Diseño de Programas y Politicas Publicas

Diseo de programas
y polticas pblicas
JUAN PABLO NAVARRETE VELA
Red Tercer Milenio
DISEO DE PROGRAMAS Y POLTICAS PBLICAS
DISEO DE PROGRAMAS Y POLTICAS PBLICAS
JUAN PABLO NAVARRETE VELA
RED TERCER MILENIO
AVISO LEGAL
Derechos Reservados 2012, por RED TERCER MILENIO S.C.
Viveros de Ass 96, Col. Viveros de la Loma, Tlalnepantla, C.P. 54080, Estado de Mxico.
Prohibida la reproduccin parcial o total por cualquier medio, sin la autorizacin por escrito del titular de
los derechos.
Datos para catalogacin bibliogrfica
Juan Pablo Navarrete Vela
Diseo de programas y polticas pblicas
ISBN 978-607-733-070-7
Primera edicin: 2012
Revisin pedaggica: Aurora Leonor Avendao Barroeta
Revisin editorial: Dionn Valentina Santos Garca
DIRECTORIO
Jos Luis Garca Luna Martnez

Director General
Jess Andrs Carranza Castellanos

Director Corporativo de Administracin
Rafael Campos Hernndez

Director Acadmico Corporativo
Hctor Ral Gutirrez Zamora Ferreira

Director Corporativo de Finanzas
Brbara Jean Mair Rowberry

Directora Corporativa de Operaciones
Alejandro Prez Ruiz

Director Corporativo de Expansin y Proyectos
NDICE
Introduccin
Objetivo general de aprendizaje
Mapa conceptual
Unidad 1. Modelos de anlisis de polticas
Mapa conceptual
Introduccin
1.1 Definiciones iniciales
11
1.2 Racionalismo
16
1.3 Incrementalismo
20
1.4 Public choice
24
1.5 Institucionalismo
27
1.6 Proceso funcional
32
1.7 Anlisis de sistemas
35
1.8 Grupos de presin
40
1.9 Teora de lites
43
1.10 Teora de juegos
46
1.11 Redes de actores
50
Autoevaluacin
53
Unidad 2. Proceso de formulacin de polticas
57
Mapa conceptual
58
Introduccin
59
2.1 Definicin del problema
60
2.2 Determinacin de criterios de evaluacin
63
2.3 Identificacin de alternativas
68
2.4 Evaluacin de alternativas
72
2.5 Presentacin de alternativas
76
2.6 Decisin
78
Autoevaluacin
81
1
Unidad 3. Actores en las polticas
83
Mapa conceptual
84
Introduccin
85
3.1 Identificacin de actores
86
3.2 Caracterizacin de la red
91
3.3 Anlisis de la red
96
3.4 Lneas de anlisis y de accin en relacin a los diversos niveles
99
3.5 Medios de comunicacin y nuevas tecnologas de la informacin
103
Autoevaluacin
107
Unidad 4. Marco lgico
109
Mapa conceptual
110
Introduccin
111
4.1 Anlisis de factores
112
4.2 Niveles de objetivos
115
4.3 Indicadores
118
4.4 Medios de verificacin
122
4.5 Supuestos
127
Autoevaluacin
130
Unidad 5. Implementacin y seguimiento
132
Mapa conceptual
133
Introduccin
134
5.1 Diseo y procesos durante la etapa de ejecucin
135
5.2 Seguimiento de la implementacin
138
Autoevaluacin
142
Unidad 6. Evaluacin
144
Mapa conceptual
145
Introduccin
146
2
6.1 Etapas
147
6.2 Foco de la evaluacin
152
6.3 Tipos de indicadores
155
6.4 TIPOS DE INDICADORES
158
6.5 Juicios valorativos
161
Autoevaluacin
164
Bibliografa
166
Glosario
173
INTRODUCCIN
El estudio de las polticas pblicas es muy importante para la ciencia poltica y
la administracin pblica. Este libro representa un esfuerzo sistemtico para
explicar los enfoques ms importantes en la disciplina. Los temas se explican a
partir de los trabajos ms respetados a nivel mundial, por lo cual el estudiante
encontrar referencias en ingls.
Este libro aborda los temas ms relevantes para que el estudiante pueda
comprender ampliamente las diferencias entre los enfoques. Cada unidad
presenta un equilibrio en el tratamiento de cada apartado. Las explicaciones se
basan en una revisin exhaustiva de las fuentes originales, aunque el
estudiante podr encontrar una interpretacin original de las mismas.
La metodologa comparativa destaca teoras, enfoques y conceptos de
los autores ms representativos en la disciplina. Se explica la postura de ellos y
se ofrece una propia. La lectura para el estudiante ser fluida, se ofrecen casos
de estudio y ejemplos muy sencillos.
El libro est equilibrado en el desarrollo de los temas: comprende seis
unidades que versan en su totalidad sobre el diseo, presentacin y aplicacin
de las polticas pblicas.
Para situar con exactitud la meta de cada unidad se menciona cul es el
objetivo, y se precisan los temas que comprenden el contenido. Cada tema se
refuerza con preguntas en el cuerpo del texto y se complementa con
actividades independientes de aprendizaje.
Cada unidad contiene un mapa conceptual breve; en l el estudiante
podr ubicar rpidamente el contenido temtico. En la parte final del libro se
presenta la bibliografa completa del curso.
OBJETIVO DE APRENDIZAJE GENERAL

El estudiante identificar los conceptos y definiciones ms importantes de las
polticas pblicas. Mediante el estudio de este libro podr examinar los
diferentes enfoques tericos, aportes y limitaciones de cada autor, as como su
perspectiva.
La asignatura integra las herramientas de anlisis necesarias para
explicar la las polticas desde un plano racional, incrementalista o desde la
teora de sistemas. Tambin profundiza en el estudio de los criterios de
clasificacin, para distinguir las caractersticas de la teora de elites, de juegos y
su relacin con las redes de actores.
Con el propsito de que realice un anlisis de ciencia de polticas, el
estudiante
encontrar
un
contexto
explicativo
sobre
cmo
concretar
metodolgicamente el diseo, presentacin y evaluacin de las acciones de

gobierno. La unidad segunda ofrece aportes para la presentacin de las
alternativas, as como conceptos sobre cmo tomar una decisin. En la unidad
tres se identifican los actores participantes en la formulacin y presin de
polticas pblicas. Se destaca el papel de las redes, as como el de los medios
de comunicacin y las nuevas tecnologas.
La unidad cuatro es una unidad preeminentemente terica. Se explica el
marco lgico, los objetivos y los supuestos que debe considerar el analista para
elaborar recomendaciones y sugerencias a los polticos.
La unidad cinco es muy breve en la cantidad de apartados, pues slo
cuenta con dos; pero es muy importante porque refiere las dificultades para dar
seguimiento a la implementacin.
Finalmente la ltima unidad versa sobre la evaluacin, las etapas y los
diferentes tipos enfoques para las polticas pblicas, entre los cuales los ms
importantes son en top down y el bottom up.
MAPA CONCEPTUAL
Racionalismo
Incrementalismo
Public choice
Analisis de sistemas
Enfoques
y Prespectivas
Redes de actores
Teora de elites
Teora de juegos
Grupos de presin
Definicin del
problema
Proceso de
formulacin de politica
pblica
Funcion del partido
Determinacin de
criterios de evaluacin
Presentacin de
alternativas y decisn
Identificacin de
alternativas
Identificacin de
alternativas
Anisis de factores
Indicadores
Niveles de objetivos
Marco lgico
Polticas
Pblicas
Actores de las
polticas pblicas
Institucionalismo
Proceso funcional
Medios de verificacin
Supuestos
Idenficacin de
los actores
Lneas de anlisis y de accin

en relacin a los diversos
niveles
Caracterizacin de
la red
Medios de
comunicacin
Diseo y procedimientos
durante la etapa de ejecucin
Anlisis de la red
Seguimiento de la
implementacin
Implementacin y
evaluacin
Focos de evaluacin
Etapas
Jucios
valorativos
Diseos de
evaluacin
Tipos de evaluacin
UNIDAD 1
MODELOS DE ANLISIS DE POLTICAS

OBJETIVO
El estudiante identificar los modelos de anlisis de polticas pblicas, estudiar
la diferencia entre los enfoques clsicos y actuales en la ciencia poltica y
examinar posturas tericas y empricas sobre el tema. Asimismo, en esta
Unidad lograr comprender las herramientas bsicas de las teoras sobre el
comportamiento poltico y la toma de decisiones.
TEMARIO
1.1 DEFINICIONES INICIALES
1.2 RACIONALISMO
1.3 INCREMENTALISMO
1.4 PUBLIC CHOICE
1.5 INSTITUCIONALISMO
1.6 PROCESO FUNCIONAL
1.7 ANLISIS DE SISTEMAS
1.8 GRUPOS DE PRESIN
1.9 TEORA DE ELITES
1.10 TEORA DE JUEGOS
1.11 REDES DE ACTORES
MAPA CONCEPTUAL
Polticas pblicas
Enfoques
Redes de actores
Racionalismo
Incrementalismo
Public choice
Analisis de sistemas
Teora de elites
Teora de juegos
Grupos de presin
Definiciones iniciales
Institucionalismo
Proceso funcional
INTRODUCCIN
La presente Unidad refiere elementos bsicos para el anlisis de polticas
pblicas: consta de 11 apartados que aproximan al estudiante a los enfoques
ms representativos en la ciencia poltica sobre el tema.
En la primera parte se presentan definiciones iniciales y los conceptos
clave para determinar qu es una poltica pblica. El objetivo es presentar al
estudiante las herramientas terico-metodolgicas para un anlisis cientfico de
las acciones del Gobierno.
El tema del racionalismo es muy importante, porque las polticas pblicas
representan la faceta racional, es decir no se trata implementar juicios de
sentido comn, sino que proponen optimizar los recursos mediante la reduccin
de costos. El incrementalismo es abordado desde la perspectiva de que las
polticas no parten de cero, es decir, continan de lo que se ha hecho en otras
experiencias polticas.
El enfoque de Public choice explica que el Gobierno se enfrenta a
determinar cules son las acciones primaria y cules requieren atencin de
mediano y largo plazo. Este tema se relaciona estrechamente con el
institucionalismo, a partir del cual las acciones y programas de Gobierno cobran
vida. Las instituciones polticas permiten que los funcionarios, empleados y
analistas diseen y formulen las polticas.
En el apartado del proceso funcional se establece inicialmente que las
polticas pblicas siguen un patrn definido, una serie de etapas que el analista
debe considerar para recomendar acciones de Gobierno.
Los ltimos apartados examinan la importancia de los grupos de presin.
Se establecen, de igual modo, diferencias entre grupo de presin, movimiento
social y organizacin no gubernamental.
El estudiante debe conocer la diferencia entre teora de elites y la teora
de juegos. En la primera se define qu es una elite; por otro lado, la teora de
juegos parte de que los ciudadanos y el Gobierno actan mediante parmetros
de rentabilidad, costos y beneficios.
Por ltimo, las redes de actores incluyen la participacin de diversos

agentes tanto polticos como econmicos y sociales. Se delimita la diferencia
entre fenmeno poltico, hecho social y proceso poltico, categoras importantes
al momento de determinar qu tipo de polticas pblicas requiere el pueblo.
10

El propsito de este apartado es definir la importancia de los conceptos
necesarios para realizar el diseo, anlisis y ejecucin de las polticas pblicas.
La bibliografa sobre el tema es muy amplia, pero este libro de texto representa
un esfuerzo de anlisis terico-emprico que permitir al politlogo conocer la
parte cientfica de las polticas pblicas as como la parte prctica.
Para comenzar, se refieren conceptos necesarios como: Gobierno,
administracin, polticas pblicas, actores polticos, factibilidad, anlisis, ciencia
y metodologa.
Si se desea comprender en amplitud el tema de polticas pblicas se
debe establecer fundamentos que permitan al estudiante avanzar paso a paso
en su diseo.
El primer concepto es el de gobierno. Se puede sealar que incluye una
extensa gama de redes pblicas, que engloba funcionarios, burocracia,
instituciones polticas, instituciones legislativas, ejecutivas y judiciales. El
Gobierno tiene a su cargo una gran tarea: administrar los recursos escasos.
Para los ciudadanos, el Gobierno posee muchos recursos (dinero
ilimitado), pero no es as. El gobierno cuenta con limitaciones como cualquier
empresa; por ejemplo, problemas de presupuesto, es decir, gasta ms de los
ingresos que recibe.
El Gobierno es una gran maquinara, en la que participan diferentes
actores interconectados, que cumplen una funcin especfica. Orientando el
tema a las polticas pblicas se ver que los funcionarios pblicos de diferentes
niveles son quienes ejecutan los programas.
El concepto de administracin va ligado con la eficiencia y la eficacia de
los recursos pblicos. El Gobierno se enfrenta al dilema de cmo priorizar los
programas al pueblo, es decir, las grandes preguntas son cmo aplicar estos
programas? En dnde? Por cunto tiempo?
Un Gobierno efectivo logra una ciudadana que aprueba su trabajo. Un
buen Gobierno administra los recursos escasos con simpata social y eficiencia
gubernamental. La administracin requiere de una combinacin de factores,
11
ciencia en la elaboracin de los programas y realismo en su aplicacin. La

administracin es una combinacin de anlisis poltico especializado y voluntad
poltica.
A lo largo de este libro de texto se examina cmo existe una lucha entre
las recomendaciones cientficas de los analistas y las aspiraciones polticas de
quienes las ejecutan, sobre todo porque la parte poltica piensa en la
rentabilidad electoral mediante el voto.
Despus de definir brevemente al Gobierno y el concepto de
administracin, es momento de arribar a qu es una poltica pblica. Todo
Gobierno requiere de acciones que intenten beneficiar a la mayor cantidad de
personas. Cuando un partido gana una eleccin y accede al poder poltico, las
propuestas dejan de serlo y se convierten en acciones, estrategias y programas
pblicos.
Las polticas pblicas son un conjunto de acciones que el Gobierno
establece para proveer dos grandes asuntos: bienes y servicios. Para el
cumplimiento de estos objetivos aplica estrategias frontales, de largo, mediano
y corto plazo. Existen estrategias visibles y otras no visibles. Las primeras son
generalmente de corto plazo, en tanto que las segundas son de largo plazo, las
cuales requieren de 10 hasta 15 aos para que se vean los resultados.
Las estrategias que aplica el Gobierno necesitan un plan sexenal (caso
de Mxico) que incluye el trabajo para un periodo presidencial o bien el trabajo
de los gobernadores en Mxico. En relacin con los municipios, los planes de
Gobierno se elaboran con base en tres aos. En las diferentes Unidades se
abordarn tipos de estrategias, tanto tericas como empricas, sobre todo en el
caso mexicano.
La poltica pblica incluye la aplicacin de programas. La ciudadana
conoce a su Gobierno mediante los programas sociales que el Gobierno ofrece.
stos van desde polticas de salud, educacin, vivienda, infraestructura, entre
muchas otras que sern definidas con claridad en este libro.
Otro elemento fundamental que se debe explicar es el de actor poltico.
Se puede definir que el actor poltico es aqul que participa en la planeacin,
12
diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. Hay diferentes tipos de

actores polticos, como los consultores externos. A stos se les encarga la tarea
de realizar estudios de factibilidad sobre las necesidades de la poblacin y, a su
vez, recomiendan al Gobierno cules son las acciones prioritarias.
Los siguientes actores son los analistas internos del propio Gobierno.
Ellos disean las polticas y estrategias que se implementarn, pero no significa
que todo lo que recomiendan se lleve a cabo, slo se trata de
recomendaciones. Una vez que ocurre una consultora externa o interna de los
analistas, llega la parte administrativa de las polticas, es decir, los funcionarios
presentan la propuesta ante un secretario y ste realiza una funcin de
negociacin con los titulares del ejecutivo. En la siguiente tabla se define
brevemente este proceso de manera ascendente:
Tabla 1. Ruta bsica de la poltica pblica

Aplicacin de la poltica pblica
Presentacin de la poltica ante los titulares
ejecutivos
Diseo de la estrategia con los funcionarios
administrativos
Analistas internos
Analistas externos
Fuente: elaboracin propia
Desde luego, en la aplicacin de las polticas pblicas intervienen

otros actores, como los legisladores que en determinado momento
aprueban la ley de ingresos y el presupuesto de egresos. Los
empresarios tambin juegan un papel central en las polticas pblicas,
sobre todo cuando se trata de la prestacin de servicios, pues ellos
consiguen licitaciones y contratos con base en concursos pblicos.
13
Para terminar este primer apartado del libro, se describen conceptos

importantes para la formulacin de polticas pblicas: factibilidad, anlisis,
ciencia, metodologa.
Las polticas pblicas se han abierto paso como una rama especializada
de la ciencia poltica. Cada vez ms se requiere analistas capacitados y
coherentes al momento de su discusin y planteamiento. El politlogo necesita
establecer cmo determinar la factibilidad de las recomendaciones, es decir, si
la poltica es viable, rea
lista, si beneficia a la mayora de los ciudadanos o,
bien, si slo tendr xito de manera marginal. La factibilidad requiere que el

analista calcule racionalmente el costo y quin pagar los programas.
Un factor crucial para el xito del especialista en ciencia poltica es que
posea un grado de dominio de los mtodos de anlisis poltico (temas que
sern abordados en esta primera Unidad). Las polticas pblicas son una
ciencia que requiere de pasos sistemticos, mtodos cualitativos y cuantitativos.
La poltica pblica no es una herramienta emprica, ms bien es una
ciencia terica, que desde luego tiene una aplicacin prctica. El estudiante
debe conocer los fundamentos que le permitan realizar con rapidez y
cientificidad recomendaciones factibles. El rigor cientfico es lo que diferencia a
las polticas pblicas de las simples recomendaciones del sentido comn.
El ltimo punto de este apartado refiere la trascendencia de aplicar la
metodologa de la investigacin. sta ofrece una gua, direccin y un hilo
conductor para realizar anlisis basado en evidencia.
La metodologa permite construir un tema general, caracterizar sus
elementos ms importantes, realizar una descripcin que sirva como
fundamento para el anlisis de la poltica pblica. La metodologa es muy til
para definir un objeto de estudio, es decir, para focalizar hacia dnde se dirigir
la poltica y el tipo de pblico que se beneficiar.
Una parte central es la delimitacin de espacio y tiempo o, en otras
palabras, el periodo de aplicacin de la poltica: cundo inicia y su tiempo de
finalizacin. Si se define con suficiencia este aspecto, el analista tendr claro
cules son los lmites y los alcances.
14
La metodologa es til para sealar lo objetivos de los programas

pblicos. Mediante la utilizacin de un objetivo general y por lo menos tres
particulares, la poltica pblica contar con una justificacin. Los objetivos
podran ser: beneficiar, combatir, promover, clasificar.
Ejemplo: el Gobierno beneficiar a la poblacin mediante el programa de
salud, mismo que comenzar su aplicacin durante el segundo semestre de
2011, en la localidad x.
La metodologa tambin plantea un problema de investigacin, en otras
palabras, definir por qu es conveniente el programa; por qu es provechoso
beneficiar a determinado sector de la poblacin en lugar de otro; cules son las
posibles implicaciones prcticas de los programas (beneficios y perjuicios). El
problema de investigacin tambin incluye explicar por qu la poltica pblica es
viable.
Como parte de la estructura, tambin es necesario definir una hiptesis
del rendimiento de los programas, as como las variables e indicadores que
sern la base para medir su eficacia. No se puede formular ningn programa si
no se sabe metodologa. sta permite al analista recopilar informacin,
comparar experiencias en otros gobiernos y ofrecer juicios analticos, que estn
por encima de juicios de valor empricos.
Para finalizar esta primera aproximacin sobre el estudio, formulacin y
diseo de las polticas pblicas, es muy importante considerar que la
metodologa incluye dos procesos cruciales: la revisin del marco terico y la
clasificacin del estado de la cuestin. En el primero, el analista ofrece la
interpretacin de diferentes teoras, enfoques y perspectivas sobre el tema; por
ejemplo: si la poltica versa sobre educacin, se deben buscar las referencias
tericas clsicas y nuevas que estudien la educacin. Esto se considera como
un juicio terico-analtico. En el segundo, se realiza una bsqueda exhaustiva
de la educacin aplicada a un caso de estudio; por citar un caso:
investigaciones que hablen sobre la educacin en Mxico.
El marco terico ofrece una postura terico-ideal y el estado de la
cuestin permite al analista de polticas pblicas una postura real-prctica. Con
15
base en estos dos elementos, las polticas pblicas se consideran una ciencia
que el politlogo debe dominar con profundidad.
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
Actividad 1
Elaborar un resumen del apartado 1.1. Tiempo estimado de duracin: 15
minutos.
Objetivo de la actividad: el estudiante precisar los elementos ms importantes
que definen qu es una poltica pblica.
Material necesario: libro didctico, leer el subtema sealado.
Apertura: consiste en elaborar en un prrafo de tres lneas acerca del tema en
general.
Centramiento: elaborar el resumen en un mximo de 150 palabras.
Desarrollo y cierre: efectuar una pregunta sobre el tema y responder la
pregunta. Finalmente, sealar el aporte del resumen, es decir, qu aprend?.
1.2 RACIONALISMO
Las polticas pblicas son el conjunto de postulados, investigacin y evidencias
que se basan en juicios analtico-tericos y que se diferencian de las
interpretaciones del sentido comn.
En este caso, las recomendaciones de los analistas se basan en la razn
cientfica. Esto significa que existe un anlisis detallado y bien elaborado de los
beneficios y perjuicios de las acciones gubernamentales. Se construyen las
decisiones con base en criterios de costos y beneficios.
Este enfoque se traduce en la medicin de los efectos de los productos
que ofrece el Gobierno, es decir, es una perspectiva netamente de la teora de
insumo-producto de David Easton (esta teora se tratar ms adelante). La
principal caracterstica es delimitar y mejorar el contexto de la toma de
decisiones polticas. Es decir, mientras ms conocimiento exista, mayor
posibilidad de que la poltica tenga xito.
16
No es un asunto de voluntad poltica de los funcionarios y polticos, se

trata de aplicar criterios que aumentan la eficiencia y reduzcan las rutas del
fracaso de la misma. El enfoque racionalista privilegia el estudio de los factores
contextuales, sobre todo para disminuir los riesgos poltico-econmicos de las
acciones gubernamentales. Este enfoque intenta prevenir prdida de recursos y
desgaste social ante los ciudadanos.
El fondo de este enfoque es que las decisiones polticas deben ser
ptimas. Siempre se intenta que se obtenga el mejor resultado posible. Ningn
Gobierno aplicar polticas que sabe sern un fracaso rotundo y que traern
prdida de capital poltico.
El objetivo principal de una poltica es la satisfaccin de las demandas
del pueblo. La medicin de este enfoque se basa en qu tan efectivo conciben
los ciudadanos a su Gobierno. Es posible contar con varias posibilidades, entre
ellas se encuentra a un Gobierno que no cumple con la tarea que seala
Richard Rose, administrar y distribuir los recursos escasos.1 Por el contrario,
un Gobierno efectivo, generalmente puede permanecer en el poder por
periodos largos, porque existe legitimidad social y satisfaccin popular.
El enfoque racionalista enfatiza la preparacin analtica de los
programas, es decir, cuida a detalle la preparacin tcnica y la viabilidad de
aplicacin. La elaboracin de este tipo de programas requiere de especialistas
con un conocimiento amplio de variables macroeconmicas y el dominio de la
estadstica cualitativa y cuantitativa.
De acuerdo con Quade E. S., el modelo racionalista busca obtener la
mejor alternativa: maximizar lo deseable o minimizar lo indeseable para resolver
un problema dado bajo las restricciones del contexto.
Se concuerda
completamente con el autor. La racionalidad se relaciona directamente con la

optimizacin de los recursos, econmicos y polticos.
Este enfoque privilegia la prediccin del mejor escenario de la poltica
pblica. Desde luego, no se intenta obtener un resultado mediocre, la razn de
ser de la racionalidad es la eficiencia y evitar los escenarios de prdida. Cmo
1
2
Richard, Rose, El gran gobierno. Un acercamiento desde los programas gubernamentales, p. 22.
Carl V Quade. y David S. Sawicki, Basic Methodos of Policy Analisys and Planning, cap. 7.
17
se ver en otros modelos de anlisis, la construccin de escenarios polticos

incluye un pesimista, deseable y positivo, lo cual es vlido, pero la racionalidad,
busca, sobre todo, conseguir el positivo.
Ningn Gobierno gasta para fallar; por el contrario, contrata especialistas
que le generen modelos positivos, los cuales sern alternativas de costos
positivos. Es decir, si se construyen tres modelos diferentes, los tres enfatizan
conseguir el mayor provecho, pero por tres rutas distintas. Por el contrario, los
escenarios positivo, deseable y pesimista, consideran que la poltica puede
fallar.
Es muy importante destacar que nos referimos a modelos abstractos,
tericos; en ellos, las variables, en cierto grado, permanecen estables y sin
mayores cambios, lo cual trae una limitacin real: los ciudadanos, los actores y
dems condiciones en el contexto poltico son realmente cambiantes. El modelo
puede estar bien realizado, con detalle, pero podra no encajar con la realidad
poltica. Esta podra ser un debilidad del enfoque racionalista, la obsesin con
un modelo ganador.
Las polticas pblicas son estrategias que intentan solucionar viejos
problemas, pero con soluciones nuevas. Por ejemplo, el combate a la pobreza
es un tema que cualquier Gobierno enfrenta. Durante dcadas se ha intentado
reducir la brecha entre riqueza y pobreza, pero no es un asunto menor o de fcil
solucin. Por lo tanto, lo modelos deben contar con una aplicacin realista y no
quedar como una solucin idealista.
El concepto de retroalimentacin es muy til para complementar la
visin del enfoque racionalista. Retroalimentar es crear la posibilidad de afrontar
un problema desde diferentes posibilidades de solucin. Es decir, el enfoque
racional slo concibe el xito si se consigue 100% de xito, pero esto
representa una limitacin.
Desde el punto de vista de Easton, las demandas de la poblacin pueden
ser recibidas y satisfechas parcialmente y esto sera considerado como exitoso,
es decir, las expectativas de la ciudadana siempre sern altas, pero el
Gobierno desde el punto de Richard Rose, no puede beneficiar a todos.
18
El enfoque racional de las decisiones requiere un alto nivel de

informacin y que sta sea fluida, constante y verificable. Los tomadores de
decisiones (funcionarios y polticos) necesitan la mayor cantidad de informacin.
Los analistas transforman la informacin en conocimiento, de tal forma que la
decisin es racional y tcnica.
La labor del analista es formular diversas alternativas de solucin. La
capacidad del ste es fundamental, para lo cual se combina experiencia
acadmica, conocimiento legislativo y poder de negociacin.
El enfoque racional orienta a los funcionarios y directivos a ejercer una
gestin pblica efectiva. Las polticas pblicas se aplican en todos los mbitos
de Gobierno, la diferencia se enfoca en la capacidad tcnica. Un municipio rural
en el cual sus funcionarios no poseen una preparacin tcnica, aplican polticas
basados en el sentido comn, pero el riesgo es que se desperdician recursos,
tiempo y personal. Por el contrario, un municipio que aplica estndares de
calidad en el servicio, y en el que las estrategias y programas siguen un estricto
sentido, la prdida de recursos es menor.
El proceso de las polticas pblicas, desde el enfoque racionalista,
incluye los siguientes pasos:
Definir del problema: consiste en establecer cules son las principales
dificultades del pblico objetivo. Se clarifican las lneas de oportunidad. Se
determina metodolgicamente por qu el problema se encuentra en tal etapa.
Determinar los criterios y parmetros a evaluar: se determinan los
pasos a seguir, las metas, propsitos, alcances, limitaciones, entre otros. Como
se mencion en el apartado anterior, un politlogo que no sabe metodologa se
enfrentar a diversos problemas, principalmente porque las polticas pblicas
son metodologa en s. En este punto se determina cmo se construye el objeto
de estudio mediante el proceso de operacionalizacin de las variables. 3 Este
proceso consiste en delimitar: perspectiva de anlisis, dimensiones de estudio,
categoras tericas y una interpretacin de los conceptos.
Jarol B, Manheim, Anlisis poltico emprico. Mtodos de investigacin en ciencia poltica, p. 67.
19
Eliminar alternativas de accin: 4 esto representa que tambin se

busquen acciones para mantener estabilidad en el Gobierno, es decir, que se
ejecuten polticas del mantenimiento del status quo.
Establecer estrategias alternativas: no se debe limitar a una sola
poltica, se deben disear ms opciones. Un Gobierno que no establece otras
rutas, estar limitado para relacionarse con los ciudadanos.
Seleccionar alguna de las alternativas: cuando los analistas disean
las polticas, de acuerdo con la experiencia, stos proponen ideas fuera del
alcance del Gobierno y otras que s pueden realizarse. Esta tarea no es fcil,
porque requiere de lineamientos tcnicos y no necesariamente de voluntad
poltica.
1.3 INCREMENTALISMO
Para disear e interpretar las polticas pblicas existe otro mtodo de anlisis
distinto al racionalista. La perspectiva incrementalista concibe la actividad
poltica como un proceso en el que existe una gran interaccin. Los analistas
ofrecen una variedad de respuestas, productos y alternativas, por lo cual
aquellos que aplican decisiones (funcionarios y polticos) no comienzan de cero
su decisin; ms bien, las propuestas se suman a las existentes, en otras
palabras, la informacin y el conocimiento se incrementan.
Los anlisis se perfeccionan para que los actores involucrados aprendan
a negociar y a fortalecer su posicin y capital poltico. Este enfoque ensea a
los polticos que no slo se debe conseguir nuevo apoyo, sino que no se puede
perder el que ya se tiene. Es decir, la fuerza y cohesin gubernamental es
necesaria para la estabilidad de la poltica.
Si bien el nfasis de las propuestas es generar ms conocimiento, no se
trata de agregar polticas que no son viables o alternativas obvias, sino que se
trata de que tengan un sustento legislativo para conseguir presupuesto. Ante el
problema de ofrecer polticas teleolgicas, se debe considerar si realizar un
estudio obvio es pertinente. Por ejemplo, no tiene sentido realizar un estudio
4
, Eugene Bardach, Problem-Solving in the Public Sector, Mimeo, Graduate School of Public Policy, University of
California, 1992, p. 139.
20
para determinar si el Gobierno debe invertir en la pobreza. La respuesta es

obvia (teleolgica): s.
Lo contrario al ejemplo anterior sera evaluar si sigue o se quita una
poltica pblica que combate la pobreza, en especfico, la ayuda que ofrece el
Gobierno sobre un seguro de desempleo. Es decir, esto s se puede evaluar, si
ha tenido xito, si ha fracasado, si se ha logrado la expectativa sobre las metas,
entre otros objetivos.
El mtodo incrementalista de las polticas pblicas enfatiza la transaccin
poltica, es decir, en todas las oportunidades que se presentan a los tomadores
de decisiones; por ejemplo: si existen recomendaciones que provienen del
sector docente, de los profesores-investigadores, deben tomarse en cuenta. Si
se agregan anlisis de sondeos y encuestas, desde luego incrementan la
informacin y el conocimiento.
Desde el punto de vista incremental, el fracaso de la poltica no recae en
el diseo o en la viabilidad de la propuesta, sino en la capacidad de
negociacin. Una excelente poltica puede nunca aplicarse porque el
negociador o el operador poltico carecen de la suficiente experiencia para
lograr acuerdos.
He aqu un ejemplo: un Gobierno debera de manera idealista ubicar a
polticos de la mayor experiencia para lograr acuerdos. No se debe situar a
personas sin experiencia en polticas pblicas. El camino correcto es encontrar
un equilibrio entre polticos profesionales, con habilidad para negociar, pero
adems, con un conocimiento legislativo y tcnico, y si no lo tienen, se deben
rodear de asesores especializados que hagan el trabajo cientfico.
Uno de los promotores de esta perspectiva en el terico Charles
Lindblom,5 quien ha aportado a la ciencia poltica, en especifico a la ciencia de
polticas, una visin alternativa al enfoque racional.
Algunos de los supuestos tericos de este enfoque intentan encontrar
soluciones igual de eficientes pero con menores costos. Por ello, aprovecha la
informacin disponible de otros investigadores, o de experiencias que sean
5
Charles Lindblom, Cmo adecuar la poltica el anlisis de las polticas pblicas, Gestin y Poltica Pblica, CIDE, vol.
VI, nm, 2, segundo semestre, 1997, p. 239.
21
afines al caso de estudio. Por ejemplo, si se intenta encontrar una poltica de

transporte pblico en Mxico, no se parte de cero, sino que se investiga y
aprovechan los resultados, aplicaciones y limitaciones de otras ciudades.
No slo se trata de ahorrar dinero, sino avanzar en tiempo y evitar el
desgaste que requiere autorizar financiamiento para estudios que comienzan de
cero.
El mtodo incremental toma marcos de referencia, estudia antecedentes,
pero requiere de la habilidad del analista para encontrar la informacin
adecuada para los programas. La evaluacin parte de un punto realista, por lo
tanto, se adapta al nuevo contexto, lo cual resulta ms manejable, se desechan
los errores tcnicos que hicieron fracasar la poltica en otro contexto.
La prevencin es muy importante, si los analistas encontraron la falla,
sera ilgico que se cometa nuevamente, pero no significa que algunos
gobiernos cometan la misma falla. Una crtica a este modelo sera la
originalidad de las polticas pblicas, pero por qu tendra que ser considerado
de manera negativa? De hecho la ciencia avanza con base en los hechos y
descubrimientos de otros.
El asunto se orienta en dar un toque personal a los avances ya logrados.
De hecho, cada contexto es nico, y si una poltica de transporte pblico fue
exitosa en Brasilia, no necesariamente lo ser en la ciudad de Mxico. Es
necesario adecuarse a la realidad.
Cul podra ser una limitacin de este modelo? La restriccin es que no
se genera un aporte nuevo, porque siempre se parte de algo ya existente, pero
nuevamente no debe pensarse como una limitacin, sino como una oportunidad
de maximizar los recursos pblicos.
Para terminar con este apartado, se ver de manera emprica las
ventajas del anlisis incremental. Supngase el nivel municipal. Un Gobierno
local por lo general est limitado en el presupuesto. En su totalidad el gasto
corriente est destinado para salarios y mantenimiento mnimo de la estructura
municipal, por lo cual queda poco dinero para nuevas polticas pblicas. Lo
22
anterior hace necesario realizar un estudio racionalista; lo novedoso que

comienza de cero no es viable y tampoco financiable.
El anlisis racionalista es viable cuando se complementa con la
actuacin de la iniciativa privada, sobre todo si sta asume el costo de los
anlisis, pagar a los expertos y evaluar el xito de los programas. Es ms
exitoso hacer referencia a un enfoque incrementalista, combinado con iniciativa
privada, porque prcticamente el gobierno local no asume costos financieros,
pero s adquiere compromisos polticos que deber pagar.
Para concluir este apartado, conviene subrayar que el enfoque
incrementalista representa una gran oportunidad de eficiencia en la actividad
gubernamental, desde un punto de vista de bajo costo. En dado caso, si se
toma la experiencia de otros gobiernos y si la poltica tiene patente, a lo ms el
Gobierno deber pagar derechos, pero tendr un estudio perfectamente
elaborado y probado con evidencia real.
1.3. INCREMENTALISMO
Actividad 1
Elaborar un cuadro comparativo del subtema 1.3. Tiempo estimado de duracin:
15 minutos.
Objetivo de la actividad: el estudiante, con base en el tema del Incrementalismo,
elaborar un cuadro que incluya sus caractersticas ms importantes.
Material necesario: libro didctico, leer los subtema sealados.
Apertura: definir cinco caractersticas.
Centramiento: Como producto de la actividad elabore el cuadro comparativo
con por lo menos cinco puntos de identificar similitudes y diferencias.
Desarrollo y cierre: concluir las virtudes y debilidades de cada punto.
23
1.4 PUBLIC CHOICE

