VERITAS

ET VITA

FACULDADE CHRISTUS
CURSO DE DIREITO

ANTONIO FIUZA NETO

LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO LITORAL CEARENSE:

PROTEÇÃO E CONSERVAÇÃO AMBIENTAL VERSUS
DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO.

Fortaleza
2009
 ANTONIO FIUZA NETO

LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO LITORAL CEARENSE:

PROTEÇÃO E CONSERVAÇÃO AMBIENTAL VERSUS
DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO.

Monografia apresentada Curso de Direito

da Faculdade Christus como requisito
parcial necessário para obtenção do grau
de bacharel em Direito.

Orientador: Prof. M.Sc. Marcos José

Nogueira de Souza Filho

Fortaleza
2009
Dedico esta monografia à minha esposa,
Ceres, de quem sempre recebi carinho,
apoio e incentivo. Aos meus filhos
Marcelo, Carlos e Marilia, dádivas
preciosas de Deus, carinhosos e cidadãos
honrados. Aos meus amorosos netinhos
Sabrina, Cecília, Rafaela, Lucas e Tiago,
a esperança de um Brasil mais justo e
solidário.
 AGRADECIMENTOS

A Deus, acima de tudo e acima de todos, agradeço pelo dom da vida e por
permitir esta nova graduação depois de decorridos exatos quarenta anos da
primeira.

A meus pais Antonio e Maria Luiza (in memoriam), que me ensinaram os

valores imateriais que não passam...

Ao meu orientador, Professor Marcos Nogueira, pelos ensinamentos, pela

paciência e pela cordialidade.

Aos membros da banca, Professores Alexandre Aguiar e Tadeu Dote Sá por

suas honrosas presenças.

A todos os professores e funcionários da Faculdade Christus pela dedicação a

mim despendida nesta harmoniosa e saudável convivência acadêmica.

A todos os colegas pela demonstração de amizade e apreço a mim

dispensada.

A Faculdade Christus que tem suas raízes no “Instituto Christus”, instituição da

qual tive a honra de ser aluno fundador em 1951, aos 5 anos de idade, recebendo as
primeiras lições da Professora Maria Lúcia e do Diretor Roberto de Carvalho Rocha.
 RESUMO

A presente monografia tem como escopo a análise do licenciamento ambiental no

litoral cearense sob a luz da proteção e conservação ambiental, e desenvolvimento
socioeconômico. O licenciamento ambiental constitui-se como um dos instrumentos
de efetivação dos princípios constitucionais. Dada a sua característica de estudo
multidisciplinar, apodera-se do princípio da sustentabilidade para mitigar os impactos
(negativos) que afetam o meio ambiente e o desenvolvimento socioeconômico. A
melhoria da qualidade de vida do cidadão, em que o meio ambiente nela está
incluído, só subsistirá se houver a promoção do crescimento econômico sustentável,
e o licenciamento ambiental das atividades geradoras de emprego e de renda é a
etapa vestibular desse processo. É um tema que desperta bastante interesse e
debate na sociedade brasileira, em especial no Estado do Ceará, pois traz a lume a
necessidade de compatibilizar a defesa do meio ambiente com a necessidade de
crescimento econômico que deve ser implementado sob a ótica do principio do
desenvolvimento sustentável, um princípio já consagrado pela ordem jurídico-
constitucional do Brasil. Esse princípio pode ajudar a inverter o quadro de pobreza e
de subdesenvolvimento de algumas regiões onde prevalecem por longos anos, a
desigualdade regional e a falta de oportunidade para que o cidadão, principalmente
o de baixa renda, a fim de que possa exercer na sua plenitude, os direitos
fundamentais prescritos pela Constituição em seu favor. A utilidade da presente
pesquisa justifica-se, pois pretende analisar a diversidade de interpretação das
principais normas e a eventual omissão legislativa, associada à indefinição de
competência legislativa e administrativa que pode levar à insegurança jurídica,
apontando eventuais entraves. A metodologia utilizada limitou-se ao método de
abordagem indutivo, recorrendo-se à pesquisa bibliográfica em livros, periódicos,
revistas noticiosas, artigos de internet, visando a encontrar maior amplitude no
trabalho monográfico. O trabalho desenvolve-se em cinco capítulos os quais
abordam os seguintes temas: aspectos propedêuticos sobre o meio ambiente;
fundamentos constitucionais da proteção ambiental e do desenvolvimento
sustentável; legislação ambiental; Política Nacional do Meio Ambiente e finalmente
discorre-se sobre o turismo como elemento de desenvolvimento socioeconômico. No
primeiro capítulo analisam-se o meio ambiente, a qualidade de vida e o
desenvolvimento socioeconômico. No capítulo segundo, estudam-se os princípios
constitucionais, dando-se ênfase aos formadores da proteção do meio ambiente e o
do desenvolvimento sustentável. Quanto ao terceiro capítulo, discute-se o
embasamento teórico sobre autonomia e competência dos entes federativos,
analisando-se os conflitos de competência no licenciamento ambiental. O capítulo
quarto trata dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. No capítulo
cinco analisam-se o turismo e a repercussão dessa atividade em escala
internacional e sua importância na busca da eliminação das desigualdades
regionais.

Palavras-Chaves: Meio ambiente. Licenciamento ambiental. Desenvolvimento

sustentável. Turismo sustentável. Zona costeira cearense.
 ABSTRACT

The present monographic work has as scope the analyzes of environmental licensing
in Ceará’s coastal under the light of environmental protection and conservation, and
social development. Environmental licensing constitutes as one of constitutional’s
principles effectiveness. Given its characteristics of multidisciplinary study, seizes of
sustainability’s principle to mitigate impacts (negatives) that affects environment and
socio-economical development. The improve of citizen’s quality of life, where the
environment is included, will only exist if there is a promotion of sustainable
economical growth, and, the environmental licensing of employment generating
activities is this vestibular phase of this process. It is a subject that awakes a lot of
interest and debate in Brazilian’s society, specially the State of Ceará, once that it
highlights the need to make compatible the environmental defense with the need of
economical growth that must be implemented under the focus of the sustainable
development principle, a principle that was already given by Brazil’s juridical-
constitutional order. This principle may help to reverse the status of poverty and
underdevelopment of some regions where prevails by long years, the regional
inequality and the lack of opportunity in a way the citizen, mainly to the poor, in order
to fully exercises, the fundamental rights prescribed by the Constitution in his favor.
The utility of this present researches justifies, once it intend to analyze the diversity of
main standards’ interpretation and eventual legislative omission, associated to the
undefined of legislative and administrative competence that could lead to juridical
insecurity, pointing eventual barriers. The methodology used was limited to inductive
approach method, using bibliographic research in books, periodicals, magazines,
internet articles, seeking to find the biggest amplitude in the monographic work. The
work develops in five chapters where it approaches the following subjects:
propaedeutic aspects about the environment; constitutional fundaments of
environmental protection and sustainable development; environmental legislation;
Environmental National Politics and finally it talks about tourism as a socio-
economical development element. In the first chapter it analyzes environment, life
quality and socio-economical development. In the second chapter it is studied
constitutional’s principles, emphasizing to the formatters of environmental protection
and sustainable development. As the third chapter, it talks about theoretical
basement about the autonomy and competence of the federative beings analyzing
competence conflicts in environmental licensing. The fourth chapter deals with
Environmental National Politics. Chapter Fifth analyzes tourism and the repercussion
of this activity in international scale and its importance in search of eliminating
regional inequalities.

Key-words: Environmental. Environmental licensing. Sustainable development.

Sustainable tourism. Ceará’s coastal.
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................................9

1 ASPECTOS PROPEDÊUTICOS SOBRE MEIO AMBIENTE ................................12

1.1 Meio ambiente e a qualidade de vida ..................................................................13

1.2 Desenvolvimento socioeconômico e o meio ambiente.........................................17

2 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA PROTEÇÃO AMBIENTAL E

DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL......................................................21

2.1 Princípios .............................................................................................................23

2.1.1 Princípio da proteção ambiental .......................................................................26

2.1.2 Princípio do desenvolvimento sustentável .......................................................27

2.1.3 Princípio da concordância prática ....................................................................30

3 LEGISLAÇÃO AMBIENTAL................................................................................32

3.1 Autonomia dos entes federados .........................................................................33

3.2 Competência no Direito Constitucional e Ambiental .........................................37

3.3 Conflito de competência em matéria ambiental ..................................................46

4 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE ....................................................51

4.1 Gerenciamento costeiro .......................................................................................53

4.2 Zoneamento econômico-ecológico (ZEE) ...........................................................54

4.3 Áreas de preservação permanente (APP) ..........................................................56

4.4 Estudo de impacto ambiental e licenciamento ambiental ...................................60

5 O TURISMO SUSTENTÁVEL COMO ELEMENTO DE
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO-SOCIAL.............................................66

5.1 Turismo na costa cearense .................................................................................70

5.2 Licenciamento de empreendimentos turísticos, meio de compatibilização do

Direito Ambiental e Direito Econômico no âmbito dos Municípios costeiros.......78
CONCLUSÃO ...........................................................................................................85

REFERÊNCIAS ........................................................................................................91
 INTRODUÇÂO

A presente monografia tem como objeto o licenciamento ambiental no litoral

cearense, instrumento de concretização dos princípios da proteção ambiental e do
desenvolvimento socioeconômico.

O licenciamento ambiental constitui-se um dos poderosos instrumentos de

efetivação dos princípios constitucionais. Dada sua característica de estudo
interdisciplinar, apodera-se do princípio da sustentabilidade para mitigar os impactos
negativos que afetam o meio ambiente e o desenvolvimento socioeconômico.

O apaziguamento dos princípios da proteção e da conservação do meio

ambiente, de um lado, e os princípios da ordem social, da ordem econômica e
financeira, de outro, poderá ser realizado por meio do desenvolvimento sustentável.

A melhoria da qualidade de vida do cidadão, em que o meio ambiente está

incluído, só subsistirá se houver a promoção do crescimento econômico sustentável
por intermédio de licenciamento ambiental de empreendimentos geradores de
emprego e de renda como etapa vestibular desse processo de implantação.

A escolha do tema tem como objetivo revelar como o licenciamento ambiental é

visto pela ótica do Direito Constitucional e do Direito Ambiental, podendo ser útil na
solução da aparente colisão dos princípios esculpidos na nossa Carta Magna, em
que o desenvolvimento socioeconômico deve coexistir com a proteção e a
preservação do meio ambiente.

O Estado do Ceará não dispõe de muitas oportunidades para ter assegurado

seu desenvolvimento socioeconômico. Além de pertencer à região Nordeste do
Brasil, uma das menos favorecidas do País, este Estado-membro tem grande parte
do seu território inserido na região semiárida, sofrendo as conseqüências das secas
e a falta de crescimento econômico. Dada a carência de recursos naturais e a
fragilidade de sua agricultura no interior, o litoral cearense apresenta-se, por meio do
turismo, como uma das poucas alternativas viáveis do Estado, para lograr o
desenvolvimento sustentável.

Um expressivo número dos Municípios cearenses tem seus limites na zona

costeira, local privilegiado para desenvolver o turismo de lazer e a recreação,
tornando-se essas áreas potencialmente aptas para atrair, não somente os visitantes
nacionais, mas principalmente os turistas internacionais.

Alguns desses Municípios não vislumbram qualquer outra opção para ter o seu
desenvolvimento econômico, senão através do turismo. A pesca artesanal, uma das
poucas fontes de renda, na maioria dos casos, não é suficiente para promover o seu
crescimento sustentável, deixando à margem milhares de cidadãos que não
dispõem dos requisitos mínimos de qualidade de vida.

A utilidade da presente pesquisa justifica-se, pois pretende analisar a

diversidade de interpretação das principais normas e a eventual omissão legislativa,
associada à indefinição de competência legislativa e administrativa que pode levar à
insegurança jurídica, apontando eventuais entraves.

A metodologia utilizada limitou-se ao método de abordagem indutivo,

recorrendo-se à pesquisa bibliográfica em livros, periódicos, revistas noticiosas,
artigos de internet, visando a encontrar maior amplitude no trabalho monográfico.

O trabalho desenvolve-se em cinco capítulos os quais abordam os seguintes

temas: aspectos propedêuticos sobre o meio ambiente; fundamentos constitucionais
da proteção ambiental e do desenvolvimento sustentável; legislação ambiental;
Política Nacional do Meio Ambiente e finalmente discorre-se sobre o turismo como
importante elemento de desenvolvimento socioeconômico.

No primeiro capítulo, analisam-se o meio ambiente, a qualidade de vida e o

desenvolvimento socioeconômico.

No capítulo segundo, estudam-se os princípios constitucionais, dando-se

ênfase aos formadores da proteção do meio ambiente e o do desenvolvimento
sustentável.

Quanto ao terceiro capítulo, discute-se o embasamento teórico sobre

autonomia e competência dos entes federativos, analisando-se os conflitos de
competência no licenciamento ambiental.

O capítulo quarto trata dos instrumentos da Política Nacional do Meio

Ambiente, dos quais dependem as ações mais efetivas da proteção do meio
ambiente e do desenvolvimento sustentável.

No capítulo cinco, analisam-se o turismo e a repercussão dessa atividade na

escala internacional e sua importância na busca da eliminação das desigualdades
regionais.
1 ASPECTOS PROPEDÊUTICOS SOBRE MEIO AMBIENTE

Dois aspectos devem ser inexoravelmente destacados quando o meio

ambiente for o objeto de estudo científico: a qualidade de vida do ser humano e o
seu desenvolvimento socioeconômico. O estudioso do meio ambiente, qualquer que
seja o ramo da ciência que abrace, carece fundamentar a cognição do meio
ambiente juntamente à qualidade de vida e ao desenvolvimento socioeconômico do
homem.

O meio ambiente representa a ambiência na qual o homem vive em harmonia

com a natureza e com os demais seres vivos. Nos primórdios da civilização, essa
convivência equilibrada e harmoniosa do homem e da natureza foi sendo modificada
na medida em que a população humana foi aumentando de forma acelerada e
persistente, conquistando espaços e disputando os recursos naturais finitos
existentes no planeta.

Dada a baixa densidade populacional da época de nossos ancestrais, os

grupos populacionais nômades encontravam o equilíbrio com a natureza por meio
das constantes migrações sempre que os sítios de suas moradias mostravam-se
insuficientes para atender às suas necessidades básicas a serem extraídas da
natureza. Como decorrência desse processo, o homem garantiu, ao longo da
história, sua qualidade de vida e não levou à exaustão os recursos naturais que o
meio ambiente lhe oferecia.

Esse desequilíbrio mostrou-se patente a partir do momento em que as

sociedades primitivas, experimentando altos índices de crescimento populacional,
mesmo locomovendo-se, já não encontravam os recursos naturais suficientes para
sua sobrevivência. Os homens necessitavam de alimentos e de proteção, surgindo
assim a divisão do trabalho, que permitiu o crescimento da espécie humana em
comunidades cada vez maiores, mais complexas e mais bem estruturadas, carentes
de elementos básicos para sua sobrevivência: alimento, saúde, educação, moradia,
proteção e ambiente natural sadio.

A conclusão a que se chega é que a sociedade moderna não pode sobreviver

sem a adoção da teoria do desenvolvimento sustentável, cuja proposta reside na
utilização dos recursos naturais (sem levá-los à exaustão) de forma a atender
simultaneamente o equilíbrio permanente da proteção do meio ambiente, da
qualidade de vida humana e do seu desenvolvimento socioeconômico. A
necessidade de crescimento econômico deve ser implementada sob a óptica do
princípio do desenvolvimento sustentável, um princípio já consagrado pela ordem
jurídico-constitucional do Brasil. Esse princípio pode ajudar a reverter o quadro de
pobreza e de subdesenvolvimento de algumas regiões onde prevalecem por longos
anos, a desigualdade regional e a falta de oportunidade para que o cidadão,
principalmente o de baixa renda, possa exercer, em sua plenitude, os direitos
fundamentais prescritos pela Constituição em seu favor.

1.1 Meio ambiente e qualidade de vida

A noção de meio ambiente foi se tornando mais abrangente ao longo dos

tempos. A partir do conceito estritamente ecológico da proteção física dos elementos
da natureza, o estudo do Direito Ambiental evoluiu ao considerar o meio ambiente
como forma de preservação da natureza humana em todos os sentidos, tendo como
pedra angular a qualidade de vida do homem.

Paulo José Leite Farias, ao definir o conceito de meio ambiente, mostra

dificuldade em dar uma definição ao termo ambiente pela abrangência e pela
diversidade de significados. Na linguagem comum, ambiente denota continência do
espaço que nos cerca, remetendo mediatamente à noção do conceito ecológico. Por
outra perspectiva, pode ser visto como o conjunto dos sistemas físicos, químicos,
biológicos e suas relações, e dos fatores econômicos, sociais e culturais, com efeito
direto ou indireto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida
dos homens. 1

Tal evolução alcançou o reconhecimento de que não é suficiente a garantia

isolada da proteção e da conservação dos elementos e ecossistemas do planeta. É
necessário que o homem, como destinatário dessa proteção, disponha de qualidade
de vida na sua forma mais abrangente.

Nesse contexto constitucional, ter o homem uma sadia qualidade de vida é

usufruir de um meio ambiente ecologicamente saudável e equilibrado, impondo-se à
coletividade e ao Poder Público o dever de defendê-lo e preservá-lo em benefício
das presentes e das futuras gerações. Nesse sentido, faz-se necessário que o
aproveitamento dos recursos naturais sejam utilizados, com cautela e parcimônia, de
forma racional e sustentável. Essas riquezas devem ser usadas para a subsistência
e para o bem-estar dos que habitam o território nacional, sem que haja
comprometimento dos recursos para os que hão de suceder (art. 225 CF).

Celso Antonio Pacheco Fiorillo ao conceituar o meio ambiente ecologicamente

equilibrado, à luz do art. 225 da CF/88, se expressa:

[...] a definição de meio ambiente é o conjunto de condições, leis, influências

e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege
a vida em todas as suas formas.
Fica evidente que a definição jurídica de meio ambiente está circunscrita à
tutela da vida em todas as suas formas, ou seja, o direito ambiental se
ocupa da defesa jurídica da vida no plano constitucional. O direito à vida em
todas as suas formas, estabelecido pelo art. 225 da Constituição Federal,
deve ser ecologicamente equilibrado, ou seja, restou assegurado o direito à
vida relacionado com o meio, com o recinto, com o espaço que se vive. O
meio ambiente ecologicamente equilibrado envolve a pessoa humana –
principal destinatário do direito constitucional- sem duvida alguma, um
conjunto de condições morais, psicológicas, culturais e mesmo materiais
que vincula uma ou mais pessoas, na clara explicação de HOUAISS, que o
que nos autoriza a concluir que a definição jurídica, no plano constitucional,
de meio ambiente ecologicamente equilibrado diz respeito à tutelada pessoa
humana, assim como de outras formas de organismos, como o local onde
se vive.2

1
FARIAS, José Leite. Competência Federativa e Proteção Ambiental. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris Editor, 1999, p. 203.
2
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Princípios do Processo Ambiental. 5. ed. São Paulo: Saraiva,
2004, p. 34.
 Esse bem-estar a que a Constituição alude não se restringe, portanto, somente
à dimensão ecológica do meio ambiente, mas está associado também aos direitos
sociais do cidadão, tais como o direito à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia,
ao lazer, à segurança, à proteção, à maternidade e à infância, à assistência aos
desamparados (art. 6 º, CF), que necessariamente compõem a qualidade de vida.

José Afonso da Silva assevera que:

[...] a qualidade do meio ambiente transforma-se, assim, num bem ou

patrimônio, cuja preservação, recuperação ou revitalização se tornaram um
imperativo do Poder Público, para assegurar uma boa qualidade de vida,
que implica boas condições de trabalho, lazer, educação, segurança –
enfim, boas condições de bem-estar do homem e seu desenvolvimento. 3

A noção de meio ambiente alcança, assim, um sentido de ambiência ecológica,

social e cultural, em que a proteção, a utilização e a conservação dos elementos da
natureza se imiscuem e se compatibilizam com a necessidade dos elementos
essenciais à qualidade de vida do homem, ou seja, com os elementos
conformadores da dignidade da pessoa humana.

Paulo de Bessa Antunes, nesse mesmo sentido, declara:

O conceito de meio ambiente, como se pode ver antes, é um conceito que

implica o reconhecimento de uma totalidade. Isto é, meio ambiente é um
conjunto de ações, circunstancias, de origem culturais, sociais, físicas,
naturais e econômicas que envolve o homem e todas as formas de vida. È
um conceito mais amplo do que o de natureza que, como se sabe, em sua
acepção tradicional, limita-se aos bens da naturais.4

Na linguagem técnica, meio ambiente é a aglutinação de todas as coisas e

fatores externos ao cidadão ou à população de indivíduos em questão. Mais
precisamente, é constituído por fatores bióticos e abióticos em suas relações e

3
SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 24.
4
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005, p. 226.
interações. Não é espaço geométrico ou físico, é uma realidade complexa e
marcada por inúmeras variáveis.

