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Emprego, Trabalho

e Polticas Pblicas

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Jnior Macambira
Liana Maria da Frota Carleial
ORGANIZADORES

Emprego, Trabalho
e Polticas Pblicas

Fortaleza
2009

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Emprego, Trabalho e Polticas Pblicas


2009 Jnior Macambira e Liana Maria da Frota Carleial (Orgs.)
TODOS OS DIREITOS RESERVADOS AOS AUTORES

REVISO DE TEXTO
MARIA LUSA VAZ COSTA
NORMALIZAO BIBLIOGRFICA
PAULA PINHEIRO DA NBREGA
PROGRAMAO VISUAL E DIAGRAMAO
LUIZ CARLOS AZEVEDO
CAPA
HERON CRUZ

Catalogao na Fonte

E 55e

Emprego, trabalho e polticas pblicas./ Jnior Macambira,


Liana Maria da Frota Carleial, organizadores; [autores]
Carlos Alberto Ramos ... [et al] Fortaleza: Instituto de
Desenvolvimento do Trabalho, Banco do Nordeste do
Brasil, 2009.
468 p.: il.
ISBN: 978-85-7563-202-4
1. Emprego
2. Trabalho 3. Polticas Pblicas
I. Macambira, Jnior II. Carleial, Liana Maria da
Frota III. Ramos, Carlos Alberto
CDD: 331.1

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SUMRIO
APRESENTAO ..........................................................7
1

AUGE E DECADNCIA DAS POLTICAS


DE EMPREGO NO BRASIL
Carlos Alberto Ramos .......................................................29

O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO E A


ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO
Claudio Salvadori Dedecca ...............................................49

OLHARES SOBRE A RECENTE POLTICA


DE QUALIFICAO PROFISSIONAL NO
BRASIL: CONTROLE SOCIAL E
REORIENTAO

Tarcisio Patricio de Arajo


Roberto Alves de Lima .....................................................77

POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO


E RENDA EM CONTEXTO DE BAIXO
CRESCIMENTO ECONMICO: A
EXPERINCIA BRASILEIRA RECENTE

Jos Celso Cardoso Jr


Roberto Gonzalez
Franco de Matos ..............................................................123

IMPACTO DA ESPECIALIZAO
INDUSTRIAL E DOS ARRANJOS
PRODUTIVOS LOCAIS SOBRE A
ECONOMIA DE ESCALA NAS
MICRORREGIES CEARENSES

Francisco de Assis Soares


Elton Eduardo Freitas
Sandra Maria dos Santos
Jnior Macambira ...........................................................181

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DINMICA DO EMPREGO INDUSTRIAL


NO BRASIL ENTRE 1990 E 2007: UMA VISO
REGIONAL DA DESINDUSTRIALIZAO

Bruno de Oliveira Cruz


Iury Roberto Soares Santos .............................................211

PAPEL DOS SERVIOS NO DESENVOLVIMENTO


REGIONAL BRASILEIRO APS 1990
Ricardo Azevedo Silva ....................................................261

A RECENTE QUEDA DO NDICE DE


CONCENTRAO DA RENDA NO
BRASIL ALTEROU A ESTRUTURA
DA DISTRIBUIO DE RENDA?

Maria Cristina Cacciamali


Vladimir Sipriano Camillo ..............................................311

DINMICA DO MERCADO DE TRABALHO


DAS CLASSES OCUPACIONAIS NO
BRASIL: 1981 A 2007
Alexandre Gori Maia ......................................................345

10

SETOR INFORMAL: CONCEPES TERICAS


E CONVENINCIAS IDEOLGICAS
Fernando J. Pires de Sousa ..............................................363

11

MODERNIZAR SEM EXCLUIR


Marcio Pochmann ...........................................................397

12

IMPACTOS DA FINANCEIRIZAO NO
MUNDO DO TRABALHO
Cssio da Silva Calvete ...................................................421

13

CONHECIMENTO, FIRMAS-REDE E O
(ANTI)-TRABALHADOR COLETIVO E SOCIAL
Liana Maria da Frota Carleial .........................................445

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APRESENTAO
Carlos Alberto Ramos abre o livro com o ensaio Auge
e decadncia das polticas de emprego no Brasil, lanando
questionamentos quanto capacidade das polticas de emprego de influir decisivamente na trajetria do emprego da
fora de trabalho. Ao resgatar os embates tericos em torno das polticas ativas de emprego, o autor mostra como os
modelos de interpretao macroeconmica clssico e keynesiano estabeleceram uma hegemonia oscilante ao longo
das ltimas dcadas. O autor inicia uma abordagem que
o fio condutor do livro, trabalhando com o pano de fundo
das mutaes do capitalismo contemporneo. a entrada em
cena de categorias que figuram como personae dramatis obrigatrias nos embates do pensamento econmico deste ltimo
fin de sicle.
A crise de acumulao moldada pela regulao fordista e o desgaste poltico do modelo keynesiano so marcos
referenciais. Sua anlise da dinmica econmica levanta a
discusso em torno da taxa de salrio, penetrando nas construes tericas e no rebatimento dos modelos macroeconmicos adotados. Mostra-nos como a vingana clssica desenhada pelo horizonte neoliberal produziu um efeito direto
sobre as polticas pblicas de emprego. Meio sculo aps a
Teoria Geral de Keynes, novamente os desempregados no
so empregveis e os problemas do desemprego passaram
a ser localizados no mercado de trabalho, e no na macroeconomia. Esse tipo de pensamento sustentou o auge das polticas de qualificao.

Por outro lado, a queda vertiginosa da participao dos


gastos com qualificao no Brasil, entre 1996 e 2007, mostra
que a aparncia desse fenmeno exige desvelar as razes por
trs da estatstica. O que ocorreu com as polticas de emprego? O aparente descolamento entre a variao do emprego
formal e o nvel de crescimento econmico que pareceu
justificar as polticas ativas de emprego e seus vultosos recursos, na segunda metade dos anos 1990, teve sua correla-

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o invertida nos anos 2000. Diante disso, a argumentao


clssica para as polticas ativas de formao profissional se
esvaziou junto com a queda dos recursos aplicados. O autor
conclui com uma referncia incisiva: A trajetria do emprego, como Keynes sempre imaginou, depende, de forma
crucial, das decises tomadas no Ministrio da Fazenda e
no Banco Central, limitando-se o Ministrio do Trabalho a
comemorar nmeros cujas causas ltimas esto fora de seu
mbito de atuao.
Ao concluir, o autor tambm deixa no ar uma srie de
desafios a serem enfrentados, alguns dos quais o leitor atento
perceber que reaparecem na sequncia dos artigos deste captulo e nos seguintes.

A reflexo de Claudio Dedecca ataca um dos problemas


centrais das polticas pblicas de trabalho no Brasil: seu carter meramente compensatrio e desarticulado com relao a
outras polticas econmicas e sociais. Em seu ensaio O sistema pblico de emprego e a estratgia de desenvolvimento
destaca a importncia de pensar a poltica pblica de emprego numa tica diferente daquela que prevaleceu at o presente. As possibilidades de construir uma alternativa de desenvolvimento passam por essa questo.
Para guiar o leitor nesse percurso o autor realiza uma
srie de anlises crticas sobre o sistema pblico de emprego,
o que, num sentido rigoroso, funciona como mediao para
os diferentes momentos da sua argumentao. Considerando sempre o contexto mais amplo do modelo de desenvolvimento para o Pas, o autor mostra de que modo as polticas
pblicas de emprego podem contribuir para superar velhos
problemas sociais acumulados por processos excludentes de
crescimento econmico, propondo para isso uma reviravolta
radical na concepo atual das polticas de trabalho: Uma
poltica de emprego, trabalho e renda associada a uma perspectiva de desenvolvimento que relacione fortalecimento do
mercado de trabalho, melhores condies de trabalho e menor desigualdade de renda.

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A proposta pensar de forma sistmica o papel do sistema pblico de emprego, situando sua funo em articulao
com as estratgias setoriais de investimentos, integrando os
programas de emprego e qualificao profissional com os mecanismos de financiamento pblico, com as polticas tributrias e de renda, com as polticas setoriais e sociais (industrial,
agrcola, de sade, de habitao etc.), e com os mecanismos
de incluso social. Todos esses vetores devem convergir para
uma macroestratgia de desenvolvimento de longo prazo. O
realinhamento do sistema pblico de emprego com o enfoque
de desenvolvimento e fortalecimento do mercado de trabalho exige, assim, a superao dos limites que o mantiveram
incompleto e aprisionado a uma poltica de trabalho descolada dos objetivos macroeconmicos.
Claudio Dedecca caracteriza com preciso como a ausncia de um norte estratgico de desenvolvimento faz com
que as polticas de trabalho sejam marcadamente compensatrias, espasmdicas e errticas.
O ensaio de Tarcisio Arajo e Roberto de Lima, Olhares sobre a recente poltica de qualificao profissional no
Brasil: controle social e reorientao, promove uma reflexo sobre as promessas no realizadas de inovaes institucionais e metodolgicas da poltica nacional de qualificao
profissional brasileira.

Para os autores, o programa nacional de qualificao


profissional teria esboado pouca inovao com relao aos
aparatos j existentes, como o tradicional Sistema S, tendo havido algo de positivo apenas em direo exigncia de
maior carga horria dos cursos com vistas a superar as debilidades agudas de um tipo de qualificao para a obsolescncia, que foi marcante em cursos de baixa carga horria
e de carter mais informativo que formativo. No entanto, os
obstculos constatados pelos autores apontam a direo da
construo de um adequado sistema de acompanhamento
e avaliao e da introduo de procedimentos com vistas
adequao do contedo dos diversos cursos [...] a uma maior
carga horria. Na medida em que constatam que nenhum

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desses dois requisitos est em operao propem uma pauta


para realinhar a poltica de qualificao na direo de incorporar elementos de real inovao aos instrumentos de qualificao pr-existentes.
O avano conceitual no plano pedaggico pensado pelos autores como possvel, desde que seja realizado um mergulho efetivo nos contedos e prticas dos cursos de qualificao. Ora, mas a pr-condio desse aprofundamento exige
um sistema de avaliao e controle social radicalmente novo.

10

Necessrio reconhecer que, como dizem os autores, a


poltica de qualificao profissional , em si, limitada diante
da dimenso dos problemas que se revelam no mercado de
trabalho (desemprego e precarizao de parcela expressiva
da fora de trabalho). Diante dessa condio frgil, fica o
alerta do artigo para a necessidade de reavaliar mais profundamente os mtodos da poltica de qualificao: premente a necessidade de uma reorientao da poltica pblica de
qualificao profissional no Brasil. Fica implcito que as inovaes no campo conceitual e do controle social dependem
do tipo de articulao mais ampla entre a poltica nacional
de qualificao com uma estratgia bem definida de melhoria
das condies gerais do mercado de trabalho.
O ensaio de Cardoso, Gonzalez e Matos, Polticas pblicas de trabalho e renda em contexto de baixo crescimento
econmico: a experincia brasileira recente, retoma questes
abordadas por outros autores, resgatando a trajetria do sistema pblico de emprego durante a conjuntura de baixo crescimento econmico e crescimento do desemprego que prevaleceu na economia brasileira a partir dos anos 90. Alm disso,
a contradio explcita entre os princpios propugnados pela
Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e o limitado alcance das polticas de trabalho e combate ao quadro de precarizao do trabalho no Brasil mereceu especial ateno por
parte dos autores. Essa considerao , em certa medida, a
base de referncia para a avaliao institucional do SPTR e
dos desafios futuros a serem enfrentados.

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Originados na dcada de 70, atravs do Sistema Nacional de Emprego (SINE), foi diante da presso da conjuntura adversa nos anos 90 que os elementos fundamentais das
polticas pblicas de trabalho foram articulados, de forma
ainda incompleta. Mas os autores tambm lanam seu olhar
para alm desse perodo adverso e vislumbram novas tarefas e desafios para o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) diante da possibilidade de retomada
do crescimento econmico. Essa linha de argumentao conecta-se com outras desenvolvidas neste livro. O sentido
que, para alm das alternativas adotadas no ciclo recessivo,
cabe pensar o redesenho das polticas de trabalho a partir
das novas possibilidades apresentadas pela economia brasileira. Essa uma das razes da detalhada anlise da srie
histrica em questo.
O ensaio aponta na direo da reviso das polticas at
aqui adotadas, preparando o SPETR para as condies de
crescimento. Por outro lado, o balano da sua estruturao,
em suas dimenses de intermediao, qualificao e promoo de trabalho e renda mostram que o atual quadro institucional permanece incompleto, embora tenha ampliado algumas de suas funes ao longo das ltimas dcadas. Por outro
lado, o desenvolvimento do mecanismo de financiamento
expresso no Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) exige
novas definies diante das enormes tarefas que se projetam
no horizonte, entre elas a necessria articulao do mundo do
trabalho e suas instituies com as instncias decisivas para a
poltica econmica. A informalidade, a heterogeneidade laboral e a baixa capacidade do sistema em captar vagas no setor
formal expem a debilidade crnica do SPETR para lidar com
os principais problemas do mercado de trabalho brasileiro.
Seu reaparelhamento e reorientao so considerados fundamentais pelos autores para articul-lo com os projetos de
desenvolvimento social do Pas.

11

No menos importante a necessidade de uma nova


poltica de financiamento que permitiria intervenes mais
efetivas no mercado de trabalho, como alertam os autores:

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Independentemente da alternativa que vier a ser adotada,


ela j se faz realmente premente na situao atual, que de
esgotamento dos esquemas vigentes de financiamento das
polticas do SPETR. Esgotamento este que j se d num contexto de presso poltica tanto para a criao de novos tipos
de servios quanto para a expanso dos servios tradicionais,
em direo a segmentos populacionais at ento margem
das polticas, o que certamente implicar grande fonte de tenso sobre os recursos existentes. Portanto, a reorientao do
SPTR na direo de polticas mais amplas e inclusivas torna
intangencivel a discusso sobre as formas de financiamento
correspondentes com esse objetivo.

12

No ensaio Impacto da especializao industrial e dos


arranjos produtivos locais sobre a economia de escala nas
microrregies cearenses, Soares et alli realizam um interessante estudo de economia industrial aplicada, com vistas
a desenvolver uma metodologia de otimizao dos aspectos
espaciais da industria, tomando como base as indstrias cearenses a partir de dados da Relao Anual de Informaes
Sociais (RAIS) /Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED). Seu principal mrito desenhar uma
metodologia que leva em considerao os Arranjos Produtivos Locais (APLs) como contexto diferencial na anlise do
perfil industrial.
Partindo da hiptese de que a existncia de APL tende a
reduzir o efeito escala, os autores alcanaram resultados que
indicam algumas diferenas entre as regies com APL e sem
APL. Por exemplo, as regies com APL tm como principal
agente empregador as micro, pequenas e mdias empresas
e, alm disso, apresentam menores salrios e a mo-de-obra
menos qualificada em relao aos demais tipos de regies
especializadas no Cear.
Os autores contribuem para a compresso analtica dos
processos de migrao industrial para o Nordeste, principal
receptor de indstrias intensivas em trabalho, oriundas do
Sul e Sudeste do Pas durante os anos 1990. Ao observar que o
padro de especializao identificado pelas caractersticas in-

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dustriais e pelas especificidades regionais amplia o efeito da


especializao sobre a escala, os autores revelam que a dinmica produtiva de uma localidade depende em grande parte
do padro produtivo da indstria e das vantagens oferecidas
pela localizao regional. Assim, a aplicao da metodologia
permite aos formuladores de poltica industrial organizar
uma poltica de localizao produtiva com maior eficincia
de longo prazo, induzindo o processo de crescimento regional e reduzindo as desigualdades econmicas entre regies.
No ensaio Dinmica do Emprego Industrial no Brasil entre 1990 e 2007: uma viso regional da desindustrializao, Bruno de Oliveira Cruz e Iury Roberto Soares dos
Santos enfocam a questo da desindustrializao sob a
perspectiva da redistribuio espacial da indstria no Brasil,
analisando como esse processo de reestruturao se situa em
relao configurao espacial da indstria no Brasil.
A partir da dinmica espacial do emprego entre regies
os autores revelam as estratgias locacionais dos capitais industriais particulares e as novas configuraes industriais.
Onde num lugar definha o emprego industrial, logo adiante
surge como pujante expanso, seguindo um movimento incessante de busca de vantagens econmico-espaciais.

13

O processo de perda de participao do setor industrial na economia brasileira tem uma de suas componentes
na distribuio da indstria em termos regionais. Assim, ao
identificar microrregies ganhadoras e perdedoras de emprego industrial formal os autores fornecem a nova geografia do
capital industrial.
Entre as concluses mais relevantes est a que mostra
que regies com uma base industrial relevante, como no interior de So Paulo, ainda que tenham reduzido sua participao no emprego industrial, se especializaram em indstrias
de maior contedo tecnolgico. Em vrios casos, houve ganhos de empregos industriais nestas indstrias capital-intensivo. Ou seja, a reestruturao industrial no corresponde
apenas a uma periferizao com o esvaziamento dos tradicionais centros industriais, mas representa uma nova diviso

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espacial do trabalho industrial. Para alm da guerra fiscal,


destacado pelos autores que entre as regies ganhadoras de
emprego industrial no perodo, uma concluso que para as
indstrias de maior contedo tecnolgico as economias de
aglomerao parecem ser mais importantes que incentivos
fiscais, ou mesmo, tais incentivos parecem ser efetivos para
este tipo de indstrias quando j existir na regio uma base
industrial importante.

14

Outro aspecto refere-se a qualificar melhor a descentralizao quando se considera o processo a partir de
microrregies industriais, pois embora fique evidenciada
a perda de importncia das Regies Metropolitanas de So
Paulo e do Rio de Janeiro, os autores destacam a expanso
de microrregies industriais no Centro-Oeste, em direo
regio Sul, em especial no Paran e Santa Catarina. Por
outro lado, a distribuio em direo ao Noroeste marcante no perodo ps-1990, com nfase em indstrias de baixo
contedo tecnolgico.
No estudo os autores reforam a concluso de que para
as indstrias de maior contedo tecnolgico as economias
de aglomerao permanecem mais importantes que incentivos fiscais, ou que estes so mais efetivos quando j existir
na regio uma base industrial importante. Um aspecto que
no passa despercebido diz respeito s mudanas na geografia do trabalho industrial, mostrando as alteraes no perfil
da classe operria a partir das microrregies. A produo de
uma populao para o capital um dos resultados imediatos do realinhamento espacial da indstria com um conjunto
de repercusses na configurao das redes urbanas e no seu
tecido social.
Ricardo Silva, no seu ensaio Papel dos Servios no
desenvolvimento regional brasileiro aps 1990, estabelece uma ponte com a discusso anterior, conectando o tema
da desindustrializao ao da expanso dos servios. Outro
ponto de contato a abordagem centrada nas novas espacialidades regionais.

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Em vrios sentidos, o intento de decifrar o enigma do


tercirio, por parte do autor, articula-se com a compreenso
mais detalhada das formas de trabalho na economia brasileira durante a dcada da reestruturao. Partindo deste ponto
o autor lana trs instigantes indagaes: a primeira, sobre a
relao entre o tercirio e os setores dinmicos da acumulao
na economia brasileira. A segunda, relacionada expanso
do tercirio vinculado s estratgias de sobrevivncia urbana.
A terceira, sobre a dinmica regional do tercirio.
O processo de reestruturao capitalista no Brasil, estreitamente vinculado a contextos de crise econmica, evidenciou
uma forte tendncia de centralizao dos capitais em alguns
setores particulares. Essa centralizao, que correspondeu ao
crescimento em meio crise, teve papel relevante para explicar a expanso dos servios. o que destaca o autor ao dar
nfase aos servios ligados ao capital oligoplico como tendo
desempenhado um papel decisivo nesse processo. Neste sentido, o reordenamento espacial da economia e as novas formas de inter-relacionamento setorial vm exercendo
efeitos sobre a localizao de muitas atividades econmicas.
O elemento marcante dessa dinmica espacial de regies e
unidades da federao continua a ser a lgica do desenvolvimento desigual. O tercirio tambm se situa nesse mbito.
Outro importante resultado alcanado pelo autor diz respeito
discusso do grau de sinergia entre setores.

15

O ensaio mostra que o tercirio captado nas estatsticas


que obviamente no revela toda a sua dimenso determinado pela expanso dos outros dois grandes setores da
economia: a agropecuria e a indstria. Assim, a tendncia
de crescente importncia do tercirio no que diz respeito ao
volume de empregos no deve ser confundida com a sua autonomizao no sentido de ditar a dinmica e o sentido do
desenvolvimento econmico.
A principal evidncia apresentada pelo autor mostra a
ampliao do emprego da fora de trabalho no tercirio dos
anos 1990, seja em termos absolutos (acrscimo de 15,76 milhes de ocupaes), seja em percentuais. A formalizao

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das ocupaes do tercirio tambm merece ateno, principalmente nos servios distributivos. A desigualdade espacial
da qualidade dessa expanso tambm perceptvel nas estatsticas, na medida em que em todas as categorias as regies
Norte e Nordeste apresentaram as maiores taxas de ocupados
sem contribuio.

16

Outras tendncias apresentadas no ensaio mostram que


a intensidade da reestruturao promoveu uma alterao
qualitativa na composio dos empregos do tercirio durante
o processo de expanso: Os setores do Tercirio que apresentaram maior dinamismo em termos de crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB) (Comunicaes, Transportes &
Armazenagem & Alojamento e Alimentao) e nos quais o
processo de modernizao foi mais intenso no eram os com
maior representatividade na gerao do PIB da economia
brasileira. A modernizao corresponde, em muitos casos, a
processos de centralizao de capital e expanso oligoplica
no interior do tercirio.
Retomando a perspectiva de ensaios anteriores, o autor
refora a necessidade de uma abordagem sistmica, destacando a importncia da poltica macroeconmica e do papel do
Estado na reorientao das atividades econmicas no Pas,
com nfase no setor agrcola e industrial.
Cristina Cacciamali e Vladimir Camillo trazem, desde
o ttulo, um questionamento: A recente queda do ndice de
concentrao da renda no Brasil alterou a estrutura da distribuio de renda?O ensaio versa sobre o recorrente tema da
distribuio de renda no Brasil. Para alm de uma discusso
sobre as estatsticas, resgatam o histrico das reflexes sobre
o tema, repondo a discusso a partir da necessidade de estabelecer uma perspectiva crtica sobre essa questo.
O debate sobre a distribuio pessoal de renda no Brasil no novo, mas ganha novo flego a partir da queda da
desigualdade verificada em 2001. Muitos aspectos metodolgicos esto por trs desse debate. Como afirmam os autores,
mltiplas variveis foram ganhando relevncia nas modela-

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gens estatsticas medida que o debate evoluiu at os anos


recentes: Esse debate incorpora as transferncias pblicas, a
discriminao no mercado de trabalho e a segmentao regional como condicionantes da desigualdade de renda e tem o
mrito de ampliar o nmero de variveis para alm da varivel educao. Porm, alertam que o incremento de variveis
relevantes nas abordagens no significou um descolamento
quanto aos fundamentos e motivaes originais, reproduzindo, assim, a abordagem hegemnica da dcada de 90, remetendo tal queda aos aspectos ligados ao dficit de capital humano, s rendas do trabalho e s transferncias pblicas. O
questionamento dos autores expe a debilidade desse olhar
para os elementos estruturais da desigualdade de renda no
Pas: Desconsiderando qualquer anlise sobre os demais tipos de renda e mesmo sobre sua distribuio funcional.
A contradio fundamental centrada na distribuio
funcional da renda entre trabalho e capital permanece ocultada por um olhar que continua privilegiando a perspectiva
atomizada do individualismo metodolgico. O alerta dos autores para os riscos desse esquema interpretativo para que
no se tomem as variaes marginais em estratos inferiores
da distribuio da renda do trabalho para obter concluses
que reforam opes de polticas pblicas tpicas e focalizadas ao invs de enfrentar estruturalmente o problema da
desigualdade de renda. Mais do que um problema estatstico
esto em jogo as opes ticas sobre o projeto de desenvolvimento para a sociedade brasileira.