El mtodo de la eleccin pblica es una variante de la eleccin racional, pero
netamente aplicada a las instituciones gubernamentales. La eleccin racional
aplica cualquier tipo de comportamiento poltico; por ejemplo, en los partidos
polticos y en el liderazgo de los candidatos, pero la eleccin pblica es una
orientacin hacia la eficiencia del Gobierno.
En trminos simples, la finalidad del mtodo es descriptiva y deductiva,
es decir, busca generalizaciones basadas en evidencias cientficas. Esta
interpretacin asume una postura de origen econmica. Contempla una
competencia realista como en el mercado econmico. La eleccin pblica
asume que el bienestar social no puede atribuirse a todos al mismo tiempo.
Existe una imposibilidad o limitacin presupuestaria, por lo tanto, el bienestar
social general es imposible desde un punto de vista realista.
La eleccin pblica requiere un anlisis especializado en sectores que
aseguran un porcentaje muy alto de efectividad. Es decir, se sabe que existe
una gran diversidad de demandas, pero existen prioridades que se jerarquizan.
Se controla el gasto pblico, en lugar de gastar en exceso en una burocracia
lenta y grande, que se limita a una mnima y multifuncional.
El modelo de la eleccin publica parte de un supuesto egosta e
individualista, es decir, los ciudadanos y el pueblo en general manifiestan un
comportamiento independiente, sobre todo cuando buscan su propio bienestar.
La prioridad es la satisfaccin de las expectativas individuales y no las del
inters pblico, por lo tanto, la eleccin del Gobierno es proteger estos
derechos y libertades.
Del mismo modo, en el terreno de la actividad pblica, los actores sean
polticos, funcionarios o electores, se atendrn al principio de utilidad y actuarn
como en un mercado econmico, como consumidores con el nico objetivo de
maximizar su utilidad,6 tal como siguiere Anthony Downs en Teora econmica
de la democracia.
Miguel Caminal, Manual de ciencia poltica, p. 467.
24
Uno de los supuestos bsicos y que es esencial para comprender la dura

competencia entre actores que buscan su mximo bienestar, es que la eleccin
pblica enfatiza y reafirma la distincin entre bienes pblicos y privados. Todos
tienen derecho a proteger sus intereses y, adems, requieren que el Estado
asegure tal proteccin. Un Estado cumple su funcin en la medida que ofrece
seguridad y proteccin a los ciudadanos.
Este enfoque en torno a las polticas pblicas delimita con precisin los
costos de oportunidad de aplicar una poltica en determinado lugar, es decir, los
beneficios y la utilidad de implantar estrategias de inmediato, corto y mediano
plazo. En el momento adecuado, el costo es ms bajo y los beneficios son ms
altos. En situaciones de crisis, la misma poltica tendr un costo ms elevado,
como se presenta en la siguiente tabla:
Tabla 2. Costo de oportunidad de la

poltica pblica
Momento
Situacin de crisis
adecuado
Costo de la poltica es
Costo de la poltica es
menor
mayor
Mayor aceptacin
Mayor aceptacin
porque el contexto
porque la situacin lo
electoral es propicio
requiere
Los resultados son de
Se exige resultados
mediado plazo
inmediatos
Fuente: elaboracin propia
Para comprender con mayor profundidad el anlisis de polticas pblicas

desde el punto de vista de la eleccin pblica, es conveniente y pertinente
definir el significado de externalidad,7 que significa la molestia o consecuencia
de una poltica pblica en un sector de menor cantidad en la poblacin. Vase
7
Mancur Olson, La lgica de la accin colectiva, p. 34.
25
un ejemplo para clarificar el asunto: el Gobierno pretende construir un puente

vehicular en una localidad. El puente beneficiar en promedio a 200 mil
automovilistas por da, pero provocar la molestia de 50 casas que tendrn que
ser expropiadas e indemnizadas. La externalidad es la afectacin a esas 50
viviendas.
Si se realiza un clculo con base en eleccin pblica, suponiendo que
cada casa tiene cinco miembros, se est hablando de un total de 250 personas
afectadas, desde luego preocupa al Gobierno, pero el beneficio es 200 mil
usuarios; por lo tanto, la utilidad es mucho mayor que la externalidad.
Una poltica pblica, cualquiera que sta sea, provocar consecuencias
negativas, pero la labor del analista de polticas es construir programas en los
que el beneficio siempre sea ms alto que la externalidad.
El Gobierno, continuando con el ejemplo, construir el puente. Por qu?
Porque la legitimidad proviene de los 200 mil usuarios que obtienen el beneficio,
ms aquellos que asuman que la poltica fue un acierto en lugar de una
molestia.
Uno de los objetivos centrales del enfoque de la eleccin pblica es que
las instituciones polticas estn preparadas para ofrecer resultados positivos. El
ciudadano aspira a un servicio rpido y eficiente en los servicios que provee el
Estado. Si el ciudadano consigue una satisfaccin de sus funcionarios pblicos,
la eleccin pblica dar resultados.
Otro ejemplo: el Gobierno decide ampliar el horario de servicio de las
instituciones gubernamentales. El horario de salida era a las 14:00 horas, pero
se decide aumentar hasta las 16:00 horas. El beneficio es para todos los
ciudadanos que requieren un trmite en las oficinas entre las 14:00 y las 16:00
horas. En trminos de una aproximacin, el nmero de beneficiados sera de
medio milln de usuarios en todo el pas. En dnde est la externalidad? La
externalidad se presenta en los empleados pblicos que debern quedarse a
atender las ventanillas gubernamentales. Pngase como nmero ficticio, que
los empleados que debern aumentar su jornada de trabajo sern de 10 mil. El
26
nmero de beneficiados es de medio milln de usuarios, el beneficio sigue

siendo ms alto. Con base en esta interpretacin, la poltica es exitosa.
1.5 INSTITUCIONALISMO
Este enfoque en la ciencia poltica privilegia el anlisis de administracin social
del Estado. Las instituciones son el componente central de la generacin de
polticas pblicas. Los empresarios no proveen polticas, es un trabajo
complemente
gubernamental.
Los
programas
son
ejecutados
por
las
instituciones. El objetivo de este apartado es determinar el grado de

responsabilidad en el xito o fracaso de las acciones y logros.
Las instituciones cobran relevancia al interior y exterior del sistema
poltico. Por ejemplo, existen indicadores de medicin gubernamental que
evalan la eficiencia del trabajo burocrtico, motivo por el cual se premia a
quienes consiguen excelentes resultados. En el extremo contrario, tambin se
menciona a los colaboradores del Gobierno que deben mejorar su imagen.
Algunos indicadores son de corte internacional, por ejemplo, sobre derechos
humanos, democracia y nivel de participacin poltica.
Uno de los objetivos centrales de este enfoque es determinar si las
instituciones deben cambiar o no. Una respuesta inicial es que s deben
adecuarse a la nueva realidad social y poltica. La estructura gubernamental
debe transformarse en todos los sentidos; por ejemplo, pinsese en una
institucin que se cre en 1950, y que se enfrenta a una ciudadana global en
2011.
Obviamente, el contexto social ha cambiado sustancialmente y deben
ocurrir modificaciones necesarias en los siguientes factores: a) infraestructura,
b) legislacin, c) actualizacin de funcionarios, d) renovacin de equipo, e)
nuevas metas de calidad. A continuacin se analizarn cada uno de estos
aspectos.
a) Infraestructura: imagine el desgaste fsico que una institucin
gubernamental ha sufrido durante 60 aos. Si bien, las construcciones pueden
27
contar con cimientos slidos, deben ser remodeladas y dar un ambiente de

frescura, limpieza y agradable a la vista.
De los tres niveles de Gobierno (federal, estatal y municipal), el ltimo es
el que presenta mayores atrasos en infraestructura. Por lo general, se trata de
edificios viejos que no han recibido un mantenimiento adecuado. Para un
ciudadano es ms atractivo el tiempo de espera en un lugar que huele bien,
est bien pintado y tiene un piso limpio. No es un asunto menor, ms bien es un
asunto de inters pblico, sobre todo si un Gobierno municipal aplica
presupuesto para mejorar su imagen y otros no.
b) La legislacin: este tema es muy importante para que una institucin
funcione correctamente. Regresemos con el ejemplo de la creacin de una
institucin hace 60 aos. La capacidad de atencin fue pensada en un contexto
demogrfico determinado. No es lo mismo recibir 500 personas por da en
1960, que a 5 mil en 2011. Imagine un registro civil con el escenario anterior, la
complicacin sera muy grande.
Una legislacin atrasada al nuevo contexto demogrfico, slo detiene el
flujo y velocidad de los trmites. La burocracia sigue exigiendo a los ciudadanos
el cumplimiento de una amplia variedad de requisitos para un trmite sencillo.
Los funcionarios deben seguir con los procedimientos que estn en su
legislacin, aunque en ocasiones sean anticuados y obsoletos.
La legislacin debe modificarse para que la prestacin de servicios de
atencin sea rpida y que no se preste a la corrupcin, misma que se propicia
por la dificultad, lentitud y la demora en el tiempo de respuesta. Las polticas
pblicas en las instituciones deben ser transparentes, expeditas y con rendicin
de cuentas, es decir, es necesario que exista un castigo para el funcionario que
no cumpla con su trabajo.
c) Actualizacin de funcionarios: este tema es una exigencia de la
sociedad. Se requieren funcionarios capacitados, mediante sistemas de mritos
profesionales. La actualizacin debe ser constante y permanente. No slo en
atribuciones y funciones, sino en la actitud de servicio.
28
La lentitud y poca eficiencia en las instituciones pblicas se reproduce

porque los trabajadores sindicalizados no realizan ms que la funcin para la
que fueron contratados. Cumplen con un horario estricto, lo cual no genera que
atiendan a un ciudadano cinco o 10 minutos fuera de su horario laboral. Esta
percepcin debe cambiar.
Las nuevas polticas pblicas atacan este problema con el sistema civil
de carrera, el cual, mediante concursos de oposicin abiertos y pblicos hace
posible la contratacin de personal calificado. La burocracia se evala con base
en mritos, lo que se traduce en la percepcin de una imagen positiva. Si este
proceso se acompaa por las dos etapas previas, se genera una institucin
moderna.
d) Renovar los insumos y equipo: las instituciones requieren no slo de
actualizar a los funcionarios pblicos, la infraestructura y la legislacin, tambin
incluyen renovar los diferentes equipos para el desarrollo, efectivo y constante
del trabajo burocrtico. Los insumos recientes son muy importantes para que
los ciudadanos crean y tengan confianza en las instituciones polticas. Imagine
a un funcionario completamente capacitado y que no cuenta con una
computadora o, bien, que sta sea complementa vieja.
e) Nuevas metas de calidad: este punto refiere que los reglamentos de
funcionamiento ordinario de las instituciones estn apegados a estndares de
calidad en el servicio. Sobre este tema, existen nuevos procedimientos que
auxilian a un trabajo ms rpido y eficiente.
Estrategias como la visin, misin y valores de calidad determinan que
los funcionarios pblicos estn comprometidos con la institucin. Las
estrategias de calidad tambin generan un ambiente de organizacin del trabajo
gubernamental.
Las polticas pblicas que enfatizan en la calidad del servicio necesitan
personal calificado, desde luego, pero con una actitud de trabajo en equipo y
capaz de dar un extra, sobre todo cuando se trata de asumir tareas
complementarias. Se trata de una burocracia en trminos positivos.
29
El nuevo institucionalismo pretende alcanzar los mayores niveles de

eficiencia gubernamental y que esto repercuta en una percepcin ciudadana en
trminos positivos. Los autores ms representativos de este nuevo auge fueron
March y Olson, as como Guy Peters, mximos exponentes del nuevo
institucionalismo. 8 Los primeros dos autores sealan que las instituciones
polticas son un conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las
acciones correctas en trminos de relaciones y situaciones.9
Las instituciones polticas son un conjunto de reglas que no se mueven
en el vaco, pues cuentan con un soporte constitucional que proporciona lmites
y alcances, pero en primera instancia facultades y obligaciones. Una institucin
legislativa se encarga de retomar peticiones y demandas de los ciudadanos
mediante los partidos polticos, por tanto su funcin es especfica. La funcin
del Congreso no es educar, as como el papel de la Secretara de Educacin
Pblica no es legislar, sino establecer polticas pblicas en educacin.
Una institucin que realiza funciones que le son ajenas representa una
debilidad constitucional del sistema poltico. Cuando efecta estrategias que le
corresponden a otras reas, se aplican facultades meta constituciones, lo cual,
en trminos de ingeniera institucional, debilita el desarrollo del rgimen poltico.
Los autores sealan que las instituciones siguen rutinas democrticas. Si
las rutinas no son democrticas, entonces se habla de prcticas, cul es la
diferencia? Una rutina democrtica posee un sustento legal en la Constitucin y
en la ley que le deriva, lo cual convierte la negociacin en una etapa jerrquica
normativa. Por el contrario, una prctica se desarrolla, y generalmente no
cuenta con un soporte en la legalidad, ms bien en la informalidad, es decir, se
vale de atribuciones que no son constitucionales, pero son prcticas aceptadas
(legitimidad) por todos los participantes, porque proveen funcionalidad a las
decisiones.
En las instituciones polticas reales conviven ambos aspectos; las rutinas
democrticas y las prcticas no visibles del sistema poltico. Ambas cohesionan
8
Guy Peters, El nuevo institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, p. 200.

March, J. G y Olsen, J.P., The New Institucionalism: Organizational Factors in Political Life, American Political
Science Review, nm. 78, 1984, p. 738.
9
30
las instituciones, es decir, generan estabilidad en la toma de decisiones. Ntese

que se menciona estabilidad y no legalidad en sentido amplio.
March y Olsen sealan que las instituciones polticas definen las
acciones correctas. Desde luego se cumple en el plano ideal, pero no siempre
se coincide con el plano real. Un Gobierno puede aspirar al xito, pero no
significa que lo logre. Un Gobierno puede decir mediante su discurso poltico
ante los medios de comunicacin que sus polticas pblicas tienen xito, pero
no necesariamente esto es cierto. Se puede criticar a los autores que su
postura es demasiado idealista, pero no deja ser til al momento de establecer
metas y prioridades.
Las instituciones, desde el punto de los autores, presentan relacin e
interconexin. Por ejemplo, las secretaras del Gobierno Federal estn
ntimamente ligadas por un programa general, en el caso de Mxico, el Plan
Nacional de Desarrollo. Cada secretara cumple un rol, una tarea que le es
encomendada y, en primera instancia, para el cumplimiento de su encargo,
establece relacin con otras instituciones del mismo nivel o en nivel
descendente. En segunda instancia se relaciona con actores sociales (grupos
de presin y movimientos sociales), en esa misma etapa se incluyen a las
universidades y centros de estudio, los cuales proveen capacidad tcnica y
anlisis de polticas pblicas.
Como complemento al aporte de los autores, el trabajo de Guy Peters
sintetiza que las instituciones polticas poseen los siguientes elementos:
a) Una institucin constituye un rasgo estructural de la sociedad y/o

la forma de Gobierno.
b) La institucin muestra cierta estabilidad a travs del tiempo.
c) Una institucin debe afectar el comportamiento individual.
d) Entre los miembros de la institucin debe haber cierto sentido de
valores compartidos.10
10
Guy Peters, Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism, p. 15.
31
Los argumentos de Peters aportan a la explicacin emprica de este

apartado. Desde luego, las instituciones son necesarias para que una sociedad
demande bienes y servicios. Cuando una institucin posee legitimidad social,
tendr mayor estabilidad a lo largo de una administracin pblica. Como lo
seala David Easton, las instituciones adquieren y reproducen valores 11 que
los ciudadanos toman como positivos o negativos.

La formulacin de polticas pblicas requiere de un proceso estandarizado,
secuencial y sobre todo funcional. El primero implica que un estndar puede ser
aplicado para cualquier tipo de poltica. Si se sigue una metodologa precisa,
sta puede ser diseada por otros analistas y aplicarse a cualquier Gobierno.
Un estndar es una regla que, independientemente de la ideologa del sector
Gobierno, puede usarse en cualquier contexto.
La parte secuencial del proceso radica en que la poltica pblica se
disea con base en etapas que se relacionan entre s. Es como una cadena que
se encuentra unida y que requiere una de la otra. Una secuencia generalmente
parte de menor importancia y abarca la parte ms relevante.
Una secuencia permite al analista comparar resultados previos, actuales
y calcular probables escenarios. sta, por lo general, contiene un periodo de
tiempo especfico. Una etapa de descripcin no puede llevarse demasiado
tiempo y la ejecucin tampoco debe llevarse a cabo de manera exprs. Todas
las etapas deben incluir un tiempo equilibrado de investigacin.
La parte funcional de la poltica consiste en que sta sea realista, viable y
financiable. Si una poltica no puede ser llevada a cabo, entonces no est bien
diseada. La teora ayuda al analista a establecer parmetros tcnicos. Desde
un punto de vista metodolgico, se definen las implicaciones prcticas, es decir,
se establece cmo resuelve un problema real.
Si la poltica pblica no es realista, entonces no es funcional. Si no es
funcional, representa prdida de tiempo, anlisis y recursos. El proceso de las
11
Easton, David, Esquema para el anlisis poltico, p. 22.
32
polticas pblicas requiere de tres elementos analticos: una descripcin,

comprender el entorno y explicar la ejecucin de la poltica.
La descripcin permite ubicar las caractersticas de la poltica. La
comprensin delimita las posibles soluciones a problemas reales; por ltimo, la
explicacin y el anlisis contienen elementos terico-tcnicos de la viabilidad de
la poltica pblica.
Con base en la revisin de la bibliografa del tema, Miguel Caminal,
seala cmo afrontar la aparicin de problemas pblicos. Se har una
interpretacin de ideas importantes, as como una explicacin propia de lo que
el autor sostiene.
Como primer elemento, el autor seala que existe la creencia que los
problemas pblicos son evidentes. 12 Aqu podemos sealar que existe una
distincin muy clara entre el sentido comn y la concepcin de anlisis terico.
Una poltica no se puede basar en el primer elemento; el sentido comn puede
no ser cierto, aunque la limitacin del aspecto terico, es que podra ser
demasiado idealista.
Un segundo elemento que nos muestra el autor es que los problemas se
convierten en problemas pblicos, pero no todos los problemas se convierten
en polticas pblicas.13 Este asunto es relevante en el comportamiento de la
sociedad. En la cotidianidad ocurren situaciones que son importantes, otras no.
Algunas se encuentran en la parte ms alta de la jerarqua de las decisiones,
otras simplemente no logran convertirse en una poltica pblica. Veamos un
ejemplo:
a) Problema: una ruta de transporte pblico cuenta con 30 unidades muy
viejas.
b) Asunto pblico: el Gobierno entiende que debe tomar accin sobre
este problema.
c) Limitacin del problema: el Gobierno slo regula que no existan ms
unidades viejas, pero no participa en la renovacin de stas. Es decir, aqu el
problema no se convierte en un tema crucial de la agenda del Gobierno.
12
13
Miguel Caminal, Op. cit., p. 471

Ibid.
33
d) Solucin al problema: el Gobierno aplica una poltica pblica de

transporte pblico en trminos generales, pero no se centra en especfico en la
ruta que cuenta con unidades viejas. Es decir, el Gobierno s invierte en ese
tema, pero podra no resolver el problema especfico del ejemplo.
En la agenda pblica se inscriben los problemas que han alcanzado un
atencin seria y activa por parte del Gobierno como posibles asuntos de poltica
pblica14 El Gobierno se preocupa cuando ciertos asuntos se complican. Hay
problemas sociales y polticos que requieren de atencin inmediata. Por
ejemplo, un grupo de personas presionan porque no tienen agua potable. Este
grupo realiza una marcha en una avenida, la cual obstaculiza la circulacin de
miles de automovilistas. La marcha requiere la atencin inmediata del Gobierno,
no obstante, la presin social podra no alcanzar para que se aplique una nueva
poltica pblica sobre el agua, es decir, se atiende el problema, pero no ms
all.
Otro elemento importante en la formulacin de polticas pblicas se
refiere a la integracin de la agenda. La agenda no es un documento formal de
tipo programtico, ni presupone la existencia de una jerarqua en los
problemas,
15
como tampoco asegura que la inclusin de un problema
represente una atencin y solucin directa de ste..

Si un Gobierno aspira al xito, entonces debe elaborar una agenda de
temas que requieren de atencin. En esta etapa, slo se trata de una redaccin
que no implica el cumplimiento de las peticiones. Simplemente se toma nota de
los principales problemas, que pueden ser importantes o no. La agenda se
integra por temas de diferentes mbitos, polticos, sociales, econmicos, entre
otros. La prioridad de un Gobierno es aplicar polticas pblicas que puedan ser
utilizadas para continuar en el poder, es decir, actan con rentabilidad electoral.
Actividad 1
14
15
Ibid,, p. 474.
Ibid., p. 471.
34
Crear un esquema del apartado 1.6. Tiempo estimado de duracin: 15 minutos.

Objetivo de la actividad: el estudiante elaborar un esquema que explique en
qu consiste el proceso funcional de las polticas pblicas.
Material necesario: libro didctico; leer el subtema sealado.
Apertura: consiste en separar las ideas importantes.
Centramiento: tomar un tema general y desglosar las ideas ms
importantes con base en una jerarqua. Para mayor facilidad en la elaboracin
del esquema, tome en cuenta iniciar con una lluvia de ideas y despus
ordenarlas por rango de importancia.
Desarrollo y cierre: establecer un tema general, cuatro subtemas y los
conceptos ms importantes.
1.7 ANLISIS DE SISTEMAS

En la ciencia poltica, como se ha visto, existen diferentes posturas tericas
para efectuar analizar, disear y ejecutar una poltica pblica. En este apartado
se examina la perspectiva de sistemas, misma que parte de considerar que
todas las acciones y comportamientos polticos estn interconectados y son
interdependientes.
El anlisis sistmico permite estudiar de manera positiva un sistema
poltico y, desde luego comprender cmo se elaboran las demandas que
podemos entender como presin de polticas pblicas. En este apartado, el
objetivo es presentar los conceptos bsicos y ms importantes que permitan al
estudiante analizar y entender cmo el Gobierno disea una poltica.
Cabe destacar que no es un apartado exhaustivo, es, ms bien, una
sntesis y reflexin de las categoras que David Easton aport a la ciencia
poltica en su obra, Esquema de anlisis poltico.
El autor comienza el anlisis con la pregunta cmo logran persistir los
sistemas polticos en un mundo donde coexisten la estabilidad y el cambio? 16
Para comenzar el anlisis de sistemas enfocado a las polticas pblicas, los
siguientes conceptos son muy importantes: persistencia, estabilidad y cambio.
16
Easton, David, Op. cit., p. 25.
35
La persistencia implica que el sistema es constante entre el flujo de

demandas y productos (polticas pblicas). Si un sistema no es persistente, es
porque no tiene la capacidad de respuesta, por tanto, comienza un proceso de
crisis de legitimidad que va acompaado por presin social y desgaste del
partido en el Gobierno. La persistencia no es negativa en la realidad, sino que
permite al Gobierno ubicar hasta dnde puede llegar y cambiar de direccin.
La estabilidad es la prioridad de cualquier partido en el Gobierno que
aspira seguir en el poder durante periodos largos periodos. La estabilidad es
una condicin necesaria de la democracia, un requisito indispensable de la
competencia poltica y es imprescindible para el mantenimiento del rgimen
poltico.
Si las polticas pblicas buscan estabilidad, requieren organizacin,
planeacin y concebir escenarios negativos; slo entonces se est preparado
para actuar ante problemas logsticos, sociales y econmicos, es decir, el
analista provee de posibilidades al sector Gobierno de financiar la poltica.
Un tercer concepto bsico es el de cambio. ste explica por qu un
Gobierno avanza o se estanca en sus polticas pblicas. El cambio es utilizado
como un sinnimo de adaptacin, el cual puede generar que el partido en el
Gobierno aplique opciones para mantenerse vigente y que no sea considerado
como obsoleto, lento y poco efectivo. A continuacin se exponen elementos de
anlisis del feeedback (retroalimentacin).
Las polticas pblicas representan un proceso estructurado, ordenado y
sistemtico. En l se considera la naturaleza de la demanda social y se evala
la capacidad de respuesta que el Gobierno posee para satisfacer esa peticin.
Este proceso estructurado se denomina retroalimentacin, y es abierto y
adaptable.
Para comprender el proceso de retroalimentacin del sistema poltico, la
elaboracin de polticas pblicas requiere de inputs y outputs. Los inputs son las
demandas y peticiones y los outputs representan las polticas que se aplican en
la sociedad, es decir, se denominan productos.
36
La elaboracin de polticas pblicas requiere que los partidos polticos, y

el Gobierno obtengan y recopilen la mayor cantidad de inputs; de esa forma se
integra la agenda y el Gobierno puede dar un output (producto) parcial. Es
determinante comprender que aun cuando la ciudadana exija una poltica de
gran impacto, es poco probable que el producto sea satisfactorio al 100%. Slo
se concibe responder de manera parcial, de lo contrario, un Gobierno que
resuelve todo, se convertira en dbil.
Las polticas pblicas se basan en el supuesto de la comprensin del
comportamiento humano (conducta). Es oportuno recordar la definicin de
poltica propuesta por David Easton asignacin autoritaria de valores. 17 El
comportamiento de la sociedad se basa en patrones de conducta y prcticas
utilizadas que son aceptadas como vlidas en sentido positivo, aunque tambin
incluye factores negativos.
La asignacin autoritaria de valores es un proceso natural en un sistema
poltico, los valores son parmetros de conducta que le dan sentido a la vida
ordinaria; stos son de todo tipo: polticos, econmicos, sociales y familiares. La
asignacin es automtica y como ciudadanos no nos preguntan si estamos de
acuerdo con la regla.
Por ejemplo, las luces del semforo alguien pregunt a la gente si
aceptaba ese valor? No, simplemente se asign como conducta social de
manera legal, por lo cual, si alguien infringe la ley de trnsito recibe una multa.
Esto no debe ser visto de manera negativa, slo hay que imaginar el caos que
se produce cuando no funciona un semforo en una avenida importante. Esto
es prueba de que la regla permite que exista armona y orden. La asignacin
autoritaria de valores debe ser vista a partir de una perspectiva positiva, como
desarrollo de la conducta y lmite para la convivencia pacfica.
Desde el punto de vista de Maurice Duverger, el pueblo obedece
porque consideran que la ley provee orden18, combate la anarqua, regula y
17
Ibid., p. 16.
18
Maurice Duverger, Instituciones polticas y derecho constitucional, p. 35.
37
administra el control social. La poltica pblica busca impactar en el

comportamiento de los ciudadanos; algunas acciones son recibidas con agrado,
pero otras simplemente no llegan a determinados sectores. Debe quedar claro
que las polticas pblicas son parciales, no todos son beneficiados, ni tampoco
acceden a los beneficios.
El anlisis de sistemas implica estudiar la interaccin entre los actores y
el ambiente del sistema. Por ejemplo, en una poltica pblica de educacin
participan las instituciones gubernamentales, el Congreso, que autoriza el
presupuesto, y tambin la iniciativa privada. Por ejemplo, si se sigue el
supuesto que la oferta educativa en el nivel superior es limitada, el sector
privado cobra importancia, porque cubre la necesidad de matricula escolar; por
lo tanto, la interaccin entre Gobierno y empresarios debe ser cordial y
provechosa para ambos. Recuerde que el Gobierno est limitado en recursos, y
si no los tiene, debe negociar para que algunos servicios sean provistos por la
iniciativa privada.
Para David Easton, fundador de esta corriente de interpretacin, existen
peligros que atentan contra la estabilidad del sistema; a esto se le atribuye el
nombre de perturbacin, misma que podra definirse como una amenaza de
baja
importancia.
El
Gobierno
recibe
una
cantidad
importante
de
perturbaciones, pero se responden porque son acciones de inmediato plazo, no

requieren un cambio en la legislacin o regulacin. Las perturbaciones
requieren de acciones concretas e inmediatas por parte del Gobierno. Si se
alivia la perturbacin, el sistema poltico sigue estable.
El enfoque de sistemas aplicado a la poltica pblica implica efectuar un
anlisis de equilibrio, es decir, analizar el mejor escenario para la aplicacin de
la poltica. El equilibrio representa que en teora todos ganan, todos obtienen
una retribucin por su participacin (claro est, de manera ideal), pero en la
realidad todos obtienen una respuesta incompleta; con todo, es mejor recibir un
beneficio menor que no recibir nada.
38
El anlisis de equilibrio de Easton incluye distribuir los productos

(outputs) en sectores estratgicos y aplicar poltica de grupos. 19 La poltica
pblica, desde la interpretacin de Easton, se enfoca en sectores especficos
con base en prioridades estratgicas. Para el autor, la prioridad no es
precisamente los sectores ms vulnerables, sino aquellas perturbaciones que
pueden convertirse en tensin.
La tensin s es una amenaza grave al funcionamiento y estabilidad del
sistema poltico. Por tanto, las acciones de Gobierno son ms enrgicas cuando
se trata de tensiones que de perturbaciones. La perturbacin es una poltica
coyuntural , mientras que la tensin requiere una poltica que beneficie a los
ciudadanos a mediano y largo plazo.
El estudiante de Poltica y Gestin Pblica no debe perder de vista que
los inputs y outputs no slo son influidos por el ambiente interno, sino que
tambin
pueden
ser
afectados
por
el
externo
(mbito
internacional-
extrasocial). 20 La interaccin entre actores ocurre tambin fuera del sistema

poltico nacional. En la actualidad, esto aumenta el grado de interdependencia
por el proceso de globalizacin.
Para Easton, las perturbaciones no son negativas, sino que constituyen
una oportunidad de construir nuevos consensos polticos. La perturbacin
permite al sistema (feedback) reconocer las fallas que potencialmente se
pudieran convertir en tensin; por lo tanto, la conforman una ruta creativa para
solucionar problemas como prevencin.
Para finalizar este apartado, es crucial sealar que existe un lmite entre
una perturbacin y la tensin; a esto se le llama margen crtico, 21 y se
interpreta como la lnea entre la eficacia y la derrota ante el pueblo. Una poltica
pblica puede estar cerca del margen crtico, es decir, nunca alcanzar el
objetivo, sino que representar slo prdidas. Un Gobierno debe evitar llegar a
ese punto, porque en caso de fallar en las acciones correctivas, se produce
tensin que puede ocasionar una crisis grave en el sistema.
19
20
21
Easton David, Categoras para el anlisis poltico, en Diez textos bsicos de ciencia poltica, p. 223.
Vase, Easton, David, The Political System, cap. XI.
Ibid.
39
1.8 GRUPOS DE PRESIN

Para examinar las polticas pblicas es muy importante diferenciar entre
categoras similares, pero que definen procesos polticos distintos, por su origen
y significado. Se sugiere, a fin de comprender con claridad este apartado, definir
qu es un movimiento social.
Un movimiento social es una red de interacciones informales entre

individuos,
grupos
organizaciones
que,
en
sostenida
habitualmente conflictiva interaccin con autoridades polticas, elites

y oponentes y compartiendo una identidad colectiva- demandan
pblicamente cambios en el ejercicio o redistribucin del poder a
favor de intereses colectivos.22
Un movimiento social es el conjunto de grupos independientes que

actan para presionar por beneficios colectivos. La primera distincin respecto
de un grupo de inters es que el movimiento social es ms grande, incluye una
participacin ms amplia, mientras el grupo de inters es ms pequeo, en
estructura, miembros y capacidad de presin poltica.
Un
movimiento puede
incluso alcanzar simpata en el mbito
internacional, mientras que un grupo de presin es ms local. En el primero, los

simpatizantes pueden ser cientos de miles, por oposicin, en el segundo se
aprecia una capacidad de arrastre de masas muy limitada.
El movimiento social puede incluir a varios de grupos de presin que
buscan el mismo objetivo, pero las caractersticas de sus miembros son
diferentes,
por
ejemplo:
un
movimiento
social
en
busca
de
mayor
democratizacin en un sistema poltico podra incluir sindicatos, grupos de

presin (como organizaciones de taxistas y electricistas, grupos de estudiantes
organizados), pero tambin puede incluir a organizaciones no gubernamentales
(ONG), reconocidas ampliamente porque sus fundadores son acadmicos e
intelectuales. Dicho lo anterior, el movimiento social resulta muy amplio.
22
Ibarra, Pedro, y Letamendia, Francisco, Los movimientos sociales en Manual de Ciencia poltica, p. 375.
40
Otra distincin es que el movimiento social busca, en esencia, un cambio

sustancial en el rgimen poltico; este punto no se refiere necesariamente a una
revolucin, sino que se orienta a la consecucin de beneficios colectivos para el
pueblo en general. El grupo de presin, posee un inters en especfico; por
ejemplo: un grupo organizado de taxistas presiona durante un periodo
determinado, porque aspira a que le otorguen nuevas concesiones. Este
ncleo, desde luego, busca el inters personal de los taxistas, pero tambin, en
cierta medida, beneficia a los ciudadanos aunque el objetivo principal es
individual.
Si se sigue con la comparacin entre movimiento social y grupo de
presin, se ver que el primero adquiere y promueve una identidad colectiva, a
la cual se adhieren una parte de los ciudadanos, pero no todos. El grupo de
presin, por el contrario, no consolida la identidad general, ms bien se
caracteriza por su flexibilidad ideolgica, misma que le permite agregarse a
movimientos ms fuertes y conseguir apoyo, rentabilidad y capital poltico.
Los movimientos sociales, en trminos generales, promueven el
nacionalismo y la proteccin de valores tradicionales; tambin participan en la
construccin de la voluntad general; por su parte, los grupos de presin
generan una lucha de intereses personalistas y una voluntad individual.
Un elemento que tienen en comn, pero en diferente grado, es que
ambos procesos promueven la participacin poltica. El objetivo es que los
ciudadanos sean activos e interesados en los asuntos pblicos. Este tema se
relaciona directamente con la cultura poltica, que es la suma de valores que
una persona conoce sobre el sistema poltico, sus reglas y funcionamiento.
Mientras ms cultura poltica posee un ciudadano, ms participacin
poltica pone en prctica. Si existe ms participacin, los movimientos sociales
son ms fuertes, ms informados y con ms penetracin ante el Gobierno. Por
el contrario, si una sociedad carece de cultura poltica, est subordinada a la
obediencia por ignorancia.
La mayora de los grupos de presin se originan en movimientos obreros,
mismos que se valen de los sindicatos para exigir mejoras en los salarios y
41
prestaciones. La presin ocurre esencialmente en las calles y en las plazas

pblicas; en Mxico tambin es comn el bloqueo de avenidas importantes para
llamar la atencin del Gobierno, local, estatal o Federal, segn sea el caso.
Recientemente, los grupos de presin han alcanzado otros objetivos, por
ejemplo, organizaciones ecologistas, en pro de la vida, movimientos pacifistas,
en contra de la globalizacin, entre muchas causas. Aqu es muy importante
sealar que existe una lnea muy delgada entre denominar la participacin
poltica como grupo de presin o, segn el concepto sociolgico de
organizacin, como no gubernamental (ONG).
Para diferenciarlos se examinan las siguientes categoras: a) tipo de
participantes, b) capacidad de violencia, c) reaccin ante el Gobierno, d)
relacin con el mbito internacional.
a) Tipo de participantes: en el grupo de presin la mayora de sus
integrantes son trabajadores y lderes sindicales, por otro lado a la ONG,
la integran estudiantes, intelectuales y lderes de opinin pblica.
b) Capacidad de violencia: el grupo de presin generalmente cae en la
tentacin del enfrentamiento con el Gobierno. La ONG posibilita la
presin mediante foros de discusin, seminarios, conferencias, entre
otros.
c) Reaccin ante el Gobierno: el grupo de presin sigue una poltica de
choque, mientras la ONG privilegia el dilogo y la negociacin pacfica,
aunque no en todos los casos.
d) Relacin con el mbito internacional: el grupo de presin est limitado en
su margen de maniobra por ser un grupo local; al contrario de lo que
sucede con la ONG, que cuenta con lazos en el mbito local, pero se
relaciona con movimientos globales de otros pases.
Actividad 1
42
Elaborar una definicin de conceptos del apartado 1.8 Tiempo estimado de

duracin: 15 minutos.
Objetivo de la actividad: el estudiante identificar los conceptos que
explican las diferencias entre un grupo de presin y un movimiento social.
Apertura: delimitar conceptos principales y secundarios.
Centramiento: escribir la definicin de los conceptos.
Desarrollo y cierre: escribir una opinin propia sobre las definiciones.
Para aprovechar las definiciones elabore un breve ensayo de media cuartilla.
1.9 TEORA DE ELITES