Vale salientar que na Carta Magna da Espanha de 1978, no seu artigo 45

(meio ambiente e qualidade de vida), o legislador constituinte espanhol atrelou o
conceito de meio ambiente ao desenvolvimento da pessoa humana: “Todos tienen el
derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la
persona, asi como el deber de conservarlo”5, dando uma noção mais abrangente e
completa do que seja qualidade de vida.

Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Marcelo Abelha Rodrigues ressaltam a

amplitude do conceito de qualidade de vida ao demonstrar que o conceito normativo
do meio ambiente encontra respaldo na Lei nº 6.938/81, editada na ordem
constitucional anterior:

O conceito normativo de meio ambiente encontra respaldo no art. 3ºda Lei

6.938/81, firmado sob a égide do ordenamento constitucional precedente e
recepcionado pela Carta de 1988. Em concepção ampla, que vai alem dos
limites estreitos fixados pela ecologia tradicional, o meio ambiente abrange
toda a natureza original (natural) e artificial, assim como os bens culturais
correlatos. Temos aqui, então, um detalhamento do tema, de um lado, com
o meio ambiente natural, ou físico, constituído pelo solo, pela água, pelo ar,
pela energia, pela fauna e pela flora, e do outro, como meio artificial (ou
humano), formado pelas edificações, equipamentos e alterações produzidas
pelo homem, enfim, os assentamentos de natureza urbanística e demais
construções, somando-se a este o meio ambiente do trabalho como um
desdobramento e, o próprio meio ambiente cultural. Em outras palavras,
quer-se dizer que nem todos os “ecossistemas são naturais”, havendo
mesmo quem se refira a “ecossistemas sociais”.Temos por forçosos
concluir, em face do exposto, que o conceito de meio ambiente é, pois, um
“tipo aberto”, jamais um “numerus clarus”, posto ser ele realmente
imensurável, entretanto, ainda que se busque definir de forma taxativa (o
que dizemos apenas por argumentação) ou de forma meramente
enunciativa, inexoravelmente deveremos conclamar o meio ambiente como
forma garantidora do maior de todos os direitos, qual seja, o direito à vida.
Assim é que sustentam ser “o conceito de meio ambiente é amplo, na exata
medida em que se associa à expressão sadia qualidade de vida. Trata-se,
pois, de um conceito jurídico indeterminado, que propositadamente
colocado pelo legislador, visa criar um espaço positivo de incidência da
norma, ou seja, se houvesse uma definição precisa de meio ambiente,
numerosas situações que normalmente seriam inseridas na órbita de seu

5
CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978. Boletín Oficial del Estado. Disponível
em:<http://www.boe.es/aeboe/consultas/enlaces/documentos/ConstitucionCASTELLANO.pdf>. Aces-
so em: 12 de mar. 2009.
 conceito atual, poderiam deixar de sê-lo, pela eventual criação de um
6
espaço negativo inerente a qualquer definição.

O conceito de meio ambiente sob a ótica dos princípios constitucionais sinaliza

que a sua proteção deve ser analisada à luz da necessidade conjunta do exercício
dos direitos fundamentais e da qualidade de vida do cidadão.

1.2 Desenvolvimento socioeconômico e o meio ambiente

O desenvolvimento econômico é decorrente da expansão continua do produto

real de uma economia, implicando renovações estruturais e implementação do bem-
estar social, o qual é medido por intermédio de indicadores econômicos e sociais.
Essas renovações compreendem mudanças de estrutura, que refletem no aumento
das seguintes relações: produção industrial/produto total; produto total/pessoal
ocupado, produção agrícola, poupança e todos os outros índices que a Ciência
Econômica informa.

Nali de Jesus de Souza ao referir-se ao desenvolvimento econômico explica

que os indicadores econômicos traduzem renda per capita, consumo de energia
elétrica, fertilizantes na agricultura, produção de alimentos, etc. Esses índices
retratam a pujança da economia naquela comunidade, tendo como consequência,
oferecer ao morador local uma ambiência social capaz de satisfazer suas
necessidades básicas por meio da existência de infraestrutura, saúde, educação,
segurança, moradia e todos os serviços públicos oferecidos pelo Estado em função
do desenvolvimento socioeconômico alcançado.7

Já os indicadores sociais medem diretamente a qualidade de vida do indivíduo,

ou seja, a expectativa de vida ao nascer, a taxa de mortalidade infantil, o consumo
de energia elétrica, o analfabetismo entre adultos, o consumo de calorias per capita,

6
FIORILLO; RODRIGUES, 1999 apud RODRIGUEIRO, Daniela A. Dano Moral: sua defesa em juízo,
em busca de vida digna e saudável. São Paulo: Juarez Oliveira, 2004, p. 17.
7
SOUZA, Nali de Jesus de. Curso de Economia. São Paulo: Atlas, 2000, p. 329.
o número de pessoas que recebem salário-mínimo e dispêndio que o Poder Público
efetua para garantia da proteção e qualidade do meio ambiente saudável. Esses
indicadores informam se a renda auferida pelos habitantes locais está sendo
distribuída de forma equilibrada e se há qualidade de vida no aspecto
socioeconômico e ambiental daquela comunidade.

Segundo o mesmo autor acima referido, a primeira condição do

desenvolvimento é a de que a taxa de crescimento do produto seja
sistematicamente superior à taxa de crescimento demográfico, ou seja, que a renda
esteja crescendo com distribuição de renda. Já o subdesenvolvimento caracteriza-se
por um crescimento econômico permanentemente inferior ao crescimento
demográfico o que conduz ao empobrecimento da população, à instabilidade social,
ao menor consumo de calorias per capita, às altas taxas de analfabetismo, à
mortalidade infantil, ao aumento da criminalidade, ao desemprego, enfim, à ausência
do Poder Público na oferta de saúde, educação e moradia. Gera-se um círculo
vicioso com gastos públicos insuficientes na área social e em razão disso, pioram os
indicadores sociais. A falta de oportunidade na área rural provoca intenso êxodo
rural-urbano, o qual acarreta na expansão das favelas nas periferias das grandes
cidades e no aumento de criminalidade urbana.8

Nesse sentido, é preciso entender que essa visão sistêmica do homem inserto
em um meio ambiente ecologicamente saudável não é suficiente para lhe assegurar
a qualidade de vida tampouco a garantia do exercício dos seus direitos
fundamentais. É necessário que haja utilização dos recursos naturais para sua
sobrevivência de forma sustentável, para alcançar a garantia de todos os preceitos
previstos na CF/88. Somente assim será possível propiciar a dignidade da pessoa
humana com a plena garantia de seus direitos fundamentais.

Não é razoável, portanto, falar isoladamente na proteção da natureza se o

homem, destinatário deste habitat, encontra-se fragilizado, carente e desprotegido
nas suas necessidades mínimas, impedido de utilizar os recursos naturais dos quais
necessita para sua sobrevivência. O Estado omitindo-se garantir ao cidadão os
direitos fundamentais, por exemplo, a falta de moradia, induz os moradores de baixa
renda buscar ocupações em áreas não autorizadas pelo Poder Público, infringindo e

8
Ibid., p. 330.
degradando a natureza, por inexistir em tais ocupações a infraestrutura urbanística
necessária para uma vida digna. Esse processo de favelização acaba por promover
a degradação e o desrespeito à legislação de proteção ambiental preconizada pela
Constituição.

Paulo Bonavides, ao refletir sobre o conceito de população e povo, afirma que

o problema político-econômico mais saliente que o incremento populacional levanta
nos tempos atuais continua sendo, a despeito de tudo, aquilo que a teoria
malthusiana revelou há cerca de duzentos anos como o grande desafio do Estado
moderno. Enquanto a taxa de incremento demográfico absorver toda a taxa de
acréscimo da produtividade, as consequências dolorosas são o rebaixamento das
condições de vida dos povos subdesenvolvidos, impotentes para satisfazer suas
necessidades mínimas de pão, da roupa e do teto. Portanto, todas as demais
necessidades da sociedade tecnológica ficam para eles como sonho ou esperança
cada vez mais remota.9

Por outra perspectiva, não é possível promover o crescimento econômico e o

desenvolvimento socioeconômico do ser humano à custa da degradação ambiental.
A Declaração do Meio Ambiente adotada pela Conferência das Nações Unidas, em
Estocolmo, em junho de 1972, estabeleceu explicitamente que o homem tem direito
à liberdade, à igualdade e à fruição de condições de vida adequadas, em meio
ambiente de qualidade que lhe permita levar vida digna e gozar de bem-estar.
Embora o homem tenha esses direitos, ele também tem a obrigação de proteger e
melhorar o ambiente para as gerações presentes e futuras, vinculando-se dessa
maneira a proteção ambiental à dignidade humana de vida com qualidade (Princípio
nº. 8).

Já o Princípio nº. 9, do mesmo documento, evidencia que as deficiências do

meio ambiente originárias das condições de subdesenvolvimento e os desastres
naturais geram graves problemas. A melhor maneira de saná-los está no
desenvolvimento acelerado, mediante a transferência de quantidades consideráveis

9
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 69.
de assistência financeira e tecnológica que complementem os esforços internos dos
países em desenvolvimento e a ajuda oportuna que possam requerer. 10

A Constituição Federal mostra que o caminho a ser seguido pelo Poder Público
e a sociedade é garantir a coexistência dos princípios constitucionais tendo como
perspectiva sistêmica a proteção ambiental, o desenvolvimento socioeconômico, a
eliminação das diferenças regionais, a pobreza e ter assegurada a garantia dos
direitos fundamentais do indivíduo.

Clarissa Ferreira Macedo D’isep, ao dissertar sobre economia e meio ambiente,

ensina que, qualquer norma que tenha como escopo à relação homem-natureza,
tem como conseqüência a impossibilidade de identificar “ se seu efeito é na política
de proteção da natureza – entendida como um recurso de produção, ou
compreendida como paisagem relacionada ao lazer – ou na política de
desenvolvimento da atividade econômica”.11

10
MINISTÉRIO do Meio Ambiente. Conferência das Nações Unidas. Ministério do Meio Ambiente.
Disponível em: <{ HYPERLINK
"http://www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc" }>. Acesso em: 12 mar. 2009.
11
D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito Ambiental e a Iso 14000. 2. ed. São Paulo: RT, 2009,
p. 56.
2 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA PROTEÇÃO AMBIENTAL
E DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Antes de se adentrar nos princípios que informam os fundamentos

constitucionais da proteção ambiental e do desenvolvimento sustentável, faz-se
necessário percorrer os dispositivos onde estão insertos os fundamentos do Estado
Federal, os objetivos fundamentais e os direitos e as garantias individuais e sociais
da Carta Magna.

A Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, ao dispor sobre o

conteúdo do art. 1º, aponta para um ordenamento jurídico cuja formação do Estado
Democrático de Direito tem como fundamento os seguintes princípios: a soberania, a
cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho, os da livre
iniciativa e o pluralismo político.

Constituem objetivos fundamentais do Estado Brasileiro: construir uma

sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a
pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação conforme preceitua o art. 3 º, CF.

Quanto ao Título II que trata Dos Direitos e Garantias Fundamentais,

ressaltamos o Capítulo I em que estão dispostos os Direitos e os Deveres
Individuais, cujo caput, do art. 5º, explicita a garantia do Estado a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade. No Capítulo II,
temos os Direitos Sociais, definidos no art. 6º: “São direitos sociais a educação, a
saúde, o trabalho; a moradia; o lazer; a segurança; a previdência social; a proteção
à maternidade e à infância; a assistência aos desamparados.”

O art. 170, CF/88, ao dispor sobre a ordem econômica e financeira, fundada na

valorização do trabalho e na livre iniciativa, revela que deve ser assegurado a todos
uma existência digna, conforme os ditames da justiça social. Entres outros princípios
estabelecidos nesse artigo, salientam-se os seguintes: a defesa do meio ambiente
com tratamento diferenciado, conforme o impacto ambiental gerado e a redução das
desigualdades regionais e a busca do pleno emprego.

Os princípios constitucionais que fundamentam o desenvolvimento social e

sustentável estão esculpidos no caput dos artigos 170 e 225 da CF/88 verbis:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e

na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme
os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] VI -
defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos
de elaboração e prestação; VII – redução das igualdades regionais e
sociais; VIII – busca do pleno emprego[...]
[...]
Art. 225. da CF/88 “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Celso Adão Portela, expressando-se sobre a compatibilidade da ecologia com

a economia, afirma de forma enfática a necessidade da união visceral entre os
diapositivos contidos nos artigos 170 e 225 da Constituição Federal:

Primeiramente, há que se dizer que não deveriam acontecer a separação, o

distanciamento entre “economia e ecologia” ou meio ambiente, de vez que
a base daquela está na própria natureza, e esta somente será
compreendida enquanto integrante das relações humanas, inclusive as
econômicas. Diante disso, não há como se vislumbrar o art. 225, seus
parágrafos e incisos distanciados do art. 170 em sua integralidade. Há que
se buscar uma união visceral entre esses dois institutos como realização do
art. 225 ou do art. 170 e vice-versa. Em se vivendo numa sociedade
politicamente organizada, é de competência do Estado como um todo,
incluindo-se aí os participantes do processo, a busca de compatibilização
entre os recursos naturais, a qualidade de vida e o desenvolvimento
econômico.12

Princípios constitucionais são normas que expressam valores que servem de

fundação para todo o ordenamento jurídico. Afastar alguma dessas normas-pilares

12
PORTELLA, Celso Adão. Alguns questionamentos diante da falta de eficácia do direito
constitucional ambiental. Revista Justiça do Direito, Passo Fundo, 2003, v. 17, n. 1, p.168.
significa comprometer de forma sistemática a estrutura dos direitos fundamentais
consagrados na CF/88.

O apaziguamento dos princípios da proteção e conservação do meio ambiente,

de um lado, com os princípios da ordem social e da ordem econômica, de outro,
poderá ser realizado por meio do desenvolvimento sustentável. Isso quer dizer que a
geração atual não tem o direito de exaurir os recursos naturais existentes de forma a
comprometer gerações futuras, mas, ao mesmo tempo, tem o direito de buscar, para
si, o desenvolvimento socioeconômico, como forma de eliminar a pobreza e o
subdesenvolvimento.

O licenciamento ambiental, cujo conteúdo é objeto deste trabalho, constitui um

dos instrumentos de efetivação dos princípios constitucionais. Dada a sua
característica de estudo multidisciplinar, apodera-se do princípio da sustentabilidade
para mitigar os impactos (positivos e negativos) que afetam o meio ambiente e o
desenvolvimento socioeconômico. Trata-se de um procedimento essencial para
verificação, nos casos concretos da viabilidade de projetos que, após estudos
técnico-científicos, aliados ao sopesamento dos bens jurídicos tutelados pela
Constituição, resultem na autorização do Poder Público para sua implantação.

2.1 Princípios

A palavra “princípio“, do latim principium, significa começo, origem das coisas.

Toda forma de conhecimento filosófico ou cientifico implica a existência de
princípios, razão pela qual é importante a ideia de se começar a falar de princípios
por se tratarem de pontos ou verdades fundantes para as demais asserções do
campo do saber. Os princípios, no âmbito do Direito, possuem uma
jurisdicionalidade de grau máximo, principalmente quando falamos da força
normativa que deles decorrem; permeando o ordenamento jurídico e seus diversos
ramos do Direito. Com o evoluir da Teoria Geral do Direito, principalmente em face
da inserção dos princípios nos textos constitucionais, operou-se uma revolução sem
precedentes. “As Constituições promulgadas na atualidade acentuam a hegemonia
axiológica dos princípios, tornando-se base de seus edifícios jurídicos dos novos
sistemas constitucionais”. 13

Os princípios irradiam-se por diferentes partes do ordenamento jurídico,

principalmente na Constituição, dando unidade e harmonia ao sistema normativo.
“Eles têm natureza normogenéticas, ou seja, são os fundamentos das regras, ou
normas que estão na base ou constituem a razão das regras jurídicas; expressam
valor, diretriz sem descrever necessariamente uma situação jurídica ou caso
particular.” 14

Quando se enfoca o Direito na atualidade, percebe-se que o legislador é o

primeiro a reconhecer que o sistema das leis não é suficiente para uma abrangência
completa das necessidades do ordenamento jurídico de uma sociedade moderna,
deixando, portanto, um sem número de situações imprevistas na legislação em
vigor. Essas características dos princípios permitem aos operadores do Direito a
possibilidade de buscarem soluções mais próximas do senso de Justiça.

Os princípios constitucionais sustentam todo ordenamento jurídico, dando-lhe

unidade e coerência. Eles, portanto, são normas que conferem racionalidade
sistêmica e integridade à Constituição, resultando, dessa forma, normas de eficácia
vinculante para a garantia e a proteção dos direitos fundamentais. Entretanto, os
princípios representam interesses diversos da sociedade no momento histórico
nacional em que foram constituídos, podendo, aparentemente, ser considerados
como sendo valores colidentes e inconciliáveis. No caso concreto, dado o alto grau
de abstração, eles podem e devem conviver na Constituição de forma harmoniosa,
sob pena de, e, na falta de um deles, descaracterizar a unidade constitucional por
enfraquecer ou alijar os direitos fundamentais.

A doutrina ensina que, havendo colisão entre regras jurídicas na aplicação de

um caso concreto, a solução será dada pela exclusão de uma delas ou pela criação
um critério de exceção na outra, para dirimir o conflito. Já os princípios,

13
BONAVIDES, op.cit., p. 237.
14
CANOTILHO. J. J. Gomes. Direito Constitucional. 6. ed. rev. Coimbra: Livraria Almedina, 1993. p.
166-167.
diferentemente, por serem dotados de alto grau de generalidade, possuem uma
aplicação indefinida, o que permite conciliação quando um ou mais princípios
precisam ser aplicados num mesmo caso concreto, permitindo harmonização ou
aplicação proporcional dos mesmos.

O Estado Brasileiro, ao estabelecer os princípios constitucionais, não os coloca

para regular determinada situação jurídica a ser cumprida de forma menos flexível,
como são as regras, mas, sim, para alcançar valoração máxima de seus conteúdos
na aplicação dos casos concretos. Daí a necessidade de verificar situações em que
um desses princípios poderá ter maior ponderação em face de outro que, em
determinada circunstância, representa ocasionalmente menor peso axiológico para
aquela situação específica. O que importa é que, no final, seja alcançado melhor
resultado possível.

Clarissa Marques, a guisa de esclarecimento das bases teóricas para diálogo

entre direitos fundamentais esclarece:

Os direitos fundamentais não mais são tidos como ilimitados ou absolutos;

essa é uma discussão superada. Por outro lado, a doutrina passou a discutir
as possibilidades de limitação a tais direitos e, consequentemente, vem
adotando algumas posturas teóricas que favorecem ou justificam as
restrições impostas. A preocupação parece ser, de fato, não permitir um
exercício autoritário dos preceitos fundamentais, demonstrando, portanto,
que a flexibilização não é uma agressão aos direitos, e sim uma
necessidade. Essa necessidade seria decorrência natural do não
isolamento dos direitos fundamentais, ou seja, mas sim de forma
relacionada. Portanto, a previsão constitucional dos direitos fundamentais
individuais, dispostos em um rol formal exige a comunicação e inter-relação
entre direitos – a exemplo do desenvolvimento econômico e a proteção do
meio ambiente – como também se exige tal sistematicidade para os direitos
15
dispersos ao longo do texto constitucional [...]

É diante da realidade fática que se busca o equilíbrio entre os princípios

constitucionais. Tomando-se como exemplo o princípio da livre iniciativa, um dos
fundamentos do Estado brasileiro. Este princípio, muitas vezes, encontra limite
quando se defronta com outro princípio que determina que todos devem ter o direito

15
MARQUES, Clarissa. Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente: uma perspectiva
relacional. João Pessoa: Idéia, 2007, p. 89.
a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, requisito essencial para uma sadia
qualidade de vida. O equilíbrio poderá ser alcançado entre a liberdade constitucional
de empreender e a necessidade da proteção do meio ambiente mediante uma
análise técnica à luz do estudo de impacto ambiental previsto no mesmo dispositivo
constitucional, o que levará, necessariamente, a uma ponderação entre princípios
normativos.

2.1.1 Princípio da proteção ambiental

A idéia de prevenir a degradação da natureza tornou-se objeto de preocupação

do mundo inteiro no final do século XX. À medida que a degradação do meio
ambiente avança, na maioria das vezes, não é possível regenerar a agressão
ambiental sofrida, por maior que seja o avanço dos processos tecnológicos de
regeneração. Olhando por esse prisma, nada mais lógico buscar a proteção
ambiental de forma antecipada, ou seja, envidar todo esforço possível usando o
conhecimento das ciências a fim de verificar o risco de degradação antes que ele
ocorra.

Essa atitude preventiva de análise dos eventuais riscos ou incerteza científica

de impactos ambientais negativos (princípio da precaução), não significa que sua
implementação deva estagnar toda a atividade humana que se utiliza dos recursos
naturais. Diferentemente da certeza de uma degradação (princípio da prevenção),
por experiências passadas comprovadas ou a constatação de uma altíssima
probabilidade científica de poluição, o sensato é a adoção de medidas proibitivas
das atividades que comprometem a sanidade e a sustentação ambiental.