17

O reforo s hipteses da teoria do capital humano nada


tem de inocente. Os resultados dos estudos nessa perspectiva
apontam para polticas pblicas ainda pautadas pelos ditames conservadores sobre o papel do Estado.
Por outro lado, a correlao entre reduo da desigualdade de renda e aumento do bem-estar no se apresenta
como um corolrio. Como alertam precisamente os autores,
A elevao do bem-estar social depende de mudanas maiores na oferta de servios pblicos e de consumo das famlias
brasileiras. Sem uma mudana estrutural na oferta de bens

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pblicos, distribuio de escolaridade e maior acesso s oportunidades de trabalho, o poder de compra, principalmente
das populaes dos estratos mais pobres, altera-se pouco,
predominando o consumo de bens e servios estritamente
vinculados sobrevivncia.

18

A anlise feita pelos autores sobre a distribuio da renda do trabalho, construdos para o perodo de 2001 a 2006,
indicam que a composio da fora de trabalho mudou no
perodo mais recente. Uma mudana que rebaixou alguns
segmentos de renda do trabalho em decorrncia dos processos de desestruturao do trabalho organizado. As elevadas
taxas de desemprego urbano durante mais de uma dcada e
o acesso generalizado educao formal, refletido estatisticamente em anos de escolaridade, contriburam para estreitar
os diferenas de salrio. Assim, concluem que uma mudana distributiva combinada com baixo crescimento da renda
mdia em geral e reduzido aumento relativo nos estratos
mais pobres no pode ser classificada como uma mudana
estrutural da distribuio da renda.
Os resultados obtidos no ensaio reforam a necessidade
de uma abordagem crtica do assunto, infelizmente ainda escassa, segundo os autores. A reduo dos nveis de pobreza
no significa que os pobres apresentaram elevaes expressivas em suas participaes relativas, tanto no que diz respeito
renda quanto ao consumo domiciliar, permanecendo a desigualdade estrutural que atinge at 17 vezes a diferena de
consumo entre os 20% mais pobres e o 10% mais ricos.
Assim, se por um lado h uma tendncia de que a renda do trabalho esteja contribuindo para a queda da desigualdade nacional e regional da renda, por outro lado no h
indcios de uma mudana estrutural ampla na distribuio
de renda pessoal. Alm disso, os fatores decisivos para essa
tnue alterao foram resultado de um contexto conjuntural
de expanso econmica, reduo do exrcito de reserva e recomposio do poder de barganha dos trabalhadores: Uma
mudana desse tipo (no estrutural) na distribuio de renda
compatvel com o melhor desempenho do mercado de tra-

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balho em um ambiente de maior formalidade e estreitamento


dos salrios.
No plano das polticas compensatrias e de combate pobreza evidente a importncia decisiva das polticas
pblicas de transferncia de renda. Mas os autores alertam
que esses mecanismos podero perder capacidade de reduo das desigualdades no mdio e no longo prazo, uma vez
que seus impactos tendem a ser maiores enquanto os estratos inferiores absorverem parcelas inexpressivas da renda
domiciliar,colocando-se, assim, a necessidade de discutir a
questo da reduo efetiva da desigualdade de renda.
O cenrio macroeconmico mais favorvel a partir de
2004 permitiu uma prvia das possibilidades positivas da retomada do crescimento, notadamente nas regies mais pobres do Pas, associadas poltica ativa de salrio mnimo,
tendncia de crescimento do emprego formal e vigorosa poltica de transferncias pblicas de renda na forma do Programa Bolsa Famlia, maior cobertura da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), e maior concesso de aposentadorias
rurais. Crescimento econmico, desde que condicionando a
investimentos em infraestrutura social e econmica poder
diminuir o elevado grau de concentrao de renda, o que nos
remete necessria modelagem de um projeto de desenvolvimento social que se apresenta como uma potencialidade
ainda no desenvolvida no Pas.

19

O ensaio de Alexandre Gori, Dinmica do mercado de


trabalho e das classes ocupacionais no Brasil: 1981 a 2007,
mostra, com grande pertinncia, a desestruturao do trabalho a partir do contexto macroeconmico. Sua reflexo contribui para formar o amplo quadro coletivo de anlise que d
forma fundamental a este livro sobre o mundo do trabalho.
Seu ponto de partida o ambiente dominado pelo baixo
crescimento econmico que ao lado da reestruturao produtiva e das formas de contratao produziram um conjunto de
efeitos bastante negativos para os trabalhadores ocupados. O
autor persegue a hiptese de que as transformaes nesse pe-

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18/6/2009 09:47:23

rodo acentuaram o j precrio quadro de excluso socioeconmica dos principais grupos da populao ocupada no Brasil.

20

O efeito primrio do baixo crescimento econmico foi


manter margem parcelas crescentes da populao economicamente ativa com a consequente ampliao da populao
desempregada. Quanto maior o exrcito de reserva de trabalhadores, mais tende a cair a taxa de salrios, provocada
pela concorrncia crescente entre os vendedores de fora de
trabalho. Em decorrncia dessa crescente concorrncia entre os trabalhadores, caiu tambm o poder de barganha do
trabalho, de modo que a massa salarial cresceu quase no
mesmo ritmo da populao ocupada e o rendimento mdio
ficou praticamente estagnado. Entre alguns segmentos de
ocupados, o autor mostra que houve uma efetiva retrao da
renda mdia, principalmente dos setores melhor remunerados. Ao mesmo tempo ampliou-se a participao dos piores
remunerados, criando uma gangorra destrutiva interna
renda do trabalho.
Na anlise das classes ocupacionais o autor tambm
mostra que o processo pode ser denominado de regresso
social. Assim, a riqueza de detalhes com que o autor evidencia os efeitos da desestruturao do trabalho a partir da estrutura ocupacional no deixa dvidas sobre a correlao decisiva entre a crise e os processos de reestruturao capitalista,
e entre o enfoque da poltica macroeconmica e a situao da
classe que vive do salrio.
O ensaio de Fernando Pires, Setor informal: concepes
tericas e convenincias ideolgicas, retoma a discusso
acerca das novas interpretaes sobre o mercado informal,
marcando a forte conotao ideolgica dos conceitos promovidos por instituies internacionais nos pases do capitalismo perifrico. Neste sentido, em suas diferentes verses a
promoo do setor informal tornou-se uma forma de maquiagem dos problemas estruturais vinculados pobreza e
questo social, perpetuando um padro de acumulao fortemente excludente que tendeu a se aprofundar sob a gide de
polticas sociais de corte conservador.

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Ironicamente, a promoo do informal afasta-se das tradicionais polticas de formalizao do informal preconizadas
pelo PREALC, valorizando-o como uma alternativa de atenuao da questo social. Contudo, como bem alerta o autor,
a preocupao com a questo social traz consigo o ovo da
serpente para o interior das polticas pblicas e do Estado:
Por trs dessa expresso sugestiva e sensibilizadora escondia-se uma estratgia de intensificao liberal em que o informal passa a assumir um lugar singular numa nova forma
de apreender o desenvolvimento. No mais pela apologia de
expanso do crescimento econmico e consequente eliminao do informal (integrando-o no setor formal), mas, ao
contrrio, pela promoo deste.
A nova importncia do informal consiste, para Fernando Pires, na porta de entrada para a estratgia liberal de crtica referente responsabilidade do Estado, justificando a
necessidade de desregular a legislao e o controle tributrio
para facilitar a organizao dos pequenos negcios. Destacando o debate terico sobre a importncia do informal para
a acumulao capitalista, o autor mostra que vrias agncias
internacionais apontavam o setor como uma fonte potencial
de acumulao, quer seja considerado como autnomo ou
complementar. Contudo, a partir da avaliao do Estado
como ator principal no debate terico que se evidenciam os
aspectos mais graves dessa produo de sentido para os
pases perifricos do capitalismo.

21

Para Fernando Pires, o aporte terico atual no setor informal a representao da imposio da diviso internacional do trabalho na periferia e dos efeitos de desestruturao flexibilista do mundo do trabalho, no sendo apenas
consequncia da fraca determinao do Estado na aplicao
das leis de regulao do mercado de trabalho.
Problemas relacionados legitimidade do Estado em
tempos de severa crise fiscal tambm interferem nas novas
concepes do informal. Sendo assim, a informalidade materializa-se tambm por acordos implcitos entre empregadores
e trabalhadores numa forma particular de legitimidade que,

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 21

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para o autor, representa uma consolidao da excluso social pela assimilao, integrando um regime de acumulao
que reproduz as desigualdades. Para o autor o mecanismo de
legitimidade estatal e de garantia da coeso social atravs da
promoo do informal refora prticas clientelistas e integra
excluindo, reforando as diferenciaes sociais que tonificam o capitalismo perifrico.
Sua concluso sobre o debate informal mostra estar distante de ser uma mera questo semntica, pois a sua promoo estabelece as condies de um regime social que confere
uma satisfao restrita das necessidades, aprofundando a
desregulamentao e a flexibilizao das relaes de trabalho
iniciadas com o avano neoliberal.

22

Ler o artigo de Marcio Pochmann, Modernizar sem


excluir, nos leva a pensar sobre os desafios de construir a
reforma social do Brasil do sc. XXI. Sua anlise se desenvolve partindo das sries histricas de crescimento da economia
brasileira e do comportamento do mercado de trabalho, colocando a necessidade de retomar os nveis de crescimento
necessrios para garantir o financiamento da questo social.
O balano mostra que em alguns momentos de crescimento
foi possvel incluir parcelas considerveis da populao ocupada em regimes de proteo ao trabalho. Embora o carter
estrutural do capitalismo de industrializao tardia seja marcado pela excluso, Pochmann reafirma o pressuposto da necessidade do crescimento econmico para financiar o desenvolvimento social. A anlise do mercado de trabalho indica
com clareza sua posio, mostrando que nas fases de elevado
desemprego os ganhos sociais do trabalho recuam drasticamente, ao passo que cresce a precarizao.
Sua reflexo se insere na perspectiva do ciclo de crescimento ensaiado pelo Brasil antes da crise financeira global de
2008. Marcio Pochmann aponta, ainda, a importncia do aparato institucional para pensar as possibilidades de modernizao da economia e do mercado de trabalho. A emergncia
do conceito de propriedade social mediada pelo trabalho
e diversos mecanismos de proteo e segurana societal

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central em sua anlise de um modelo de crescimento inclusivo. Segundo sua anlise com o desenvolvimento urbano e
industrial protagonizado desde a dcada de 1930, parte dos
ganhos de produtividade foi carreada para a nova propriedade social. Em outros termos, estratgico o papel do fundo pblico para orientar o desenvolvimento social. Mas essa
possibilidade depende fundamentalmente da retomada do
crescimento econmico: O desenvolvimento nacional permitiu a propriedade social alargar o tempo de vida, bem como
direcion-lo sociabilidade moderna, com mais educao,
sade, consumo e investimento humano. Por outro lado, em
ambiente adverso baixo crescimento e elevado desemprego
os mecanismos de flexibilidade quantitativa so postos em
marcha pelas empresas de forma nefasta para aqueles da propriedade social os trabalhadores.
A viso de Marcio Pochmann refora, ainda, a posio
daqueles que defendem os avanos institucionais no Brasil
como decisivos para barrar parcialmente o processo de reestruturao do capital. A Constituinte cidad de 1988 , sem
dvida, o elemento central desses avanos, apesar dos ciclos
conjunturais desfavorveis da economia. Neste sentido, representa um marco antecipatrio das possibilidades de modernizar sem excluir.

23

A projeo de Marcio Pochmann de que o Brasil est


diante da possibilidade de pensar um novo contorno para a
propriedade social: A perspectiva de elevao da longevidade
de vida para acima dos cem anos de idade e profunda ampliao da produtividade do trabalho, especialmente do trabalho
imaterial, abrem oportunidades inditas de o desenvolvimento fortalecer ainda mais a nova propriedade social.
Seu ensaio se vincula mesma abordagem adotada
por Cludio Dedecca sobre a necessidade de pensar as novas possibilidades de desenvolvimento nacional, citando explicitamente as aes estratgicas para o desenvolvimento
brasileiro de longo prazo. Mas conhecer a frmula no
basta para que seja aplicada. Da sua concluso em tom quase convocatrio: Se tecnicamente j possvel, por que no

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convergir para as condies estruturais necessrias para que


isso realmente venha a ocorrer? Somente com a promoo
do desenvolvimento nacional os brasileiros universalizam as
possibilidades de acesso a uma nova propriedade social.
O ensaio de Cssio Calvete, Impactos da financeirizao no mundo do trabalho, procura estabelecer as complexas mediaes entre a dinmica especfica da circulao de
capital e os processos de produo de valor: onde se encontra
a fora de trabalho encontra-se a personificao do capital.

24

Para o autor, o mercado financeiro produziu um novo


fetiche em escala mundial colocando-se como condutor enlouquecido do turbocapitalismo. Seu objetivo mostrar como
o novo regime de acumulao liderado pelas finanas produz mudanas correlatas no mundo do trabalho e na gesto da mo-de-obra. Sua tese est apoiada na instabilidade
crescente da demanda e do risco da atividade produtiva, da
competitividade e do rpido processo de inovaes associadas alta rentabilidade do mercado financeiro. Esses fatores
que induzem financeirizao do capital produtivo acabam
imprimindo no setor produtivo a mesma lgica do sistema
financeiro: a lgica do curto prazo. A dinmica de todo o processo se acelera. As diferentes rotaes dos capitais particulares acompanham o ritmo alucinado da rotao do capital
como um todo: o tempo se acelerou. O resultado o aumento da produo, aumento da intensidade do trabalho, aumento da produtividade, aumento do consumo, aumento da
produo. Tal ambiente requer mais e mais flexibilidade de
organizao no processo de produo. A flexibilidade passa
a penetrar em todas as formas de organizao da sociedade,
como afirma o autor ao parafrasear R. Sennett. A nova lgica
dominante a da reinveno descontnua de instituies, da
especializao flexvel de produo e da concentrao de poder sem centralizao.
A desconstruo dos homens nos tempos de velocidade
social para alm da mquina destri sistematicamente a permanncia do mundo do trabalho. Os empregos tornam-se menos estveis e permanentes, e os laos sociais mais efmeros.

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Para o autor, h uma causalidade dialtica entre a globalizao financeira e a mundializao da produo forando
a reestruturao produtiva no mbito da organizao capitalista e no cho da fbrica. Todos os processos de reduzir
custos, diminuir riscos, aumentar a intensidade do trabalho e
se adaptar demanda correspondem a sincronizao ao tempo do capital financeiro: A reestruturao produtiva busca
reduo de custo, aumento de poder em relao disposio
do tempo do trabalhador e intensificao do trabalho.
As mudanas impostas pela financeirizao so profundas e nefastas para a classe trabalhadora. Para Cssio Calvete,
as alteraes nos sistemas nacionais de relaes do trabalho,
nos tipos de vnculos, nas formas de remunerao e na gesto
do tempo do trabalho que tornaram mais flexveis as relaes
trabalhistas foram impostas no sentido de moldar o mercado
de trabalho fluidez e efemeridade do capital financeiro.
Novas prticas de remunerao de tipo rentista se insinuam para os trabalhadores.
A questo fundamental levantada pelo autor que essa
lgica do curto prazo, no pode ter outro resultado para os
trabalhadores que no seja uma nova forma de degradao
do trabalho, com mais instabilidade e mais insegurana. Consequncias dessa a subjetividade estranhada para o trabalhador so conhecidas: estresse intenso, depresso constante e
cansao generalizado conduzem a um conjunto de doenas
ocupacionais associadas.

25

O tema da ps-grande indstria, exposto por Marx nos


Grundrisse, retomado por Liana Carleial, no ensaio Conhecimento, firmas-rede e o (anti)-trabalhador coletivo e
social. Sua perspectiva estabelecer as mediaes para as
condies atuais da contradio entre o desenvolvimento da
cincia como fora produtiva e a permanncia das relaes
sociais calcadas no trabalho abstrato. A autora mostra as diabruras do capital na construo e reconstruo do trabalhador
coletivo atingindo seu znite com a negao do trabalhador
coletivo no interior da sociedade do trabalho abstrato. Trata-se de um limiar histrico elstico que requer cuidadosas

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mediaes. Essa negao, assumindo a forma do antitrabalhador coletivo, tambm um meio que permite que a
contradio do capital ainda se mova como capital financeiro e suas formas.
O conceito de trabalhador coletivo em Marx nos remete
lgica da cooperao no mbito da oficina desde a manufatura na qual se instala a natureza do trabalho sob o capital
como um trabalho necessariamente cooperado: o trabalhador coletivo formado pela combinao de um grande nmero
de operrios parciais que constitui o mecanismo especfico do
perodo manufatureiro.
Para Liana, em cada momento de negao da base material pretrita ao processo de trabalho o trabalhador coletivo
deveria ser reestruturado: A cada mudana do processo de
trabalho era preciso renovar o trabalhador coletivo.

26

Mas algo ocorre a partir do momento em se estabelece o sistema de mquinas na grande indstria apontando na
direo da superao do trabalhador coletivo. Liana coloca
o limiar desse momento como o surgimento do antitrabalhador coletivo, ou seja, o desenvolvimento das prprias foras
produtivas leva o capitalismo a uma fronteira: O assalariamento continua a forma prevalente de insero nos mercados
de trabalho, o trabalho negado nos processos de trabalho e
reposicionado na sociedade, a incorporao de trabalhadores
na produo da mercadoria mundializada independe do territrio, das diferentes regulaes e condies de vida entre
eles, negando o clssico trabalhador coletivo.
A consequncia do desenvolvimento do conceito de trabalhador coletivo no conceito carregado de negatividade que
o antitrabalhador coletivo encontra materialidade especfica
na relao entre conhecimento, explorao e financeirizao
representando, para a autora, a sntese do trabalho cooperado
e fortemente diferenciado na fase financeira do capitalismo.
Diante da financeirizao que avassala o campo da produo, as formas organizacionais se adaptam a esse processo
e atingem o ncleo do trabalhador coletivo o cho de fbri-

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ca. A temos as metamorfoses da empresa capitalista em meio


aos movimentos de concentrao e centralizao de capitais
e a introduo do progresso tcnico que altera a natureza e a
organizao do trabalho.
Liana Carleial aponta a emergncia da firma-rede como
decorrncia das mutaes na concorrncia capitalista, pois
a grande empresa enquanto tendncia dominante foi ento
substituda por um modelo mais leve, a firma-rede. Tal entidade rompe com a espacialidade existente e produz outra que
estilhaa o trabalhador coletivo: Existem muitas maneiras de
dividir o trabalho entre empresas num mesmo lugar, num mesmo pas, numa mesma regio, ou ainda no nvel mundial.
As formas de subcontratao em rede de produo mundializada, que caracteriza a indstria automobilstica e outros
oligoplios transnacionais, representam bem essa forma de
deslocalizao espacial. O novo proletariado digital na ndia
e no sudeste da sia, que atende, via call center, os clientes
dos EUA ou da Europa, tambm revelador dessas novas
configuraes do trabalho e do capital.

27

As reflexes finais de Liana Carleial so carregadas de


consequncias, pois o antitrabalhador coletivo apenas a negao do trabalhador coletivo, e no a superao da sociedade do trabalho abstrato. Sua negao, portanto, apenas cria
as possibilidades de emergncia do indivduo social pensado
por Marx.
No limiar dessas agudssimas contradies a autora destaca que as regras e medidas evaporam-se deixando tudo
mais em radical suspenso. Conclui que o indivduo social
uma potencialidade travada. Travamento esse que resultado da impossibilidade das foras produtivas produzirem
todos os efeitos possveis, uma vez que permanecem presas
forma social do capital.
Jos Meneleu Neto

Economista, Professor do Mestrado


em Geografia da Universidade
Estadual do Cear (UECE).

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AUGE E DECADNCIA DAS POLTICAS DE


EMPREGO NO BRASIL
Carlos Alberto Ramos1

Introduo
Em 1999, o nmero de trabalhadores que, dentro dos programas do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), foram beneficiados por cursos de Formao Profissional (FP) se elevava
a 2,9 milhes. Em 2004, ou seja, pouco mais de dez anos depois,
esse nmero caa para insignificantes 148 mil, sendo ainda menor em 2006 (116 mil). Em termos financeiros, a queda no montante alocado formao profissional no do total de despesas
do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) que tinha sido de
5,3% em 1998, caiu para 0,2% em 2007 (ver Grfico 1 e Tabela
1). Em geral, as Polticas de Emprego Ativas (PEA, Formao
Profissional + Intermediao) que atingiram recursos de quase
0,5% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1999, apresentam hoje
percentuais insignificantes ou residuais.

29

Grfico 1 Participao dos Gastos em Qualificao Profissional sobre as Despesas Total do FAT Perodo 1998 a 2007
Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada em Dados do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
1

Professor do Departamento de Economia, Universidade de Braslia (UnB).

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07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 30

12.296,9

13.205,2

12.354,0

13.983,4

14.370,8

14.849,5

15.029,2

16.075,0

16.345,4

18.369,9

17.282,8

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Fonte: MTE.

12.198,1

1996

(B)

(A)

6.507,1

6.800,9

6.214,2

6.605,8

6.311,9

6.020,0

5.706,7

5.574,0

4.912,4

4.677,2

4.988,6

5.374,2

4.861,4

BNDES
- 40%

PIS/PASEP
- FAT(*)

12.317,1

EMPRSTIMOS

ARRECADAO

1995

ANO

RECEITA

10.961,6

9.905,8

7.934,8

7.605,8

7.661,3

8.458,4

8.105,7

7.291,6

8.019,5

9.103,7

8.055,4

8.319,0

7.916,2

(C)

PAGAMENTO

157,0

166,1

128,3

158,4

180,2

197,9

136,6

239,1

261,2

217,8

202,9

211,9

21,6

(D)

APOIO
OPERACIONAL

SEGURO-DESEMPREGO

4.621,7

3.783,9

2.704,2

2.369,1

2.077,0

1.829,5

1.427,7

1.192,7

1.158,0

1.229,4

1.192,8

1.291,5

1.304,5

(E)

PAGAMENTO

19,8

24,3

10,1

19,2

3,8

36,3

36,4

34,8

44,9

65,1

47,6

69,0

39,6

(F)

APOIO
OPERACIONAL

ABONO SALARIAL

15,7

22,0

23,4

74,4

50,8

53,3

51,4

81,1

107,9

133,4

222,7
51,6

170,0

142,8

103,3

124,1

78,0

66,3

223,1

(H)

INTERMEDIAO DE
EMPREGO

795,3

764,1

712,1

883,5

814,9

640,6

46,2

(G)

QUALIFICAO
PROFISSIONAL

DESPESAS

28,8

23,6

15,1

18,0

15,6

3,9

4,5

11,9

(I)

APOIO
OPERACIONAL
AO
PROGER

109,8

116,2

115,9

154,6

171,5

380,6

460,1

308,2

323,6

386,6

279,7

164,6

2,3

(J)

OUTROS
PROJETOS/
ATIVIDADES

22.324,9

20.851,0

17.182,4

17.068,4

16.565,1

17.307,4

16.862,2

15.562,4

15.552,9

16.703,0

15.663,8

16.141,6

14.426,8

(K)

TOTAL
DAS
DESPESAS

(3.244,6)

(1.815,0)

(837,0)

(993,4)

(1.536,0)

(2.457,9)

(2.491,4)

(1.579,0)

(3.199,0)

(3.497,8)

(3.366,8)

(3.943,5)

(2.109,7)

( L ) = (A - K)

SALDO

Tabela 1 Balano Financeiro do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) - (1995-2005) (Em valores reais.
Base: dez/2--4. Deflator IGP-DI)

30

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Inclumos esses nmeros simplesmente para ilustrar o


processo de decadncia ou perda de relevncia das Polticas
de Emprego (PE) no Brasil da ltima dcada. Nosso objetivo neste artigo consiste em refletir sobre os fundamentos tericos e os contextos histricos que outorgam sentido a uma
determinada poltica pblica (neste caso Polticas de Emprego) no mercado de trabalho e as razes, histricas e analticas,
que determinam seu auge e decadncia. Concretamente, pretendemos, por um lado, identificar os motivos que tornaram
as Polticas de Emprego Ativas no principal instrumento de
interveno governamental para reverter uma crescente deteriorao quantitativa e qualitativa do emprego no Brasil e,
por outro lado, tentar explicar os motivos de sua dramtica
perda de relevncia nos ltimos anos. Dado esse objetivo,
estruturamos o artigo da seguinte forma: na prxima Seo
vamos desenvolver os principais marcos tericos que pretendem explicar as origens do desemprego, as alternativas de
polticas que deles se deduzem e os contextos histricos nos
quais os mesmos tiveram uma hegemonia, tanto no mundo
acadmico quanto entre os gestores de poltica. Na Seo III
identificamos os perodos de auge e decadncia nas Polticas
de Emprego no Brasil, associando-os performance do mercado de trabalho e ao paradigma analtico dominante. Por ltimo, na Seo IV, ser feito um balano do exposto no artigo
e das perguntas em aberto para futuras pesquisas.

