticas para con-frontar la vasta gama de
complejidades y variantes que existen en el mundo real. Dada la
diversidad de problemas de manejo de reas naturales protegidas,
podemos repetir que no existe una sola solucin institucional para
todas ellas, sino que cada una merece una confeccin especial. Ms
all de suponer que es posible disear e imponer fcilmente soluciones
institucionales prefabricadas a los problemas ambientales, debemos
aceptar que obtener las instituciones correctas es algo complejo y
conflictivo, que puede alcanzar grados de dificultad extraordinarios,
sobre todo bajo condiciones de vigencia limitada del estado de
derecho; de pobreza; poco apego o desconocimiento de los usuarios
sobre el funcionamiento y estructura de los recursos; cuando hay
demasiada heterogeneidad de inte-reses y de antecedentes tnicos,
culturales o religiosos; cuando existen conflictos polticos y problemas
de represen-tatividad; cuando campea la desconfianza; cuando los
cos-tos de transaccin (barreras fsicas, polticas o culturales para
compartir informacin, generar consensos y ponerse de acuerdo)
son excesivamente altos; o cuando existe la posibilidad de que los
usuarios ms poderosos o con mayor prestigio y capacidad de
liderazgo puedan resolver sus propios problemas o eludir las
consecuencias del mal manejo de los recursos sin necesidad de
participar en la accin colectiva.
Esto ilustra que el anlisis de las polticas de conservacin y manejo
de reas naturales protegidas demandan mucha informacin sobre un
amplio espectro de variables fsicas, biolgicas, econmicas, sociales,
culturales y jurdicas, y que las soluciones institucionales en las reas
naturales deben conjugar elementos de lo gubernamental, lo privado
y lo comunitario de manera coordinada y constructiva. Hoy sabemos
que al igual que poco se puede contra la voluntad del Estado, muy
poco o nada se puede contra las tendencias del mercado y contra la
voluntad de los ciuda-danos o propietarios (sea que se agreguen en
comunidades o no).
La conjuncin de esos elementos coordinados de naturaleza
gubernamental, privada o comunitaria puede darse a travs de la figura
jurdica de fideicomiso. El fideicomiso es un contrato por medio del
cual el fideicomitente transfiere a una institucin fiduciaria la

Fideicomisos

33

Participacin
social

34

administracin de sus bienes con el objeto de beneficiar a un tercero,

el fideicomisario. Como opcin de solucin institucional para el
manejo de las reas naturales, el fideicomiso ofrece las siguientes
ventajas:
w El fideicomiso y su comit tcnico se pueden constituir en un
generador de reglas, de derechos y de obligaciones en el acceso a los
recursos naturales. Constituye un siste-ma de autoridad que le da
significado real a las nuevas reglas, llenando un vaco institucional o
ayudando a reconstruir sistemas previos de regulacin cuya rehabilitacin resulte conveniente.
w Permite el surgimiento de un rgimen de manejo estructurado a partir
de derechos, obligaciones, infor-macin, conocimiento recproco,
financiamiento y contratos con los usuarios de los recursos.
w Ofrece una simiente institucional para el manejo del rea protegida,
que permite interactuar a un nmero accesible de actores en
condiciones de cercana, confianza, infor-macin suficiente y clara, y
abre la posibilidad de un desa-rrollo institucional concertado y adecuado
a las condicio-nes sociales y biofsicas del rea protegida.
w El comit tcnico, que es la autoridad operativa del fidei-comiso,
puede integrarse por representantes de todos los actores con intereses
relevantes para el manejo del rea (gobierno federal, estatal y municipal, inversionistas y donantes, universidades y centros acadmicos,
ejidos, propietarios y comunidades, fundaciones internacionales,
etctera).
w El fideicomiso presupone recursos financieros y constituye un
instrumento transparente para recibir y administrar fondos procedentes
de las ms diversas fuentes (privadas, locales, pblicas, internacionales,
etctera).
w Como estructura de manejo, implica un grado importante de
autonoma y flexibilidad en la administracin de los recursos.
w Fortalece la capacidad gerencial y administrativa a nivel local.
w Permite la participacin del sector privado en cualquiera de sus
modalidades (fundaciones, organizaciones, empresas), lo cual tiene
entre sus ventajas inspirar confianza para donantes potenciales.
Debe enfatizarse que los habitantes locales y sus organi-zaciones en
las reas naturales protegidas son el cimiento de un desarrollo
institucional viable y eficiente. Los habi-tantes locales son los
protagonistas en el arranque y en el xito de este proceso, ellos
asumen los compromisos de proteccin y de manejo sustentable y, al