La teora en la ciencia poltica que estudia el papel monopolizador del poder en
una pequea cantidad de personas se denomina elitismo. En este apartado se
presenta una revisin de los aspectos bsicos de esta corriente de anlisis.
Como en los apartados anteriores, el tema se orienta a las polticas pblicas.
La competencia por el poder poltico es intensa, desigual y excluyente.
Las organizaciones polticas tienden a desarrollar un grupo selecto de
personas, en quienes recae el poder de decisin, la direccin de un partido o,
en este caso, de las acciones gubernamentales. La teora de las elites acota
que slo quien est en el grupo oligrquico puede influir en las decisiones.
Ostrogorski seala lo siguiente: la funcin poltica de las masas en una
democracia no es la de gobernar, probablemente nunca sern capaces de
hacerlo. Siempre gobernar una pequea minora.23 Lo que nos dice el autor
es que en la participacin poltica se origina una oligarqua que adquiere y
mantiene el poder centralizado. Se parte del supuesto que el pueblo no es
capaz de auto gobernarse y que tampoco posee la capacidad de mantener el
orden social.
La
dominacin
ocurre
porque
existen
lderes
oligrquicos,
que
concentran el poder en una pequea elite de personas; en principio, esta cpula
23
Ostrogorski, Moisei, La democracia y los partidos polticos, p. 25.
43
es slo poltica, pero con el paso del tiempo y con un contexto social, la elite
tambin se convierte en econmica.
La teora de las elites asume su fundamento clsico en tres autores
clave: Robert Michels, Wilfredo Pareto y Gaetano Mosca, precursores de
estudiar el comportamiento poltico mediante un grupo oligrquico. El nfasis
central de sus aportaciones consiste en que el poder es controlado por un grupo
minoritario y qu este diversifica su influencia por diversos medios polticos,
econmicos y sociales. Se trata de un poder centralizado, que no se comparte
con quienes estn fuera de la elite.
Para los tericos de las elites, el asunto de la desigualdad es natural y no
representa un problema para la distribucin del poder. Contrario al enfoque
marxista, que s encuentra un gran dificultad por la desigualdad y la
marginacin, los elitistas defienden que es necesario que haya quienes
gobiernan y quienes obedecen.
Desde el punto de vista de las polticas pblicas, la teora de las elites
legitima y legaliza que el Gobierno es quien decide en primera y ltima instancia
qu polticas se aplican y cules se desechan. La decisin final recae en un
grupo selecto de personas, una minora que con base en criterios tcnicos y de
acuerdo al ambiente electoral deciden qu se aplica y qu se aplicar en el
mediano y largo plazo.
El enfoque de Michels, Pareto y Mosca define un tipo de poder
centralizado y poco democrtico, al cual Michels llama ley de hierro de las
oligarquas. Esta ley posibilita una rotacin del poder mediante la seleccin
arbitraria de los dirigentes, es decir, no se da por eleccin, sino por cooptacin.
En la actualidad, la esencia de sus argumentos sigue vigente en cualquier
sistema poltico, desde luego, con diferentes proporciones.
La democracia requiere de una minora que represente a los ciudadanos.
Es decir, la minora selecta de Michels, ahora es el partido poltico en el poder.
En lugar de seleccin por cooptacin, ahora ocurre una eleccin abierta,
universal de los ciudadanos; no obstante, persiste la elite que toma las
decisiones. En otras palabras, el grupo que toma las decisiones sigue siendo
44
restringido. Por qu? El pueblo elige a sus representantes en el Congreso, el

partido ganador negocia para establecer la direccin del nuevo Gobierno, pero
la decisin de las polticas pblicas sigue recayendo en una minora. La
diferencia es que el contexto de la minora de Michels no era democrtico en el
pasado y en la actualidad s lo es.
Pareto y Mosca refieren que la elite acta bajo parmetros de
rentabilidad, clculo y beneficio personal. Basndose en tericos clsicos como
Maquiavelo y Hobbes, sostienen que la disputa por el poder es individual,
inteligente y calculadora. La lucha se origina entre elites, es decir, existe una
que posee el poder y otra que quiere obtenerlo. Por lo tanto, cuando ocurre un
cambio en el Gobierno, se sustituye una elite por otra.
En las polticas pblicas se da el mismo proceso. Un partido en el
Gobierno establece una serie de acciones que intentan beneficiar al pueblo.
Cuando ocurre un proceso de alternancia poltica, el nuevo Gobierno aplica las
mismas polticas o, bien, las modifica en parte, pero difcilmente inicia un nuevo
Gobierno parte de cero. En la teora de las elites se releva una por la otra, en la
democracia, ocurre una alternancia poltica y pacfica entre partidos polticos.
Para Gaetano Mosca el grupo que controla el poder se convierte en
realidad en una clase poltica, que es un trmino ms neutral que el de elite. La
elite implica una concepcin ms negativa y menos orientada a la competencia
libre y democrtica. Por el contrario, el concepto de clase poltica se aplica
perfectamente a la democracia como rgimen de Gobierno e, incluso, a los
regmenes no democrticos, como la dictadura y el totalitarismo.
La clase poltica es el grupo de personas que poseen el poder legalgubernamental en los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. No
obstante, como seala David Easton, la clase poltica se relaciona con otros
actores externos de manera interdependiente.
Esta concepcin orientada a las polticas pblicas nos delinea que las
acciones son diseadas por la clase poltica en el poder. En especfico, la que
controla el poder Ejecutivo, y que, mediante la estructura gubernamental, aplica
programas de Gobierno en todos los niveles.
45
1.10 TEORA DE JUEGOS

En la ciencia poltica el anlisis de las decisiones polticas tambin incluye una
reflexin de juegos racionales (teoremas de comportamiento poltico), es decir,
se evala la conducta de los ciudadanos como agentes calculadores.
En este apartado se explica el aporte de autores representativos en la
disciplina, cuyas teoras se orientan al estudio, diseo y formulacin de polticas
pblicas. El primer dilema es el game of chicken.24 El supuesto terico es que
existen dos jugadores, ambos con las mismas caractersticas y posibilidades de
ganar. El juego de la gallina ocurre cuando existe una competencia poltica, en
la cual cada uno de los dos jugadores conduce metafricamente un vehculo en
direccin a la del contrario; el primero que se desva de la trayectoria del
choque pierde y es humillado por comportarse como una gallina.
La expresin juego de gallina se aplica como metfora a una situacin en
la que dos competidores se enfrentan directamente. Ambos oponentes siguen
en la direccin del choque, pero no se retiran por orgullo.
Para ejemplificar este teorema, se ver un caso real en la democracia en
Mxico. Antes de la eleccin presidencial de 2006, ocurri un enfrentamiento
entre el Gobierno Federal del presidente Vicente Fox en contra de Andrs
Manuel Lpez Obrador, candidato del Partido de la Revolucin Democrtica
(PRD). El desafuero represent una situacin de teora de juegos.
El juicio fue enteramente poltico antes que jurdico. El presidente Vicente
Fox emprendi el enfrentamiento; aun cuando los especialistas sealaban que
era desfavorable, l decidi seguir. El candidato del PRD entr en la misma
dinmica, y se mostr dispuesto a ir a la crcel. Ambos corran desde esta
perspectiva en una misma pista, cada uno desde el polo opuesto.
Los actores polticos participantes fueron el Gobierno Federal y el
candidato del PRD. Si se sigue el dilema del game of chicken, la fuerza y el
orgullo poltico se presentaron desde un inicio en la pista, pero al final, quien se
detuvo fue el Gobierno de Vicente Fox, situacin que le rest carisma y
legitimidad ante la ciudadana.
24
Herbert Ginits, Game Theory Evolving, p. 23.
46
El dilema fue, seguir y asumir consecuencias negativas para su Gobierno

y el candidato del PAN, Felipe Caldern, o detenerse y quedar en una posicin
de cobarda. Por su parte, Lpez Obrador result favorecido por la accin de
retractarse del Gobierno Federal.
Otro dilema muy importante en la teora de juegos, es del prisionero, el
cual define la lealtad y la conveniencia individual.25 El ejemplo es el siguiente:
existe un delito por el cual acusan a dos prisioneros. Los escenarios posibles
son tres:
a) Si el prisionero confiesa ser culpable, recibe una pena de 10 aos.
b) Si el prisionero no habla y el otro lo culpa, la pena es de 20 aos.
c) Si el prisionero no confiesa nada, y adems el otro prisionero no
delata a su compaero, por complicidad obtienen slo cinco aos de
pena.
Es conveniente analizar las posibilidades. Si los dos prisioneros se
declaran culpables, los dos pierden porque obtienen una pena de 10 aos;
aparentemente ganan, pero en realidad pierden su libertad por 10 aos.
Si los prisioneros se delatan mutuamente, los dos pierden porque se
neutralizan, por lo tanto, los dos obtienen una pena de 20 aos de crcel.
Si los dos prisioneros cooperan mutuamente, entonces los dos actuarn
con clculos racionales para obtener la menor condena; en este escenario, la
opcin nmero tres es la ms rentable. Es decir, ninguno se delata y nadie se
declara culpable, por lo cual, slo son juzgados por complicidad, y obtienen una
pena de slo cinco aos.
Las opciones a y b son dilemas de suma cero, es decir, la suma de
fuerzas suma cero, nadie gana y todos pierden. La opcin c, es un juego se
suma variable, porque los dos se ponen de acuerdo y a pesar de que son
juzgados con cinco aos de crcel, se libran de la pena de 10 y 20 aos. En el
juego de suma variable ambos terminan ganando, porque suman su lealtad y su
decisin es rentable.
25
Robert Axelrod, La evolucin de la cooperacin: el dilema del prisionero y la teora de juegos, p. 45.
47
Otro elemento muy importante en la teora de juegos es el teorema de

Arrow, el cual versa acerca de las decisiones individuales del pueblo. El autor
defiende que los ciudadanos actan con base en la consecucin de valores
individuales y que slo deciden si los resultados sern previsiblemente
rentables.
Arrow aporta a la ciencia poltica el teorema de imposibilidad,26 en el
que las decisiones se ordenan por preferencias. Las que se encuentran en la
parte ms baja de la lista, se denominan preferencias dbiles y representan un
alto grado de imposibilidad. En trminos de polticas pblicas, seran demandas
que estaran en la agenda poltica, pero la probabilidad de que el Gobierno las
satisfaga es muy baja.
La lista de preferencias debe incluir las siguientes caractersticas:
a)Reflexividad: para la mayora de alternativas existe un caso especfico
real.
b)Completitud: todas las alternativas obtiene un caso de aplicacin.
c) Transitividad: la transitividad asegura la racionalidad interna del
ordenamiento que representa un orden.27
El teorema de Kenneth Arrow presenta un estado idealista de las
polticas. El problema es que todas las alternativas logren acomodo en polticas
reales. La crtica hacia su modelo es que en la realidad no todas las alternativas
se aplican; algunas quedan en el discurso poltico por diversas explicaciones,
por ejemplo, reduccin de presupuesto, ausencia de facultades regulatorias, as
como falta de negociacin con actores sociales.
Al modelo de Arrow se deben agregar las alternativas irrelevantes, es
decir, hay polticas que no son funcionales y stas representarn prdidas en el
futuro. Deben ser desechadas y el analista de polticas debe encontrar
alternativas viables y costeables.
Entre las explicaciones en la teora de juegos, tambin se encuentra el
modelo racional de Anthony Downs, en su libro teora econmica de la
democracia, en el cual seala que los actores son agentes que se basan en
26
27
Arrow, Kenneth J., The Limits of Organization, p. 43.

Buchanan, J., El clculo del consenso, p. 33.
48
clculos netamente racionales, de costo-beneficio. El autor sostiene que ningn

actor se basa en emociones o tradiciones, porque stas representaran
prdidas insalvables. Lo contrario es minimizar los costos y realzar las
ganancias.
El modelo del autor enfatiza que: el Gobierno es el agente en la divisin
del trabajo, que tiene poder de coercin sobre los dems agentes de la
sociedad; constituye la residencia en ltima instancia del poder en un rea
determinada.28
El Gobierno posee la capacidad, segn el autor, de determinar la
importancia de los agentes polticos y de que stos adquieran poder para
buscar satisfaccin y bienestar. El Gobierno, de acuerdo con Downs, establece
cules polticas son necesarias, y en esto el terico coincide con Arrow, quien
desestima las que son innecesarias.
Actividad 1
Elaborar un breve ensayo de media cuartilla de los puntos contenidos en el
subtema 1.10.
Tiempo estimado de duracin: 20 minutos.
Objetivo de la actividad: el estudiante elaborar un ensayo sobre la perspectiva
de la teora de juegos, en especfico del dilema del prisionero
Apertura: escribir por qu es relevante el tema y cmo incide en la formulacin
de las polticas pblicas.
Centramiento: desarrollar dos ideas principales.
Desarrollo y cierre: escribir una conclusin sobre el tema, sta debe incluir una
opinin personal.
28
Anthony Downs, Teora econmica de la democracia, p. 267.
49
1.11 REDES DE ACTORES

En este ltimo apartado se explican conceptos que permiten analizar las
polticas como proceso poltico. Las categoras de anlisis diferencian el
comportamiento individual del colectivo. Es importante definir los siguientes
conceptos: participacin poltica, actor poltico, fenmeno poltico, hecho social,
proceso poltico, as como la red que incluye a todos en su conjunto.
Participacin poltica es el conjunto de actividades que un ciudadano
realiza en su afn de buscar el poder: sta incluye una intensa gama de
posibilidades, que van desde la esfera formal hasta las cuestiones no visibles.
La primera se refiere a la participacin en los partidos polticos, movimientos
sociales, grupos de inters, as como en las ONG. La no visible sera la
participacin pasiva de los ciudadanos, es decir, limitar la participacin a la
votacin electoral. Otro mecanismo no visible seran las aportaciones
individuales y privadas (financiamiento) para las organizaciones polticas.
La participacin poltica se diversifica en las instituciones, como el
Congreso, las instituciones electorales, la estructura del Gobierno y al interior
de los partidos polticos. Los cargos pblicos del Congreso son de eleccin
popular, en otras palabras, son electos por los ciudadanos en una votacin
abierta, libre, universal y secreta.
Los cargos en las instituciones electorales no son por eleccin directa de
los ciudadanos. Por ejemplo, los consejeros electorales son designados por los
partidos polticos representados en el Congreso. Estos cargos no rinden
cuentas a los ciudadanos, porque su origen y legitimidad no proviene del
pueblo.
Los cargos pblicos en la estructura del Gobierno no son electos por el
pueblo ni nombrados por el Congreso. stos se originan por la necesidad de los
secretarios y subsecretarios, quienes integran a personal de su confianza para
realizar tareas directivas y de coordinacin administrativa.
Al interior de los partidos polticos, la participacin se produce
generalmente de manera voluntaria. El reclutamiento de los militantes no es
50
obligatorio, no es impositivo para todos los ciudadanos, slo participan quienes

estn interesados en la poltica.
En la red se encuentran los actores polticos, quienes participan en la
bsqueda del poder poltico. Los actores son a) legislativos: diputados,
senadores. b) Ejecutivos: presidente de la Repblica, gobernadores y
presidentes municipales.
En los actores sociales se incluyen los lderes de los grupos de inters,
los directores de las ONG, as como dirigentes sindicales. Esta red de actores
es fundamental para la negociacin de las polticas pblicas, pero se debe
recordar que el Gobierno es quien posee la ltima decisin.
La red de actores tambin incluye al sector privado de los empresarios,
quienes fungen como un complemento para las polticas pblicas, sobre todo,
cuando el Gobierno no cuenta con los recursos suficientes para implementar
una accin. Por ejemplo, una nueva carretera de cuota resulta muy costosa
para el Gobierno, pero si ste se asocia y otorga la concesin para el sector
privado, se construye con capital privado y se genera un bienestar general. La
red incluye tres diferentes actores: el Gobierno que no tiene dinero para
construirla, el sector privado quien obtiene ganancias y los ciudadanos quienes
disfrutarn de transitar por ella.
En la red de actores se desarrollan una serie de fenmenos polticos
individuales. Un fenmeno poltico puede surgir porque existe malestar en la
poblacin sobre la implementacin o efecto de una poltica pblica. Pero
tambin puede ocurrir de manera positiva para el sistema, es decir, no
necesariamente involucra presin poltica, podra expresar apoyo al Gobierno o
aprobacin sobre determinado asunto. Incluso cuando ocurre un evento
deportivo, las personas manifiestan alegra, entre otro tipo de reacciones.
Se denomina fenmeno poltico a una la situacin es aislada, es decir
que no afecta la estabilidad del sistema poltico. En un da comn, ocurren
diferentes fenmenos que no tienen relacin entre s, pero que podran
demandar una peticin en comn. Cuando se juntan varios fenmenos,
entonces hablamos de un hecho poltico.
51
El hecho poltico es el conjunto de fenmenos polticos. Se diferencia de

los fenmenos culturales, econmicos y slo se relaciona con la poltica, el
Gobierno y el Estado. El analista de polticas pblicas se enfoca en los temas
que poseen relevancia como hechos polticos. Los estudia, jerarquiza y elabora
anlisis poltico para ofrecer soluciones a problemas reales.
El hecho poltico, por tanto, es completamente emprico (real), por lo cual
las recomendaciones son realistas, hechas a la medida de los problemas que la
sociedad enfrenta. Las polticas pblicas se nutren de los diferentes hechos
sociales, de ellos se desprenden las acciones del Gobierno.
Cuando se originan distintos hechos polticos y stos se relacionan
directamente entre s, de manera interdependiente, entonces hablamos de un
proceso poltico, el cual incluye fenmenos y hechos ligados. El proceso
requiere de la interaccin de diferentes actores (arriba definidos), que participan
por el poder, y respectiva distribucin.
El diseo de las polticas pblicas no puede entenderse como algo ajeno
al proceso poltico, ms bien es el contexto que el analista no debe olvidar. Una
poltica pblica es operativa en la medida que cuenta con una investigacin del
ambiente y de la coyuntura de inmediato plazo, as como de los escenarios
futuros.
La red de actores no es excluyente, ms bien existen todo tipo de
agentes, unos ms racionales que otros, unos ms visibles, otros informales,
pero, a fin de cuentas, la red es la que permite el diseo de las polticas
pblicas. En las siguientes Unidades se har nfasis en cmo se formulan las
etapas, sobre todo cmo el analista realiza una poltica pblica como ciencia de
polticas.
52
AUTOEVALUACIN
Para una mayor comprensin del contenido de esta Unidad conteste lo ms
ampliamente las siguientes preguntas. Considere estas recomendaciones: a)
Explique una idea central, b) Escriba una definicin, c) Incluya en la respuesta
por lo menos tres caractersticas.
Preguntas
1) Defina qu es el Gobierno y analice algn ejemplo real, por ejemplo el de su
comunidad.
2) Defina qu es una poltica pblica y mencione alguna poltica pblica real
de un gobierno municipal.
3) Seale las caractersticas del enfoque del racionalismo; posteriormente
haga un crtica propia de esas caractersticas.
4) Explique qu es el incrementalismo en los enfoques de estudio de las
polticas pblicas.
5) Defina qu busca el enfoque de Public Choice.
6) Qu incluye el proceso funcional en las polticas pblicas? Realice un
esquema sobre una poltica de educacin.
7) Mencione algunos conceptos bsicos del anlisis de sistemas y desarrolle
un breve ejercicio sobre cmo mejorar la eficiencia de un Gobierno.
8) Cul es la distincin entre grupo de presin y movimiento social?
9) Explique la teora de elites y seale cules seran las elites en el gobierno
federal.
10) En qu consiste el dilema del prisionero.
53
Respuestas
1) El primer concepto es el de Gobierno; incluye una extensa gama de redes
pblicas:
funcionarios,
burocracia,
instituciones
polticas,
instituciones
legislativas, ejecutivas y judiciales. El Gobierno tiene una gran tarea: administrar

los recursos escasos.
2) Las polticas pblicas son un conjunto de acciones que el Gobierno
establece para proveer dos grandes asuntos: bienes y servicios. Para el
cumplimiento de estos objetivos, aplica estrategias frontales, de largo, mediano
y corto plazo. Existen estrategias visibles y otras no visibles. Las primeras son
generalmente de corto plazo, mientras las segundas son de largo plazo: de 10 a
15 aos para que se vean los resultados.
3) El enfoque racionalista enfatiza en la preparacin analtica de los
programas, es decir, cuida a detalle la preparacin tcnica y la viabilidad de
aplicacin. La elaboracin de este tipo de programas requiere de especialistas
con un conocimiento amplio de variables macroeconmicas y el dominio de la
estadstica cualitativa y cuantitativa.
4) El mtodo incremental toma marcos de referencia; en realidad todo tema de
polticas pblicas posee un antecedente, pero requiere de la habilidad del
analista para encontrar la informacin y programas. La evaluacin parte de un
punto realista, por lo tanto se adapta al nuevo contexto, lo cual resulta ms
manejable; se desechan los errores tcnicos que hicieron fracasar la poltica en
otro contexto.
5) El mtodo de la eleccin pblica es una variante de la eleccin racional,
pero netamente aplicada a las instituciones gubernamentales. La eleccin
racional aplica cualquier tipo de comportamiento poltico, por ejemplo, en los
partidos polticos y el liderazgo de los candidatos, pero la eleccin pblica es
una orientacin netamente dirigida hacia la eficiencia del gobierno.
6) La formulacin de polticas pblicas requiere de un proceso estandarizado,
secuencial y, sobre todo, funcional. El primero implica que un estndar puede
ser aplicado para cualquier tipo de poltica. Si se sigue una metodologa
precisa, sta puede ser diseada por otros analistas y aplicarse a cualquier
54
gobierno. Un estndar es una regla que independientemente de la ideologa del

sector gobierno, puede usarse en cualquier contexto.
7) Sistema
poltico,
retroalimentacin,
input
(entrada-demanda),
output
(respuesta-producto), persistencia, tensin, estabilidad

8) Un movimiento social es el conjunto de grupos independientes que actan
para presionar por beneficios colectivos. La primera distincin respecto de un
grupo de inters, es que el movimiento social es ms grande, incluye una
participacin ms amplia, mientras el grupo de inters es ms pequeo, en
estructura, miembros y en capacidad de presin poltica.
9) La teora de las elites acota que slo quien est en el grupo oligrquico
puede influir en las decisiones. Ostrogorski seala lo siguiente: la funcin
poltica de las masas en una democracia no es la de gobernar, probablemente
nunca sern capaces de hacerlo. Siempre gobernar una pequea minora.
10) El dilema del prisionero define la lealtad y la conveniencia individual. En
este dilema existen dos prisioneros:
a) Si el prisionero confiesa ser culpable le dan una pena de 10 aos.
b) Si el prisionero no habla y el otro lo culpa le dan una pena de 20 aos.
c) Si el prisionero no confiesa nada, y adems el otro prisionero no delata a su
compaero, por complicidad obtienen slo cinco aos de pena.
Vanse las posibilidades. Si los dos prisioneros se declaran culpables,
los dos pierden porque obtienen una pena de 10 aos; aparentemente ganan,
pero en realidad pierden su libertad por 10 aos.
Si los prisioneros se delatan mutuamente, los dos pierden porque se
neutralizan ambos, por lo tanto, los dos obtienen una pena de 20 aos de
crcel.
Si los dos prisioneros cooperan mutuamente, entonces los dos actuarn
con clculos racionales para obtener la menor condena, por lo cual, la opcin
nmero tres es la ms rentable. Es decir, ninguno se delata y nadie se declara
culpable, por lo cual, slo son juzgados por complicidad, y obtienen una pena
de slo cinco aos.
55
Las opciones a y b son dilemas de suma cero, es decir, la suma de

fuerzas suma cero, nadie gana y todos pierden. La opcin c, es un juego se
suma variable, porque los dos se ponen de acuerdo y a pesar de que son
juzgados con cinco aos de crcel, se libraron de la pena de 10 y 20 aos. En
el juego de suma variable ambos terminan ganando, porque suman su lealtad y
su decisin es rentable.
56
UNIDAD 2
PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS

OBJETIVO
El estudiante analizar cmo ocurre el proceso de formulacin de polticas
pblicas. La Unidad comprende el anlisis del problema, as como las diferentes
rutas para su evaluacin en la realidad. Se destacan los criterios tcnicos y las
etapas crticas para su viabilidad.
TEMARIO
2.1 DEFINICIN DEL PROBLEMA
2.2 DETERMINACIN DE CRITERIOS DE EVALUACIN
2.3 IDENTIFICACIN DE ALTERNATIVAS
2.4 EVALUACIN DE ALTERNATIVAS
2.5 PRESENTACIN DE ALTERNATIVAS
2.6 DECISIN
57
MAPA CONCEPTUAL
Proceso de formulacin de la
poltica pblica
Definicin del problema
Determinacin de criterios
de evaluacin
Identificacin de
alternativas
Presentacin de alternativas
Evaluacin de alternativas
Decisin
58
INTRODUCCIN
Esta Unidad aborda la formulacin de polticas pblicas y se integra por seis
apartados, mismos que presentan una serie de requisitos para determinar la
viabilidad tcnica y poltica de las acciones de Gobierno.
En la definicin del problema se describe el tema elegido y se reflexiona
sobre los elementos ms significativos del tema; se destacan las dificultades y
las posibles soluciones y se especifica la funcin de las fuentes de informacin,
entre otros temas.
En esta Unidad se definen los antecedentes, se clarifica el conocimiento
y se eligen los problemas centrales de la poltica. Estos modelos complementan
a la observacin sistemtica.
Es importante mencionar que tambin se realza la importancia de romper
con los enfoques tradicionales y trabajar en opciones ms actuales. De igual
relevancia resulta distinguir entre investigacin pura y aplicada, pues esta
diferenciacin hace que los expertos sean quien diseen las polticas.
Para una poltica pblica eficiente se deben incluir experiencias de otras
polticas pblicas o, bien, experiencias similares, como mnimo. Para lograr la
efectividad requerida se debe comprender claramente que las polticas pblicas
son, en realidad, ciencias de polticas.
Para la formulacin de las polticas, el analista debe ampliar la visin del
problema; debe involucrar tambin un conocimiento sistemtico-racional,
autodireccin social, creatividad, carisma y juicios de valor. Estos requisitos son
fundamentales para generar alternativas viables.
Presentar una poltica pblica exige considerar el tipo de discurso
poltico, inventar nuevos diseos y posibilidades. La retroalimentacin es un
indicador social muy importante: si el analista ignora los indicadores de la
poltica, entonces se podra generar descontento social.
Para la decisin de la poltica, por lo menos existen tres criterios
importantes: parmetros tcnicos, ambiente poltico e implicaciones electorales.
Cada uno se abordar en este texto.
59
2.1 DEFINICIN DEL PROBLEMA

El primer paso en la formulacin de las polticas pblicas es delimitar el
problema. Este apartado auxilia al estudiante para que aprenda cmo construir
metodolgicamente una poltica pblica. La ruta que el analista debe seguir es
una gua, pero no representa una lnea definitiva, sino una ayuda que establece
cmo plantearla.
Cmo formular el problema? El estudiante puede crear una metodologa
propia con base en las siguientes recomendaciones:
a) Describir el tema elegido: este punto es muy importante porque
representa un primer acercamiento a la poltica. No se trata de teorizar, ni de
ofrecer conclusiones, slo se requiere describir el tema. Por ejemplo, si se trata
de una poltica pblica de educacin, entonces se describe perfectamente qu
es educacin.
b) Seleccionar los elementos ms significativos del tema: una vez que se
define con precisin el asunto, se separa ste en partes significativas. La
poltica pblica, mediante un mtodo analtico, se desconcentra en las
categoras ms relevantes.
Si se sigue el ejemplo de la educacin, entonces las partes importantes
podran ser: educacin especial, educacin media superior, educacin especial,
entre otros componentes.
c) Los temas asociados al problema: aqu se trata de relacionar los
temas secundarios, que podran ser, por ejemplo, los conceptos de
financiamiento, calidad educativa, Gobierno, Secretara de Educacin Pblica,
entre otros.
Estos temas no son los ms importantes para explicar una poltica
pblica de educacin, pero s son necesarios para comprender el contexto
poltico. Una poltica pblica debe considerar el contexto o fracasar si el
escenario en negativo.
d) Mencionar las relaciones esenciales que se observan: la definicin del
problema requiere establecer cmo las partes significativas y los temas
secundarios se relacionan entre s. Es decir, es preciso analizar, como se hizo
60
en la Unidad anterior, que una poltica pblica es interdependiente y en ella

participan diferentes actores polticos.
Un tema secundario, como la Secretara de Educacin Pblica, se
relaciona directamente con la poltica educativa de nivel medio superior. El
anlisis debe relacionar esas variables.
e) Indicar cules son los nudos (dificultades) que requieren una solucin;
en este punto, el problema de la poltica seala con precisin cul es la
dificultad que debe ser resuelta. Los nudos son las trabas que la poltica debe
atender.
Siguiendo el ejemplo de la educacin, un nudo podra plantear que es
necesario mejorar la calidad y la infraestructura de la educacin media superior,
para lo cual se aplicar una poltica que mejore la funcionalidad de las escuelas
en el centro del pas.
f) Destacar y puntualizar el papel que desempearn las fuentes de
informacin (bibliografa): en este punto de la formulacin del problema, es muy
importante sealar de dnde provienen, cmo contribuirn y qu se va a lograr
con la revisin de las fuentes. Es decir, resulta importante determinar si el
origen de la informacin sern viejos programas de gobierno o si se basar en
la elaboracin de un nuevo programa.
La bibliografa representa el sustento terico a las polticas, es decir no
se trata de inventar recomendaciones, sino de una revisin seria, acadmica,
que complemente los deseos polticos con el ideal tcnico de los analistas.
g) Especificar qu tipo de fuente se utilizar: en la revisin de la
bibliografa, no slo es necesario sealar cmo sern utilizadas las fuentes, sino
precisar si stas son oficiales (programas de Gobierno), documentos histricos
(programas viejos-antecedentes) o libros especializados (como anlisis de
consultores, encuestas, sondeos de opinin sobre una determinada poltica).
Finalmente, es preciso contemplar la incorporacin de fuentes hemerogrficas
como las revistas, peridicos, entre otros.
61
h) Sealar las limitaciones para acceder el tema: este punto es muy

importante al momento de formular polticas pblicas. Identificar las limitaciones
ayuda al analista a ubicar rutas alternativas para resolver los problemas.
Por qu identificar las limitaciones es importante? Las limitaciones
tambin pueden representar rutas fallidas que otros analistas han intentado
salvar con resultados no muy alentadores. Las dificultades, por tanto, son las
lneas de accin que el Gobierno debe evitar al aplicar polticas pblicas.
i) Convertir
las
limitaciones
en
oportunidades
(originalidad).
La
originalidad de las polticas es un asunto crucial para tener un impacto positivo

ante los ciudadanos. Pero debemos recordar que la originalidad podra resultar
muy costosa, por ello, el enfoque incrementalista es una opcin ms
econmica, pero no muy creativa.
Debe sealarse que no hay un mtodo nico para plantear el problema.
Los pasos anteriores son una ruta que el analista puede utilizar, pero podra
basarse en los siguientes criterios alternativos a los pasos anteriores: qu se
persigue en la poltica pblica, cul ser su utilidad, la justificacin del problema
y la viabilidad de implementar polticas pblicas.
El problema debe definir un objetivo concreto que gua la investigacin y
no permite que se desperdicien recursos en vano. Por ejemplo, una poltica
pblica sobre empleo requerir un objetivo que precise si el Gobierno
establecer una poltica de empleo mediante la creacin de nuevas empresas
en una localidad, lo cual generar empleos administrativos de mediano perfil y
obreros en general.
El siguiente paso para plantear el problema es caracterizar la utilidad de
la poltica, es decir, la definicin del problema y la evaluacin de las polticas no
slo se basan en criterios tcnicos, sino en aplicaciones reales. La utilidad
consiste en explicar cmo se resuelve un problema que existe y que exige
atencin inmediata. Debe defenderse tal utilidad en el corto, mediano y largo
plazo. Es decir, sta no es momentnea, sino que tendr vigencia durante un
largo periodo.
62
El problema tambin requiere de una justificacin creble. sta identifica

que existe un asunto que debe ser atendido. El discurso poltico es crucial para
recibir legitimidad ante el pueblo. La justificacin realza el contexto y establece
las condiciones ptimas para la aplicacin de una poltica pblica.
Por qu la habilidad de los expertos es relevante en las polticas
pblicas? Porque se requiere crear argumentos convincentes para que
funcionarios gubernamentales y polticos aprueben una poltica pblica. Todo
comienza con una justificacin slida, que debe incluir evidencias empricas,
recomendaciones tcnicas y aprobacin poltica. Estos tres requisitos son
imprescindibles para que una poltica deje ser una mera formulacin y se
implemente en un caso real.
Finalmente, es vital demostrar la viabilidad de la poltica. Si mediante la
evidencia cientfica y emprica se demuestra que la poltica es factible, el
siguiente paso es conseguir el financiamiento, ya sea pblico o privado.
Generalmente a este tipo de anlisis se les denomina estudios de factibilidad,
y se enfocan en cmo invertir y cunto tiempo tomar recuperar la inversin y
reflejar ganancias.
El planteamiento del problema tambin incluye un equilibrio entre un
enfoque cualitativo y cuantitativo. Cada uno es requerido en distintas etapas del
diseo y formulacin. Algunas etapas son ms descriptivas, mientras otras son
ms analticas.
El problema debe ser coherente y lgico. Debe estar bien escrito y con la
utilizacin de una sintaxis correcta. Si bien, no es lo determinante para que una
poltica sea aceptada, entre mayor claridad se obtenga, ms posibilidades
habr de lograr xito, por lo menos, en los modelos ideales. Pero el verdadero
reto es lograr que la teora coincida con la realidad.
2.2 DETERMINACIN DE CRITERIOS DE EVALUACIN

