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Doi: http://dx.doi.org/10.5007/2177-7055.

2012v33n64p57

Polticas Pblicas e Administrao Democrtica


Rogrio Luiz Nery da Silva1
Resumo: O presente estudo tem o propsito de
analisar fundamentos conceituais referentes s
polticas pblicas a partir de seu surgimento, no
contexto das alteraes surgidas no modelo tradicional de administrao pblica, notadamente no
incio do sculo XX, conferindo nfase aos postulados da legalidade, da legitimao e dos procedimentos de construo das referidas policies,
buscando conhecer de algumas das consideraes
tericas que embasam ou explicam seu modus
faciendi ou suas caractersticas. O artigo promove uma abordagem aproximativa da disciplina da
Administrao Pblica, focada no novel instituto,
se assim for admissvel classific-lo, com o fito de
instrumentalizar as necessrias pesquisas, a serem
conduzidas concentradamente nos campos do direito constitucional e do direito administrativo.

Abstract: The present essay intends to analyze the concept of public policies, starting
from their beginning, in the heart of the administrative revolution worked at the traditional public administration model, since the
early 20th century, emphasizing the postulates of legality, legitimacy and policy making degrees, in order to get enough information in order to explain its way of being and
its characteristics. The article tries to promote
an approach into the public administration,
pointing its focus on the new institute of policies if we are allowed to call it this way ,
with the purpose of obtaining the necessary
researches in various different areas of Constitutional Law and Administrative Law.

Palavras-chave: Polticas pblicas. Direitos Key words: Public policies. Social rights.
sociais. Administrao democrtica.
Democratic administration.

Ps-doutorando na Fordham University Law School (New York EUA). Doutor


em Direito e Evoluo Social pela UNESA. Mestre em Direito e Economia pela
UNIG. Especialista em Direito Pblico e Privado pela EMERJ. Especialista em Direito
Empresarial e Tributrio pela FGV. Especialista em Docncia do Ensino Superior
pela UFRJ. Especialista em Coordenao Pedaggica e Tcnica de Ensino pelo CEP.
Graduado em Direito pela UERJ. Professor na CED-UNOESC, EMERJ, FEMPERJ e
FESUDEPERJ. E-mail: 2005rogerio@uol.com.br.
Recebido em: 22/05/2011.
Revisado em: 07/11/2011.
Aprovado em: 26/02/2012.
1

Polticas Pblicas e Administrao Democrtica

1 Introduo
O presente artigo tem por propsito analisar o conceito de polticas pblicas no contexto do Estado contemporneo, sob o pressuposto de
que esses so elementos fundamentais para que se compreenda a legitimidade da participao popular em todo o processo de administrao e
consolidao dos direitos fundamentais sociais e da democracia, tal como
se compreende na atualidade, em especial para a realizao das melhores
escolhas que viabilizem efetividade da ao estatal e o atendimento das
demandas pertinentes aos direitos sociais.
Como muito bem destaca Saravia (2006), a atividade do Estado-Administrao, desde a sua origem tem sido foco de anlise nos mais
diversos ramos do conhecimento. ponto comum na doutrina especializada (BUCCI, 2002) sustentar-se que a definio e execuo de polticas,
como instrumento do agir da administrao pblica, sob tica topogrfica,
residem em terreno hbrido de diversas matizes, entre os direitos constitucional e administrativo, ladeadas por conjunto especfico de princpios,
perpassadas pela cincia da administrao; nesse sentido, Faria (1999),
em O direito na economia globalizada, cogita um direito administrativo
regulador, sob a gide do direito pblico e pelo postulado da supremacia
do interesse pblico sobre o particular.
Bucci (2002, p. 241-243) conceitua as polticas pblicas como [...]
programas de ao governamental [...], formulados com o objetivo de
coordenar os meios disponveis ao Estado e as atividades de ordem privada, voltadas ao atendimento das necessidades socialmente relevantes e
politicamente determinadas. No seu entender, as polticas pblicas so caracterizadas como metas coletivas conscientes, o que as qualifica como
temas de direito pblico em sentido amplo que permitem identificar clara
interdependncia entre o direito e a poltica, eis que se pode reconhecer
um canal entre os dois subsistemas, no contexto da estrutura burocrtica
de poder.
Valle (2009, p. 36) analisa a ideia de poltica pblica como [...]
a deciso formulada por atores governamentais, revestida de autoridade
e sujeita a sanes [...]; destacando que tal conceito antecipa o questionamento acerca dos legitimados a produzi-la, bem como os mtodos
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empregados, alm das consequncias que adviro de um modo de agir


distanciado dos parmetros estabelecidos, sem justificativa apropriada. A
pensadora em tela adverte, ainda, que, para a correta associao da poltica pblica ao fenmeno jurdico, tem-se por rito preliminar de passagem
a compreenso sobre as deliberaes formuladas a partir dos atores governamentais, a orientar as aes de Estado.
Quando trata das mudanas no conceito de Estado e de gesto,
Moreira Neto (2008, p. 20) destaca os direitos do homem e o retorno do
humanismo como responsveis por reposicionar a pessoa na situao de
protagonista do direito e, por conseguinte, da poltica. Os direitos fundamentais, sob a forma do que denomina estatuto ps-moderno determinam dupla funcionalidade, representada, a um momento, por sistemas de
valores substantivos (declaratrios), de ndole liberal e social, orientados
para a promoo da liberdade humana e da solidariedade; a outro, pelos
adjetivos (constitutivos), postos a servio da proteo dos substantivos,
sob a forma de garantias dos direitos subjetivos pblicos. Segundo o autor supramencionado, o redimensionamento da participao humana no
retira do Estado o papel de instrumento fundamental da sociedade, apenas
empresta-lhe a dimenso plural, agregada complexidade de suas relaes com o cidado. (MOREIRA NETO, 2008)
A esse mesmo respeito, Prez Luo (2005, p. 20) define o esboo do constitucionalismo atual segundo um modelo de triplo apoio, embasado sobre: a um, direitos fundamentais; a dois, o Estado e, a trs,
o sistema econmico lato sensu, sugerindo que, com relao s polticas
pblicas, o fator financeiro tende a adquirir certo destaque. Embora seja
importante alertar para o fato de que a tomada de deciso acerca das escolhas pblicas, muitas vezes, no implica necessariamente financiamento, pois h prioridades no vinculadas a custos, imperioso lembrar que,
alm do foco direcionado aos direitos fundamentais e da inicial legitimao atribuda ao Estado, o aspecto econmico, referente ao financiamento
das escolhas polticas estatais, pode assumir variados graus de importncia, sendo relevante considerar seu potencial de constituir inconveniente e
irremedivel entrave tomada das decises.
Abrindo rpidos parnteses, cabe recordar que, se, de um lado, o
conceito de Constituio Dirigente (CANOTILHO, 2001) reconhece naSeqncia, n. 64, p. 57-84, jul. 2012