mismo tiempo, son beneficiarios directos, potenciales y reales, de una

considerable gama de bienes y servicios ambientales que ofrecen las
reas naturales protegidas. Sin embargo, para poder ser actores y
receptores de estos beneficios, los habitantes locales necesitan una
definicin clara de de-rechos; sistemas de ordenamiento y de regulacin
equitativos y eficientes as como certidumbre a largo plazo y apoyo
financiero y tecnolgico, a partir de nuevos esque-mas de interaccin
y de intercambio con otras entidades pblicas y privadas interesadas
en la conservacin y en el desarrollo sustentable. Todo esto lo
permite, al menos en principio, la figura del fideicomiso. En suma, en
la solucin institucional del fideicomiso se conjugan elementos y
procesos pblicos, privados y comunitarios para un manejo adecuado
en trminos de financiamiento, descentralizacin, corresponsabilidad,
diversidad y representatividad, forta-lecimiento de cuadros tcnicos,
sistemas de regulacin y de autoridad, investigacin, capacitacin y
educacin. Visto de otra forma, el fideicomiso se constituye como un
contrato o pacto multilateral entre las comunidades e intereses locales
y la sociedad en su conjunto.

VII. Necesidad de un Plan Nacional

de reas Naturales
Las reas naturales protegidas van formando pequeos mosaicos en
el territorio nacional, donde se reconcilia la gestin de instituciones
pblicas y privadas con la estructura ecolgica y regional del territorio,
en unidades jurdico- administrativas bien delimitadas. Esto es
resultado de un esfuerzo no slo local, sino de iniciativas tomadas en
un plano nacional y que demandan claridad de objetivos y de medios,
la aplicacin ordenada de recursos polticos, econmicos, tcnicos y
sociales, constancia y un trabajo progresivo a lo largo del tiempo.

Esfuerzo
nacional

Ello implica un plan para el Sistema de reas Naturales Protegidas

(SINAP), como instancia de segundo piso, con respecto a las propias
reas naturales protegidas. El plan ha de ser internamente consistente,
integrado y pol-ticamente viable; contar con el respaldo pblico e
incluir a todos los sectores de inters. Este plan, que debe basar-se
en informacin biolgica y fsica seria, as como social, econmica y
agraria, necesita considerar:

Elementos

35

w Diversidad de opciones institucionales a nivel nacional y dentro de

cada rea protegida para permitir y fomentar actividades de
conservacin.
w Una participacin directa de los municipios, organizaciones civiles
e individuos que viven dentro y alrededor de las reservas.
w Un claro papel para el sector privado, universidades y organizaciones
no gubernamentales en el manejo de ciertos procesos o de la totalidad
de un rea protegida.
w Revisiones al marco jurdico.
w Categoras de manejo claras asociadas a modalidades correspondientes de decreto.
w Criterios claros para seleccionar, derogar o recategorizar reas
(representatividad, diversidad, potencial e infraes-tructura
institucional existente, grado de intervencin, endemismos, especies
en peligro, integridad ecolgica, productividad, fragilidad,
oportunidades de desarrollo, especies de importancia econmica,
turismo, apoyo local, compromisos internacionales, posibilidades de
cooperacin, urgencias o contingencias, tenencia de la tierra,
condiciones jurdicas, etctera).
w Fuentes de financimiento.
w Capacitacin y formacin de cuadros.
w Convenios con universidades y centros acadmicos.
w Programas de compras de tierras para la conservacin.
w Esquemas de parques o reservas hermanas en otros pases.
w Autonoma administrativa y financiera para las reas
naturales protegidas.
w Insercin en el desarrollo regional.
w Descentralizacin.
w Llevar el registro real de las reas naturales protegidas
y su
inscripcin en los registros pblicos de la propiedad
a nivel federal, estatal y municipal.
El plan del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas debe no
slo plasmar un compromiso poltico y social con la conservacin,
sino tambin un compromiso guber-namental por financiar y
proporcionar asignaciones presu-puestarias para el mantenimiento y
manejo de las reas. Sin embargo, la realidad presupuestaria y las
posibilidades futuras plantean desafos ineludibles, que nos obligan
a diversificar el financiamiento para la conservacin, sin que esto

