VII ENCONTRO NACIONAL DE PESQUISADORES EM GESTO SOCIAL

Territrios em Movimento: Caminhos e Descaminhos da Gesto Social e Ambiental

Eixo Temtico 3 Gesto Social de Polticas Pblicas

O ESTUDO DOS INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICAS: UMA AGENDA EM ABERTO PARA
EXPERINCIAS DE MIGRAO DE ESCALA

Simone Amorim Ramos

Mestrado Multidisciplinar e Profissional em Desenvolvimento e Gesto Social/CIAGS -UFBA
simorim@gmail.com
Rosana de Freitas Boullosa
Doutorado em Dott. in Pianif e Politiche Pubbliche del Territor.
Universit IUAV di Venezia
zanzanzan@gmail.com

Resumo: O campo multidisciplinar de anlise de polticas pblicas marcado por duas grandes correntes: de
um lado, as abordagens centralizadas no Estado; de outro, as perspectivas multicntricas. Entendidas como
construtos sociais e analticos, as polticas pblicas podem ser compreendidas como ao complexa,
multiatorial para tratamento de um problema de pblica relevncia, atravs de instrumentos ativados por
diferentes sujeitos numa arena de policy. Apesar de oferecerem elementos importantes para a compreenso
do processo poltico, os instrumentos de polticas pblicas ainda so pouco estudados, sobretudo devido a uma
viso funcionalista destes. Contudo, novas tendncias, a exemplo da instrumentalizao de polticas pblicas
(LASCOUMES, LE GALS, 2007, 2012), reforam a importncia de uma abordagem sociopoltica dos
instrumentos, compreendendo-os como portadores de uma teoria sobre a relao entre governantes e
governados. Tal abordagem orienta a pesquisa, de natureza exploratria e qualitativa, cujas primeiras reflexes
so apresentadas neste paper, que objetiva compreender os processos de migrao de escala de instrumentos
de polticas pblicas a partir da identificao de um tipo preciso de instrumento, intitulado instrumentos
redesenhados para ganho de escala. Sem ter a pretenso de desenhar um programa de pesquisa, mas somente
de lanar alguns caminhos possveis de pesquisa neste tema, as problematizaes aqui reunidas resultam de
reflexes desenvolvidas nos planos analtico (estudar a partir de que lugar?), ontolgico (o que ?),
metodolgico (como estudar?), emprico (o que considerar como materiais de pesquisa).
Palavras-chave: polticas pblicas, instrumentos de polticas pblicas, migrao de escala.

1. INTRODUO
Os primeiros esforos para o reconhecimento das polticas pblicas enquanto rea do
conhecimento remonta aos anos 1950, nos Estados Unidos, a partir das contribuies do
cientista poltico Harold Lasswell, que desde meados dos anos 30 buscava difundir a
compreenso sobre a importncia dos estudos das aes do governo fora do mbito
disciplinar das cincias polticas. Para entender tais aes, segundo Lasswell (1950), seria
necessria a contribuio de diferentes reas do conhecimento e, portanto, j nasceria
multidisciplinar. Desde ento, o campo de estudos em polticas pblicas tem se ampliado,
diversificado e ganhado novos contornos, a partir de diferentes matrizes interpretativas e de
diferentes fenmenos estudados. Todavia, mesmo passado algumas dcadas, o estudo das
polticas pblicas ainda carrega consigo uma forte preocupao em definir a si prprio. Esta
preocupao pode ser vista, por exemplo, na discusso recorrente sobre a relao entre
1