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tureza subjetiva aos direitos fundamentais, quer individuais, quer sociais


e lhes empresta a caracterstica da exigibilidade por parte de seus titulares
em relao ao Estado-Administrao, independentemente da discusso
sobre custos; de outro, apenas com o intuito de anunciar a querela que se
instala nessa rbita, pertinente assinalar que a doutrina identifica teor de
preponderncia na alocao de recursos.
Autores como Sunstein e Holmes (1999, p. 97) sustentam que:
Direitos so familiarmente descritos como inviolveis, peremptrios e conclusivos. Mas, essas ideias so floreamento retrico. Nada
que custe dinheiro pode ser absoluto. Nenhum direito cuja garantia pressupe um dispndio seletivo dos contribuintes, ao final do
dia, pode ser protegido unilateralmente [...] direitos so relativos,
no absolutos. Ateno ao custo simplesmente mais um patamar,
paralelo a tantos outros pesadamente percorridos, para melhor compreender a natureza qualificada dos direitos, incluindo os constitucionais. (SUNSTEIN; HOLMES, 1999, p. 97, traduo nossa)
[] Rights are relative, not absolute claims. Attention to cost is
simply another pathway, parallel to more heavily traveled routes, to
a better understanding of the qualified nature of all rights, including
constitucional rights. (SUNSTEIN; HOLMES, 1999, p. 98)

No mesmo sentido, Amaral (2010, p. 81) explica, brevemente, a noo econmica de escassez, compreendida pelo primado da insuficincia
de recursos, confrontada amplitude de demandas, concluindo, no pela
acidentalidade, mas pela essencialidade do fenmeno, que empresta especial importncia s decises alocativas; que por isso so denominadas
escolhas trgicas (CALABRESI; BOBBITT, 1978). Pode-se inferir
que, dependendo do ramo aplicado e do direito tutelado, tais deliberaes
podem implicar difcil deciso, principalmente, se antevistas suas consequncias fticas. No se pode esquecer de que os temas no convertidos
em polticas podero representar severos sacrifcios, inclusive em termos
de vidas humanas.
Retomando a questo central da anlise da atividade administrativa estatal, Saravia (2006) identifica que o esgotamento dos tradicionais
modelos da administrao resulta de variados fatores. Por um lado, al60

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teraes na cena mundial implicaram a flexibilizao do planejamento e


da administrao, exigindo que a iniciativa privada passasse a empregar
tcnicas do planejamento estratgico, conferindo importncia a variveis
tambm posicionadas fora das organizaes, geralmente situadas fora do
controle de seus administradores. Na mesma linha de pensamento, os objetivos definidos, delimitados e rgidos cederam espao s proposies e
estratgias mais abertas, assim como a tcnica de previso de cenrios determinou a necessidade de monitorar a conjuntura, para prevenir a evoluo
socioeconmica, diante da convenincia de redesenhar organizaes aptas a
adequar rapidamente linha de trabalho em condies alternativas.
Nos diversos pases sucessivas reformas administrativas resultaram
em importantes alteraes, as quais induziram a substituio das teorias
burocrticas da administrao pelas teorias gerenciais, com vistas a redesenhar o papel do Estado, notadamente, o a da esfera governamental. Na
Frana, por exemplo, Chevallier e Loschak (1982) destacam que o modelo administrativo tradicional revelou-se incapaz de fazer face s novas
exigncias, devido sua rigidez, formalismo e lentido signos clssicos
do modelo, enquanto as necessidades da administrao apontavam para
a surpresa, adaptabilidade e rapidez de reao. O perfil burocrtico, antes responsvel pela preservao da estabilidade social, foi tomado pela
obsolescncia e restou ultrapassado, para que a administrao pudesse desempenhar plenamente seu papel. A base de legitimao da administrao a escrupulosa obedincia lei (princpio da legalidade) revelou-se
insuficiente para alcanar o intuito de prover a ao administrativa de resultados incontestveis. A partir da noo de poder poltico insatisfatrio,
a administrao se viu obrigada a buscar sustentao prpria legitimidade, afirmando-se defensora dos interesses coletivos.
Na mesma direo, Peters (2002, p. 153) informa que, nas ltimas
dcadas, o modelo de administrao pblica tradicional sofreu presses
por mudanas das mais diversas origens e, embora isso tenha ocorrido sob
uma rubrica genrica de administrao gerencial, as iniciativas se deram, inicialmente, a partir das alternativas relacionadas chamada Nova
Administrao Pblica NAP (New Public Administration NPM), baseada, sobretudo, em quatro modelos ideais: 1) impulso para a eficincia; 2) downsizing e descentralizao; 3) persecuo da excelncia; e 4)

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orientao para o servio pblico, cuja vulnerabilidade repousa na fraca


proteo aos direitos fundamentais dos cidados e na tendncia ao atuar
autorreferenciado na burocracia pblica. (FERLIE; EWAN et al. 1999)
Por essas razes, emergiu a ideia de governana como suporte necessria reflexo sobre os sistemas administrativos, no apenas a partir da
perspectiva dos programas gerenciais e da realizao das escolhas polticas pelo prprio governo, mas, substancialmente, das interaes gerenciais entre as redes de atores do setor privado e os administradores principais envolvidos com a prestao de servios.
A partir da obra de Chevallier e Loschak (1982), possvel inferir
que a penetrao dos valores gerenciais na funo pblica foi facilitada
pela fragmentao da noo de fronteira tradicional entre o pblico e o
privado, somada alterao do aparelho administrativo, atenuando-se a
concepo de especificidade administrativa. A adoo de canais regulares
e reversveis de trocas ensejou a retomada do interesse e o incremento
receptividade da administrao aos valores sociais dominantes, sob a hegemonia das ideias de eficcia e eficincia, compreendidas como ideal de
rendimento; substituindo-se, assim, o postulado original de impossibilidade de avaliao da gesto pblica com base na eficcia, pela ideia de que
a administrao, a exemplo da iniciativa privada, deve perseguir a produtividade e racionalizar seus mtodos de trabalho, por meio de modernas
tcnicas de organizao, de deciso, controle e avaliao dos resultados.
Bastante pertinente se faz a crtica no sentido de que as organizaes governamentais ou tardaram a reagir, ou no souberam se redimensionar diante das novas exigncias, resultando em franca obsolescncia
de sua capacidade de resposta s demandas e s expectativas da sociedade, conduzindo a uma crise de sustentao poltica. Nessa linha de anlise, o setor administrativo pblico foi alvo de crescente clamor por participao dos cidados, na tomada de decises governamentais, desde a
sua escolha, seguida da implementao e necessrio controle, at alcanar
seus resultados.
Como Aguillar Villanueva (apud SARAVIA, 2006, p. 27) aponta,
com relao Amrica Latina,

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[...] nossa teoria da administrao pblica ficou presa entre as


consideraes jurdico-institucionais (repertrios de leis e regulamentos, mbitos de competncia e jurisdio, instncias e procedimentos formais) e as consideraes administrativas menores sobre
cumprimento de ordens e execuo de decises prvias. Ao aproximar a administrao pblica do processo decisrio das polticas e
da sua complexa colocao em prtica, seria possvel resgatar seu
esquecido sentido clssico de governo, de bom governo, e poder-se-ia reconstruir a viso integral de seu objeto de estudo.