31

Aspectos Tericos/Histricos
Tradicionalmente, dois paradigmas concorreram no intuito de explicar as razes do desemprego e, conseqentemente,
fundamentar as polticas que tentavam reverter o fenmeno.
Em tempos cronolgicos, a primeira matriz analtica
esteve vinculada ao que se convencionou denominar de
modelo clssico. Sinteticamente, este modelo macroeconmico hierarquizava o mercado de trabalho em tal magnitude que nele se determinariam os salrios reais e o nvel de
emprego e, a partir deste (nvel de emprego), e via funo de

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 31

18/6/2009 09:47:24

32

produo, era fixada a oferta agregada. A taxa de juros, que


era uma varivel do setor real e no monetrio da economia,
tinha a funo de igualar o nvel de poupana ao patamar
de investimento e, assim, possibilitar o equilbrio no mercado
de bens. Ou seja, a Lei de Say (toda oferta cria sua prpria
demanda), seria cumprida e a produo, determinada j no
equilbrio do mercado de trabalho, encontraria sempre um
mercado para ser realizada. Dentro deste paradigma, que foi
o bero da macroeconomia e seria hegemnico at a revoluo keynesiana, todo e qualquer descompasso entre oferta e
demanda de mo-de-obra (leia-se desemprego) seria o corolrio de algum problema nesse mercado. Por exemplo,
uma situao de desocupao refletiria um tipo de equilbrio
(ou desequilbrio) no qual a oferta de trabalho superior
demanda, ou seja, em outra perspectiva, teramos um salrio
real superior ao salrio real de equilbrio. Considerando que
um rendimento real do trabalho superior ao de equilbrio era
outra forma de expressar uma situao na qual a oferta de
trabalho era superior demanda (desemprego), o funcionamento do mercado deveria ter como resultado natural uma
reverso dessa situao. O excesso de oferta levaria a uma
queda do valor real do trabalho (salrio real), aumentando a
demanda e reduzindo a oferta de tal forma que o desemprego
seria contornado. A persistncia de uma situao de desocupao, no longo prazo, seria a manifestao de alguma rigidez
no mercado de trabalho ou, em outros termos, o resultado de
fatores que no possibilitariam quedas nos salrios reais necessrias para tornar vivel o retorno ao pleno emprego.
Este paradigma terico tem diversos desdobramentos
em termos de diagnsticos e poltica pblica. Por exemplo,
toda e qualquer situao de desemprego (no importa o lugar
ou o tempo) teria como raiz salrios reais sobre aqueles de
equilbrio. Nesse sentido, as polticas teriam de atuar sobre
o mercado de trabalho e direcionadas a tornar esse mercado mais flexvel ou, em outros termos, tornar os salrios
reais mais sensveis aos excessos de oferta. Por outra parte,
essa matriz analtica identificava variveis em grande parte

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 32

18/6/2009 09:47:24

alheias anlise econmica (como a existncia de sindicatos,


condutas polticas ditas de populistas, que situariam o salrio mnimo alm das possibilidades econmicas etc.) como
sendo as causas ltimas do desemprego.
A revoluo keynesiana pode merecer mltiplas leituras e representou diversas rupturas com o paradigma que
acabamos de sintetizar. No tocante ao mercado de trabalho,
Keynes inverte a ordem de causalidade e situa o mercado de
trabalho em uma posio hierarquicamente subordinada no
seu modelo macroeconmico. No o nvel dos salrios reais
que determina o nvel de emprego, como no Modelo Clssico,
seno o nvel de atividade. A relao vai da demanda agregada demanda de trabalho. Contudo, uma vez que Keynes
aceita que os salrios reais so iguais produtividade marginal do trabalho e que esta, pelas caractersticas da funo de
produo tradicional (tambm reconhecida vlida por Keynes), decrescente (outra hiptese aceita na Teoria Geral),
um aquecimento da demanda de trabalho, pelo aumento na
demanda agregada, teria que ter como resultado quedas no
salrio real. Como reduzir os salrios reais? Aqui Keynes volta a diferenciar-se de forma radical de seus predecessores. No
Mercado de Trabalho no se determinariam os salrios reais
seno os nominais. Nem os sindicatos nem os governos teriam capacidade para fixar o poder de compra dos rendimentos do trabalho seno, exclusivamente, seus valores nominais.
Dessa forma, nunca o mercado de trabalho poderia ser um
empecilho para elevar o nvel de emprego (como no Modelo
Clssico). Uma vez que os salrios nominais poderiam apresentar inflexibilidade queda (outra premissa cara ao pensamento keynesiano), no caso de uma retomada do nvel de
atividade, um paralelo aumento no nvel de preos poderia
reduzir salrios reais e tornar vivel a relao de causalidade demanda agregada - nvel de emprego. Sinteticamente, o
paradigma keynesiano sustenta que as questes relativas ao
mercado de trabalho devem ser tratadas macroeconomicamente e no mediante a microeconomia da oferta e demanda
de mo-de-obra.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 33

33

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Em termos tericos, ambas as abordagens dependem, em


grande medida, das hipteses assumidas. Se, a partir dos anos
30 e at a dcada de 70, o paradigma keynesiano foi hegemnico no nvel acadmico e base da administrao conjuntural
das economias, esse status no foi produto de sua maior consistncia analtica, mas resultado das eficazes respostas dadas
crise de desemprego da dcada do 30 e aos xitos atingidos na
administrao das fases de curto prazo dos ciclos nos seguintes 30 anos. Entre meados de 1930 e a dcada de 70, o modelo
clssico passou a ser visto como mais um captulo na histria
do pensamento econmico e seus seguidores estavam restritos
a pequenos e quase folclricos nichos em ambientes universitrios. Os problemas de emprego e desemprego eram assumidos
e tratados como sendo subordinados s polticas macroeconmicas e aumentos da ocupao eram procurados por meio de
ferramentas monetrio-fiscais e no mediante intervenes no
mercado de trabalho.

34

Essa hegemonia comeou a ficar comprometida em meados dos anos 70, mas no pela identificao de fragilidades
no paradigma keynesiano (como por exemplo, na ausncia de
microfundamentos a hipteses caras a seu pensamento, como
a hiptese de salrios nominais inflexveis e reais flexveis) seno porque as ferramentas usuais de administrao conjuntural j no davam respostas adequadas aos desafios colocados
pelo novo tempo histrico. Assim como a passividade induzida pelo modelo clssico era incompatvel com o desemprego
dos anos 30, o pensamento keynesiano no oferecia respostas ou alternativas de polticas combinao de inflao e
desemprego visvel na maioria das naes na dcada de 70.
Combinada com essa caracterstica, a crescente globalizao
dos mercados (especialmente dos mercados financeiros) tornava ineficazes as administraes nacionais do ciclo mediante ferramentas monetrio-fiscais, especialmente no caso das
pequenas economias ou dos pases perifricos. Essa perda de
controle do Estado/Nao sobre os instrumentos de poltica tipicamente keynesianos abriu espao para uma reverso
da situao, possibilitando que o modelo clssico sasse dos

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18/6/2009 09:47:24

nichos acadmicos e, renovado e modernizado teoricamente,


voltasse a nortear as polticas. Suas propostas analticas (superao do desemprego mediante a interveno no prprio
mercado de trabalho) eram factveis uma vez que, diferentemente dos mercados financeiros, o mercado de trabalho ainda se constitua em um espao factvel de ser regulamentado
e controlado pelo Estado/Nao. Assim, a proposta para o
crescente desemprego das dcadas posteriores de 70 era a
flexibilizao dos mercados de trabalho fazendo do diagnstico parte do DNA desse paradigma analtico: a desocupao era produto de salrios reais muito elevados e insensveis
ao excesso de oferta de trabalho.
Como todo paradigma hegemnico, as linhas gerais desse diagnstico lograram um amplo consenso tanto no mundo
acadmico quanto entre os formuladores de poltica. Contudo, tambm como todo paradigma hegemnico, vrias leituras
eram possveis, segundo ideologias, heranas nas prticas polticas etc. Assim, o retorno do modelo clssico mereceu duas
alternativas de polticas. A primeira, mais radical, sustentava
que as razes dos problemas de desemprego estavam situadas
no mercado de trabalho e a maior sensibilidade dos salrios
reais ao excesso de oferta de trabalho tinha que ser atingido
mediante a fragilidade dos sindicatos, a reduo do salrio mnimo, a conteno dos benefcios do Welfare-State etc. Os governos de Thacher (Inglaterra) e Reagan (nos EUA), so uma
caricatura deste tipo de alternativa, ainda que tenha sido um
denominador comum na maioria dos pases anglo-saxes.

35

Uma opo menos radical e mais compatvel com a


tradio social-democrata da maioria dos pases da Europa
Continental, no obstante compartilhar o aspecto central do
Modelo Clssico (os problemas do desemprego teriam origem no Mercado de Trabalho e nesse mbito que devem
ser tratados), propunha um conjunto de medidas qualitativamente diferentes da experincia anglo-sax. Basicamente,
esta verso la social-democrata do modelo clssico supunha
que a globalizao e o fim do fordismo tinham redundado
em dois fenmenos. O primeiro era a necessidade de mo-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 35

18/6/2009 09:47:24

36

de-obra qualificada, uma demanda que era incompatvel com


os desligamentos de trabalho no qualificado que as firmas
administradas pelo velho fordismo agora estavam concretizando. O segundo era uma mudana muito radical no mercado de trabalho (com profisses que eram muito demandadas
em paralelo com outras que entravam em decadncia, setores
muito dinmicos convivendo com outros em crise estrutural
e, por fim, espaos econmicos que se beneficiavam da nova
etapa e outros incapazes de se integrar de forma competitiva
na nova diviso internacional do trabalho) que tornava esse
mercado (o mecanismo de preos ou os sinais de mudana
nos salrios relativos) uma forma pouco eficiente ou de resultados a muito longo prazo para realizar a realocao eficiente
da mo-de-obra. Nessas circunstncias, era perfeitamente
vivel que as firmas no conseguissem preencher as vagas
abertas e os desocupados no pudessem ocupar as mesmas.
A convivncia de vagas no preenchidas e uma ampla parcela da PEA desocupada mereceria um tipo de interveno que
visasse a elevar a eficincia alocativa do mercado.2 As polticas de formao e reciclagem (para tornar o perfil de oferta de
trabalho compatvel com a demanda) e a intermediao (para
aceitar a comunicao entre oferta e demanda) seriam as
intervenes pblicas recomendadas para superar o desemprego. Este tipo de poltica, que na literatura se conhece como
Polticas Ativas de Emprego, deveria ser articulada com as
Polticas Passivas (como o seguro-desemprego). O princpio
bsico dessa articulao supe que existe uma inrcia na situao de desemprego. Percentual importante dos desocupados de hoje (especificamente, os desocupados de longa duraNa literatura, a eficincia alocativa representada pela Curva de
Berverridge, uma que relaciona o nvel de desemprego com as vagas existentes. A relao entre desemprego e vagas seria negativa
(quanto maior o nvel de desemprego menor o nmero de vagas).
Contudo, fora desses deslocamentos sobre a Curva, produto do ciclo conjuntural, a posio da mesma (ou a distncia com respeito
origem) estaria indicando a eficincia alocativa do mercado de trabalho. Sobre o ponto consultar Ramos e Freitas (1998).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 36

18/6/2009 09:47:24

o) estaria nessa condio porque estavam desempregados


ontem. Essa inrcia seria gerada pelos dois fenmenos que
acabamos de mencionar. Por uma parte, dada a rpida mudana tecnolgica, ficar fora de um posto de trabalho significa
uma perda de conhecimentos e habilidades (deteriorao do
capital humano), fato que vai dificultando, na medida em que
transcorre o tempo, ocupar as vagas que vo sendo abertas.
Por outra parte, um desempregado vai acumulando um passivo em termos de sinais que envia ao potencial empregador. Permanecer sem emprego vai reduzindo as probabilidades de ser contratado na medida em que as dvidas quanto
a sua capacidade de adaptao disciplina, convivncia em
grupos trabalho,. etc. pode ter sido erodida no transcurso de
uma etapa da vida ativa fora da rotina de um emprego. Nesse sentido, a intermediao, o apoio e direcionamento do desempregado na procura de uma nova insero produtiva so
cruciais para reverter a situao. As Polticas Passivas podem
ajudar na medida em que a ajuda financeira pode estar condicionada qualificao, reciclagem e intermediao, fato
que induz o desempregado a participar dessas atividades sob
pena de perder os benefcios monetrios.

37

Logicamente, essa diviso que acabamos de realizar


entre uma interpretao mais radical do novo paradigma e
outra mais social-democrata um tanto terica, uma vez que
todos os pases ensaiaram ambas alternativas. A diviso de
guas est na nfase dada a cada uma dessas duas opes.
Assim, a decadncia do movimento sindical, a deteriorao
do salrio mnimo, a queda nos benefcios do welfare-state
foi um movimento generalizado nos pases da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Contudo, nas naes anglo-saxs esse fenmeno muito mais
intenso que na Europa Continental. Por outra parte, tambm
em pases como EUA ou Inglaterra foram implementadas
prticas de formao, reciclagem e intermediao, ainda que
de forma menos generalizada que nos pases nrdicos, por
exemplo. Contudo, em todos os casos existia um denominador comum: as causas ltimas do desemprego se situavam no

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 37

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mercado de trabalho e as polticas tinham de estar direcionadas para atuar nesse espao.3

A Experincia Brasileira
O auge

38

Dentro desse debate terico as evidncias empricas de


metade dos anos 90 sugeriam que existia real problema de
gerao de empregos no Brasil e que, fundamentalmente, no
existia uma correlao positiva entre a demanda de trabalho
e as variaes do nvel de atividade. Nesse sentido, os anos
emblemticos foram os de 1994 e 1995. No primeiro ano, de
implementao do Real, o PIB aumentou 5,19% e o emprego
formal apresentou queda de -0,74%. (ver Grfico 2 e Tabela 1)
No ano seguinte os percentuais foram de +2,98% e -0,08%. Ou
seja, elevaes do PIB eram acompanhadas por uma queda no
emprego com carteira, uma correlao difcil de ser explicada.
No perodo 1994-98, o PIB teve uma elevao acumulada de
17,5%, sendo que o aumento no estoque de assalariados com
carteira assinada foi de apenas 1,71%. Paralelamente a essa
quase estagnao do emprego regulado pela Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT), e no obstante o aumento do emprego
informal, a taxa de desemprego registrou uma tendncia de
alta. Nas principais aglomeraes urbanas a taxa de desem margem desse paradigma dominante e convivendo com ele
existia uma interpretao do desemprego que fundamentava sua
interpretao no que se convencionou chamar de pessimismo das
elasticidades. Basicamente, o argumento tinha como eixo um suposto incremento dramtico na produtividade, que reduzia de tal
forma as necessidades de mo-de-obra por unidade de produto que
a fertilidade do crescimento do PIB em termos de emprego era mnima. Nesse sentido, a nica alternativa seria a reduo do tempo de
trabalho para distribuir de forma mais eqitativa as horas/homem
necessrias para atingir o PIB. Esta interpretao tambm gerou polticas concretas, como as 35 horas semanais implementadas pelos
socialistas franceses quando Lionel Jospin era Primeiro Ministro. Em
Gorz (1988).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 38

18/6/2009 09:47:24

prego subiu de 4,15% (dezembro de 1992) para 6,33% (dezembro de 1998). Ou seja, o mercado de trabalho estava em franca
deteriorao, tanto em termos qualitativos (aumento da informalidade) como quantitativos (aumento do desemprego).

Grfico 2 Brasil Variao do Emprego Formal Versus Variao do PIB 1994 a 2007

39

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada em Dados do Instituto Brasileiro


de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).

Tabela 2 Variao do PIB e Variao do Emprego Formal


(Em Percentual)
Brasil
Ano

PIB

Emprego

2007(*)

5,40

5,91

2006

3,80

5,87

2005

3,20

5,97

2004

5,71

7,46

2003

1,15

2,95

2002

2,66

4,94

2001

1,31

2,31

2000

4,31

5,35

1999

0,25

2,57

1998

0,04

0,58
continua...

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 39

18/6/2009 09:47:24

continuao Tabela 2

1997

3,38

1996

2,15

1,20
0,76

1995

4,22

-0,08

1994

5,85

-0,74

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada em Dados do MTE/Relao


Anual de Informaes Sociais (RAIS) e Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE)/Contas Nacionais.
(*) - Emprego - dados do CAGED.

40

Diante dessa situao, vrios diagnsticos eram factveis. Por exemplo, a hiptese de um extraordinrio aumento da produtividade, resultado da abertura da economia, era
plausvel e podia explicar por que o aumento do PIB no se
concretizou em novas vagas com carteira. Neste caso, as escolhas de poltica seriam mnimas e se reduziam a duas: aumentar a taxa de crescimento do PIB (uma opo por todos
desejvel, mas de difcil concretizao nesses anos) ou uma
reduo da jornada de trabalho (de eficcia muito questionada pelas escolas de economia dos gestores de poltica nesses
anos e difcil de ser vivel em termos polticos).4
A segunda alternativa era supor que os altos custos do
trabalho formal inibiam as contrataes reguladas pela CLT.
Nesse caso, a opo de poltica consistia em discutir os encargos sociais. Tentativas nessa direo foram ensaiadas, contudo foram inviveis politicamente.
No o nosso objeto neste texto discutir esses diagnsticos. O certo que ambos eram plausveis de explicar a
dinmica do mercado de trabalho desses anos e poderiam
constituir o cardpio de poltica, na medida em que fossem
validados empiricamente.
Contudo, no obstante os tmidos ensaios para rediscutir
aspectos regulatrios e os encargos sociais, os gestores de poltica
adotaram, em meados dos anos 90, uma estratgia que mimetiSobre o pessimismo do pensamento mais ortodoxo sobre o impacto
de uma reduo da jornada de trabalho sobre o emprego ver Gonzaga e Pereira (2001).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 40

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zava a prtica adotada majoritariamente nos pases de Europa


Continental. Basicamente, o diagnstico consistia em supor que
os desempregados no eram empregveis, seguindo uma
expresso utilizada na poca pelo Ministro de Trabalho Edward
Amadeo.5 As origens dos problemas do crescente desemprego e
estagnao do emprego formal no estava na macroeconomia e
sim no mercado de trabalho. Esse diagnstico e os amplos recursos financeiros do FAT (que superavam o 0.5% do PIB na poca,
ver Tabela 2, possibilitaram que fosse implementado no pas um
extenso programa de Formao Profissional, que ampliaram a
intermediao e fortaleceram os Sistemas Nacionais de Emprego
(SINEs). Assim, ao desprezvel em termos de oramento pblico,
a Formao Profissional passou a demandar recursos que, em termos do PIB, chegaram a 0,4% no perodo de 1997/2001. As metas
do Plano Nacional de Formao Profissional (PLANFOR), como
foi chamada essa estratgia de formao implementada na poca,
tinha como meta que todo o sistema de formao do Brasil (que
inclua alm das iniciativas do Ministrio do Trabalho aquelas
que eram sustentadas no mbito do Sistema S e outras) beneficiasse, cada ano, 20% da PEA. Assim, no transcurso de cinco anos,
toda a forma de trabalho do pas seria contemplada por algum
curso. Os objetivos estipulados nesse plano eram diversos e iam
desde a formao profissional, uma suposta conscincia cidad,
passando pela formao bsica para suprir as debilidades da formao no sistema escolar e chegavam at os clssicos apoios nos
casos de desempregados ou indivduos atingidos pela reestruturao de empresas. Implicitamente, supunha-se que o desafio do
desemprego estava situado na formao profissional.6

41

Essa interpretao foi, na poca, polmica no somente pelo seu


contedo seno por ter sido explicitada por um representante do
keynesianismo (Edward Amadeo) na academia. Ver, por exemplo,
Amadeo (1987), no qual so explcitas a defesa da interpretao keynesiana do desemprego.
6
Um percentual prximo a 0.05% do PIB pode parecer marginal. Contudo, devemos lembrar que pases com longa tradio nas Polticas
Ativas de Emprego no chegam a alocar 0.5% do PIB. Sucia, por
exemplo, tradicionalmente citado como sendo exemplo de aes nessa rea, aloca pouco menos de 0,4% do seu PIB em atividades vinculadas formao profissional, segundo dados fornecidos pela OCDE.
5

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 41

18/6/2009 09:47:24

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 42

0,57

0,67

0,67

0,68

0,77

0,78

0,79

0,84

0,76

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

0,30

0,33

0,32

0,32

0,32

0,29

0,27

0,27

0,23

0,21

0,50

0,47

0,40

0,37

0,39

0,40

0,39

0,35

0,37

0,42

(C)

PAGAMENTO
(D)

0,01

0,01

0,01

0,01

0,01

0,01

0,01

0,01

0,01

0,01

APOIO
OPERACIONAL

SEGURO DESEMPREGO

0,20

0,17

0,13

0,12

0,11

0,09

0,07

0,06

0,05

0,06

(E)

PAGAMENTO
(F)

0,00

0,01

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

APOIO
OPERACIONAL

ABONO SALARIAL

(G)

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,01

0,04

0,04

0,03

0,04

QUALIFICAO
PROFISSIONAL

DESPESAS

(H)

0,00

0,00

0,00

0,00

0,01

0,01

0,01

0,01

0,00

0,01

INTERMEDIAO DE
EMPREGO

(I)

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

APOIO OPERACIONAL
AO PROGER

(J)

0,01

0,01

0,01

0,01

0,01

0,02

0,02

0,01

0,02

0,02

OUTROS
PROJETOS /
ATIVIDADES

(K)

1,02

1,00

0,87

0,83

0,85

0,82

0,81

0,74

0,72

0,76

TOTAL
DAS DESPESAS

-0,26

-0,15

-0,08

-0,05

-0,08

-0,14

-0,13

-0,08

-0,15

-0,16

(L) =
(A - K)

SALDO

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada em Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE).

0,60

(B)

(A)

1999

BNDES
- 40%

PIS/
PASEPFAT(*)

1998

ANO

EMPRESTIMOS

ARRECADAO

RECEITA

Tabela 3 Recursos Financeiros Alocados em Polticas de Emprego com o Percentual do PIB

42

18/6/2009 09:47:24

Esse diagnstico no estava sustentado em evidncias


empricas. Ou seja, para supor que o desemprego est alimentado por uma incompatibilidade entre oferta e demanda de
trabalho teramos que possuir informaes sobre a existncia
simultnea de vagas que no esto sendo preenchidas e de desempregados. Esse tipo de teste difcil de ser concretizado
no Brasil, uma vez que o registro sobre a existncia de vagas
no preenchidas parcial e se restringe aos SINEs que fazem
a intermediao de parte residual das contrataes. Dessa forma, as Polticas Ativas de Emprego se tornaram o principal
instrumento para reduzir o desemprego e elevar a qualidade
das ocupaes sem que existisse um prvio diagnstico, fundamentado empiricamente, que ancorasse o diagnstico sobre
uma hipottica ineficincia do mercado de trabalho brasileiro.