poltica (politic) e polticas pblicas (policy) (SECCHI, 2010). Muitos autores continuam
repetindo a tese de Lasswell (1950) para quem as polticas pblicas seriam o governo em
ao. Outros, menos frequentes e encabeados por Theodore Lowi, defendem que so as
polticas pblicas a determinar a poltica. E, mais recentemente, autores comeam a
defender a inverso da relao de influncia, e outros ainda comeam a argumentar a
existncia de uma relao de mtua determinao, a partir da convivncia de mltiplos
fluxos e atores nos processos de tratamento de problemas considerados de pblica
relevncia (HEINELT, 2007).
Dentre as possibilidades interpretativas que a compreenso de uma relao no mnimo
mais fluida ou de interdependncia entre polticas pblicas e poltica proporciona, uma delas
tem se revelado muito frtil, embora ainda pouco discutida no Brasil: o reposicionamento da
importncia dos instrumentos de polticas pblicas no mbito do prprio estudo das
polticas pblicas. Tal importncia vem sendo revista nos ltimos anos em funo da
compreenso dos instrumentos em sua dimenso menos tecnocrtica e mais sociolgica,
despertando o interesse de muitos tericos que viam o estudo dos instrumentos como uma
coisa menos dentro deste campo de estudos. Do ponto de vista metodolgico, abre a
possibilidade de fazer quase que uma operao inversa de metonmia, trocando o estudo do
todo pela parte, por consider-la sntese reveladora de um todo que, pela sua complexidade,
s pode ser compreendido parcialmente. Os instrumentos vm conquistando, assim, uma
nova centralidade nos estudos das polticas pblicas, deixando de lado, aos poucos, uma
velha mxima que os considerava como algo menor no processo e no estudo de tal campo
de prticas e conhecimentos.
A nova centralidade assumida pelos instrumentos de polticas pblicas, porm, deve
fazer as contas com um novo problema no plano da ontologia. O que um instrumento,
onde ele est e como seus estudiosos podem identific-lo. As respostas so variadas, as
quais, por bvio, levam a caminhos diferentes de estudos. Foram e agora so novamente
muitos os estudiosos que se dedicam a compreender e classificar instrumentos. Uma das
respostas mais diretas dada por Luigi Bobbio para quem um problema de polticas pblicas
algo que no est bem segundo a sociedade que percebe e legitima o problema e um
instrumento de polticas pblicas uma resposta razoavelmente estruturada e estratgica
para responder publicamente a este problema. O pragmatismo do filho de Roberto Bobbio
acaba por nos revelar algo muito simples, mas, ao mesmo tempo, muito complexo: um
instrumento de polticas pblicas pode se apresentar em diferentes modos, com diferentes
graus de complexidade, produzindo diferentes subsistemas atoriais de polticas pblicas,
mobilizando muitos e diferentes recursos, com diferentes graus de preciso, coerncia,
pertinncia, eficincia, eficcia, a depender de quem o observa. Todas estas variveis
dependem ainda, segundo Kingdon (1984), do momento e das condies nas quais o
instrumento foi criado, compreenso calcada em sua teoria da formao de agenda ou
simplesmente da policy window do instrumento. Instrumentos podem ser criados com
variados graus de ineditismo: deste um ineditismo total at a uma composio complexa de
outros instrumentos. Para autores como Lascoumes e Le Gals ou o prprio Kingdon, a
teoria da racionalidade limitada de Simon impediria o ineditismo total, forando a
comunidade de estudiosos a assumir somente a existncia de instrumentos com diferentes
graus de composio ou bricolagem. Dentre estes, h, porm, um que interessa
particularmente a esta pesquisa, ainda no estudado: os instrumentos de polticas pblicas
que se inspiram declaradamente em outro instrumento j existente, mesmo que no mais