Ressalta o autor a importncia da informatizao aplicada ao processamento de dados e s telecomunicaes (telemtica), que se fizeram
responsveis pelo incremento de transparncia e ampliao exponencial
do nvel de controle social sobre o agir governamental. Os anos de 1980
testemunharam a paulatina expanso do conceito de atividade estatal viva
e dinmica, embasada nas noes de planejamento, doravante direcionada
para a concepo das polticas pblicas. Em que pese os pontos favorveis da prtica do planejamento, houve ampliao da vitalidade administrativa a partir das mudanas perpetradas nas searas tecnolgica, econmicas e administrativas. Por fim, pontua o terico das polticas, Saravia
(2006, p. 26) que a
[...] democratizao do sistema poltico viu-se facilitada pela tecnologia: a descentralizao e a participao ficaram mais fceis do
ponto de vista operacional e as mudanas sociais tornaram-nas possveis e desejveis.

Abordando o mesmo tema, Moreira Neto (2008) registra que o incremento de redes informacionais conduziu translao da ideia de centro de comando nico para a noo de mltiplos centros de controle, em
constante interao por coordenao e submetidos a uma espcie de controle mtuo caracterizada, pois, a evoluo do modelo hierarquizado piramidal para o sistema de redes, polinucleado sob a forma de colmeias
mltiplas.
Por seu turno, Peters e Pierre (1998) salientam que o conceito clssico de setor pblico sofreu redimensionamento quanto legitimao

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para as polticas, registrando forte reao ideia de os governos nacionais serem considerados os principais atores das escolhas pblicas ou de
que estejam aptos a conduzi-las, exclusivamente, a partir de suas aes.
O fenmeno de repensar a funo do Estado se justifica pela expanso
da anlise em escala supraestatal, associada reduzida capacidade de os
governos protegerem suas economias e sociedades das presses globais.
No esforo de definir poltica pblica, Aith (2006) afirma tratar-se de atividade estatal de elaborao, planejamento, execuo e financiamento de aes, comprometida com a consolidao do Estado Democrtico de Direito e com a promoo e proteo dos direitos humanos,
materializadas pela via normativa (leis e atos normativos decretos, portarias, resolues, instrues) que pressupe como sujeito ativo principal
sempre o Estado, quer pela administrao direta, quer pela indireta. Tal
formulao terica poderia parecer tendente a conferir contornos restritos legitimao para as polticas, pois, ao delimitar tal iniciativa, pela
administrao indireta como fronteira maior em termos formais, implicaria a restrio da figura dos atores de polticas s entidades, criadas
pelo poder pblico, que ostentam tal qualificadora, a saber: autarquias,
fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, o que, inadequadamente, circunscreveria a ao poltica a um desenho sessentista,
prximo ao projetado pelo Decreto-Lei n. 200/67, o que, em verdade, no
se confirma em sua obra, pois o autor demonstra sufragar a tese de Pereira e Grau (1999), ao reconhecer a necessidade de extenso de tais aes
aos segundo e terceiro setores, como forma de abertura do espao pblico
atuao dos segmentos privados, estreitando o hiato pblico-privado.
A reforma do Estado, processo reclamado por mltiplos setores,
tem tambm mltiplas conotaes. Entretanto, paulatinamente,
alcanam-se alguns consensos bsicos. Um que, nas novas condies histricas, o Estado necessita renovar sua prpria institucionalidade para servir melhor ao deslanche da sociedade e, em ltima
instncia, ao desenvolvimento socioeconmico. Outro consenso bsico que, para tais fins, preciso no s que o aparato do Estado
se torne realmente pblico, mas tambm que o espao do pblico
no se esgote no estatal. (PEREIRA; GRAU, 1999, p. 32)

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A seguir sero verificados aspectos relativos participao na formulao poltica, desde a sua arquitetura inicial at o controle de seus
resultados pelos diversos atores de polticas.

2 Desenvolvimento: polticas pblicas, direito e legitimao


Acerca da relao entre a poltica e o direito, Bucci (2006, p. 244)
denuncia a interposio de uma barragem entre ambos, promovida pela
tradio formal e alerta sobre as dificuldades de se vencer tal construo
terica, o que demanda a adoo de providncia que designa como soluo tcnico-institucional, qualificada, concomitantemente, como; a um,
simples, ao dispensar a mediao institucional na interao dos atores sociais, afastando o risco de cooptao pelos setores elitizados da sociedade; a dois, complexa, quanto promoo equalizadora da comunicao,
necessria relao dos grupos sociais, com destaque para a distino entre pessoas: por classes sociais, por grupos de interesses divergentes, por
partidos competidores e por organizaes concorrentes, aptas a viabilizar
uma ao politicamente coordenada e socialmente til.
Na formulao de polticas, a administrao tende a assumir perfil
de transversalidade entre a vertente da atuao popular e da administrao
tradicional, eis que os tradicionais paradigmas que serviram de sustentculo ao estatal (existncia, validade e eficcia) no se mostram mais
suficientes a caracterizar, nem a justificar plenamente a atividade do Estado contemporneo. Ocorre que a simples existncia dos elementos componentes de um ato, acompanhada das qualificadoras de perfeio deles
e da potencialidade jurdica de alcanar efeitos, passou a demandar outros referenciais de harmonia, identificados com os direitos fundamentais
e com a democracia integral. Moreira Neto (2008, p. 29) trata do tema,
designando-os como Quatro paradigmas do direito administrativo ps-moderno: legitimidade, finalidade, eficincia e resultado.
A democracia impe-se como postulado no contexto do constitucionalismo contemporneo, ultrapassando o conceito de legalidade, para
alcanar o da legitimidade, emprestando s constituies, efetivamente, a
funo de constituir, para alm de meramente declarar direitos. V-