A decadncia
A partir de 2002, os recursos alocados s Polticas Ativas
de Emprego apresentaram uma brusca reduo. Nesse ano,
a queda (em termos reais) das despesas referentes formao
profissional foi de ordem de 76,33% e de 22,37% no caso da
intermediao. Esse processo continuou, de forma ainda mais
acentuada, com a mudana de Governo em 2003. Ainda que
nos ltimos anos possamos observar uma tnue recuperao,
os patamares hoje, de 2007, so dramaticamente inferiores
aos atingidos no auge dessas polticas. Por exemplo, em 2007
os recursos do FAT utilizados nas atividades de formao foram quase 93% inferiores ao seu mximo de 2001. No caso da
intermediao essa contrao atingiu 51%. Hoje, as Polticas
Ativas de Emprego (Formao + Intermediao) ocupam um
lugar marginal dentro do universo das Polticas de Emprego.
Por exemplo, em 2002 as Polticas Ativas representavam 11%
do total gasto no Seguro-Desemprego (Poltica Passiva). Hoje
(2007), esse percentual atinge apenas 1,16%. Com respeito
configurao adquirida por esse tipo de interveno no mercado de trabalho no seu auge (2001) hoje se pode argumentar
que no pas esse tipo de poltica pblica foi abandonado.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 43

43

18/6/2009 09:47:24

44

Duas podem ser as argumentaes que tentam explicar


esse abandono. Primeiro, as mltiplas malversaes de recursos que permearam todo o processo de implementao e avaliao do PLANFOR e que levaram a uma certa paralisao,
mesmo dentro da mesma etapa poltica (Governo de Fernando Henrique Cardoso).7 A segunda, a mudana de poder
poltico em 2003 e as alteraes, um pouco cosmticas - como
a mudana de nome do PLANFOR para o Plano Nacional de
Qualificao (PNQ) e outras de mais contedo (como os critrios de transferncia de recursos, as exigncias em termos de
horas/aula, etc.), que poderiam ter gerado adaptaes com
interrupes transitrias nos programas. Contudo, essas explicaes no consideram as radicais mudanas no ambiente
no perodo, especialmente no ambiente macroeconmico. A
questo da transio entre um Governo e outro em 2002/2003
s poderia ter desdobramentos muito pontuais no andamento dos programas. Quedas na magnitude dos recursos alocados e do pblico beneficiado, como as que assinalamos em
pargrafos anteriores, depois de vrios anos com uma nova
administrao do Estado, s podem ser a manifestao da
perda de relevncia desse tipo de poltica e, nesse sentido,
as razes tm que ser procuradas no contexto macroeconmico que d embasamento ou inviabiliza a importncia de uma
certa poltica pblica.
Como j afirmamos, o crescente espao ocupado pelas
Polticas Ativas de Emprego em meados dos anos 90 se d
em um contexto histrico bem particular. O novo paradigma macroeconmico dominante, as prticas nos pases da
Europa Continental, a insensibilidade do emprego formal ao
As avaliaes realizadas na poca, mesmo sendo realizadas por
instituies supostamente alheais ao poder poltico, eram muito favorveis ao PLANFOR. Diversos problemas metodolgicos foram
comuns a todas as avaliaes e que impediram calcular o impacto
(avaliao de impacto) das aes. Sobre o ponto ver Ramos (2002).
Contudo, as questes relativas ao desvio de fundos, os controles especficos no parecem ter sido capazes de identificar as fraudes, que
s vieram luz no ano de 2001.
7

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 44

18/6/2009 09:47:24

crescimento do PIB no pas, o aumento do desemprego etc.,


configuraram um ambiente propcio para sustentar, ainda na
ausncia de evidncias empricas, que a elevao do emprego
e sua qualidade eram objetivos que poderiam ser atingidos s
mediante (ou de forma preponderante) atravs de Polticas
Ativas de Emprego.
Esse ambiente comea a mudar j no fim dos anos 90 e com
maior intensidade na dcada seguinte. No tocante aos pases
centrais, o aumento do PIB desde comeos da dcada de 90 at
o estouro da bolha da Internet no comeo da seguinte nos
EUA tinha levado o mercado de trabalho a uma extrema tenso,
com situaes prximas do pleno emprego j no fim do ciclo.
Como esse perodo coincide com elevadssimos ganhos de produtividade, esse conflito (alis, recorrente na histria econmica
e no pensamento econmico) sobre o conflito entre gerao de
empregos e avano tecnolgico ia perdendo adeptos. Mesmo
pases da Europa Continental, como a Espanha, com taxas de
desemprego estruturais muito superiores s economias anglosaxs, iniciaram ciclos de crescimento que se traduziam na gerao de empregos e abruptas quedas no desemprego.

45

Por outra parte, no Brasil, a partir de janeiro de 1999,


com a flutuao da taxa de cmbio, as respostas do emprego formal ao aquecimento do nvel de atividade revertem de
forma radical as evidncias dos anos anteriores (nos quais o
regime macroeconmico era de taxa de cmbio fixo). Nesse
ano (1999), diante de um aumento do PIB de 1,79%, o emprego celetista registra elevao de 2,57%. Em 2000, o estoque de
assalariados com carteira aumenta 5,35% e, no ano seguinte,
a despeito do colapso na Argentina e dos atentados terroristas nos EUA, o emprego celetista logrou uma elevao de
2,35% (lembremos da queda de -0,74% em 1994 mesmo em
um contexto de forte aquecimento no nvel de atividade, PIB
+ 5,19%). Em geral, no perodo posterior a 1999, a elasticidade
emprego-produto se situa em todos os anos em patamares
superiores a 1. Hoje (2008), a taxa de variao do emprego
formal est na faixa de 7%, um percentual elevadssimo e dificilmente imaginado mesmo nos cenrios mais otimistas.

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Nesse contexto de forte resposta do emprego a variaes


no nvel de atividade, toda poltica que visa a elevar o nvel
de emprego a partir de intervenes no mercado de trabalho
carece do contexto histrico capaz de lhe outorgar densidade
na agenda de debate. O declnio, em termos de debate acadmico e de poltica pblica, das atividades vinculadas formao e intermediao so uma conseqncia natural de um
contexto histrico no qual, produto do crescimento e de certas
aes fora do mercado de trabalho (por exemplo, expanso do
crdito), o emprego vem apresentando taxas de variao com
poucos antecedentes histricos, mesmo diante de quase total
passividade em termos de Polticas de Emprego Ativas.

Comentrios Finais

46

Implcita em toda nossa argumentao est a hiptese


que vincula a vigncia de um paradigma terico a um contexto histrico no qual o mesmo faz sentido. Se o keynesianismo
perdeu a hegemonia no pensamento macroeconmico nos
anos 70 no foi pela sua falta de fundamentao microeconmica seno devido a que no era um modelo adequado para
dar respostas aos desafios que a sociedade enfrentava nesses
anos. No caso das Polticas de Emprego, seu auge analtico e
prtico est associado a um perodo muito concreto, no qual
era hegemnico o pensamento para o qual a gerao de empregos no passava pela macroeconomia seno pelas intervenes no mercado de trabalho.
Contudo, hoje, o reencontro com uma elevada reposta
da demanda formal de trabalho a variaes no PIB se faz sem
uma reflexo terica sobre as causas da atual surpreendente
elasticidade emprego-produto. Se nos perodos anteriores podamos identificar uma estreita correlao entre o paradigma
terico dominante e os desenhos de poltica, agora a experincia poderia assinalar um ambiente propcio para um retorno do marco analtico keynesiano, fato que no parece evidenciar-se. O nmero de indivduos cuja relao assalariada
est regulada pela CLT est aumentado em torno de 7% pa-

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ralelamente inexistncia de Polticas de Emprego Ativas ou


qualquer tipo de reforma no marco regulatrio das relaes
capital-trabalho, desqualificando toda uma srie de reflexes
que identificavam nesses quesitos as causas ltimas da estagnao do emprego com carteira na segunda metade dos anos
90. Com uma taxa de variao do emprego no patamar de 7%
ao ano, carece de sentido prtico tanto alocar significativos
recursos pblicos nessas atividades quanto realizar maiores
esforos analticos sobre as Polticas de Emprego como ncora para a gerao de novas oportunidades de trabalho. Assim,
como nos anos 70 o paradigma keynesiano parecia estar destinado a ocupar um captulo nos livros do pensamento econmico, hoje as Polticas de Emprego devem ser estudadas
desde uma perspectiva mais histrica que como opes privilegiadas de interveno pblica. A realidade vem evidenciando que as variveis do mercado de trabalho dependem
mais dos indicadores macroeconmicos que dos recursos
alocados s atividades realizadas no mbito do Ministrio do
Trabalho. A contemporaneidade das proposies mais caras
ao pensamento keynesiano ainda uma causa pendente.

47

Contudo, essa constatao emprica no pode inibir a reflexo terica. Por exemplo, um ponto em aberto consiste em
se perguntar por que as elasticidades foram to reduzidas (e
mesmo ilgicas) nos anos 90 e passaram a adquirir nveis
to elevados depois de 1999. A taxa de cmbio flexvel tem
tal potencialidade de impacto sobre o nvel de demanda por
trabalho, como sugere Frenkel (2008)? Quais so os meandros
que vinculam essas duas magnitudes (taxa de cmbio flexvel
e nvel de ocupao formal)? Por que a valorizao na taxa de
cmbio nos ltimos anos no teve impacto negativo sobre as
elasticidades? Esses so motivos de reflexo no mundo acadmico e podem servir de parmetros para desenhar polticas
no caso do atual contexto histrico mudar. Hoje, sem muita
reflexo terica e mesmo na ausncia de polticas ativas de
Emprego dignas desse nome, a trajetria do emprego, como
Keynes sempre imaginou, depende, de forma crucial, das decises tomadas no Ministrio da Fazenda e do Banco Central,

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limitando-se o Ministrio de Trabalho a comemorar nmeros


cujas causas ltimas esto fora de seu mbito de atuao.

Referncias
AMADEO, E. Desemprego, salrios e preos: um estudo
comparativo de Keynes e da macroeconomia da dcada de
1970. [S.l.]: BNDES, 1987.
FRENKEL, R. Un rgimen de poltica macroeconmica con
el tipo de cambio real como meta intermedia. Disponvel
em: <www.itf.org.ar/lectura_detalle.asp?id=3>. Acesso em:
20 set. 2008.
GONZAGA, G.; PEREIRA, R. Partilha do trabalho e a demanda por trabalhadores e horas. Revista Brasileira de Economia, v. 55, n. 1, p. 5-32, 2001.

48

GORZ, A. Mtamorphoses du travail: critique de la raison


conomique. [S.l.]: Editions Galile, 1988.
RAMOS, C. A.; FREITAS, P. S. de. Sistema pblico de emprego: objetivo, eficincia e eficcia: nota sobre os pases da
OCDE e o Brasil. Braslia, DF: Ministrio do Planejamento e
Oramento, 1998. (Texto para Discusso, n. 568).
RAMOS, C. A. Las polticas del mercado de trabajo y su evaluacin en Brasil. Santiago de Chile: CEPAL, 2002. (Serie Macroeconoma del Desarrollo, n. 16).

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O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO E A ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO


Claudio Salvadori Dedecca1

Introduo
O restabelecimento da possibilidade de crescimento
sustentado da economia brasileira, nestes ltimos anos, tem
produzido efeitos positivos sobre a gerao de empregos formais, rompendo o cenrio pessimista sobre suas perspectivas
observado ao longo dos anos 90. Se sustentadas as tendncias
atuais, o crescimento da economia tender induzir a recuperao do mercado formal de trabalho, sendo que a elevao
da taxa de expanso do produto poder acelerar este movimento. Dentro desta perspectiva, a poltica pblica de emprego, trabalho e renda2 tende ter papel extremamente importante para o processo de recomposio do mercado formal de
trabalho, pois ela poder atuar, principalmente, sobre a estrutura ocupacional, cabendo dinmica econmica responder
pela gerao de novas oportunidades de trabalho.
Neste sentido, novas condies se apresentam para a gesto da poltica de emprego. Enquanto, nos anos 90, seu foco
se orientou para a compensao dos problemas de emprego
causados por uma dinmica econmica que desestruturava o
mercado formal de trabalho catapultando o desemprego no
territrio nacional, constata-se, no presente, que ela necessita
ser orientada para o fortalecimento das relaes entre crescimento econmico e estruturao do mercado de trabalho. Ou
melhor, abre-se a perspectiva da poltica de emprego superar seu carter compensatrio em favor de outro de natureza

49

Professor Titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).


2
Para facilitar a leitura do ensaio, utilizaremos a seguir somente a
expresso poltica de emprego.
1

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mais indutor, que vise melhorar as condies de trabalho e o


perfil de qualificao da fora de trabalho. Neste movimento,
deve perder importncia os instrumentos de natureza compensatria, como a gerao de ocupao com o objetivo de
atenuar o desemprego.
Ademais, a poltica emprego dever ser fortalecida pelos benefcios que o crescimento lhe trar em termos de melhora das suas condies de financiamento. A elevao dos
nveis de atividade e emprego dever favorecer um aumento
da receita do Fundo de Amparo ao Trabalhador, bem como
induzir uma desacelerao da evoluo dos gastos com seguro-desemprego. Portanto, dever se ampliar a disponibilidade de recursos para as polticas de intermediao e de qualificao, podendo potencializar os efeitos das aes da poltica
sobre o mercado nacional de trabalho.

50

Este ensaio explora alguns aspectos relevantes para a


construo de uma poltica de emprego, trabalho e renda
associada a uma perspectiva de desenvolvimento que relacione fortalecimento do mercado de trabalho, melhores condies de trabalho e menor desigualdade de renda. Isto , a
construo de uma poltica que participe de um desenvolvimento menos desigual que aquele proposto pelos governos
dos anos 90.

Das Polticas de Emprego, Trabalho e Renda Conformao de um Sistema Polticas e Aes3


Desde o final da Segunda Guerra, as aes de polticas
pblicas em favor do emprego e da renda foram uma recorrncia nos pases desenvolvidos, tendo se transbordado em
certa medida para aqueles em desenvolvimento. Em grande
medida, tais aes surgiram com a funo de proteger o trabalho no processo de desenvolvimento capitalista, seja em re-

Sobre o tema da construo das polticas e do sistema pblico de


emprego, ver Ricca (1983) e Dedecca; Barbosa e Moretto (2007).

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lao ao desemprego, seja em face da necessidade de elevar a


qualificao da fora de trabalho como exigncia das transformaes tecnolgicas recorrentes ao processo de investimento
e produo.
As aes foram estabelecidas a partir de trs funes bsicas: o seguro-desemprego, a intermediao de mo-de-obra
e a qualificao profissional. Em certos pases, algumas dessas funes estiveram relacionadas com os acordos coletivos,
que ampliaram ou fortaleceram as aes pblicas existentes.
O fim do perodo de crescimento do ps-guerra ampliou
a responsabilidade das aes da poltica de emprego em razo do crescimento acelerado do desemprego, levando que os
Estados desenvolvidos procurassem reduzir os efeitos sociais
perversos que ele gerava sobre a fora de trabalho, mas tambm introduzir mecanismos que induzissem que a fora de
trabalho atingida retornasse para a atividade no menor prazo
possvel. Os motivos para esta mudana de posio dos Estados Nacionais foram de duas ordens.
De um lado, o crescimento do desemprego de carter estrutural, situao evidenciada pela elevao rpida e acentuada de seu perodo de durao, tendia produzir um aumento
substantivo dos gastos com o programa de seguro-desemprego. O incremento da despesa era incompatvel com as restries financeiras que passavam a conhecer os Estados Nacionais, em razo da tendncia de desacelerao da evoluo
da receita determinada pelo menor crescimento ou mesmo
queda do nvel de atividade. Portanto, os Estados Nacionais
eram pressionados a controlarem o aumento dos gastos com
seguro-desemprego, apesar do crescimento do problema exigir maior disponibilidade oramentria.

51

De outro, a alterao da convergncia poltica prevalecente no aps-guerra quanto ao papel do Estado na regulao
do mercado e das relaes de trabalho. As greves de 68 haviam permitido a emergncia de uma perspectiva, no interior
da fora de trabalho, que reivindicava maior democratizao
e menor burocratizao atravs de um sistema de representao menos centralizado e com autonomia nas bases das

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estruturas ocupacionais. O fortalecimento das negociaes


coletivas com um desemprego friccional, no aps-guerra,
abriu espao para uma viso que considerava no mais ser
to necessria, em um ambiente democrtico, a regulao pblica do mercado e das relaes de trabalho na extenso at
ento observada, levando que segmentos jovens da fora de
trabalho reivindicassem maior autonomia em relao ao Estado e, tambm, em relao estrutura sindical constituda
durante os anos de crescimento sustentado. A modificao
da regulao pblica encontrava eco na sociedade, tendo sido
apontada como necessria para enfrentamento do desemprego emergente e das novas condies de qualificao da fora
de trabalho.
A partir destas duas condies, os Estados Nacionais comearam a realizar modificaes na regulao do mercado e
das relaes de trabalho, tendo na reorganizao da poltica
de emprego um de seus campos de implantao.

52

No mbito dessa poltica, a estratgia foi orientada para


criao de mecanismos que induzissem o retorno mais rpido ao trabalho, levando que os Estados Nacionais ampliassem seus esforos no redesenho das aes associadas s trs
funes bsicas, bem como o estabelecimento de um maior
dilogo entre elas. As modificaes atingiam o escopo da poltica de emprego, bem como buscaram dar maior integrao
horizontal de suas aes.
O incentivo ao retorno ao trabalho era justificado sob o
argumento de que os programas de seguro-desemprego tendiam a manter os trabalhadores sob proteo at o final de
vigncia do benefcio, pois os segurados preferiam o programa a se submeter a empregos de menor qualidade. Tambm,
o incentivo era justificado no argumento de que os segurados
tinham baixa disponibilidade para um processo de requalificao profissional, de tal modo que, na ausncia de estmulos,
dificilmente eles superariam a condio de desemprego.
Pode-se dizer que as mudanas na poltica de seguro desemprego tendiam transferir para a fora de trabalho ao me-

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nos parte da responsabilidade da situao de desemprego, ao


consider-la associada falta de iniciativa dos segurados em
buscar uma nova ocupao. Apesar das modificaes introduzidas, no existe indcio, estatstico ou no, que comprove
que as polticas de incentivo tenham contribudo para reduzir o desemprego nos pases desenvolvidos nestes ltimos 30
anos. A queda do desemprego, quando ocorrida mesmo que
limitadamente, se fez graas recuperao econmica e suas
conseqncias em termos de gerao de novos postos de trabalho. Em termos objetivos, as modificaes nos programas
de seguro-desemprego viabilizaram somente o controle do
crescimento de seus gastos, ao permitirem reduzir cobertura,
tempo e valor dos benefcios.
Outra modificao que tambm atingiu os programas
de seguro-desemprego esteve associada a sua integrao
s funes de intermediao e qualificao de fora de trabalho. Em muitos pases, as funes eram realizadas de
maneira independente, sendo inclusive administradas por
instituies prprias.

53

A evidente necessidade de empreender esforos da poltica pblica com o objetivo de reduzir as dificuldades de informao dos desempregados quanto s possibilidades de emprego e de estimular a elevao da qualificao dos mesmos
com a preocupao de permitir-lhes acesso ao conhecimento
associado s novas tecnologias da informao estimulou a
integrao das funes da poltica de emprego com vistas
constituio de um sistema integrado de polticas e aes.
A perspectiva mais difundida sobre sistema pblico de
emprego teve, portanto, como ponto de partida as trs funes
bsicas: o seguro-desemprego, a intermediao de mo-deobra e a qualificao profissional. Ela foi construda segundo
o entendimento que o sistema pblico de emprego tem por
funo proteger os trabalhadores na ausncia de trabalho,
buscar a reabsoro destes em um menor espao de tempo
e fomentar sua qualificao com o objetivo de favorecer sua
insero no mercado de trabalho. Ademais, considerou que

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essas funes bsicas, em geral de natureza permanente, devem ser complementadas por outras de natureza transitria,
orientadas para problemas de emprego especficos ou conjunturais do mercado de trabalho.
Como apontado anteriormente, as funes bsicas nasceram anteriormente concepo de um sistema pblico de
emprego que as integrasse. A crise do capitalismo concorrencial com a emergncia, pela primeira vez, de um desemprego
de massa, deu origem s primeiras iniciativas de polticas de
seguro-desemprego na Inglaterra e na Alemanha.
As tenses polticas e sociais predominantes no mundo,
no final da Primeira Guerra Mundial, levaram as naes a
constiturem a primeira instituio de cooperao internacional, a Organizao Internacional do Trabalho, em 1919. No documento de sua constituio, era afirmado que a paz no mundo
exigia a melhoria das condies de trabalho e a proteo situao de desemprego que atingia milhes de trabalhadores.

54

Para o enfrentamento dos problemas de emprego, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) deveria elaborar
Convenes sobre temas e polticas. Aprovadas na Conferncia Internacional do Trabalho, realizada anualmente, caberia
a cada pas tornar signatrio de cada uma delas, se obrigando
a implement-la em seu espao nacional. Na primeira Conferncia, realizada em outubro de 1919, foram aprovadas seis
Convenes: sobre as horas de trabalho; sobre o desemprego,
sobre a proteo maternidade; sobre o trabalho noturno para
as mulheres; sobre o salrio mnimo e sobre o trabalho noturno para os jovens.
A Conveno sobre desemprego propunha que os pases membros estabelecessem polticas contra o desemprego,
agncias pblicas de emprego e um seguro(renda) desemprego. Ademais, mencionava, genericamente, sistemas nacionais
de polticas de mercado de trabalho. Essa Conveno no
teve a adeso do Brasil. Tendo aderido OIT em 1934, o pas
ratificou a Conveno 88, que definiu as diretrizes para a organizao do sistema pblico de emprego.

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Nesta Conveno, o sistema pblico de emprego deveria auxiliar os trabalhadores a encontrarem um emprego adequado e as empresas (patres) a recrutarem os trabalhadores
que convenham s suas necessidades. Ademais, o sistema
pblico de emprego deveria fortalecer as demais polticas em
favor do emprego e de seguro-desemprego. Pode-se afirmar
que a Conveno 88 se voltou, em grande medida, para a intermediao de mo-de-obra, atualizando parte do contedo
presente na Conveno 2.
Somente na Recomendao 83, que estabeleceu diretrizes
para estrutura do sistema pblico de emprego, se fazia meno
qualificao profissional. Este tema foi sendo objeto de outras
recomendaes, em especial daquela aprovada em 1949.
Pode-se observar, facilmente, que os pilares bsicos da
noo sobre o sistema pblico foram sendo incorporados pela
OIT paulatinamente e de modo no integrado. Em grande medida, as orientaes para a estruturao do sistema pblico de
emprego eram limitadas intermediao de mo-de-obra.

55

Ocorre que a dinmica de crescimento do aps-guerra,


com a ampliao da proteo social e reconhecimento do direito
organizao e representao dos trabalhadores em um contexto de ampliao da democracia, foi induzindo o desenvolvimento das trs funes bsicas, sendo que a situao de desemprego
estrutural, a partir da dcada de 70, estimulou a adoo de uma
perspectiva mais ampla de um sistema pblico de emprego fundado em uma maior integrao de suas funes e aes bsicas.
Ademais, a prevalncia de uma taxa baixa de desemprego. At os anos 70, estimulava relativamente mais as polticas
pblicas de intermediao e de qualificao profissional, pois
elas eram funcionais ao processo de recrutamento de fora de
trabalho com um menor custo para as empresas. Assim, observava-se que tanto nos pases desenvolvidos como nos em
desenvolvimento, foram sendo adotadas iniciativas visando
a implantao de instrumentos para ambas as polticas, que
nem sempre foi acompanhada do fortalecimento daquela de
seguro-desemprego.