Paulo Afonso Leme Machado ensina que a precaução não tem o objetivo de
impedir ou ver catástrofes ou males em tudo o que se empreende. Na verdade, o
princípio da precaução visa basicamente a garantir a permanência e a sustentação
da qualidade de vida das gerações humanas, mantendo-se a continuidade dos
recursos naturais existentes. 16

Paulo de Bessa Antunes, ao explicar o princípio da prevenção ensina que há

uma proximidade ao princípio da precaução embora com aquele não se confunda. O
princípio da prevenção relaciona-se com impactos ambientais comprovados os
quais, com segurança, podem-se assegurar nexos de causalidade que possam
identificar impactos futuros prováveis. É com suporte no principio da prevenção,
durante o processo de licenciamento ambiental, e nele inseridos estudos de impacto
ambiental, que as autoridades públicas exigem estudo de viabilidade ambiental de
atividades potencialmente danosas ao meio ambiente, sempre com base em
conhecimentos acumulados nesta matéria.17

A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) contemplou a

compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico. Portanto, faz-se necessário
que haja racionalidade no uso dos recursos naturais, conforme dispõe o art. 4º, I e VI
que faz referência ao estudo prévio de impacto ambiental. Verifica-se, dessa forma,
a importância da avaliação dos impactos ambientais que poderão advir com o uso
indevido de tais recursos ou como a sua utilização, eventualmente, possa vir a
degradar a natureza.

2.1.2 Princípio do desenvolvimento sustentável.

O Desenvolvimento Sustentável é fruto da necessidade imperiosa de

compatibilização da utilização dos recursos naturais com a preservação ambiental
no sentido da prevenção da exaustão dos referidos recursos, melhorar a qualidade
de vida humana e conservar os sistemas de sustentação vida. O conceito de
crescimento econômico visto de forma isolada não mais encontra espaço frente à
liberdade de empreender nos tempos atuais. Não pode ser aceito o modelo de

16
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros,
2005, p. 63.
17
ANTUNES, op. cit., p. 45.
desenvolvimento com base no uso desregrado e intenso do meio ambiente. Para
que a vida se desenvolva de forma sustentável, significa buscar o convívio
harmonioso com outros seres humanos e com a natureza, no contexto do Direito
Natural e do Direito Constitucional.

Édis Milaré, desenvolvendo o conceito da vida sustentável, elenca os seguintes

princípios que podem ser resumidos: respeitar e cuidar da comunidade dos seres
vivos; melhorar a qualidade da vida humana; conservar a vitalidade e a diversidade
do planeta Terra; conservar sistemas desde sustentação da vida; conservar a
biodiversidade; assegurar o uso sustentável dos recursos naturais; minimizar o
esgotamento de recursos não-renováveis; permanecer nos limites da capacidade de
suporte do planeta Terra; modificar atitudes e práticas pessoais para adotar uma
ética sustentável; permitir que as comunidades cuidem do próprio meio ambiente;
gerar uma estrutura nacional para a integração de desenvolvimento e conservação e
construir uma aliança global entre países visando à sustentabilidade do planeta.18

Diante desses conceitos que o mundo moderno adota como forma de garantir a
sobrevivência da terra e, consequentemente, a da própria espécie humana, é
preciso criar uma relação de interdependência entre o conhecimento tecnológico, a
economia e o desenvolvimento social para consecução dessa sobrevivência.

A manutenção dos sistemas ecológicos, respeitando e cuidando dos seres

vivos, associando-se à implementação da qualidade de vida humana, cria esse laço
de interdependência para a sobrevivência do ser humano como parte integrante
desse sistema.

Nesse diapasão, continua Édis Milaré:

Respeitar e cuidar da comunidade dos seres vivos: trata-se de um renovado

principio ético, que reflete o dever de nos preocuparmos com as outras
pessoas e outras formas de vida. Embora nossa sobrevivência dependa do
uso de outras espécies, não precisamos e não devemos usá-las cruel ou
perdulariamente. O modelo são os próprios ecossistemas naturais que se
auto-regulam de maneira admirável[...]o objetivo do desenvolvimento
sustentável é melhorar a qualidade da vida humana, permitindo que as

18
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 4. ed. ver. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005, p. 64.
 pessoas realizem o seu potencial e vivam com dignidade, com acesso à
educação, com liberdade política, com garantia dos direitos humanos e
ausência de violência. O desenvolvimento só é real se o padrão de vida
melhorar em todos os aspectos. Simples crescimento econômico e aumento
de riquezas não sinonimizam desenvolvimento organizado.19

Vale salientar, entretanto, que o nível de desenvolvimento dos diversos países

é bastante desigual. Enquanto países ricos cultuam o consumismo como forma de
desenvolvimento econômico, gerando desperdício de recursos e de energia, os
países pobres ainda propugnam pela satisfação de suas necessidades básicas de
sobrevivência. No Brasil, considerado um país em desenvolvimento, a desigualdade
acontece entre as regiões dentro do próprio país. Consequentemente, a aplicação
do princípio do desenvolvimento sustentável deve ser implementado visando à
efetivação do equilíbrio econômico intrarregional preconizado pela Constituição.

Paulo Bonavides, referindo-se ao federalismo regional num país periférico

como é o Brasil, mostra que o inciso III do art. 3º da CF/88 definiu como um dos
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil a erradicação da pobreza
e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais, colocando,
dessa forma, o problema do desenvolvimento regional e o bem-estar social do seu
elemento humano no mais alto grau de normatividade que é a essência da unidade
nacional e o coração da Constituição. 20

No caso da região Nordeste do Brasil, apesar de 21 anos de idade da

Constituição “Cidadã”, há regiões onde sequer existem a moradia digna, a escola e
o hospital para o cidadão. Também por inexistência de atividade econômica, a falta
do desenvolvimento socioeconômico não possibilita a oferta de emprego e de renda.

Haverá situação especial em que princípios constitucionais precisam ser

harmonizados para atender seus mandamentos, como ver-se-á adiante no
desenvolvimento desta monografia, que o licenciamento ambiental, como forma de
adequar a iniciativa empreendedora com a análise de viabilidade ambiental, constitui
poderosos instrumentos de concretização desses princípios.

19
Ibid., p. 65.
20
BONAVIDES, Paulo. Federalismo regional num país periférico. VIII Congresso Iberoamericano de
Derecho Constitucional: Sevilla 2003. Congreso.us. Disponível em: <{ HYPERLINK
"http://congreso.us.es/cidc/Ponencias/federalismo/pauloBONAVIDES.pdf" } > Acesso em: 13 abr.
2009.
2.1.3 Princípio da concordância prática

Na ordem jurídica constitucional, os direitos fundamentais são considerados

como indispensáveis para garantia da dignidade da pessoa humana. Por essa
razão, exige-se prioridade na tutela desses direitos, por estabelecerem a base do
ordenamento jurídico nacional. Quando os direitos fundamentais são confrontados
na realidade fática, mesmo que em aparente colisão, não podem ser afastados por
ser parte inerente da composição de um sistema (a ordem jurídica) que pressupõe
unidade axiológica, equilíbrio e harmonia, e, por isso, suas diversas partes devem
conviver sem confrontos inarredáveis.

Todos os princípios anunciados no início deste capítulo são considerados como

informadores dos direitos fundamentais. Por força do princípio da unidade, não deve
existir hierarquia entre normas da Constituição, devendo o intérprete, no caso
concreto, buscar, da melhor forma possível, a harmonização entre os comandos que
tutelam valores ou interesses que se confrontam.

Conceitos como os da ponderação e da concordância prática são instrumentos

necessários para preservação do princípio da unidade, também conhecido como
princípio da unidade hierárquico-normativa da Constituição.

George Marmelstein Lima, ao discorrer sobre a colisão de princípios

constitucionais, aponta o postulado da concordância prática e a dimensão de peso
ou importância para harmonização de princípios:

O princípio da concordância prática ou da harmonização, como consectário

lógico do princípio da unidade constitucional, é comumente utilizado para
resolver problemas referentes à colisão de direitos fundamentais. De acordo
com esse princípio, os direitos fundamentais e valores constitucionais
deverão ser harmonizados, no caso sub examine, por meio de juízo de
ponderação que vise preservar e concretizar ao máximo os direitos e bens
constitucionais protegidos[...] A dimensão de peso e importância.O segundo
critério que pode ser utilizado se não for possível a concordância prática é o
da dimensão de peso e importância (dimension of weights), fornecido por
RONALD DWORKIN.[...] A nosso ver, essas duas soluções (concordância
prática e dimensão de peso e importância) podem e devem ser aplicadas
 sucessivamente, sempre tendo o princípio da proporcionalidade como
"parâmetro": primeiro, aplica-se a concordância prática(16); em seguida,
não sendo possível a concordância, dimensiona-se o peso e importância
dos princípios em jogo, sacrificando, o mínimo possível, o princípio de
"menor peso”. 21

Na mesma direção, Alexandre Moraes ensina:

[...] quando houver conflito entre dois ou mais direitos ou garantias

fundamentais, o intérprete deve utilizar-se do princípio da concordância
prática ou da harmonização, de forma a coordenar e combinar os bens
jurídicos em conflito, evitando o sacrifício total de uns em relação aos
outros, realizando uma redução proporcional do âmbito de alcance de cada
qual (contradição dos princípios), sempre em busca do verdadeiro
significado da norma e da harmonia do texto constitucional com sua
22
finalidade precípua.

Esses princípios serão de grande valia quando se analisa a convivência dos

princípios que envolvam a liberdade de empreender, o desenvolvimento econômico,
os direitos sociais, o meio ambiente e o estudo de impacto ambiental no âmbito do
município.

21
LIMA, George Marmelstein. A hierarquia entre princípios e a colisão de normas constitucionais. Jus
Navigandi, Teresina, ano 6, n. 54, fev. 2002. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2625>. Acesso em: 14 abr. 2009.
22
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p.102.
3 LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

Tendo em vista que o objeto do presente trabalho tem como escopo o

licenciamento ambiental na zona costeira cearense, como forma de concretização
dos princípios constitucionais da proteção ambiental e do desenvolvimento
socioeconômico regional-local, é prudente buscar na Constituição as normas e o
fundamento axiológico que informa o ordenamento jurídico brasileiro, especialmente
aqueles que dizem respeito à legislação ambiental.

Ressaltar-se-ão neste capítulo dois aspectos que se julgam importantes: a

autonomia e a competência distribuída entre os diversos entes federativos. A razão
de tal escolha justifica-se na medida em que os dois institutos constitucionais
referidos representam a grande controvérsia doutrinária e jurisprudencial das
questões ambientais.

Paulo Bonavides ensina que o Estado Federal compõe-se de vários Estados-

membros com vista a uma integração harmoniosa de seus destinos. Esses Estados
não possuem soberania externa e, do ponto de vista da soberania interna, sujeitam-
se, em parte, a um poder único federal e, por outro lado, mantêm sua independência
com liberdade para se moverem por meio das decisões advindas da competência
constitucional que lhes forem atribuídas no que respeita a auto-organização. 23

Citando Georges Schelle, Bonavides aponta dois princípios capitais que são a
chave de todo o sistema federativo: a lei da participação e a lei da autonomia. Esta
manifesta o caráter estatal das unidades federadas que podem instituir uma
Constituição própria, estabelecendo a competência dos três poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário) e exercer livremente “ todos aqueles poderes que decorrem
da natureza mesma do sistema federativo, desde que tudo se faça na estrita
observância dos princípios básicos da Constituição Federal”.24

23
BONAVIDES, op.cit., p. 181.
24
Ibid., p. 181.
 No que tange à lei de participação, os Estados-membros decidem por meio do
processo de elaboração da vontade política de toda a organização federal e da
construção da soberania estatal.

Segundo José Afonso da Silva, a tradição constitucional brasileira é adoção do

bicameralismo na organização do Poder Legislativo. Essa ideia é baseada na
Constituição dos Estados Unidos da América desde sua promulgação. A República
Federativa do Brasil adota o sistema dual, pois entende que o Senado por
intermedio de seus membros representam os entes federativos, garantindo, dessa
forma, a unidade federal, já os senadores são eleitos, de forma igualitária, para
representação de cada Estado-membro garantindo o equilíbrio federal.

A Câmara dos Deputados representa, de forma proporcional, a vontade

popular, ou seja, é o ramo popular do Poder Legislativo Federal. As duas casas
convivem harmoniosamente sem que haja dominância de uma sobre a outra.
Formalmente, a Câmara dos Deputados goza de certa primazia, pois é por meio
dela que as pessoas autorizadas pela Constituição e os cidadãos concretizam a
iniciativa do processo legislativo. 25

3.1 Autonomia dos entes federados

A palavra Autonomia, segundo Nelson Nery da Costa, “[...] vem do grego,

autonomia, que significa o direito de se reger por leis próprias (nomos), sendo a
exteriorização do poder de uma comunidade se auto-organizar.”26

Autonomia, no ordenamento atual, é a capacidade do ente federativo de agir

dentro de uma abrangência delimitada pela Constituição, conforme seus artigos 25,
29 e 32, respectivamente, para os Estados, os Municípios e o Distrito Federal desde
que respeitados os princípios constitucionais.

25
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Ambiental Constitucional. 32. ed. São Paulo: Malheiros,
2009, p. 511.
26
COSTA, Nelson Nery. Direito Municipal Brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006,
p. 116.
 A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos da Constituição (art.18, caput, CF/88).27

Celso Ribeiro Bastos, ao ensinar sobre a forma federativa no Brasil, comenta

que a República Federativa do Brasil e a União, na linguagem comum, são termos
que se usam indistintamente como se fosse a mesma coisa. Na verdade, o primeiro
é o nome que se dá ao todo, resultante do poder central acrescido dos poderes
regionais e locais organizados por meio da Constituição de 1988. Externamente, o
Estado assume a feição de um Estado-Unitário, exercendo sua soberania e,
internamente, se expressa por intermedio de três ordens jurídicas que são: de um
lado, a União que representa a federação, e, de outro, os Estados-membros e os
municípios. A União é uma pessoa jurídica de direito público dotada de autonomia,
podendo atuar nos limites que a Constituição lhe outorga, da mesma maneira que os
28
Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios também são autônomos.

Na mesma direção, André Ramos Tavares explicita que a palavra “União”,

representa no Direito Constitucional brasileiro, a designação de uma das entidades
federativas da estrutura organizacional pátria ao lado dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios. O constituinte de 1988 optou pela descentralização do
poder como se verifica nos artigos 23,29 24,30 2531 e 30.32 “A adoção desse modelo

27
Art. 18, caput CF/88 : “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos
desta Constituição”.
28
BASTOS, 1985 apud FARIAS, Paulo José Leite. Competência Federativa e Proteção Ambiental.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999, p. 110.
29
Art. 23 CF/88: É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I
- zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio
público; II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de
deficiência;III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural,
os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a
destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou
cultural; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;VI - proteger o meio
ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a
flora; VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover
programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento
básico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração
social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de
pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII - estabelecer e
implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único. Leis complementares
fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
30
Art. 24, CF/88: Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;II - orçamento; II - juntas
estrutural implica a admissão de autonomia para as entidades integrantes da
federação. Portanto, não se pode falar em hierarquia entre tais organismos
estruturais do modelo federativo nacional.” 33

José Afonso da Silva, ao discorrer sobre a União como entidade federativa

autônoma, reforça esse conceito quando declara:

A União é a entidade federal formada pela reunião das partes componentes,

constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, autônoma em
relação às unidades federadas (ela é unidade federativa, mas não é
unidade federada) e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do
Estado brasileiro. Estado federal, como o nome de República Federativa do
Brasil, é o todo, ou seja, o complexo constituído da União, Estados, Distrito

comerciais; IV - custas dos serviços forenses; V - produção e consumo; VI - florestas, caça, pesca,
fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente
e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico; IX - educação, cultura, ensino e desporto;X - criação,
funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matéria
processual; XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; XIII - assistência jurídica e
Defensoria pública; XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV -
proteção à infância e à juventude; XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas
gerais. § 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência
suplementar dos Estados. § 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º - A superveniência de lei
federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
31
Art. 25, CF/88: Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
bservados os princípios desta Constituição. § 1º - São reservadas aos Estados as competências que
não lhes sejam vedadas por esta Constituição.§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou
mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de
medida provisória para a sua regulamentação. § 3º - Os Estados poderão, mediante lei omplementar,
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por grupamentos
de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum.
32
Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a
legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua
competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e
publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a
legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação
infantil e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do
Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do
solo urbano;IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a
ação fiscalizadora federal e estadual.
33
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p.
808.
 Federal e Municípios, dotado de personalidade jurídica de Direito Público
34
internacional.

No que tange aos Estados, da mesma forma que a União, todos são detentores
de autonomia, podendo se organizar, administrar e governar por si próprio, sem ser
necessário recorrer a esta ou lhe pedir permissão (auto-organização, autolegislação
e autoadministração).

André Ramos Tavares, ao se referir aos três elementos acima citados,

assevera:

A capacidade de administração funda-se na própria auto-organização, pela

Constituição estadual, auto-legislação, por meio de leis próprias e auto-
governo, somados tais elementos ao rol de competências que a C.F.
concede aos Estados (art. 25 §1º). Os Estados vão gerir suas
35
competências.

O Município passou a integrar também a lista dos entes federados a partir da

Constituição de 1988 (art.18, caput da CF/88). No ordenamento anterior, a
Constituição federal outorgava aos Estados o poder de organização de seus
Municípios. Atualmente, o traço mais marcante da autonomia municipal é a
capacidade que detém o Município para elaborar sua lei orgânica e o
reconhecimento de sua autonomia que está explicitada nos arts. 2936 e 30 da CF/88,
quando enumera as exceções de intervenção da União nos Estados-membros.

O reconhecimento da importância dos entes Municipais pelo diploma

constitucional, segundo André Ramos Tavares, decorre, sobretudo, do fato de que
se trata de agrupamento populacional cujo nível de relacionamento se dá de
maneira mais aberta e intensa. “[...] é que o Município, entendido como grupamento

34
SILVA, op. cit., p. 493.
35
TAVARES, op. cit., p. 819.
36
Art. 29, caput, CF/88: O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a
promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo
Estado e os seguintes preceitos.
territorial restrito, precede ao próprio Estado. E modernamente, não se pode deixar
de conceder ao Município boa parcela da responsabilidade pela democracia”.37

O reflexo da autonomia dos entes federativos nas três esferas da organização

do estado federal (União, Estados e Municípios), será melhor apreciado quando do
estudo da competência constitucional em face do Direito Ambiental.

3.2 Competência no Direito Constitucional e Ambiental

Como se mencionou anteriormente, a autonomia das entidades federativas

decorre da repartição de competências para que se possa alcançar o exercício e o
desenvolvimento de sua atividade normativa. Há, portanto, um relacionamento direto
entre a repartição de competências e o federalismo.

Celso Antonio Pacheco Fiorillo, antes de adentrar no aspecto da competência

ambiental, discorre sobre a noção do território e a forma do Estado brasileiro
ensinando que, “um Estado Federal caracteriza-se pela união de vários Estados,
que cederam sua soberania a um ente central, mantendo somente poderes de auto
constituição, auto-organização, auto governo e auto-administração”38

Ressalta o mesmo autor que, quanto ao critério de repartição de competências,

o legislador constituinte brasileiro de 1988, aplicando o princípio da predominância
dos interesses, adotou o sistema alemão que cria as competências exclusivas, as
privativas, com possibilidade de delegação, as concorrentes estruturadas com
normas gerais e suplementares e residuais dos Estados e dos Municípios.39

Ainda o autor citado, quando se expressa sobre o Município e a sua

competência os define com sendo de importância fundamental e preponderante na
tutela da sadia qualidade de vida do cidadão, senão vejamos:

37
Ibid., p. 826.
38
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 6. ed. São Paulo:
Saraiva, 2005, p. 75.
39
Ibid., p. 76.
 Com isso, entendemos que é efetivamente no Município que os brasileiros e
estrangeiros residentes no país exercem, em sua plenitude, os fundamentos
outorgados pelo Estado democrático de Direito: a dignidade da pessoa
humana combinada com a soberania popular e com o pluralismo político; é
no município que a pessoa, normalmente, nasce, cresce, alcança a
maturidade e envelhece; é no Município que a pessoa humana se educa,
cuida da saúde, trabalha, se diverte, convive, com fatores de
segurança/insegurança;[...] e é principalmente no Município e a partir da
localidade em que possui sua casa que a pessoa humana, como que em
síntese necessária e fundamental de exercício pleno de seus direitos
constitucionais, poderá exercer o direito de se informar e mesmo de
informar outras pessoas dentro de uma necessária convivência social com o
mundo todo a partir da utilização dos meios de comunicação social.Assim,
temos que a Carta Constitucional trouxe importante relevo para o Município,
particularmente em face do direito ambiental brasileiro, na medida em que é
a partir dele que a pessoa humana poderá usar os denominados bens
ambientais, visando plena integração social, com base na moderna
concepção de cidadania.