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-se, portanto, que as estruturas e foras sociais tm papel determinante


sobre as decises de interesse da sociedade, em especial aquelas denominadas de governo, tornando-se claro que tal esfera de deliberao no
pode mais permanecer circunscrita ao ambiente formal do governo. O sucesso de uma poltica pblica relaciona-se ao grau de conhecimento que
se detm sobre o seu objeto, o que tende a maximizar a viabilidade de implantao de programa de ao governamental, ao mesmo tempo em que
sua eficcia est vinculada ao grau de articulao de seus atores (poderes
e agentes pblicos).
Decorre da que, para que as escolhas pblicas se revelem eficientes e sejam aptas a alcanar os resultados pretendidos, no apenas pela
administrao, mas por toda a sociedade, indispensvel que a alocao
de vontades se d mediante a participao de seus legtimos interessados,
principalmente no que toca discusso e definio das finalidades que
cada poltica se dispe a atender.
A respeito da crescente participao da sociedade nas discusses
sobre polticas pblicas, Aith (2006) adverte sobre a necessidade e convenincia de se compreender os tipos de polticas pblicas, e as classifica
em: polticas de Estado exclusivamente realizadas pelo governo e impassveis de delegao ou terceirizao, no admitindo quebra da continuidade; e, polticas de governo realizadas pela administrao, ou por
particulares, aptos delegao e/ou terceirizao, tolerando-se eventual
descontinuidade. As primeiras, por seu grande vulto e relacionamento
com a consolidao institucional, somente podem ser por executadas e
financiadas pelo ente governamental; so, geralmente, aplicadas na proteo aos direitos humanos fundamentais e de fundamentao do Estado
Democrtico de Direito, ao passo que as segundas destinam-se consecuo dos mais variados objetivos constitucionais, apresentando matizes de
cunho eminentemente poltico conjuntural, apenas submetidos s balizas
da ordem jurdica, podendo adequar-se, pois, ao financiamento e execuo por atores privados.
Como se pode depreender, o enfrentamento do conceito de polticas pblicas consiste em tarefa complexa, que exige a aproximao e
confronto de diversos elementos comuns s referidas polticas, ainda que
com variadas intensidades, conforme assenta Theodoulou (2005). Com
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esse intuito, deve-se perquirir sobre: a um, o cotejo entre a ao e a omisso do governo, vale dizer, o que se deseja fazer e o que, efetivamente se
faz; a dois, a diversidade dos atores quer sejam formais, quer informais;
a trs, a penetrabilidade da ao governamental no circunscrita s leis
ou atos normativos; a quatro, a intencionalidade objetivo especfico; e
a cinco, a processualidade irrestrita a atos isolados; ao contrrio, inserida em sequncia transformadora.
Em seu magistrio, Valle (2009, p. 37), aps pontuar os elementos
supramencionados, destaca claramente as ideias de multiplicidade e
continuum, desdobrando-as em mltiplos atores, possibilidades e instrumentos e, em sequncia de aes e/ou omisses, geradoras de consequncias, conduzindo ao conceito de que as polticas pblicas expressam
[...] decises que se constroem a partir do signo da multiplicidade, e ho
de ser entendidas numa perspectiva de continuidade, de projeo para o
futuro de efeitos e obrigaes.
No estudo da multiplicidade de atores, em busca de melhor compreenso do fenmeno da atuao dos grupos de presso, segundo Truman
(2005), possvel concluir, resumidamente, que o acesso efetivo de um
grupo de interesse s instituies de governo decorre de um complexo
de fatores interdependentes que o viabilizam, classificveis em trs categorias esquematicamente sobrepostas: a um, os fatores relacionados
situao estratgica do grupo, no contexto da sociedade seu status ou
prestgio, corresponde fora de seu controle sobre os mais distantes,
perspectiva de permanncia diante das regras do jogo, potencialidade
e amplitude de cooptao formal ou informal de integrantes do governo
em membros do grupo, e o papel do grupo como fonte de conhecimento
tcnico e poltico; a dois, aqueles associados s caractersticas internas do
grupo seu grau de organizao, coeso, sua estrutura de liderana, seus
recursos materiais e financeiros, redundando em potencial capacidade de
enfrentamento das demandas; e, a trs, os mais peculiares, ligados s instituies de governo propriamente a estrutura operativa das instituies
governamentais, a partir de vantagens e desvantagens prvia e relativamente definidas, assim como a projeo do grupo sobre as unidades particulares ou planos de governo.

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Notabilizado pelo compromisso com superar o divisionismo e o


isolamento, pela adoo de objetivos e mtodos para a ao pblica e privada, Lasswell (2000) identificou que no se deve tomar as cincias de
poltica como idnticas matria de estudo dos politlogos estudiosos
e membros da academia dedicados ao tema governo. Elegeu como pice
do estudo, no as polticas pblicas, pura e simplesmente, mas a cincia
das polticas, no contexto democrtico:
As cincias de polticas esto dando lugar a uma reflexo sobre
estas tendncias atuais e ajudam a esclarecer as suas mais amplas
possibilidades. O movimento no aponta meramente para as polticas, mas, mais especificamente para as cincias de polticas para
democracia. [...] A urgncia da defesa nacional reala a importncia
dessas perguntas, mas, elas no so, de forma alguma, novas. Por
anos, existe uma viva preocupao, nos crculos intelectuais, acerca
do problema de como superar as tendncias da vida moderna diviso e ao isolamento e, como criar uma integrao completa entre
os objetivos e os mtodos da ao pblica e privada. (LASSWELL,
2000, p. 79, traduo nossa)

O autor supramencionado sustenta que, no campo das polticas, faz-se necessria maior ateno planificao e aos sistemas de informao,
a fim de dar suporte s decises, exortando conscientizao de que a
racionalidade dessas depende de um processo de elaborao e realizao
das polticas, que seja objeto de estudo prprio (especfico). A partir da,
a orientao para as polticas (policy orientation) deve assumir dupla dimenso: a um, pelo foco no processo da poltica voltado a desenvolver
a formulao e execuo das polticas, segundo mtodos de investigao
sociais e psicolgicos; a dois, pela necessidade da inteligncia do processo a otimizar o contedo concreto da informao e da interpretao, a
ser disponibilizado aos tomadores de decises polticas. Como se pode
verificar, as decises polticas demandam informaes claras e objetivas,
voltadas elucidao dos fins e valores almejados, tendo em vista instrumentalizar a definio dos objetivos de cada poltica pblica e reforar
seu aspecto de legitimidade.