Para elaborar una poltica pblica se deben seguir ciertos criterios de
evaluacin. Con base en la revisin de la bibliografa, se destacan los
siguientes aspectos: detectar los antecedentes de la poltica, clarificar el
63
conocimiento, elegir los problemas centrales y la utilizacin de modelos, punto

que a su vez comprende el esclarecimiento de las metas, la ciencia aplicada a
la poltica y la determinacin del tiempo. En este apartado de explican estos
aspectos, de forma terica y emprica.
El primer criterio segn Harold D. Lasswell
29
es detectar los
antecedentes de la poltica. En este punto, el autor coincide con el enfoque

incrementalista, porque se debe revisar lo que se ha producido en pocas
pasadas o, bien, lo que se est aplicando en ese momento en otros contextos.
Por qu es conveniente estudiar los antecedentes? Porque permiten
ubicar lo que ha tenido xito y lo que ha fracasado. Si una poltica pblica no
revisa los antecedentes, est en riesgo de cometer los mismos errores que
otros gobiernos. Las fracasos de otros son muy importantes, porque son rutas
que el analista evitar, pero si ste no investiga lo suficiente, tarde o temprano
el fracaso estar a la puerta.
Conocer los antecedentes de una poltica permite afinar los instrumentos
de anlisis, es decir, una poltica pblica puede fallar porque los instrumentos
de medicin y las escalas de verificacin de satisfaccin estn mal diseados.
La poltica fracasa no porque no exista un presupuesto, sino porque los
procedimientos para evaluar no son los adecuados.
Los antecedentes permiten al analista situar en dnde polticas similares
han tenido xito y por qu lo han logrado. La herramienta de comparar variables
y categoras es determinante para ubicar lo que es eficiente versus lo obsoleto.
Al revisar los antecedentes de una poltica, el analista poltico encontrar
que hay informacin suficiente para estudiar, pero la limitacin es que no se
cuenta con el tiempo suficiente. Se debe examinar, entonces, lo que ms se
parece, es decir, adoptar una estrategia de discriminacin de la informacin
destaca lo que es realmente relevante de lo teleolgico (en otras palabras, lo
obvio).
29
D. Harold Lasswel, The Policy Orientation, The Policy Sciences, p. 3.
64
El segundo criterio lo define Luis F. Aguilar Villanueva en su trabajo El

estudio de las polticas pblicas30, en el cual seala que se debe clarificar el
conocimiento; para ello emplea la pregunta conocimiento para qu?. Segn
la interpretacin de lo que seala el autor, no se trata de obtener un cmulo de
informacin, sino de saber qu hacer con ella. Un analista inexperto se puede
perder en una lista interminable de referencias tericas o de resultados
prcticos.
El anlisis se refina cundo se sabe cmo obtener el mayor provecho de
los resultados de trabajos de otros investigadores. El conocimiento generado
nos debe orientar a lo siguiente: motivacin de cuestionar los enfoques, es
decir, no debemos creerles al cien por ciento, porque podran estar
equivocados.
Los resultados de otros pueden contribuir a que el analista consiga
mayores logros. La lucidez intelectual auxilia a seguir con las lneas de
investigacin que han dejado abiertos otros casos de estudio. No slo se trata
de alcanzar las metas de otros, sino de superarlas.
El tercer criterio se refiere a la eleccin de los problemas centrales de la
poltica. Aqu se debe considerar el nfasis en las dificultades fundamentales de
la poltica. La ciencia y las decisiones empricas se complementan. Es
importante buscar las races de los problemas, es decir, comprender por qu
han fallado las polticas: si es por una cuestin tcnica, gubernamental o del
contexto social en dnde se aplica (malestar social).
En este aspecto, tambin es importante la personalidad de los
funcionarios pblicos: no es lo mismo un director general con simpata, que
obtiene fcilmente los recursos para operar el programa, que alguien con poca
confianza y a quien no se le facilita hablar en pblico. Desde luego, el primero
cuenta con mayores posibilidades de xito que el segundo.
Aguilar Villanueva seala que la personalidad inflexible puede ser un
obstculo para que la poltica se lleve a cabo: Las interferencias en el
desarrollo de una concepcin sana del yo desvan la personalidad hacia la
30
Luis F. Aguilar Villanueva, El estudio de las polticas pblicas, p. 88.
65
destruccin.31 Una baja en el estado de nimo, al igual que la falta de cohesin

y de unidad en el equipo de analistas, pueden provocar resultados
desfavorables y ofrecer una imagen dividida.
Una poltica pblica requiere de establecer relaciones interpersonales,
interaccin con todo tipo de actores sociales, los cuales pueden poseer un alto
grado de educacin o, por el contrario, un mnimo de cultura. Los criterios de
evaluacin deben ser adaptados de acuerdo con el conocimiento de la
poblacin. No se puede preguntar lo mismo en una localidad con un ingreso
muy alto que en una con escasos recursos. El acceso a la informacin no es el
mismo: no es igual que una familia tenga acceso a internet y otra solamente a la
televisin.
El siguiente criterio de evaluacin de una poltica es determinar el tipo de
modelos que su utilizarn para ponerla a prueba. Claro est que un modelo
posee la capacidad de prever cmo se desarrollarn las acciones de Gobierno,
pero una de las debilidades es que el comportamiento de la sociedad no se
puede encerrar en un laboratorio; por el contrario, las variables que
permanecen estables en el modelo, cambian constantemente en el mundo real.
La utilizacin de modelos requiere ciertos requisitos. En esta seccin no
se har un nfasis exhaustivo: no obstante, se mencionan aspectos
indispensables para realizar modelos ideales.
El primer requisito de un modelo es la observacin meticulosa, 32 en
este punto se detalla cada rasgo de la localidad en donde se aplicar la poltica
pblica.
Qu se entiende por observacin sistemtica? Se trata de un anlisis
que va ms all de una simple descripcin. Al describir se mencionan los
aspectos generales, pero con la observacin meticulosa no se descuida ningn
aspecto: por ms insignificante que parezca, se toma en cuenta. Recuerde que
el modelo debe ser un copia fiel del contexto social, por lo tanto, para predecir
31
32
Ibid., p. 89.
D. Harold Lasswell, Op. cit., p. 90.
66
con un margen de error mnimo, ste debe acercarse lo ms posible a la

realidad existente.
La observacin sistemtica identifica las reas ms vulnerables de la
localidad y establece idealmente las necesidades que el Gobierno debe
resolver. Los analistas, con este paso en la elaboracin de modelos, priorizan lo
que debe atacar la poltica, pero no se debe olvidar que la jerarqua tcnica de
las necesidades se enfrenta a la prioridad electoral del Gobierno. Qu significa
esto? Que el gobierno invierte en aquello que le proporcione una rentabilidad
electoral (votos) y no necesariamente lo que beneficie a la comunidad. Parece
una contradiccin, pero no lo es. La mejor combinacin es cuando el Gobierno
logra ambas pretensiones.
En los modelos de polticas pblicas se deben establecer con precisin
los ndices de medicin. No existe otra forma de evaluar si no es mediante
parmetros mensurables. Le evidencia que se obtiene por medio de la medicin
es determinante para obtener apoyo de actores involucrados en autorizar el
presupuesto.
Al modelo debe incluirse el registro de los datos. Una poltica pblica
slida conlleva una metodologa que integre las evidencias, es decir, que los
datos sean confiables, constantes y verificables. La medicin y el registro
permiten a los analistas esclarecer correctamente las metas.
Las metas deben incluir cuatro tipos: inmediatas, corto, mediano y largo
plazo. En las primeras las acciones del Gobierno no pueden esperar a otro da.
Por ejemplo, si existe una inundacin, las polticas de ayuda en desastres
naturales no pueden esperar semanas; ms bien, la intervencin debe ser el
mismo da (inmediata).
Las metas de corto plazo generalmente ofrecen resultados en seis
meses. Las metas de mediano plazo requieren una espera de entre tres y cinco
aos; en este lapso se puede ubicar la accin de todo el periodo de una
administracin pblica (municipal, estatal y presidencial).
67
A continuacin se retomar el ejemplo de las inundaciones. Para prevenir

stas, se sigue adelante con las obras de drenaje profundo, que requieren
construir nuevos ductos que estaran listos en los prximos tres aos.
Para las metas de largo plazo, el periodo de espera es mucho ms
amplio, a partir de seis aos en adelante. Estas polticas pblicas beneficiarn a
la poblacin en un periodo muy largo. Con el ejemplo de las inundaciones, se
propondra ampliar el drenaje profundo no slo en el centro de la ciudad, sino
en otros estados, lo cual implicara negociacin, presupuesto e inversin obras
pblicas durante mucho tiempo.
Actividad 1
Elaborar un cuadro comparativo de los subtemas 2.1 y 2.2
Objetivo de la actividad: Con base en el tema de definir el problema y
determinacin de los criterios de evaluacin, el estudiante elaborar un cuadro
que incluir sus caractersticas ms importantes.
Material necesario: libro didctico; leer en l los subtemas sealados.
Centramiento: Como producto de la actividad elabore el cuadro comparativo
Desarrollo y cierre: concluir exponiendo las virtudes y debilidades de cada
punto.
2.3 IDENTIFICACIN DE ALTERNATIVAS

En la formulacin de polticas pblicas una etapa muy importante es la
identificacin de alternativas. No es un asunto sencillo, ms bien representa una
complicacin si no se cuenta con una metodologa apropiada. Cmo se
identifica una alternativa?
68
En este apartado se examina cmo se debe elegir entre las diferentes

alternativas. Los requisitos estn basados en la interpretacin de Yehezkel
Dror, en su obra Prolegomena to Policy Sciences.33
El primer elemento que menciona Dror es que debe existir una ruptura
entre los enfoques tradicionales. 34 Una barrera que debe eliminarse en la
formulacin de polticas es la de la relegarla como una tarea exclusiva de la
ciencia poltica, pues si bien la preeminencia es de especialistas (politlogos),
se trata, en realidad, de una tarea multidisciplinaria.
Para realizar los anlisis se utilizan marcos de referencia de otras
ciencias, y esto no es negativo; ms bien significa una oportunidad de trabajo
que trasciende el conocimiento particular y se convierte en uno colectivo, con
implicaciones sociales generales.
Existe una fuerte relacin entre las ciencias de polticas (analizar las
polticas pblicas como una ciencia) y las ciencias de la conducta, enfoques
analticos, teora de las decisiones, teora general de los sistemas, ciencias
administrativas, teora del conflicto, anlisis estratgico y similares reas
modernas de estudio. 35 Dror enfatiza que se debe quitar el mito que una
poltica pblica es tarea exclusiva de la ciencia poltica: si fuera as, sera una
ciencia limitada, que ms bien ha respondido las necesidades y limitaciones
tericas de la ciencia poltica.
Un segundo elemento para la identificacin de alternativas se refiere a la
distincin entre investigacin pura y aplicada. 36 Tericamente, se deben
comprender los lmites y alcances de las ciencias de polticas y no pretender
construir una teora general. La ciencia poltica se nutre esencialmente de
hechos empricos que cambian constantemente, por lo cual no se puede creer
que un modelo funcionar igual en todos los casos de estudio.
La ciencia econmica provee de indicadores y variables que son
constantes en el mundo real, los cuales son tiles para el analista; no obstante,
33
Yehezkel Dror, Prolegomena to Policy Sciences, en Policy Sciences, nm. 1, Estados Unidos, 1970, p. 135.
Ibid., p. 123.
35
Ibid.
36
Yehezkel Dror , El estudio de las polticas pblicas, p. 120.
34
69
una variable que es constante puede cambiar el da siguiente. El soporte de la

poltica se basa en la integracin de diferentes aportes e interpretaciones.
Las alternativas se fortalecen cuando se disea con precisin el objeto
de estudio con las teoras, y se considera el contexto real para su aplicacin. La
ciencia aplicada es parte de la especializacin; un ejemplo es el siguiente:
conocer el costo y gasto de una poltica. Se recurrir a un anlisis de
factibilidad, herramienta ajena a la ciencia poltica, pero muy til para que un
gobierno tome una decisin.
Con base en la revisin de la bibliografa sobre el tema, un tercer
elemento se refiere a la inclusin de experiencias como fuente de
conocimiento. 37 Este aspecto se relaciona estrechamente con el enfoque
incrementalista, porque aprovecha el conocimiento disponible y se convierte en
una veta de informacin para el analista.
Al incluir la mayor cantidad de experiencias directas, se aumenta la
posibilidad de encontrar la mejor opcin para la poltica. Se trata de acumular
informacin pero, sobre todo, conocimiento relacionado con el xito de las
experiencias directas y encontrar las rutas que han fallado en las experiencias
indirectas. Las primeras son casos iguales a la poltica que se pretende aplicar;
las segundas, en cambio, representan casos que aplican una estrategia de
poltica, que no es precisamente una poltica igual.
Por ejemplo, si se busca una poltica de educacin, al referirse al xito de
las experiencias directas se buscara una experiencia directa, tal vez en otro
pas o, bien, en una localidad. Al buscar las fallas en las experiencias indirectas,
podra ubicarse una experiencia de una poltica social que no tiene nada que
ver con la educacin, pero cuya metodologa de la poltica fue exitosa.
Un cuarto elemento para la identificacin de alternativas es la diferencia
entre ciencias de polticas y ciencias normales 38. Qu significa ciencias de
polticas? Para el analista de polticas debe quedar claro que la formulacin de
alternativas es una ciencia: no se trata de ofrecer juicios de valor (prejuicios),
sino de realizar teora, categoras de anlisis y soluciones basadas en hechos
37
38
Michael Polany , The Tacit Dimension, p. 22.

Ibid., p. 35.
70
reales; por tanto, al interior de la ciencia poltica, la ciencia de polticas pblicas

slo puede ser diseada por un especialista.
La ciencia poltica prepara al politlogo para ofrecer anlisis sobre el
Gobierno, democracia, partidos; pero las ciencias de polticas pblicas
especializan al politlogo en la formulacin de las acciones de Gobierno.
La ciencia de polticas crea y redisea un sistema de elaboracin de
alternativas
con
criterios
netamente
cientficos:
correlacin
de
datos
estadsticos, a los cuales, se suma la percepcin poltica y el ambiente

electoral; pero lo determinante es la ciencia por encima del hecho emprico.
Ahora bien, esto podra representar una limitacin, porque el analista es el
experto en la teora, pero no lo es en el ambiente poltico y viceversa.
Un quinto elemento en la identificacin de alternativas se refiere a la
especificacin del tiempo (periodo de anlisis y ejecucin de la poltica). 39 En
este aspecto, la eficiencia en los procesos se divide en a) anlisis, b) discusin
y c) propuesta de la poltica es muy importante.
El tiempo de anlisis de una poltica no puede ser muy extenso porque la
situacin real es muy cambiante. Por ejemplo, si se est analizando la
pertinencia de una poltica contra las inundaciones, no se puede tardar meses
el anlisis, porque podra pasar que la necesidad coyuntural se termine y los
resultados nunca lleguen.
El anlisis debe ser rpido, por ello la importancia de contratar expertos
externos si no se cuenta con la suficiente experiencia propia. Si se trata de una
poltica de mediano plazo, la urgencia del tiempo pasa a segundo plano y la
preocupacin se centra en la viabilidad de la poltica y no especficamente en el
tiempo de anlisis.
La discusin se efecta en otro periodo que determina si una poltica
tendr xito o no. Por ejemplo, si el tiempo de discusin es muy largo, las
estrategias de accin corren el riesgo de estar fuera de contexto por lapso de
tiempo tan extenso.
39
Cawson, A., Corporatism and Political Theory, p. 34.
71
Si la discusin de la poltica lleva mucho tiempo, eso refleja que el

anlisis no es convincente, por lo cual el diseo dejar dudas a los tomadores
de decisiones. Cuando una poltica se discute rpidamente indica que el
planteamiento es claro, la viabilidad del proyecto financiable y la discusin
rpida, porque existe consenso para aplicarla. Cuando no ocurren los requisitos
anteriores, hay fallas en el anlisis, diseo y justificacin.
Si la poltica pblica pasa el periodo de anlisis y discusin, el momento
de la propuesta no debe ser retardado. Esta fase est fuera del alcance de los
analistas y de los tomadores de decisin y recae principalmente en la habilidad
de los funcionarios encargados de la implementacin.
En este momento la poltica se puede caer por la falta de organizacin de
la estructura gubernamental y de experiencia de los funcionarios que deben
implementar la poltica. La fase de la propuesta debe incluir integracin de
equipos altamente capacitados para realizar el trabajo ms importante, que es
la implementacin ante la ciudadana.
La fase del tiempo debe incluir estudios que contemplen cmo las
alternativas se han comportado a travs de periodos histricos y cmo se
enlaza el pasado con el presente, pero, sobre todo, cmo se presenta el
escenario con miras hacia el futuro
En las polticas pblicas, entre mayor cantidad de conocimiento tcnico,
mayores sern las alternativas; entre ms posibilidades de estudios histricos y
anlisis del presente, se podrn encontrar las rutas ms viables para los
tomadores de decisiones.
2.4 EVALUACIN DE ALTERNATIVAS

En el apartado anterior se establecieron los criterios para identificar las
alternativas de polticas pblicas. Ahora procede sealar los procedimientos
para evaluar las alternativas.
El primer paso para evaluar una poltica es lo que Yehezkel Dror seala:
Las ciencias de poltica no aceptan la actitud de tomar o dejar, muy comn en
72
las ciencias sociales contemporneas, tampoco creen que los compromisos de

accin directa y similares sean la forma principal de contribucin cientfica 40
Los argumentos del autor refieren que la autolimitacin en los enfoques
no es una opcin metodolgica; ms bien explican que el analista debe tener en
cuenta la utilidad del trabajo interdisciplinario. Dror seala que la recoleccin de
conocimiento y alternativas no debe limitarse solamente a los compromisos con
actores especficos. Cul es, entonces, el rol de los compromisos en las
polticas pblicas?
Los compromisos externos tambin son una fuente de inspiracin e
informacin para los analistas. Los tomadores de decisiones deben acrecentar
los enfoques analticos y procurar basar sus recomendaciones bajo ese
parmetro. Un segundo elemento para evaluar las polticas es lo que Charles T.
Tart seala: Las ciencias de polticas se ocupan de la contribucin del
conocimiento sistemtico y la racionalidad estructurada a la autodireccin social
y humana.41
Es crucial y determinante que la evaluacin de las polticas integre un
conocimiento sistemtico. Por qu es importante? Si se cuenta con
informacin organizada, es ms fcil para los analistas seleccionar cul es til y
cul no lo es. El conocimiento sistemtico permite al analista establecer un
estado de la cuestin sobre el tema de la poltica. ste es muy til para
clasificar la informacin en perspectivas temticas. Por ejemplo: si se pretende
aplicar una poltica sobre educacin, se propondra un trabajo de investigacin
que cubriera las siguientes vertientes: calidad en la educacin; retos de la
educacin; educacin innovadora y educacin especial.
Elaborar un trabajo sistemtico ayudara al analista a seleccionar los
trabajos ms recientes sobre el tema, ordenarlos por importancia y relevancia.
Este tipo de trabajo es til para evaluar las alternativas en la formulacin de las
polticas pblicas. Los aspectos generales para elaborar el estado de la
cuestin son: aportes, virtudes, limitaciones y crticas a los argumentos de cada
autor en especfico.
40
41
Yehezkel Dror, Op. cit., p. 125.

Charles T. Tart, Altered States of Consciousness, p. 23.
73
El siguiente tema en la evaluacin se refiere a la racionalidad de las

alternativas; implica que los juicios del analista son cientficos, basados en
evidencias comprobables, verificables y constantes.
Cuando una poltica pblica carece de un anlisis racional el riesgo es
que est impregnada de juicios de valor, mismos que afectan el juicio poltico de
los tomadores de decisiones. Los juicios de valor representan un obstculo en
la evaluacin de alternativas. La recomendacin general es evitar al mximo
este tipo de comentarios y concentrarse en la objetividad e imparcialidad de las
acciones de Gobierno.
El siguiente punto en la evaluacin de alternativas, segn Charles T.
Tart, es la autodireccin social. Este punto, muy importante, representa una
faceta informal de la poltica. Por qu? La poltica pblica debe permitir que
ciertas decisiones puedan ser tomadas de manera inmediata (acciones de corto
impacto), cuando ocurre una crisis operativa.
Se debe considerar que pueden existir fallas operativas y que no habr
tiempo para que se discutan en la parte ms alta (directiva) la solucin. Esto
podra poner en riesgo el funcionamiento ordinario de la poltica, por lo cual, se
recomienda facultar a los funcionarios ms cercanos a la ciudadana actuar bajo
parmetros de autodireccin social.
La evaluacin de las alternativas tambin incluye aspectos que no son
completamente racionales, y que terminan por ser indispensables a la hora de
tomar decisiones. Los principales son: creatividad, intuicin, carisma y juicios
de valor.42
La creatividad permite a los analistas encontrar soluciones imperceptibles
a simple vista. Tambin ofrece la posibilidad de ubicar rutas alternas con
soluciones riesgosas, pero que pueden dar resultados. La creatividad no est
peleada con la ciencia, ms bien es un instrumento til y ventajoso entre los
analistas de polticas.
La intuicin es una capacidad que no todos los analistas poseen. sta
auxilia a los expertos a no ir por una ruta aceptada por la mayora, es decir, algo
42
Ibid., p. 126.
74
en el interior le indica al analista cul no es la mejor opcin. Obviamente esta

cualidad no tiene nada que ver con la ciencia o la racionalidad, pero puede
prevenir determinados apuros y riesgos.
El carisma es una cualidad que, al igual que la intuicin, no todos los
analistas poseen. El carisma ayuda para la negociacin, el convencimiento y
lograr que la poltica obtenga el apoyo necesario para pasar por las etapas de
anlisis, discusin e implementacin.
Entre mayor carisma, mayor convencimiento poltico. Este atributo trae
como consecuencia que algunas deficiencias tcnicas sean pasadas por alto.
Los juicios de valor representan un recurso que complementa la intuicin
y el carisma, pero es peligroso que un analista inexperto los utilice. Un analista
eficiente sabe cundo es apropiado ofrecer una opinin personal; es decir,
posee la experiencia poltica para saber cundo debe quedarse callado.
Actividad 1
Crear un esquema del apartado 2.3 y 2.4
qu consiste la identificacin y evaluacin de alternativas.
Apertura: consiste en elaborar separar las ideas importantes.
Centramiento: tomar un tema general y desglosar las ideas ms importantes
con base en una jerarqua. Para mayor facilidad en la elaboracin del esquema,
tome en cuenta iniciar con una lluvia de ideas y despus ordenar stas por
rango de importancia.
75
2.5 PRESENTACIN DE ALTERNATIVAS

En esta etapa de las polticas pblicas se enfatiza la presentacin de
escenarios ante diferentes instancias. Asimismo, se establecen los parmetros
necesarios para que la presentacin sea exitosa y eficaz.
Un primer elemento se enfoca en el tipo de discurso poltico, es decir,
que est sea atractivo, y est bien redactado. Si el discurso que se utilizar
contiene una justificacin adecuada, lo ms probable es que sea aprobada y
puesta en marcha rpidamente. Por qu es importante el discurso poltico para
la presentacin de una poltica?
Si un discurso no es emotivo, convincente y no est bien estructurado,
por ms que la poltica est bien diseada, fracasar al momento de ser
expuesta. Para la presentacin de la poltica se debe privilegiar a los analistas
ms preparados y acostumbrados a hablar en pblico y a resistir la presin de
directivos y polticos.
Las polticas pblicas utilizan anlisis heursticos que permiten identificar
alternativas preferibles. Es decir, en ellas se evalan diferentes alternativas,
unas son mejores opciones que otras y dependen de la habilidad de los
discursos para su aprobacin.
El siguiente elemento para evaluar las polticas refiere inventar nuevos
diseos y posibilidades. Esto significa que una poltica ser evaluada y
considerada con mayor realismo si cuenta con nuevos programas , en medio de
programas viejos y obsoletos.
Es muy importante que los analistas integren a las polticas programas y
acciones nuevos retos y rutas innovadoras. Un analista clsico que se cierra a
los nuevos requerimientos globales de las polticas, simplemente no tendr
lugar para acceder a la presentacin de la poltica.
La evaluacin de las alternativas tambin incluye una retroalimentacin
que podra incluir indicadores sociales, experimentacin social y aprendizaje
organizacional. 43 La retroalimentacin es un proceso necesario en la ciencia
poltica, y sobre todo en las polticas pblicas. Cul es la funcin de la
43
Carl V. Quade, y David S. Sawicki, Basic Methodos of Policy Analisys and Planning, cap. 7.
76
retroalimentacin? El objetivo principal es retomar los trabajos realizados y

establecer cmo se pueden utilizar los diferentes aportes a la disciplina.
Otro elemento para evaluar las polticas son los indicadores sociales,
entre los cuales podemos citar los siguientes: aprobacin del trabajo del
presidente de la Repblica, sondeo de opinin sobre la situacin econmica,
percepcin de los ciudadanos sobre el trabajo legislativo, as como la imagen
de los partidos polticos ante el pueblo.
Los analistas no deben ignorar estos indicadores, pues representan una
medicin estadstica de la opinin pblica. Esta medicin incluye un margen de
error que debe ser de por lo menos + 3 y un grado de confianza de 95 %.
La experimentacin social se refiere a la realizacin de pruebas piloto
antes de implementar las polticas pblicas de manera definitiva. Las pruebas
ofrecen un marco real a los analistas de cmo se comportara la ciudadana
ante con determinado tipo de beneficio social. Desde luego, tambin los
resultados podran ser negativos y no alcanzar el mnimo de xito posible.
Las pruebas reales controladas se pueden realizar en comunidades de
pequea escala, en universidades o estratos previamente definidos. La
creatividad de los analistas debe ser amplia para que se pueda experimentar y
se canalicen demandas con la mayor eficacia posible.
Finalmente, el aprendizaje organizacional es un aspecto muy importante.
No es necesario fracasar para aprender nuevas rutas. El aprendizaje se puede
obtener de manera preventiva, de tal manera que sea posible actuar antes de
fracasar.
Un aspecto adicional en la evaluacin de las alternativas es el
mejoramiento del sistema para la elaboracin de polticas mediante rediseo a
travs de los recursos pblicos.
Desde luego, un analista siempre busca mejorar la metodologa y las
estrategias para lograr los mejores resultados. Si bien el analista puede contar
con un proceso bien definido, una ruta terica bien elaborada no debe limitarse
o cerrarse a la actualizacin de los enfoques utilizados.
77
2.6 DECISIN
Cmo decidir cul es la mejor alternativa? No es un asunto fcil de resolver,
ms bien es implica tres procesos diferentes, pero que se relacionan entre s:
parmetros tcnicos, ambiente poltico e implicaciones electorales. Estos tres
aspectos se abordan en este ltimo apartado de la segunda Unidad.
Existen tres pasos que no se deben olvidar para tomar una decisin,
cabe sealar que la bibliografa sobre el tema es muy amplia, tanto en
referencias en espaol como en ingls; no obstante, se realiza un esfuerzo
considerable para sintetizar estos pasos: Anlisis de polticas, estrategias de
poltica, sistema de rediseo de elaboracin de polticas.44
El anlisis de polticas refiere que las acciones son una ciencia y, en
consecuencia, deben cumplir con un rigor cientfico estricto. El parmetro de
medicin es crear un sistema metodolgico que permita que otros especialistas
puedan aplicar el mismo modelo, ya sea para una poltica similar o, bien, para
una completamente diferente.
Las estrategias refieren cmo el analista debe abordar el problema. Para
resolver una dificultad se pueden usar diferentes rutas y llegar al mismo
resultado; la diferencia es el modo de llegar a la meta utilizando la menor
cantidad de recursos, menor tiempo, evitando el desgaste legislativo y
propiciando un ambiente y aceptacin positiva de parte de la ciudadana. Por
ejemplo, si se pretende aplicar una poltica de educacin, entonces se deben
establecer diferentes estrategias (tericas), correr los modelos de esas
estrategias y evaluar cul es la mejor opcin en trminos de rentabilidad y
beneficio social.
El rediseo de los programas pblicos es muy importante para el
analista. Cuando un nuevo Gobierno (producto de la alternancia poltica)
accede al poder, puede retomar las polticas que hayan sido exitosas; de lo
contrario, si decide cambiar todo y comenzar de cero, el efecto natural ser una
desaprobacin de la ciudadana y malestar social.
44
Lewis A. Forman, Public Policy, en International Encyclopedia of Social Sciences, Vol. 13, p. 204.
78
Continuar con los programas ya establecidos permite al Gobierno gastar

menos recursos pblicos y ahorrar tiempo en encargar nuevos estudios que
pueden tardar semanas o meses en elaborarse. La mejor estrategia es
continuar con los planes ya estructurados y adaptarlos a las necesidades del
nuevo Gobierno, sobre todo en polticas que han tenido xito: Para tomar una
decisin se debe mirar a los problemas y alternativas en una forma amplia que
trate de explicar las variables relevantes y los resultados probables, esto es,
adoptar una visin de sistemas.45
La explicacin de Berrien complementa los argumentos sobre cmo
tomar una decisin. Mirar los problemas y alternativas en forma amplia
representa considerar el contexto poltico en donde se va aplicar la poltica. No
se puede ofrecer una alternativa sin considerar la afectacin (externalidad) que
ocasionar a la comunidad.
Los resultados probables son mediciones estadsticas que si bien no
aseguran que una poltica tendr xito en la realidad, s funcionan como una
gua que predice las metas que se pueden esperar.
Para decidir sobre diferentes opciones, los analistas establecen una
solucin ptima o al menos claramente preferible entre las alternativas
disponibles dentro de una estructura amplia de costo-beneficio, sin limitarse a
cambios incrementales. 46 Este escenario es conveniente porque el analista
debe decidirse por la mejor opcin o, por lo menos, la que provoque menos
externalidad.
De todas las opciones algunas, representan mayores beneficios, aunque
se debe precisar que ninguna poltica puede satisfacer la demanda de toda la
poblacin. Como se mencionado en otros apartados, no se puede beneficiar a
todos. En las polticas pblicas se tiene el mismo dilema que en la democracia:
la mayora son beneficiados, pero no todos los estratos alcanzan el beneficio.
Para terminar con este apartado se har una breve exposicin de los
parmetros tcnicos, ambiente poltico e implicaciones electorales. Los
requerimientos tcnicos determinan que la poltica sea aprobada por los
45
F. Kenneth Berrien, General and Social Systems, p. 23.
46
Yehezkel Dror, , Op. cit., p. 130.
79
expertos. La tcnica incluye una metodologa, un mtodo, diseo y escenarios

predictivos para las polticas pblicas. Entre mayor conocimiento, mayor
probabilidad de xito de la poltica.
El ambiente poltico es muy importante para las polticas pblicas. Los
polticos estn muy interesados en la rentabilidad electoral de las acciones de
Gobierno: si la poltica le redita votos a su partido, entonces harn todo lo
posible para implementarlas.
Las polticas pblicas tienen ms impacto cuando estn cerca los
procesos electorales. En este contexto, est en juego seguir en el Gobierno o
perder y convertirse en un partido de oposicin. El partido en el Gobierno
intentar realzar los logros en los programas, aunque esto no necesariamente
sea legal; no obstante, se trata de prcticas recurrentes en cualquier Gobierno.
Las implicaciones electorales de las polticas son evidentes. Cuando la
ciudadana aprueba la gestin de Gobierno, esto se refleja en la votacin. Es
poco probable que un partido que ha mantenido un nivel creciente de polticas y
programas sociales pierda la eleccin.
80
AUTOEVALUACIN
Para una mayor comprensin del contenido de esta Unidad conteste las
siguientes preguntas. Considere estas recomendaciones: a) Explique una idea
central, b) Escriba una definicin, c) Incluya en la respuesta por lo menos tres
caractersticas.
Preguntas
11) Seale las caractersticas de cmo el analista define el problema en una
poltica pblica. Cmo problematizara el tema del transporte pblico?
12) Mencione, por lo menos, tres criterios para evaluar una poltica pblica.
Busque informacin en internet y evale la poltica de salud de su municipio.
13) Describa cmo identificar las alternativas en una poltica. Realice en una
revisin en internet sobre el tema de desempleo. Cules seran las alternativas
para disminuir el desempleo en el Estado de Mxico?
14) Seale cmo se evalan las polticas pblicas.
15) Identifique los elementos ms importantes para presentar una alternativa.
Realice un bsqueda en internet y responda en Mxico se privilegia el asunto
tcnico o poltico?
16) Indique cmo los analistas deciden cules son las mejores alternativas.
Respuestas
11) Describir el tema elegido; seleccionar los elementos ms significativos del
tema; los temas asociados al problema, mencionar las relaciones esenciales
que se observan; indicar cules son los nudos (dificultades) que requieren una
solucin, destacar y puntualizar el papel que desempearn las fuentes de
informacin (bibliografa); especificar qu tipo de fuente se utilizar; sealar las
limitaciones para acceder el tema y, finalmente, convertir las limitaciones en
oportunidades (originalidad).
12) Destacar los antecedentes de la poltica; clarificar el conocimiento y
eleccin de los problemas centrales de la poltica; determinar el tipo de modelos
complementado con una observacin sistemtica.
81
13) Romper con los enfoques tradicionales; distinguir entre investigacin pura y
aplicada; incluir experiencias de otras polticas pblicas; definir claramente el
enfoque de ciencias de polticas y, finalmente, especificar el tiempo.
14) Ampliar la visin del problema, incluir un conocimiento sistemtico-racional,
autodireccin social, la creatividad, el carisma y los juicios de valor.
15) Describir el
tipo de discurso poltico; inventar nuevos diseos y
posibilidades; la retroalimentacin es un indicador muy importante, al igual que

la experimentacin social y el aprendizaje organizacional.
16) Anlisis de polticas, estrategias de poltica, sistema de rediseo de
elaboracin de polticas. Se debe establecer claramente una estrategia
metodolgica que defina estrategias, rediseo de programas, y que considere
las posibles externalidades de la poltica. Tambin se deben tomar en cuenta
tres
aspectos
importantes:
parmetros
tcnicos,
ambiente
poltico,
implicaciones electorales.
82
UNIDAD 3
ACTORES EN LAS POLTICAS PBLICAS

OBJETIVO
El estudiante contar con elementos para identificar quines participan en la red
de toma de decisiones. Para cumplir con este propsito, se describen, a lo largo
de la unidad, las caractersticas de las diferentes etapas y niveles de decisin,
as como su relacin e influencia en las acciones del Gobierno.
TEMARIO
3.1 IDENTIFICACIN DE LOS ACTORES
3.2 CARACTERIZACIN DE LA RED
3.3 ANLISIS DE LA RED
3.4 LNEAS DE ANLISIS Y DE ACCIN EN RELACIN A LOS DIVERSOS NIVELES
3.5 MEDIOS DE COMUNICACIN Y NUEVAS TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN
83
MAPA CONCEPTUAL
Actores en las polticas pblicas
Identificacin de los actores
Caracterizacin de la red
Medios de comunicacin
Anlisis de la red
Lneas de anlisis y de accin

en relacin a los diversos
niveles
84
INTRODUCCIN
La presente Unidad trata la pertinencia de identificar a los actores que
participan en la elaboracin de las polticas pblicas. En la primera parte se
identifican a los actores, en especfico, a los analistas, funcionarios y polticos,
quienes tienen la oportunidad de influir de manera directa e indirecta en la toma
de decisiones. En este apartado se reflexiona sobre qu es mejor, si la
efectividad o la rentabilidad poltica.
La segunda parte se ofrece un estudio de corte ms terico, y en ella se
caracteriza la red de anlisis en las polticas: se define a sta con precisin, as
como a los participantes. Tambin se explica cmo ocurre el proceso de
distribucin y cmo la gobernabilidad entre diversos actores determina el xito o
fracaso de las polticas pblicas. Adems, se aborda el papel que juegan las
redes a gran escala.
En la tercera seccin, Anlisis de la red, se discute esencialmente la
importancia del estructuralismo dbil y fuerte en las polticas pblicas, se
definen las caractersticas ms importantes en cada uno de los enfoques, sobre
todo cmo lograr metas y resultados y se identifican, adems, las limitaciones
que cada enfoque posee. En la ltima parte de este subtema se interpreta
brevemente cmo podran mejorar los escenarios poltico-reales.
En la penltima seccin se analiza cmo se relacionan los diversos
niveles en las polticas pblicas y se explican los elementos que hacen posible
que las redes ofrezcan alternativas reales para los polticos, que son quienes,
en ltima instancia, deciden si aplican un plan o no. En los niveles de las redes
existe un elemento fundamental y se refiere a los intereses polticos de las
acciones de Gobierno. No se puede pensar que el Gobierno slo acta por
buena voluntad, ya que siempre existe un inters de por medio.
En la parte final de esta Unidad se realiza una descripcin acerca de la
importancia de los medios de comunicacin. Se destaca cul es el papel de los
medios masivos tradicionales versus las nuevas tecnologas
85
3.1 IDENTIFICACIN DE LOS ACTORES