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A Construo Limitada dos Sistemas Nacionais


Pblicos de Emprego
Apesar da denominao sugerida pela OIT quanto
organizao das polticas como sistema pblico de emprego
enquanto estrutura integrada das trs funes bsicas da poltica de emprego, as experincias nacionais no atestam que
esta configurao seja atualmente preponderante. A anlise
do sistema americano mostra ausncia de articulao das funes, enquanto que a alem evidencia sua maior ocorrncia.
S recentemente, a Frana iniciou a integrao de funes e
aes com vistas construo de um sistema.

56

Em grande medida, a ainda relativamente baixa incidncia de um sistema pblico de emprego que congregue as
diversas funes de modo integrado deve-se a implantao
isolada de cada um delas no tempo e muitas vezes com fontes
de financiamento e formas de gesto bastante distintas.
Enquanto o seguro-desemprego tendeu originalmente
ser uma poltica financiada pelas partes, isto , pelos trabalhadores e empresas, observa-se que a intermediao de mode-obra foi assumida pelo aparelho de Estado, bem como a
qualificao profissional. Como apontado, a concepo de
um sistema pblico de emprego de natureza integrada vem
aparecer a partir dos anos 70, quando a emergncia de um desemprego estrutural passou a exigir dos governos nacionais
a adoo de iniciativas que buscassem ampliar a re-insero
dos desempregados na atividade econmica. Presso, essa,
que obrigou a definio de estratgias de reorganizao das
polticas de mercado de trabalho com vistas sua maior eficincia e menor custo por trabalhador desempregado.
Pode-se dizer que as condies de funcionamento dos
sistemas nacionais pblicos de emprego no aps-guerra eram
convergentes com um contexto de pleno emprego, que os demandava fundamentalmente para a mobilizao e qualificao
de trabalhadores em um contexto de demanda ascendente de
mo-de-obra. O esgotamento do ciclo de crescimento imps

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novos desafios s polticas de mercado de trabalho, bem como


aos sistemas pblicos de emprego. Ademais, a ascenso do
diagnstico conservador reintroduziu a viso de que os trabalhadores eram parte do problema de emprego, devendo ser
estimulados a reingressarem na atividade econmica, mesmo
que em condies de trabalho menos favorveis e mais precrias, e a ampliar o escopo de conhecimento com o objetivo de se
tornarem mais flexveis e adaptveis um mercado de trabalho caracterizado por vnculos ocupacionais mais instveis.
No aps-guerra, a poltica de qualificao profissional tinha por preocupao principal resolver a formao de trabalhadores para ocupaes que no encontravam disponibilidade adequada de mo-de-obra no mercado de trabalho. Hoje,
observa-se que ela passou a ter a preocupao de ampliar o
mix de formao com o objetivo de reduzir o risco da situao
de desemprego em um mercado de trabalho e configurao
produtiva instveis.
Toda uma concepo de qualificao profissional tem
ganhado expresso, atravs de formaes modulares e, em
geral, especializadas, que permitem ao trabalhador, em curto
espao de tempo, adquirir uma habilidade ou competncia,
certificada pelo sistema pblico de emprego ou por instituies associadas ele.

57

Quanto intermediao de mo-de-obra, os instrumentos da poltica visavam melhorar a mobilidade da mo-deobra em uma situao de escassez relativa. Agora, ela objetiva
induzir a reinsero, buscando inclusive estimular as formas
de auto-ocupao. A intermediao vem assumindo, mesmo
que parcialmente, a funo das polticas de mercado de trabalho, ao incorporar programas de incubao ou criao de
empreendimentos prprios por parte dos desempregados.
lgico que as mudanas de orientao das polticas de
intermediao e qualificao profissional, agora voltadas para
a ampliao da empregabilidade do trabalhador ocupado ou
desempregado, tenderam afetar a funo do seguro-desemprego. Maiores exigncias foram incorporadas aos critrios

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de elegibilidade para acesso a esta forma de proteo. Afinal,


se as orientaes das duas primeiras funes foram reestruturadas segundo uma concepo da necessidade de pressionar o trabalhador a retornar vida produtiva, mesmo que em
condies desvantajosas em termos de ocupao, relao de
trabalho e remunerao, fazia necessrio reformular o sistema de seguro-desemprego em um sentido semelhante.

58

A principal justificativa apresentada se sustentou em um


argumento de racionalidade individual. Segundo este argumento, o trabalhador desempregado avaliaria que a taxa de
retorno propiciada por uma ocupao seria menor que aquela permitida pela renda do seguro-desemprego. Portanto, ele
optaria pela inatividade. O argumento conclui que o sistema
de seguro-desemprego estaria alimentando a inatividade e
protegendo o desempregado em relao ao mercado de trabalho. Uma viso reducionista sobre a situao de desemprego domina este argumento, pois a reduz uma dimenso meramente monetria. Despreza as implicaes do desemprego
sobre a sociabilidade e a auto-estima do trabalhador.
Independentemente dessas observaes, a viso baseada na racionalidade individual preponderou e deu suporte s
reformas dos sistemas de relaes de trabalho e de proteo
ao trabalho, impondo crescentes exigncias de elegibilidade
para o seguro-desemprego.
Completa-se um ciclo de mudanas nas orientaes das
funes da poltica de emprego, que passou a reivindicar
uma maior integrao e articulao entre elas. A busca por
esse processo foi reforada pela necessidade de conteno
dos gastos com as polticas de proteo ao trabalho, natural
em um contexto de desemprego elevado e dominado por
uma longa durao.
Pode-se afirmar que o movimento de integrao e articulao das funes do sistema pblico de emprego acabou
assumindo caractersticas controversas.
Um primeiro olhar sobre o processo indica que o movimento deve ser considerado como relevante para o melhor

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desempenho do sistema. Afinal, o acesso ao seguro-desemprego passou a colocar o trabalhador mais prximo s aes
de intermediao e qualificao. Ademais, a integrao abriu
a possibilidade de um melhor aproveitamento da infra-estrutura pertencente s trs funes, bem como de um maior
conhecimento do desempregado em favor da gesto e das estratgias das polticas de mercado de trabalho.
No h porque criticar a integrao das funes. Ao
contrrio, este processo deveria ser ampliado em relao s
demais polticas sociais e econmicas. Seria interessante, por
exemplo, que a poltica industrial incorporasse na definio
de seu desenho parte das diretrizes das polticas de intermediao e qualificao profissional. Tambm, a poltica educacional poderia fornecer sua infra-estrutura, quando ociosa,
para a realizao dos cursos de qualificao profissional.
Ademais, a integrao e articulao das funes facilitaram enormemente o contato do trabalhador, desempregado
ou no, com as polticas de emprego. Tornaram mais abrangente o atendimento ao trabalhador, reduzindo para esse, inclusive, os custos de acesso.

59

inegvel, portanto, que o processo de integrao e articulao das funes deve ser valorizado e considerado relevante para a qualidade e eficincia da poltica de emprego.
Contudo, preciso reconhecer que ele incorporou caractersticas que so desfavorveis ao trabalhador, que enfraquecem
os possveis ganhos que o processo poderia trazer.
Quanto intermediao de mo-de-obra, verifica-se um
esforo de reabsoro a qualquer custo do trabalhador desempregado. Nesse processo, a poltica no pergunta sobre a
qualidade dos postos de trabalho que as empresas oferecem
e nem sobre os riscos inerentes s atividades de empreendedorismo. A absoro do desempregado, nessas condies,
vem chancelando uma ampla gama de ocupaes de baixa
produtividade e desestimulando as empresas a investirem
em qualificao. Ademais, tem reiterado um crescente desequilbrio entre qualificao elevada do trabalhador e baixa

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incorporao desta por parte dos postos de trabalho. A maior


empregabilidade do desempregado decorre do elevado constrangimento que lhe imposto e que lhe obriga a aceitar
uma ocupao de baixa qualificao, precria em termos de
relaes de trabalho e de remunerao reduzida. O processo
guarda, portanto, pouca ou nenhuma relao com a elevao
da qualificao do trabalhador. A intermediao tem alimentado, deste modo, um desperdcio de recursos pblicos, to
caros s polticas de mercado de trabalho.

60

Quanto qualificao profissional, se observa uma expressiva fragmentao da aquisio de conhecimento. Processos de formao especializada e de curta durao tornaramse norma corrente, levando que experincias de formao
de longo prazo, de antiga tradio, fossem abandonadas. As
formaes continuadas e de longa durao, muitas vezes articulada formao educacional propedutica ou mesmo profissional, foram desvalorizadas, tendo ganhado importncia
aquelas de natureza modular e de curta durao.
A construo de uma trajetria de conhecimento, fundada na sua cumulatividade sistmica, foi substituda por outra caracterizada pela aquisio de um mix de conhecimento
marcado por uma forte fragmentao. O diploma vem sendo
foi substitudo por um conjunto de certificados. Ao trabalhador cabe obter a gama mais ampla possvel de certificados,
na esperana de reduzir seu risco em relao ao desemprego,
mesmo que o trabalho realizado seja crescentemente precrio
e pior remunerado.
possvel argumentar que as vantagens da integrao e
articulao das funes carregam tambm desvantagens que
acabam reduzindo os possveis ganhos que o processo geraria para o desenvolvimento dos sistemas nacionais pblico
de emprego.
Sendo estas desvantagens fruto de uma nova diretriz de
poltica de emprego, denominadas de poltica ativa, pode-se
afirmar que essa tem se mostrado ineficaz, pois vem alimentando a progressiva precariedade das condies de trabalho
sem que a situao de pleno emprego seja restabelecida.

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importante refletir sobre este processo, pois os resultados limitados dessas polticas tm sido crescente e equivocadamente associados s supostas disfunes do sistema
pblico de emprego. (OCDE, 2005). Os problemas observados decorrem do fato de se atribuir uma responsabilidade ao
sistema que no lhe devida e nem adequada. No cabe a
ele resolver os problemas de emprego, mas favorecer o dinamismo do mercado de trabalho decorrente de uma trajetria de crescimento econmico. O papel do sistema difundir
econmica e socialmente os benefcios do crescimento, como
ocorreu durante a expanso do aps-guerra.
Tentativas de enfrentar o desemprego com polticas ativas de mercado de trabalho ocorreram no incio e na dcada
de 30 do sculo passado, sendo completamente mal sucedidas. A experincia do desenvolvimento capitalista mostra
que as polticas de enfrentamento do desemprego decorrem
do aumento do investimento e do consumo pblico e privado
e da efetividade dos mecanismos de distribuio da riqueza.
Nas ltimas dcadas, houve uma clara regresso do investimento, do consumo e da distribuio de renda. A poltica
macroeconmica, dominada pela sua dimenso monetria,
vem esterilizando os mecanismos de distribuio de renda
impondo menores taxas de crescimento que, em uma trajetria esperada de aumento da produtividade, tem alimentado
uma permanente racionalizao de empregos e dos salrios
para a maioria dos trabalhadores.

61

importante frisar que a integrao das polticas visando a constituio de um sistema pblico de emprego articulado internamente deve ser considerada como um movimento positivo, pois permite uma ateno mais abrangente
ao trabalhador, criando possibilidades para uma ampliao
proteo social ao trabalho. Portanto, a dimenso problemtica desse processo de integrao e articulao deve-se
aos objetivos adotados, que visam principalmente atenuar os
problemas de emprego atravs da induo de uma insero
a qualquer custo do trabalhador no mercado de trabalho. O
sistema pblico de emprego tem se travestido em lcus para

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18/6/2009 09:47:24

soluo do problema de emprego, ao invs de exercer o papel


de instrumento de fortalecimento do mercado de trabalho,
cuja potencialidade de gerao de emprego e renda depende
do desempenho global das economias nacionais e dos mecanismos de distribuio de renda.
A anlise realizada anteriormente chancela os argumentos agora expostos neste ensaio, ao evidenciar as tendncias
das polticas e dos sistemas nacionais pblicos de emprego
em direo s demandas da poltica econmica de natureza
conservadora. Essa tem constrangido o processo de desenvolvimento e alimentado outro de financeirizao da riqueza que provoca mudanas expressivas em sua distribuio e
que deprecia o papel dos setores produtivos na dinmica das
economias nacionais, constrangendo o nvel de emprego e de
renda dos mercados nacionais de trabalho.

62

O sistema pblico de emprego chamado para atenuar esse processo de emagrecimento forado do mercado de
trabalho, que naturalmente recusado por aqueles que dele
dependem para sobreviver.
Observa-se o estabelecimento de um processo contraditrio. De um lado, empreende-se um avano das instituies
de proteo ao trabalho. De outro, realiza-se este movimento
segundo objetivos esprios aos interesses daqueles que deveriam ou seriam por ela beneficiados.
Portanto, fundamental que se tenha clareza dos problemas que atingem hoje o mercado de trabalho, recusando os
diagnsticos que os imputam suposta disfuno do sistema
pblico de emprego, acusando-o de custoso e ineficiente. Esses diagnsticos sugerem, sistematicamente, a racionalizao
do sistema, com o intuito de enfraquecer os instrumentos de
proteo ao trabalho e potencializar aqueles voltados para a
induo forada de reingresso dos trabalhadores no mercado
de trabalho, geralmente em condies e relaes de trabalho
cada vez mais desfavorveis.
Nesse sentido, cabe diferenciar o sistema pblico de
emprego das polticas de mercado de trabalho. Mesmo que

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consideradas importantes, h equvoco quanto ao potencial


das polticas de mercado de trabalho ativas. Elas devem ser
mantidas. Contudo, no podem assumir funes ou objetivos
de atenuar os problemas de emprego causados pela dinmica
macroeconmica.
Em suma, pode-se dizer que se observa um avano do
arcabouo institucional de proteo ao trabalho, que, entretanto, submetido a um crescente constrangimento, que lhe
transfere, inclusive, nus que no so de sua responsabilidade e ou alada.

A Necessidade de Construo de Outra Perspectiva para o Sistema Pblico de Emprego


At o momento, se apresentou em linhas gerais as tendncias principais de consolidao da poltica de emprego e
as perspectivas de sua integrao em direo construo de
um sistema que pudesse permitir o rompimento da sua fragmentao. Tambm, apontou que o processo de integrao foi
pautado, em grande medida, pelas restries que a dinmica
do capitalismo, nas ltimas trs dcadas, imps para o mercado de trabalho, tanto em termos de evoluo do nvel de emprego como daquele de renda. Em grande medida, o processo de integrao das polticas se orientou fundamentalmente
pelos constrangimentos oramentrios e pela necessidade de
forar a reintegrao ocupacional da fora de trabalho a qualquer custo.

63

Neste sentido, inquestionvel que o processo de integrao, via construo de um sistema pblico de emprego,
assumiu preferencialmente natureza compensatria, que
buscou a proteo ao trabalho frente ao desemprego, mas
tambm procurou frear acentuadamente a evoluo dos custos que tal proteo tendia produzir.
evidente que esta concepo de poltica de emprego
poderia conseguir amenizar a situao de desemprego e de
ausncia de renda, mas tinha pouca possibilidade de con-

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tribuir para a evoluo do nvel de emprego e reverso da


tendncia de desvalorizao dos salrios que se processava
como parte das estratgias de racionalizao das empresas
de construo das firmas-rede internacionalizadas. Afinal, as
aes se concentravam sobre o mercado de trabalho, isto
sobre a oferta de trabalho, havendo uma clara ausncia de
iniciativas sobre o lado da demanda de trabalho.
Aqui reside a fragilidade da perspectiva de integrao
das polticas de emprego, enquanto sistema. No podendo
atuar sobre a evoluo da populao demandante das aes
de emprego e renda, o sistema obrigado a restringir suas
iniciativas melhora da eficincia das polticas e aes, sendo
constrangido a ficar focado na integrao com vistas a monitorar o comportamento dos gastos em uma perspectiva de
manuteno ou crescimento da populao demandante.

64

As polticas de emprego e renda se transformam prisioneiras da dinmica do mercado de trabalho resultante do


comportamento da economia, determinado seja pela poltica
econmica, seja pelas polticas setoriais. estabelecida um
via de mo nica que reserva ao sistema pblico de emprego
a realizao de polticas e aes compensatrias.
inegvel que nestas condies, um papel menor
destinado ao sistema pblico de emprego, estando este totalmente desconectado da estratgia de desenvolvimento que
porventura exista em uma determinada nao. necessrio,
em face da experincia acumulada nestas ltimas dcadas,
repensar o sistema pblico de emprego para alm da sua funo de proteo ao trabalho. fundamental que ele seja reordenado com a preocupao de torn-lo parte de uma estratgia de desenvolvimento. Ou melhor, que suas aes estejam
articuladas com as polticas setoriais e sociais com o objetivo
de potencializar a gerao de postos de trabalho, de contribuir para a elevao da qualificao da fora de trabalho e de
ser instrumento para modificao positiva da distribuio de
renda em uma trajetria de crescimento que se traduza em
desenvolvimento com maior justia social.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 64

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Em outras palavras, preciso que as polticas setoriais


incorporem em suas estratgias medidas de gerao de emprego, bem como de qualificao da fora de trabalho. Por outro lado, fundamental que as polticas de sade e educao
tenham aes de qualificao associadas ao sistema pblico
de emprego. A interao entre polticas setoriais e sociais e
aquela de emprego e renda deve ser vista como fundamental
seja para a performance econmica, seja para o nvel e a distribuio de renda, como para dar consistncia as aes do
sistema pblico de emprego.
Na necessidade desta interao fica explicita quando
se busca definir os termos da poltica de qualificao e se
defronta com uma grande incgnita sobre quais segmentos produtivos e ocupaes so possveis demandantes do
esforo da poltica pblica. Esta falta de visibilidade deve
ser entendida como incontornvel em um contexto de total desvinculao entre as polticas setoriais e a poltica de
qualificao. De tempo em tempo, manifestaes de descontentamento emergem no debate pblico, de um lado, feitas
pelas empresas sobre a falta de fora de trabalho qualificada
e, de outro, encaminhada pelos gestores pblicos quanto ao
baixo aproveitamento pela atividade produtiva da fora de
trabalho qualificada.

65

No contexto atual, a possibilidade de acerto da poltica


pblica de qualificao equivale aquela de um sorteio de loteria. Esteriliza-se, deste modo, recursos pblicos, ao mesmo
tempo em que se reitera um perfil de baixa qualificao na
atividade produtiva e no mercado de trabalho. Uma conseqncia deste processo a reproduo de uma estrutura econmica com um amplo segmento de baixa produtividade e a
existncia de uma forte concentrao da estrutura ocupacional nas ocupaes de baixas qualificao e renda.
inegvel que as perspectivas de desenvolvimento tornam-se mais estreitas em razo da total falta de sintonia entre
as polticas setoriais e a poltica de emprego, bem como com
a poltica de educao profissional.

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A Trajetria Espasmdica da Poltica de Emprego,


Trabalho e Renda no Brasil
A poltica de emprego parte da longa trajetria de
consolidao da sociedade urbano-industrial brasileira, entretanto, ela foi sendo adotada de forma espasmdica, isto ,
a conta gotas. Esta particularidade da sua constituio explica o carter fragmentado entre as trs funes bsicas, bem
como das aes de mesmo objetivo no interior das mesmas,
apesar de todas elas terem sido criadas e administradas pelo
Governo Federal.

66

S recentemente, em 2005, se consolidou uma diretriz de integrao das funes em um sistema pblico de
emprego, trabalho e renda, tendo, contudo, esta iniciativa
sido relevada a um segundo plano desde 2007. Apesar da
situao atual, importante pensar sobre a possibilidade de convergncia da poltica pblica de emprego com
a perspectiva de desenvolvimento do pas, com a preocupao de reproduzir e potencialize as relaes presentes
entre crescimento, gerao de empregos formais e reduo
da desigualdade de renda.
A relevncia deste esforo torna-se mais evidente
quando consideradas as vantagens institucionais existentes no pas no campo da gesto das polticas pblicas, em
geral. O desenvolvimento institucional do Estado Brasileiro marcado pela constituio de fundos pblicos importantes, seja para a poltica de emprego e renda, seja
para as polticas setoriais, como para as polticas sociais.
Ademais, o pais conta com instituies relevantes para a
gesto e realizao das aes, como, por exemplo, o Fundo de Amparo ao Trabalho, o Banco Nacional de Desenvolvimento, o Banco do Brasil, bem como o Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social. Ademais, o pas
encontra na sociedade a presena de instituies de representao com experincia j consolidada na construo de
poltica em fruns tripartites.

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A principal dificuldade em construir a interao entre


as polticas encontrada na fragmentao poltica prevalecente no aparelho de Estado, que impede a elaborao de
planos e agendas de aes pblicas comuns entre ministrios, entre Governo Federal e Congresso Nacional e entre as
diversas esferas de governo. A prtica atual de loteamento
de cargos necessria para a obteno de maioria no Congresso e a cooperao com os Governos Estaduais, produziu
e reproduz uma fragmentao profunda das polticas pblicas, que impede maior interao ou integrao de suas
aes. Um exemplo a ser tomada desta situao, refere-se
ausncia de diretrizes comuns entre as polticas de ensino
profissional e a de qualificao. Apesar de ambas no serem concorrentes, ao contrrio possurem amplo grau de
complementaridade, no existe a definio de um repertrio
comum de formaes que pudesse permitir potencializar a
presena destas polticas no mbito local. Ademais, a gesto
totalmente independente de ambas faz que uma possa chegar a um determinado municpio e a outra no e vice-versa,
mesmo que a populao local no demande a poltica ou
mesmos as aes implantadas.

67

Mas antes de avanar a proposio da integrao da


poltica de emprego com as demais polticas, importante explorar, mesmo que rapidamente, a construo
das suas funes bsicas em um movimento, aqui chamado, de espasmdico 4.

Sobre a construo das polticas de emprego no Brasil, ver Azeredo


(1998) e Moretto (2007).

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Figura 1 Esquema Pilares da Poltica de Desenvolvimento


Fonte: Elaborao Prpria do Autor.

68

Apesar de a primeira iniciativa de poltica orientada para a


qualificao profissional ter sido a criao das entidades do denominado sistema S no incio dos anos 40, foi somente nos 60
que se adotou a primeira ao mais vinculada tradicionalmente
poltica de qualificao para a fora de trabalho. Em 1963, o
Programa Intensivo de Preparao da Mo-de-Obra (PIPMO),
criado pelo Decreto n 53.324, propunha programas intensivos
e especializados para a qualificao da fora de trabalho para
segmentos industriais recentemente implantados.
Dois anos depois, a criao do Cadastro Permanente de
Admisses e Dispensas de Empregados (Lei 4923/65) criaria
as bases para a estruturao do seguro-desemprego e a intermediao de mo-de-obra. Entretanto, a iniciativa do segurodesemprego teve dimenso residual, ganhando maior vulto,
somente em 1986, quando se estabeleceu o direito proteo
ao desemprego de modo mais amplo, no decreto que definia
as diretrizes do Plano Cruzado.
Quanto intermediao de mo-de-obra, a poltica ganha expresso em meado da dcada de 70, quando o Governo
Federal constituiu o Servio Nacional de Emprego (SINE).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 68

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Apesar de as aes bsicas de cada uma das funes de


um sistema pblico de emprego terem sido estabelecidas at a
dcada de 70, necessrio salientar que a real inscrio destas
aes na poltica pblica se deu com a Constituio Federal de
1988, que criou o Fundo de Amparo ao Trabalho e a obrigatoriedade de seus recursos serem destinados a estruturao de
polticas bsicas de seguro-desemprego, intermediao de mode-obra e qualificao profissional, sob coordenao de um conselho tripartite Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (CODEFAT) e execuo do Governo Federal.
Constitudo o conselho no incio dos anos 90, o Governo Federal inicia a estruturao das aes segundo a determinao constitucional. Contudo, as aes financiadas pelo
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) ganharo maior
expresso a partir de 1995, com a definio do Plano Nacional de Formao Profissional (PLANFOR). Implanta-se um
conjunto amplo de aes visando realizar qualificao profissional com foco privilegiado na populao desempregada ou
com insero ocupacional caracterizada por elevada precariedade. Ao mesmo tempo em que o plano era desenvolvido,
mantinham-se os escopos institucionais, at ento adotados,
para as funes do seguro-desemprego e da intermediao de
mo-de-obra, esta sob responsabilidade do SINE.