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Apesar da translcida lio do pesquisador americano, Valle (2009,


p. 40-42) registra que as escolas de polticas pblicas da denominao
sinpticas puras, optaram por um vis procedimental, conferindo marcante desenho processual elaborao e execuo das polticas pblicas,
segundo dois modelos: a um, o simplificado de Easton; a dois, o sequencial, mais complexo, no qual conferida especial importncia s etapas/
fases da arquitetura das polticas. Em comum a ambos, o detrimento da
face inteligncia, relegada a segundo plano.
Dahl (1967, p. 14-24), a seu turno, refora a noo da multiplicidade, ao lanar as bases da ideia de poliarquia, definindo a ao poltica
a partir de mltiplos centros de poder, em substituio s noes de centralismo, com a edio de Poliarquia, no ano de 1972, na qual promove a alterao do paradigma da cincia poltica, pela supresso de vontade central e pela incluso das categorias de anlise, postas a avaliar
o grau de participao democrtica nos processos de escolhas pblicas
e na eventual ocorrncia de disputas sob a forma de concorrncia pelo
poder em dada sociedade, no contexto de um Estado-Nao. A esse respeito, confere especial importncia obteno do consenso, alertando,
todavia, para a espinhosa e pouco provvel tarefa de buscar a vontade
da maioria. Em seu texto Com o consenso de todos, o cientista propunha
a prevalncia da deliberao democrtica, verdadeira garantia do ideal
plural, na medida em que, independentemente da noo de maioria sob
o critrio quantitativo, permite salvaguardar, segundo um cuidado contra
majoritrio, tambm os interesses de eventuais minorias.
A concepo dahliana de democracia sugere a existncia de um governo que estabelea relao de carter responsivo (DAHL, 2005, p.
25-27) com os governados, a partir da noo de igualdade poltica dos
cidados. Segundo essa delimitao terica avaliativa da democracia, os
cidados devem ter acesso a plenas oportunidades de manifestao de
suas preferncias, expresso individual ou coletiva das mesmas e garantia de que o governo ir, ao menos, considerar suas expectativas, na
tomada das decises. A operatividade desse modelo est necessariamente
associada existncia de outras liberdades pblicas, relacionadas com a
expresso do pensamento, o direito ao sufrgio e ao voto, a elegibilidade,
a constituio e adeso s organizaes e associaes, o acesso informa-

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o, alm de instituies livres, que viabilizem esses e outros desdobramentos com idoneidade.
As ideias pluralistas de Dahl (1967) sustentam que as solues prticas em pases democrticos no se identificam necessariamente com o
princpio da maioria, por vezes, recorrendo lgica de difcil compreenso, razoavelmente desordenada, mas com certo grau de plausibilidade.
Identifica, em diversos modelos democrticos, opes pela construo e
manuteno da nao, conjugadas lealdade e receptividade dos cidados para facilitar a aprovao geral das instituies polticas e, concomitantemente, corresponder s demandas democrticas daqueles.
Apesar da complexidade que se pode presumir de tal construo terica, o pensamento de Dahl (2005) apresenta certos elementos comuns,
relacionados com as noes de diversidade e conflito, em que informa
precisarem, mesmo os pases democrticos, repelir eventuais excessos e
agresses integridade nacional. Ele assevera a persistncia de casos em
que as minorias acabam se resignando vontade da maioria e o fazem
a partir de um senso comum de nacionalidade. O iderio norteador das
polticas pblicas releva que certos temas devam ficar fora da autoridade
legal de governo para serem submetidos vontade leiga em busca de entendimentos e de consensos expressos em constituies escritas e rgidas,
com vistas a sua proteo. Outras questes de polticas, diferentemente,
devem ser endereadas s organizaes privadas e semipblicas, em complemento s governamentais de mbito local. Ao entregar aos indivduos
certa legitimao decisria, contorna-se a custosa, difcil e mesmo tormentosa adoo de polticas uniformes gerais (nacionais); portanto, melhor a opo pela democracia plural, por meio da qual se busca alternativas para desenvolver polticas a partir da agregao de grupos menores de
simpatizantes, mas com maior grau de comprometimento.
Por fim, muito importante conferir aos cidados oportunidades
de manifestar seus pensamentos, argumentos, vontades e expectativas
(DAHL, 1967), vez que, diante de situaes de potencial dissenso quanto
s decises polticas, abre-se espao para negociaes e, por conseguinte,
por meio de confronto dialtico de ideias, obter soluo alternativa melhor aceita pelos polos em conflito.

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Somados esses traos tericos, depreende-se que o autor entende necessria a limitao da soberania da maioria, na construo de um
sistema verdadeiramente pluralstico polirquico, em que se substitua a
clssica opo por um centro nico de fora soberana, pela alternativa
de mltiplos centros de poder, em que nenhum detenha completamente
a soberania. Assim, mesmo vontade da maioria no se pode atribuir a
qualificao de soberana absoluta, sob pena de poder oprimir legtimas e
idneas minorias. A teoria e a prtica do pluralismo, por meio de mltiplos centros de poder, serve para moderar a fora, garantindo o consenso
de todos para, a partir do confronto de divergncias, conduzir extino
pacfica dos conflitos.
Em razo de um centro de poder ser colocado contra outro, o poder
por si prprio ser limitado, civilizado, controlado e direcionado
aos propsitos humanos decentes, enquanto a coero, a mais odivel forma de poder, ser reduzida ao mnimo [...]
Em razo das constantes negociaes entre diferentes centros de
poder serem necessrios a fim de formar decises, cidados e lideres iro aperfeioar a preciosa arte de solucionar pacificamente
seus conflitos, e no meramente visar o benefcio de uma das partes, mas o beneficio mutuo de todas as partes em conflito. (DAHL,
1967, p. 14-24)

3 Elaborao, Execuo e Controle de Polticas Pblicas


A seguir ser verificado como uma poltica pblica se transmuda do
campo das ideias para o da realidade ftica, com que objetivos e como
avaliada, segundo o enfoque eminentemente prtico.
Como principal exemplo do modelo sequencial, Theodoulou (2005)
confere nfase ao esforo da comunidade cientfica em esboar a referencial procedimental elaborao das polticas, desde o surgimento do
problema at o arqutipo final da poltica, para o que indica determinadas
fases, como fruto da consolidao das diversas doutrinas, segundo certo
consenso, registrando-se, apenas moderada variao quanto aos efeitos e
intensidade de cada etapa, conforme a escola. A partir dessas consideraSeqncia, n. 64, p. 57-84, jul. 2012