36

signifique que el gobierno abdique de su responsabilidad en torno a

las reas naturales. Por ello, es necesario pensar en un enfoque
estratgico que incluya opciones y procesos financieros, manejo de
carteras de proyectos e inversiones en negocios locales y
transferencias internacionales.
Es preciso tambin definir objetivos globales, donde cada una de las
reas naturales funcionara como componente subsidiario del sistema
en su conjunto, con cierta autonoma financiera y de manejo, pero sin
dejar de formar parte del esquema global. Aqu, deben de superarse
prcticas de bsqueda de fondos poco sistemticas y slo para reas
y proyectos individuales y avanzar hacia un sistema consolidado, con
el objeto de evitar asimetras e ineficiencias en el uso de los recursos.
Como ya hemos sealado, una presencia visible de acti-vidades de
conservacin y desarrollo sustentable en reas naturales, que
establezca y asegure una relacin fsica con los ecosistemas y sus
recursos es, en nuestro pas, casi una precondicin de xito. En este
sentido, resultar cru-cial establecer convenios con las diferentes
escuelas o facultades, para que los estudiantes puedan llevar a cabo
trabajos de investigacin o de tesis, o tareas de campo en las reas
naturales, establecindose en ellas una red, aunque sea pequea de
estaciones biolgicas.
La planeacin del SINAP requiere abordar de manera ordenada una
gran cantidad de asuntos relacionados con permisos y autorizaciones
sobre usos, acciones o activi-dades que tienen lugar en las reas
naturales protegidas, como es el caso de concesiones, resoluciones
de impacto ambiental, permisos forestales, etctera.
Biodiversidad
La proteccin de la biodiversidad est sujeta a la conservacin de los
ecosistemas donde habitan las especies, y es necesario enmarcar las
actividades relacionadas con la proteccin de la biodiversidad dentro
del manejo de las reas naturales, como un aspecto particular de su
adminis-tracin. De esta manera, ambas actividades iran de la mano,
reforzndose mutuamente.

37

Microconservacin
reas
pequeas

Resulta crucial en una estrategia de conservacin de la biodiversidad,

desarrollar versiones ms especializadas de reas naturales, dada la
abrumadora riqueza de la flora y de la fauna del pas, que en muchos
casos, presenta especies y subespecies de distribucin muy restringida.
Con frecuencia sta incluye nicamente zonas muy pequeas que
sera imprctico darles el carcter habitual de reas naturales
protegidas, ya que abarcan slo pequeas caadas, algunas vegas de
ros o relictos forestales.

Costoefectividad

Se han detectado localidades de alta concentracin de germoplasma

tipo y que acogen a una elevada proporcin del patrimonio bitico del
pas. Igualmente, se sabe que en condiciones topogrficas adecuadas
y en reas menores a mil hectreas, se puede mantener un altsimo
porcentaje del germoplasma de toda una bioregin. Como ejemplo, la
proteccin de caadas es capaz en s misma de proteger una gran parte
de las formas de vida existentes en una regin determinada, incluso
en zonas con una alta densidad de poblacin y fuertemente perturbadas.
Cabe reconocer, que este tipo de pequeas reservas no sera til para
la conservacin de grandes mamferos y aves, especialmente de
aquellos que son depredadores. Sin embargo, en trmi-nos de costo,
y de alcance y efectividad en la conservacin del patrimonio bitico
de Mxico, una estrategia de micro-conservacin en reas de alta
concentracin de germoplasma tipo podra resultar extraordinariamente
productiva.

CONABIO

En este caso, con la colaboracin de la Comisin Nacional para el

Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, CONABIO, podra procederse
a la localizacin de reas que presentan una alta densidad de registros
tipo para la flora y la fauna mexicana, dando especial prioridad a
aquellas en las cuales no se cuenta con posibilidades de establecer un
rea natural protegida de tamao y condiciones de manejo adecuados.
Aqu habra que conducir estudios para seleccionar las zonas
topogrficamente ms diversas y abruptas, que son las que
generalmente tienen todava un estado satisfactorio de conservacin,
y que generalmente seran menores a mil hectreas.

38

Estos terrenos preferentemente deberan ser adquiridos con el fin de

garantizar su conservacin y permitir su estudio a profundidad. La
adquisicin y el manejo debera de correr a cargo de alguna institucin
de investigacin o asociacin civil, incorporada a una red nacional de
microreservas de germoplasma tipo. En estos terrenos ya adquiridos
o comprados se abrira un enorme horizonte de trabajo cientfico que
apoyara los inventarios nacionales, as como el ensayo y la
experimentacin en la introduccin del germoplasma faltante, que
podr ser obtenido de otras zonas.

Compras de
terrenos

Cabe sealar que el financiamiento para microreservas de germoplasma

tipo, dado su tamao y los bajos costos de oportunidad que presentan
por su topografa o inac-cesibilidad, sera suficientemente bajo.
Incluso podra ser obtenido a partir de acciones compensatorias
impuestas a travs del procedimiento de evaluacin de impacto
ambiental a proyectos de desarrollo localizados en el estado o en la
regin (De la Maza, 1995).