A repartição dessas competências é reputada como sendo um dos elementos

necessários ao federalismo e sua caracterização efetiva. A Constituição Federal de
1988 adota um sistema que distingue áreas de atuação da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios. A estes entes foram atribuídas competências que
constituem o cerne do nosso Estado Federal, criando uma estrutura estatal
complexa em que se manifestam as esferas governamentais, sobre o mesmo
território e a mesma população.

José Afonso da Silva, ao lecionar acerca da repartição de poderes no

federalismo, afirma:

Na teoria do federalismo costuma-se dizer que a repartição de poderes

autônomos constitui o núcleo do Estado federal. Poderes, aí, significa a
porção de matérias que a Constituição distribui entre as entidades
autônomas e que passa a compor seu campo de atuação governamental,
sua área de competência. Competências são, assim, as diversas
modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais
para realizar suas funções. Competência, vimos antes, consiste na esfera
delimitada de poder que se outorga a um órgão ou entidade estatal,
mediante a especificação de matérias sobre as quais se exerce o poder do
governo.40

40
SILVA, op.cit., p. 496.
 Dessa forma, o sistema de competências instituído pela Carta Magna define as
áreas de atuação dos entes federativos por meio de três ordens jurídicas
correlacionadas ao Estado Federal resultando a descentralização administrativa e a
capacidade legislativa de cada uma delas, seja para observar as normas federais,
seja para editar normas próprias que estejam em consonância com os poderes
instituídos.

Raul Machado Horta, ao explicar a competência no federalismo brasileiro,

assegura que a sua repartição abrange cinco planos distintos:

I – competência geral da União (art. 21, I a XXV); II – competência de

legislação privativa da União (art. 22, I a XXIX, parágrafo único); III –
competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios (art. 23, I a XII, parágrafo único); IV – competência de legislação
concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, I a XVI, §§
1º, 2º, 3º e 4º); e V – competência dos poderes reservados aos Estados (art.
25, § 1º, e 125, §§ 1º,2 º, 3º e 4º).41

No plano I, a competência geral ou exclusiva é indelegável, enquanto a

competência privativa (no plano II), embora também seja específica da União,
admite a delegação ou a suplementariedade. A competência suplementar se traduz
na possibilidade de edição de normas que esmiúçam a norma geral, supre sua
ausência ou omissão. A competência comum (no plano III), também denominada de
cumulativa ou paralela é exercida de forma igualitária por todos os entes federativos.

No plano IV, a competência concorrente pode ser admitida em determinadas

matérias por mais de um ente do Estado Federal (excluídos os Municípios), porém a
União tem a primazia a determinação de normas gerais. Os Estados-membros
(plano V), assim como os Municípios (art. 30, I, CF), também detêm competência
exclusiva para determinadas matérias.

Paulo José Leite Farias afirma que a técnica que o constituinte brasileiro de
1998 se utilizou para a repartição de competências envolve o sentido de delegação
de poderes (enumerados, reservados e concorrentes), todos de construção

41
HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p.
407.
complexa, suscitando inevitáveis conflitos. Para o operador do direito, que opera em
áreas sujeitas à coincidência de diferentes ordenamentos federativos, o tema se
mostra profundamente relevante no aspecto ambiental. 42

No mesmo sentido, Heline Sivini Ferreira se expressa:

Apesar do tratamento amplo e moderno que a Carta Magna dispensou ao

meio ambiente, a repartição de competências em matéria ambiental não
tem uma regulação própria e especifica. Segue os mesmos princípios que o
texto constitucional adotou para a repartição de competência em geral.
Alem disso, trata-se de um sistema por demais complexo e intricado, em
razão da previsão de atribuições de natureza múltipla às distintas esferas de
poder que compõem a Federação [...]” 43

A mesma autora, ao comentar sobre a classificação da competência ambiental,

demonstra que as competências estabelecidas pela Constituição podem ser
definidas a partir de duas referências distintas, quais sejam: natureza e extensão.
Quanto à natureza, as competências ambientais podem ser classificadas como:
executivas, administrativas e legislativas, e, quanto à extensão podem ser
classificadas como: exclusivas, privativas, comuns, concorrentes e suplementares. 44

Ressalta ainda saber que, a diferenciação da classificação em razão da

natureza não exclui a da diferenciação em razão da extensão. Ao determinar o
campo de atuação e a esfera de poder, ambas as classificações completam-se. Para
melhor compreensão da classificação das competências ambientais, apresenta-se
um resumo elucidativo, por meio dos quadros, a seguir visualizados:

42
FARIAS, op.cit., p. 286.
43
FERREIRA, Heline Sivini. Competências ambientais. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes;
LEITE; José Rubens Morato. (Coords.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 2. ed. São
Paulo: Saraiva, 2008, p. 206.
44
Ibid., p. 207.
 CLASSIFICAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS

COMPETÊNCIA EXECUTIVA
EXCLUSIVA
DA UNIÃO DOS ESTADOS DOS MUNICÍPIOS
(CF/88, art. 21, incisos (CF/88, art. 25, §§ 1º,2º e (CF/88, art. 30, incisos VII
IX,XVIII,XIX,XX e XXIII)45 3º)46 e IX )47

COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA
COMUM
DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS.
(CF/88, art. 23, incisos III, IV, VI, VII e XI)48

45
Art. 21, CF/88: Compete à União: [...] IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; [...] XVIII - planejar e promover a
defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; XIX -
instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de
direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos; [...] XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de
qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos
os seguintes princípios e condições.
46
Art. 25, CF/88: Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição. § 1º - São reservadas aos Estados as competências que
não lhes sejam vedadas por esta Constituição. § 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou
mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de
medida provisória para a sua regulamentação. § 3º - Os Estados poderão, mediante lei
complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas
por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução
de funções públicas de interesse comum.
47
Art. 30, CF/88: Compete aos Municípios: [...] VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;[...] IX - promover a proteção do
patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
48
Art. 23, CF/88: É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a
destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou
cultural; [...] VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII -
preservar as florestas, a fauna e a flora; [...]XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de
direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.
 COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
PRIVATIVA
DA UNIÃO
(CF/88, art. 22 incisos IV, XII e XXVI)49
EXCLUSIVA
DOS ESTADOS DOS MUNICÍPIOS
(CF/88, art. 25, §§ 1º e 3º)50 (CF/88, art. 30, inciso I)51
CONCORRENTE
ENTRE A UNIÃO, OS ESTADOS E O DISTRITO FEDERAL
(CF/88, art. 24 incisos VI, VII e VIII)52
SUPLEMENTAR
(CF/88, art. 30, inciso II)53
FERREIRA, op. cit., p. 207–208.

Como se depreende do exposto acima, quanto à natureza, as competências

podem ser: competência executiva, a qual é reservada uma fatia do poder, tendo o
direito de executar políticas, diretrizes e estratégias sobre o tema ambiental; a
competência administrativa ou material está ligada ao exercício do poder de polícia
que as entidades federativas, por intermedio da implementação e da fiscalização
normativa, visam à proteção e à preservação do meio ambiente; e, por derradeiro,
temos a competência legislativa que trata da capacidade de um ente da Federação
legislar acerca de questões ambientais.

49
Art. 22, CF/88: Compete privativamente à União legislar sobre: [...] IV - águas, energia, informática,
telecomunicações e radiodifusão; [...] XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
[...]XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza.
50
Art. 25, CF/88: Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição; § 1º - São reservadas aos Estados as competências que
não lhes sejam vedadas por esta Constituição. [...] § 3º - Os Estados poderão, mediante lei
complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas
por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução
de funções públicas de interesse comum.
51
Art. 30, CF/88: Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local.
52
Art. 24, CF/88: Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:[...] VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico,
cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
53
Art. 30, CF/88: Compete aos Municípios: [...] II suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber.
 Antonio Figueiredo Guerra Beltrão, ao se referir ao critério da extensão, aponta
as seguintes competências ambientais: a competência exclusiva ou enumerada,
como a própria palavra indica, exclui os demais entes federativos; a competência
privativa é aquela que apesar do caráter de exclusividade, pode delegar poder a
determinado ente federativo; a competência comum, também denominada
cumulativa ou paralela que, de forma igualitária, é exercida por todos os entes que
compõem a Federação; a competência concorrente, por seu turno, prevê a
possibilidade de disposição sobre determinada matéria por mais de um ente, porém,
havendo por parte da União a primazia para fixação de normas gerais; e, por fim, a
competência suplementar que determina a possibilidade de edição de normas que
detalhem as normas gerais existentes ou supram a sua ausência ou omissão. 54

A Constituição Federal de 1988 conferiu à União, por intermédio do art. 21,55

competência executiva exclusiva para o desempenho de algumas atividades que se
inserem no âmbito do Poder Executivo. Entre os incisos dispostos, alguns fazem
referência ao meio ambiente no que respeita aos recursos naturais e ao
planejamento urbano. Como consequência, compete à União executar planos
nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico
social, entre outras determinações constitucionais.

56
Por meio do art. 22 da CF , a União recebeu competência legislativa privativa
para legislar sobre águas, minas e outros recursos naturais, bem como sobre
atividades nucleares de qualquer natureza. O parágrafo único, do dispositivo em
comento, estabelece que os Estados poderão legislar sobre determinadas questões

54
BELTRÃO, Antônio Figueiredo Guerra. A competência dos Estados federados em meio ambiente a
partir da ordem constitucional de 1988. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 105, 16 out. 2003.
Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4253>. Acesso em: 25 mai. 2009.
55
Art. 21, CF/88: Compete à União: I – [...] IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; [...] XVIII - planejar e promover a
defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; XIX -
instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de
direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos; [...] XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de
qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos
os seguintes princípios e condições. [...] Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os
Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
56
Art. 22, CF/88: Compete privativamente à União legislar sobre: [...] IV - águas, energia, informática,
telecomunicações e radiodifusão; [...] XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; [...]
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; [...] Parágrafo único. Lei complementar poderá
autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
específicas das matérias relacionadas, desde que haja lei complementar federal
para tal previsão. Essa amplitude, de grande parte dos temas ambientais, segundo
Paulo de Bessa Antunes, acaba, na prática, por desmentir aqueles que acreditam
que a Constituição de 1988 é descentralizadora. Tal quantidade de competências
privativas, quando mescladas com as concorrentes, gera uma teia que muito pouco,
ou quase nada, sobra para os demais entes federativos. 57

A União, no dispositivo do art. 23, da CF58, tem competência administrativa

comum com Estados, Distrito Federal e Municípios para proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas, bem como preservar as florestas,
a fauna e a flora. Essa pluralidade de entes com a mesma competência acaba por
não tornar efetiva a proteção e o combate à poluição.

Quanto ao art. 24 da Constituição59, competem à União, aos Estados e ao

Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: florestas, caça, pesca, fauna,
conservação, defesa do meio ambiente e dos recursos naturais, proteção ao
patrimônio histórico, cultural, turístico e paisagístico. Verifica-se que essa
superposição de competência comum e concorrente resta confusa para a aplicação
das normas no caso concreto, como se verá quando forem tratados os conflitos de
competência.

Quanto aos Estados, a Constituição Federal não dispõe de forma específica

sobre a competência executiva. Desse modo, faz isso quando dispõe explicitamente
sobre a competência da União e dos Municípios, deixando claro que, aos Estados
resta a competência residual.

57
ANTUNES, op. cit., p. 80.
58
Art. 23, CF/88: É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I [...] II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de
deficiência;III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural,
os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a
destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou
cultural; [...] VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII -
preservar as florestas, a fauna e a flora; [...]XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de
direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; [...] Parágrafo
único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito
nacional.
59
Art. 24, CF/88: Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre: [...] VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico,
cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico
 Nessa direção comenta Heline Silvine Ferreira:

Ao reservar aos Estados as competências que não lhe fossem

constitucionalmente vedadas (CF art.25. § 1º), a Carta Magna abraçou,
simultaneamente, as atribuições estaduais de natureza executiva e
legislativa. É possível, pois, adotar para ambas as modalidades de
competência uma única interpretação: toda matéria que não for atribuída à
União e aos Municípios caberá, de forma remanescente, aos Estados.
Assim sendo, é competência estadual legislar sobre qualquer tema,
incluindo-se nesse rol as questões ambientais, desde que observados os
princípios estabelecidos pelo texto constitucional (CF art. 25 caput). Em se
tratando do disposto no § 3º do art. 25 da Carta Magna, salienta-se que
também essa norma reúne em seu conteúdo as competências executiva e
legislativa. Então, antes de instituir regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões para integrar a organização, o planejamento e a
execução de funções pública de interesse comum, os Estados deverão
legislar a respeito.60

Aos Municípios foram atribuídas competências por força do art. 30 da

Constituição Federal de 1988, que as contempla de forma material (administrativa) e
de natureza legislativa por meio de diversos incisos.

Segundo Paulo de Bessa Antunes, os Municípios, embora não estejam

incluídos por ordem do art. 24 da CF para legislar sobre meio ambiente, seria
incorreto e insensato se dizer que os Municípios não têm competência legislativa em
matéria ambiental. Com tal afirmativa, o autor justifica:

O artigo 30 da CF atribui aos Municípios competência para legislar sobre:

assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no
que couber; promover, no que couber adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,
observadas a legislação e ação fiscalizadora federal e estadual. Está claro,
na minha análise, o meio ambiente está incluído no conjunto de atribuições
legislativa e administrativas municipais e, em realidade, os Municípios
formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteção ambiental. A
importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as populações e
as autoridades locais reúnem amplas condições de bem conhecer os
problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que são
as primeiras a localizar e enfrentar o problema. É através dos Municípios
que se pode implementar o princípio ecológico de agir localmente, pensar

60
FERREIRA, op.cit., p. 212.
 globalmente. Na verdade, entender que os Municípios não têm competência
ambiental especifica é fazer uma interpretação puramente literal da CF.61

Conforme o raciocínio do autor acima citado é fácil perceber que, no caso

concreto, especialmente no licenciamento ambiental costeiro, o qual comporta a
aplicação do princípio da concordância prática, é necessária a compatibilização de
direitos fundamentais, em aparente colisão.

Tais direitos, como o do meio ambiente, os direitos sociais básicos de

sobrevivência, o direito à livre iniciativa (este que conduz ao desenvolvimento
social), é razoável se afirmar que o Município também possa legislar em matéria
ambiental, de forma concorrente (inc.II do art.30).

A viabilidade dessa assertiva teria como suporte a autonomia do Município

como ente federativo que, tendo em vista o seu interesse local (art. 30, I, da CF) e
uma vez que este não ultrapasse suas fronteiras geográficas, ver-se-iam
compatibilizados todos os direitos fundamentais em choque, ou seja, nenhum deles
seria afastado, ao contrário, apenas aplicado com ponderações diferenciadas.

Ademais, vale salientar que o interesse local, segundo a doutrina dominante, é

uma expressão de conteúdo vago e bastante subjetivo que ainda não se firmou
desde a revogação do ordenamento anterior a 1988, quando substituiu a expressão
peculiar interesse local. É possível, pois, em se tratando de aprovação de projetos
sustentáveis e de interesse social local, entender-se ser possível legislar sobre o
meio ambiente municipal.

3.3 Conflito de competência em matéria ambiental

Um dos problemas mais complexos e tormentosos, em matéria da tutela

ambiental, é a repartição de competências entre os entes federativos. Os estudiosos
do tema suscitado, à luz da previsão constitucional, sempre esbarram na dificuldade,
61
ANTUNES, op. cit., p. 87.
no caso concreto. Quando da aplicação dos poderes pelos entes, sempre surge a
indagação de como definir o que seja predominante interesse nacional, regional ou
local, assunto polêmico e pouco tratado pela doutrina e pelos Tribunais.

Vladimir Passos de Freitas nesse sentido afirma:

A prática vem revelando extrema dificuldade em separar a competência dos

entes políticos nos casos concretos. Há - é inegável - disputa de poder entre
órgão ambientais, fazendo com que, normalmente, mais de um atribua a si
mesmo a competência legislativa e material. Há, também, uma controvérsia
histórica que jamais desaparecerá: o poder central está distante e
desconhece os problemas locais; o poder local está mais próximo dos fatos
[...]62

No âmbito da competência material, o Estado brasileiro ainda não conseguiu

definir, até o momento, o que seja federalismo cooperativo tal como almejado pelo
constituinte originário, quando dispõe no art. 23, da CF, parágrafo único, que leis
complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, prescrição esta que visa ao equilíbrio do
desenvolvimento e ao bem-estar em âmbito nacional.

Dentre as matérias previstas no art. 23, da CF está o meio ambiente que

demanda edição de lei complementar para regular os conflitos de competência
atuais que, uma vez superados, resolveriam os problemas do licenciamento, fonte
de insegurança jurídica.

Já no âmbito da competência legislativa concorrente, conforme art. 24, § 1º, da

CF/88, cabe à União a edição de normas gerais; aos Estados a edição de normas
suplementares às da União (art. 24, § 2º, da CF/88).

Os Municípios não foram incluídos explicitamente com capacidade legislativa

ambiental.

Vladimir Passos de Freitas ao se referir à competência legislativa dos

Municípios declara: “o inc. I do art. 30 não é especifico ao meio ambiente, mas a ele
62
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais.
2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 80.
também se aplica, pois dá ao Município competência para legislar sobre assuntos de
interesse local”.63

O mesmo autor afirma que a competência do Município é sempre concorrente

com a da União e a dos Estados-membros, podendo legislar sobre todos os
aspectos do meio ambiente, de acordo com sua autonomia municipal (art.18 da
CF)64, prevalecendo sua legislação sobre qualquer outra, desde que inferida do seu
predominante interesse; não prevalecerá em relação às outras legislações, nas
hipóteses em que estas forem diretamente inferidas de suas competências
privativas, subsistindo a do Município, entretanto, embora observando as mesmas.65

Outra dificuldade se verifica na edição de normas gerais pela União. Segundo

Heline Silvine Ferreira, “normas gerais são declarações principiológicas que cabe à
União editar, no uso de sua competência concorrente limitada”. A autora afirma
ainda que a norma geral federal deve deixar espaço para que os Estados ou os
Municípios exerçam sua competência suplementar (Art.24, § 2º, CF), não podendo
ser completo, caso contrário, converter-se-ia em norma exclusiva ou norma
privativa.66

Paulo de Bessa Antunes, discorrendo sobre o federalismo cooperativo, afirma:

[...] não podemos falar em federalismo cooperativo, pelo simples fato de que
não existe uma lei federal sobre normas gerais. O que se tem verificado é
uma forte tendência da União a criar “políticas nacionais”, nem sempre com
amparo constitucional e que, não raras vezes, têm sido recebidas pelo
67
ordenamento jurídico como se “normas gerais” fossem.

Portanto, faz-se necessário que se elabore lei federal complementar

estabelecendo a definição de normas gerais para que as competências concorrentes
possam ser exercidas de acordo com o desejo constitucional, evitando, assim, uma

63
Ibid., p. 61.
64
Art. 18, caput: A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição.
65
Ibid., p. 63.
66
FERREIRA, op., cit. p. 225.
67
ANTUNES, op., cit. p. 82.
centralização excessiva da União e para que os outros entes federativos possam
exercer sua autonomia, principalmente os Municípios, quando se tratar de interesse
local.

Andréas Joachim Krell, ao comentar sobre interesse local do Município,

esclarece: “A competência legislativa municipal tem como ponto de partida o termo
interesse local, conceito jurídico indeterminado de conteúdo vago, seja da
suplementação de leis estaduais e federais ou no âmbito da legislação privativa”.
Com a introdução das Leis Orgânicas dos Municípios, em decorrência da
Constituição Federal de 1988, continua o autor:

A introdução das “Cartas Próprias” contribuiu para uma melhor demarcação

das competências legislativas municipais; no entanto, seria necessária uma
atuação mais expressiva dos estados federados para a subdivisão clara das
diferentes atribuições. Na concretização dessa competência devem ser
considerados fatores “reais” como força administrativa da prefeitura,
peculiaridades geográficas, econômicas, administrativas etc. Em caso de
conflito entre normas municipais, estaduais e federais sobre o mesmo
assunto ligado à proteção ambiental, não existe um “princípio” universal da
prevalência da norma mais restritiva (mais protetora); cada caso deve ser
resolvido na base do sistema constitucional de competências.[...]
Geralmente, a leis municipais somente podem aumentar o nível de proteção
ambiental já que estabelecido por normas estaduais e federais, visto que a
competência legislativa está concentrada nesses entes (art.24, VI, CF); no
entanto, podem haver exceções em casos concretos, que devem ser
analisados com muita cautela.68

Ao lado da União e dos Estados, os Municípios brasileiros são dotados de

legítimo poder estatal e sua autonomia se apresenta tanto de natureza
administrativa quanto política. Portanto, a manifestação do interesse local e do poder
de eleger seus administradores e legisladores forma a base em que se fundamenta
a estrutura do Município.