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es, a autora aponta seis estgios sequenciais, a saber: a um, o reconhecimento do problema e a identificao do tema seleo de problemas
que requerem ao governamental; a dois, o estabelecimento da agenda
quando determinado assunto recebe o status de relevante; a trs, a formulao da poltica construo de propostas, da combinao de assuntos; a
quatro, a adoo da poltica busca de apoio para converso em poltica
governamental; a cinco, a implementao da poltica a efetivao em
programas pblicos, com a cooperao dos cidados, Estado e governo
local, e, a seis, a anlise e avaliao das polticas pelo exame dos resultados das aes das polticas, inclusive sobre seu sucesso ou no.
Theodoulou (2009, p. 87) adverte para o aspecto dinmico do processo, que, uma vez iniciado, provoca a sucesso de etapas at a concluso, reclamando constante monitorao e acompanhamento, focado na
obteno do resultado preconizado. A fim de melhor compreend-las,
conveniente traar um esboo sinptico das etapas:
A primeira etapa refere-se ao reconhecimento (identificao) do
problema, o que demanda certa perspiccia para compreender que razes
movem a escolha dos temas ou seu descarte. O ponto nodal est em como
determinada situao problema ser percebida pelos integrantes do sistema poltico. Como bem se pode prever, a elevao de um problema ao
status de tema depender de variveis objetivas e subjetivas, que interferem em seu posicionamento como prioritrio em termos de busca por solues. Subirats (2006) relaciona circunstncias que potencializam a admisso de certos temas agenda, a saber: a) a caracterizao de situao
de crise incrementa a possibilidade de admisso agenda, bastando ler
certas exposies de motivos de leis para compreend-lo; o risco de agravamento da situao para o futuro tambm pode ser decisivo; b) a identificao de caratersticas peculiares em dada situao que lhe diferencie
das gerais, ex vi, alteraes climticas decorrentes da explorao predatria do meio ambiente; c) situaes que provocam reaes emotivas, de
comoo ou de repercusso nos meios de comunicao, ex vi, os efeitos
colaterais de determinados medicamentos; d) temas de abrangncia inicialmente local, mas que adquirem repercusso global, ex vi, o aumento
abusivo da carga tributria; e) temas relacionados com a legitimidade ou
o exerccio do poder e que afetam o ncleo sensvel do poder pblico, por

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sua pesada carga simblica, ex vi, a remunerao dos servidores; f) temas


que conquistam notoriedade pblica por tendncias da moda, ex vi, ordenamento urbano. Tambm a presso pela aprovao pode trazer resultados: se o assunto for sustentado pela elite burocrtica, maiores as possibilidades, pois os atores polticos aptos a defender determinados interesses
podem influir, desde os prprios tomadores de decises, parlamentares
eleitos, servidores pblicos, lobistas, acadmicos ou jornalistas.
a) Si el tema o cuestin ha alcanzado proporciones de crisis y,
por tanto, no puede continuar siendo ignorado. Una lectura detallada de muchas exposiciones de motivo de las leyes podra reafirmarnos en lo expuesto. Otra posibilidad es que el tema plantee claras
posibilidades de agravamiento en el futuro, con lo que se pretende
anticiparse a la previsible situacin de crisis (por ejemplo, residuos nucleares). b) Cuando ha adquirido caractersticas peculiares o
significativas que lo diferencian de una problemtica ms general
(por ejemplo, el tema de la lluvia cida surgido con caractersticas
singulares del ms global problema de la polucin atmosfrica). c)
Cuando la cuestin provoca una seria situacin emotiva que atrae
la atencin de los medios de comunicacin (ejemplos como el de
la talidomida en procesos de gestacin, aceite de colza, etc.). d)
Cuando un tema va adquiriendo importancia global cuando en sus
inicios tena unas dimensiones y efectos muy limitados (aumento
generalizado de impuestos locales obliga a intervencin central). e)
Temas que desencadenan cuestiones relacionadas con legitimidad
o poder y que, por tanto, afectan al ncleo sensible del poder pblico, arrastrando una gran carga simblica (sueldos funcionarios,
pago impuestos [...]. f) Temas que alcanzan gran notoriedad pblica
por conectar con tendencias o valores ms de moda (rehabilitacin cascos antiguos, diseo urbano [...] (SARAVIA; FERRAREZI,
2006, p. 206)

A segunda etapa, quase que compactada primeira, a formao


da agenda, cujo significado transita pelo elenco de assuntos ou problemas que tomam a ateno dos atores governamentais e no governamentais, em dada circunstncia. A fixao da agenda, portanto, representa o
afunilamento da referida lista de assuntos a serem tomados como prioridade. H dois tipos de agendas: a um, a sistmica genrica, que abarca
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lista de itens que ocupam a ateno de uma autoridade; a dois, a institucional altamente especfica, que atinge rol de prioridades de dado escalo
tcnico burocrtico. Para melhor compreenso: a agenda sistmica, mais
abstrata, representa temas que captam correntemente a ateno do pblico e sobre os quais o governo tem a legitimao jurdica, tal como a educao; a agenda institucional, mais concreta, abrange temas de complexa
considerao pelas autoridades decisoras, ex vi, as regras parlamentares. A sequncia natural da formulao das agendas inicia pela sistmica,
para depois alcanar a institucional. A demora dessa transio pode conduzir perda da oportunidade e provocar desgaste ao sistema poltico, cuja
maior viabilidade decorre de sua habilidade em reduzir a citada lacuna.
A terceira etapa compreende a formulao da poltica em si, pelo
levantamento das linhas de ao possveis e adequadas soluo dos problemas, que, nem por isso, tem garantida a sua adoo, j que a mera incluso na agenda no implica a efetiva resoluo do problema. Muitos
vetores de presso podem atuar sobre a deciso de adoo, desde a vontade poltica dos vrios atores e grupos de interesse, at as disponibilidades materiais de enfrentar dado problema. A formulao desenvolve-se
mediante dois passos: a um, a deciso geral, escolha abstrata; a dois, a
deciso especfica, realizao de determinada ao. Por bvio, a formulao da poltica bem sucedida requer a viabilidade ftica dos propsitos
polticos, a fim de que encontre aceitao, no s dos decisores, mas da
sociedade.
A quarta etapa, traduzida pela adoo da poltica refere-se concretizao da escolha pelos tomadores de deciso, influenciados pela necessidade de alcanar os resultados da poltica. Das linhas apresentadas,
certas providncias sero mantidas, outras includas ou suprimidas. Por
certo, a quantidade e a diversidade de atores envolvidos no processo de
adoo tornaro a aceitao da proposta mais ou menos difcil. O suporte
para a adoo das polticas pode contribuir para sua legitimao. A adoo da poltica, portanto, o ato de escolha de qual das alternativas polticas ser, finalmente, tomada como a linha de ao prioritria para enfrentamento do problema original.
A quinta etapa do processo de polticas, a implementao, inicia
imediatamente aps a deciso de adoo e termina quando as metas al74