em vigor, e que se propem a reativ-lo em um contexto que exige uma escala maior de
complexidade (pblico-alvo, institucionalidade, recursos mobilizados), mantendo em linhas
gerais a sua compreenso poltica, objetivos gerais e, quase sempre, objetivos especficos.
Este paper apresenta e discute os primeiros resultados desta pesquisa, de natureza
exploratria e qualitativa, que objetiva compreender os processos de migrao de escala de
instrumentos de polticas pblicas a partir da identificao de um tipo preciso de
instrumento, intitulado instrumentos redesenhados para ganho de escala. Este novo objeto
de pesquisa apresentado e discutido neste paper. Instrumentos redesenhados para ganho
de escala se particularizam por serem fruto de um processo de redesenho devido a uma
necessria migrao de escala de implementao, mantendo, como j sublinhado, uma certa
identidade de propsitos. Em particular, interessa compreender este fenmeno de migrao
em casos nos quais o instrumento original tenha sido desenhado/implementado por um ator
no estatal e redesenhado/reimplementado por um ator estatal. Para isto, esta pesquisa
alinha-se com a teoria da mirada ao revs (BOULLOSA, 2006; 2011), cuja perspectiva
sociocntrica compreende as polticas pblicas como um fluxo socialmente construdo a
partir das aes e intenes de uma multiatorialidade mobilizada pelo governo de um
problema de pblica relevncia ou pela preservao de um bem pblico (BOULLOSA, 2011),
deixando espao para colocar em um mesmo nvel de compreenso um instrumento ativado
por uma organizao social e um instrumento ativado por uma esfera formal do governo.
Sem ter a pretenso de desenhar um programa de pesquisa, mas somente de lanar
alguns caminhos possveis de pesquisa neste tema, as problematizaes aqui reunidas
resultam de reflexes desenvolvidas nos planos analtico (estudar a partir de que lugar?),
ontolgico (o que ?), metodolgico (como estudar?), emprico (o que considerar como
materiais de pesquisa). Cada um destes planos estruturou uma sesso deste paper, que
ainda contm uma quinta parte conclusiva, alm desta introdutria. A sesso de
problematizaes mais afeitas ao plano analtico da pesquisa, intitulada Polticas pblicas
para alm do governo, dedica-se a apresentar o lugar onde autores se sentem acolhidos; a
sesso seguinte, Das polticas pblicas aos seus instrumentos, dedica-se a refletir sobre os
possveis materiais de pesquisa para a compreenso avaliativa do objeto de estudo,
instrumentos redesenhados para ganho de escala; com isto, novos passos so dados na
sesso seguinte, Dos instrumentos s suas polticas pblicas (plano metodolgico), na qual
apresentada e discutida a teoria da instrumentalizao das polticas pblicas como recurso
metodolgico para a compreenso do objeto de estudo; finalizando com a sesso
Problematizando instrumentos redesenhados para ganho de escala, que discute a natureza e
as fronteiras deste objeto de pesquisa individualizado.
2. POLTICAS PBLICAS PARA ALM DO GOVERNO (PLANO ANALTICO)
No existe consenso sobre o que sejam as polticas pblicas. A reviso da literatura sobre
o tema revela uma multiplicidade de definies e conceitos a elas associados, moldados a
partir dos olhares de seus diversos analistas. Tal pluralidade resultado da
multidisciplinaridade presente no processo de constituio do campo de estudos de polticas
pblicas, que contou com aportes de diferentes disciplinas, como as cincias polticas, a
economia, a sociologia, a administrao pblica e a teoria das organizaes. Duas grandes
correntes podem caracterizar o estudo de polticas pblicas, independentemente de serem

mais descritivas ou prescritivas: de um lado, as abordagens centralizadas no governo e no

seu absoluto protagonismo na formulao de polticas pblicas; de outro, as perspectivas
pluralistas, pautadas numa multiatorialidade.
Ainda hegemnicas na literatura brasileira, as abordagens mais tradicionais costumam
associar as polticas pblicas s aes e decises propostas e implementadas por entes
estatais para tratar de um problema em determinada rea (educao, sade, transporte,
trabalho, moradia etc). Nesse sentido, poltica pblica o que faz ou deixa de fazer o
governo, incluindo os motivos para tanto e as consequncias de suas aes (DYE, 1972).
Como aponta Celina Souza, a poltica pblica enquanto rea de conhecimento e disciplina
acadmica fundou-se em trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do
Estado e de uma das mais importantes instituies do Estado o governo -, produtor, por
excelncia, de polticas pblicas (SOUZA, 2006, p.22). Dessa forma, o carter pblico da
poltica definido pelo tipo de ator que a ativa. Ou seja, a poltica pblica porque
formulada e implementada pelo governo.
As abordagens estatistas partem de uma compreenso unilateral e linear das polticas
pblicas, numa viso funcionalista e racional, privilegiando os aspectos procedimentais e
ignorando a diversidade de sujeitos atuantes no enfrentamento das questes que atingem
determinados territrios ou grupos sociais. Tal percepo, assim, no traduz as dinmicas
das arenas polticas, formadas por uma multiatorialidade, cujas relaes de aproximao
ou distanciamento se conformam a partir da definio dos problemas sociais e das
alternativas de soluo. Por sua vez, numa perspectiva multicntrica, possvel perceber e
problematizar as polticas pblicas redirecionando o foco do ator para o problema ou o bem
pblico que a desencadeou. Esta mirada ao revs, sugerida por Boullosa (2006), prope a
compreenso de polticas pblicas no mais como aes do governo, mas como aes de
governo, onde quem governa quem se atoriza nos processos e nos fluxos em curso de
polticas pblicas.
Se nas abordagens estatistas, o papel dos atores no estatais resume-se a influenciar as
polticas governamentais, nas abordagens pluralistas, tais atores podem assumir o
protagonismo de processos de polticas pblicas. Esta viso permite-nos perceber uma
multiplicidade de sujeitos que atuam no governo de problemas de pblica relevncia ou na
preservao de bens pblicos. Em outras palavras, a poltica pblica porque o problema ou
bem a que se destina coletivamente considerado como de pblica relevncia. Esse
redirecionamento de olhar permite, segundo Boullosa (2011), compreender a poltica
pblica como ao pblica processual, complexa e multiatorial, voltada resoluo de um
problema percebido como de pblica relevncia, envolvendo degradao de bens pblicos
ou a preservao e reconstruo de tais bens.
Entendidas como construtos sociais e analticos, as polticas pblicas deixam de ser
monoplio do Estado, embora este continue sendo um ator estratgico, com
responsabilidades legais, atributos e recursos especficos para a sua implementao. Assim,
no se trata de um processo de transferncia de responsabilidades, mas de reconhecimento
da polifonia das arenas polticas, resultado da multiatorialidade no enfrentamento de
problemas coletivos. Em contextos de democratizao, especialmente no caso do Brasil, tal
perspectiva torna-se ainda mais interessante, na medida em que possibilita uma maior
aproximao da realidade, marcada por novas e complexas relaes entre Estado e
sociedade e novos modelos de governana dos bens e problemas pblicos, a partir dos
princpios da descentralizao e da participao social.
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Ao focar no problema de pblica relevncia como elemento definidor do carter pblico