69

No cabe aqui fazer uma avaliao da poltica do FAT


durante os anos 90. Cabe somente apontar que ela manteve
um desenvolvimento no integrado das funes bsicas da
poltica de emprego. Apesar da inegvel ampliao da cobertura das aes encaminhadas pela poltica, ela no foi objeto
de ordenamento institucional com vistas maior integrao
entre suas funes.
Esta configurao fragmentada da poltica de emprego foi
ampliada no perodo com a incorporao dos governos estaduais e municipais, bem como das centrais sindicais na execuo
direta das aes. A partir de ampla cesta de projetos de natureza local, as aes foram implantadas sem a definio adequada
de diretrizes gerais e sem qualquer iniciativa de integrao das
funes da poltica no espao local. Assim, os governos estadu-

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ais e municipais e as centrais sindicais realizaram programas


de qualificao profissional, muitas vezes superpostos territorialmente e sem qualquer relao com as funes de segurodesemprego e intermediao de mo-de-obra.
Esta situao da poltica de emprego se reproduziu inicialmente no novo Governo Federal no perodo 2003-2006. Entretanto, preocupado com os problemas observados na execuo
das aes do FAT, o Ministrio do Trabalho realizou dois congressos nacionais e cinco regionais, entre 2004 e 2005, com diversos setores organizados da sociedade. Esta atividade teve o
objetivo de consolidar uma proposta de nova base institucional
para o FAT com vistas construo de um sistema pblico de
emprego que viesse integrar as trs funes bsicas da poltica
de emprego que desse virtuosidade atuao entre os governos
federal, estaduais e municipais e tambm as centrais sindicais.

70

Ao final do II Congresso Nacional foi definida uma proposio que deu base Resoluo 466, de 21 de dezembro
de 2005, do CODEFAT, que ordena as primeiras iniciativas
para a construo do Sistema Pblico de Trabalho, Emprego
e Renda. (CONGRESSO..., 2006). A resoluo institui o Convnio nico com o objetivo de determinar que os governos
estaduais e municipais e a centrais sindicais definam conjuntamente planos estaduais de emprego com vistas integrao
institucional e de funes da poltica de emprego. Adotada
esta primeira orientao, o CODEFAT no mais deu marcha
s demais questes encontradas no documento aprovado no
II Congresso, estando, portanto, a construo do sistema em
situao de compasso de espera.

Pensar o Sistema Pblico de Emprego em uma


Perspectiva de Desenvolvimento
A sntese da trajetria da poltica de emprego no Brasil
evidencia o carter espasmdico de sua construo, mas tambm o processo de consolidao de uma base institucional
que deve ser vista como relevante para a construo de um
sistema pblico de emprego.

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O desafio que se apresenta o de atualizar apropriadamente esta base institucional com o objetivo da construo do
Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, mas tambm
o de pens-lo como instrumento relevante em uma estratgia
de desenvolvimento com maior equidade social. E para tanto
fundamental que ele se relacione tanto com a poltica de
renda quanto com as polticas setoriais e sociais.
Esta viso mais abrangente do sistema pblico de emprego deriva dos desafios que o processo de desenvolvimento com equidade dever enfrentar, em face do elevado grau
de heterogeneidade regional e setorial que caracteriza nosso
mercado de trabalho e estrutura social.
O processo acelerado de desenvolvimento brasileiro,
entre 1930 e 1980, foi marcado por um crescimento mdio elevado e marcado por transformaes produtivas e sociais profundas. De um pas predominantemente agrcola em 1930, o
Brasil se transformou em uma economia urbano-industrial no
final dos anos 70. Mesmo assim, ele continua a reproduzir
uma significativa populao agrcola, de dimenso ainda elevada em termos absolutos, e uma informalidade pondervel
dentre a populao no agrcola.

71

Essa heterogeneidade fica evidente atravs de um simples olhar sobre o perfil atual da populao economicamente
ativa brasileira. Os dados revelam que 18%, aproximadamente, da Populao Economicamente Ativa (PEA) se insere na
atividade agrcola, ou em produo para prprio consumo ou
em trabalho no remunerado, situaes ocupacionais associadas, em sua maioria, a formas de trabalho precrias e de baixa
produtividade, sendo que parte pondervel destas ocupaes
encontra-se situada na Regio Nordeste. Ademais, outros
34% so empregados sem carteira, empregados domsticos
sem carteira ou trabalhadores autnomos. Em contraparte, as
ocupaes potencialmente com maior proteo e produtividade representam um pouco mais de 1/3 da PEA brasileira.
Este retrato agregado do perfil da populao economicamente ativa explicita que a poltica de emprego deve atuar em

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 71

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favor de uma melhor insero da fora de trabalho, porm este


processo tambm depende de uma transformao positiva da
estrutura produtiva, seja nos segmentos da atividade privada
seja naqueles de natureza pblica. Alm disso, ele exige que as
polticas de renda e sociais favoream a insero e a renda do
trabalho. Portanto, fica patente que, consideradas as condies
estruturais socioeconmicas prevalecentes no pas, o sistema
pblico de emprego deve ser pensado como parte de uma estratgia de desenvolvimento. Alm disso, seu papel neste processo
no dever ser passivo, mas ativo, cabendo a ele estabelecer parte dos parmetros dos objetivos das polticas setoriais e sociais.
Tabela 1 Populao Economicamente Ativa segundo Posio na Ocupao e Regio Geogrfica Brasil, 2007

72

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

CentroOeste

Total

7.217.277

25.320.832

42.634.044

15.515.489

7.234.813

97.922.455

797.245

3.918.884

2.325.742

1.457.991

752.259

9.252.121

1.339.926

4.322.340

15.669.579

5.282.656

1.901.190

28.515.691

Funcionrio pblico

565.915

1.428.725

2.485.533

875.543

599.120

5.954.836

Demais funcionrios
pblicos

26.399

27.576

117.213

38.599

33.058

242.845

Outros empregados
sem carteira

1.176.812

3.482.420

5.316.510

1.684.112

964.715

12.624.569

Empregado domstico com carteira

56.681

227.987

1.078.381

307.735

162.604

1.833.388

Empregado domstico sem carteira

410.856

1.372.280

2.052.079

634.381

428.721

4.898.317

Populao Economicamente Ativa


Emprego agrcola
Empregado com
carteira assinada

Conta-prpria

1.262.558

4.037.013

6.573.077

2.115.535

1.124.835

15.113.018

Empregador

174.764

446.732

1.496.116

630.177

256.731

3.004.520

Prprio Consumo

293.413

2.008.262

712.144

654.994

222.339

3.891.152

Construo para
Prprio Uso

8.766

24.838

77.364

22.446

11.344

144.758

No Remunerado (1)

532.448

1.869.365

842.432

884.285

185.806

4.314.336

Desempregados

571.494

2.154.410

3.887.874

927.035

592.091

8.132.904

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

11,0

15,5

5,5

9,4

10,4

Populao Economicamente Ativa


Emprego agrcola

9,4

continua...

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 72

18/6/2009 09:47:25

continuao Tabela 1
Empregado com
carteira assinada

18,6

17,1

36,8

34,0

26,3

29,1

Funcionrio pblico

7,8

5,6

5,8

5,6

8,3

6,1

Demais funcionrios
pblicos

0,4

0,1

0,3

0,2

0,5

0,2

Outros empregados
sem carteira

16,3

13,8

12,5

10,9

13,3

12,9

Empregado domstico com carteira

0,8

0,9

2,5

2,0

2,2

1,9

Empregado domstico sem carteira

5,7

5,4

4,8

4,1

5,9

5,0

17,5

15,9

15,4

13,6

15,5

15,4

Empregador

2,4

1,8

3,5

4,1

3,5

3,1

Prprio Consumo

4,1

7,9

1,7

4,2

3,1

4,0

Construo para
Prprio Uso

0,1

0,1

0,2

0,1

0,2

0,1

Conta-prpria

No Remunerado (1)

7,4

7,4

2,0

5,7

2,6

4,4

Desempregados

7,9

8,5

9,1

6,0

8,2

8,3

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nos Microdados da Pesquisa


Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).
(1) Com jornada de trabalho igual ou superior a 15 horas semanais.

73

Algumas aes bsicas para a interao do sistema pblico de emprego com as demais polticas podem ser indicadas. Por exemplo:
Definio de parmetros para gerao de empregos, elevao da qualificao e melhoria das condies de trabalho, segundo as diretrizes do Sistema Pblico de Emprego (SPE), para os investimentos pblicos de longo prazo
para a indstria, infra-estrutura e habitacional.
Elaborao de estratgias de qualificao para os recursos humanos vinculados direta e indiretamente s polticas de educao e sade;
Identificao das relaes entre a poltica de desenvolvimento tecnolgico e a demanda por investimentos em
qualificao da fora de trabalho;
Transferncia do financiamento dos fundos pblicos da
folha de salrios para o faturamento das empresas, considerando tamanho e perfil tecnolgico;

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 73

18/6/2009 09:47:25

Alquota mais elevada para o financiamento do FAT


para as empresas com elevada rotatividade;
Construo de um cadastro nico e de um sistema de
informao que possibilite o acesso rpido aos programas de qualificao dos trabalhadores com benefcio do
seguro-desemprego e/ou inscritos no programa de intermediao de mo de obra;
Programa de acompanhamento pelas instituies de representao das condies de trabalho e dos programas
de qualificao nas empresas que recebem financiamentos pblicos de longo prazo.
Estas aes poderiam compor uma cesta mais ampla
de iniciativas, pactuadas nos rgos de gesto das instituies pblicas responsveis pelas polticas setoriais, sociais
e de emprego.

74

Ao construir estas aes com a preocupao de constituir


um sistema pblico de emprego como parte de uma estratgia de desenvolvimento, o pas poder iniciar um processo de
reordenamento do mercado de trabalho em favor de um perfil de melhor qualificao, indiscutivelmente necessrio para
a constituio de uma estrutura econmica menos heterognea e de maior produtividade. Ademais, se estaria abrindo a
possibilidade de romper o carter compensatrio da poltica
de emprego, dando-lhe um papel mais dinmico e relevante
em uma estratgia de desenvolvimento com equidade.

Referncias
AZEREDO, B. Polticas pblicas de emprego: a experincia
brasileira. So Paulo: Associao Brasileira de Estudos do
Trabalho, 1998. (Coleo Teses e Pesquisas, v. 1).
CONGRESSO NACIONAL SISTEMA PBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA, 2., 2006, Braslia, DF.
Anais... Braslia, DF: Ministrio do Trabalho e Emprego, 2006.

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DEDECCA, C. S.; BARBOSA, A. F.; MORETTO, A. Transformaes recentes do sistema pblico de emprego nos pases
desenvolvidos: tendncias e particularidades. So Paulo:
Unitrabalho/A+ Comunicao, 2007.
MORETTO, A. O sistema pblico de emprego no Brasil:
uma construo inacabada. 2007. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia, Campinas, 2007.
OCDE. Employment outlook 2005. Paris, 2005.
RICCA, S. Los servicios del empleo: su naturaleza, mandato,
funciones y administracin. Genebra: OIT, 1983.

75

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OLHARES SOBRE A RECENTE POLTICA DE


QUALIFICAO PROFISSIONAL NO BRASIL:
CONTROLE SOCIAL E REORIENTAO
Tarcisio Patricio de Arajo
Roberto Alves de Lima1

Introduo
No 14. ano da poltica pblica de qualificao profissional no Pas, financiada com recursos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT)2, deve-se reconhecer e
urgente faz-lo que um balano de ganhos e perdas leva
a uma constatao imediata: preciso que o programa seja
redefinido, reorientado. Pretendemos, neste artigo, fundamentar tal viso e, ao mesmo tempo, propor alternativas
de redirecionamento.

77
Professores do Departamento de Economia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
2
Embora de conhecimento relativamente amplo, o carter especfico da informao sobre a origem dos recursos do FAT no algo
que possa ser considerado de domnio pblico. Por isso, explicitaremos aqui os elementos da gnese financeira desse Fundo: o FAT
criado pela Lei no. 7.998 (1990) alimentado por contribuies
do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), conforme a
seguinte composio: 0,65% do faturamento de pessoas jurdicas
de direito privado; 1,00% sobre a folha de pagamento de pessoas jurdicas sem fins lucrativos (entidades filantrpicas); e 1,00%
do valor das receitas (arrecadao e transferncias) de pessoas
jurdicas de direito pblico interno. Em 2000, a arrecadao do
PIS/PASEP foi de R$ 9,6 bilhes, cerca de US$ 5,2 bilhes, dos
quais R$ 8,1 bilhes (US$ 4,4 bilhes) foram destinados ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). (BRASIL, 2001, p. 11). A
diferena entre a arrecadao total e a parcela repassada ao FAT
deve ser atribuda alocao de recursos para o Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), de acordo com a poltica de ajuste fiscal do
Governo federal.
1

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Como todos os programas custeados pelo FAT3, a ao


pblica de treinamento de mo-de-obra sempre esteve formalmente configurada para funcionar em um molde de controle social. A documentao oficial produzida pelo Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT tripartite e paritrio4)
previa uma execuo do programa plenamente acoplada ao
controle da sociedade civil: as comisses estaduais e as comisses municipais de emprego, tambm de carter tripartite e paritrio depois denominadas comisses de trabalho
exerceriam o duplo papel de prospectar a demanda de
qualificao profissional e de crdito (neste caso, operaes
no mbito do PROGER e do PRONAF5), e de colaborar para
o monitoramento e a avaliao das aes realizadas.

78

Tal poltica constituiu uma novidade em um pas com


a tradio dos programas do SENAI, iniciados nos anos 1940
custeados com recursos parafiscais e capitaneados por empresas. Essa poltica pblica de qualificao profissional parte dos ecos da era da Constituio de 1988, que no momento
celebra vinte anos, e da qual a criao do FAT, em 1990, foi
um dos frutos instrumento que se tornou o funding bsico
das chamadas polticas de emprego e renda. A participao
da sociedade civil e a descentralizao de aes pblicas no
campo social passaram, desde ento, a constituir um caminho
a ser, por iniciativa do governo central, trilhado o que significava contemplar anseios da sociedade civil organizada
e, ao mesmo tempo, cobrar das diversas representaes
dessa sociedade uma atuao efetiva no apoio a programas
3
As polticas sociais financiadas pelo FAT compreendem uma cesta
cuja composio envolve crdito para pequenos negcios urbanos e
rurais (agricultura familiar), apoio economia solidria, seguro-desemprego e abono salarial, intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional sendo esta ltima o objeto deste artigo.
4
O carter tripartite e paritrio formalmente garantido pela composio das comisses por representaes patronais, dos trabalhadores, e governamentais, com voto paritrio.
5
Trata-se do Programa Nacional de Gerao de Emprego e Renda
(PROGER RURAL e PROGER URBANO) e do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).

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sociais. Como ser visto neste trabalho, exatamente na


descentralizao e na participao da sociedade civil que
ainda reside o calcanhar-de-aquiles das polticas sociais
custeadas pelo FAT, particularmente no que se refere aos
programas executados na rbita de qualificao e requalificao da fora de trabalho.
Este trabalho compreende anlises e reflexes desenvolvidas ao longo de quatro sees: a) introduo; b) discusso sobre qualificao profissional como um dos braos do
sistema pblico de emprego no Brasil - Plano Nacional de
Qualificao do Trabalhador (PLANFOR), passagem para o
Plano Nacional de Qualificao (PNQ) e implicaes do novo
desenho do sistema; c) problemtica do monitoramento e da
avaliao; d) consideraes finais e proposies.

Poltica de Qualicao Prossional no Brasil: de


PLANFOR a PNQ
79
Fundamentos e contexto do PLANFOR
A implementao do PLANFOR, em 1995/96, deu
formao profissional do Pas dimenso de poltica pblica
de emprego6. Um elemento bsico norteou a concepo do
PLANFOR: o diagnstico que atribua inadequada nfase
insuficiente qualificao da mo-de-obra como fator de desemprego, reservando-se grande peso analtico a aspectos da
oferta, sem que fossem levados em conta fatores estruturais
e de poltica macroeconmica inibidores do crescimento da
economia. Uma caracterstica adicional, vinculada carga
retrica das resolues do CODEFAT, foi a fixao do objetivo de treinar, anualmente, a partir de 1999, 20% da fora
Em 1995, a Resoluo n 96, de 18 de outubro de 1995, atribui
Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional (SEFOR)
as funes de execuo, coordenao programtica e superviso das
aes pblicas de qualificao profissional no Pas. A Resoluo no 126,
de 23 de outubro de 1996, institui o PLANFOR.
6

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de trabalho com idade superior a quinze anos (cerca de 15


milhes de pessoas), por meio do esforo conjunto das secretarias estaduais de trabalho, Sistema S, centrais sindicais, universidades, ONGs e outras parcerias. Os agentes
institucionais envolvidos no desenvolvimento das aes
derivadas da poltica de qualificao profissional so tanto hoje quanto na poca das definies iniciais dessa poltica os mesmos7.

80

Os cnones da articulao, integrao e descentralizao


de aes e da participao da sociedade civil so peas-chave
na retrica das normas e resolues do CODEFAT. Destacamse a seguir alguns trechos de resolues bsicas que estabeleceram os procedimentos e os rumos a serem seguidos pelo
Ministrio do Trabalho e Emprego, por secretarias estaduais
de trabalho e por entidades que representam segmentos da
sociedade civil. Trata-se, aqui, de sistematizao de evidncias da boa inteno de conferir aos programas sociais financiados pelo FAT a eficcia e a legitimidade que garantiriam a
maximizao de resultados desses programas.
Com respeito essncia das definies de objetivos e de
clientela, podem ser extrados os trechos a seguir.
Da Resoluo n 126 (23/10/1996), podem ser selecionadas as seguintes passagens:
As aes planejadas devero estar articuladas e de acordo com o objetivo global do PLANFOR, integradas a
uma poltica pblica de trabalho e gerao de renda,
com o objetivo de garantir qualificao e requalificao
profissional para o conjunto da PEA Populao Economicamente Ativa, urbana e rural, de modo a propiciar
sua permanncia, insero ou reinsero no mercado de
trabalho, ampliando, tambm, sua oportunidade de gerao de renda, contribuindo dessa forma para a melhoria da qualidade do emprego e da vida do trabalhador,
Para detalhamento do leque de instituies, ver Resoluo n
258/2000, PLANFOR; Resoluo 333/2003, que revogou a primeira, atribuindo ao Programa nova denominao: Plano Nacional de
Qualificao (PNQ).

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bem assim para um melhor desempenho do setor produtivo; (Item I, Artigo 3.). (BRASIL. RESOLUO N
126, 2008).

No item II da mesma Resoluo definida a clientela:


Beneficirios do seguro desemprego; beneficirios de
programas de gerao de emprego e renda; trabalhadores sob risco de perda do emprego; desempregados;
trabalhadores autnomos e micro-produtores do setor
informal; e outros grupos social e economicamente vulnerveis, do meio urbano e rural; com ateno especial
para adolescentes, jovens, mulheres e idosos. (BRASIL.
RESOLUO N 126, 2008).

Os tipos de aes a serem executadas, constantes do Artigo 4, so programas de educao profissional e projetos
especiais. O primeiro contempla aes voltadas para a qualificao e requalificao da Populao Economicamente Ativa (PEA), classificadas em programas nacionais, estaduais ou
emergenciais; no plano nacional, aes em consonncia com
eixos estratgicos do desenvolvimento nacional e diretrizes do
CODEFAT; no mbito estadual, alm dos j cobertos por programas nacionais, outros setores e/ou clientelas prioritrias
em cada Estado, definidos pelas secretarias de trabalho e comisses de emprego estaduais e do Distrito Federal, em consonncia, tambm, com eixos estratgicos de desenvolvimento
de cada Estado e com as peculiaridades locais; os programas
emergenciais se destinam a atender demandas urgentes, surgidas ao longo da implementao de planos ou projetos em
parceria com a SEFOR (Secretaria de Formao Profissional),
do Ministrio do Trabalho e Emprego, associados a conjunturas de crise e/ou a processos de reestruturao e modernizao
produtiva que atinjam determinados setores ou clientelas.

81

Os chamados projetos especiais cobririam aes de


carter metodolgico-conceitual, visando a garantir mobilizao, articulao, informao, avaliao, superviso, acompanhamento e avano conceitual dos programas de educao
profissional, tambm desdobrados em dimenses no plano
nacional e no plano local, visando nesta ltima esfera a

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contemplar o que no fosse alcanado em programas desenvolvidos em escala nacional.


til observar um aspecto embora de amplo conhecimento entre especialistas que analisam polticas pblicas
para o mercado de trabalho no Brasil relativo dimenso e
natureza da meta estabelecida pelo PLANFOR. Recorra-se a
ao artigo 2 da resoluo 258/2000:
O PLANFOR tem o objetivo de construir, gradativamente, oferta de Educao Profissional (EP) permanente, com
foco na demanda social e no mercado de trabalho, de modo a
qualificar ou requalificar, a cada ano, articulado capacidade
e competncia existente nessa rea, pelo menos 20% da PEA,
maior de 16 anos de idade, com vistas a contribuir para:
I - aumento da probabilidade de obteno de trabalho
e de gerao ou elevao de renda, tendo por objetivo
reduzir os nveis de desemprego e subemprego;
II - reduo da pobreza;

82

III - aumento da probabilidade de permanncia no mercado de trabalho, reduzindo os riscos de demisso e as


taxas de rotatividade; e
IV - elevao da produtividade, da competitividade e
da renda. (BRASIL, 2000, grifo nosso).

Pelo menos duas ponderaes devem ser feitas a respeito de tais objetivos. Primeiro, a fantstica meta de 20% (de
fato distribuda em 7% para as secretarias de trabalho estaduais e o restante para as parcerias, em particular instituies do Sistema S)8 revelou-se, desde o incio, no factvel,
constituindo uma enorme presso para cumprimento de metas pelos estados, com conseqente queda de qualidade dos
cursos (e seminrios) de qualificao oferecidos; dado o no
Nos termos do Artigo 3 da Resoluo 258/2000: O PLANFOR
implementado por meio de Planos Estaduais de Qualificao (PEQs)
e Parcerias Nacionais ou Regionais (PARCERIAS), viabilizados
mediante convnios ou outros instrumentos legais pertinentes, firmados entre os respectivos executores e o MTE, por intermdio da
SPPE. (BRASIL, 2000).
8

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realismo da pretenso, tal meta foi na prtica flexibilizada e


depois descartada.
A segunda ponderao com respeito a uma contradio intrnseca do objetivo de elevao da produtividade, considerados o pblico-alvo e a retrica da reduo da excluso
social (reduo do desemprego e da pobreza). De fato, dada
a preeminncia da meta social (foco nos segmentos sociais
excludos), o pblico atendido tende a ser formado por trabalhadores cujo nvel de escolaridade se situa aqum do patamar mnimo que contribuiria para, depois de certo nmero
de horas de treinamento, o indivduo ter pelo menos potencialmente elevado seu nvel de produtividade. Sabe-se que
requisitos de eficincia e produtividade esto associados a trabalhadores com adequado nvel de escolaridade, aqueles que
teoricamente esto aptos a absorver novas tcnicas e este
exatamente o segmento que no alvo prioritrio do programa. Tal contradio tem sido mantida mesmo depois da mudana para o atual Plano Nacional de Qualificao (PNQ).
Julgamos que a poltica de qualificao profissional deveria contemplar duas vertentes: o atendimento da demanda
social; e o alcance da demanda de mercado, neste ltimo caso
via parcerias entre governo e setor privado na montagem de
cursos de qualificao profissional dirigidos a grupos ocupacionais especficos de trabalhadores mais qualificados, detentores de maior nvel de escolaridade. Em tal caso, buscandose a linha da integrao de polticas e programas, esses cursos
deveriam ser conduzidos em parcerias com escolas tcnicas,
universidades e entidades do Sistema S considerando-se
tambm a necessidade de discusses sobre os contedos dos
cursos, com reviso das ementas e adequao de carga horria no plano das diversas especializaes.