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mejadas pela poltica so atingidas e seus custos equilibrados dentro das


expectativas razoveis. Tal etapa pode ser definida pelas mudanas pretendidas. Ao contrrio do que pode parecer, a deciso do governo acerca
da adoo de uma soluo para dada questo no o ponto final do processo, mas apenas um elo da sequncia, que deve ser concluda com o
atingimento do propsito ou pelo insucesso da iniciativa.
Como bem se pode inferir, a deciso poltica que decorre das fases
de formulao e adoo estabelece uma longa e complexa corrente o
processo de implementao da poltica no qual intercorrncias podem
surgir, como constries judiciais, abandono pelo pblico e resistncia
dos que deveriam apoi-las. Uma poltica originria pode encontrar implementao excessivamente burocrtica, causando distores s metas
originais. As polticas consistem numa variedade de metas, ideias e disposies, interligadas. H diversas categorias de variveis relacionadas ao
processo de implementao e que influenciam o atingimento dos objetivos das polticas. As variveis incluem as condies sociais, econmicas
e tecnolgicas e o pblico-alvo envolvido. A implementao deve ser vista como planejamento, hierarquia e controle, o que requer que as estruturas administrativas devam ser hierarquicamente organizadas para garantir
que os nveis superiores da administrao possam assegurar a efetiva implementao.
A sexta etapa prev a anlise e a avaliao dos resultados da poltica, pelo acompanhamento de forma contnua e paralela ao andamento
do processo da poltica; vale dizer, no admissvel aguardar a concluso
dos estgios sequenciais para deflagrar o processo avaliativo. Como bem
salienta Theodoulou (2009, p. 87), muitas podem ser as razes pelas quais
uma poltica pode deixar de alcanar seu intento: desde a falta de clareza
das metas, como critrios ambguos de aferio at condies externas
adversas, de forma que a realimentao do processo com as devidas correes faz-se indispensvel.
Apesar de existirem centenas de abordagens avaliativas, elas, invariavelmente, se desdobram segundo dois modelos predominantes, distintos, mas inter-relacionados, a saber: o primeiro, considera a extenso de
adoo de dada poltica, a partir de suas linhas mestras, verificando se,

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por seu impacto, pode (ou deve) ser modificada, redimensionada ou negada; o segundo, focado na avaliao do impacto em si, acerca da modificao que dada poltica pode seguir na direo pretendida. Por fim, a avaliao das decises deve ocorrer com base nas informaes disponveis, o
que prov os tomadores de decises de tcnica para sopesar os mritos de
uma poltica em relao a outras, podendo, tambm, viabilizar a antecipao de polticas alternativas, diante de possveis resultados, a partir da
anlise sobre polticas j existentes.
Ao contrrio dos partidrios das escolas sinpticas, que preconizam apenas o mtodo, Lindblon (1959, p. 79-88), ao seu turno, prestigia a
inteligncia, apresentando duas formas hipotticas de formulao de polticas, para, a seguir, concluir pela mais adequada: a uma, por meio de
procedimento sequencial metodolgico denominado mtodo de raiz ou
racional compreensivo; a duas, por meio de foco no resultado este mtodo de ramo ou das sucessivas comparaes, a saber:
A primeira consiste em, inicialmente, relacionar todos os valores
envolvidos, por ordem de importncia; a seguir, gerar linhas de ao que
busquem atender com eficincia as demandas e as ordenar, segundo taxao gradual de sua potencial eficcia, no atendimento dos referidos valores processo que exige rigorosa avaliao dos valores envolvidos e sua
correspondente contabilizao, via cotejo do efetivo atendimento de cada
valor por linha de ao, mediante juzo de atribuio de pesos; a partir
do que se pode selecionar as potenciais alternativas s polticas, a fim de
compar-las sistematicamente e determinar a opo que maximiza os valores preconizados.
A segunda concentrar-se (explcita ou inconscientemente) sobre
o objetivo principal, que deve vincular-se a poucas metas (valores priorizados, dentre os originalmente escolhidos). Devero ser desconsiderados
os outros valores sociais no tomados como metas prioritrias. As metas
eleitas sero ordenadas por prioridade; a seguir, selecionar as poucas alternativas restantes s polticas, para efeito de comparao. A proximidade de desenho dessas ltimas alternativas pode dificultar visualizar
diferenas comparativas, faltando-lhe corpo terico preciso o suficiente
a concluir a comparao. Nesse caso, pode apoiar-se pesadamente sobre
as experincias acumuladas a respeito dos passos (etapas) das pequenas
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polticas, a fim de prever as consequncias de passos semelhantes projetados sobre o futuro.


Parece evidente que as alternativas s polticas conjugam objetivos
ou valores distintos. Uma poltica pode oferecer estabilidade, com certo risco; outra pode conferir menor estabilidade e menor risco. A seleo
final conjugar a escolha entre valores e instrumentos que melhor auxiliem no alcance das metas. O primeiro mtodo de elaborao de polticas consiste em processo mais mecnico de escolha dos meios, enquanto
o segundo permite que se repita infinitamente a sequncia, conforme as
condies e as expectativas mudem e se venha a empiricamente ser confirmada a exatido das previses.
O autor denomina tais possibilidades, respectivamente, de mtodo
pela raiz ou mtodo pelos ramos. Por razes complexas, a primeira no pode ser posta em prtica, exceto sobre problemas relativamente
simples e, ainda assim, em situaes bastante especficas, mostrando-se
inexequvel em situaes complexas, por exigir capacidades intelectuais,
materiais e fontes de informao que o homem simplesmente no possui.
O segundo mtodo, efetivamente posto em prtica, demonstra que, na realidade, as agncias pblicas so usualmente instrudas a restringir sua
ateno a poucos valores e polticas ou alternativas, dentre as incontveis
que podem ser imaginadas.
Lindblon (1959) critica o fato de que, apesar disso, curiosamente, a
literatura sobre tomada de decises, formulao de polticas, planejamento e administrao publica adote o mtodo complexo quase tanto como o
mtodo objetivo, induzindo os administradores encarregados de decises
complexas em posio desconfortvel, na medida em que fazem aquilo
que poucos na doutrina pregam ou preconizam. A literatura, ressalva-se,
bem consciente dos limites da capacidade humana e da inevitabilidade de
que as polticas venham a ser enfrentadas, em alguns casos, pela segunda
forma (objetiva ou pelos ramos).
No intuito de formular polticas racionais, a doutrina tem preferido
relacionar o mtodo complexo, com todo o seu detalhamento, presumindo
a capacidade de deduo explcita entre passos necessrios e desnecessrios a cada caso, optando por descrever predominantemente o primei-