de uma poltica, a qualidade do ator que a ativa deixa de ser determinante, os fluxos passam
a ser multidirecionais e no lineares e o processo decisional torna-se plural. As polticas
pblicas passam, assim, a serem constitudas a partir das contribuies e da interao entre
diversos atores num espao sociopoltico, com regras e dinmica prprias. Como nos mostra
esta mesma autora da teoria da mirada ao revs:
Nesta concepo pluralista, a imagem de policy making process (cujo
lcus a arena) , alm de policntrica, aberta, no estruturada e
tendencialmente indeterminada. A qualidade do processo no
imputada ex-antes a um ator determinante, mesmo que governo,
mas (re)construda a partir de uma profunda anlise emprica,
buscando identificar sua particular e especfica configurao
posicional e relacional configurada in process pelos atores que a
compem. (BOULLOSA, 2010)
Nesse contexto, as diversas organizaes da sociedade ganham destaque nas arenas
decisrias e na formao das agendas pblica e poltica, desenhando e ativando
instrumentos de polticas pblicas que, muitas vezes, tornam-se referncia para a ao do
Estado. A mirada ao revs proposta por Boullosa e acolhida nesta pesquisa, aproxima-se do
modelo de policy inquiry, em oposio aos princpios da rational policy analysis. Na viso da
policy inquiry, concebe-se a poltica pblica como um processo, em permanente dilogo com
o cotidiano, espao e resultado de interaes sociais e conflitos polticos, dotado de um grau
de incerteza e imprevisibilidade. O conhecimento produzido instrumento de interveno e
transformao social, a partir das seguintes matrizes interpretativas:

As polticas pblicas como conhecimento em uso: conhecimento e ao se

retroalimentam, sendo possvel conhecer as sociedades a partir das polticas pblicas
em curso.
As polticas pblicas como interaes entre atores: atores diversos relacionam-se em
espaos conformados pelo problema a ser tratado.
As polticas pblicas como processo: no-linearidade e fluxos multidirecionais do
processo de construo de polticas pblicas.
As polticas pblicas como latas de lixo: problemas e solues so independentes.

3. DAS POLTICAS PBLICAS AOS SEUS INSTRUMENTOS (PLANO EMPRICO)

O estudo dos instrumentos tem sido, tradicionalmente, considerado secundrio na
anlise de polticas pblicas, devido, sobretudo, a uma abordagem funcionalista destes, que
enfatiza o processo de escolha racional e eficcia no alcance dos resultados pretendidos.
Mais recentemente, com o crescimento da complexidade da gesto no mundo
contemporneo e com a tendncia instrumentalizao, novas teorias de polticas pblicas
tm sido pensadas, inclusive dando novamente peso ao problema dos instrumentos de
polticas pblicas. Apesar disso, o tema continua a carecer de anlises mais aprofundadas e
de novas abordagens.