Como o Município vive mais intensamente os problemas da comunidade local,

tendo como consequência maior conhecimento destes, inclusive os de natureza
ambiental, é preciso ter um olhar sociológico-ambiental que pode ser representado
pelo bem-estar coletivo. Além disso, o licenciamento ambiental, por concretizar os

68
KRELL, Andréas Joachim. Autonomia municipal e proteção ambiental: critérios para definição das
competências legislativas e das políticas locais. In: MAIA, Alexandre da (Coord.). Coleção Direito e
Racionalidade no Mundo Contemporâneo: a aplicação do direito ambiental no Estado federativo.
Rio de Janeiro: Lumens Júri, 2005, p. 196.
princípios constitucionais, pode perfeitamente compatibilizá-los com o dispositivo do
interesse local apregoado pelo art. 30, inc. I, da Constituição Federal.

Verônica Bezerra Guimarães, ao estudar a questão das normas ambientais

mais restritivas à luz do interesse local, comenta que, no espaço da competência
dos Municípios, a maioria da doutrina inclina-se no sentido da proteção ambiental
valendo-se da máxima in dúbio pro natura; “verifica a norma ou ato que mais protege
o meio ambiente independentemente da observância da repartição constitucional
federativa de competências e do respeito às autonomias”. Acrescenta, ainda, a
autora que, apesar de a adoção da tese de proteção máxima ser bastante simpática
aos ambientalistas, parece ferir o sistema federativo, pois pode haver extrapolação
de competência. 69

É no Município que os fatores reais devem ser apreciados. Por razão do

interesse local, manifestam-se os conflitos, a saber: proteção ambiental versus
atuação nas áreas tradicionais da política e econômica, habitacional, transportes,
etc.

Com base nos autores últimos referidos, entende-se que a ideia da disputa por
uma proteção máxima pela União, Estados e Municípios poderia constituir-se uma
exceção quando o interesse é local; salvo, evidentemente, quando o estudo de
impacto ambiental reconhecer que há degradação além das fronteiras geográficas
do Município, passando a ser interesse do Estado.

Retomar-se-á o assunto no próximo capítulo quando da discussão dos

instrumentos de Política Nacional do Meio Ambiente.

69
GUIMARÃES, Verônica Bezerra. As competências federativas para o controle da poluição do ar
causada por veículos automotivos. In: MAIA, Alexandre da (Coord.). Coleção Direito e
Racionalidade no Mundo Contemporâneo: a aplicação do direito ambiental no Estado federativo.
Rio de Janeiro: Lumens Júri, 2005, p. 216.
4 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE.

No contexto histórico da batalha de ambientalistas que se opuseram, a partir da

segunda metade do século XX, ao desenvolvimento econômico consumista
predador dos recursos naturais, surge o desenvolvimento sustentável como síntese
do crescimento econômico com proteção ambiental.

A partir da adoção da teoria do desenvolvimento sustentável, essa passou a

ser incorporada à legislação ambiental do mundo inteiro, especialmente ao
planejamento das políticas públicas.

A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei 6.938, de 31 de

agosto de 1981, foi o marco inicial de extrema importância para a preservação
ambiental e a sua conjugação com o desenvolvimento socioeconômico do País.

Édis Milaré, ao interpretar a referida lei, no que tange aos princípios e objetivos
dessa política, esclarece não ser possível planejar o uso de qualquer recurso natural
apenas à luz do desenvolvimento social ou somente sob a ótica da proteção
ambiental. 70

A Política Nacional do Meio Ambiente tem como objetivo a preservação, a

melhoria e a recuperação da qualidade ambiental. A ideia de garantir condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à
proteção da dignidade da vida humana, está presente no caput do art. 2º da Lei
6.938/81.71

Dentre os diversos objetivos dessa política, o inciso I, do art. 4º da mesma Lei,

prescreve a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a
preservação da qualidade do meio ambiente e com o equilíbrio ecológico; já no
inciso II, é explicitada a necessidade de ação governamental relativa à qualidade e

70
MILARÉ, op. cit., p. 433.
71
Art 2º caput - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade
da vida humana, atendidos os seguintes princípios.
ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.

Nesse contexto, Antonio Inagê de Assis Oliveira, citando Édis Milaré pontua:

Compatibilizar meio ambiente e desenvolvimento significa considerar os

problemas ambientais dentro de um processo continuo de planejamento,
atendendo-se adequadamente às exigências de ambos e observando-se as
suas inter-relações particulares a cada contexto sociocultural, político,
econômico, e ecológico, dentro de uma dimensão tempo/espaço. Em outras
palavras, isso implica em dizer que a política ambiental não se deve erigir
em obstáculo ao desenvolvimento, mas sim em um de seus instrumentos,
ao propiciar a gestão racional dos recursos naturais, os quais constituem a
sua base material.72

Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente estão dispostos nos

incisos de I a XIII do art. 9º da Lei 6.938/81. Elegeram-se para esse trabalho os que
têm maior pertinência com o licenciamento ambiental na zona costeira: incisos I, II III
e IV,73 respectivamente, os que tratam do Zoneamento Econômico-Ecológico (ZEE),
das Áreas de Preservação Permanente (APP) e do licenciamento e avaliação dos
impactos ambientais.

Tratar-se-á igualmente dos aspectos do Gerenciamento Costeiro, por razões

óbvias, contidos na Lei 7.661/88 que institui o Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro, o qual disciplina o espaço geográfico constituído por uma faixa marítima e
outra terrestre.

72
OLIVEIRA, Antonio Inagê de Assis. O direito ambiental e os empreendimentos. Revista de
Direitos Difusos, São Paulo, v. 44, n. 1, p. 32, 2007.
73
Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: I - o estabelecimento de padrões
de qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliação de impactos ambientais; IV - o
licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. V[...].
4.1 Gerenciamento costeiro

O Gerenciamento Costeiro se caracteriza por um conjunto de procedimentos e

atividades visando à gestão e à utilização dos recursos da Zona Costeira por meio
de instrumentos específicos, quais sejam: definição e estabelecimento de limites
dessa zona; definição dos Planos Nacionais, Estaduais e Municipais; Zoneamento
Ecológico Econômico e Planos de Gestão e o Sistema Nacional de Gerenciamento
Costeiro.

O litoral brasileiro é um espaço territorial submetido a regime especial de

proteção (art. 225, § 4º, CF/88)74 tendo em vista que, desde a colonização
portuguesa, nessa faixa costeira, tem havido intensa pressão negativa sobre o meio
ambiente. Sabe-se, também, que a maior parte da população do Brasil se
estabeleceu ao longo do litoral. São dezessete (17) Estados que têm limite com o
mar continental e entre eles, catorze (14) cidades capitais lá se situam, com um
crescimento populacional que desfavorece mais ainda os ecossistemas marinhos;
percebe-se a necessidade do crescimento e do desenvolvimento socioeconômico
para atender a essa concentração populacional no litoral.

A Lei 7.661 de 16 de maio de 1988 busca racionalizar a utilização dos recursos

naturais existentes na faixa litorânea. Isso quer dizer que a regra não existe somente
para preservação total dos recursos ambientais, ao contrário, estabelece normas
para que haja critérios de racionalidade e sustentabilidade na intervenção e no uso
desses recursos de forma a contribuir para incrementar a qualidade da vida de sua
população, bem como a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e
cultural.

No caso da exploração do turismo sustentável na região costeira, os elementos

anteriormente referidos são atributos constitucionais indispensáveis. Igualmente o
são para investidores que aqui desejam se implantar. A preservação ambiental

74
Art. 225, § 4º, CF/88: A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei,
dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos
recursos naturais.
natural passa a ser o atrativo primordial. Dir-se-ia que é a razão de ser dos
equipamentos turísticos de lazer e hospedagem nesses sítios do litoral cearense,
tendo como fundamento a manutenção dos locais onde se mantêm a proteção, o
monitoramento ambiental permanente e a integridade desses sistemas ecológicos.

José Afonso da Silva, ao se expressar sobre a necessidade da proteção

ambiental e desenvolvimento socioeconômico sustentável na zona costeira, afirma :

[...] o PNGC deverá perseguir a realização da preservação, melhoria e

recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando a assegurar,
na Zona Costeira, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida
humana, considerando o meio ambiente como patrimônio público a ser
75
necessariamente assegurado e protegido [...]

Dessa forma, o binômio desenvolvimento sustentável e proteção ambiental

devem constituir o cerne do Gerenciamento Costeiro.

4.2 Zoneamento ecológico-econômico (ZEE)

O zoneamento ambiental é um instrumento importante porque tem como meta

subsidiar o planejamento, o ordenamento do uso e da ocupação territorial e a forma
da utilização de recursos ambientais. É objetivo geral do ZEE assegurar a
manutenção dos ecossistemas mediante estipulação de planos e programas,
projetos e atividades que utilizem os recursos naturais por entes públicos e privados.
Dessa maneira esse instrumento de planejamento garante, de forma sustentável, o
desenvolvimento e a melhoria das condições de vida da população.

75
SILVA, 2009, P. 155.
 O art. 4º, do Decreto 4.297, de 10 de julho de 200276, e o art. 9º, inciso II77, da
lei 6.938/81, dispõem sobre o processo de elaboração e implementação do ZEE,
que buscarão a sustentabilidade ecológica, econômica e social, com vistas a
compatibilizar o crescimento econômico com a proteção dos recursos naturais.
Contará com ampla participação democrática, compartilhando suas ações e
responsabilidades entre os diferentes níveis da Administração Pública e da
sociedade civil. Em tal processo, valorizar-se-á o conhecimento científico
multidisciplinar.

No dizer de Édis Milaré, “de um modo mais simples, o zoneamento ambiental

pode ser expresso como um processo de conhecimento do meio ambiente em
função do seu ordenamento”. 78

Na elaboração e na implementação do ZEE, o território será dividido de acordo

com zonas cujo critério de repartição estará em conformidade com as necessidades
de proteção dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentável. A definição de
cada zona deve preceder de um diagnóstico dos recursos naturais, da
socioeconomia e do marco jurídico-institucional com informações geográficas, bem
como cenários tendenciais e alternativos (artigos 11, caput, e 12, caput, inc. I do
Decreto 4.297/2002).79

Nesse sentido, aduz o mesmo autor:

76
Art. 4º. Decreto 4.297/02: Compete ao Poder Público Federal elaborar e executar o ZEE nacional e
regionais, quando tiver por objeto biomas brasileiros ou territórios abrangidos por planos e projetos
prioritários estabelecidos pelo Governo Federal. § 1º O Poder Público Federal poderá, mediante
celebração de termo apropriado, elaborar e executar o ZEE em articulação e cooperação com os
Estados, cumpridos os requisitos previstos neste Decreto. § 2º O Poder Público Federal deverá reunir
e sistematizar as informações geradas, inclusive pelos Estados e Municípios, bem como disponibilizá-
las publicamente. § 3o O Poder Público Federal deverá reunir e compatibilizar em um único banco de
dados as informações geradas em todas as escalas, mesmo as produzidas pelos Estados, nos
termos do § 1o deste artigo.
77
Ar. 9º, inc II, Lei 6.938/81: São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: I [...]; II – o
zoneamento ambiental.
78
MILARÉ, op. cit., p. 469.
79
Art.11, caput, Decreto 4297/02: O ZEE dividirá o território em zonas, de acordo com as
necessidades de proteção, conservação e recuperação dos recursos naturais e do desenvolvimento
sustentável. Art.12, inc. I da mesma Lei: A definição de cada zona observará no mínimo: diagnóstico
dos recursos naturais, da sócio-economia e do marco jurídico-institucional.
 Cabe inicialmente citar um pressuposto básico do ZEE, segundo o qual o
seu marco de referencia precisa ter um certo grau de flexibilidade, de modo
a não excluir as diferentes formas e concepções de se apropriar e utilizar do
solo e dos recursos naturais, pois se trata de um processo em que todos
estamos aprendendo e ainda temos muito por aprender. Assim, o ZEE deve
ser a tradução espacial das políticas econômica, social, cultural e ecológica
80
da sociedade.

Durante o processo de elaboração e de implementação do ZEE, torna-se

imperiosa a ampla participação democrática. No litoral cearense, essa participação
se mostra mais evidente, pois as comunidades que ali moram não têm muita opção
para ter sua subsistência alcançada. Por essa razão, é de suma importância que os
Municípios opinem sobre a disposição espacial das atividades econômicas
sustentáveis possíveis, bem como a preservação ambiental dos recursos naturais no
seu território.

O diagnóstico deve contemplar as condições de vida da população,

demonstrado pelos indicadores de saúde, educação, mercado de trabalho e
saneamento básico, bem como verificar as tendências de uso da terra, dos fluxos
econômicos e populacionais, e da localização da infraestrutura existente. Essa
escolha é uma forma de expressão do interesse local a que a lei se refere.

4.3 Áreas de preservação permanente (APP)

A Constituição Federal de 1988, por meio do dispositivo contido no seu artigo

225, incumbe o Poder Público de definir em todas as unidades da Federação os
espaços territoriais e seus componentes a serem ambientalmente protegidos.

Entretanto, antes mesmo de vigorar a nova ordem constitucional de 1988, as

Áreas de Preservação Permanentes já estavam definidas no Código Florestal, Lei
4.471 de 15 de setembro de 1965, como sítios que devem ser protegidos em razão
da existência da cobertura de vegetação nativa. Essa vegetação tem como função

80
Ibid., p. 475.
ecológica a preservação dos recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade
geológica, o fluxo gênico da fauna e flora, além de proteger o solo e assegurar o
bem-estar das populações humanas (art. 1º, § 2º, II ).

O atual regime jurídico dessas áreas de preservação está definido na Lei

4.471/65 que teve sua alteração pela Medida Provisória de nº. 2.166-67/01 de 24 de
agosto de 2001.

As Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) de

números: 303/02, de 20 de março de 2002 e 369, de 28 de março de 2006
regulamentam o uso de Áreas de Preservação Permanente.

No âmbito do presente trabalho, também chama-se atenção para a Resolução

CONAMA nº. 341, de 25 de setembro de 2003, que dispõe sobre critérios para a
caracterização de atividades ou empreendimentos turísticos sustentáveis declarados
pelo Poder Público como de interesse social para fins de ocupação de dunas
originalmente desprovidas de vegetação, na Zona Costeira.

No contexto do zoneamento costeiro, as dunas desempenham papel

fundamental na dinâmica litorânea e no controle do processo erosivo, bem como
apresentam relevância na formação e recarga dos aqüíferos, e por essa razão,
devem ser preservadas. A excepcional beleza cênica dessa formação
geomorfológica se constitui um dos atributos de maior importância para o
desenvolvimento do turismo sustentável (considerando Resolução CONAMA
303/02). Por esta razão a legislação infraconstitucional, em regra, a define com área
de preservação permanente; sua ocupação é exceção, e, apenas incide para as
dunas (móveis) originariamente desprovidas de vegetação e em condições
excepcionais (art. 2º, da Resolução 341/03 da Resolução do CONAMA).

O art. 2º, da Resolução 341/03 da Resolução do CONAMA81 dispõe que só

deverão ser declarados de interesse social as atividades e os empreendimentos
turísticos sustentáveis, mediante estudo prévio de impacto ambiental e aprovação
pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente, devendo ser atendidas as diretrizes, as

81
Art. 2º, caput, Resolução CONAMA 341/03: Poderão ser declarados de interesse social, mediante
procedimento administrativo específico aprovado pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente,
atividades ou empreendimentos turísticos sustentáveis em dunas originalmente desprovidas de
vegetação, atendidas as diretrizes, condições e procedimentos estabelecidos nesta Resolução.
condições e o procedimento administrativo estabelecidos nessa Resolução. Há
limites na ocupação das dunas móveis, quanto a sua extensão, conforme dispõe o
parágrafo segundo do mesmo artigo. Somente podem ser ocupadas por projetos
turísticos sustentáveis declarados de interesse social, em até vinte por cento (20%)
de extensão, limitada à ocupação de dez por cento (10%) do campo de dunas,
recobertas ou desprovidas de vegetação.

Vale salientar que deve ser observado o aspecto cumulativo do conjunto de

empreendimentos ou atividades implantadas ou a serem implantadas em uma
mesma área de influência, ainda que de forma indireta (art. 4º, parágrafo único da
mesma Resolução).82

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental

(RIMA) são procedimentos obrigatórios nas dunas passíveis desse tipo de
ocupação, devendo o órgão ambiental licenciador competente analisar os estudos
técnicos e científicos que atestem que tal ocupação não comprometerá: o sistema
aquífero dunar, próximos de ambientes estuarinos, lacustres, lagunares, canais de
maré e sobre restingas; a qualidade e a quantidade de água disponível; os bancos
de areia protetores dos manguezais e restingas; os locais de pouso de aves
migratórias; a função dunar de estabilização costeira e beleza cênica.

Apesar de a Resolução 341/03 do CONAMA ter sido editada tendo em vista

atender às regiões turísticas do litoral nordestino, especialmente dos Estados do
Ceará e do Rio Grande do Norte, no que tange ao desenvolvimento sustentável de
regiões costeiras carentes de desenvolvimento socioeconômico, há entendimento
doutrinário do Ministério Público Federal no Ceará, no sentido de que a referida
Resolução foi revogada pela Resolução 369/06 do CONAMA, o que impediria a
ocupação desses projetos turísticos sustentáveis.

Entretanto, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) instada a se pronunciar

sobre tal revogação, conforme Processo 2009.31.00586-01, de 9 de março de 2009,
da Comissão Nacional de Direito Ambiental do Conselho da Ordem dos Advogados
do Brasil, com fundamento no parecer de José Afonso da Silva, declarou que

82
Art. 4º, § único, Resolução CONAMA 341/03: O EIA/RIMA deverá considerar, em cada unidade de
paisagem, entre outros aspectos, o impacto cumulativo do conjunto de empreendimentos ou
atividades implantados em uma mesma área de influencia, ainda que indireta.
permanece em vigor a Resolução 341/03 do CONAMA visto que as duas resoluções
tratam de assuntos diversos.

Sobre a matéria, José Afonso da Silva afirma em seu parecer:

1. Na minha opinião, não houve tal derrogação. As regras da Lei de

Introdução ao Código Civil sobre a revogação de lei estabelecem princípios
gerais que se aplicam a qualquer ato normativo, quando diz que a lei
posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando com
ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que trata a lei
anterior (art. 2º,§ 1º). Esse princípio vale também para as resoluções do
CONAMA. 2. Ora, a Resolução CONAMA nº. 369/06 (ou seja: Resolução
CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006, publicada no DOU nº. 61, de 29
de março de 2006, Seção 1, páginas 150 – 151), não revogou
expressamente a Resolução 341/03 (ou seja: Resolução CONAMA nº. 341
de 25 de setembro de 2003. Publicada no DOU nº 213, de 3 de novembro
de 2003, Seção 1, página 62). Por outro lado, não houve revogação ou
derrogação tácita, por nenhum dos dois modos como ela se verifica.
Primeiro, a Resolução superveniente, de nº. 369/06, não é incompatível com
a Resolução anterior, de nº. 341/03, simplesmente, pois se tratam de temas
diferentes. Segundo, por essa mesma razão, também não se dá a outra
forma de revogação tácita, ou seja, por tratar de tema diferente, a
Resolução 369/06 não regula, obviamente, nem inteiramente nem
parcialmente a matéria de que trata a Resolução 341/03.3. Para se ver isso,
basta confrontar a ementa, os considerandos e o art. 1º de ambas as
resoluções [...].4. Creio que esses elementos são suficientes para
demonstrar que a Resolução CONAMA 369/06 não revogou a Resolução
341/03. Tenho a impressão que o CONAMA também é da mesma opinião,
porque, na sua página na internet, a Resolução 341/03 é publicada sem
observação de sua revogação ou derrogação, como o órgão costuma
observar na publicação da relação de suas resoluções. 83

Acata-se a opinião de José Afonso da Silva no sentido de que não houve

revogação. A Resolução CONAMA 341/03, ao autorizar em caráter excepcional a
ocupação de dunas móveis exclusivamente para empreendimentos e atividades
turísticas sustentáveis, com uma vasta lista de requisitos e limitações, vem atender à
compatibilização dos direitos fundamentais das populações que necessitam atingir
os níveis de qualidade de vida nessas regiões litorâneas nordestinas, pois, por meio
dos investimentos turísticos de grande porte nessas áreas, atrair-se-á uma oferta
expressiva de emprego, renda e desenvolvimento socioeconômico.

83
Ordem dos Advogados do Brasil. Processo. n. 2009.31.00586-01. Consulta revogação Resolução
CONAMA 341/03. SILVA, José Afonso da. Brasília, 9 mar. 2009.
 O ideal seria que os empreendimentos turísticos sustentáveis não ocupassem
os campos de dunas, mas tal hipótese nem sempre é possível, dada a
predominância das grandes extensões dessas formações no litoral do Ceará as
quais impedem a ocupação alternativa fora delas pelos tão necessários
equipamentos turísticos especiais.

Por meio de hospedagem e atividades correlatas, o turista vem visitar e

apreciar o litoral, incluídas nesse contexto, as formações dunares. Isso exige do
empreendedor permanente monitoramento ambiental, o que acaba por promover a
proteção do campo de dunas como um todo, ou seja, inclusive nas áreas não
ocupadas.