El nfasis de esta Unidad consiste en precisar quines son los principales
actores polticos y cmo influyen en la toma de decisiones. Para ello, en los
siguientes apartados se menciona de manera sistemtica quines son y cmo
participan stos.
La bibliografa sobre el tema es muy amplia, por ello se ha realizado una
lectura de textos bsicos en ingls y se presenta un anlisis sencillo para
sealar los aportes de los estudiosos sobre el tema.
En la elaboracin de las polticas participan diversos actores, entre ellos
los altos funcionarios, quienes son la parte visible del Gobierno, lo cual es parte
de una interaccin entre analistas, funcionarios y polticos. Esta relacin les
lleva necesariamente a intervenir en el mundo de la poltica y los polticos,
aunque no necesariamente partidista.47
Roger Aberbach nos menciona tres niveles bsicos de actores en las
polticas pblicas. En el primero se precisa cul es la funcin de cada uno. El
analista es quien disea los programas, los funcionarios presentan los
programas y los polticos se encargan de aprobar el presupuesto de las
polticas.
Una vez que la poltica llega a la cima de las decisiones, regresa
nuevamente a los funcionarios, quienes con un plan estructurado comienzan de
manera operativa a manejarla; es decir, cuando la poltica llega la fase de
aprobacin, baja nuevamente a la realidad de funcionarios tcnicos para su
aplicacin.
Se vern brevemente las caractersticas de estos tres actores,
comenzando con los analistas. Una estructura gubernamental debe contar con
una base de empleados con conocimientos terico-acadmicos para realizar
anlisis y escenarios. Esta tarea es exclusiva de los analistas de las polticas,
quienes desarrollan ciencia de polticas, es decir, no llevan a cabo una tarea del
sentido comn, sino un diseo que incluye un rigor cientfico preciso y exacto.
47
Roger Aberbac, Altos funcionarios federales en los Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocrticas y polticas, Revista
Internacional de Ciencias Sociales, nm. 123, marzo, 1990, p. 3.
86
No todos los analistas realizan el mismo trabajo, al igual que no todos los
analistas poseen la misma responsabilidad administrativa. Los mecanismos de
intervencin varan en cierto grado de uno a otro cargo administrativo 48. Es
decir, algunos estn facultados para realizar comentarios y otros para realizar
modificaciones a los programas; muchos simplemente realizan correccin de
estilo. Sin embargo, todos cumplen una funcin vital en el diseo de la poltica.
Un aspecto crucial es que los analistas ofrecen preeminencia a los
requisitos tcnicos en lugar del ambiente poltico. Este tema ha sido
ampliamente debatido, lo cual lleva a los analistas a mejorar a partir de la
experiencia poltica real.
En los modelos, el analista trata a aislar a los actores (variables), pero la
limitacin se presenta porque pueden ser expertos en la materia terica,
aunque carezcan de proyecciones en el campo poltico-legislativo. Para el
analista es fcil recomendar que la poltica se aplique a toda una comunidad,
pero para el poltico conseguir los recursos y la aprobacin legislativa va ms
all de una simple recomendacin.
En trminos simples, son dos esferas separadas que son cohesionadas
por la ciencia de las polticas. El poltico como se ha mencionado en diferentes
apartados, est preocupado porque las acciones de Gobierno tengan una
repercusin en el ambiente electoral, de tal forma que su principal riesgo es
gastar recursos y an as perder la siguiente eleccin.
La mayor rentabilidad es conseguir ambas pretensiones, pero no siempre
se logra. Para explicar este dilema se propone el siguiente ejemplo: se tiene
una comunidad que tiene una plaga de ratas; son 100 los hogares afectados
que requieren atencin. Se cuenta con 100 mil pesos de presupuesto para
lograr una poltica pblica que termine con la plaga. El analista, despus de
realizar un minucioso examen, determina que la mejor opcin es contratar a una
compaa que cobra 5 mil pesos por casa, y que garantiza el 100% de
efectividad.
48
Ibid.
87
Siguiendo el ejemplo, slo podrn acceder 20 casas al programa de

polticas pblicas. (20 x 5 mil pesos = 100 mil pesos). Es decir, la efectividad de
la compaa es del 100 %, pero slo podrn acceder al programa el 20 % de las
casas afectadas.
La opcin nmero dos es otra compaa que cobra 2 mil 500 pesos por
cada casa y garantiza slo el 50 % de efectividad, lo cual sigue dejando a la
mitad de las casas fuera del programa. (50 x 2 mil 500 pesos = 100 mil pesos).
Es decir, la efectividad de la compaa es del 50%, pero slo podrn acceder al
programa 50% de las casas afectadas.
La opcin nmero tres es una ltima compaa que cobra 1,000 pesos
por cada casa, pero garantiza slo el 10% de efectividad. La diferencia aqu es
que todas las casas sern tratadas, aunque el resultado es poco favorable. (100
x 1,000 pesos = 100 mil pesos). Es decir, la efectividad de la compaa es del
10%, pero podrn acceder todos al programa.
El analista siempre se ir con la opcin ms eficiente, es decir, la mejor
recomendacin es la primera, porque est enfocada en la efectividad. Para el
analista resulta ms viable atender slo a 20 familias y que stas consigan el
100 % de probabilidades de que se van a librar de la plaga.
La forma de convencimiento del analista es guiarse mediante los
modelos terico-tcnicos. El analista cree que no habr descontento social y
que el 80 % de los afectados no harn nada. Esto en realidad es improbable:
los que no acceden al programa no estarn cruzados de manos y presionarn
al Gobierno para que atienda su problema.
Cmo atender el problema? La solucin para el poltico es clara: la
opcin nmero tres es la mejor. Por qu? El poltico est preocupado por la
imagen del Gobierno, las prximas elecciones y que el ciudadano premie al
partido votando por sus candidatos.
Los polticos que estn a cargo del mbito ejecutivo (presidentes
municipales, gobernadores y presidente de la Repblica) escogeran la opcin
nmero tres bajo los siguientes supuestos: estn conscientes de que todos
podrn acceder al programa, lo cual es positivo para la imagen del Gobierno.
88
La preocupacin central es que toda la comunidad afectada tenga las

posibilidades de que las acciones de Gobierno lleguen a ellos, aunque la
probabilidad de xito sea muy baja. Si todos acceden al programa, los
ciudadanos de esas 100 casas no podrn reclamar al Gobierno que se qued
pasivo; por el contrario, el discurso de los polticos ser que s se atendi a
tiempo.
Veamos la opcin uno y dos desde el punto de vista poltico y no como
las ven los analistas tcnicos. En la primera, slo 20 casas son las beneficiadas
al 100 % de efectividad. El poltico no quiere enfrentar un escenario de 80
familias descontentas e inconformes por ser excluidas del programa. Si el
poltico optara por estas opciones, tendra que pensar lo siguiente: a) cul fue el
criterio para escoger a la empresa; b) cules fueron los parmetros para elegir
ciertas casas y otras no; c) cundo sern atendidas las casas que fueron
excluidas.
Como se puede observar, no es asunto fcil: las externalidades
(afectacin) son mucho mayores que los beneficios. En la segunda opcin, la
situacin no mejora mucho, si bien la mitad de los afectados resultan
beneficiados, la otra mitad exigir soluciones por parte del Gobierno.
Ahora sigamos con el anlisis desde el punto de vista de los polticos en
los puntos antes mencionados: imagen del Gobierno, las prximas elecciones y
que el ciudadano premie al partido votando por sus candidatos. En el primero
los polticos estn altamente interesados en que la imagen del Gobierno sea
amplia en trminos de acciones colectivas. No importa que la opcin tres no
termine de raz el problema (10 % de efectividad): la imagen del Gobierno es
incluyente, general y conjunta, es decir, todos fueron beneficiados al mismo
tiempo.
La consecuencia de la presin social y el descontento se elimina tratando
la plaga en todas las familias a la vez. Cmo deber actuar el Gobierno para
explicar la falta de efectividad? El discurso poltico ser determinante para
explicar por qu la accin de la empresa no produjo el xito esperado. Se
puede decir que la empresa realiz bien su trabajo, pero que la solucin del
89
problema es ms grave de lo que se esperaba, lo cual implicar que los

ciudadanos tengan paciencia en una segunda intervencin de la empresa, en
un lapso de un par de meses. Esto ofrece al Gobierno tiempo para reestructurar
las acciones y conseguir mayor presupuesto para dar solucin definitiva del
problema.
La imagen del Gobierno no resultada daada, ms bien es una accin
temporal para ganar tiempo, porque se sabe que el problema persiste. Las
acciones de los polticos siempre poseen una implicacin electoral, es decir,
mientras el analista est enfocado en la efectividad, el poltico se orienta en la
rentabilidad electoral.
La rentabilidad electoral se explica porque las acciones del Gobierno
deben redituar a favor del partido en el poder. No se regalan despensas
creyendo que no se tendr una implicacin electoral; al contrario, las acciones
gubernamentales (polticas pblicas) estn diseadas para conseguir apoyo de
los votantes en la siguiente eleccin.
Las polticas pblicas se intensifican en periodos de elecciones, por
ejemplo, cuando est cerca el proceso electoral para renovar un presidente
municipal o gobernador. Los trabajos de remodelacin de calles, de pintar,
pavimentar o dar una imagen ms limpia de la ciudad se amplifican cuando la
eleccin est prxima.
No se puede negar que el Gobierno est inmerso en intereses polticos
muy definidos: conseguir y, an ms difcil, mantener el poder. Por ello, el
parmetro ms til para los polticos son las medidas populares y que los
ciudadanos las aprueben.
Los ciudadanos son quienes determinan quin gana y quin pierde.
Desde luego, si el partido en el Gobierno aplica estrategias de bienestar social y
adems realiza polticas pblicas cercanas al pueblo, el partido tendr ms
posibilidades de ganar en los procesos electorales.
Las elecciones son el mecanismo ms cercano a los ciudadanos para
premiar o castigar a los partidos y candidatos. Lamentablemente en la teora de
la representacin poltica, esto es una debilidad, porque la participacin de los
90
ciudadanos se reduce al voto. Una alternativa a tal inconveniente sera propiciar

mayor participacin social.
La prioridad del Gobierno debera ser aplicar procedimientos y polticas
que sean eficientes y eficaces: El tecnocratismo considera la eficacia como el
criterio ms importante para juzgar el gobierno. 49 Este es un aspecto muy
importante, porque en pases como Mxico ha existido un periodo de transicin
a la democracia, adems de un relevo del enfoque o manera de gobernar:
desde los ltimos aos de la dcada de 1970.
El ltimo presidente considerado como poltico profesional fue Jos
Lpez Portillo; los que le sucedieron, Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y
Ernesto Zedillo se catalogan como tecnocrticos, lo cual significa que se
alejaron del modelo econmico de estado de bienestar aplicado desde 1940
hasta Lpez Portillo y se enfocaron en un modelo neoliberal.
Las polticas pblicas estn inmersas, primeramente, en un modelo
econmico en particular. Mientras un estado benefactor privilegiar subsidios a
programas y servicios, los neoliberales restringirn el gasto pblico, lo cual
explica la cita de Hans-Ulrich que el Gobierno debera de buscar la eficiencia
por encima de cualquier otra prioridad.
3.2 CARACTERIZACIN DE LA RED

Este enfoque en la ciencia poltica surge como una alternativa de explicacin al
modelo de sistema poltico de David Easton, quien concibe la competencia
poltica como una carrera de insumo-producto, en la que el Gobierno satisface
las demandas ms graves y las secundarias las agrega a la agenda poltica (lo
que no significa que se vayan a atender en el inmediato plazo).
Las redes de polticas explican el fenmeno de distribucin de los
recursos desde otra ptica y en este apartado se define cmo entenderlas. La
nocin de redes de polticas hace nfasis en el concepto de gobernabilidad, un
factor necesario para la construccin de estabilidad en cualquier sistema
49
Hans-Ulrich Derlien, Repercussions of Government Chance on the Career Civil Service in West Germany: the cases of 1969 and
1982 Governance, Germany, 1988, p. 50.
91
poltico. En este sentido, las redes realzan la funcin de los actores de

oposicin para lograr acuerdos y aplicar programas de Gobierno.
Las redes de polticas se orientan hacia la distribucin de los acciones
por niveles de participacin poltica. Es decir, las redes no niegan lo que seala
Easton (que las acciones estn interconectadas y son interdependientes), sino
que amplan la visin de que el Gobierno por s solo puede gobernar.
Para comprender mejor lo anterior: mientras Easton seala que el control
del feedback (retroalimentacin de la caja negra) est a cargo del Gobierno, las
redes sealan que el poder es compartido entre quien est al frente del
Gobierno y quien participa como oposicin, ms an cuando los partidos
opositores al Gobierno son fuertes y organizados; Las nuevas metforas de
redes y descubrimiento de las instituciones transmiten en gran medida la
naturaleza del cambio en las polticas pblicas de la dcada pasada. 50
Los argumentos de Sabatier expresan claramente el relevo no slo de los
polticos por funcionarios tecnocrticos, sino el relevo del enfoque de anlisis
sobre la actuacin del Gobierno. La globalizacin ha empujado a diversos
Gobiernos a replantear el papel que desempean las polticas pblicas y, como
nunca antes los ciudadanos (con el acceso a la informacin) presionan
socialmente por cambios a corto, mediano y largo plazo.
Vamos a definir qu significa anlisis de redes. Dowding sostiene que la
nocin de redes de polticas pblicas es, en esencia, un trmino que caracteriza
las relaciones grupo-gobierno y que las metforas son comunes dentro de las
ciencias de polticas.51
Un primer elemento a interpretar del autor es que existe una relacin
integradora entre los actores de polticas, y no se refiere exclusivamente a los
que se mencionaron en el apartado anterior: analistas, funcionarios y polticos.
La relacin ahora se desarrolla hacia el exterior del Gobierno, es decir
con los grupos que presionan y acceden a las decisiones. En la red son
50
P. Sabatier, Top Down and Bottom Up Approaches to Implementations Research Journal of Public Policy, Vol. 6, 1986, p. 21.
K. Dowding, Policy Networks: Dont Strech a Good Idea too Far Contemporary Political Studies, Political Studies Association,
Belfast, 1994, p. 34.
51
92
considerados todos los grupos que pueden aportar a que el sistema poltico
permanezca estable.
Grupos
sociales,
movimientos
pacifistas,
organizaciones
no
gubernamentales y empresarios son de vital importancia para la red. Los lobbys

(mediadores) cobran especial importancia, sobre todo en los Estados Unidos
porque es una actividad permitida por la ley. En el caso de Mxico est
prohibida porque se considera trfico de influencias, pese a ello, en la prctica
real existen intermediarios que posibilitan la consecucin de reformas para la
inversin privada.
Una poltica pblica, desde el punto de vista de la red, opera en
diferentes niveles, por ejemplo, algunas en un nivel medio, en el que funcionan
como acciones correctivas. En esto coinciden con la visin de David Easton: la
diferencia radica en que la solucin proviene de recomendaciones sociales y no
necesariamente del Gobierno. Este tipo de nivel se relaciona estrechamente
con diversas organizaciones, nacionales incluso internacionales.
En la siguiente figura se observan esquemticamente las posibilidades,
interrelacin y supuestos del anlisis de redes en las polticas pblicas. En lo
que resta del este apartado se presenta una interpretacin de este esquema.
:
Fuente: Evans, Mark, Anlisis de redes de
polticas pblicas: una perspectivas britnica,
Poltica y Gestin Pblica, CIDE, Vol. VII, nm.
2, segundo semestre, 1998, p. 231.
93
En la parte izquierda y derecha del esquema se aprecia el nivel ms alto

de la red, el macro, que integra todos los componentes del sistema poltico
(nacional en este caso). Son dos posibles interpretaciones de cmo el Gobierno
puede actuar para satisfacer demandas.
En la parte izquierda se ofrece una interpretacin completamente
neoliberal de las polticas pblicas, lo cual sita la competencia en plano
econmico. En la derecha se presenta una postura opuesta, enfocada en la
intervencin del Estado en la provisin de bienes y servicios accesibles a la
poblacin. La competencia es regulada por el Estado, mientras en el
neoliberalismo, el Estado, en lugar de regular, slo observa la competencia de
manera mnima.
Dicho lo anterior la capacidad de presin social en cada tipo de red es
diferente. Por ejemplo, en un Estado neoliberal la libertad es permitida por la
Constitucin, pero la capacidad de respuesta del Gobierno es muy limitada. Por
citar un caso, si los movimientos sociales presionan por mejores salarios, el
Gobierno har poco para solucionar la demanda.
El modelo econmico neoliberal requiere para su funcionamiento de
salarios restrictivos, mano de obra barata y calificada; es decir, la preparacin
educativa que privilegia el sistema neoliberal es tcnica. Por el contrario, el
modelo benefactor escucha con ms atencin las demandas de mayor salario,
porque parte del supuesto de que entre mayor capacidad de compra de los
ciudadanos, el sistema poltico crece y se desarrolla. La limitacin es que si
bien los ciudadanos cuentan con ms ingresos, el proceso inflacionario y la
deuda pblica tambin crecen.
En la grafica de arriba, en medio del esquema se presentan las redes
intermedias que unen (dependiendo del modelo) las peticiones por un lado y las
acciones del Gobierno por el otro.
Las redes se extienden en todas las actividades del sistema poltico,
prcticas visibles o no. El comportamiento de los ciudadanos se potencializa
cuando existen grupos que son atractivos para la presin social. Si un Gobierno
limita la presin social, los ciudadanos se sentirn agredidos y su papel se
94
limitar a la obediencia. Por el contrario, cuando el Estado permite que las

minoras expresen sus peticiones, se produce armona en el sistema.
En el nivel micro de las polticas se presentan el comportamiento y las
actitudes de los ciudadanos (cultura poltica). De acuerdo con el tipo de cultura
poltica, ser el grado de de participacin.
El anlisis de redes incluye dos elementos cruciales para la poltica. La
interaccin grupal y la interaccin individual.52
El primer enfoque sigue el
patrn de comportamiento de gobernar bajo presin, es decir, el Gobierno se

enfrenta constantemente a peticiones diarias, algunas de las ellas s son graves
y requieren de atencin inmediata.
En este tipo de anlisis, el Gobierno no puede fracasar, y menos los
funcionarios que entablan negociaciones con los grupos que presionan al
Gobierno. La administracin de las peticiones requiere de expertos (operadores
polticos) para reducir la tensin y alcanzar un acuerdo.
El enfoque grupal pasa las peticiones por diversas instituciones que dan
respuestas acorde con sus facultades (posibilidades de respuesta). Cuando se
procesan las demandas con los grupos, stos ceden a cambio de
oportunidades o promesas que beneficien a su grupo.
Por su parte, el enfoque y anlisis individual (personal) se orienta por la
forma en que se reproducen los valores, actitudes y comportamiento de nuevos
actores polticos. En este sentido, el papel de los ciudadanos es crucial en
movimientos innovadores. Si las actitudes individuales tienen xito, existe una
alta probabilidad que la integracin del conjunto de individualidades se convierta
en presin colectiva.
Elaborar un cuadro comparativo de los subtemas 3.1 y 3.2.
Objetivo de la actividad: el estudiante identificar quines son los actores que
participan en las polticas pblicas; de igual forma, caracterizar la red que se
52
J. Richardson, y A. G, Jordan, Governing Under Pressure, p. 23.
95
forma para tomar una decisin. Para ello, elaborar un cuadro que incluya sus
caractersticas ms importantes.
Material necesario: libro didctico, leer los subtemas sealados.
Centramiento: como producto de la actividad elabore el cuadro comparativo con
por lo menos cinco puntos en los que se identifiquen similitudes y diferencias.
Desarrollo y cierre: concluir con las virtudes y debilidades de cada punto.
3.3 ANLISIS DE LA RED

Con base en la revisin de la bibliografa sobre el tema, el anlisis de redes se
diferencia en dos opciones: estructuralismo dbil y estructuralismo fuerte. El
primero se refiere a una relacin poco efectiva entre las diversas estructuras
gubernamentales; es decir, la regulacin es ambigua y permite que se realicen
prcticas que hacen operativos a los programas, pero que se consideran fuera
de la ley, En otras palabras, se trata de relaciones informales y acuerdos entre
los actores, pero que no poseen un sustento legal.
El enfoque del estructuralismo dbil cuenta con las siguientes
caractersticas: a) Cualquier organizacin depende de otra organizacin en
trminos de recursos; b) Para lograr sus metas, las organizaciones tienen un
intercambio de recursos; c) La coalicin dominante es discrecional; d) La
coalicin dominante impone las reglas del juego; y e) Existen variaciones de la
discrecionalidad.53
Veamos las caractersticas de cada aspecto. En el punto a un sistema
poltico es dbil cuando depende de otras variables. Si la regulacin no permite
a los funcionarios aplicar polticas pblicas de manera directa, entonces se trata
de estructuralismo dbil. Es un trmino similar al de ngelo Panebianco54, quien
seala que entre menos institucionalizacin de las organizaciones polticas,
mayor debilidad.
53
Marsh, D y R. A. W. Rhodes, New Directions in the Study of Policy Networks, European Journal of Political Research, Vol. 21,
1992, p. 181.
54
Vase, Panebianco, ngelo, Modelos de partidos, p. 23.
96
Las acciones de Gobierno no se detienen, a pesar de que la estructura

sea dbil; lo que sucede es que la administracin ocupa prcticas meta
constitucionales para asegurar que las polticas pblicas se realicen. Los
autores sealan que cuando la estructura es dbil, una organizacin depende
de otra en recursos financieros, al igual que en recursos humanos.
En el punto b las organizaciones, para lograr sus metas, realizan un
intercambio de recursos. Es una limitacin que para aplicar una poltica (meta)
se deba renunciar a recursos que son valiosos para s misma; no obstante, si
no aplica una estrategia de negociacin, entonces la organizacin permanece
pasiva y esto podra provocar una baja en la identificacin ciudadana.
Es de vital importancia comprender que este apartado (estructuralismo
dbil) se refiere la faceta ms informal de las polticas pblicas, porque se
centra ms en los acuerdos (que s ocurren), que la ciencia de las polticas. A
pesar de que es una faceta negativa, es necesaria cuando la reglamentacin no
faculta a las instituciones polticas para actuar.
En el tercer aspecto, c, refiere que la coalicin dominante es discrecional,
este concepto tambin es citado por Panebianco en su obra Modelos de
partidos y que perfectamente se puede aplicar a las organizaciones e
instituciones polticas. La coalicin dominante es el grupo de personas que
toman las decisiones en la parte ms alta de una estructura. Este crculo de
influencia se vuelve ms informal y ms excluyente.
Cuando la organizacin es dbil, es ms proclive a que las decisiones
sean discrecionales. El asunto aqu es que es discrecional porque no hay
lmites para los que toman decisiones. Si la ley fuera estricta y clara, no habra
necesidad de la informalidad, pero como hay lagunas legales, los funcionarios
deben improvisar cul sera la respuesta legal. El peligro de estas prcticas y
rituales en las instituciones es que la institucin practique ms decisiones
discrecionales que legales.
El punto d, supone que la coalicin dominante impone las reglas del
juego (reglas informales), por lo tanto, las polticas tendrn xito si son del
agrado de los que integran el grupo decisor. La coalicin dominante integra
97
analistas de gran experiencia que son contratados por los asesores de los
funcionarios y polticos, legisladores (coordinadores parlamentarios) y los
titulares de cargos ejecutivos (presidente de la Repblica y secretarios de
estado).
Si un grupo aspira a que una poltica pblica se pueda aprobar, debe
estar cerca de alguno de los que integra la coalicin dominante. La relacin
puede ser directa o indirecta, pero s logra que alguno de los integrantes
presente la poltica ante la coalicin, la poltica puede pasar de la fase de
aprobacin a la de implementacin. Para cerrar este aspecto concluimos que
definitivamente la coalicin determina las reglas del juego (acuerdos, pactos y
negociaciones).
El ltimo punto de Marsh y Rhodes es que existen variaciones de la
discrecionalidad, es decir, no hay un mtodo o alguna receta que seguir para
alcanzar o limitar la discrecionalidad, ms bien es un asunto coyuntural que se
determina con base en la importancia de la poltica.
Se analizar, a continuacin, el estructuralismo fuerte en el anlisis de
redes en las polticas pblicas. La definicin: subconjunto del anlisis formal de
redes da prioridad a los anlisis que investigan a las redes como estructuras
que atribuyen papeles, recursos, capacidades que afectan tanto la manera en
que comportan los grupos como los resultados de las polticas.55
Marsh y Smith sealan que el analisis se enfoca en el papel que juegan
las institucioens politicas. Por qu es importante la regulacin? Porque hace
nfasis en las facultades y los lmites para evitar la discrecionalidad. Una
institucin es fuerte cuando respeta sus reglamentos y los funcionarios pblicos
no son sancionados por quebrantar la ley.
El estructuralismo fuerte contempla la existencia de una institucin
superior que regula el comportamiento de la burocracia, es decir, una
organizacin que cumple un papel de fiscalizacin y vigilancia. En el caso de
Mxico existen dos instancias que cumplen ese rol: la Secretara de la Funcin
Pblica Federal y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin, ambas
55
D. Marsh, y M. Smith, Understanding Policy Networks: Toward a Dialectical Approach, p. 34.
98
instancias transparentan el uso de los recursos pblicos. Las preguntas

cruciales son: qu, cmo y quin lo gasta.
La definicin de los autores refiere que las redes fuertes implican las
capacidades de las instituciones polticas, es decir, hasta dnde pueden
soportar la presin de las demandas ciudadanas y de los grupos sociales.
Por ejemplo: una institucin local en un municipio podra no tener la
suficiente capacidad para atender nuevas demandas, lo cual explica que no
necesariamente una organizacin necesita slo dinero para atender las stas,
pero s la atencin se acompaa de recursos humanos, nueva infraestructura y
facultades que permitan ofrecer nuevos servicios, entonces s tendr xito.
Un ltimo elemento que explica el anlisis de redes desde un punto de
vista positivo (fuerte) es la consecucin de metas y resultados. Una
organizacin slida consigue planes estratgicos, para lo cual necesita de la
combinacin
de
varios
elementos, entre
ellos: funcionarios altamente
capacitados, as como una burocracia administrativa capaz, con actitud de

servicio y facultades que permitan a los empleados pblicos realizar su trabajo
en un ambiente claro y objetivo.
3.4 LNEAS DE ANLISIS Y DE ACCIN EN RELACIN A LOS DIVERSOS NIVELES

En este apartado se har una descripcin de las lneas de anlisis y de su
relacin con los niveles ms relevantes en las polticas pblicas. Cabe sealar
que la extensin de cada apartado no permite examinar con demasiada
profundidad cada tema, pero s es posible realizar una sntesis de los aspectos
ms importantes.
Marsh y Rodhes sealan cuatro afirmaciones sobre las lneas de accin.
La primera es que las redes de polticas pblicas no son exclusivas56, esto
significa que el anlisis no es exclusivo de los politlogos. En otras Unidades se
ha hecho la mencin que los trabajos en las polticas pblicas son
interdisciplinarios. No es una opcin, sino una necesidad que debe cubrirse si
se pretende lograr el xito.
56
Marsh, D y R. A. W. Rhodes, Op cit., p. 181.
99
Las recomendaciones para las polticas por lo tanto, no provienen

exclusivamente de los analistas, sino de encuestadoras, de funcionarios
pblicos con amplia experiencia emprica, de antiguos empleados pblicos,
entre otros.
Para que el anlisis cumpla su propsito se debe clarificar que existan
dos rutas: los elementos centrales de la poltica y los asuntos perifricos, es
decir, lo que en otros mtodos se conoce como el problema y el contexto. Los
elementos bsicos de la poltica tienen implicaciones directas, tanto en
beneficio como en resultados. En el caso de los aspectos perifricos, no son tan
relevantes (son indirectos), pero desde luego s deben ser resueltos.
Antes de avanzar al segundo aspecto se deben considerar los intereses
que estn inmersos en la poltica, tanto en el exterior como en el interior de las
acciones pblicas, el tipo de intereses y los beneficiados son importantes para
asignar un valor a las polticas.
El segundo factor se refiere a los cambios que ocurren en el ambiente.
Este tipo de anlisis es similar en objetivos a la interpretacin de sistema de
Easton, ya que el ambiente es muy importante para ubicar la estabilidad del
rgimen.
Los cambios son explicados por las siguientes influencias: econmicasde mercado, ideolgica, conocimiento-tcnica e institucional. 57 Los aspectos
econmicos son determinantes: una poltica pblica puede estar bien diseada,
pero si no cuenta con presupuesto para implementarse, representar prdidas
de tiempo.
En el plano ideolgico, es crucial definir si se planea una poltica
neoliberal o, bien, de Estado de bienestar. Una sociedad acostumbrada a los
modelos neoliberales, podra no mirar con buenos ojos un Gobierno que intenta
gastar demasiados recursos en polticas sociales y populistas. Por el contrario,
un Gobierno benefactor podra poner nerviosos a los ciudadanos al cambiar el
modelo a uno neoliberal (restrictivo).
57
Mark Evans, Anlisis de redes de polticas pblicas: una perspectiva britnica, Gestin y Poltica Pblica, CIDE, vol. VII, Segundo
semestre, 1998, p. 229.
100
El tercer aspecto se refiere a los cambios en las polticas pblicas, que

pueden ser de ndole endgena, es decir, comprenden las propuestas, criticas,
as como el descubrimiento de las debilidades que provienen del interior del
grupo de analistas.
Las negociaciones son cruciales en este contexto: no se trata de inventar
ideas, sino de aprovechar las propuestas que ya estn hechas, pero son
renegociadas con los actores. Por ejemplo: se pensaba realizar una obra
pblica expropiando un terreno con fines de inters pblico. Se planeaba pagar
50 pesos por metro cuadrado, pero este presupuesto ocasion problemas con
los dueos del terreno. Qu hacer? Renegociar con ellos y ofrecer, tal vez, 75
pesos o hasta 100 pesos por metro cuadrado. La solucin debe ser
contundente, si se pretende llevar a cabo la poltica pblica.
El ltimo punto es analizar con precisin son las variables de los modelos
y escenarios. Aqu es muy importante determinar metodolgicamente la
jerarqua de las variables. En principio se encuentra la variable independiente
que permanece constante y que afecta de manera directa a las variables
dependientes (cambian y se transforman).
En este tipo de anlisis se enfatiza que existe una covarianza de las
variables, es decir, stas se afectan entre s. El anlisis es completamente
metodolgico y se realizan diagnsticos de factibilidad y viabilidad. El objetivo
es construir teoras que puedan ser utilizadas en la realidad poltica.
Las lneas de accin incluyen tambin un anlisis integrador 58 , que
propone identificar niveles mltiples de interaccin poltica. En este tipo de
anlisis se establece la interaccin de coaliciones defensoras y coaliciones
proactivas sobre determinados temas. Ambas construyen una agenda comn,
lo que implica negociaciones y ceder en algunos puntos en concreto.
Las redes permiten elaborar un esquema capaz de incorporar formas de
Gobierno de niveles mltiples, redes de polticas pblicas y acontecimientos
sistmicos dinmicos, y explicar los factores que mitigan el cambio y autonoma
58
Peterson, J., Policy Networks and Governance in the European Union, en P. Dunleavy (eds), Contemporary Political Studies,
Political Studies Association, Belfast, Vol. 1, 1994, p. 34.
101
de la red59. Las redes tambin amplifican el margen de accin de las polticas

pblicas, es decir, no se limitan a la actuacin de un grupo especfico, sino que
pueden participar todo tipo de actores.
Los acontecimientos son considerados de manera positiva, lo que
significa que si hay errores en el anlisis de la poltica, se toma como una ruta
alternativa qu fracas y cmo evitar experiencias semejantes. Para definir el
anlisis de redes existe una combinacin terica, pero que se aplica en la
realidad con hechos empricos.
Otros elementos complementarios son las nuevas direcciones en el
anlisis de redes, en especfico, se har referencia al enfoque dialectico-tesis,
anttesis y sntesis, 60 que incluye la combinacin de varios mtodos y
perspectivas al mismo tiempo. Esto no es una debilidad, sino la oportunidad de
realizar trabajos interdisciplinarios.
Crear un esquema del apartado 3.3, 3.4 y 3.5
qu consiste el anlisis de red, las lneas de anlisis de la red y cmo influyen
los medios de comunicacin en las polticas pblicas.
se recomienda tomar en cuenta iniciar con una lluvia de ideas y despus
ordenarlas por rango de importancia.
59
60
Ibid.
Williams, R., Keywords. A Vocabulary of Culture and Society, p. 45.
102
3.5 MEDIOS DE COMUNICACIN Y NUEVAS TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN