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ro mtodo (mais complexo ou pela raiz), em detrimento do segundo,


branch ou muddling through.
A ttulo de anlise, a crtica de Lindblon (1959) identifica que a
opo doutrinria pelo mtodo raiz se origina, muito provavelmente, da
importncia atribuda aos tratamentos matemticos, como as teorias estatsticas de deciso e os sistemas de anlise informatizados, lastreados por
alto grau de compreenso panormico e quantificao matemtica. Ocorre que desses procedimentos avanados, destacam-se largamente tcnicas
apropriadas resoluo de problemas de pequena escala, nas quais o nmero total de variveis em cotejo se mostra significativamente pequeno,
assim como o grau de importncia dos problemas que se habilitam a resolver, o que no ocorre quando se trata de decises polticas estatais. Por
essa razo, propugna o autor pela clarificao e formalizao do mtodo de ramos, to renegado na literatura, descrevendo-o como um resultado das comparaes sucessivas limitadas, que deve ser contrastado com
o mtodo pela raiz, por ele denominado mtodo racional compreensivo,
preferindo, mesmo, caracteriz-los por: mtodo raiz e mtodo ramo.
Postos os mtodos lado a lado, em termos simples: tem-se que o
mtodo raiz teoricamente familiar e compreensvel, mas procedida diretamente a clarificao mediante contraste comparativo, o mtodo ramo
acaba sendo preferido pela maioria dos administradores. Portanto, aborda-se o fato pelo mtodo raiz melhor forma como modelo mas que ,
de fato, inaplicvel para questes polticas complexas e estes mesmos administradores so auto compelidos ao emprego do mtodo das sucessivas
comparaes o mtodo ramo.
Como noo resumida da avaliao de uma poltica, acolhe-se a
contribuio de Parada (2006) acerca do perfil de uma poltica pblica de
excelncia, a partir do qual se torna possvel minimamente verificar, por
contraste ftico, se dada poltica apresenta em sua arquitetura a perspectiva de primar pela qualidade. Assim, segundo o autor mexicano, deve-se tomar em conta: a um, se sua elaborao se embasa em ampla fundamentao ou somente em fundamentao especfica delimitando-se
sobre o que se trata e aonde se espera chegar, quais os objetivos e os fins
a alcanar; a dois, a criteriosa estimativa de custos e o levantamento de
alternativas ao financiamento da poltica; a trs, o relacionamento dos fa78

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tores para a avaliao em termos de custo-benefcio social; a quatro, o


beneficio social marginal, comparado com o de outras polticas, de modo
a identificar o que se faz prioritrio; a cinco, a consistncia interna da estrutura da poltica, assim como a agregada; vale dizer, que se possa trazer
a ttulo de incremento; a seis, a potencialidade que a poltica apresenta de
conquistar apoios ou de atrair crticas, dos meios polticos, acadmico e
corporativo; a sete, a avaliao em termos polticos do momento/oportunidade de adoo da poltica em anlise; a oito, das prioridades, em termos de medidas a serem tomadas, dando corpo a uma sequncia lgica;
a nove, a clareza de definio dos objetivos; a dez, a funcionalidade dos
instrumentos colocados sua disposio; e, a onze, o levantamento adequado dos indicadores a servirem de parmetro, como custos unitrios,
fatores de economia, medida de eficcia e eficincia.
Por derradeiro, no que reporta ao controle de polticas, valemo-nos
da lio de Aith (2006, p. 238), para, repisando conceitos gerais de controle da administrao pblica, sustentar que, tanto as polticas de Estado
como as de governo, indistintamente, submetem-se, aos controles interno
e externo: a um, controle interno pelos respectivos rgos e entidades
implementadoras; a dois, controle externo, pelo Tribunal de Contas (controle externo tcnico), em auxlio ao Poder Legislativo anlise financeira, econmica, patrimonial e contbil; pelo Ministrio Pblico (controle
externo institucional); e pelo cidado/contribuinte, no apenas quanto
legalidade como quanto ao mrito (controle externo popular).
Discusso bastante frtil, mas que refoge aos objetivos moderados
desse trabalho, repousa sobre a possibilidade e legitimao do controle
pelo Poder Judicirio, que impende vencer conceitos como o de ativismo
judicial e judicializao das polticas, para alm de nossos objetivos
no presente artigo.

4 Concluses
Com fundamento nos estudos e consideraes antecedentes, buscou-se noticiar sumria, mas adequadamente, a esteira de mudanas pelas
quais a concepo e a operao do Estado-Administrao precisou trilhar,

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com intuito de delinear o contexto ftico e justificar a razo do advento


do instituto das polticas pblicas, no cenrio da administrao ainda
que Bucci (2002, p. 250-252) no recomende qualific-las dessa forma.
Em seguida, limitou-se o objeto central do trabalho ao enfrentamento do
conceito das polticas pblicas, a partir de sua noo elementar, como realizao de escolhas e de prioridades alocativas para a conduo de aes
polticas, representativas ou no da aplicao de recursos, buscando-se, em
cada momento, trazer colao a viso de renomados estudiosos da rea.
Nesse honroso mister, necessrio se fez apreciar os perfis das polticas sob a tica procedimental de sua elaborao, em sentido amplo,
a consideradas as formas compactas e as sequenciais, para, nas ltimas,
conhecer-lhes as diferentes etapas integrantes. Tambm a questo da legalidade, pela submisso previso constitucional, legal ou infralegal se
fez visitada, aportando em consideraes relativas legitimao estatal
e privada para as referidas policies, ponto nodal da abordagem, dada a
imperatividade de se afirmar que as polticas, embora tenham sua formulao e fases subsequentes intimamente ligadas ao Estado-administrao
registrando-se autores que empregam o advrbio sempre para qualificar-lhes a relao Estado x polticas indispensvel reconhecer que, nos
dias atuais, em seu estado darte, a importncia da ao dos outros autores
de polticas, como agentes polticos, agentes pblicos, particulares, grupos associativos de interesses e presses, todos a compor a exata noo
de participao democrtica, dando seu contributo construo de uma
sociedade mais plural e contnua, em que os compromissos da Constituio sejam responsvel e lucidamente cumpridos, segundo as noes de
dignidade humana e os imperativos de responsabilidade social se vejam
conjugados s realidades fticas e econmico oramentrias.
Sabedores da modesta incurso realizada sobre o tema, justificamo-la como consciente recorte conceitual de alguns dentre os tantos matizes que a disciplina, por certo, comporta. Rogando que a riqueza do tema
se faa ainda maior e mais desafiadora, a partir da iniciativa de outros
tantos estudos que a doutrina v desenvolvendo, assentando-se as antigas controvrsias, sob o manto de novas pr-compreenses, e, por lgico, suscitando-se novos pontos de dissenso, provocadores de palpitantes
discusses, a estimular cada vez mais o aperfeioamento da pesquisa, em

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especial de ordem interdisciplinar, a servir de suporte ao estudo e aplicao das polticas pblicas.

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