83

Importante notar que a idia de parceria e integrao


tambm pertinente vertente da demanda social (materializada em propostas de cursos para ocupaes como garom,
atividades de cozinha/culinria e embelezamento afro, trabalho autnomo das mais diversas especialidades etc., geralmen-

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te acopladas a atividades informais). Considerada a deficincia


em educao bsica e em conhecimentos gerais de amplos
segmentos da fora de trabalho os contedos bsicos previstos em normas do CODEFAT (elevao da escolaridade, incluso digital, conhecimentos gerais, mercado de trabalho, meio
ambiente, direitos humanos e cidadania) deveriam ser ministrados em parceria com o Ministrio da Educao, via integrao de programas entre as duas esferas ministeriais.

84

Observe-se, ademais, que nas normas do CODEFAT


procurava-se contemplar um leque de competncias englobadas nas definies (artigo 9 da Resoluo 258/2000); de
habilidades bsicas (competncias e conhecimentos gerais,
que incluam cidadania e direitos humanos); habilidades especficas (referentes a contedos especficos de ocupaes); e
habilidades de gesto (gesto, autogesto, trabalho autnomo). Isso traduz o objetivo de os cursos de qualificao profissional cobrirem habilidades em dimenso ampla e plural, o
que em tese permitiria a distino entre as duas vertentes
mencionadas: de um lado, a combinao de habilidades bsicas com habilidades especficas, ou de habilidades bsicas, especficas e de gesto9 para trabalhadores cuja expectativa de
insero tivesse foco em atividades empresariais de comrcio,
servios e indstria, o que aqui denominamos demanda de
mercado; de outro, a combinao de habilidades bsicas com
habilidades de gesto para trabalhadores cuja expectativa de
insero fosse em atividades de autogesto, particularmente
no setor informal, a demanda social.
As alternativas acima consideradas estavam no campo de possibilidades vislumbradas na Resoluo 258/2000, artigo 9: Definem-se
como aes de Educao Profissional (EP), no mbito do PLANFOR,
cursos, treinamentos, assessorias, extenso, pesquisas e estudos,
concebidos com foco na demanda do mercado de trabalho e no perfil da populao-alvo, contemplando o desenvolvimento de habilidades bsicas, especficas e ou de gesto, sem prejuzo de outros
que se definam em funo do mercado de trabalho e do perfil da
populao a ser atendida.
9

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Na prtica da execuo do programa, no entanto, duas


situaes tenderam a prevalecer: capacitao de trabalhadores cujo perfil ocupacional era tpico de engajamento em atividades informais; em geral, os cursos de qualificao para o
segmento empresarial, ministrados por entidades do Sistema
S, no atingiam o mesmo nvel de qualidade dos cursos regulares dessas entidades um obstculo bsico sendo o baixo
teto de custo financeiro por treinando (ou educando), nos termos definidos pelo CODEFAT particularmente no caso do
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI).
Tal quadro tendia a se consolidar como decorrncia
da conjuno de dois fatores: ausncia de distino clara
nas resolues do CODEFAT entre demanda de mercado e
demanda social; fragilidade das aes de monitoramento e
avaliao, a despeito da tentativa de montagem de uma rede
de controle social (comisses estaduais e municipais de emprego). Permanecia apenas como retrica o objetivo de aumento da produtividade e da eficincia da fora de trabalho,
descurando-se da realidade de predominncia de cursos de
qualificao com perfil de preparao de mo-de-obra para
insero em ocupaes informais o que refletia o baixo grau
de escolaridade e qualificao de largos segmentos da fora
de trabalho e o insatisfatrio nvel de crescimento da economia, com ritmo de gerao de empregos aqum do crescimento da populao economicamente ativa.

85

Este ltimo aspecto remete a um ponto crucial, no caso


brasileiro, no que se refere s polticas pblicas de emprego
implementadas a partir de 1995. Tem sido muito adverso o
quadro de crescimento econmico desde ento, exceto no
perodo mais recente (2004 a 2007), quando a taxa mdia de
crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro (4,5%
ao ano) representa o dobro da verificada nos anos de 1995 a
2003 (2,2% ao ano)10.
Conforme dados do IPEA. Disponvel em: <www.ipea.gov.br/
ipeadata>. Cuja fonte bsica o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE).
10

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86

Como se sabe, a poltica macroeconmica de estabilidade


de preos no Brasil a partir da implementao do Plano Real,
em 1994 teve como pilares bsicos uma rigorosa poltica monetria de juros altos, uma poltica cambial com o objetivo
precpuo de combate inflao (em contraposio ao histrico
uso do cmbio como instrumento de defesa das exportaes
brasileiras e de apoio indstria nacional), abertura comercial
e financeira e reduo da participao do Estado na economia
cnones do neoliberalismo. Ficou evidente, desde o incio,
que em tal contexto a economia permaneceria em nveis de
crescimento abaixo da mdia histrica do Pas e do potencial
da estrutura produtiva brasileira e do estoque de recursos naturais explorveis. Da o reconhecimento, pelos prprios formuladores e executores da poltica macroeconmica, de que
eram esperados nveis mais altos de desemprego. O objetivo
de consolidao de um sistema pblico de emprego constituiria o contraponto a compensar a modesta dinmica econmica e a insuficiente gerao de postos de trabalho.
Na verdade, a atribuio ao sistema pblico de emprego
de tal papel compensatrio refletia um diagnstico que focava
no mercado de trabalho a origem bsica do aumento dos nveis
de desemprego, o que redundava em se privilegiar, no diagnstico, o lado da oferta de trabalho (insuficiente qualificao
da fora de trabalho face s transformaes tecnolgicas e organizacionais das empresas); da a centralidade que passa a ter
a poltica de qualificao de mo-de-obra com a instituio do
PLANFOR um ano depois da implementao do Plano Real.
Tal diagnstico refletia, no Brasil, o abandono da viso
consolidada na experincia dos pases desenvolvidos, no psguerra quando do avano das experincias de montagem
do welfare state. De fato, nesse perodo (1945-1975) foi fundamental o papel do Estado na economia mundial (particularmente na Europa), quando houve combinao de crescimento
econmico, progresso tecnolgico, aumento de produtividade, baixa inflao e baixo desemprego. Em tal contexto, em
que o Estado foi pea-chave na recuperao das economias
e na execuo de polticas pblicas, fortalecia-se a idia de

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que manter sustentada a demanda agregada garantindo-se


nveis de pleno emprego era a melhor poltica de emprego.
Assim, os programas de enfrentamento de mismatch entre demanda e oferta de mo-de-obra eram instrumentos acessrios
nas polticas de emprego. Em um contexto como esse, programas pblicos de emprego tendem a assumir carter focalizado e acessrio, dirigindo-se a estratos sociais especficos diretamente atingidos por situaes de desemprego decorrente
de estrangulamento na estrutura produtiva, de inovaes tecnolgicas ou de desajustes temporrios.
Deve-se notar, a propsito, que ao abandono da perspectiva tpica da chamada era de ouro do capitalismo correspondia a ascenso, no plano ideolgico e no mundo das
polticas econmicas nacionais, da viso liberal do Estado
mnimo mudana ideolgica reforada pelo fim do ciclo
de crescimento com estabilidade de preos e pelo desmoronamento das experincias socialistas, que tem como smbolo
maior a queda do Muro de Berlim, em novembro 1989. A
presso por adoo do iderio liberal terminou por gerar efeito concreto no Brasil, nos anos noventa.

87

No caso brasileiro, a despeito da significativa expanso


econmica do ps-guerra (crescimento do PIB de 7,1% ao
ano no perodo 1947-1980), o panorama, considerada a esfera
econmico-social, era bem diferente do observado em pases
capitalistas desenvolvidos. A ocorrncia de um expressivo setor informal no mercado de trabalho (que ajudava a manter
relativamente baixa a taxa de desemprego aberto) j era um
trao histrico. A partir dos anos oitenta e nas duas dcadas
seguintes, os nveis de desemprego passaram a se elevar, sem
que diminusse a importncia do setor informal. Na maior parte desses anos combinaram-se inflao alta, baixo crescimento,
alto desemprego, permanncia de um expressivo setor informal. Ou seja, a marca do mercado de trabalho passa a ser a
conjugao de desemprego com precarizao das relaes
de trabalho como ficou evidenciado em indicadores de de-

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semprego oculto (por trabalho precrio e por desalento), gerados pelo Departamento Inter-Sindical de Estatsticas e Estudos
Socioeconmicos (DIEESE) e pela Fundao Sistema Estadual
de Anlise de Dados (SEADE), alm dos indicadores de desemprego aberto do IBGE e do DIEESE-SEADE referentes a
diversas regies metropolitanas e capitais do Pas.

88

, portanto, em um ambiente de grande dficit social que se


inaugura, no Brasil, em 1995, depois de implementada a poltica
econmica do Real, a rota de consolidao de um sistema pblico de emprego, tendo-se como carro-chefe (em termos de visibilidade e do volume de recursos alocados aos programas) o programa de qualificao de mo-de-obra. A ambiciosa meta ento
estabelecida para o PLANFOR (treinar um contingente de 20%
da fora de trabalho do Pas, como j referido neste estudo) seria
uma tentativa (retrica, como se observou ao longo dos anos) de
se ter em conta a dimenso do desemprego e da subocupao no
segmento informal do mercado de trabalho. Para os formuladores e executores da poltica macroeconmica era claro que considerados os pilares bsicos do Plano Real o desemprego seria
mantido em nveis altos; ademais, o grau de informalidade no
mercado de trabalho no teria tendncia de reduo. Mas a nfase no lado da oferta de trabalho (insuficincia de qualificao)
era espelho da desconsiderao dos aspectos estruturais da economia e da aparente pouca relevncia atribuda aos impactos,
no mercado de trabalho, da poltica macroeconmica do Real.

Passagem para o PNQ


Na transio para o PNQ a partir de 2003 duas mudanas no contexto de operao do sistema pblico de emprego passariam a alimentar expectativas de alteraes significativas na execuo e no acompanhamento dos programas
conduzidos nessa esfera das polticas pblicas: i) emergncia
de um governo associado ao Partido dos Trabalhadores (PT),
em substituio ao governo do partido que bancou a poltica

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econmica do Real desde o final de 1993 at o incio de 1994


Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB); ii) retomada (moderada) de crescimento da economia brasileira, desde 2004 (alimentada por conjuntura internacional favorvel),
tendncia que se manteve nos anos seguintes e se acentuou
depois de 2006, com a expanso da demanda agregada sendo
tambm influenciada pela ampliao do mercado interno e
pela melhora de expectativa dos agentes econmicos.11
Expectativas da sociedade, e em particular do meio acadmico, foram alimentadas pela perspectiva renovadora da gesto
pblica que se prenunciava com o advento da nova administrao
federal; afinal, tratava-se de busca de mudanas no plano polticoadministrativo, conforme indicava a retrica da oposio que se
tornara governo. Ora, no flanco da economia a manuteno dos
pilares da poltica macroeconmica da era do Real provou ter sido
a opo correta regime de metas de inflao, poltica monetria
cautelosa na administrao da taxa de juros bsica, poltica cambial; por outro lado havia, no plano da governana pblica, maior
margem de liberdade para mudanas alimentadas pelo discurso
que projetava modernizao administrativa e maior rigor no monitoramento e na avaliao das polticas pblicas12.

89

Atribui-se tal melhora do panorama interno poltica de reduo


(mesmo moderada) da taxa de juros bsica da economia, acelerao
da poltica de reajuste real do salrio mnimo (desde 1995) e ampliao dos programas pblicos de transferncia de renda (em particular o Bolsa-Famlia).
12c
Mecanismos mais efetivos e permanentes de monitoramento e avaliao de polticas pblicas constituam importante item da agenda
acadmica, conforme expresso em seminrios de avaliao promovidos pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, no mbito do PLANFOR.
Tal demanda era recorrente tambm em encontros cientficos da Academia, a exemplo dos Encontros Nacionais da Associao Brasileira
de Estudos do Trabalho. A emergncia, a partir de 1995, de diversos
programas sociais financiados por recursos do FAT envolvendo
crdito e qualificao profissional, est na raiz da demanda (de segmentos da sociedade) por esquemas estveis e eficientes de avaliao
de polticas pblicas. Na verdade, em outras reas a exemplo da
assistncia social, que refletia a ampliao de programas de transferncias de renda tambm se acumulava essa demanda.
11

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No que diz respeito ao sistema pblico de emprego


rebatizado como Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e
Renda (SPETR) e em particular poltica de qualificao
da fora de trabalho, documentos oficiais do Ministrio do
Trabalho e Emprego13, a resposta crtica formulada pela nova
gesto federal foi o PNQ.
Na fundamentao do que seria a nova poltica pblica de qualificao de mo-de-obra destacam-se observaes
crticas sobre o PLANFOR: i) insuficincia ou ausncia de
integrao entre a poltica de qualificao profissional e outras polticas de emprego (intermediao de mo-de-obra,
seguro desemprego, polticas de crdito etc.); ii) ausncia
de articulao com polticas educacionais; iii) fragilidade
da rede de controle social; iv) predominncia de cursos de
curta durao; v) fragilidade do sistema de planejamento,
monitoramento e avaliao.

90

Tais aspectos so de fato contemplados em relatrios


de avaliao e trabalhos acadmicos entre os quais se incluem resultados de estudos realizados pelos autores do
presente artigo. Deve-se notar que integrao de polticas e
programas, articulao com a poltica educacional e rede
de controle social j eram parte dos objetivos retricos do
PLANFOR. Trata-se de temas que ficaram mais no plano das
intenes. Por outro lado, a sntese crtica assumida em documentos oficiais do PNQ no inclui referncias a cursos-fantasma e ao carter ficcional da base de dados concernente aos
resultados da poltica nacional de treinamento de mo-deobra. De fato, as estatsticas oficiais, da poca, sobre o nmero de trabalhadores treinados, publicadas pelo Ministrio do
Trabalho, retratam uma situao que guarda discrepncia do
que deve ser a real dimenso da qualificao profissional; a
unidade de medida (treinandos) no pode ser diretamente
entendida como trabalhadores treinados, pois envolve mlVer Plano Nacional de Qualificao, PNQ - 2003-2007. Disponvel em: <www.mte.gov.br>.
13

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tipla contagem (uma pessoa que faa mais de um curso ou


mdulos de um mesmo curso contada como treinando
por cada curso ou mdulo feito). Tambm contribuem para
tornar mais frgeis as estatsticas oficiais ocorrncias como o
registro de cursos que eventualmente no venham a ser ministrados, ou o nmero de inscritos ser superior ao efetivo
dos que de fato freqentam os cursos14; ademais, durante o
perodo do PLANFOR quando um seminrio de oito horas podia ser contabilizado como um curso de qualificao
profissional uma pessoa que participasse de, por exemplo,
trs seminrios de um dia seria contada como trs unidades
de treinandos15. O resultado global que, a depender do
rigor adotado por cada secretaria estadual de trabalho, as estatsticas de qualificao profissional podem se situar mais
prximas da fico que da realidade. Uma mudana concreta
do PNQ exigncia de uma mdia de 200 horas para os cur-

Ao longo da experincia do PLANFOR, problemas dessa natureza


foram detectados em vrios estados. Uma ocorrncia recente j no
mbito do PNQ foi o caso da Organizao No- Governamental
(ONG) gora, sob investigao por supostamente ter malversado o
montante de R$ 800.000,00 (oitocentos mil reais) de um contrato com
o Ministrio do Trabalho e Emprego para a realizao de cursos de
qualificao em Braslia, So Paulo e Rio Grande do Sul. (DINHEIRO..., 2004).
15
A partir de 2003 no contexto do PNQ o CODEFAT definiu 200
horas como a carga horria mdia que deveria ser atingida em cada
Estado. Ademais, alguns Estados a exemplo de Pernambuco fixaram um mnimo de 80 horas de curso. Isso naturalmente trouxe um
problema adicional que requer um trabalho mais abrangente e minucioso de acompanhamento e de avaliao: verificar a possibilidade
de adaptao burocrtica do contedo de cursos de menor durao
nova carga horria sem um criterioso dimensionamento do programa ministrado. Uma forma de se evitar esse problema a anlise do
material didtico apresentado pelas entidades executoras, associada
a entrevistas com instrutores, coordenadores de cursos e educandos,
com vistas a se verificar se o contedo do curso corresponde ao que
esperado em termos de qualificao profissional, alm de se observar o aspecto da pedagogia. Sabe-se que em Pernambuco esse tipo
de trabalho foi realizado nos anos 2005-2006.
14

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91

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sos de qualificao profissional16, reduzindo a proliferao de


cursos de curta durao certamente ameniza o problema,
embora permanea a discrepncia decorrente da inexatido
da medida treinando no PNQ, educando. No entanto,
deve-se considerar que a mdia de 200 horas (em si, insuficiente, dada a deficincia de escolaridade bsica de segmentos expressivos da fora de trabalho) inclui a realizao de
cursos de curta durao, do que decorre que se trata, pelo
menos em parte dos cursos oferecidos, de algo claramente insuficiente para a formao de trabalhadores com qualificao
ocupacional especfica, em condies competitivas para uma
boa insero no mercado de trabalho.

92

Algumas alteraes processadas nas normas do CODEFAT relativas poltica de qualificao profissional no mbito do SPETR , fora a j mencionada elevao da carga horria dos cursos, so essencialmente cosmticas apenas para
apor a marca poltica da nova administrao federal. De fato,
o que era Plano Estadual de Qualificao (PEQ), passou a se
chamar Plano Territorial de Qualificao (PlanTeq), e o objeto
central passou a ser qualificao social e profissional17.
A resoluo 333/2003 (PNQ) mantm a mesma estrutura de instncias poltico-administrativas, como j estabelecido pela Resoluo 258/2000 (PLANFOR): CODEFAT/
Ministrio/Secretarias Estaduais de Trabalho/Comisses
Estadual e Municipal de Trabalho, e as chamadas parcerias
as entidades executoras em cada unidade da Federao
e as parcerias nacionais (entidades do Sistema S, entidades
sindicais e ONGs).
Sob o PNQ, ficou definido (artigo terceiro, pargrafo 10) que os
cursos de qualificao propriamente ditos no podero ter carga
horria inferior a 40 horas; seminrios, oficinas, laboratrios e outras modalidades, com durao no inferior a 16 horas; devendo a
mdia global de todas as aes no ser inferior a 200 horas.
17
Rigorosamente, o adjetivo social no tem, neste caso, um sentido
preciso e pode dar margem a interpretaes vrias: o que significaria
qualificar socialmente um trabalhador? O Estado deve qualificar
socialmente um indivduo?
16

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Com respeito partio dos recursos, til que sejam


observadas diferenas entre as duas resolues.
Da resoluo 258/2000:
Art. 14. Cada PEQ dever obedecer aos seguintes percentuais de aplicao dos recursos do FAT, alocados ao
convnio anualmente:
I - mnimo de 80% dos recursos e 90% da oferta de vagas em aes de qualificao profissional para a populao-alvo definida no art. 8 e respectivos pargrafos
desta Resoluo; 18
II - at 16% dos recursos e 10% da oferta de vagas em
aes de qualificao profissional para outros grupos
relevantes para o desenvolvimento sustentado, devendo contemplar, obrigatoriamente, a formao de membros de Comisses Municipais de Emprego;

O artigo 8 da Resoluo 258/2000 (BRASIL, 2000) define como


pblico-alvo os seguintes segmentos da PEA urbana ou rural: I
- pessoas desocupadas, principalmente as beneficirias do segurodesemprego e candidatas a primeiro emprego; II - pessoas sob risco
de desocupao, em decorrncia de processos de modernizao tecnolgica, privatizao, redefinies de poltica econmica e outras
formas de reestruturao produtiva;
III - pequenos e microprodutores, agricultores familiares e tambm
pessoas beneficirias de alternativas de crdito financiadas pelo FAT
(PROGER, PRONAF e outros); IV - pessoas que trabalham em condio autnoma, por conta prpria ou autogestionada, e em atividades sujeitas a sazonalidades por motivos de restrio legal, clima,
ciclo econmico e outros fatores que possam gerar instabilidade na
ocupao e fluxo de renda. 1 Em qualquer das categorias indicadas, tero preferncia de acesso aos programas do PLANFOR pessoas mais vulnerveis economicamente e socialmente, definindo-se o
grau de vulnerabilidade em funo da combinao de atributos que
possam implicar desvantagem ou discriminao no mercado de trabalho, bem como dificultar o acesso dessas pessoas a outras alternativas de qualificao ou requalificao profissional. O pblico-alvo
definido pela Resoluo 333 (PNQ) tambm referido no artigo 8
e constitui um conjunto mais detalhado embora essencialmente o
mesmo definido na Resoluo 258.
18

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93

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III - at 4% dos recursos em projetos especiais, incluindo obrigatoriamente avaliao externa da implementao do PEQ e da gesto local e atualizao do cadastro de
entidades e avaliao da oferta de educao profissional
na unidade federativa, podendo tambm contemplar,
respeitado o limite de recursos para projetos especiais,
aes de apoio gesto do PEQ e estudos prospectivos
da demanda de trabalho e qualificao profissional,
como subsdio ao PEQ. (BRASIL, 2000).

Da resoluo 333/2003:
Art. 14. Cada PlanTeQ dever obedecer aos seguintes
percentuais de aplicao dos recursos do FAT, alocados
ao convnio anualmente:
I mnimo de 85% dos recursos e 90% da oferta de vagas em aes de qualificao profissional para a populao prioritria definida no art. 8 e respectivos pargrafos desta Resoluo;

94

II at 15% dos recursos e 10% da oferta de vagas em


aes de qualificao social e profissional para outros
grupos de trabalhadores/as vinculados/as especificidade da PEA do territrio, podendo tambm contemplar, respeitado o limite de recursos, estudos prospectivos da demanda de trabalho e qualificao profissional,
como subsdio ao PlanTeQ. (BRASIL, 2003).

Fica evidente que, sob o PNQ, excluda a destinao de


recursos para avaliao externa (obrigatria no PLANFOR).
Ou seja, aumenta-se em cinco pontos percentuais relativamente ao PLANFOR a dotao para qualificao profissional,
mas elimina-se a parte referente a avaliao externa tema a
ser examinado em seo prpria, adiante.
Nas normas referentes ao PLANFOR, o artigo 15 explicita a alocao a ser feita por cada parceria:
Art. 15. Cada PARCERIA dever obedecer aos seguintes
percentuais de aplicao dos recursos do FAT, alocados ao
convnio anual:
I - mnimo de 96% dos recursos em aes de qualificao profissional para a populao alvo definida no art.

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8 e respectivos pargrafos desta Resoluo, podendo


contemplar tambm outros grupos relevantes para o desenvolvimento sustentado e a formao de membros de
Comisses Estaduais de Emprego;
II - at 4% dos recursos em projetos especiais, incluindo obrigatoriamente avaliao externa da implementao da PARCERIA e da gesto local, podendo tambm contemplar, respeitado o limite de
recursos para projetos especiais, aes de apoio
gesto da PARCERIA e outros projetos de desenvolvimento, produo, experimentao e avaliao de
metodologias e materiais tcnico-didticos pertinentes aos objetivos do PLANFOR. (BRASIL, 2000).