Compensacin
por impacto
ambiental

Consejo Nacional para las reas Naturales Protegidas

Est de sobra reiterar la necesidad de una representatividad altamente
plural, as como de un esfuerzo de descentra-lizacin y corresponsabilidad social en la conservacin de las formas ms valiosas del capital
de Mxico, que se encuentran en las reas naturales. Ha quedado clara
tambin la importancia de un enfoque integrado o multidisciplinario,
en donde se desarrollen y apliquen apti-tudes tcnicas, econmicas
e institucionales adecuadas a la gran diversidad de circunstancias
biolgicas y culturales que se presentan en las reas naturales del
pas.
Adems de las opciones econmicas e institucionales especficas a
cada rea que ya se han consignado, un plan nacional de reas
protegidas requiere tambin de una solucin institucional propia.

39

Funciones

Esta solucin institucional deber incluir un Consejo Nacional para

las Areas Naturales Protegidas, que asumira un carcter no solamente
consultivo o deliberativo, sino que debiera tener importantes facultades
de decisin, al menos, en los siguientes aspectos:
wAprobar un plan nacional para las reas naturales protegidas.
wAprobar los planes de manejo de las reas naturales protegidas.
wIntegrar el comit tcnico de un fideicomiso maestro nacional para
las reas naturales protegidas.
wEstablecer criterios de priorizacin en el establecimiento de reas
naturales protegidas.
wBscar los mecanismos globales de financiamiento para las reas
naturales protegidas.
wAprobar las concesiones o esquemas de coadminis-tracin en las
reas naturales protegidas.
wLlevar a cabo convenios con instituciones acadmicas.

Integracin

Este consejo requerira de algn financiamiento, pequeo en todo

caso, para cubrir algunos apoyos tcnicos, viticos y gastos
administrativos, para lo cual pudiera buscarse algn financiamiento
multilateral. En principio, el consejo se integrara por personalidades
de una incuestionable trayectora en el tema, adscritas a instituciones
de un slido prestigio y representatividad.
VIII. Las reas naturales como plataforma
para un nuevo desarrollo regional

Ordenamiento
ecolgico
del territorio

Las reas naturales protegidas forman parte de sistemas ecolgicos,

culturales y econmicos ms amplios. Deben vincularse con los
paisajes que las rodean y de los que forman parte, a travs de
corredores biolgicos, zonas de transicin y zonas de amortiguamiento,
entre otras razones, debido a que las poblaciones preservadas en
aislamiento dentro de reas naturales dispersas pueden llegar a extinguirse por no contar con la diversidad gentica necesaria.
El ordenamiento ecolgico territorial (OET) dentro de las reas naturales protegidas y en su entorno puede funcionar como una interfase
ecolgico-productiva, que vincule los servicios ambientales generados
en dichas reas, con el resto de la economa regional. Las zonas de
amorti-guamiento y transicin transmiten a las regiones aledaas los

40

beneficios del uso sustentable de la reas naturales protegidas. Al

situar las reas naturales protegidas en este contexto, observamos
que cumplen el papel de rganos regionales vitales, sin los cuales el
ciclo de vida y el ciclo productivo (como subproceso del primero) no
podran realizarse, o bien se veran afectados drsticamente. El
ordenamiento ecolgico territorial de hecho extiende las polticas de
desarrollo sustentable a todo el hinterland, como escenario en el cual
se insertan de manera interactiva las reas naturales protegidas.
El OET permite, de esta forma, trascender el concepto de las reas
naturales protegidas ms all de enclaves o islas de preservacin, para
integrarlas en el centro de una nueva estrategia de desarrollo regional,
multiplicando oportu-nidades y potencialidades de organizacin
productiva y de interacciones institucionales que le den mayor
densidad y solidez a las relaciones sociales en una matriz territorial
definida.

Nuevo
desarrollo
regional

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D.C. UICN (Unin Mundial para la Conservacin de la Naturaleza).
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43

44

45

Notas

46

Notas

47

Notas

48

reas Naturales: economa e instituciones

se termin de imprimir en el
mes de noviembre de 1995 en
Impresos y Pinturas Buenrostro,
Circuito Ro Piaxtla #3-A,
C.P. 09010, Mxico, D.F.
El cuidado de la edicin estuvo
a cargo de la Coordinacin de
Comunicacin y Participacin Social
del Instituto Nacional de Ecologa.

El tiraje fue de 1000 ejemplares.

49

50