En este ltimo apartado del libro se realiza una reflexin acerca de la
importancia de los medios de comunicacin. Se destaca una visin positiva y
negativa de los medios. Hasta dnde afectan positivamente o manipulan los
medios las polticas pblicas?
Se presentan algunas lneas descriptivas que sern complementadas
con la opinin de expertos sobre el tema. Un apartado es insuficiente para
explicar la importancia de las nuevas tecnologas de la informacin (TICs), pero
en lo que resta de este libro el tema ser tratado con mayor detalle.
Se presenta el papel de los medios (televisin, radio, peridico, internetredes sociales, encuestas/sondeos). La televisin ha cumplido un rol de suma
importancia en un sistema poltico: no slo ha generado entretenimiento, sino la
oportunidad de socializacin, de reforzamiento de valores, conductas y
comportamiento poltico.
La televisin es un medio masivo en extremo: es el ms comn en
cualquier hogar, por ello los polticos en campaas electorales centran su
imagen, propuestas y resultados en la televisin. Pareciera que la imagen dice
ms que cualquier discurso (lo cual en parte es cierto); no obstante, pensar que
los ciudadanos todo lo creen y obedecen sera una postura muy pragmtica.
Giovanni Sartori,61 en su obra Homo videns, seala que los ciudadanos
estn a merced de los medios, que se han convertido en seguidores absolutos
de los productos que ofrece la televisin. No obstante, es posible no concordar
con el autor, pues los ciudadanos, si bien en muchos casos no poseen un alto
grado de cultura poltica, tampoco pueden calificarse como ignorantes. Los
medios de comunicacin presentan una faceta competitiva de la poltica, en la
cual la disputa por el poder es muy fuerte y los ciudadanos juegan un papel
importante al momento del voto. .
La televisin aporta a las polticas pblicas una excelente oportunidad
para presentar imgenes (resultados efectivos); construye candidatos o
61
Giovanni, Sartori, Homo videns: La sociedad teledirigida, p. 10.
103
propuestas que son productos de la mercadotecnia. En algunas ocasiones, la

imagen est muy lejos de la percepcin real de los ciudadanos.
La televisin cumple el rol de disimular los defectos y debilidades de los
candidatos o, bien, las limitaciones de los programas de polticas pblicas. Por
otro lado, tambin enfatiza las cuestiones positivas de los procesos polticos. La
televisin representa al mejor postor, y el partido que cuente con mayor
presupuesto tendr mayor presencia meditica. Un ejemplo de lo anterior fue la
eleccin presidencial del ao 2000, en la cual el partido con ms gastos en los
medios de comunicacin fue el PRI. 62 Esto tambin se puede constatar con
datos oficiales que el peridico El Universal public en un reportaje: IFE: gasto
de campaas en medios creci ms de 100%.63
El radio cumple una funcin diferente en los medios de comunicacin. En
la televisin lo ms importante es la imagen, por ello, el Gobierno y partidos
contratan expertos para saber cmo vestir, cul es la mejor posicin, entre otros
aspectos. En el medio radiofnico se prioriza el audio, por ello el mensaje de la
poltica pblica debe ser repetitivo, consistente y claro.
No importa si el mensaje se repite una y otra vez, si el eslogan del
Gobierno est bien diseado, quedar en la mente de los ciudadanos. El radio
debe aprovechar los sonidos, realzar la voz de quien presenta la poltica
pblica, por lo tanto, el Gobierno debe enviar a funcionarios expertos, que se
puedan desenvolver ante preguntas y cuestionamientos.
Los mensajes deben ser persuasivos y reflexivos, de tal forma que los
que escuchen realicen un proceso de anlisis de lo que escucha. Si los
funcionarios pblicos asisten a programas y otorgan entrevistas, la poltica
tendr difusin y propaganda, lo cual es el objetivo principal.
Otro medio de comunicacin sumamente importante es la prensa escrita,
pues hace posible llegar a un estrato diferente que en la televisin. Por lo
general, quien compra un diario est dispuesto a pasar un par de horas
leyendo, ya sea de camino a casa, trabajo, o en la escuela. El mensaje de los
62
Citlali Villafranco Robles, , La presencia de los partidos polticos en la televisin: campaas mediticas y votos en los procesos
electorales en Mxico (2000 y 2003), Flacso, Mxico, 2006, [Tesis de doctorado], p. 173.
63
El Universal, IFE: gasto de campaas en medios creci ms de 100% Recuperado el da 23 de septiembre de 2011; puede verse
en http://www.eluniversal.com.mx/nacion/143969.html,
104
programas pblicos debe combinar imgenes atractivas, discurso corto y

ubicacin en una parte importante del diario. La mejor opcin es aparecer en
una parte de la portada y en las pginas centrales, que son las que
generalmente las personas leen.
En una era de globalizacin, informacin y tecnologa creciente, los
medios masivos (tradicionales como la televisin, el radio y los diarios)
compiten con internet, pero, sobre todo, con las redes sociales. Las
tecnologas de la informacin y la comunicacin (TICs) estn acelerando los
procesos de cambio econmico y social, pero su acceso y beneficios que se
derivan de su uso, no accesibles en condiciones de igualdad para toda la
poblacin.64
Las redes sociales (como Facebook y Twitter) son dos herramientas en
las que el Gobierno da a conocer, polticas, acciones de Gobierno, cambios en
los programas, entre otras posibilidades. La mayora de las personas cuando
acceden a internet, por lo menos una vez consultan estas dos redes sociales.
Las TICs, entre las que se encuentra internet, la red de redes, suponen una
transformacin no slo en la manera en que nos comunicamos, informamos o
vinculamos, sino en la intensidad y amplitud con la que lo hacemos en la
mayora de las reas de la actividad social, econmica y poltica.65
La importancia de la tecnologa es evidente y la extensin de estas
herramientas est no slo en las computadoras personales, sino en telfonos y
otros dispositivos. Dicho lo anterior, la disponibilidad de noticias y comentarios
polticos es una gran oportunidad para que los ciudadanos se informen y en
determinado momento cuestionen la informacin que se presenta en los medios
tradicionales, como la televisin, la radio y la prensa escrita.
Los medios de comunicacin representan un potencial muy alto para
ofrecer informacin, pero tambin para generar informacin y datos valiosos
para los ciudadanos. El Gobierno puede acceder a una gama muy extensa de
64
Ricoy Casa, Rosa Mara, Internet, medios de comunicacin, polticas pblicas y genero Nueva Sociedad, 2006, p. 1.
Agndez Basterra, Mercedes, Derechos humanos y nuevas tecnologas Ararteco: Derechos Humanos y nuevas tecnologas,
2003, p. 26.
65
105
posibilidades al contratar a expertos para el diseo y realizacin de encuestas y

sondeos de opinin, los cuales sirven saber la percepcin de los ciudadanos.
Jimnez y Muoz confirman lo dicho en lneas anteriores. Los medios de
comunicacin han tenido un rol protagnico en los grandes cambios polticos y
sociales. 66 Desde luego se coincide con el autor en que los medios han
desempeado un papel central en la socializacin de los ciudadanos; no
obstante, se debe sealar que el enfoque tradicional de los medios se presenta
cada vez ms cuestionado.
66
Csar Jimnez Yez y Jorge Muoz Cerda , Polticas pblicas y el rol del Estado en los medios de comunicacin en Chile, p. 2.
106
AUTOEVALUACIN
Para una mayor comprensin del contenido de esta Unidad conteste lo ms
ampliamente
posible
las
siguientes
preguntas.
Considere
estas
recomendaciones: a) Explique una idea central, b) Escriba una definicin, c)

Incluya en la respuesta por lo menos tres caractersticas.
1) Caracterice brevemente cmo se identifican los actores en las polticas

pblicas.
2) Cmo se caracteriza la red de la poltica pblica?
3) Por qu es til el anlisis de la red?
4) Cmo se relacionan los niveles de la red con el Gobierno?
5) Cul es el papel de los medios de comunicacin en las polticas pblicas?
Respuestas
1) En la elaboracin de las polticas participan diversos actores, entre ellos, los
altos funcionarios, quienes son la parte visible del Gobierno, lo cual es parte de
una interaccin entre: analistas, funcionarios y polticos. Existen grados de
importancia entre los analistas, as como tambin existe una distincin entre los
polticos, quienes son tecnocrticos y quienes poseen una amplia experiencia
poltica.
2) Incluye una amplia gama de actores que participan. La red es un enfoque
alternativo al de sistema de Easton, porque no limita la participacin y decisin
solamente al gobierno, sino que permite una interaccin entre diversos grupos,
organizaciones sociales, desde luego tambin incluye al gobierno.
3) Porque se puede identificar con precisin cundo el gobierno posee una
estructura dbil o fuerte. Adems, el anlisis de la red permite al analista definir
cmo lograr sus metas y sealar que las polticas pueden estar estancadas
cuando se depende de otras organizaciones que ofrecen personal y recursos
financieros.
107
4) Existen niveles jerrquicos que deben ser considerados para que la poltica
tenga xito. Para determinar cmo abordar el problema, las siguientes
recomendaciones son tiles: las polticas no son exclusivas, existen intereses
de por medio, el ambiente es muy importante, as como considerar la ideologa.
5) Los medios de comunicacin son determinantes para ofrecer informacin a
los ciudadanos. Cumplen un rol de socializacin, aunque tambin pueden
generar cierto tipo de limitacin y manipulacin. Los medios tradicionales
histricamente han sido relevantes, pero se enfrentan a las nuevas tecnologas,
las cuales atraen con ms facilidad a los ciudadanos. Un problema a
considerarse es que no todos pueden tener acceso a la tecnologa de punta.
108
UNIDAD 4
MARCO LGICO
OBJETIVO
El estudiante analizar los factores que contribuyen a identificar la viabilidad de
una poltica pblica. Se explica, a lo largo del presente estudio, cmo se
seleccionan los tipos de niveles y objetivos y se establece el modo de
determinar los indicadores para evaluar las polticas pblicas.
Esta Unidad no pierde de vista que la poltica pblica necesita mecanismos y
procedimientos de verificacin y reflexin; por ello, el contenido de esta Unidad
es un complemento de las Unidades anteriores.
TEMARIO
4.1 ANLISIS DE FACTORES
4.2 NIVELES DE OBJETIVOS
4.3 INDICADORES
4.4 MEDIOS DE VERIFICACIN
4.5 SUPUESTOS
109
MAPA CONCEPTUAL
Marco lgico
Anlisis de factores
Indicadores
Niveles de objetivos
Medios de verificacin
Supuestos
110
INTRODUCCIN
Esta Unidad presenta una reflexin acerca de la importancia del marco lgico y
metodolgico en las polticas pblicas. Se hace nfasis en los factores, medios
de verificacin y mecanismos para evaluar las polticas desde los supuestos
que permiten al analista concebir una planeacin constante.
En la primera parte se presentan argumentos sobre la pertinencia de
delimitar y sistematizar las polticas pblicas; esto significa que es determinante
incluir estndares de medicin y monitoreo de las acciones de Gobierno. Se
establece con precisin que la metodologa a utilizar es un factor de xito o
fracaso de las polticas.
En la segunda parte se presentan los objetivos del marco lgico. Los
objetivos permiten, de manera clara, exigir una rendicin de cuentas hacia
quienes aplican las polticas (de un modo ideal, desde luego). Los objetivos
estn relacionados estrechamente con la cantidad de recursos disponibles. Un
punto importante es que sirven para determinar el grado de responsabilidades
de analistas, funcionarios y polticos.
En la tercera parte se reflexiona cules son los indicadores de una
poltica pblica. Se muestran las categoras ms importantes como:
transacciones, liberalizacin del sistema, oportunidades de negociacin, as
como los tipos de errores de clculo del Gobierno.
En el apartado nmero cuatro se caracterizan los medios de verificacin
de las polticas; entre ellos, el estudiante encontrar: unidades de medida, nivel
de capacitacin, periodo, agentes, fuentes de informacin.
La parte final se enfoca en los supuestos que los analistas consideran
necesarios para disear y aplicar una poltica. Se menciona que existen cuatro
elementos bsicos: objetivos, indicadores verificables, medios de verificacin y
supuestos. Por ltimo, la Unidad sita dos opciones de supuestos: flexibles y
rgidos.
111
4.1 ANLISIS DE FACTORES

Esta Unidad parte de un supuesto completamente terico de las polticas
pblicas. Se hace nfasis el marco lgico, que es la determinacin de un marco
terico delimitado y sistemtico.
Las polticas pblicas son una herramienta fundamental para dar
soluciones a problemas y demandas de los ciudadanos. Para lograr soluciones
efectivas, el Gobierno, mediante los analistas, propone organizar y sistematizar
informacin confiable, que incluya sistemas de medicin y monitoreo de las
polticas pblicas.
Cmo se instrumenta el marco lgico? La forma ms adecuada para
instrumentar esas acciones es determinar una serie de pasos lgicos que se
denominan factores. Como se ha sealado en Unidades anteriores, la
bibliografa sobre el tema de polticas pblicas es muy amplia; por esta razn se
realiza un esfuerzo sinttico para abordar los puntos ms importantes en esta
Unidad. A continuacin se citan los factores ms relevantes.
El primer factor se refiere a la necesidad de evaluacin. 67 Todo
Gobierno que aspira a la eficiencia y a la eficacia (esta distincin se puede
revisar en Unidades previas) contempla la posibilidad de evaluacin.
El objetivo de las evaluaciones se expresa en trabajos que estn
desarrollando los analistas, o bien, en los trabajos de otros que ya estn
terminados. Hay una faceta que evala el xito de la poltica cuando ya se est
aplicando en el mundo real. Por tanto, la necesidad de la evaluacin ocurre en
tres momentos: diseo, evaluacin de otras metodologas y aplicacin real.
Es importante la metodologa en las polticas pblicas? S, es muy
importante, por ello, un segundo factor es la pertinencia de la metodologa a
utilizar. Es crucial que el analista experto utilice y se enfoque en construir un
marco metodolgico til y aplicable a cualquier situacin, terica o real. Si la
metodologa es demasiado complicada y nadie la entiende, entonces debe ser
modificada.
67
Ramn Aguirre Vara, Et. al, El Enfoque de Marco Lgico como punto de partida de investigacin de operaciones en proyectos
del mundo real, Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, Mxico, Tesis.
112
Se debe recordar que existen actores involucrados que no comprendern

mucho de metodologa, pero que s saben del entorno poltico-legislativo, por lo
tanto la metodologa como factor determinante de una poltica, s importa. La
metodologa ofrece rigor, veracidad y medicin de los resultados de los
programas.
Un tercer elemento consiste en analizar las recomendaciones de las
polticas.68 Es de vital importancia reflexionar acerca de las ellas. No se puede
desechar ninguna opcin, por ms obvia que parezca; el analista debe
considerar cada una de las observaciones y comentarios que de los programas
se deriven.
A partir de todas las recomendaciones, se enriquece el trabajo del
anlisis poltico. Es posible, incluso, realizar una jerarqua de las mismas.
Existen recomendaciones empricas y tericas. En las primeras se ubica la
opinin de los funcionarios pblicos y legisladores, es decir, directores,
coordinadores y jefes de departamento, as como diputados y senadores, y
quienes ocupan los cargos que se denominan ejecutivos (presidente de la
Repblica y gobernadores).
En las recomendaciones tericas se ubican esencialmente las opiniones
de expertos y acadmicos, quienes integran una visin completamente terica
del tema. Los expertos pueden ser directores de encuestadoras, lderes de
opinin en los medios de comunicacin (radio, prensa, televisin, incluso
internet),
as
como
profesores
investigadores,
quienes
ofrecen
recomendaciones desde el mbito del estado de la cuestin (revisin de la

literatura del tema).
Si el gobierno quiere tomar en cuenta un punto de vista neutral al
contexto poltico nacional, entonces puede contratar expertos de otros pases;
incluso consultora ajena (extranjera), que ofrecer una visin lo ms objetiva
del tema. Esto no es una limitacin, ms bien es una oportunidad de enriquecer
los objetivos con anlisis de expertos que no poseen una tendencia en
particular.
68
Vase, Subirats, J., Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin, p.19.
113
Cmo interpretar las polticas sociales? Un factor adicional es

determinar la importancia de las polticas sociales. Todo Gobierno debe
interesarse
por
los
sectores
marginados.
No
importa
si
la
visin
macroeconmica es neoliberal o de estado de bienestar, el aparato estatal debe

preocuparse por reducir al mnimo los conflictos69 con los ciudadanos.
Se ha dicho que si un Gobierno no aplica polticas sociales, con el paso
del tiempo se genera un descontento social, lo cual puede alterar el factor de
estabilidad en la aprobacin de las acciones del Gobierno.
Para evitar al mximo cualquier tipo de conflictos, es trascendental que
las acciones del Gobierno sigan los algunos requisitos:
a) Rango constitucional, es decir, que las polticas posean un sustento
legal.
b) Respetar el marco operacional de la poltica; esto implica observancia
de los procedimientos de operacin de los programas. Si la poltica debe
llegar con determinado presupuesto, desde el nivel federal hasta el
cabildo municipal, as debe ser y no es posible ni recomendable cambiar
en alguna etapa del programa por intereses poltico-electorales.
Otro factor se enfoca la consistencia de los resultados .70 Este aspecto
es muy discrecional, sobre, todo por la posibilidad que ofrece la manipulacin
de los mismos. Existe un riesgo en el manejo de los datos: el Gobierno puede
presentar a conveniencia algunos indicadores y ocultar otros. Ciertos nmeros
se pueden observar de manera ms impactante si se realizan comparaciones
tergiversadas; por ejemplo, no es lo mismo decir que se ha avanzado en 35 %
en la reduccin del desempleo en una muestra de 1000 personas, es decir, un
total de 350 personas. Vase el mismo dato, pero presentado de otra forma: se
ha avanzado en 3.5 % el desempleo en una muestra de 10,000 personas. El
dato final en ambos casos es de 350 personas. La opcin nmero uno presenta
un mayor impacto, en la segunda parece de menor impacto, aunque es el
mismo dato, 350 personas.
69
Margarita Cruz Cruz, Anlisis del marco lgico en la evaluacin de programas sociales. caso: programa 3x1 para migrantes,
Flacso, 2008, Tesis de maestra, p. 11.
70
X Ballart, Cmo Evaluar Programas y Servicios Pblicos? Aproximacin Sistemtica y Estudios de Caso, p. 23.
114
4.2 NIVELES DE OBJETIVOS

En este apartado se describen los niveles de objetivos, tanto al interior como en
el exterior y se estudia la consecucin de resultados en la estructura poltica
interna de la institucin, es decir, el subtema se centra en el cumplimiento de
los objetivos en el sector pblico. Si un Gobierno logra enviar una imagen de
resultados efectivos, entonces los ciudadanos y otros actores participantes
legitimarn al partido en el Gobierno.
Por otro lado, los objetivos en el exterior deben reflejar una rotunda
exigencia social de libertad y transparencia, as como una rendicin de cuentas
visible. 71 Los argumentos que expresan los autores son muy claros: los
objetivos se deben relacionar con la satisfaccin social, de modo que la
sociedad civil se sienta integrada en las decisiones pblicas.
Cul es la funcin de los objetivos en las polticas pblicas? Los
objetivos necesariamente se relacionan con los recursos financieros. No es un
asunto teleolgico (obvio), pues cualquier Gobierno est interesado en contar
con un amplio margen de maniobra.
En cada etapa de las polticas pblicas estn inmersos los recursos.
Para clarificar vanse las diferentes etapas.
a) Diseo: cuando el gobierno desea aplicar una poltica, primero debe
crear un rea de anlisis poltico, a la cual debe otorgarle un presupuesto
para comenzar trabajar. Si no hay expertos sobre el tema, el gobierno en
turno (municipal, estatal o federal) deber gastar en analistas que
dominen esos asuntos.
b) Planeacin: esta etapa tambin resulta costosa, ya que elaborar
diferentes alternativas (propias o bien de otros estudios) requiere dinero.
Se precisa de una cantidad constante para identificar las alternativas y
seleccionar entre las opciones, la ms viable. La planeacin necesita de
pruebas piloto para evaluar un posible resultado y stas demandan
financiamiento para su aplicacin.
71
Myriam Irma Cardozo Brum, La Evaluacin de Polticas y Programas Pblicos. El caso de los programas de desarrollo social en
Mxico, p. 45.
115
c) Ejecucin: una vez que se han pasado las dos etapas previas, las
polticas exigen an ms recursos para su aplicacin real de manera
general.
Un cuarto elemento en los niveles de objetivos se orienta a determinar el
grado de responsabilidades. 72 Este punto es muy importante porque todo
gobierno debe tener claro que la poltica pudiera fallar; si es el caso, entonces
debe preguntarse por qu fall? y quin fall? Lo anterior no implica que se
vaya a realizar una accin legal en contra del responsable (crcel, por ejemplo,
que s se podra llegar a eso), pero es decisivo, en cambio, remover al
funcionario o llamar la atencin sobre la eficiencia de sus acciones.
Es prioritario delimitar responsabilidades? Un programa debe contar
con un marco legal de operaciones en el que se especifique el grado de
responsabilidad. ste, adems, establece las funciones propias de cada
funcionario, desde el rango ms alto hasta el nivel ms cercano a la poblacin.
Si cada actor tiene definido su papel en la poltica pblica, entonces todos
podrn realizar su trabajo con estabilidad y se evitar la apropiacin de
facultades.
Delimitar responsabilidades y delegar autoridad es un asunto necesario
en cualquier organizacin poltica y social. Los lderes no pueden y no deben
realizar todo. Por ello, es necesario ceder autoridad de manera legal; as se
permite que el trabajo sea distribuido de manera equilibrada y ninguna parte del
sistema entrar en sobrecarga.
En la Unidad 1 de este libro se mencion que el Gobierno es como un
sistema que recibe demandas y ofrece productos. Para que la administracin
pblica ofrezca un sistema de satisfaccin equilibrado debe contar con una
estructura capaz de soportar la presin social, por lo tanto, la capacidad de
respuesta debe concordar con la cantidad de demandas. Por ejemplo, si el
Gobierno crea una nueva institucin federal, pero la ubica en un edificio muy
pequeo, en trminos simples se dificultar la atencin al pblico. Tal vez ese
edificio sera efectivo para una institucin local, pero no para el mbito federal.
72
Ernesto Cohen y Rolando Franco, Evaluacin de Proyectos Sociales, p. 21.
116
El marco lgico en la parte de los objetivos debe considerar como parte

importante incluir a los actores ms destacados.73 Cuando el Gobierno detecta
una problemtica que debe ser atendida, debe inmediatamente ejercer accin.
Aqu, es importante hacer una distincin: no es lo mismo atender que resolver la
demanda. El Gobierno tal vez no cuente con la capacidad de resolver el
problema de manera inmediata, pero s debe poseer toda la intencin de
escuchar las demandas de los grupos y actores vulnerables.
Por qu es crucial el dilogo entre actores polticos? En las polticas
pblicas el Gobierno debe establecer una poltica de dilogo e interlocucin y
evitar al mximo la confrontacin con los actores. El razonamiento racional
debe ser la preeminencia de los operadores polticos al momento de hablar con
los inconformes. A este tipo de problemas de coyuntura debe enviarse a
polticos con experiencia, capaces de manejar la situacin y ganar tiempo para
una solucin temporal.
Para determinar los niveles de los objetivos se requiere de una
elaboracin tcnico-metodolgica muy importante. Es fundamental alcanzar un
alto grado de eficiencia, se debe incluir un proceso denominado inteleccin,
que presupone que la accin puede subordinarse a la razn y que el
comportamiento puede dirigirse hacia el logro de determinados fines eligiendo
los medios ms racionales. Los objetivos de las polticas son establecidos
conociendo la relacin causa-efecto entre la accin y los resultados.74
Margarita Cruz Cruz nos dice que para la elaboracin de objetivos es
determinante que la parte racional est por encima de la parte emocional.
Desde el punto de vista analtico no se puede y no se debe privilegiar la parte
electoral; no obstante, como se ha visto en este libro, los polticos profesionales
en gran parte determinan si es el momento adecuado de aplicar una accin de
Gobierno, es de decir, el poltico, contrario al analista s puede dejarse guiar por
elementos emotivos.
73
74
M. Vanderplaat, Beyond Technique. Issues en Evaluating for Empowerment, Evaluation, Vol. 1 nm. 1, 1995, p. 34.
Margarita Cruz Cruz, Op. cit., p. 11.
117
El elemento que ms importa para analistas y polticos son los

resultados. No hay otra forma ms sencilla para evaluar los objetivos si no es a
partir de los logros, beneficios y capital poltico.
Margarita Cruz Cruz seala que los objetivos de las polticas pblicas se
establecen con base en la relacin que existe entre los antecedentes y los
resultados de acciones previas. En otras palabras, es poco realista que un
analista o un poltico simplemente comience de cero; ms bien una poltica
surge a partir de una motivacin previa (acadmica o emprica). La relacin
causa-efecto es de vital importancia, porque se acta con base en el criterio de
que sta debe proveer utilidad, aun si se trata de corte tcnico (analistas) o de
ndole electoral (polticos).
Elaborar un cuadro comparativo de los subtemas 4.1 y 4.2
Objetivo de la actividad: Con base en el tema de anlisis de factores y niveles
de objetivos, el estudiante elaborar un cuadro que incluya sus caractersticas
ms importantes.
Material necesario: libro didctico; leer en l los subtemas sealados.
Centramiento: Como producto de la actividad, elabore el cuadro comparativo
Desarrollo y cierre: concluir exponiendo las virtudes y debilidades de cada
punto.
4.3 INDICADORES
El marco lgico de las polticas permite construir indicadores para medir el xito
o fracaso. Un primer elemento involucra la interaccin, misma que supone que
la accin es producto de transacciones entre partes, y que la persistencia del
inters individual logra el fin colectivo que las vincula.75 En esta afirmacin se
75
Ibid.
118
seala que existen transacciones entre los actores. Desde luego se concuerda
con la autora: en un juego todos cumplen un rol y obtienen una retribucin por
el trabajo que realizan.
En las polticas pblicas, los grupos de inters, las organizaciones no
gubernamentales y los diversas organizaciones sociales participan en poltica,
porque aspiran y obtienen una retribucin, material o selectiva a sus acciones.
En el nivel de transaccin el Gobierno puede llevar la mayor parte de ganancia
y los grupos una parte menor, pero reciben un incentivo, por pequeo que sea.
Sin el juego de premios y recompensas, el juego poltico no tendra sentido.
La autora seala que ocurre un proceso de persistencia, el cual es
normal e, incluso, requisito para que el Gobierno atienda una peticin. Por
ejemplo, un grupo poltico que lleva una par de das mostrado su inconformidad
fuera del palacio municipal ser atendido con base en la persistencia que tenga
para no rendirse o irse.
Qu papel juega la persistencia en las polticas pblicas? Desde el
punto de vista de David Easton, la persistencia es un valor vital en el sistema
poltico, pues permite a los actores exigir demandas y recibir productos
parciales. El inters individual debe ser constante, con lo cual poco a poco
suma otros actores individuales y finalmente se alcanza un objetivo colectivo.
Un siguiente indicador explica la capacidad comunitaria
76
de las
polticas pblicas. Este punto desarrolla los programas y proyectos sociales. La

actuacin del Estado debe aminorar la distancia entre marginados y los
poseedores del los recursos financieros. No obstante, el Estado y la
democracia, como forma de Gobierno, no deben, en s, cargar con esa
responsabilidad.
Cruz Cruz seala que las polticas comunitarias combaten las asimetras
desigualdades a partir de la participacin social. Entre mayor participacin,
mayor accin social y, por lo tanto, ms de integra las diferentes comunidades
(sectores) en las polticas pblicas.
76
Nuria Cunill, Repensando lo Pblico a travs de la Sociedad: Nuevas Formas de Gestin Pblica y Representacin Social, p. 23.
119
Las sociedades tienen a cambiar su contexto sociopoltico, por lo cual,

las polticas pblicas tambin deben seguir ese ritmo de crecimiento. Por
ejemplo, un rgimen poltico que se encuentra en una etapa rural, si pretende
crecer y desarrollarse, debe entrar en varias etapas para convertirse en un
Estado moderno.
La modernizacin, en un primer momento, requiere de un Estado
autoritario para permitir la creacin de infraestructura, construccin de
instituciones y explotar los recursos naturales con los que pueda contar un pas.
El pas sale del atraso, pero la forma de Gobierno es autoritaria y no
puede ser de otra forma. La democracia no encaja en una etapa de
modernizacin, porque generalmente quien preside el poder, debe otorgar
concesiones discrecionales (fuera de la Constitucin).
Cul es el rol del proceso de liberalizacin? Una vez que un sistema
poltico cuenta con las instituciones bsicas y con una cantidad moderada de
infraestructura, entonces surge de parte de los ciudadanos una presin por
derechos polticos, los cuales en la etapa de modernizacin fueron limitados.
En un segundo momento, la liberalizacin, se extienden las garantas
civiles; los partidos de oposicin, que eran prcticamente nulos en la etapa
anterior, cumplen un rol de presin electoral. No obstante, esta etapa es
insuficiente para garantizar la democracia. Se cuenta en apariencia con un
sistema poltico abierto, pero en esencia slo es una fachada democrtica.
La siguiente etapa es la liberalizacin es la democratizacin, en la cual,
s existe competencia real entre partidos, las elecciones son competitivas y los
resultados tienden a asegurarse mediante procedimientos constitucionales. En
esta etapa la posibilidad de alternancia poltica es viable, sobre todo en el Poder
Ejecutivo.
Como se describe en lneas anteriores, las sociedades cambian y se
adaptan al nuevo contexto poltico-social. Las polticas pblicas deben seguir
esa misma lnea. Dicho lo anterior, un indicador de las polticas se refiere a la
cantidad de derechos polticos que se ofrece al pueblo. sta es una faceta que
120
no se ha examinado con suficiente detalle, pero que representa un rea de

oportunidad para el Gobierno y analistas.
El cuarto indicador se enfoca en los errores de clculo77; este asunto es
vital para mantener sanas las finanzas de los programas. Si los analistas prevn
que los resultados no sern alentadores, los polticos deben estar dispuestos a
escuchar las advertencias de estos especialistas y no obsesionarse con sacar
adelante la propuesta de poltica.
Para explicar este ejemplo, se propone el siguiente escenario: un
gobierno intenta construir una obra pblica para celebrar 50 aos de fundacin
del municipio. La obra en principio costara 100 millones de pesos. El
presupuesto se aprob y las acciones de la empresa encargada de la
construccin estn en marcha. El tiempo aproximado de la terminacin de la
obra sera de un ao y medio.
Al transcurrir un ao, la empresa encargada de la construccin informa
que el proyecto requiere de ms presupuesto; sin embargo, el plan original no
contempl algunas variables, por lo cual la terminacin de la obra, por diversas
circunstancias, estar en el doble de tiempo y costar 600 millones de pesos.
Cmo debe actuar el Gobierno? El dilema no es fcil, ya que se han
invertido 100 millones de pesos en una obra que est ms o menos en 20 % de
avance. El Gobierno cuenta con dos opciones: dejar la obra inconclusa y perder
100 millones de pesos, o bien, invertir otros 500 millones de pesos.
Aqu estamos hablando de prdidas, es decir de errores de clculo.
Veamos las posibles respuestas desde un punto de vista netamente racional.
En la opcin 1, la prdida slo es de 100 millones de pesos. En la opcin 2, la
prdida es de 500 millones, por qu? Porque el plan original era gastar
solamente 100 millones de pesos, por lo tanto, cualquier inversin fuera de esa
cantidad es una prdida.
La pregunta pertinente es: cunto est dispuesto a perder el Gobierno?
Esto es importante, porque si el Gobierno est dispuesto a gastar ms de lo
planeado podra generar deuda pblica o bien sacrificar otros programas para
77
Vase el trabajo completo de Thoening, Jean-Claude, La Evaluacin en actos. Lecciones del pasado y Preguntas para el Futuro,
Gestin y Poltica Pblica, CIDE, Vol. XI, Mxico, 2002.
121
reorientar los recursos a esta poltica. Jean-Claude Thoening en su obra

nombra a este tipo de prdidas como costo hundido. El costo hundido
representa toda la perdida de dinero, recursos humanos y prdida de tiempo.
Entonces cunto costo hundido se est dispuesto a enfrentar? Las dos
opciones representan un costo, pero desde luego la opcin 2 es mayor. No
obstante existe una alta probabilidad que el Gobierno escoja la opcin 2, porque
escoger la primera quedara como una poltica inconclusa y eso tendra efectos
negativos ante la ciudadana. Como actividad complementaria busque en
internet algn ejemplo de costo hundido en las polticas pblicas en Mxico,
explique por qu y cmo sucedi.
Las recomendaciones de los analistas se enfocaran en la opcin 1, pero
los polticos optaran por la segunda. El Gobierno pagar un costo hundido ms
alto, pero terminar la obra, aunque sta se retrase por mucho tiempo.
Se debe recordar que el inters de los polticos est supeditado al capital
poltico que obtendrn como resultado de sus acciones.
4.4 MEDIOS DE VERIFICACIN

Las polticas pblicas deben ser evaluadas con base en indicadores confiables.
El Gobierno utiliza diferentes medios de verificacin para evaluar la efectividad
de las acciones gubernamentales. En este apartado se presenta una
clasificacin de stas.
El primer medio de verificacin se orienta hacia un formato de monitoreo
inflexible. Los indicadores representan la parte sistemtica de la poltica pblica,
es decir, son procedimientos que cualquier analista puede realizar y analizar.
Pero no slo se limita a este aspecto: toda la gama de empleados pblicos
(funcionarios) pueden levantar informacin sobre la eficiencia y resultados.
Los monitoreos inflexibles implican una serie de ordenamientos
empricos como cuestionarios y sondeos que no necesitan una preparacin
rigurosa para aplicarlos. Generalmente son instrumentos diseados por
especialistas, los cuales presentan aspectos generales en las preguntas.
122
En determinado momento, si el Gobierno aspira a elevar la eficiencia de

dichos cuestionarios, debe capacitar a los empleados pblicos para contar con
tcnicos capacitados. Los monitoreos implican unidades de medida, nivel de
capacitacin, periodo, agentes, fuentes de informacin.78
Cruz Cruz seala que deben establecerse unidades de medida, mismas
que deben ser estandarizadas, por qu? Para que la prueba se aplique igual
en todas las instituciones o a todos los ciudadanos. Este proceso demanda que
existan definiciones claras sobre las preguntas, es decir que las preguntas no
sean ambiguas, as como que las reactivos de los cuestionaros estn
relacionados entre s. Una recomendacin adicional es separar el tema general,
para que las respuestas sean ms fciles de evaluar.
La verificacin de las polticas debe, forzosamente, llevarse a cabo en
periodos determinados; ejemplos: las revisiones anuales, semestrales,
trimestrales del ejercicio del trabajo pblico. Si el Gobierno descuida la
verificacin, entonces las acciones estarn fuera de contexto, porque se
desconocer la percepcin de los ciudadanos.
Verificar cada periodo requiere de tres procesos: el primero se enfoca en
la planeacin de los instrumentos de medicin; el segundo refiere la aplicacin
del instrumento y un tercero se orienta a la interpretacin y anlisis de las
evidencias recogidas por los funcionarios.
La investigadora Margarita Cruz Cruz, hace nfasis en que la verificacin
se debe delimitar con precisin los agentes participantes; esta afirmacin
coincide con otros apartados de nuestro libro de polticas pblicas, en los cuales
se presenta los niveles jerrquicos de las polticas pblicas; es decir, analistas,
directores y legisladores en la toma de decisiones.
Cul es el papel de la informacin en la verificacin de una poltica
pblica? Las fuentes de informacin representan una opcin muy importante
para la verificacin. Metodolgicamente, entre ms datos e informacin, mayor
probabilidad de verificacin. Ahora bien, no slo se trata de obtener demasiada
informacin, sino de saber qu hacer con ella. En trminos simples, los
78
Margarita Cruz Cruz, op. cit., p. 58.
123
analistas deben contar con parmetros sistemticos para discriminar y

jerarquizar la informacin. Por ejemplo, son tiles categoras como: validez,
confiabilidad, seriedad y aceptacin de la informacin por la comunidad
cientfica. No ofrece la misma certidumbre leer datos de un peridico, que de
una fuente oficial como el Instituto Nacional Estadstica de Geografa (INEGI).
Para la verificacin es pertinente establecer cmo seleccionar la
informacin realmente til, de otra que slo quitar tiempo y recursos. Esto
ltimo es relevante, si consideramos el impacto pblico del anlisis de la
informacin. Se debe evitar gastar recursos en informacin obvia y, en cambio,
es importante privilegiar el anlisis objetivo y aplicable a la realidad. Por
ejemplo, es mejor analizar informacin sobre una poltica de transporte pblico
en Amrica Latina, que estudiar el impacto de una poltica en Suiza. Por qu?
Porque el contexto es diferente. Suiza es un pas de primer mundo y la
problemtica de Latinoamrica no coincide necesariamente con las de un pas
altamente desarrollado.
El siguiente medio de verificacin se orienta a la medicin de
tendencias.79 Estudiar las tendencias probables de las polticas pblicas es una
combinacin de ciencia y tcnica emprica. Es decir, primera parte refiere la
capacidad terica para el diseo de los programas y estrategias, mientras la
segunda se enfoca en la habilidad y el conocimiento poltico de los funcionarios
y legisladores. El analista construye tendencias de los posibles resultados,
partiendo de ubicar variables independientes y dependientes; no obstante, el
poltico es quin conoce la necesidad real de los ciudadanos.
Cmo interpretar las tendencias? Este elemento es muy importante. El
analista le da el 100 % de confiabilidad a las tendencias, pero en la realidad
esto cambiar. Las situaciones reales tienden a cambiar porque partimos de
que son hechos, coyuntura dinmica.
El poltico difcilmente creer que la poltica saldr como lo plantea el
analista. Si bien la mayora de las acciones del Gobierno se alinearn como lo
recomienda el analista, en la prctica existirn situaciones que no se
79
Vase el trabajo de Cardozo, Brum y Myriam, Irma, La Evaluacin de Polticas y Programas Pblicos. El caso de los programas de
desarrollo social en Mxico, p. 10.
124
contemplan y a las que los polticos experimentados pondrn soluciones

empricas. Por ejemplo, si se piensa en construir un aeropuerto y los analistas
creen que los dueos de los predios aceptarn sin problema, el poltico
contempla que habr que pagar ms, o se tendr que negociar con los lderes
sociales de la comunidad. Una tercera opcin consistira en prometer otro tipo
de infraestructura secundaria al aeropuerto que los analistas no integraron en la
propuesta.
Un elemento adicional en la verificacin de las polticas es el tipo de
consolidacin y ejecucin del diseo. 80 Qu tan establecidos estn los
estndares del diseo? Aqu encontramos varios aspectos:
a) El diseo se aprob rpidamente (ad hoc) al momento.