Como anteriormente referido, se vedada fosse a ocupação dos

empreendimentos turísticos sustentáveis, induzir-se-ia a favelização dessas áreas
dunares pela simples ausência do valor econômico nessas regiões, tendo como
consequência a degradação ambiental. Acrescente-se ainda que não mais haveria
o controle ambiental a que os empreendimentos estão obrigados a manter quando
licenciados. A manutenção da integridade do campo de dunas e de sua beleza
cênica se constitui a preocupação principal dos empreendedores já que, nessa
formação geológica arenosa, está a razão primordial da existência da atividade
turística no litoral cearense.

4.4 Estudo de impacto ambiental e licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental, precedido de Estudos de Impacto Ambiental,

constitui-se um dos mais importantes instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente. Enquanto o Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) se perfaz pelo
macro planejamento das áreas que devem ser protegidas e as que podem explorar
recursos naturais, o licenciamento o faz por meio de prévio Estudo de Impacto
Ambiental (EIA ou EPIA) no caso concreto, em projetos específicos.
 A Resolução CONAMA nº. 01, de 23 de janeiro de 1986, dispõe sobre os
critérios básicos e as diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de
Impacto ambiental.

O Estudo de Impacto Ambiental está disciplinado na Resolução CONAMA nº

237, de 3 de dezembro de 1987. Portanto, a sua obrigatoriedade para implantação
de projeto potencial ou efetivamente poluidor torna-se uma exigência constitucional.

A Constituição do Estado Ceará no seu artigo 264, caput exige o Estudo de

Impacto Ambiental “para licitação, aprovação ou execução de qualquer obra ou
atividade pública ou privada potencialmente causadora de significativa degradação
do meio ambiente e/ou que comporte risco para a vida e a qualidade de vida”.

No âmbito infraconstitucional, o EIA tem por finalidade essencial subsidiar com

informações técnicas a consecução plena dos objetivos estabelecidos pela Política
Nacional do Meio Ambiente (PNMA) previstos na Lei 6938/81.

Nesse sentido, afirma Paulo de Bessa Antunes:

A PNMA é um dos principais instrumentos jurídicos para implementar as

diretrizes constitucionais para a promoção do desenvolvimento sustentável.
Dentre todos os instrumentos previstos na PNMA, provavelmente, o mais
complexo seja o estudo de impacto ambiental. A complexidade é
primeiramente técnica, em função do conjunto de disciplinas que devem ser
utilizadas para realização de um estudo de impacto ambiental adequado, e
jurídica, pois o papel legal desempenhado pelo EIA não é trivial.84

Na zona costeira, o Estudo de Impacto Ambiental se faz obrigatório. O art. 6º, §

2º, da Lei 7661/8885, do Gerenciamento Costeiro, dispõe que o órgão ambiental
competente exigirá do responsável pela atividade a elaboração de Estudo de
Impacto Ambiental e a apresentação do respectivo Relatório de Impacto Ambiental
(RIMA) devidamente aprovado, na forma da lei.

84
ANTUNES, op., cit. p. 285.
85
Art. 6º, § 2º , Lei 7.661/88: Para o licenciamento, o órgão competente solicitará ao responsável pela
atividade a elaboração do estudo de impacto ambiental e a apresentação do respectivo Relatório de
Impacto Ambiental – RIMA, devidamente aprovado na forma da lei.
 Melissa Guimarães Castello, ao dissertar sobre os instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente explica que os treze (13) instrumentos da PNMA
contidos no artigo 9º, da Lei 6938/81, poderiam ter sido divididos em dois artigos:
instrumentos macro e instrumentos micro. Os primeiros, por cuidarem primariamente
de normas cujo interesse maior é o dos Estados, pois lhes impõem a obrigação de
proteger o meio ambiente utilizando-se de zonas. Como exemplo desses, explicita-
se o Zoneamento Ambiental, ou seja, os instrumentos macro têm em comum o
propósito de municiar a Administração Pública de informações e da capacidade de
controlar a atividade dos administrados. 86

No que tange aos instrumentos micro, servem diretamente aos interesses do

administrado, pois são os que de fato asseguram a proteção ambiental. Dentre os
instrumentos micro se destacam, por interesse do tema os seguintes: o estudo de
impacto ambiental e o licenciamento.

O EIA é um instrumento revestido de bastante complexidade, incluindo a

audiência pública, caso o órgão licenciador ache prudente exigi-la. A partir dele,
estudos de natureza multidisciplinar devem orientar a utilização dos recursos
ambientais, permitindo, dessa forma, o desenvolvimento sustentável e a redução
das diferenças econômicas e sociais.

O Licenciamento, por seu turno, é a manifestação do poder de polícia exercido

pelo Poder Público sobre os administrados que se utilizam dos recursos ambientais
ou das atividades com risco de degradação ambiental. É mediante esse
procedimento que a administração, por intermédio de seu órgão competente, se
pronuncia com o objetivo de permitir, instalar, ampliar ou operar empreendimentos e
atividades que utilizam recursos ambientais.

No dizer de Maria Luiza Machado Gransiera,

O licenciamento ambiental é um dos mais importantes instrumentos de

gestão do meio ambiente. Possui natureza técnica, na medida em que
analisa os impactos que um empreendimento poderá causar em

86
CASTELLO, Melissa Guimarães. Instrumentos da política nacional do meio ambiente. In: ARAÚJO,
Gisele Ferreira de. (Org). Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2008, p. 67.
 determinado território, de acordo com o seu porte e características,
utilizando, para tanto, parâmetros definidos pelas várias ciências que dão
suporte técnico ao direito ambiental. Ao mesmo tempo, constitui um tipo de
procedimento administrativo, submetido ao regime jurídico. A atividade
econômica e a proteção do meio ambiente não são conceitos antagônicos,
muito pelo contrario, é a atividade econômica exercida de modo
ambientalmente adequado que assegura a sustentabilidade do
desenvolvimento, alcançando as futuras gerações.Esse tema já se encontra
devidamente cristalizado, tendo como paradigma o Relatório Brundland,
estudo que aprimorou esse conceito, na preparação da Conferência do Rio
de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992. [...] daí a
necessidade de melhor compreender a função do licenciamento ambiental,
principalmente no que se refere ao desenvolvimento econômico[...] Vale
ressaltar que o licenciamento ambiental não serve para descartar a
possibilidade de se implantar um empreendimento. A sua função precípua é
a de buscar todos os meios possíveis para sua implantação, a menos que
riscos de dano evidenciem falta de segurança quanto aos efeitos desse
87
empreendimento no futuro.

Alia-se à autora acima referida, no sentido de que não deve haver

incompatibilidade entre a atividade econômica e a proteção ambiental, ao contrário,
deve ser buscado o que está prescrito na Lei 6938/81, no art. 2º, caput, in verbis:

A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,

melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando
assegurar no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida
humana [...]

A melhoria da qualidade de vida do cidadão residente em município do litoral

cearense só subsistirá se houver a promoção do crescimento econômico
sustentável. E o licenciamento ambiental de empreendimentos geradores de
emprego e renda constitui a etapa vestibular da implantação desses projetos. O
processo administrativo que se instaura para a concessão das licenças inicia-se com
o Estudo de Impacto Ambiental e culmina com o licenciamento do empreendimento
em três etapas (Licença prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação)
conforme art. 8º, incisos de I a III, da Resolução CONAMA 237, de 19 de dezembro
de 1997.

87
GRANZIERA, op. cit., p. 291-292.
 O Licenciamento Ambiental desperta bastante interesse e debate na sociedade
brasileira, em especial no Estado do Ceará, pois, traz a lume, a necessidade de
compatibilizar a defesa do meio ambiente com a do crescimento econômico que
deve ser implementado sob a ótica do princípio do desenvolvimento sustentável. O
referido princípio pode ajudar a reverter o quadro de pobreza e de
subdesenvolvimento dos Municípios do litoral onde prevalecem por longos anos a
desigualdade regional e a falta de oportunidade para que o cidadão, principalmente
para o de baixa renda, possa exercer na sua plenitude os direitos fundamentais
prescritos pela Constituição em seu favor.

Os empreendimentos turísticos sustentáveis de hospedagem e os parques

temáticos, em geral, causam baixos impactos ambientais e podem ter influência
socioeconômica bastante significativa em mais de um Município do litoral. No Ceará,
esses projetos, como já referidos, são incentivados pelo Governo do Estado, pois,
além de constituírem uma das raras opções para o desenvolvimento
socioeconômico dos locais praianos, são parcerias que necessitam de proteção e de
preservação do meio ambiente, haja vista que sua manutenção é condição sine qua
non à sustentação da atividade econômica.

Evidentemente que tal afirmativa só é verdadeira após a conclusão favorável

do processo administrativo de licenciamento, que tem como coroamento a
expedição da licença ambiental, ou seja, por ocasião do processo de licenciamento
se ponderou de forma técnica e responsável que o projeto tem sustentabilidade, pois
os princípios constitucionais envolvidos não foram eliminados, mas ponderados
satisfatoriamente garantindo a continuidade dos recursos naturais, e ao mesmo
tempo, empreendendo atividade econômica que terá repercussão social positiva
para a região analisada.

Maria Luiza Machado Gransiera, ao discursar sobre o Estudo Prévio de

Impacto Ambiental - EPIA explica:

No que se refere ao diagnostico ambiental da área de influência do projeto,

cumpre ressaltar, de antemão, a necessidade de uma definição prévia de
qual seja a sua abrangência. Influência, do latim influentia, significa a ação
 de uma coisa sobre outra. Determinar exatamente a delimitação geográfica
dessa área pode ser controverso, pois, por exemplo, o empreendimento
pode ter repercussões socioeconômicas em toda uma região e, sob o
prisma ambiental, causar impacto muito reduzido. É preciso, pois, definir em
conjunto com o órgão licenciador os limites geográficos a serem abrangidos
pelo EPIA. O segundo conjunto de atividades concerne às análises dos
impactos ambientais do projeto e suas alternativas. É a comparação entre o
fator ambiental e o fator econômico, em que deverão ser propostas
alternativas, de modo que se compatibilizem essas variáveis, de acordo
com o princípio do desenvolvimento sustentável. No que tange às medidas
mitigadoras dos impactos ambientais negativos, inclui-se a tecnologia a
serviço do meio ambiente como forma de minimizar as possibilidades de
dano ambiental, sem impedir a realização do empreendimento. 88

O licenciamento ambiental se caracteriza como o momento apropriado para

aplicação das prescrições principiológicas ínsitas nos artigos 170 e 225 da
Constituição Federal. Ao aplicá-lo na realidade concreta, encontrará na licença
ambiental os ajustes e os balanceamentos necessários para a ponderação
adequada da preservação do meio ambiente e o do desenvolvimento
socioeconômico.

88
Ibid., p. 285.
5 TURISMO SUSTENTÁVEL COMO ELEMENTO DE
DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO

O turismo, no sentido da palavra, significa “viagem ou excursão, feita por

89
prazer, a locais que despertam interesse”. Noutro sentido, turismo é um processo
pelo qual os órgãos públicos ou privados utilizam-no para promover e incentivar
determinados grupos ou pessoas a se deslocarem internamente ou para o exterior
do País, de forma transitória, objetivando a recreação, bem como a busca pelo
desenvolvimento cultural, religioso e econômico. Essa migração, interna ou
internacional, induz a movimentação de inúmeras outras atividades econômicas
locais, repercutindo no desenvolvimento industrial, comercial e nos serviços,
gerando emprego, renda e desenvolvimento econômico.

Sieglinde Kindl da Cunha e João Carlos Cunha, dissertando sobre a influência

do turismo no desenvolvimento local, afirmam:

Três elementos do desenvolvimento local se destacam a partir do turismo: a

sociedade, o ambiente e a economia que são integrados e se reforçam
mutuamente, em contexto em que a diversidade social e cultural e a
diferenciação produtiva devem ser utilizadas como recursos potenciadores
de transformação e desenvolvimento local. O turismo possui algumas
características que o diferenciam de outras atividades produtivas: é um
produto que só pode ser consumido in loco estimula o desenvolvimento de
outras atividades econômicas (entretenimento, comercio, transportes, meio
de hospedagem, agencias de viagens, artesanato, serviços de apoio);
estimula o desenvolvimento da infra-estrutura (estradas, aeroportos,
saneamento, energia, etc.); depende da sustentabilidade cultura e ambiental
90
e tem forte efeito indutor na geração de renda e emprego local.

De acordo com a Organização Mundial do Turismo (OMT), agência

especializada das Nações Unidas, o turismo mundial guarda uma estreita relação
com o desenvolvimento, surgindo um número crescente de novos destinos turísticos.

89
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo dicionário da língua portuguesa. 3. ed. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira,1999, p. 2019.
90
CUNHA, Sieglinde Kindl da; CUNHA, João Carlos da. Competividade e sustentatibilidade de um
Cluster de turismo: uma proposta de modelo sistêmico de medida do impacto do desenvolvimento
local. Revista de Administração Contemporânea, Paraná, v. 1, p. 101-123, jan/abr. 1997, p. 105.
É um dos setores econômicos mundiais que mais crescem e com maior rapidez.
Essa dinâmica tem transformado o turismo acessível para o progresso
socioeconômico dos países industrializados e, principalmente, para aqueles que se
encontram em processo de desenvolvimento econômico. In verbis assegura:

Hoy en día, el volumen de negocio del turismo iguala o incluso supera al de

las exportaciones de petróleo, productos alimentarios o automóviles. El
turismo se ha convertido en uno de los principales actores del comercio
internacional, y representa al mismo tiempo una de las principales fuentes
de ingresos de numerosos países en desarrollo. Este crecimiento va de la
mano del aumento de la diversificación y de la competencia entre los
destinos. La expansión general del turismo en los países industrializados y
desarrollados ha sido beneficiosa, en términos económicos y de empleo,
para muchos sectores relacionados, desde la construcción hasta la
agricultura o las telecomunicaciones. La contribución del turismo al
bienestar económico depende de la calidad y de las rentas que el turismo
ofrezca. La OMT ayuda a los destinos a posicionarse, de forma sostenible,
en unos mercados nacionales e internacionales cada vez más complejos.
Como organismo de las Naciones Unidas dedicado al turismo, la OMT
insiste en que los países en desarrollo pueden beneficiarse especialmente
del turismo sostenible y actúa para que así sea.91

Grace Batista, ao dissertar sobre Turismo e desenvolvimento local, declara:

A evolução do mundo moderno, que estreitou as distâncias geográficas,

principalmente pela melhoria dos sistemas de transportes e comunicações,
ampliou o conceito original de turismo[...] Conforme a World Touriism
Organizatio, e o Worl Travel and Tourismo Council WTTC – em 1997
houveram 600 milhões de deslocamentos físicos no mundo, decorrentes da
atividade turística, e que, correspondem a US$ 3,4 trilhões. Além disso, é a
indústria que mais emprega no mundo cerca de 240 milhões ou 10 % da
força de trabalho global, segundo a Organização Mundial de Turismo
(2002)[...] Segundo dados da WTTC, o turismo emprega 7,4% do total da
população ocupada em todo o território nacional. Além disso, é uma
atividade que cresce na ordem de 3,5% ao ano movimentando R$ 15
bilhoes por ano ou 1,5% do Pib(EBRATUR,2002)[..] Esta nova indústria é
capaz de oferecer um rápido crescimento econômico em termos de nível de
emprego, distribuição mais justa de riqueza, melhoria da qualidade de vida
e incremento de alguns setores industriais ligados à atividade turísticas.
Estas são as razões pelas quais paises em desenvolvimento investem

91
ORGANIZATION Mundial del Turismo. ¿Por qué el Turismo?. World Tourism Organization
(UNWTO) Disponível em: <http://www.unwto.org/aboutwto/why/sp/why.php?op=1> Acesso em: 30
set. 2009.
 grandes somas de recursos numa atividade que pode torna-se uma força
motriz no desenvolvimento econômico social.92

Pelos dados estatísticos acima explanados, percebe-se a importância que a

atividade turística pode influenciar e promover no desenvolvimento socioeconômico
do País, especialmente quanto às regiões pobres, no caso especial o litoral
cearense.

Por ser uma atividade geradora de desenvolvimento socioeconômico de grande

interesse nacional, o legislador constituinte de 1988, no artigo 180 da Constituição
Federal, de forma inédita na historia constitucional do Brasil, elevou o Turismo como
um dos princípios da atividade econômica, verbis: “A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios promoverão o turismo como fator de desenvolvimento social
e econômico”.

José Cretella Jr., sobre o dispositivo adrede mencionado, assim se expressa:

“Relevante fonte de divisas para o País, bem como fator importante para indústria,
comércio, atividades hoteleiras, novos empregos, o turismo recebe no Brasil, pela
primeira vez, distinto tratamento constitucional [...]”. 93

Conforme divulgação do Ministério do Turismo, “cerca de 60 a 65% da

demanda de turistas busca sol e praia em função de climas tropicais ou
94
mediterrâneos [...]” , o que gera um volume apreciável de visitantes nesse tipo de
destino turístico, sejam eles nacionais, sejam internacionais.

A Política Nacional de Turismo foi estabelecida pela Lei 8.181, de 28 de março

de 1991, e regulamentada pelo Decreto 448, de 14 de fevereiro de 1992, a qual
aponta as principais diretrizes dessa política visando à prática do turismo como
forma de promover a valorização e à preservação do patrimônio natural e cultural do
País, tendo o homem como destinatário final do desenvolvimento turístico.
92
BATISTA, Grace. Turismo e desenvolvimento local: uma alternativa para as comunidades
brasileiras. Administração em Revista/ Associação de Ensino Unificado do Distrito Federal (AEUF),
Instituto de Ciências Sociais (ICS), Brasília, v. 2, n. 2, p. 43-45, jul./dez.2002, p. 43.
93
CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, v.
7, p. 4162.
94
BRASIL. Ministério do Turismo. Turismo de sol e praia: orientações básicas. Ministério do
Turismo. Disponível em:
<http:///www.turismo.gov.br/export/Sites/default/turismo/o_ministerio/publicações/Turismo_Sol_e_Prai
a_Orientaxes_Basicas.pdf>. Acesso em: 30 set. 2009.
 São objetivos dessa política, conforme artigo 3º do mesmo Decreto:
democratizar o acesso ao Turismo Nacional, pela incorporação de diferentes
segmentos populacionais, de forma a contribuir para a elevação do bem-estar das
classes de menor poder aquisitivo; reduzir as disparidades sociais e econômicas de
ordem regional, por meio do crescimento da oferta de emprego e da melhor
distribuição de renda; aumentar os fluxos turísticos, a taxa de permanência e o gasto
médio de turistas estrangeiros no País, mediante maior divulgação do produto
brasileiro em mercados com potencial remissivo em nível internacional.

Ainda sobre o mesmo dispositivo, essa política visa difundir novos pontos
turísticos, com vistas a diversificar os fluxos entre as Unidades de Federação e
beneficiar especialmente as regiões de menor nível de desenvolvimento; ampliar e
diversificar os equipamentos e serviços turísticos, adequando-os às características
socioeconômicas regionais e municipais; estimular o aproveitamento turístico dos
recursos naturais e culturais que integram o patrimônio turístico, com vistas à sua
valorização e conservação; estimular a criação e a implantação de equipamentos
destinados a atividades de expressão cultural, serviços de animação turística e
outras atrações com capacidade de retenção e prolongamento da permanência dos
turistas.

Todas essas normas programáticas previstas para o turismo encontram

perfeito encaixe nas hipóteses traçadas pela legislação infraconstitucional, quando
se pretende implantar empreendimentos turísticos sustentáveis de hotelaria, lazer e
descanso, principalmente, com vista a reduzir a desigualdade regional no Brasil.

Segundo noticiário do sítio eletrônico do Ministério do Turismo, o setor cresceu

setenta e seis por cento em cinco anos e gerou novecentos mil empregos no
mesmo período, de 2000 a 2005. As estatísticas revelam o retrato favorável no
desenvolvimento do segmento no Brasil durante o Núcleo do Conhecimento, no 4º
Salão do Turismo – Roteiros do Brasil, os estudos entraram na pauta de discussões
de 5 de julho de 2009. 95

95
BRASIL, Ministério do Turismo. Noticias. Turismo registra crescimento de 76%. Ministério de
Turismo. Disponível em:
<http://www.turismo.gov.br/turismo/noticias/todas_noticias/200907052.htlm>. Acesso em: 5 out.
2009.
5.1 Turismo na costa cearense

Trazendo a questão para o escopo local, o Estado do Ceará não dispõe de

muitas oportunidades para ter assegurado o seu desenvolvimento socioeconômico.
Além de pertencer à região do Nordeste do Brasil, uma das menos favorecidas, esse
Estado-membro tem grande parte do seu território inserido na região semiárida,
sofrendo as consequências das secas e a falta de crescimento econômico. Dada a
carência de recursos naturais e a fragilidade de sua agricultura no interior, o litoral
cearense apresenta-se, por meio do turismo, como uma das poucas alternativas
viáveis do Estado para lograr o desenvolvimento sustentável.