Assim como as polticas pblicas, seus instrumentos tambm podem ser compreendidos
de diferentes formas. Alguns autores os concebem como ferramentas do governo e meio
atravs do qual a ao coletiva estruturada para lidar com problemas pblicos (SALAMON,
HOOD apud OLLAIK, 2002); como tcnicas ou meios atravs dos quais o Estado busca
alcanar seus objetivos (HOWLETT, 2011); ou ainda como dispositivos tcnicos e sociais, que
organizam relaes especficas entre o Estado e a sociedade, segundo as representaes e
significados que carregam consigo (LASCOUMES, LE GALS, 2007).
Parte-se, nesta pesquisa, da definio elaborada por Lascoumes e Le Gals (2007), que
compreende a poltica pblica como espao sociopoltico construdo tanto por meio de
tcnicas e instrumentos como por objetivos e contedos. Segundo os pesquisadores
franceses, instrumento de poltica pblica um tipo de instituio, um dispositivo tcnico
com vocao genrica, que carrega um conceito concreto da relao polticas/sociedade,
sustentado por um conceito de regulao.
Algumas tentativas de descrio e compreenso mais precisa dos significados e efeitos
dos instrumentos de polticas pblicas resultaram em diferentes tipologias.Considerando,
por exemplo, a forma de coero do governo e os impactos esperados na sociedade,
Theodore Lowi (1964;1972) classificou as polticas pblicas em quatro tipos, associando
caractersticas destes aos nveis de conflito ou consenso nas respectivas arenas polticas. O
primeiro tipo refere-se s polticas distributivas, que geram custos coletivos e benefcios
concentrados para determinados grupos ou regies. As polticas regulatrias constituem o
segundo tipo descrito por Lowi, e referem-se s normas e padres de comportamentos
sociais. O terceiro o das polticas redistributivas que impem custos concentrados em
determinados segmentos e benefcios concentrados em outros. O ltimo tipo o das
polticas constitutivas, que se referem aos procedimentos e regras da dinmica poltica.
Diversas outras tipologias foram desenvolvidas: Kirschen (1975), com a classificao de
63 tipos de polticas pblicas, a partir de doze objetivos; Gormley (1986), a partir do nvel de
salincia e de complexidade; Hood (1986), que classificou os instrumentos a partir de quatro
caractersticas (nodalidade, autoridade, recursos e organizao); Salamon (2002), com 14
tipos de classificao; Howlett e Ramesh, segundo a presena do Estado e/ou Mercado;
Lascoumes e Le Gals (2007), baseados em Hood, propem cinco tipos de instrumentos
(legislativo ou regulatrio, econmico e fiscal, com base em acordos e incentivos, com base
em informao e comunicao e por padres de boas prticas); dentre outras.
Outras tipologias e modelos foram desenvolvidos, a partir do processo de construo de
polticas pblicas e dos critrios de seleo e escolha dos instrumentos destas. Um exemplo
o ciclo de poltica pblica, que prev diferentes etapas no processo de elaborao das
polticas. O modelo sofreu reviso de diversos autores, mas de forma geral pode-se
identificar as seguintes etapas: formulao do problema, formao da agenda, formulao
de alternativas, tomada de deciso, implementao e avaliao.
O ciclo de polticas pblicas sofreu diversas crticas, por seu carter funcionalista e
racional, considerado um tipo ideal. Na prtica, as etapas ocorrem de forma no-linear e
muitas vezes simultaneamente. De qualquer forma, a visualizao do processo de polticas
pblicas em etapas permitiu perceber a complexidade e as especificidades de cada fase, e
tem se constitudo uma referncia no campo da anlise de polticas pblicas.
Segundo Howlett (2011), diferentes tipos de instrumentos de polticas pblicas esto
presentes em todas as fases do processo poltico, sendo objetivo de deliberao por parte
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dos atores envolvidos. O autor, contudo, sinaliza que na etapa de formulao e de