b) El diseo ya llevaba tiempo de discusin y tiene un sustento amplio en
el sector acadmico.
c) El diseo no cuenta con los dos aspectos anteriores.
En el primer aspecto, el referente a la aprobacin rpida, desde luego es

una debilidad del modelo de formulacin de una positiva pblica. La rapidez
puede incluir que se descuiden aspectos importantes, sobre todo aquellas reas
vulnerables de mediano plazo social. El costo hundido puede ser mayor al
beneficio si los analistas slo realizaron un traje a la medida de la poltica.
Se debe recordar que un modelo debe cumplir con el objetivo de
generalidad para poder aplicarse a cualquier otra realidad. En este caso, los
programas que son hechos especficamente para que sean aprobados
rpidamente carecen de ese sustento de universalidad.
El segundo aspecto es de mayor alcance y en trminos simples es la
mejor opcin. Disear una poltica y llevarla a discusin en diversos foros de
anlisis constituye una excelente oportunidad de enriquecer los programas
pblicos.
80
Des Gasper, Evaluating the Logical Framework Approach, Toward Learning-Oriented Development Evaluation, 2000, p. 17.
125
El Gobierno debe conocer e integrar a especialistas sobre los temas de

cada programa. Esta es una visin moderna, interdisciplinaria de las polticas,
etapa de vital importancia para adecuar las polticas a contextos actuales y
globales.
La opcin de introducir un modelo ya revisado y discutido en varios
momentos y sectores asegura que la implementacin tenga una amplia
legitimidad social. No es lo mismo aplicar una poltica pblica que no cuenta con
el apoyo de la sociedad civil, que una que se ha discutido con diferentes lderes
sociales y de opinin, as como en foros estudiantiles en universidades pblicas
y privadas.
La tercera opcin en realidad no es muy til. Esta opcin implica
comenzar una poltica sin tener en cuenta un organigrama ni un plan de trabajo,
es decir, de manera completamente emprica. Se puede implementar con las
mejores intenciones polticas, asumiendo conocer a los sectores; pero esto en
realidad, sera una visin parroquial del Gobierno.
Elaborar un resumen del apartado 4.3 y 4.4 Tiempo estimado de duracin: 20
minutos.
Objetivo de la actividad: el estudiante precisar cules son los elementos ms
importantes que definen los indicadores y medios de verificacin de una poltica
pblica.
Apertura: consiste en elaborar en un prrafo de tres lneas el tema en general.
Centramiento: elaborar el resumen en un mximo de 150 palabras.
Desarrollo y cierre: efectuar una pregunta sobre el tema y responder la
pregunta. Es importante tambin sealar el aporte del resumen, es decir, qu
aprend.
126
4.5 SUPUESTOS
Para terminar esta Unidad, se presenta una explicacin acerca del significado
de los supuestos en las polticas pblicas. Para comenzar se muestran algunos
indicadores primordiales81 al momento de analizar una accin gubernamental.
a) Objetivos: definir como el programa contribuye a la resolucin de

problemas.
b) Indicadores verificables: medicin del impacto general.
c) Medios de verificacin: fuentes de informacin para verificar que los
objetivos se lograron.
d) Supuestos: indican los acontecimientos, condiciones o decisiones
necesarias para sustentabilidad (continuidad en el tiempo) de los
beneficios generados por el proyecto.
Lo que interesa en esta Unidad es el componente de supuestos, es decir,

el conocimiento sobre cmo se deben redactar diferentes posibilidades antes y
despus del diseo de la poltica. Los analistas elaboran supuestos sobre el
gasto, ambiente social y los resultados.
Por ejemplo, el supuesto ms general sobre los recursos es que no
habr crisis econmica en el cercano plazo. En el ambiente social se espera
que nadie cuestione los programas y que no se desarrollen movilizaciones o
presin social. Sobre los resultados, el Gobierno desde luego confa en obtener
logros alentadores.
Desde el punto de Cruz Cruz, los supuestos son acontecimientos. Los
analistas deben considerar todo tipo situaciones, desde positivas para el
Gobierno, as como acontecimientos que pudieran ocasionar violencia en las
calles. No se trata simplemente de ignorar el contexto, ms bien es no
descuidar el anlisis de coyuntura, muy til en la ciencia poltica y en las
polticas pblicas.
81
Interpretacin propia de las categoras de Margarita Cruz Cruz, op. cit., p. 93.
127
La
autora
tambin
habla
acerca
de
condiciones,
requisitos
indispensables para ejecutar una poltica pblica. Un caso: si el Gobierno

piensa en crear 10 campus universitarios en un estado de Repblica, la
condicin necesaria es que ya haya entablado plticas con el gobernador de
esa entidad, y adems cuente con la capacidad de negociacin con el Poder
Legislativo para conseguir el presupuesto.
Otro elemento fundamental son las decisiones que den sustento y
continuidad a las polticas. El componente central de los planes y propuestas se
concentra en la toma de decisiones. Es decir, qu tanta facultad existe para que
se reforme o adapten los reglamentos operativos de las instituciones pblicas.
Si quienes toman decisiones no pueden ejercer con libertad comentarios
y crticas a los modelos, entonces las polticas seguirn obsoletas. Los
supuestos permiten un margen de maniobra a los analistas sobre posibles
escenarios y reflexionar sobre los beneficios que se van a generar en los
diferentes etapas de la poltica pblica.
Cules son los tipos de supuestos? Los supuestos en trminos
generales pueden ser de dos tipos: simplificacin peligrosa 82 o modelos
sumamente rgidos. El primero cuenta con las siguientes caractersticas: los
analistas intentan presentar lo ms simple el diseo y planeacin de las
propuestas. El objetivo es que los polticos asuman y comprendan el impacto de
las estrategias de Gobierno.
Esto generalmente se logra con formatos o matrices descriptivas, es
decir, no se presenta todo el modelo desde la parte metodolgica a los
funcionarios, sino el resultado o producto de los analistas. Los polticos confan
en que los analistas cumplieron con su tarea de realizar ciencia de polticas y
que a ellos les toca la parte decisoria.
La parte dbil se dirige a la falta de experiencia de los analistas: si
existieron fallas metodolgicas en los modelos y escenarios, sobre todo con las
variables sociales, los polticos no podrn identificar esas fallas hasta que sea
demasiado tarde en la implementacin de la poltica.
82
Sobre este tema vase el trabajo de Soto Priante, Sergio y Velsquez Holgun, Marco Antonio, El proceso de Institucionalizacin
del Programa 3x1 para Migrantes, 2006.
128
La rapidez debe ser acompaada por rigor cientfico de los analistas; el

Gobierno debe contratar siempre a expertos en el tema. Como se ha dicho en
otros apartados, esto cuesta dinero, pero se tendr la certidumbre de que no
habr fallas graves en la parte descriptiva y sinttica de las propuestas.
La otra posibilidad de los modelos es que sean muy rgidos. La
pretensin cientfica es muy alta, pero el analista debe recordar que trata con
hechos sociales y con variables cambiantes, no con frmulas matemticas que
permanecen estables siempre.
Cuando los supuestos son demasiado rgidos, dificultan que los objetivos
se adapten a las nuevas necesidades empricas, aun si se piensa en aspectos
tecnolgicos. La inflexibilidad dificulta la modificacin o cambio de objetivos o
indicadores sin que suponga transformar la lgica de la intervencin,
provocando el riesgo de incluir indicadores irreales.83
Este asunto podra ser cambiado fcilmente si el equipo de analistas es
menos pragmtico y ms prctico. En ocasiones, en el equipo se encuentran
expertos clsicos, quienes poseen un criterio muy cerrado y no cambian de
parecer muy fcilmente.
Por el contrario, si los especialistas aceptan que sus comentarios
carecen de sustento, entonces tienden a ser ms flexibles y los programas se
enriquecen, en lugar de limitarse a una sola visin instrumental.
83
Ibid.
129
AUTOEVALUACIN
Para una mayor comprensin del contenido de esta Unidad conteste las
caractersticas.
1) Caracterice qu es un anlisis de factores y cmo lo aplicara a un caso real.

2) Explique para qu sirven los niveles de objetivos. Busque en internet
informacin sobre los objetivos de la educacin en Mxico.
3) Mencione cules son los indicadores ms comunes.
4) Precise cul es la funcin de los medios de verificacin y analice brevemente
un ejemplo de un gobierno municipal.
5) Defina cmo entender los supuestos en las polticas pblicas y mencione
algunos supuestos que deberan ocurrir en la construccin de un nuevo
aeropuerto.
6) Responda en forma de ensayo de media cuartilla qu es el marco lgico.
Respuestas
1) El anlisis de factores requiere de evaluacin, una metodologa muy definida,
as como un anlisis de varias recomendaciones.
2) Los objetivos reflejan las metas a lograr y su relacin con la satisfaccin de
los ciudadanos. Los objetivos ayudan a exigir una rendicin de cuentas. Para el
cumplimiento de los objetivos se requiere de recursos y determinar el grado de
responsabilidades de los participantes.
3) Las transacciones entre las partes, la liberalizacin del sistema, los errores
de clculo y el costo hundido de las decisiones polticas.
4) Sirve para evaluar el grado de cumplimiento de las polticas pblicas. El
primer medio es el monitoreo inflexible, unidades de medida, nivel de
capacitacin, periodo, agentes, fuentes de informacin, as como la medicin de
tendencias.
130
5) Los supuestos son elementos tericos que deben permanecer estables en la

realidad emprica. Son indicadores primordiales que arrojan mediciones sobre
los acontecimientos, condiciones o decisiones necesarias para sustentabilidad
(continuidad en el tiempo) de los beneficios generados por el proyecto.
6) El marco lgico determina metodolgicamente el sustento acadmico de las
polticas pblicas. Mediante este marco se delimitan los alcances sistemticos y
organizados de las polticas pblicas.
131
UNIDAD 5
IMPLEMENTACIN Y SEGUIMIENTO
OBJETIVO
El
estudiante
aprender
metodolgicamente
la
importancia
de
la
implementacin y el seguimiento de las polticas pblicas. El contenido se

construy a partir de una revisin exhaustiva de los materiales ms respetados
en la disciplina de las polticas pblicas.
TEMARIO
5.1 DISEO Y PROCEDIMIENTOS DURANTE LA ETAPA DE EJECUCIN
5.2 SEGUIMIENTO DE LA IMPLEMENTACIN
132
MAPA CONCEPTUAL
Implementacin y seguimiento
Diseo y procedimientos durante la etapa de

ejecucin
Seguimiento de la implementacin
133
INTRODUCCIN
En esta Unidad se presentan dos breves apartados que versan sobre los
procedimientos en la etapa de ejecucin de las polticas pblicas. Se presentan
los enfoques ms significativos, tales como los antecedentes, el tipo de
comportamiento individual y colectivo.
Tambin se muestra la importancia de los objetivos previos y que las
decisiones sean efectivas y operativas. De igual modo, se reflexiona sobre el
tipo de facultades constitucionales para que los programas cobren vida en la
realidad.
Se presentan, asimismo, los aspectos ms importantes de
la
implementacin, entre los cuales se identifica al pblico objetivo, la influencia de

la democracia en la toma de decisiones.
Los procedimientos tcnicos son cruciales para que se construyan
espacios en los cuales, los ciudadanos se sientan escuchados y puedan exigir
demandas de bienes y servicios al Estado.
134
5.1 DISEO Y PROCEDIMIENTOS DURANTE LA ETAPA DE EJECUCIN

En esta Unidad se presentan los enfoques ms significativos sobre la
implementacin de las polticas pblicas. Como antecedentes, la postura de
estudiar las acciones del Gobierno (polticas pblicas) es reciente en la ciencia
poltica. Este estudio se ha desarrollado con ms fuerza a partir de la dcada de
1970 en el mbito mundial.
En apartados anteriores se ha hecho nfasis en la importancia del diseo
de las polticas. Este tema realza la implementacin, parte crucial en trminos
de visibilidad gubernamental.
Los ciudadanos perciben la eficacia del Gobierno si las promesas y
propuestas se llevan a cabo; de ah que la implementacin sea una parte
relevante para los polticos.
El diseo y la implementacin de las acciones de Gobierno incluyen,
desde luego, dos tipos de comportamiento, por un lado, el individual; por el otro,
la interaccin de los grupos. En el primero se incluye a los analistas,
funcionarios y polticos en la toma de decisiones; en el segundo, se orienta
especficamente a los grupos que pueden ser pblicos (quienes implementan la
poltica pblica) y los grupos fuera del Gobierno que presionan por acceder a
los estmulos y financiamiento para determinados programas.
La implementacin se orienta hacia la consecucin de objetivos
predeterminados, es decir, no se trata de jugar al azar o a la buena fortuna, sino
de un trabajo establecido con anterioridad, incluso, como se he mencionado en
unidades anteriores, se tienen en cuenta las posibles amenazas o riesgos de
las polticas pblicas.
El diseo y la implementacin requieren de esfuerzos organizados con el
propsito de que la gama de decisiones en el Gobierno sean efectivas,
operativas84 y que los resultados puedan permanecer el mayor tiempo posible.
La implementacin es la etapa ms relevante desde el punto de obtener
resultados. Si los parmetros de ejecucin no son aplicados correctamente,
entonces la poltica pblica podra fracasar, no por el diseo, sino por la falta de
84
Van Meter, Donald y Carl E., Van Horn, The Policy Implementation Process. A Conceptual Framework Administration & Society,
Vol. 6, nm 4, 1975.
135
experiencia y capacitacin de los funcionarios que estn cerca de los

ciudadanos.
La implementacin implica decisiones en diversos grados y jerarquas
polticas. Existen decisiones que requieren de facultades muy altas (en sentido
constitucional), en tanto que otras necesitan slo una reglamentacin menor.
Para comprender lo anterior, recuerde que la pirmide del orden legal se
acomoda de la siguiente manera: Constitucin federal, a sta le siguen una
serie de leyes y de ellas derivan los reglamentos operativos de las instituciones
polticas.
Algunas polticas pblicas requieren de facultades amplias; por ejemplo,
una profunda poltica de educacin necesita modificaciones constitucionales
federales, as como una serie de modificaciones en el mbito estatal; por el
contrario, una poltica de entrega de despensas slo precisa un reglamento de
operacin.
La implementacin segn Pressman debe ser vista y estudiada como un
proceso de interaccin entre el establecimiento de las metas y los elementos
gua para lograrlas.85
Esencialmente, la implentacin integra un ensamble de diversos
procesos que producen un resultado esperado y no podra ser de otra manera.
El Gobierno espera que las politicas funcionen y ofrezcan resultados sociales y,
desde luego, electorales. En trminos prcticos, se podra decir que la
implementacin requiere de dos funciones bsicas: un proceso que ofrece un
resultado prgmatico particular y el agotamiento de las posibles alternativas.86
En el primer aspecto, cuando se llega a la implementacin, el resultado
(consecuencias o resultados) debe ser medido en trminos duros, esto es, si la
poltica no tuvo xito, la funcin de los analistas debe ser objetiva y sealar
todas y cada una de las deficiencias que se encontraron en el plano real. Ahora
bien, esto es un problema si los analistas de la evaluacin son los mismos que
disearon las politicas, por lo cual, para la fase de la implementacin es ms
efectivo que sean otros los analistas.
85
Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland, p. 23.
Eugene Bardach, The Implementations Game: What Happens After A Bill Becomes a Law, p. 57.
86
136
El segundo aspecto refiere que en la etapa de implementacin ya se ha

agotado la presentacin de alternativas y la evaluacin de las propuestas, por lo
cual, la politica que se va a implementar es la opcin ms eficiente y eficaz (en
teora).
En esta etapa ya no hay lugar para dudar acerca de confiabilidad de los
parametros de aplicacin. Las deficiencias se corrigieron antes de la
implementacin, por lo cual slo resta esperar que los funcionarios encargados
de aplicar pilotos y la politica en s, lo hagan en tiempo y forma.
Antes de continuar, es pertinente mencionar que en la etapa de
implementacin tambin existirn reas grises (zonas de incertidumbre),
situaciones que son normales debido al contexto poltico-social cambiante.
Las zonas de incertidumbre estn por fuera de escenarios y alternativas,
porque se debe recordar que el diseo y planteamiento de las polticas es en
abstracto, por tal motivo, existen situaciones que hasta al analista ms
experimentado y creativo, simplemente no considera.
Un ejemplo sencillo sera: el Gobierno est intentado una poltica pblica
acerca de la reduccin de los precios de la gasolina. Se dise una muy buena
propuesta. En la parte legislativa, el Gobierno cont con el apoyo considerable
de todos los partidos, sin embargo, al momento de la implementacin estalla
una guerra internacional en Asia, lo cual pone en riesgo el precio internacional
del crudo.
Es un ejemplo muy extremo pero puede ocurrir. Si la poltica pblica
contemplaba un precio de 85 dlares por barril, esto no podra sostenerse por la
guerra, porque el precio podra (idealmente) incrementarse hasta 130 dlares o
ms. En conclusin, existen efectos y consecuencias que no pueden ser
cambiadas ni por analistas ni por el mismo Gobierno.
Elaborar un cuadro comparativo de los subtema 5.1. Tiempo estimado de
duracin: 20 minutos.
137
Objetivo de la actividad: con base en el tema del diseo y procedimientos

durante la etapa de ejecucin, el estudiante elaborar un cuadro que incluya las
caractersticas ms importantes.
Material necesario: libro didctico, para leer los subtema sealados.
Centramiento: como producto de la actividad, elabore el cuadro comparativo
con por lo menos cinco puntos donde identifique similitudes y diferencias.
Desarrollo y cierre: concluir las virtudes y debilidades de cada punto.
5.2 SEGUIMIENTO DE LA IMPLEMENTACIN

En este breve apartado se explicar cmo se produce el seguimiento de una
poltica pblica. Se trata de aspectos muy generales, no por ello menos
importantes para evaluar el xito o fracaso de las acciones de Gobierno. Las
lneas aqu trazadas slo representan el inicio de la reflexin que el estudiante
podr continuar con casos reales en el saln de clases.
Un primer aspecto para seguir la implementacin es identif icar
diversidad del pblico objetivo.
87
la
Es decir, no se puede pensar que todos los
jvenes son iguales o que piensan de la misma manera. Cada persona posee
inquietudes y necesidades diferentes. De ese mismo modo, los estratos
sociales a los que va dirigida una poltica pblica no son iguales. Por ejemplo,
una poltica de agua es diferente en una localidad muy citadina, que en una
regin rural en la cual el agua es un recurso muy escaso.
Un segundo elemento es la exigencia de democracia en las polticas
pblicas. La esencia de la democracia es la participacin de la mayora en las
decisiones pblicas, por lo tanto, el pueblo es quien debera determinar cules
son las prioridades de las acciones del Estado.
De acuerdo con este enfoque, la democracia posee por lo menos dos
perspectivas de explicacin: la democracia como instrumento de cambio
poltico, la cual incluye una competencia por el poder mediante las elecciones, y
la democracia como inclusin social. En la primera, la preocupacin central no
87
Vase el trabajo completo de Eugenio Lahera, Economa poltica de las polticas pblicas, Economa, UNAM, nm. 2, Mxico,
2005.
138
es terminar o abatir la pobreza, sino lograr la simple alternancia poltica. En la

segunda, la inclusin social s se orienta hacia una mayor distribucin de la
riqueza, as como en la reduccin de los mrgenes de desigualdad social.
Un tercer elemento para el seguimiento e implementacin de las polticas
es la creacin de procedimientos tcnicos y operativos. stos tambin incluyen
la creacin de espacios, instituciones, as como reas que permitan a los
ciudadanos integrarse socialmente.
Los espacios de integracin deben promover la participacin ordenada y
pacfica de los diversos actores polticos. Una sociedad es ms democrtica en
la medida que genera dilogo, discusin de las ideas y promocin de diversos
puntos de vista. Las acciones pblicas del Gobierno que no se interesan en
este tipo de espacios en todo el territorio, generan un dficit democrtico,
prdida de legitimidad y falta de aprobacin de parte de los ciudadanos.
Un cuarto elemento relevante se enfoca en la creacin de instituciones
polticas88 que ofrezcan respuestas a las demandas sociales. El punto anterior
se enfoca en los espacios para los ciudadanos (espacios de discusin), pero
este cuarto punto se orienta ms arriba en la jerarqua constitucional. Si el
tercer elemento promueve espacios sociales, el cuarto genera espacios
constitucionales permanentes.
La diferencia entre el tercer y cuarto aspecto es determinante para dar
respuestas a corto o de mediano plazo. Los espacios ciudadanos representan
una atencin de inmediato y corto plazo, generalmente de coyuntura, en tanto
que los espacios institucionales, generalmente, son de mediano y largo plazo,
sobre todo porque las instituciones perduran ms en el tiempo que algn lder
de un movimiento social o sindical.
Los espacios institucionales fortalecen los tres aspectos ms importantes
para la promocin de la cultura poltica de un sistema poltico: familia, escuela e
Iglesia. Las polticas pblicas no deben ignorar estos aspectos, por el contrario,
el Gobierno debe ofrecer amplias libertades para que los diversos estratos
sociales se cohesionen y desarrollen.
88
Revsese el trabajo de Lahera, Eugenio, Introduccin a las polticas pblicas, p.34.
139
La familia es el primer medio de socializacin, por lo cual, los valores que

en ella se ensean son importantes. En la escuela los valores aprendidos en la
familia se refuerzan y cumplen un papel de formacin social y ciudadana. Por
ltimo, la Iglesia juega un rol de cohesin social. Un pueblo educado tendr
mayores posibilidades de conocer y entender la lgica de las polticas pblicas.
Un quinto aspecto para el seguimiento de la implementacin de polticas
pblicas es el fortalecimiento de espacios vecinales. En el tercer y cuarto
elemento se mencionan los espacios ciudadanos (foros de discusin) y los
espacios constitucionales (instituciones que ofrecen respuestas). Los espacios
vecinales cumplen una especie de democracia directa (idealmente), porque
participan los ciudadanos en la esfera ms cercana a su domicilio.
Los ciudadanos podran, en cierto momento o pas, mostrarse apticos y
no participativos, por lo cual, los aspectos nmero tres y cuatro tal vez no les
resulten atractivos. Por qu? Porque tal vez no tenga tiempo de asistir a un
foro de discusin sobre el agua en una universidad, o a un seminario
organizado por una institucin pblica, o ir fsicamente a presionar sobre la
demanda a una institucin pblica.
El aspecto nmero cinco se refiere a crear espacios en los cuales los
ciudadanos puedan participar y se interesen en los asuntos pblicos que le
ataen directamente. Los concejos sociales o vecinales, asambleas de barrio,
concejos de participacin ciudadana, entre otros nombres que se han
propuesto, permitiran a los integrantes de la colonia presionar, por ejemplo, por
mejoras en el alumbrado, la pavimentacin, la seguridad, el agua potable, entre
otros servicios.
Entrar en esta dinmica requiere de disposicin tanto de los ciudadanos
como del Gobierno. La participacin social-vecinal exige, desde luego, la
apertura de las instituciones del Estado, refuerza la cultura poltica y coloca al
Gobierno en un proceso de empoderamiento de los ciudadanos.
Para finalizar este apartado, existen otros aspectos complementarios
importantes a considerar en el seguimiento a la implementacin, mismos que
son bsicos para comprender la dinmica del proceso de evaluacin de las
140
polticas pblicas. El primero de ellos es el sustento de la poltica en el mbito

internacional, es decir, si las acciones de Gobierno representan un seguimiento
y adaptacin a polticas que estn ocurriendo en otros pases. Si es as,
entonces el Gobierno aplica polticas globales y no slo locales.
Un segundo elemento complementario consiste en precisar si las
acciones de los gobiernos municipales y estatales se insertan en el plan global
del Estado, es decir, para el caso de Mxico el Plan Nacional de Desarrollo.
Por qu es relevante este aspecto? Porque los diferentes niveles de Gobierno
deben trabajar de manera conjunta mediante relaciones intergubernamentales
(RIG).
Cuando esto ocurre, los programas sociales y polticas pblicas se
orientan a atacar problemas comunes entre el Gobierno Federal y los gobiernos
locales.
Un tercer elemento que permite evaluar la implementacin, es recordar
los objetivos y las metas de las acciones de Gobierno. Si se esclarece bien
hasta dnde es posible llegar, entonces el Estado podr saber lo que se puede
y lo que es imposible realizar.
Crear un esquema del apartado 5.2. Tiempo estimado de duracin: 20 minutos.
qu consiste el seguimiento de la implementacin.
Apertura: consiste en separar las ideas importantes.

tome en cuenta iniciar con una lluvia de ideas y despus ordenarlas por rango
de importancia.
141
AUTOEVALUACIN
Para una mayor comprensin del contenido de esta Unidad, conteste las
siguientes preguntas. Para responder considere estas recomendaciones: a)
Explique una idea central, b) Escriba una definicin, c) Incluya en la respuesta
por lo menos tres caractersticas.
1. Seale la diferencia entre el comportamiento individual y el grupal.
2. Cul es la funcin principal de las jerarquas en la toma de decisiones.
3. Por qu es importante identificar al pblico objetivo de las polticas
pblicas.
4. Seale la importancia de la creacin de instituciones polticas.
Respuestas
1. El primero incluye a los analistas, funcionarios y polticos en la toma de
decisiones; en el segundo, se orienta especficamente a los grupos que
pueden ser pblicos (quienes implementan la poltica pblica) y los
grupos fuera del Gobierno que presionan por acceder a los estmulos y
financiamiento para determinados programas.
2. Existen decisiones que requieren de facultades muy altas (en sentido
constitucional), en tanto que otras requieren slo una reglamentacin
menor. Es decir, recuerde que la pirmide del orden legal se acomoda de
la siguiente manera: Constitucin federal, a sta le siguen una serie de
leyes y de ellas derivan los reglamentos operativos de las instituciones
polticas.
3. Esto se explica del siguiente modo: no se puede pensar que todos los
jvenes son iguales o que piensan de la misma manera. Cada persona
posee inquietudes y necesidades diferentes. De ese mismo modo, los
estratos sociales a los que va dirigida una poltica pblica no son iguales.
Por ejemplo, una poltica de agua es diferente en una localidad muy
citadina, que en una regin rural en la cual el agua es un recurso muy
escaso.
142
4. Porque ofrecen respuestas a las demandas sociales y permiten que el

pueblo integre consejos de participacin ciudadana.
143
UNIDAD 6
EVALUACIN
OBJETIVO
El estudiante identificar la parte terica de las polticas respecto de los juicios y
diseos. Se presentan las caractersticas de las etapas, los diferentes focos de
evaluacin, as como los tipos de indicadores para determinar cmo se pueden
mejorar las acciones de Gobierno.
TEMARIO
6.1 ETAPAS
6.2 FOCOS DE EVALUACIN
6.4 JUICIOS VALORATIVOS
6.5 DISEOS DE EVALUACIN
144
MAPA CONCEPTUAL
Evaluacin
Focos de evaluacin
Etapas
Tipos de indicadores
Juicios valorativos
Diseos de evaluacin
145
INTRODUCCIN
La presente Unidad se encuentra distribuida en cinco breves apartados que
tratan la importancia de la evaluacin de polticas pblicas. En la primera parte
se reflexiona sobre la identificacin del problema y la toma de decisiones desde
el punto de vista de Meny y Thoening.
En el segundo apartado se mencionan los principales focos de atencin
en las polticas. Los argumentos se basan en W. Dunn, quien seala que
existen dficits de implementacin. El logro de los objetivos previstos no es un
asunto fcil, sobre todo cuando se trata de abordar el tema de las demandas. El
tema de la debilidad de las instituciones polticas tambin se analiza
brevemente.
En el apartado nmero tres se describen algunos indicadores adicionales
a las anteriores Unidades. Temas como la discriminacin, el enfoque de gnero
y las cuestiones analticas, como la teora de juegos se mencionan de manera
esquemtica.
En la penltima parte se mencionan los juicios valorativos, entre los que
se distinguen los procedimientos metodolgicos, la sobrevaloracin de algunas
alternativas, la capacidad de decir no de parte del Gobierno, y el enfoque de
privilegiar el modelo racional.
Por ltimo, se mencionan algunos diseos que no se haban abordado en
las polticas pblicas: la decisin sinptica, el modelo de la papelera (garbagecan), el enfoque top down, as como el bottom up.
146
6.1 ETAPAS
En este apartado se describe las etapas del proceso de polticas pblicas con
base en los argumentos e interpretacin de Meny y Thoening. 89 Para los
autores existen cinco etapas que se relacionan entre s: I. Identificacin del
problema, II. Formulacin de una solucin, III. Toma de decisin, IV. Aplicacin
de la accin, V. Evaluacin de los resultados.
En la primera etapa, la identificacin, se integra la definicin del
problema. Aqu es muy importante realizar una reflexin metodolgica que sirva
como base para efectuar un anlisis poltico. El primer problema para un
analista es no saber determinar con agudeza cul y cmo es el problema que
debe atenderse. Para recapitular lo que se escribi en la Unidad 1, el problema
de investigacin concentra la estructura y fundamenta lo que se investigar.
Los elementos bsicos del problema de investigacin se ubican en la
relevancia, la conveniencia de investigar un tema, las implicaciones prcticas, el
valor terico, la utilidad metodolgica, la viabilidad y la justificacin. En las
polticas pblicas como se ha enfatizado en este libro, es muy importante
precisar cmo se abordarn las acciones de Gobierno y recordar que stas
deben contar con un objetivo claro y definido.
Los autores sealan que la identificacin del problema incluye tambin
un agregado de intereses. Aqu lo importante es efectuar relaciones de
intermediacin entre los diversos actores. Se debe recordar que cada grupo
intenta presionar al Gobierno por demandas especficas. Agregar intereses
implica que el Gobierno acta con base en criterios racionales que ayuden a los
sectores sociales (idealmente).
El Gobierno agrega los intereses de los actores polticos ms fuertes,
aunque la teora seala que la integracin de las minoras es muy importante.
No existen intereses irrelevantes (desde un punto de vista social), por el
contrario, aunque se trate de demandas pequeas, si se suman todas las
peticiones de las minoras, se convierten en peticiones pertinentes.
89
Meny Y, y Thoening, J. C., Las polticas pblicas, p. 10.
147
En el esquema de Meny y Thoening la identificacin del problema

requiere de organizar las demandas. En este aspecto es necesario recabar una
gran cantidad de informacin, peticiones de los ciudadanos, sectores
acadmicos y recomendaciones de organizaciones civiles. Por qu? Entre
ms informacin, ms posibilidades de encontrar las rutas ms efectivas.
Con base en lo que los autores sealan, la organizacin refiere a ubicar
por estratos las acciones de Gobierno. Ms que un asunto discriminatorio, se
trata de utilizar clculo de racionalidad. No es que existan ciudadanos de
primera y de segunda categora; simplemente, como se ha dicho en este libro,
existen demandas que requieren atencin inmediata, mientras que otras
pueden ser escalonadas en su atencin.
La organizacin tambin incluye que la jerarqua de las polticas ocurra
por la cantidad de recursos para el anlisis, diseo, presentacin y aplicacin
de las mismas. No se trata de actuar de manera irresponsable, por el contrario,
entre mayor organizacin, se puede evitar el costo hundido de las polticas, es
decir, reducir al mximo las posibilidades de prdida.
La organizacin en la identificacin del problema tambin ayuda a
delimitar funciones administrativas, es decir, quin va a participar y de qu
manera.
En
Unidades anteriores
se
ha
escrito
sobre el grado
de
responsabilidades, lo cual es crucial para determinar si la poltica fracas por

cuestiones tecnolgicas o por fallas en la capacitacin de los servidores
pblicos.
Otros tres puntos en igualdad de relevancia en la primera etapa de las
polticas pblicas se refiere: 1) a la accesibilidad de los ciudadanos ante las
autoridades, 2) la demanda de los ciudadanos, 3) Entrada en la agenda
pblica.90 En la primera los ciudadanos deben sentir la confianza de ir a las
instituciones polticas a exigir soluciones a sus problemas diarios; lo anterior
lleva al segundo y tercer punto, la inclusin de demandas de gran impacto en la
agenda poltica del Gobierno.
90
Ibidem., p. 12.
148
La segunda etapa en las polticas pblicas se refiere a la formulacin de

una solucin. Antes de continuar, es pertinente precisar que en la ciencia de
polticas no hay un modelo nico en las etapas de las acciones de Gobierno.
As como es amplia la bibliografa sobre el tema, tambin es diversa la cantidad
de modelos que cada autor defiende. En esta Unidad se parte de lo que Meny y
Thoening escriben en su libro, pero cabe aclarar que existen otros aportes
igualmente valiosos.
Para los autores existen tres momentos en esta etapa: elaboracin de
alternativas, estudio de soluciones y propuestas de solucin.
91
En la
elaboracin de alternativas se integra la actuacin de un grupo nutrido de

expertos y recomendaciones. Los analistas de las instituciones pblicas son la
base, pero se complementan con expertos de otras disciplinas (nacionales o
internacionales), que en su caso conviene que no estn relacionados con
partidos o el propio Gobierno.
En las alternativas se prioriza la objetividad de las acciones, aunque
estn inmersos una gran cantidad de intereses econmicos en la elaboracin
de las alternativas. En el estudio de las opciones, el criterio tcnico no es
suficiente para escoger: los criterios econmicos y polticos en diversas
ocasiones son ms fuertes que la propia calidad tcnica de la propuesta.
Cuando se llega al momento de decidir, por lo menos se toma en cuenta
la cantidad de los recursos, la coyuntura electoral y la rentabilidad poltica de las
acciones de Gobierno. Si los recursos son vastos y existe una aceptacin de
parte de los ciudadanos para legitimar el gasto pblico, la poltica tendr xito.
Por ejemplo, no habr mucha presin social al construir una universidad.
La coyuntura electoral al construir una universidad reflejar la disposicin
del Gobierno a cubrir un tema sensible como la educacin; lo ms probable es
que los votantes premien al partido en el Gobierno por esa poltica pblica. Por
esta razn, s es rentable elegir una opcin de esa magnitud.
La tercera etapa se enfoca en la toma de decisiones, que incluye la
creacin de una coalicin de lderes y la legitimacin de la poltica. Este punto
91
Miguel Caminal, Manual de ciencia poltica, p. 472.
149
es exclusivo de polticos y lderes parlamentarios. Aqu, la participacin de los

analistas y expertos ya no es tan decisiva: quienes negocian son los secretarios
de estado con los lderes nacionales de los partidos y en su caso con los
coordinadores parlamentarios en la Cmara de Diputados y Senadores.
Las polticas pblicas de todo Gobierno (local, estatal o federal) deben
ser negociadas con los actores legislativos que se encargan de realizar el
presupuesto de ingresos y egresos de la federacin. Si un gobierno estatal
quiere realizar infraestructura durante dos aos seguidos, debe saber si tendr
recursos para llevar a cabo esta proyeccin. En su caso, la poltica debe ser
negociada por el gobernador y los lderes de su partido ante las otras fuerzas
polticas representadas en el Congreso.
La coalicin de lderes incluye tambin a los grupos de empresarios que
podran sustentar polticas de obra pblica que el Gobierno no puede lograr por
insuficiencia de recursos. Un ejemplo claro sera la construccin de una nueva
autopista de cuota. Si el Gobierno no cuenta con los recursos para realizarla,
otorga una concesin a un ente privado, pero esto requiere de legitimacin,
aspecto que va ms all de que los recursos sean garantizados. Para lograr la
legitimacin se requiere de toda la habilidad meditica para vender la idea. El
marketing poltico es de vital importancia para que los ciudadanos la compren y
la acepten. Si no hay legitimacin, el riesgo es que se produzca presin social.
La cuarta etapa se enfoca en la aplicacin de la accin, misma que
integra cuatro procesos: ejecucin, gestin y administracin, produccin de
efectos, as como impactos. La ejecucin de los programas y modelos es una
parte crucial pues requiere de habilidad tcnica y una capacitacin constante
del personal. La ejecucin, como se mencion en la primera Unidad del libro,
requiere de programas de calidad y profesionalizacin.
La gestin ubica la capacidad de administracin de recursos humanos,
tecnologa y validacin de resultados. Una gestin efectiva es lo que logra
realizar acciones de Gobierno en menor tiempo con la menor cantidad de
recursos posibles, es decir, eficacia. La administracin pblica debe actualizar
150
sus programas, facultades, reglamentos e infraestructura. En trminos simples,

la gestin debe ser de calidad (lo deseable).
Los efectos en las polticas pblicas contemplan por lo menos dos tipos:
lo deseado y las externalidades. En el primero, las acciones de parte del
Gobierno resultan en beneficio de la mayora de las personas. Los programas
ofrecen resultados positivos, q incluyen a grandes sectores de la poblacin. De
igual manera, los estratos ms marginados alcanzan bienes yue servicios de las
acciones del Estado.
En las externalidades (costos sociales), algunos sectores son afectados
de manera directa. Este tema se trat en otras Unidades; no obstante, se
pretende remarcar nuevamente que toda accin de Gobierno produce una
externalidad (afectacin). Si se pretende construir una carretera nueva, lo ms
probable es que se deba expropiar algn terreno privado, es decir, se
beneficiar a una gran cantidad de personas, pero se afectar a un particular.
En la implementacin de polticas pblicas, el criterio racional establece
que no todos pueden alcanzar un beneficio al mismo tiempo. Se determina,
como se ha visto a lo largo de todo este libro, que existen jerarquas y
prioridades, lo que desde luego provoca malestar y afectacin en los sectores
que se encuentran en la parte ms baja de la agenda poltica. En conclusin,
las externalidades deben ser vistas como un efecto natural de las acciones de
gobierno.
Para finalizar este apartado, la ltima etapa desde el punto de vista de
Meny y Thoening, se orienta hacia la evaluacin de resultados. Esta fase,
segn los autores, incluye la medicin de las reacciones, los juicios de valor y
los reajustes de las polticas.92
Las reacciones son un pilar fundamental para conocer el impacto de los
programas y acciones de Gobierno. La poltica puede generar malestar, presin
social y aprobacin de parte del pueblo en general. Las dos primeras opciones
se deben evitar. La aprobacin se consigue utilizando la publicidad, con
discursos atractivos y con el cumplimiento de las expectativas. Aqu un ejemplo:
92
Meny Y, y Thoening, J. C., op. cit., p. 22.
151
si el partido en el Gobierno promete aplicar una campaa de cambio de

refrigeradores para reducir el consumo de electricidad, pero si no cuenta con las
existencias suficientes de los mismos, entonces, en lugar de generar
aceptacin, causar molestia e insatisfaccin. La reaccin positiva est
determinada en gran parte por el cumplimiento de promesas y compromisos del
Gobierno.
6.2 FOCOS DE EVALUACIN