O Ceará desperta relevante interesse para o denominado “Turismo de Sol e

Praia”. Devido a sua posição geográfica (nordeste do país), Fortaleza, sua capital,
encontra-se apenas a 6,5 horas de vôo dos pontos mais próximos dos principais
mercados internacionais, emissores do turismo mundial. Para além das vantagens
de proximidade da Europa e América do Norte, o Estado tem um clima que oferece
maior tempo de exposição solar quando comparado com o de outras regiões
brasileiras ou estrangeiras.

O litoral cearense, por dispor de aproximadamente 570 quilômetros de costa,

torna-se atrativo natural para esse tipo de turismo. De um modo geral, a formação
geológica dessa zona costeira, em quase a sua totalidade, é constituída de
planícies de deflação96 e dunas97, ocorrendo as falésias e as zonas estuarinas em
menor proporção. Nessas últimas áreas, dada à fragilidade dos recursos naturais e à
função estabilizadora que desempenham para a manutenção do fluxo gênico da
fauna e da flora não lhes são permitidas qualquer ocupação. Quanto às planícies de
deflação e ao campo de dunas, são passíveis de ocupação por projetos turísticos

96
As Planícies de Deflação são superfícies planas horizontais, ou levemente inclinadas, que se
estendem desde a maré alta até à base do campo de dunas. Labomar/Semace.
97
Conforme definição da Resolução CONAMA 303/02, art. 2º inc. X: “unidade geomorfológica de
constituição predominantemente arenosa, com aparência de cômoro ou colina, produzida pela ação
dos ventos, situada no litoral ou interior do continente, podendo estar recoberta, ou não, por
vegetação”
sustentáveis, porém condicionados à aprovação de Estudo de Impacto Ambiental
(EIA) e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental RIMA).

Como a beleza dessas formações se constitui um atrativo natural para sua

visitação, consequentemente, faz-se necessária a implantação de projetos turísticos
sustentáveis para desenvolver o turismo nesses locais.

Essa localização, entretanto, concorre para que haja certa dificuldade na

concessão das licenças ambientais para os empreendimentos turísticos que ali
desejam se implantar. O procedimento administrativo licenciatório na zona costeira
requer maior preocupação do ponto de vista dos agentes públicos, e, por essa
razão, tem havido grande discussão entre investidores interessados, órgãos
licenciadores, Governo (nas esferas federal, estadual e municipal) e o Ministério
Público quanto à sua ocupação à luz da legislação ambiental.

Nesse sentido, Dalviane Pires comenta:

O litoral cearense agoniza em meio a questionamentos judiciais. O

Ministério Público Federal no Ceará (MPF-CE) tem hoje pelo menos 80
ações contra o uso e ocupação do litoral em 11 municípios. Os motivos são
diversos: vão desde a descaracterização da paisagem natural até o uso que
se faz de Áreas de Proteção Permanente (APPs), protegidas por Lei. Em
muitos casos, as ocupações têm aval de órgãos ambientais, possuem as
devidas licenças. É que o planejamento e a gestão territorial que se faz da
Zona Costeira do Estado ainda é frágil, dando margens a diferentes
interpretações que acabam sendo decididas via judiciário. Um mar de
98
liminares.

No caso do turismo sustentável, percebe-se que a mídia, ao publicar

divergências de interpretação sobre as leis ambientais, até mesmo entre agentes do
Poder Público, revela que há na sociedade um permanente debate entre o
conservadorismo ideológico dos que defendem incondicionalmente a utilização dos
recursos naturais e aqueles que propugnam pelo desenvolvimento socioeconômico
sustentável.

98
PIRES, Dalviane. O litoral questionado. O Povo, Fortaleza, CE, 25 jul. 2009, p. 30.
 Sobre a utilização dos recursos naturais, Antonio Inagê de Assis Oliveira se
expressa:

Muitas vezes passa despercebido o fato de que a Carta Maior protege o

meio ambiente ecologicamente equilibrado e não o meio ambiente natural,
com a conseqüência de que ativistas da proteção ambiental e, muitas
vezes, os próprios agentes da autoridade exorbitar nesta defesa. Se assim
não fosse, seria impossível qualquer modificação do meio ambiente, que
deveria ser mantido intocado. Claro que isso é uma falácia. O meio
ambiente natural vem sendo constantemente modificado em beneficio do
homem, com pleno beneplácito tanto do Poder Público como da sociedade
civil. Fácil é ver que a própria Constituição determina ser dever do Poder
Publico: preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover
o manejo ecológico, que significa justamente grave alteração do meio
natural.De outra parte, a Lei Maior determina ser obrigação do Poder
Público: definir em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos[...] vedada qualquer
utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteção.Assim fica claro que a regra é a utilização dos recursos
ambientais, sendo sua preservação integral exceção. Se todo o meio
ambiente natural fosse legalmente protegido de quaisquer modificações,
não haveria sentido em destacar parte dele exatamente para este fim.99

No Brasil, é visível a dificuldade para obtenção de licenciamento ambiental,

destinado a obras públicas ou privadas, até mesmo entre órgãos do alto escalão da
Administração Pública Federal.

O Ministério do Turismo (MTur), por intermédio do relatório de Gestão do

Exercício de 2008 da Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do
Turismo divulgou a parceria com o Ministério do Meio Ambiente (MMA) em busca de
solução para problemas ligados à concessão de licenciamento ambiental de
empreendimentos turísticos no País, sugerindo a seguinte agenda:

Na ação institucional dos órgãos responsáveis pelo processo de

licenciamento ambiental, considerar o turismo como setor prioritário, em
consonância com as diretrizes da Política Governamental e do Plano
Nacional de Turismo, aprovados pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da
República;adoção de medidas visando intensificar gestões junto ao
Congresso Nacional em torno da regulamentação do art. 23 da Constituição
Federal e revisão da pertinente legislação ordinária, em busca de definição
clara das atribuições dos Estados, Municípios, Distrito Federal e da União
no processo de licenciamento ambiental;revisão e aperfeiçoamento da

99
OLIVEIRA, op.cit., p. 29.
 Resolução CONAMA nº 237/97, em sintonia com o processo de
regulamentação da legislação ambiental mencionada no item anterior,
objetivando estabelecer uma clara definição dos procedimentos que
regulam a instalação de empreendimentos turísticos em áreas de proteção
ambiental;fortalecimento da parceria com o Ministério Público, em busca de
melhor eficiência no trato das questões ligadas ao interesse público, à
defesa ambiental e aos princípios da moralidade e legalidade assegurados
pela Constituição; eformulação de orientações específicas a
empreendedores de projetos turísticos sobre a importância do adequado
planejamento dos impactos ambientais, como um instrumento de
viabilização dos investimentos no turismo sustentável.Das negociações
conduzidas junto ao MMA resultaram a formação de Grupo de Trabalho de
Fomento ao Turismo com Sustentabilidade Ambiental, instituído pela
Portaria Interministerial MMA/Mtur nº 281, de 15 de setembro de 2008, com
as seguintes atribuições:avaliar e propor alternativas para a avaliação de
impacto ambiental dos projetos e empreendimentos do setor
turístico;avaliar e propor mecanismos normativos e institucionais para o
aperfeiçoamento dos procedimentos para o licenciamento ambiental de
projetos do setor turístico;propor diretrizes de formação e capacitação de
pessoal dos órgãos setoriais envolvidos com o processo de licenciamento
ambiental; eestudar e propor mecanismos de articulação entre as ações
das políticas ambientais e de desenvolvimento do turismo nacional relativas
à avaliação de impacto e licenciamento ambientados projetos de
investimentos no setor turístico, bem como, e de forma subsidiária, aos
demais instrumentos de planejamento e gestão dos setores ambiental e
turístico.100

Depreende-se que a realidade fática das questões ambientais está a exigir

maior atualização da legislação pertinente, com vista a conciliar a proteção do meio
ambiente e o desenvolvimento sustentável das regiões onde o turismo se apresenta,
talvez, como uma das poucas possibilidades para redução das igualdades sociais.

O litoral cearense precisa atrair os denominados projetos turísticos

sustentáveis de “Sol e Mar”. A consolidação da atividade turística se constitui
elemento indutor de inúmeras outras atividades econômicas e infraestrutura básica,
que tem como destinatário final o cidadão residente nas regiões subdesenvolvidas,
tendo seus direitos fundamentais atendidos em todas as dimensões.

Quando se examinam os indicadores sociais dos Municípios praianos

cearenses, em comparação com os da média do Estado do Ceará e da Região
Metropolitana de Fortaleza, observa-se que há um descompasso acentuado no que
diz respeito ao desenvolvimento social e econômico dessas regiões.

100
BRASIL. Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo. Relatório de gestão
(exercício de 2008). Ministério do Turismo Disponível em:
<http//www.turismo.gov.br/export/sites/default/turismo/convenios_contratos/downloads_convenios/RE
LATxRIO_DE_GESTxO_Ano_Base_2008_SNPDTUR.pdf>. Acesso em: 6 out. 2009.
 O diagnóstico socioeconômico da Zona Costeira do Estado do Ceará,
desenvolvido pelo Instituto de Ciências do Mar (LABOMAR) e a Superintendência
Estadual do Meio Ambiente do Ceará (SEMACE), em 2005, apontou uma série de
indicadores sociais e econômicos dos Municípios costeiros, da Região Metropolitana
de Fortaleza e do Estado do Ceará. 101

Desse diagnóstico, gerado a partir da base de dados estatísticos do IBGE do

Censo de 2.000, selecionou-se alguns dos indicadores socioeconômicos para o
presente trabalho, com o intuito de demonstrar a disparidade das diferenças sociais
regionais evidentes. Esses indicadores escolhidos são: índice de desenvolvimento
humano, IDH; renda per capita, percentual da população que recebe até 1 (um)
salário-mínimo e os que não percebem rendimento algum; leitos por mil habitante;
médicos por mil habitantes; mortalidade até um ano; analfabetos de 15 (quinze)
anos ou mais; percentagem de domicílios com rede geral de água; domicílios sem
banheiro ou sanitário e percentagem de domicílios com coleta de lixo. O resultado
comparativo é mostrado na tabela abaixo:

INDICADORES SOCIOECONÔMICOS DA ZONA COSTEIRA DO ESTADO

DO CEARÁ -2000
Região Litoral
Estado do
Indicadores Ceará
Metropolitana Extremo Litoral Oeste Litoral Leste
de Fortaleza Oeste
Índice de
desenvolvimento 0,700 0,690 0,603 0,647 0,651
humano, IDH.
Renda per
2.725 4.059 1.442 1.949 2.244
capita,em R$
% população
que recebe até 41,7 30,1 55,6 52,4 57,5
1 sal mínimo
% da população
15,7 2,4 22,5 22,1 9,7
sem rendimento

Leitos por mil

2,12 0,11 1,87 0,91 1,52
habitantes

101
IBGE, 2000 apud SEMACE, Superintendência Estadual do Meio Ambiente. . Diagnóstico
Socioeconômico da Zona Costeira do Estado do Ceará. SEMACE. Disponível em:
<http://www.Semace.ce.gov.br/programas/zee/Produtos/DiagnosticoSocioEconomico.pdf>. Acesso
em: 16 out. 2009.
Médicos por mil
1,70 1,93 0,67 1,03 1,51
habitantes

Mortalidade até
41,43 39,12 57,79 44,38 47,18
um ano
% Analfabetos
de 15 anos ou 26,54 14,02 39,86 31,67 31,97
mais
% de domicílios
c/ rede geral de 60,80 78,53 39,15 34,74 33,60
água
% domicílios
sem banheiro ou 24,53 6,01 45,67 36,50 26,70
sanitário.
% de domicílios
com coleta de 61,5 88,9 29,3 36,1 51,8
lixo
Fonte dos dados: IBGE censo de 2000. 102

Observa-se que os indicadores socioeconômicos dos Municípios costeiros do

Ceará, nos seus três seguimentos do litoral, quase todos, apresentam índices
desfavoráveis quando confrontados em relação à média dos indicadores do Estado
do Ceará e da Região Metropolitana de Fortaleza.

Essa situação se apresenta ainda de forma mais dramática, em desfavor

desses Municípios costeiros, quando se verifica que, em outra base de dados, os
realizados pelo Laboratório de Estudos da Pobreza (LEP), ligado ao Curso de Pós
Graduação em Economia (Caen) da Universidade do Ceará, em 2008, revela que o
Estado do Ceará é o terceiro Estado mais pobre no que tange à renda familiar do
País. O seu índice do rendimento familiar per capita, no valor de R$ 352,55 somente
supera os dos Estados de Alagoas e Maranhão que apresentam, respectivamente,
índices de R$ 318,30 e R$ 291,77. 103

As diferenças sociais se apresentam de forma abismal quando os índices

nordestinos são comparados no mesmo estudo, com os do Distrito Federal e do
Estado de São Paulo, que detêm índices de renda per capta familiar,
104
respectivamente de R$ 1.231,85 e R$ 781,02. Percebe-se que o dispositivo do
art. 2º, inciso III, da Constituição, verbis: “erradicar a pobreza e a marginalização e
102
Ibid.
103
CASTRO, Samira de. CE é o 3º mais pobre, segundo renda familiar. Diário do Nordeste,
Fortaleza, CE, 22 Set. 2009. Caderno de negócios.
104
Ibid.
reduzir as desigualdades sociais e regionais”, ainda não encontrou concreção no
território brasileiro.

Conforme o Relatório de Desenvolvimento Humano de 2009 do Programa das

Nações Unidas para o Desenvolvimento, o IDH mede o desenvolvimento humano
através da qualidade de vida combinada com renda, longevidade e educação do ser
humano numa escala que vai de 0 até 1, este representa o pleno desenvolvimento
humano (100%). O Brasil alcançou o índice de 0.808 entre os 182 países
analisados. 105.

A tabela abaixo apresenta o estudo comparativo dos seguintes Índices de

Desenvolvimento Humano (IDHs): do Brasil; do Estado do Ceará; da Zona
Metropolitana de Fortaleza; do Litoral Extremo Oeste;do Litoral Oeste e do Litoral
Leste. A linha escura estabelece um comparativo estadual e municipal em relação
ao IDH médio do Brasil

ÍNDICES DE DESENVOLVIMENTO HUMANO –IDH -2000

Região
Litoral
Estado do Metro- Litoral Litoral
Brasil Extremo
Ceará politana Oeste Ce Leste Ce
Oeste-Ce
de.
Fortaleza

0.808 0.700 0.690 0.603 0.647 0.651

100,0 86,6 85,3 74,6 80,0 80,5

106
Elaborada com base de dados IBGE censo de 2000.

Os Municípios do litoral apresentam índices de IDH abaixo da média do próprio

Estado do Ceará, um dos mais pobres do Brasil, razão pela qual urge que se
estabeleçam políticas públicas para reduzir essas desigualdades sociais, não no

105
BRASIL ocupa 75º lugar no desenvolvimento humano. O Povo, Fortaleza-CE, Caderno Brasil, 6
out. 2009, p.23.
106
A linha sombreada corresponde ao percentual comparativo em relação ao IDH do Brasil referido
nesta tabela com sendo 100,0%.
Brasil, mas dentro do referido Estado. As tabelas apresentadas justificam
plenamente a necessidade da ocupação do litoral cearense por projetos turísticos
sustentáveis, talvez como única forma de efetivar o desenvolvimento
socioeconômico. Algumas condições para tal ocupação:

Em primeiro lugar, devem ser projetos ambientalmente sustentáveis

submetidos a Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental
(RIMA) que garanta a preservação do bioma costeiro. O processo de licenciamento
deve culminar com a aprovação no Conselho Estadual do Meio Ambiente (COEMA).
Depois de cumpridos os requisitos prescritos pela Licença Prévia e Licença de
Instalação, exige-se a Licença de Operação permanente monitoramento dos
recursos naturais por meio de relatórios periódicos afim de evitar a degradação
ambiental.

Em segundo lugar, a implantação desses equipamentos de hospedagem deve

gerar impacto positivo no desenvolvimento socioeconômico da região, ensejando
aumento de emprego direto, renda e bem-estar para a comunidade local. Quanto ao
impacto ambiental, o Anexo VIII da Lei 6.938/81, em que pese à classificação do
turismo (cód.19) como atividade potencialmente poluidora e utilizadora de recursos
naturais, os complexos turísticos e de laser, inclusive os parques temáticos, são
considerados como de pequeno grau.

Por último, a ocupação limitada de projetos sustentáveis no campo de dunas,

devem se adequar à legislação infraconstitucional federal, especialmente o que
preconiza a Resolução 341/03, que permite o licenciamento ambiental desses
projetos que sejam declarados de interesse social pelo Poder Público local.

A Resolução CONAMA 341/03 é a aplicação do princípio da proporcionalidade

aplicado ao licenciamento ambiental de projetos turísticos sustentáveis no litoral
cearense. A norma geral determina que ocupação de duna móvel seja vedada por
constituir-se área de APP, como regra; abre exceção, entretanto, para projetos
turísticos sustentáveis que sejam declarados de interesse social pelo Poder Público.
Esse conceito normativo se encaixa perfeitamente no atendimento dos Municípios
cearenses que se encontram marginalizados no que diz respeito ao atendimento de
seus direitos fundamentais, sejam eles de primeira, segunda ou terceira dimensão.

Em outros termos, a Legislação Federal reconhece que a ocupação de projetos

turísticos sustentáveis em Área de Preservação Permanente (APP), sob condições
especialíssimas, é permitida por se tratar de projetos de interesse social local, pois o
desenvolvimento local não encontrou alternativa fora do Turismo de Sol e Mar.

5.2 Licenciamento de empreendimentos turísticos, meio de compatibilização do

Direito Ambiental e Direito Econômico no âmbito dos Municípios costeiros.

Como anteriormente comentado, é no município onde se revela o aparente

conflito dos princípios que informam os direitos fundamentais do cidadão brasileiro.

Não se mora no Estado ou na União. É no Município que o cidadão tem

concretizados os seus direitos fundamentais. É nele onde o cidadão nasce, trabalha,
paga seus impostos, tendo o direito de exigir do Poder Público ação positiva no
sentido de que este proporcione ao munícipe: liberdade, acesso à saúde, à
educação, à moradia, o direito à livre iniciativa, ao trabalho, à segurança, devendo
usufruir do meio ambiente ecologicamente equilibrado como prescreve a
Constituição.

No âmbito municipal verifica-se a viabilidade do licenciamento ambiental,

portanto, é no Município que deve haver o diálogo entre o Direito Ambiental e o
Direito Econômico, na busca do desenvolvimento ambientalmente sustentável.

Cristiane Derani, ao dissertar sobre a qualidade de vida no contexto do Direito

Ambiental e Direito Econômico, afirma:

Direito econômico e ambiental não só se interceptam como comportam,

essencialmente, as mesmas preocupações, quais sejam: buscar a melhoria
do bem-estar das pessoas e a estabilidade do processo produtivo. O que os
distingue é uma diferença de perspectiva adotada pela abordagem dos
diferentes textos normativos. O direito econômico visa a dar cumprimento
aos preceitos da ordem constitucional. Ou seja, a estrutura normativa
 construída sob a designação do direito econômico objetiva assegurar a
todos existência digna, perseguindo a realização da justiça social(CF,
art.170,caput). O direito ambiental tem como tronco o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, passível de fruição por toda a
coletividade (bem de uso comum do povo) (CF,art.225, caput). Com
fundamento nesse direito fundamental, desdobram-se demais normas
pertencentes ao ramo chamado direito ambiental. A despeito da existência
de dois fundamentos orientando a formação do direito econômico e direito
ambiental, ambos almejam, em suma, atender àquele conjunto de
atividades e estados humanos substantivados na expressão qualidade de
vida.107

A mesma autora, ao lecionar sobre a finalidade dos Direitos Ambiental e

Econômico, assim se expressa:

As normas ambientais são essencialmente voltadas a uma relação social e

não a uma “assistência” a natureza [...]. O fator natureza, ao lado do fator
trabalho e fator capital, compõem a tríade fundamental para o
desenvolvimento da atividade econômica. Isto seria o bastante para
justificar a indissociabilidade entre direito econômico e direito ambiental.
Contudo, existe um outro ponto, tão ou mais forte que este: a finalidade do
direito ambiental coincide com a finalidade do direito econômico. Ambos
propugnam pelo aumento do bem-estar ou qualidade de vida individual e
coletiva.[...] a questão ecológica é uma questão social, e a questão social só
pode ser adequadamente trabalhada hoje quando toma conjuntamente a
108
questão econômica e ecológica.