implementao que o policy design ganha destaque. Algumas teorias desenvolvidas a partir
das etapas do ciclo de polticas pblicas oferecem importantes elementos para a reflexo
sobre o processo de escolha e de desenho de instrumentos de polticas pblicas. Um das
mais difusas a teoria do Garbage can model ou modelo da lata de lixo, desenvolvido por
Cohen, March e Olsen (1972), que defende que solues e problemas no esto
necessariamente associados, e que as organizaes possuem uma compreenso limitada
destes, agindo de forma anrquica na etapa de tomada de deciso. Assim, como apontaram
os autores, as solues procuram por problemas. Os tomadores de deciso (policymakers)
lanam mo de solues de que dispem no momento.
As limitaes do processo de tomada de deciso tambm so apontadas pelo modelo
da racionalidade limitada, formulado por Herbert Simon (1947). As possibilidades de
escolhas so restringidas devido s limitaes cognitivas e informativas dos tomadores de
deciso. impossvel para o comportamento de um indivduo isolado alcanar um mnimo
grau de racionalidade. O nmero de alternativas que ele deve explorar to grande, e as
informaes de que ele necessitaria so to vastas, que difcil conceber qualquer
aproximao realidade objetiva (SIMON apud SECCHI, 2010).
A partir de uma interpretao do garbage can, o modelo dos fluxos mltiplos,
desenvolvido por John Kingdon (1984), defende que a construo de uma poltica pblica se
d a partir da confluncia de problemas, solues e condies polticas favorveis. Tais
fluxos ocorreriam de forma independente, em arenas com dinmicas prprias. O casamento
de tais fluxos num determinado curto espao de tempo daria origem a uma janela de
oportunidade, criando as condies necessrias para o nascimento de polticas pblicas.
O processo de escolha dos instrumentos de polticas pblicas tem sido objeto de
algumas reflexes. Para alm da efetividade e do grau de implementabilidade, a escolha dos
instrumentos seria condicionada por diversos fatores como: a opo por uma gesto direta
ou indireta, o grau de coercitividade, de visibilidade e de automaticidade desejados
(SALAMON apud OLLAIK, 2012); a possibilidade de angariar votos, visando perpetuao do
poder (TREBILCOCK, 2002); os custos de transao (HORN apud OLLAIK, 2012); dentre
outros. H ainda autores que apontam a dimenso cognitiva dos instrumentos, atrelando a
escolha destes ao policy design (LINDER, PETERS apud HOWLETT, 20011).
Segundo Bresser e OToole Jr (apud LASCOUMES, SIMARD, 2011), os instrumentos
raramente so selecionados por sua eficcia ou implementabilidade, sendo condicionados,
muitas vezes, pela predileo que alguns setores de polticas pblicas tm por determinados
instrumentos independente de sua performance na resoluo dos problemas a que se
destinam.
Vale ressaltar que, inicialmente, as classificaes buscavam compreender os
instrumentos exclusivamente em seus aspectos tcnicos. Mais recentemente, a dimenso
poltica dos instrumentos tem sido destacada nas novas abordagens, especialmente a
instrumentalizao das polticas pblicas, desenvolvida por Lascoumes e Le Gals, que
prope uma nova dinmica de compreenso das polticas pblicas por meio de seus
instrumentos. Assim, ao contrrio do que comumente afirmado, a escolha do instrumento
de polticas pblicas no uma questo tcnica, mas poltica.

4. DOS INSTRUMENTOS S SUAS POLTICAS PBLICAS (PLANO METODOLGICO)

Uma abordagem inovadora no estudo de polticas pblicas est sendo desenvolvida
pelos professores Pierre Lascoumes e Patrick Le Gals. A instrumentalizao de polticas
pblicasparte de uma abordagem sociopoltica, reconhecendo o papel dos instrumentos na
estruturao das polticas pblicas, ultrapassando as perspectivas funcionalistas, ao
evidenciar as relaes de poder e as dinmicas de (des)politizao associadas a tais
instrumentos. Estudar as polticas pblicas a partir de seus instrumentos, permite-nos,
assim,entender como se do suas mudanas e quais os padres de relao e governana
entre os diversos atores de uma arena de policy.
Segundo os autores, os instrumentos de polticas pblicas no so neutros. Pelo
contrrio, carregam consigo significados, representaes e uma forma condensada de
conhecimento sobre regulao social. Ademais, produzem efeitos especficos para alm dos
esperados, a partir de suas dinmicas prprias. Os efeitos podem produzir inrcia, uma
representao especfica da questo ou induzir a uma problematizao especfica.
De acordo com Lascoumes e Le Gals (2012, p.21),
[...] Os instrumentos de ao so portadores de valores, alimentam-se de uma
interpretao do social e de concepes precisas do modo de regulao esperado.
O instrumento tambm produtor de uma representao especfica do desafio
que ele enfrenta. Enfim, o instrumento induz uma problematizao particular dos
objetos de aplicao na medida em que hierarquiza as variveis e pode prosseguir
at induzir um sistema explicativo.