En esta parte del libro se describen los focos de atencin en las polticas
pblicas. Principalmente, se identifican las fases del proceso y el tipo de anlisis
que necesitan realizar los expertos para la presentacin de los resultados.
Esta parte de la Unidad se realiza con base en la revisin de otro experto
en las polticas pblicas, W. Dunn.93 El primer elemento que seala el autor, y
que otros tambin han mencionado, es la debilidad que poseen las polticas
pblicas. Esto es importante porque existe un dficit de implementacin, es
decir, las polticas cuentan con un lmite entre lo posible y lo irrealizable. No se
trata de seleccionar las acciones correctas, sino de establecer una ruta de
aplicacin de las polticas.
El foco de anlisis es revisar las fases de la implementacin, ya que
representan un proceso interconectado de relaciones entre el Gobierno y
grupos, lo que incluye propsitos y objetivos definidos. El Gobierno articula una
serie de acciones con el fin de conseguir los resultados esperados y de proveer
bienes y servicios a la mayor cantidad de personas.
No obstante lo anterior, s existe una diferencia real entre los logros y las
proyecciones de los analistas. La poltica puede funcionar, pero no de la
manera en que se proyect en el mbito terico; sin embargo, los resultados
deben ser apreciados en su justo contexto, aunque esto represente que las
metas slo se alcanzarn de manera parcial.
El segundo foco de atencin en la evaluacin de las polticas se refiere a
las causas de las demandas. En este sentido, es importante identificar la raz
93
Vase el trabajo de Dunn, W. N., Public Policy Analysis. An Introduction, p. 25.
152
del problema. Por qu? Porque si las polticas pblicas slo atacan el
problema por las ramas, el problema en s se mantiene, es decir, slo se ofrece
una respuesta inmediata, pero no se resuelve el fondo de la situacin.
Aqu lo importante es identificar cundo es momento de aplicar una
accin superficial y cundo se debe ir con ms profundidad. Cules son los
peligros de ignorar este foco de atencin? Un problema relevante es el exceso
de confianza, esto es, el Gobierno confa plenamente que sus acciones sern
exitosas, que no se presentarn dificultades, pero esto no es necesariamente
as.
El analista debe considerar las debilidades de las instituciones y
comprender que existen escenarios en los que stas podran ser rebasadas en
su capacidad de respuesta y atencin ciudadana.
El mayor riesgo se presenta en el manejo y administracin de una
economa nacional. Un Gobierno puede aplicar polticas restrictivas de ingresos
y egresos, pero eso no garantiza que no habr una crisis internacional. Esto se
abord en la Unidad anterior. No obstante, es pertinente recordar a los
estudiantes, que es mejor identificar las fallas que ignorar sus posibles
implicaciones.
Un siguiente foco de evaluacin se presenta en las capacidades que
posee el Gobierno para mejorar su actitud frente a los problemas, as como
mejorar su ejercicio pblico y poltico-electoral. Por ejemplo, si el Gobierno es
hbil para relacionarse con empresarios, debe explotar esta oportunidad. En el
extremo opuesto, si existe un enfrentamiento constante con un grupo opositor,
entonces el trabajo de los operadores polticos se debe orientar hacia la
negociacin y pacificacin.
Todo trabajo pblico se puede mejorar, no hay acciones de Gobierno
perfectas, por lo cual s existe la posibilidad de encontrar reas de oportunidad
(fallas) entre las recomendaciones y las polticas. La gestin pblica es
determinante para los ciudadanos. Por qu? Porque stos aspiran a una
administracin efectiva, es decir, a funcionarios que puedan resolver problemas
diarios. El tipo de respuestas que ofrece el Gobierno no es lineal, ms bien
153
sigue una ruta con obstculos que son librados en dos momentos: a) los
analistas encuentra la solucin rpida al problema y b) las soluciones requieren
de creatividad e innovacin.
Ambas posibilidades son creativas. Este enfoque enfatiza que los
analistas no siguen un patrn completamente metodolgico exacto, pues los
modelos en las polticas pblicas no son tan rgidos, al contrario, como se ha
sealado desde la Unidad 1, son flexibles y se adaptan a las necesidades
reales.
Este tipo de opciones resalta el potencial de los recursos y minimiza las
debilidades. Cmo? El potencial se convierte en oportunidades de conseguir
apoyo tcnico, recursos financieros y legitimacin ante el pueblo. En las
debilidades no se trata de ocultar, sino de presentar que los beneficios son
mayores a las afectaciones. Es clara la diferencia entre ocultar y minimizar.
Otro foco de evaluacin se dirige hacia considerar posibles reformas a
las polticas, instituciones y personal administrativo. 94 Este asunto no es
menor, por el contrario, posee una gran oportunidad de adaptacin. El primer
criterio de los autores es reformar las propias polticas, es decir,considerar a las
acciones preventivas de las polticas. No se trata de que cambiar cuando ya se
registraron fallas, sino prevenir que no se presenten stas desde el mbito
terico.
Las reformas tambin incluyen, como se mencion en la primera unidad,
una modificacin de las instituciones polticas. Es pertinente adaptar sus
estructuras y facultades, ampliar su visin, misin y polticas de calidad. Los
cambios referentes al personal administrativo deben enfocarse a las exigencias
del servicio civil de carrera y a la capacitacin constante, rotacin de cargos y
grados de responsabilidad claramente definidos.
94
Jean Paul Fitousi y Olivier Passet, Reduction du chomage; les reussites en Europe, Conseil dAnalyze Economique, nm. 23,
Francia, 2000.
154
Elaborar un cuadro comparativo de los subtema 6.1, 6.2 y 6.3. Tiempo estimado
de duracin: 25 minutos.
Objetivo de la actividad: el estudiante elaborar, con base en los temas de las
etapas de las polticas, focos de evaluacin y tipos de indicadores, un cuadro
que incluya las caractersticas ms importantes.
Material necesario: libro didctico, leer los subtema sealados.
Centramiento: como producto de la actividad elabore el cuadro comparativo con
por lo menos cinco puntos, identificar similitudes y diferencias.
Desarrollo y cierre: concluir con las virtudes y debilidades de cada punto.

A continuacin se presenta una serie de indicadores tiles para las polticas
pblicas. Cabe sealar que se pueden ampliar, sobre todo, con los avances
tecnolgicos en un mundo global.
Los indicadores son valiosos para evaluar el avance, estancamiento o
retroceso de las polticas. En el aspecto primero auxilian para determinar que s
se est logrando el xito esperado y que por lo tanto las acciones
gubernamentales deben continuar en tiempo y forma. En la segunda opcin, el
estancamiento es un indicador de que la poltica no avanza, de que algo est
operando incorrectamente. Finalmente, la opcin nmero tres, el retroceso, es
grave porque no slo no se avanza, sino que se estn perdiendo recursos
importantes, tiempo valioso y se corre el riesgo de que la ciudadana exprese
malestar ante la ausencia de legitimidad.
Una vez que se han sealado brevemente las tres posibilidades, vanse
algunos ejemplos de indicadores. El primero se enfoca en la discriminacin.
sta se puede interpretar en varios momentos; un ejemplo: discriminacin para
determinar quin s puede acceder a los programas y quin no. En este sentido,
es importante saber cules fueron los parmetros para elegir y con base en qu
criterios tcnicos se har tal eleccin.
155
La discriminacin tambin se puede aplicar a las especificaciones

fiscales para las polticas pblicas, esto es, cuando se crean nuevas fuentes de
empleo o se generan servicios para la comunidad, en general, el Gobierno
aplica una serie de subvenciones (preferencias) especiales para algunas
empresas. Este asunto es positivo tanto para el Gobierno, como para el sector
privado. En este sentido, existen polticas fiscales para beneficiar a la poblacin
en general mediante el estimulo de fuentes de empleo.
El siguiente indicador en las polticas pblicas se refiere a la perspectiva
de gnero. Se caracteriza porque en l, las acciones deben promover la
equidad y la igualdad poltica entre hombres y mujeres. Si bien es cierto que la
perspectiva de gnero est avanzando significativamente, todava hay
pendientes en la cultura poltica.
En la gama de indicadores tambin se encuentran otros que se refieren a
cuestiones tcnicas, como indicadores analticos, es decir, parmetros que
permiten separar ideas, reflexionar sobre cmo abordar el problema y posibles
respuestas. El anlisis es una parte importante para los expertos, por lo tanto es
un indicador pertinente.
Otro indicador se refiere a los clculos de las polticas. Es crucial que
todo Gobierno al momento de tomar decisiones realice clculos financieros de
lo que costar implementar un programa. Un Gobierno consciente (prudente) no
se arriesgar (idealmente) a quedar a medias en sus programas. Por tal razn,
el papel de los analistas es determinante para ofrecer escenarios que no son
costeables, y que por lo tanto no deben ser aplicados por emocin.
El anlisis de costo-beneficio 95 es un indicador muy comn para
expertos y Gobierno. Recurdese que las polticas pblicas, como se ha
mencionado a lo largo de este libro, son parciales, es decir, no llegan a todos
los estratos sociales al mismo tiempo, incluso alguno queda como ltima
prioridad. Dicho lo anterior, el costo puede ser social o poltico, y el beneficio se
puede interpretar de manera social o empresarial. Cualquiera que sea el caso,
95
Vase el trabajo completo de Carreo, M.L, Cardona, O.D., Barbat, A.H., Metodologa para la evaluacin del desempeo de la
gestin del riesgo, p. 21.
156
siempre existe un costo de las acciones de Gobierno, lo importante es escoger

las opciones que ofrezcan los mayores beneficios.
El siguiente indicador es diferente al anterior, es el anlisis de costoefectividad. En ste se enfatiza en los logros de los programas, del impacto en
el ambiente y de la reduccin de conflictos sociales. El costo beneficio se
desarrolla porque se llega a la meta, es decir, se puede pagar un costo muy
alto, pero finalmente se logra un beneficio tambin muy alto. El anlisis de
costo-efectividad mide que se logre la meta de manera inversa, un costo
pequeo y un beneficio efectivo.
Este tipo de indicador sensibiliza las acciones de Gobierno en pro del
ambiente, es decir, las polticas deben respetar el contexto y favorecer la
imagen urbana de las localidades. Aqu existen varias posibles interpretaciones,
por un lado, el respeto de iconos tradicionales de las comunidades y por otro
incorporar elementos novedosos con respecto a la tecnologa. Por ejemplo, un
Gobierno podra proponer construir nueva infraestructura en la cabecera
municipal como un nuevo edificio de la sede del Ayuntamiento, pero propone
derrumbar un monumento histrico de 150 aos. Es decir, las acciones pblicas
deben situar un lmite en el margen de accin y no ir en contra de las
tradiciones culturales de una localidad, de lo contrario causarn malestar social.
La utilizacin de la teora de juegos es otro indicador importante para
determinar las probables consecuencias de las polticas. Por ejemplo, los
escenarios econmicos que se basan en proyecciones estadsticas son muy
tiles para saber hasta dnde se puede llegar y cules seran las implicaciones
en caso de fallar.
La teora de juegos representa una serie de probabilidades de xito y de
fracasos. Se trata de realizar clculo con base en evidencia comprobable y
verificable. Por lo general, los analistas usan los datos, encuestas y dems
resultados oficiales para presentar alternativas realistas. No es lo mismo utilizar
fuentes no confiables a privilegiar datos fidedignos.
Otro indicador relevante para la toma de decisiones se refiere a las
representaciones grficas. Esto es importante porque las imgenes hablan por
157
s mismas (metafricamente). Las ayudas visuales son pertinentes. Cuando se

presenta una propuesta ante las coaliciones de lderes, ofrecer una imagen de
cmo se ver terminada una obra o los beneficios que sta traer a la
comunidad, si ofrecen un extra para ganar credibilidad y legitimidad ante los
que toman las decisiones.
Para finalizar este breve apartado, se debe sealar que la utilizacin de
eslganes, conceptos o categoras suman aceptacin de las acciones de
Gobierno. Por ejemplo, los gobiernos locales, estatales o federales utilizan una
frase o una idea que se queda en la mente de los ciudadanos y les permite
ubicar fcilmente las acciones gubernamentales.
Para ejemplificar mencionar las frase de dos gobiernos presidenciales
en Mxico, el eslogan de Solidaridad del presidente Carlos Salinas de Gortari,
entre 1988 y 1994, y el de Bienestar para tu familia de Ernesto Zedillo Ponce
de Len, entre 1994 y el ao 2000. Estas frases se quedaron en el imaginario
colectivo electoral de esos periodos polticos. La mercadotecnia poltica fue
usada a favor de candidatos y del propio Gobierno.
6.4 JUICIOS VALORATIVOS

Los parmetros de evaluacin se enfocan en los juicios para tomar decisiones.
Las polticas de Gobierno requieren de procedimientos metodolgicos y etapas
tcnicas, pero tambin requieren de juicios valorativos. En este pequeo
apartado se describen los ms relevantes.
El primer juicio se orienta a la sobrevaloracin de las alternativas. 96 Los
analistas realizan un trabajo minucioso de las opciones, ubican las reas de
oportunidad que deben ser mejoradas. De ninguna manera un analista objetivo
debe sobrevalorar los posibles resultados. Un analista ofrece recomendaciones,
pero stas no deben ser inverosmiles, es decir, no debe prometer al poltico un
escenario optimista cuando el contexto poltico-social no es el adecuado.
Sobrevalorar podra convertirse en demagogia y engao a los ciudadanos.
96
Consulte el trabajo de Ballart, X., Cmo evaluar programas y servicios pblicos, p. 11.
158
El segundo juicio se enfoca en decir no. Un Gobierno debe aprender a

decir que no en determinados momentos. Un mito en el trabajo poltico es creer
y reproducir el valor cultural de que el Gobierno todo lo puede. Este mito
representa un obstculo en el trabajo pblico, ni tiene todo el dinero, ni todo lo
puede. El Gobierno posee lmites. Los gobernantes deben aprender que en
ciertos momentos no se puede actuar de otra forma. Claro est que existen
buenas intenciones, pero el juicio valorativo se enfoca en decir no, cuando
simplemente no se puede.
Un tercer elemento de anlisis se refiere a privilegiar el modelo racional
como modelo, en lugar de un simple juicio de valor del sentido comn. Aqu la
diferencia es muy evidente. La primera refiere un criterio completamente
acadmico y la segunda a un plano emprico.
La decisin racional implica objetividad, es decir, que no hay tendencias
previas y que la decisin se basa nicamente en reducir el costo y en aumentar
el beneficio en trminos de costo-efectividad. Si la decisin no es racional,
entonces se habla de preferencias, trfico de influencias y de prcticas de
corrupcin. Lo puesto a la racionalidad es la poltica discrecional, que no tiene
nada que ver con la ciencia, ms bien se orienta con la conveniencia.
El siguiente elemento de los juicios valorativos se refiere a la
impracticabilidad, es decir, a que algunas propuestas estn fuera de proporcin
y que a pesar de que se utilizan imgenes de apoyo, grficas que muestra los
alcances del proyecto, simplemente no cuentan con un sustento para que sean
polticas prcticas. Por ejemplo, imagine un programa de aulas de medios
tecnolgicos. Es una buena poltica?, s pero no resulta prctica en una
comunidad rural apartada de la ciudad, en la cual no hay telfono ni internet,
adems de que la comunidad es completamente tradicional.
En la gama de juicios valorativos tambin debe incluirse los lmites
psicolgicos de los individuos. Qu significa esto? Que los ciudadanos actan
con base en ciertos hbitos de obediencia, es decir, hay algunos tipos de
comportamiento que se reproducen de manera natural y que deben ser
respetados.
159
Los ciudadanos generalmente sienten apego a las polticas que no

cuestionan los valores tradicionales, por el contrario ofrecen determinada
resistencia a cambios en sus roles de comportamiento. Las personas
generalmente se resistenal cambio, no obstante si el Gobierno utiliza las
estrategias y el marketing poltico-meditico correcto, el pueblo es capaz de
modificar su percepcin de las polticas pblicas.
No debe olvidarse que los juicios tambin se determinan por el peso de
las situaciones especficas. Por ejemplo, si el Gobierno intenta construir una
gran obra de infraestructura en una zona complicada socialmente (cuenta con
grupos de inters y de choque poltico), los analistas no pueden y no deben
ignorar estas situaciones (coyuntura).
Un juicio valorativo en trminos econmicos es el paradigma de base
cero. Esto consiste en realizar una prediccin de clculos probables acerca del
presupuesto para los planes de trabajo. En trminos simples, este elemento
considera una cantidad de ingresos menor a la real. Por qu? Porque en ese
sentido no tendran problemas para cubrir las polticas, por el contrario, si
parten de una base muy alta y ocurre una crisis econmica, entonces estaran
en problemas de dficit. Es mejor comenzar con una base baja y recaudar ms
recursos de lo planeado que lo contrario.
Un ltimo juicio valorativo es la racionalidad limitada. sta se enfoca en
la combinacin de elementos simples para que la poltica pase lo ms rpido
posible. Las estrategias ya no pasan con el rigor y exhaustividad normal, sino
que se omiten determinados pasos para que se aprueben las propuestas.
Esto, desde luego, trae consecuencias muy importantes; por ejemplo, el
descuido de las implicaciones sociales y las prdidas econmicas (costo
hundido). En este tipo de anlisis mnimo, se busca el logro de la meta, y no
importa cunto cueste llegar a ella. El ejemplo siguiente explica este dilema: el
costo hundido de una poltica que originalmente costaba 100 millones, pero que
termina costando 600 millones. Slo se busca un poltica satisfactoria en lugar
de una poltica maximizadora.97
97
Miguel Caminal, op. cit., p. 475.
160
6.5 DISEOS DE EVALUACIN

Para terminar esta Unidad, se presenta una revisin completamente terica de
los diseos de evaluacin. Los argumentos referencia se tomaron con base en
los acadmicos ms respetados en la disciplina de las polticas pblicas.
Charles Lindblom seala un primer modelo de evaluacin y lo denomina
la decisin no sinptica, 98 que es en s un modelo que se opone al
incrementalismo como el modelo que mejor refleja la realidad de las polticas
pblicas. Aqu se puede hablar de una pretensin muy alta; no obstante, se
debe sealar que los aportes del autor s han sido relevantes para la disciplina
en la ciencia poltica.
En la decisin no sinptica seala que las polticas simplemente se
adaptan en todo momento. Se consideran los diferentes actores e intereses. No
se da todo el peso a las decisiones racionales, sino que se concibe que las
polticas implican negociaciones polticas, compromisos y presiones de actores
especficos.
Dentro de las posibilidades de los diversos diseos de evaluacin
tambin se encuentra el modelo de la papelera (garbage-can),99 el cual desde
un punto de vista prescriptivo facilita redefinir el problema y plantear nuevas
estrategias cuando las alternativas son dudosas,.
Este asunto es relevante, porque los analistas deben conocer todos los
enfoques en las polticas pblicas. Si los expertos dominan la variedad terica,
entonces podrn ubicar las alternativas que simplemente son una falacia y no
cuentan con ningn sustento.
En los diseos de evaluacin tambin se encuentra lo que Miguel
Caminal seala como dficit de implementacin (implementation gap), 100 el
cual refiere que el principal problema del Gobierno es la falta de confianza, los
altos grados de eficiencia gubernamental, as como el desprestigio en la
burocracia administrativa.
98
Charles Lindblom, El proceso de elaboracin de polticas pblicas, p. 23.

J Subirats,. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin, p. 45.
100
Miguel Caminal, op. cit., p. 477.
99
161
Este asunto no puede ser ignorado o relegado a una simple percepcin

subjetiva de los ciudadanos, al contrario, el Gobierno debe intentar ofrecer una
imagen pblica ms amable, incluyente, eficaz, transparente que permita que
los ciudadanos confen en lasinstituciones polticas.
El siguiente diseo de evaluacin es el enfoque top down. 101 ste
seala que la interaccin en las polticas pblicas ocurre de arriba (mbito
poltico-legislativo) hacia abajo (mbito de los analistas y tcnicos). La
explicacin de este modelo refiere una reflexin lineal de arriba hacia abajo
sobre las decisiones.
Aqu, la preeminencia en la decisin es la parte poltica y de ah parten
las recomendaciones hacia los analistas y expertos. Este modelo cuenta con
una serie de crticas sobre su operacin desde el plano terico. Por ejemplo,
concibe que las condiciones sean perfectas en la jerarqua de arriba hacia
abajo, es decir, que no habr problemas en las negociaciones e interacciones
entre los diversos actores, lo cual no ocurre tal cual en la realidad.
Existe una serie de cuestionamientos hacia este enfoque, entre los
cuales se encuentra que las circunstancias externas no suponen situaciones
paralizantes. Esto representara que la realidad encaja perfectamente y que
nada estancar las polticas.
El siguiente supuesto de este enfoque es que todas las polticas contarn
con recursos y tiempo suficientes para su aplicacin. Esto representa un gran
obstculo, porque no se cuenta con todos los recursos, adems que el tiempo
electoral no siempre es el ms adecuado. No es lo mismo aplicar un programa
de pavimentado un mes antes de las elecciones que en cualquier otro mes.
Un tercer supuesto seala que los recursos (presupuesto) est disponible
todo el tiempo. Desde luego esto se piensa (idealmente) pero que esto ocurra
en s es complicado. Se ha mencionado en otras Unidades, que uno de los
mayores problemas es conseguir la aprobacin de las polticas y, por lo tanto,
adquirir financiamiento para los programas.
101
Meny Y, y Thoening, J. C., op. cit. p. 15.
162
Existe otro modelo que explica el comportamiento poltico de las

acciones de Gobierno. El enfoque bottom up. Este parte desde abajo hacia
arriba. No es un asunto menor sobre la jerarqua, sino de la preeminencia de los
trabajos terico-tcnicos.
Esta interpretacin atribuye el peso del diseo a los impactos de las
polticas. Aqu se priorizan en los escenarios previsibles. Se destacan las
probabilidades de xito. Se enfatiza tambin en la relevancia de los actores que
participan en la elaboracin de las polticas. En el enfoque bottom up la
preocupacin central es el diseo, en tanto el top down se enfoca en las
decisiones.
El bottom up se enfoca en las relaciones y objetivos. Esto desde luego se
explica por el diseo metodolgico de los analistas. No se puede pensar en este
modelo con los polticos a la cabeza en las decisiones. Al contrario, los
analistas se asumen como el eslabn ms importante. No se trata de sealar si
lo son o no, ms bien el propsito es presentar la postura de unos y de otros.
Crear un esquema del apartado 6.4 y 6.5. Tiempo estimado de duracin: 25
minutos.
qu consiste los juicios valorativos y los diseos de evaluacin.
Material necesario: libro didctico, para leer el subtema sealado.
tome en cuenta iniciar con una lluvia de ideas y despus ordenarlas por rango
de importancia.
163
AUTOEVALUACIN
Para una mayor comprensin del contenido de esta Unidad, conteste las
caractersticas.
1. En qu consiste la etapa de identificacin del problema.

2. Cul es la funcin de las causas y demandas en las polticas pblicas.
3. Por qu es importante identificar el avance o estancamiento de las
polticas pblicas.
4. Cules son los juicios valorativos ms importantes
5. Cual es diferencia entre el enfoque de top down y el bottom up.
Respuestas
1. En esta etapa es muy importante realizar una reflexin metodolgica que
sirva como base para realizar un anlisis poltico. El primer problema
para un analista es no saber determinar con agudeza cul y cmo el
problema que debe atenderse. El problema de investigacin concentra la
estructura y fundamenta lo que investigar.
2. Es muy importante identificar la raz del problema. Por qu? Porque si
las polticas pblicas slo atacan el problema por las ramas, el problema
en s se mantiene, esto es, slo se ofrece una respuesta inmediata, pero
no resuelve el fondo de la situacin.
3. Los indicadores son valiosos para evaluar el avance, estancamiento o
retroceso de las polticas. En el primero auxilian para determinar que s
se est logrando el xito esperado y que, por lo tanto, las acciones
gubernamentales deben continuar en tiempo y forma. En la segunda
opcin, el estancamiento es un indicador que la poltica no avanza, que
algo est operando incorrectamente.
164
4. Sobrevalorar las alternativas, aprender a decir que no se puede,

privilegiar el modelo racional, la impracticabilidad de las polticas, as
como los lmites psicolgicos de los individuos.
5. El primero se refiere a una concepcin de que las decisiones se toman
de arriba hacia abajo, en el segundo lo ms importante son los criterios
de los analistas y expertos, en tanto que en el primero lo ms importante
es la opinin de polticos en la toma de decisiones.
165
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172
GLOSARIO
Actores polticos: agentes participantes en la bsqueda del poder, su
distribucin y manejo de los recursos pblicos.
Alternativas: posibilidades que tiene una poltica pblica en la fase de

presentacin.
Autodireccin: capacidad del gobierno para tomar decisiones de manera

independiente.
Bottom up: enfoque en las polticas pblicas, en el cual, las decisiones van de
abajo hacia arriba, es decir, de los analistas hacia los polticos.
Coalicin dominante: grupo de lderes que toman decisiones con base en la

perspectiva de ngelo Panebianco.
Costo electoral: la decisin poltica tiene una consecuencia en los votantes.
Costo-beneficio: se alcanza el objetivo pero con un costo alto.
Costo-efectividad: se alcanza la meta con un costo mejor y un beneficio alto.
Costo hundido: prdida del gobierno por decisiones equivocadas.
Delimitacin: lmite que marca hasta dnde puede llegar una accin de
gobierno.
Demandas: exigencias y presiones de los ciudadanos hacia el gobierno.
173
Escenarios: opciones y probables consecuencias de las polticas pblicas.
Estrategia: metas y acciones que aplica el gobierno para lograr un objetivo.
Elites: grupos que toman las decisiones desde la perspectiva de Pareto, Mosca
y Michels.
Evidencia: informacin que ayuda a los analistas a tomar decisiones.
Externalidad: afectacin que tiene la poltica pblica.
Factibilidad: probabilidad de lograr una meta.
Gobierno: funcionarios pblicos de todos los niveles (administrativos, polticos

y legislativos).
Incrementalismo: perspectiva de la ciencia poltica que se basa en la toma de

decisiones en programas previos, es decir el conocimiento se acumula (se
incrementa).
Institucionalismo:
perspectiva
de
la
ciencia
poltica
que
estudia
el
comportamiento de funcionarios y cmo se adaptan las estructuras de gobierno.
Input y output: el primero se refiere a las demandas y el segundo a los

productos (resultados).
Implementacin: fase del proceso de las polticas pblicas en el cual, las

recomendaciones se aplican en la realidad.
Legitimidad: aceptacin de los ciudadanos hacia los programas del gobierno.
174
Marco lgico: estrategia metodolgica para darle cientificidad a las polticas

pblicas.
Margen critico: lmite entre la tensin y la perturbacin
Metas de calidad: aprobacin de los ciudadanos hacia las polticas pblicas.
Maximizar utilidad: alcanzar los mayores beneficios con los menores costos.
Oligarqua: grupo de personas que toman las decisiones en los partidos

polticos.
Perturbacin: inestabilidad en el sistema poltico
Poltica pblica: acciones de gobierno que buscan ofrecer bienes y servicios.
Prolegmeno: partes generales de un tema.
Public Choice: es la perspectiva que mide las decisiones que toma el gobierno.
Racionalismo: perspectiva en las polticas pblicas que toma decisiones con

base en clculos cientficos, verificables y metodolgicos.
Red de polticas: proceso en el cual interactan diversos actores polticos.
Retroalimentacin (feedback): proceso en el cual el gobierno satisface las

demandas ciudadanas.
Rentabilidad electoral: aprobacin de los ciudadanos que se refleja en las

votaciones a favor de un partido.
175
Teleolgico: obvio.
Teorema de imposibilidad: la probabilidad de que las demandas sean

satisfechas, son muy bajas.
Top down: enfoque en las polticas pblicas en la que los polticos tienen la
preeminencia de tomar decisiones.
Viabilidad: proceso que implica que los resultados se pueden alcanzar con
base en el presupuesto asignado.
176

Diseño de Programas y Politicas Publicas

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Diseo de programas

JUAN PABLO NAVARRETE VELA

Red Tercer Milenio

DISEO DE PROGRAMAS Y POLTICAS PBLICAS

DISEO DE PROGRAMAS Y POLTICAS PBLICAS

JUAN PABLO NAVARRETE VELA

RED TERCER MILENIO

Jos Luis Garca Luna Martnez

Jess Andrs Carranza Castellanos

Rafael Campos Hernndez

Hctor Ral Gutirrez Zamora Ferreira

Brbara Jean Mair Rowberry

Alejandro Prez Ruiz

Objetivo general de aprendizaje

Unidad 1. Modelos de anlisis de polticas

1.1 Definiciones iniciales

1.4 Public choice

1.6 Proceso funcional

1.7 Anlisis de sistemas

1.8 Grupos de presin

1.9 Teora de lites

1.10 Teora de juegos

1.11 Redes de actores

Unidad 2. Proceso de formulacin de polticas

2.1 Definicin del problema

2.2 Determinacin de criterios de evaluacin

2.3 Identificacin de alternativas

2.4 Evaluacin de alternativas

2.5 Presentacin de alternativas

Unidad 3. Actores en las polticas

3.1 Identificacin de actores

3.2 Caracterizacin de la red

3.3 Anlisis de la red

3.4 Lneas de anlisis y de accin en relacin a los diversos niveles

3.5 Medios de comunicacin y nuevas tecnologas de la informacin

Unidad 4. Marco lgico

4.1 Anlisis de factores

4.2 Niveles de objetivos

4.4 Medios de verificacin

Unidad 5. Implementacin y seguimiento

5.1 Diseo y procesos durante la etapa de ejecucin

5.2 Seguimiento de la implementacin

6.2 Foco de la evaluacin

6.3 Tipos de indicadores

6.4 TIPOS DE INDICADORES

6.5 Juicios valorativos

OBJETIVO DE APRENDIZAJE GENERAL

metodolgicamente el diseo, presentacin y evaluacin de las acciones de

Funcion del partido

Lneas de anlisis y de accin

MODELOS DE ANLISIS DE POLTICAS

Por ltimo, las redes de actores incluyen la participacin de diversos

1.1 DEFINICIONES INICIALES

ciencia en la elaboracin de los programas y realismo en su aplicacin. La

diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. Hay diferentes tipos de

Tabla 1. Ruta bsica de la poltica pblica

Desde luego, en la aplicacin de las polticas pblicas intervienen

Para terminar este primer apartado del libro, se describen conceptos

lista, si beneficia a la mayora de los ciudadanos o,

bien, si slo tendr xito de manera marginal. La factibilidad requiere que el

La metodologa es til para sealar lo objetivos de los programas

No es un asunto de voluntad poltica de los funcionarios y polticos, se

completamente con el autor. La racionalidad se relaciona directamente con la

se ver en otros modelos de anlisis, la construccin de escenarios polticos