De forma convergente, ao dissertar sobre Direitos Humanos, meio ambiente e

desenvolvimento, Antonio Augusto Cansado Trindade assegura:

Dificilmente se pode abordar o direito a um meio ambiente sadio em

isolamento. Tem ele encontrado expressão no universo conceitual dos
direitos humanos. Não se pode considerá-lo sem referência a outro direito
do gênero, a saber, o direito ao desenvolvimento como um direito humano.
Pode bem ocorrer que o princípio do direito sustentável – que, no ponto de
vista da Comissão Brundtland, requer se atenta às necessidades e
aspirações do presente sem comprometer a habilidade de as gerações
futuras atenderem a suas próprias necessidades – forneça um possível
vínculo entre o direito ao desenvolvimento e o direito a um meio-ambiente
sadio. Enfatiza que o meio ambiente e o desenvolvimento hão de ser
enfocados conjuntamente, o que se aplica a regiões desenvolvidas assim
como em desenvolvimento do mundo, criando obrigações para todos tendo
em mente a comunidade internacional como um todo, e as gerações

107
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 57-59.
108
Ibid., p. 21-22.
 presentes assim como futuras: nesse sentido o desenvolvimento
sustentável veio a ser tido não só como conceito, mas como um princípio do
109
direito internacional contemporâneo.

O caput do artigo 170110 tem como conteúdo valorativo a livre iniciativa e a

valorização do trabalho humano, elementos constitucionais fundantes na formação
da República Federativa do Brasil que têm por finalidade assegurar a todos
existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados dentre outros,
os seguintes princípios (incisos VI a VIII do mesmo artigo): defesa do meio
ambiente, mediante tratamento diferenciado conforme impacto ambiental dos
produtos e serviços de seus processos de elaboração e prestação; redução das
desigualdades regionais e sociais e busca do pleno emprego.

A implantação do turismo sustentável no âmbito do Município do litoral

cearense é a concretização do desejo constitucional. A compatibilização de
princípios como o da liberdade de empreender, dos direitos sociais e da preservação
de forma sustentável dos recursos naturais retrata, respectivamente, os direitos
fundamentais do homem de primeira, de segunda e de terceira geração, e, uma vez
compatibilizados e concretizados permite romper o círculo vicioso da perpetuação de
pobreza do cidadão nordestino-cearense.

Nesse sentido, Clarissa Marques ao analisar a livre iniciativa como direito

fundamental, assevera:

A liberdade de iniciativa é um exemplo do conceito material de direito

fundamental, na medida em que, apesar de não pertencer ao rol formal, seu
conteúdo e importância não negam sua natureza fundamental. Assim
sendo, o fato de estar previsto no art. 170 como direito fundamental da
Ordem econômica, apesar de, não estar previsto dentre os direitos
fundamentais individuais, justifica, por um lado, sua inclusão no âmbito dos
direitos fundamentais e não nega, por outro lado, seu aspecto de direito
fundamental individual de primeira dimensão.111

109
TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. Direitos Humanos e Meio Ambiente: paralelo dos
sistemas de proteção internacional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993, p. 165.
110
Art.170, caput, CF/88: A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social,
observados os seguintes princípios.
111
MARQUES, op. cit., p. 47.
 A Resolução CONAMA 341/03 traz no seu bojo normativo a exceção da
ocupação em Área de Preservação Permanente para projetos sustentáveis de
interesse social, tendo como alvo a redução dos desequilíbrios sociais.

Verônica Bezerra Guimarães comenta que é possível aplicação de normas

ambientais locais mais concessivas:

Tais normas consistem no direito de atenuar no âmbito local uma norma

ambiental de nível federal ou estadual. As normas menos restritivas podem
ser possível, desde que sua necessidade seja plenamente justificada pelo
interesse local e não afetem, num nível mais amplo, a proteção ou gestão
ambiental, evitando-se assim, inconstitucionalidades.112

A aplicação da norma mais concessiva tem como objetivo atender regiões

completamente diferentes no aspecto físico, ecológico, demográfico e econômico,
requerendo soluções especiais para certos Municípios que, muitas vezes,
encontram-se impedidos de editar norma específica em face de normas federais ou
estaduais, as quais deveriam ter o caráter de norma geral e acabam por invadir a
autonomia municipal.

Paulo de Bessa Antunes, ao se referir ao conceito de norma mais restritiva no

âmbito do meio ambiente, assim se manifesta:

A primeira indagação para compreender o problema é a seguinte: Qual é o

conceito de mais restritivo? Aparentemente, mais restritivo significa a menor
intervenção ambiental quando comparadas as normas que estejam em um
suposto conflito positivo. Normalmente, afirma-se que a norma a ser
aplicada é aquela considerada mais restritiva, pois, em tese, se estaria
privilegiando a maior proteção ao meio ambiente. Ocorre que o critério do
mais restritivo, ainda que pudesse ser justificado ambientalmente, o que
nem sempre é verdade, precisa encontrar uma legitimidade jurídica, visto
que é de aplicação de lei que se trata. Do ponto de vista puramente
ambiental, nem sempre a intervenção mais suave sobre o meio ambiente é
a melhor ou a mais necessária. Muitas vezes, em função de intervenções
muito pequenas sobre o meio ambiente, surgem situações de profundo
desequilíbrio ambiental. Não há qualquer base legal ou constitucional para

112
GUIMARÃES, op. cit., p. 217.
 que se aplique a norma mais restritiva. A ordem jurídica, como se sabe,
organiza-se uma escala hierárquica, encimada pela CF, que, dentre outras
coisas, dispõe sobre a competência dos diversos organismos políticos e
administrativos que forma o Estado. Pouco importa que uma lei seja mais
restritiva e, apenas para argumentar, seja mais benéfica para o meio
ambiente, se o ente político que a produziu não é dotado de competência
para produzi-la. 113

Verifica-se pelo entendimento do autor acima citado, a possibilidade concreta

do Município de se utilizar da norma mais concessiva, desde que, no âmbito de sua
competência, destine-se atender o interesse local.

Do ponto de vista do licenciamento ambiental no litoral cearense, a norma

menos restritiva ao meio ambiente que permite a ocupação de empreendimentos
turísticos sustentáveis em dunas móveis, ainda que não encontrasse o amparo da
Resolução CONAMA 341/03, poderia fazê-lo, pois, acima de tudo, o interesse local,
estaria sopesando os princípios constitucionais da proteção ambiental e do
desenvolvimento socioeconômico.

Nesse sentido, André Joachim Krell, ao dissertar sobre as vantagens da

elaboração e implementação de normas ambientais locais, afirma:

Diante dessa situação, surge a seguinte pergunta: estará a maior

racionalidade de decisão pelo regulamento de problemas da proteção
ambiental sempre nos níveis governamentais, federal e estadual? O
território brasileiro é o quinto maior do mundo e composto por inúmeras
regiões com condições físico-geográficas, climáticas e , acima de tudo,
demográficas e econômicas bastante diferentes. Mesmo nos estados
brasileiros mais desenvolvidos, as instituições de pesquisa cientifica e a
Administração Pública - algumas exceções – ainda não pesquisaram e
documentaram amplamente as condições e estruturas físico-ecológicas e
sociais de suas várias regiões. Portanto parece pouco realista a expectativa
de que as administrações estaduais, dentro de um prazo previsível, possam
elaborar padrões ecológicos que sejam adaptados às realidades de cada
114
região.

Em outras palavras, seria editar a mesma norma ambiental para ser aplicada
em regiões totalmente diversas, qualquer que seja o critério geo-econômico e social

113
ANTUNES, op. cit., p. 90.
114
KRELL, op. cit., p. 153.
a ser escolhido. Dão-se os seguintes exemplos para que se possa estabelecer
comparativo entre regiões de países diversos. O litoral da Inglaterra se situa a 3.000
quilômetros de distância ao norte do litoral africano do Saara Ocidental cujas,
regiões são radicalmente diferentes sob qualquer critério que se possa escolher
como comparativo, especialmente o econômico-ecológico ou climático.

Da mesma forma, no Brasil, essas diferenças acontecem dentro do próprio

País. Como uma legislação ambiental federal pode ter eficácia normativa para o
litoral cearense e o litoral gaúcho quando estes se situam em regiões separadas
também por 3.000 quilômetros, com sistemas ambientais, condições climáticas
próprios e níveis socioeconômicos totalmente diversos?

A Legislação Federal infraconstitucional definiu dunas móveis como Área de

Preservação Permanente para o país inteiro. Essa norma mostrar-se inadequada
para a aplicação normativa no licenciamento do litoral do Estado do Ceará.
Provavelmente, a ocupação de projetos turísticos sustentáveis em dunas no Rio
Grande do Sul, apesar de essa formação geológica ter a mesma função ambiental
no litoral de ambos os Estados, pode ter repercussão socioeconômica ambiental
distinta. O Estudo de Zoneamento Econômico Ecológico, combinado com o Estudo
de Impacto Ambiental, poderá apresentar resultados diametralmente distintos,
recomendando a ocupação para o Ceará e vedando o mesmo tipo de ocupação para
o Rio Grande do Sul.

O Estudo de Impacto Ambiental, causado pela ocupação de projetos turísticos

sustentáveis em dunas móveis, no litoral do Estado do Ceará, não deve repercutir de
modo igual ao do litoral do Rio Grande do Sul.

André Joachim Krell, citando Monosowski, afirma que, desde o início da

década de 70, “a política brasileira cometeu o erro de estabelecer os mesmos
padrões ambientais para todo o território nacional”. 115

O art. 30, da Constituição Federal, Inciso I, dispõe sobre a competência

legislativa exclusiva ao Município no campo em que predomine o interesse local. No

115
MONOSOWSKI, 1989. apud KRELL, Andréas Joachim. Autonomia municipal e proteção
ambiental: critérios para definição das competências legislativas e das políticas locais. In: MAIA,
Alexandre da (Coord.). Coleção Direito e Racionalidade no Mundo Contemporâneo: a aplicação
do direito ambiental no Estado federativo. Rio de Janeiro: Lumens Júri, 2005, p. 153.
caso de os municípios costeiros do litoral cearense, desenvolver o turismo
sustentável deve ser a tarefa primeira de seus habitantes, configurando-se assim, “o
interesse local” por excelência, a adoção de tal atividade. Nesse contexto, entende-
se que a União e o Estado não poderiam editar normas gerais que extrapolem a
autonomia dos Municípios sob pena de incorrer em inconstitucionalidade, impedindo
o desenvolvimento socioeconômico necessário para a realização dos direitos
fundamentais da população local.
 CONCLUSÃO

Existe uma interdependência entre a preservação da qualidade do meio

ambiente ecologicamente equilibrado e o desenvolvimento socioeconômico. Esse
aspecto mostra a necessidade de haver compatibilização dos princípios
constitucionais que definem os direitos fundamentais consagrados na Constituição
de 1988.

O conceito de meio ambiente extrapola a noção ecológica exclusiva. A sadia

qualidade de vida do homem é conteúdo essencial do seu direito fundamental ao
equilíbrio ecológico, estando também associada aos seus direitos sociais, tais como:
o direito à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer, à maternidade e à
infância, à assistência aos desamparados, os quais necessariamente completam
esse conceito.

A pobreza, o subdesenvolvimento e a degradação ambiental equivalem a um

aniquilamento dos direitos fundamentais do cidadão.

A sociedade moderna não sobrevive sem a adoção da teoria do

desenvolvimento sustentável. A atual geração não poderá exaurir os recursos
naturais de forma a influir negativamente na qualidade de vida das gerações futuras.
Isso não significa que tal geração não possa reivindicar para si o direito ao
desenvolvimento socioeconômico como forma de eliminar a pobreza e o
subdesenvolvimento por meio da utilização sustentada dos recursos naturais que lhe
garantam a sobrevivência hodierna.

Princípios são normas que expressam valores e por serem normas de eficácia
vinculante garantem e protegem os direitos fundamentais, emprestando ao
ordenamento jurídico unidade e coerência. Adota-se, portanto, a harmonização e
não o afastamento dos princípios que informam os direitos fundamentais, justificado
pelo princípio hermenêutico da unidade da Constituição. O sopesamento dos direitos
fundamentais mostra-se mais adequado à aplicação nesse caso concreto.
 Não há separação substantiva entre a ecologia e a economia, pois ambas se
assentam na mesma base, qual seja, a natureza. Ambas têm o mesmo objetivo
finalístico de proporcionar qualidade de vida ao homem. Atribuir a todos o direito a
um meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput, CF/88) tem ínsito o
conceito de saúde, de bem-estar, de segurança, etc. e, induz a noção de um direito
que se apresenta ao mesmo tempo como social e individual.

Ressalte-se que o diálogo entre os dois ramos de Direito em busca da

sustentabilidade desenvolve-se no âmbito da autonomia e da competência dos entes
federativos, motivo pelo qual se torna imperioso avaliar a influência desses institutos,
face ao licenciamento ambiental.

O licenciamento ambiental, no âmbito costeiro cearense, cujo conteúdo é

objeto desse trabalho, constitui-se um dos instrumentos mais importantes para a
efetivação dos princípios constitucionais da proteção ambiental e do
desenvolvimento econômico.

Os principais problemas e conflitos de natureza ambiental ocorrem por haver

limitação da autonomia legislativa do Município em razão de normas gerais
ambientais muito detalhadas editadas pela União ou pelos Estados, impedindo o
exercício da autonomia material e legislativa municipal nos casos de interesse local.
O conceito de norma geral, visto por outra perspectiva, não é definido pelo
ordenamento, o que torna fluido o limite entre aquela norma e as de caráter especial
ou definidora de interesse local.

É preciso que esse conceito seja definido por lei para evitar
inconstitucionalidade em razão da interferência na autonomia dos entes federativos
entre si, base do princípio federativo, especialmente, na do Município.

A repercussão dessas normas gerais percebe-se nos instrumentos definidos

pela Política Nacional do Meio Ambiente, especialmente o Zoneamento Ecológico
Econômico (ZEE), o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Licenciamento
Ambiental de atividades efetiva ou potencialmente causadoras de significativa
degradação.
 Acrescente-se o fato de que o licenciamento ambiental, por ocorrer na zona
costeira, por vezes, tem sua competência reivindicada pelos três níveis da
Administração Pública, o que gera insegurança jurídica.

O ZEE, processo de conhecimento prévio dos aspectos socioeconômico e

ecológico de um território, constitui-se de um macro diagnóstico ambiental que
servirá de base, sem se prender a detalhes, para identificar os recursos naturais
existentes (os disponíveis e os que devem ser protegidos) e cadastrar a situação
socioeconômica da população. O ZEE pode ser definido em plano federal, estadual
ou municipal, enquanto o licenciamento, precedido pelo respectivo EIA, declara a
viabilidade, ou não, da implantação de um empreendimento sustentável, cujo caso
concreto, na maioria das vezes, acontece no Município.

Entende-se que o ZEE de âmbito federal deve se ocupar de objetivos mais

amplos que contemplem a proteção ambiental e o desenvolvimento das grandes
regiões do País. O ZEE estadual, por seu turno, não deve editar normas gerais que
tenham alcance restritivo na esfera do Município, de sorte que lhe impeça de legislar
à luz do seu interesse local, ou que impeça o desenvolvimento sustentável no seu
território.

No caso do ZEE cearense - ainda não editado - no momento em que se

escreve esta monografia, existe uma proposta do Poder Executivo, sob consulta
pública, no sentido de vedar totalmente a ocupação das dunas a projetos turísticos
sustentáveis de interesse social. Essa proposta do ZEE estadual contraria a tese
segundo a qual se defende a harmonização dos princípios constitucionais em busca
da concretização de direitos fundamentais. Ademais, adentra na autonomia
municipal que, na maioria dos Municípios, os quais consideram tais projetos
turísticos sustentáveis de interesse social local, de acordo com o que prescreve a
Legislação Federal.

Nesse contexto, o conceito de Área de Preservação Permanente, por exemplo,

poderia ser definido por norma geral para todo o território nacional, porém,
excepcionaria determinadas situações especiais para que os Municípios pudessem
atender ao seu interesse local, ou, eventualmente, o Estado, para atender ao seu
interesse regional em determinadas Zonas Metropolitanas.

No âmbito da competência material ou administrativa, o Estado brasileiro, por

omissão do Congresso Nacional, ainda não conseguiu definir, até o momento, o que
seja federalismo cooperativo, tal como almejado pelo constituinte originário no que
prescreve o art. 23, parágrafo único. Esse preceito constitucional dispõe sobre a
necessidade de leis complementares para fixação de normas de cooperação entre
os entes federativos para consecução do equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar nacional.

Quanto ao art. 24, da Constituição, os Municípios não foram arrolados para

essa competência, entretanto a doutrina dominante, em sentido contrário, atribui
competência legislativa e administrativa a esses entes, principalmente, quando se
trata de interesse geral, como prescreve o art. 30, inc. I e II C F.

Não existe na Constituição ou nas normas infraconstitucionais, o conceito de

que o Município, em matéria ambiental, só pode editar normas mais restritivas
(conforme doutrina majoritária). O conceito de mais restritivo, ainda que venha a ser
justificado ambientalmente, o que nem sempre é verdade, pois precisa encontrar
legitimidade jurídica. Nesse sentido, entende-se que o Município, no desejo de
compatibilizar os direitos fundamentais em favor de seus munícipes, poderia editar
normas mais concessivas, de forma a atender empreendimentos de interesse social
com sustentabilidade ambiental viável associada ao desenvolvimento social.

A edição dessas normas teria como sustentáculo os princípios constitucionais

que informam os direitos fundamentais em aparente colisão, que, sopesados
encontrariam justificativa constitucional, a exemplo do licenciamento ambiental de
empreendimentos sustentáveis de interesse social que venham ocupar, de forma
restrita, determinadas Áreas de Preservação Permanente (APP) do litoral. No caso
do litoral cearense, por exemplo, enquadrar-se-iam as APP(s) constituídas por
campos de dunas móveis sem vegetação fixadora.

A Resolução CONAMA nº. 341/03 dispõe sobre critérios para caracterização

das atividades ou dos empreendimentos turísticos reconhecidos pelo Poder Público
como de interesse social, para que possam ocupar até dez por cento do campo de
dunas móveis sem vegetação. O objetivo dessa norma é concretizar a harmonização
de princípios constitucionais. Ao permitir a ocupação de apenas dez por cento no
campo de dunas para projetos sustentáveis, percebe-se que no resultado do
sopesamento desses princípios, preponderou o princípio da proteção ambiental, ou
seja, noventa por cento do campo de dunas será mantido íntegro no seu estado
natural. Por outro lado, mesmo com uma valoração menor do princípio do
desenvolvimento socioeconômico, não afastou o direito de as populações locais
terem seus direitos sociais atendidos, por meio da oferta de emprego e de renda,
decorrente da implantação dos empreendimentos turísticos especiais.

À legislação supracitada, alinha-se ao conceito de que as normas menos

restritivas (concessivas) possam, eventualmente, ser editadas, desde que sua
necessidade se justifique pelo interesse local e não afete, em escala maior, a
proteção ambiental além das fronteiras do Município. Ademais, empreendimentos
turísticos dessa envergadura são parceiros garantidores da preservação ambiental
dos noventa por cento do campo de dunas não ocupado.

Como amplamente discorrido, os Municípios que compõem o litoral cearense

detêm os mais baixos Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) frente à média do
IDH do próprio Estado do Ceará, que, por sua vez, tem seu índice bem abaixo da
média nacional. O turismo apresenta-se como forma adequada para obter
desenvolvimento socioeconômico dessa região costeira, em que rara ou nenhuma
oportunidade se apresenta como alternativa.

O Estado precisa desenvolver-se para ter reduzida a desigualdade social a que

está sujeito, em face de outros Estados da Federação. Seus Municípios costeiros
estão mais abaixo na gradação no que tange ao desenvolvimento socioeconômico.
Os dados estatísticos apresentados, por si só, revelam a necessidade de uma ação
estatal (estadual) no sentido de que o turismo, como atividade econômica
sustentável, preencha essa dívida social para com os cidadãos que habitam essas
regiões.

A implantação do turismo sustentável no âmbito dos Municípios do litoral

cearense é a concretização do desejo constitucional. Compatibilizar princípios como
o da liberdade de empreender, dos direitos sociais e da preservação de forma
sustentável dos recursos naturais, retratam, respectivamente, os direitos
fundamentais de primeira, segunda e terceira gerações, e, uma vez concretizados,
permitem romper o círculo vicioso da perpetuação de pobreza do cidadão
nordestino-cearense, cujo alcance é o exercício de sua plena cidadania.

Compatibilizar princípios da ecologia e da economia significa, portanto,

encontrar um meio termo satisfatório para alcançar o bem-estar social. Na disputa
entre o conservacionismo utópico de ambientalistas extremados e a degradação
ambiental por pseudodesenvolvimentistas irresponsáveis, recorre-se ao filósofo São
Tomás de Aquino, que, na sua simplicidade, ensina: in medio virtus (a virtude está
no meio). O que se almeja é que os caminhos dessas duas correntes extremas e
indesejáveis encontrem um leito comum que é o do desenvolvimento
ecologicamente sustentável para o bem de todos.
 REFERÊNCIAS

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris,
2005.

BATISTA, Grace. Turismo e desenvolvimento local: uma alternativa para as

comunidades brasileiras. Administração em Revista/ Associação de Ensino
Unificado do Distrito Federal (AEUF), Instituto de Ciências Sociais (ICS), Brasília, v.
2, n. 2, p. 43-45, jul./dez.2002.

BELTRÃO, Antônio Figueiredo Guerra. A competência dos Estados federados em

meio ambiente a partir da ordem constitucional de 1988. Jus Navigandi, Teresina,
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