Dessa forma, os instrumentos de polticas pblicas so um tipo particular de

instituio, no sentido sociolgico do termo, um conjunto mais ou menos coordenado de
regras ou procedimentos que governam as interaes e comportamentos sociais, tornandoos mais estveis e previsveis. Instrumento, tcnica e ferramenta guardam importantes
diferenas entre si. Enquanto o primeiro uma instituio social, a tcnica um dispositivo
que operacionaliza o instrumento e a ferramenta, um micro dispositivo dentro da tcnica.
A escolha de um instrumento revela as lgicas dos atores e os diferentes interesses
presentes numa arena de policy. Como afirmam os autores, os instrumentos determinam,
em parte, quais recursos podem ser utilizados e por quem. Assim, ao contrrio do que
tradicionalmente se anuncia, a escolha de um instrumento no uma deciso tcnica, mas
poltica, cujos impactos podem ser medidos por meio das relaes de poder e das redes
sociais criadas a partir dele. Para alm dos seus efeitos declarados, os instrumentos
promovem a reconfigurao das arenas polticas s quais esto vinculados, reorganizando
relaes entre os atores, impondo padres interpretativos e estruturando as polticas
pblicas de acordo com suas prprias lgicas.
Todo instrumento portador de uma teoria explcita e de uma teoria implcita, que
nem sempre mantm uma relao de coerncia entre si. A teoria explcita refere-se s
premissas e verdades que so enunciadas como explicao do instrumento, em documentos
oficiais, por exemplo. Por outro lado, as verdades e premissas que orientam a prtica do
instrumento constituem sua teoria implcita, e atravs desta que ele governa as relaes
sociais. Como nos mostra Boullosa (2012), com o imperativo da tendncia
instrumentalizao das polticas pblicas (ou profissionalizao da ps-burocracia), somos
mais governados pelos instrumentos do que pelas decises que os definiram. Dessa forma, o

tipo de instrumento utilizado, suas propriedades e as justificativas para essas escolhas

parecem ser mais reveladoras do que seus motivos explcitos ou posteriores racionalizaes
discursivas (LASCOUMES, LE GALS, 2007).
Os instrumentos de polticas pblicas esto ficando cada vez mais complexos e difceis de
serem pensados com ineditismo desde o comeo. Tornaram-se uma espcie de colagem,
como lembra Le Gals (2012), montados a partir da juno de vrias camadas, que
produzem seus prprios efeitos e exigem mecanismos de coordenao. Muitas vezes,
tambm so resultantes de ampliaes mais ou menos construdas sobre um nico
programa visto como bem-sucedido. Estes constituem o que aqui se entende como casos de
migrao de escala, categoria at ento inexistente nos estudos de polticas pblicas, seja de
design ou de tools.
5. PROBLEMATIZANDO INSTRUMENTOS REDESENHADOS PARA GANHO DE ESCALA
(PLANO ONTOLGICO)
No mundo das prticas, percebe-se um conjunto variado de instrumentos de polticas
pblicas que nasceram de outros instrumentos considerados menores ou mais locais ou com
menor capilaridade ou voltado para um pblico pouco amplo e assim por diante. Estes
instrumentos foram construdos a partir de esforos de redesenho para ganhos de escalas.
Um instrumento de poltica pblica pode ter, por exemplo, sua escala territorial ampliada,
mantendo sua escala de gesto inalterada. Por outro lado, pode sofrer uma ampliao de
seu pblico e manter-se na mesma escala territorial. E, h ainda aqueles casos, que
particularmente interessam a esta pesquisa, em que h uma migrao de vrias escalas,
inclusive a de governana do instrumento.
Na linguagem corrente dos praticantes de polticas pblicas, o uso do termo escala
geralmente associado ampliao do nmero de beneficirios de uma determinada poltica.
Contudo, a questo da escala revela-se um fenmeno complexo, que se desdobra em
diferentes nveis de anlise. Assim, possvel falarmos em escala territorial, escala de
gesto, escala de impacto, escala de pblico, escala de poder etc. A presena de escala nos
instrumentos de polticas pblicas, todavia, pode ser associada a uma compreenso mais
ampliada: Instrumentos podem ser ou conter diferentes graus de complexidade, produzindo
diferentes subsistemas atoriais de polticas pblicas. Podem mobilizar muito ou poucos
recursos. Podem exigir ou mobilizar um alto ou baixo nvel de conhecimento especializado.
Seus efeitos podem recair sobre muita ou pouca gente. Instrumentos podem ainda
apresentar diferentes graus de preciso, coerncia, pertinncia, eficincia, eficcia e muitos,
a depender de quem o observa.
Apesar disso, na literatura especializada, no h referncia aos processos de (re)desenho
de instrumentos de polticas pblicas, motivados por migrao de escala. A prpria ideia de
escala no discutida em sua complexidade e implicaes para o processo de construo de
polticas pblicas. Diante da invisibilidade do tema na rea de anlise de polticas pblicas,
foram buscadas algumas referncias na Geografia Poltica, para subsidiar essas primeiras
reflexes e a compreenso da escala enquanto varivel que pode ajudar na apreenso da
realidade e no entendimento dos processos de mudanas nas polticas pblicas.
Superando a percepo da escala enquanto medida matemtica, Castro (1995) prope a
ampliao do entendimento da escala para alm de uma medida de proporo da
representao geogrfica do territrio, incorporando novos contornos para expressar a

representao dos diferentes modos de percepo e de concepo do real. A questo da

escala implica, ento, num recorte da realidade percebida/concebida. A escala pode ser
tomada, assim, como uma epistemologia, como um recurso para apreenso ou
conhecimento da realidade, das relaes de poder e do espao (JONES apud LEMOS,
RODRIGUES, 2005).
Assim como na Geografia Poltica, na anlise de polticas pblicas, a mudana de escala
significa a mudana mesmo do fenmeno que se pretende estudar e no somente a
mudana do/no tamanho do fenmeno (BOUDON apud LEMOS, RODRIGUES, 2005). O
entendimento sobre uma determinada escala no transfervel outra. Muda-se o recorte,
mudam-se os aspectos visveis e, portanto, as estratgias de interveno na realidade. Vale
ressaltar que, enquanto alguns elementos tornam-se significativos, outros so invisibilizados
nos processos de mudana de escala.
Um instrumento originalmente desenhado para uma micro escala territorial que se
desloca para uma macro escala implica um redesenho visando garantir aderncia ao novo
recorte da realidade. Esta pesquisa considera este novo instrumento como um instrumento
particular, que merece ateno e esforos de pesquisa e, por isto mesmo, o qualifica como
Instrumentos redesenhados para ganho de escala. Decorrentes das problematizaes
construdas nos demais planos, este novo objeto manteria o seu objetivo geral (ou teoria
explcita), declaradamente originadas em um instrumento implementado com ou por outra
escala. Todavia, a mudana de escala no garantiria por si s as probabilidades de alcance
dos objetivos gerais e/ou especficos. luz das problematizaes acima, defende-se que a
migrao de escala de um instrumento de PP constitui um fenmeno complexo, que
promove uma reconfigurao poltica da arena de policy, estabelece novos padres de
governana entre seus atores e novas matrizes interpretativas sobre o problema a que se
destina e que, portanto, merece ser estudado.
6. CONCLUSO
A lacuna de pesquisa individualizada resulta e resultante de um objeto tambm novo
de pesquisa: instrumentos redesenhados para ganho de escala. Esta dupla lacuna foi
construda e discutida a partir de problematizaes que nasceram de reflexes
desenvolvidas nos planos analtico (estudar a partir de que lugar?), ontolgico (o que ?),
metodolgico (como estudar?), emprico (o que considerar como materiais de pesquisa).
Nas ltimas dcadas, as polticas pblicas tm assumido lugar de destaque nos processos
de garantia de direitos, atravs do tratamento de problemas considerados como de pblica
relevncia. Nesse contexto, as relaes entre Estado e sociedade tm sofrido
reconfiguraes, marcadas pela passagem das posturas de confronto e antagonismo para
uma lgica de colaborao e coproduo de bens pblicos. Muitas organizaes da
sociedade civil, inclusive, atuam no sentido de que suas agendas institucionais e os
instrumentos de polticas pblicas a ela vinculados sejam includos na agenda do poder
pblico, sob as lgicas da ampliao de escala e capilaridade das aes.
Tal transio, contudo, no ocorre sem rudos e no se resume a uma mera migrao de
lcus. Uma rpida observao permite identificar algumas ambiguidades nesses processos.
Se por um lado a migrao de escala pode possibilitar a ampliao do impacto e da

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capilaridade da ao, por outro pode provocar um descolamento entre os objetivos

inicialmente pretendidos e os efetivamente alcanados. Uma preocupao presente nas
falas de atores da sociedade civil o risco de descaracterizao do instrumento e a
necessidade de compatibilizao dos projetos polticos.
Assim, a anlise do processo de migrao de escala de um instrumento de poltica
pblica, a partir da reconstruo dos itinerrios de instrumentos, pode se constituir num
meio para compreender mudanas nas polticas pblicas e nos arranjos entre os diferentes
atores, como tambm os desafios e limites inerentes a esse fenmeno, subsidiando
orientaes para futuras transladaes, sem perder o foco no tratamento do problema
pblico a que se destinam.

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