Nas normas do PNQ, o artigo 15 trata dos chamados


Projetos Especiais de Qualificao (ProEsqs), de carter nacional ou regional com instituies governamentais, no-governamentais ou intergovernamentais, no mbito do Programa do Seguro-Desemprego (BRASIL, 2003):
Art. 15. Cada ProEsq dever obedecer aos seguintes percentuais de aplicao dos recursos do FAT alocados ao convnio anual: I at 20% em aes de qualificao da populao prioritria, exclusivamente para efeito de validao e
divulgao do estudo, pesquisa, metodologia ou tecnologia
de qualificao; II no mnimo 80% dos recursos na elaborao e execuo de pesquisa, sistematizao, estudo ou
publicao, formao de formadores e no desenvolvimento, produo, experimentao e avaliao de metodologias,
tecnologias e materiais tcnico-didticos pertinentes aos
objetivos do PNQ.

95

Os ProEsqs
contemplam a elaborao de estudos, pesquisas, materiais tcnico-didticos, metodologias e tecnologias de
qualificao social e profissional destinadas a populaes
especficas ou abordando aspectos da demanda, oferta e
do aperfeioamento das polticas pblicas de qualificao
e de sua gesto participativa, implementados em escala
regional ou nacional (artigo 3. pargrafo 5 da Resoluo
333) e s podem ser desenvolvidos em escalas nacional

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ou regional. Devem envolver a presena de pelo menos 03


(trs) Estados de uma mesma regio quando adquirem
carter regional - ou pelo menos 08 (oito) Estados abrangendo todas as regies do pas quando adquirem carter
nacional (Art. 3o 6o da Resoluo 333 do CODEFAT).
(BRASIL, 2003).

Em 2004, so institudos no mbito do PNQ os Planos


Setoriais de Qualificao (PlanSeQs), a serem formalizados
via convnio (ou outro instrumento legal) diretamente entre
o MTE e entidades executoras de aes de qualificao social
e profissional (instituies sem fins lucrativos). (BRASIL.
RESOLUO N 408, 2008).

96

Dessa forma o PNQ fica configurado em trs linhas programticas: Planos Estaduais de Qualificao (PLANTEQs),
formalizados via convnio entre o MTE e os governos estaduais (secretarias de trabalho); PROESQs (projetos especiais)
e PLANSEQs (planos setoriais), os dois ltimos estabelecidos
via convnios (ou outro instrumento legal) diretamente entre
o MTE e entidades executoras.
Os elementos aqui aportados, referentes s Resolues
258 e 333, deixam evidentes as seguintes mudanas na normatizao da poltica pblica de qualificao da fora de trabalho no Brasil:
i)

A alocao de recursos para avaliao externa e a


obrigatoriedade dessa avaliao, nos planos estaduais de qualificao profissional definidas na Resoluo 258 (PLANFOR) so eliminadas pela Resoluo 333 (PNQ).19

ii) A idia de avano metodolgico j contida na Resoluo 333, via projetos especiais e sempre objeto de
discusso nos seminrios de avaliao no mbito do
PLANFOR revestida de maior ambio, expressa
nas proposies dos PROESQs e PLANSEQs.
Aspectos referentes ao sistema de avaliao da poltica pblica sob
anlise sero discutidos em seo prpria.
19

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iii) A retrica um trao caracterstico das normas


emitidas pelo CODEFAT ganha no PNQ maior
grandiloqncia, como se observa no seguinte trecho: Os Projetos Especiais de Qualificao resultam de uma parceria entre o Estado e instituies
da sociedade civil, com o propsito de favorecer o
desenvolvimento poltico-conceitual, a articulao institucional, a qualidade pedaggica e a efetividade social e poltica do PNQ. (BRASIL, 2004,
p. 5, grifos nossos).
iv) O aspecto retrico e de generalidade tambm se destaca na Resoluo 408/2004 (PLANSEQ), conforme
se observa no primeiro dos 13 pargrafos que esta
resoluo acrescenta ao artigo 3 da Resoluo 333.
(BRASIL, 2004).20:
11 Os Planos Setoriais de Qualificao - PlanSeQs so um instrumento complementar aos PlanTeQs,
orientado ao atendimento transversal e concertado de
demandas emergenciais, estruturantes ou setorializadas de qualificao, identificadas a partir de iniciativas
governamentais, sindicais, empresariais ou sociais, cujo
atendimento no tenha sido passvel de antecipao
pelo planejamento dos entes federativos ou municipalidades conveniadas ao PNQ. (BRASIL. RESOLUO
N 408, 2008, grifo nosso).

97

Obviamente, da forma como est expresso, o pargrafo permite a incluso de qualquer iniciativa. Para se ter uma
idia do que um projeto sob o PLANSEQ poderia constituir
necessrio observarmos casos concretos: por exemplo, recolhem-se da pgina do MTE as seguintes informaes sobre
exemplos de projetos PLANSEQ em Pernambuco e no Pas
(MINISTRO..., 2008):
i) Planseq Petrleo e Gs Natural, em Ipojuca PE

A Resoluo 408, entre outras alteraes da Resoluo 333, acrescenta a esta, no artigo 3 os pargrafos de nmero 11 a 23.
20

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Projeto para o Estaleiro Atlntico Sul (em implantao)


Meta total de qualificao:1.940 beneficirios diretos e
5.680 indiretos21, at 31 de dezembro de 2008.
Duas etapas. A primeira com incio em 22 de outubro [2007] 383 pessoas. A segunda, de 3 de maro a
14 de agosto 2008, aproximadamente 580 pessoas.
Cursos ministrados para as seguintes ocupaes: qualificao de armador de ferro, carpinteiro de forma,
pedreiro de concreto e soldador ponteador.
Carga horria total de 200 horas-aula para cada ocupao.
Cada etapa constituda de quatro mdulos: reforo da
escolaridade e lngua portuguesa; matemtica e lgica; Sade, Meio Ambiente e Segurana (SMS); contedos especficos e prticos das ocupaes.
Outras turmas (14) concludas no municpio de Escada 280 pessoas treinadas. Previstas turmas para os
municpios de Cabo de Santo Agostinho e Moreno,
completando a meta total.

98

Entidade Executora: SENAI-PE.


Recursos: R$ 1,41 milho para completar essa proposta
de qualificao social e profissional em nvel bsico.
ii) No mesmo material de divulgao feita referncia
a outro Planseq, dirigido a beneficirios do Bolsa-Famlia
185 mil pessoas em 13 regies metropolitanas , com o objetivo de promover ao de qualificao e insero profissional
em obras do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC).
Essas informaes deixam evidente que o PLANSEQ
pode se traduzir em projetos relevantes. No segundo caso,
Trata-se de uma curiosidade, j que difcil imaginar como
um trabalhador poderia ser beneficirio indireto de uma capacitao algo bem diferente do conceito de emprego indireto. Se
a referncia a pessoas indiretamente ocupadas, fica-se sem a
informao de como tais pessoas seriam alcanadas por cursos de
qualificao profissional.

21

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reflete a inteno de se buscar a chamada porta de sada


para beneficirios do Bolsa-Famlia. No primeiro, representa
o foco em mo-de-obra para setores especficos da atividade
econmica, o que corresponde idia, j referida neste estudo, de se atender demanda de mercado em contraposio
demanda social, tendendo esta ltima a se consolidar como
a clientela primordial do PLANTEQ.
necessrio, no entanto, que sejam feitas qualificaes
dessas duas vertentes. Com respeito ao atendimento da demanda de mercado deve-se conforme o ponto de vista defendido neste estudo buscar parceria com o setor privado,
dividindo os custos dos programas, o que no parece ser o
caso do Planseq Petrleo Gs, em Pernambuco. Por outro
lado, mesmo que se vislumbre aqui uma separao metodolgica entre demanda social e demanda de mercado,
a Resoluo 408 (que institui o PLANSEQ e se constitui de
acrscimos Resoluo 333) define no pargrafo 14 acrescentado ao artigo terceiro da Resoluo 333: Constituem pblico
prioritrio dos PlanSeQs o/a trabalhador/a desocupado/a e
as populaes socialmente vulnerveis definidas nos incisos I
a IX do art. 8 [da Resoluo 333]. Significa que o PLANSEQ
enquadrado na mesma perspectiva do PLANTEQ, constituindo, de fato, um adendo para se captar a demanda que
eventualmente no tenha sido atendida por este ltimo. Reiteramos que seria um avano fazer a recomendada distino
entre demanda social e demanda de mercado, nesta ltima
definindo-se claramente os termos da parceria financeira com
o capital privado. A respeito disso, a Resoluo 408 menciona
co-financiamento em termos de contrapartidas dos agentes
envolvidos (contrapartida real do/s demandante/s, dividida segundo o porte e a capacidade econmica dos agentes
pblicos, privados e sociais envolvidos, inclusive de investidores, que sero contabilizadas, no projeto, como uma nica
contrapartida -conforme inciso IV do pargrafo 21 acrescido
Resoluo 333). Como no so estabelecidos detalhamentos

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dessa contrapartida e no projeto o item contrapartida consolidado, o co-financiamento se refere ao que cada agente envolvido secretarias estaduais, municipais, ONGs, sindicatos
e empresas privadas pode aportar em termos de apoio: pessoal, equipamentos etc., sem necessariamente envolver recursos financeiros. Portanto, o aporte financeiro termina por ser
exclusivamente do FAT.
No que se refere ao PLANSEQ Bolsa-Famlia, uma questo importante a magnitude da tarefa de se garantir vagas
no mercado de trabalho para o pblico-alvo (185 mil pessoas); significa ter em mente a dimenso temporal para alcance
da meta, sob pena de serem alimentadas falsas expectativas e
geradas frustraes nos beneficirios, um problema recorrente em aes de fomento da empregabilidade de segmentos
da fora de trabalho no plano federal e no plano estadual, sob
o rtulo de primeiro emprego, centros da juventude etc.

100

Outros elementos devem ser considerados para se


apreender a atual configurao da poltica nacional de qualificao profissional. Trata-se de aspectos referentes instituio do chamado Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e
Renda (SPETR) nova denominao para o sistema nacional
de emprego cujas categorias-chave so arranjos municipais, articulao, integrao e participao.
O SPETR engloba aes estabelecidas desde os anos
setenta e oitenta (intermediao de mo-de-obra, seguro-desemprego), ao que foram sendo adicionadas, a partir dos anos
noventa, aes de qualificao profissional, crdito para emprego e renda, programas de primeiro emprego para estratos
jovens da fora de trabalho e, recentemente, o chamado Programa de Microcrdito Produtivo Orientado (PMPO) e aes
de apoio a empreendimentos de economia solidria. No
entanto, qualificao profissional tema deste trabalho a
linha programtica que tem sido o principal objeto de ateno
das representaes da sociedade civil, em parte por conta do
aprofundamento da crise do mercado de trabalho a partir dos
anos noventa; ademais, a possibilidade de liberao de recursos para instituies representativas da sociedade atuarem

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como entidades executoras de capacitao tambm desempenhou papel decisivo para tal interesse. As expectativas de
utilizao desses recursos pblicos foram sendo ampliadas e
consolidadas ao longo dos anos, em particular entre 1995 e
2001, quando o montante de recursos do FAT destinados a
polticas de emprego alcanou valores expressivos.22
Na linha de buscar ampliar o envolvimento de representaes da sociedade no SPETR, foi estabelecida uma sistemtica de trabalho e de divulgao de resultados que privilegia
os congressos com a arregimentao de representantes do
governo federal, de governos estaduais e de grandes municpios (com mais de 300 mil habitantes), comisses estaduais e
municipais de emprego, entidades representativas empresariais e dos trabalhadores.23
importante assinalar que nos congressos nacionais
do SPETR h participao assim como ocorria nos seminrios de discusso sobre o PLANFOR, promovidos pela
ento Secretaria de Formao de Mo-de-Obra (SEFOR), do
MTE de tcnicos vinculados Academia (universidades
e instituies de pesquisa), alguns tambm vinculados ao
governo federal, a governos estaduais ou a ONGs. Ocorre
que preocupaes como articulao e integrao (de polticas e programas) eram pontos de destaque nas discusses
conduzidas nos encontros sobre o PLANFOR e tambm em
encontros cientficos. Do mesmo modo, era pontuado nos
encontros acadmicos o aspecto da limitada capacidade das

101

Dados do MTE informam que, para o sistema pblico de emprego


como um todo, foi a seguinte a evoluo da alocao de recursos
do FAT (em R$ bilho): 1995 0,347; 1996 1,171; 1997 1,444; 1998
1,714; 1999 1,482; 2000 1,522. Em 2001, houve reduo para R$
1,012 bilho e nos anos 2002-2005 os valores se situaram na faixa de
R$ 0,5 bilho. (POLTICAS..., 2008).
23
No perodo do PLANFOR, os encontros organizados pelo MTE
tinham menor dimenso embora qualitativamente com as mesmas
representaes dos eventos realizados sob o SPETR. Conforme estimativa do prprio MTE, cerca de 1.500 pessoas teriam participado
do I e do II Congressos do SPTER, realizados respectivamente em
dezembro de 2004 e julho de 2005.
22

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polticas para o mercado de trabalho de reduzir o nvel de


desemprego ou de aumentar a renda dos trabalhadores em
contexto adverso da economia.

102

Portanto, as principais recomendaes para o avano no


sistema nacional de polticas de emprego vinculadas articulao, integrao e participao nos congressos nacionais
do SPETR so tentativas de resolver velhos problemas. O
que representaria novidade, como decorrncia dessas recomendaes, seria a instituio do chamado Convnio nico e do Plano Plurianual, o que permitiria a integrao das
aes operadas sob o SPETR24; o convnio nico devendo ser
celebrado com estados, Distrito Federal, capitais e municpios
com mais de 300 mil habitantes (mais de 200 mil habitantes,
segundo a Resoluo 560, de 28 de novembro de 2007 que
revogou a Resoluo 466). As resolues do CODEFAT no
especificam o significado desses instrumentos para a integrao das aes do SPETR. Moretto (2007, p. 13) tenta descobrir
um sentido para tal:
Podemos dizer que o desenho institucional que resulta
do [II] Congresso um avano em relao situao anterior. A instituio de um convnio nico entre o MTE e
as unidades da federao ou grande municpio, a partir
de planos previamente discutidos e que incorporam as
vrias aes a serem realizadas no mbito de cada espao territorial, racionaliza os procedimentos ao mesmo
tempo em que exige maior empenho em planejamento.
A existncia de um plano plurianual permite que a unidade da federao faa o pagamento de despesas sem
que tenha ocorrido o repasse, o que no podia ser feito
Conforme Resoluo 466, de 21 de dezembro de 2005. (BRASIL.
RESOLUO N 466, 2008). De fato, esta Resoluo foi revogada
pela Resoluo 560/2007, na qual no consta referncia ao convnio
nico. Por outro lado, havia sido publicada em 16 de fevereiro de
2006 a Resoluo 475 (13/02/2006), que se baseia na Resoluo 466,
e estabelece (no artigo 1.) que a Secretaria de Polticas Pblicas de
Emprego (SPPE/MTE) fica autorizada a firmar Convnios Plurianuais nicos com estados ou municpios, pelo perodo de maro de
2006 a dezembro de 2009. (BRASIL. RESOLUO N 475, 2008).

24

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anteriormente, permitindo que se cumpra com os compromissos com os fornecedores. Esse aspecto positivo
convive, entretanto, com a ausncia de um fluxo contnuo de recursos, o que implica em custos administrativos e financeiros que poderiam ser evitados se o cronograma de repasse fosse respeitado. Ademais, convive-se
tambm com a reduo do volume de recursos, trazendo
insegurana com relao continuidade das aes.

difcil se identificar inovao. A elaborao de planos


de trabalho por parte dos estados j era prtica exigida por
normas do CODEFAT, desde o PLANFOR quando tambm
se buscava a integrao, experincia da qual resultou a iniciativa, em vrios estados, de criao de unidades administrativas que integravam seguro-desemprego, qualificao profissional, intermediao, operaes de crdito25. Com respeito
ao plano plurianual a vantagem apontada por Moretto (2007)
depende da disponibilidade de cada estado de adiantar recursos; ademais, o grau de eficincia administrativa influenciado pela velocidade dos trmites burocrticos (nos planos
estadual e federal) o que sempre levou a atrasos no incio da
execuo do plano estadual de qualificao profissional26.

103

Por outro lado, Moretto (2007, p. 19) v nos centros de


atendimento ao trabalhador uma importante inovao no
sentido da integrao:
Com relao questo da integrao e articulao das
polticas, a deciso de se criar um local nico para acesso aos servios de colocao e do seguro-desemprego,
um passo importante, pois em um nico atendimento o
trabalhador pode acessar os dois servios.

Em Pernambuco, por exemplo, foi criada a Agncia do Trabalho


em Recife modelo que foi multiplicado para vrios municpios em
todo o Estado.
26
Novamente recorrendo-se a Pernambuco como exemplo, a execuo do PLANTEQ 2007 foi iniciada em 2008. Tais atrasos em geral
levam a uma concentrao de cursos em um curto perodo de tempo,
o que tende a gerar prejuzos pedaggicos.
25

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Mas, como j referido, tal linha de ao j era parte da


prtica instituda sob o PLANFOR. O que constituiria um
avano seria a interligao, via informtica, dos centros de
atendimento, inovao ainda por ser implementada e que
demanda um sistema mais amigvel e mais eficiente que o
SIGAE (Sistema Integrado de Gesto das Aes de Emprego)27, alm de capacitao do pessoal tcnico desses centros
(MORETTO, 2007, p. 14):
A integrao dos vrios centros pode eliminar a concorrncia entre as vrias agncias hoje existentes, pois
independentemente de quem faa a captao da vaga,
esta estar disponvel para todas as agncias, facilitando,
assim, encontrar o trabalhador mais adequado e mais rapidamente para preench-la [sic]. Do mesmo modo, elimina a necessidade de o trabalhador fazer a inscrio em
vrias agncias, pois o banco de dados ser nico.

104

O aspecto da participao referendado, no II Congresso


do SPETR, pela nfase na gesto tripartite dos diversos programas
e aes elemento que, para ser de fato efetivo, necessitaria de
grandes avanos, at agora imperceptveis, na rede de controle
social constituda pelas comisses de emprego. No entanto, a experincia desses catorze anos do sistema pblico de emprego (em
suas diversas reas e aes) revela que a rede de controle social
permanece como um elo frgil da poltica pblica de emprego.
Em suma, o que o exame da documentao oficial do
MTE revela a maior carga retrica das resolues emitidas
pelo CODEFAT, como se a afirmao de intenes e princpios fosse garantia de mudanas. Um exemplo claro est na
j referida Resoluo 560, que, no artigo 3 anuncia que de27
Software utilizado pelo MTE, pelas secretarias de trabalho dos estados para registro de informaes sobre os programas executados
(inclusive intermediao e seguro-desemprego) e para acesso das
entidades executoras das aes de qualificao profissional, que
informam diretamente ao sistema sobre os beneficirios (nmero
de educandos, dados pessoais, cursos realizados, evaso etc.), sem
controle adequado da qualidade da informao ou qualquer avaliao crtica sobre a veracidade do que informado.

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vero ser observados, na execuo das aes que integram


o SPTER, 11 princpios: da insero dos trabalhadores no
mercado de trabalho; da integrao; da gesto participativa;
da continuidade [das aes]; da eficincia e eficcia; da efetividade social; da ateno aos grupos vulnerveis; da viabilidade de controle; da qualidade no atendimento; da sustentabilidade financeira; da legalidade, do interesse e da moralidade
pblica. O mesmo grau de retrica reservado ao sistema de
monitoramento e avaliao, agora centralizado no MTE e
sem alocao de recursos para tal nos repasses aos estados
tema que objeto da seo a seguir.

Implicaes da Nova Congurao da Poltica Nacional de Qualicao de Mo-de-obra, no mbito do SPETR


A anlise documental at aqui conduzida evidencia importantes implicaes prticas do atual desenho do sistema
pblico de emprego no Brasil, particularmente no que concerne linha programtica da qualificao profissional. A seguir, um sumrio dessas implicaes.
i)

105

Fica evidente, nos documentos oficiais que definem


e regulamentam os PROESQs e os PLANSEQs, uma
primazia na captao de recursos das ONGs, de
entidades do Sistema S, de federaes sindicais e
ONGs que so braos dessas federaes (algumas
ONGs mantm contrato no plano estadual e simultaneamente via relao direta com o Ministrio).

ii) eliminada a destinao de recursos para avaliao


externa no mbito estadual, mantendo-se apenas a
avaliao externa no plano nacional, atualmente a
cargo da instituio interuniversitria UNITRABALHO. Essa experincia de avaliao centralizada
j havia ocorrido no incio do PLANFOR, sem resultados satisfatrios o que terminou por levar descentralizao com destinao aos estados de recursos
especficos para avaliao externa e monitoramento.

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iii) Assim, simultaneamente maior participao de


ONGs nos recursos do FAT dirigidos a programas de
qualificao profissional, a centralizao da avaliao
no Ministrio fragiliza a ao de controle social. A
meno atuao das Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs) na fiscalizao, e de rgos de controle
como os tribunais de contas e a Controladoria Geral da
Unio e auditoria do MTE, seria uma complementao
do sistema de controle28. No entanto, as DRTs no tm
equipe, nem seria papel dessas instncias administrativas fazer acompanhamento tcnico (monitoramento,
avaliao, estudos de egressos dos cursos de qualificao) elemento essencial para se ter, de fato, um
sistema de avaliao que permita correes de rota e
elaborao de estudos de eficincia e eficcia dos programas. Ademais, os tradicionais rgos de controle
apenas detectam, ex-post, falhas e desvios de rota.

106

iv) Outra importante mudana na prtica atual relativamente ao perodo do PLANFOR a escassez de informaes sobre os resultados dos programas de qualificao e sobre estudos de avaliao. Antes se dispunha de
uma base de dados sobre os resultados da execuo dos
Planos Estaduais de Qualificao Profissional (PEQs).
Embora tais informaes carregassem diversas fragilidades, pelo menos havia disponibilidade de uma base
de dados. Ou seja, em vez de haver avano, houve reduo do grau de transparncia das aes realizadas.
Significa, portanto, que no campo da avaliao e do monitoramento das aes de qualificao profissional, retrocesso
se sobrepe a avano. Considerada a importncia crescente

Observe-se que as referidas instituies j tm atribuies de fiscalizao e controle bem definidas na legislao pertinente, alm de
terem uma prtica corrente de atuao de controle nas respectivas
reas. Portanto, no caberia a uma instncia do MTE definir um papel especfico de controle da poltica de qualificao profissional.

28

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de ONGs e outras instituies sem fins lucrativos nos contratos ou convnios diretamente com o MTE para montagem de
cursos de qualificao profissional, a ausncia de um sistema descentralizado de avaliao externa pode potencializar
problemas no que concerne utilizao desses recursos pblicos29. Na seo seguinte sero feitas consideraes adicionais sobre avaliao e monitoramento no sistema pblico de
emprego, com destaque nas mudanas operadas no mbito
do PNQ.
A propsito, matria do Jornal Folha de So Paulo (quarta-feira,
20 de fevereiro de 2008), sob o ttulo Ministrio do Trabalho favorece o PDT, sugere que aliados do PDT, presidido pelo ministro
Carlos Lupi, estariam sendo favorecidos pelo fato de 12 entidades
ligadas ao PDT terem recebido cerca de R$ 50 milhes (de um total
de R$ 111,5 milhes) para realizar treinamento de jovens em vrios estados do Pas. Dirigentes das entidades beneficiadas seriam
parentes, doadores de campanha ou polticos do prprio PDT. Na
matria so citados nomes de entidades, de pessoas, e relaes de
parentesco e/ou partidrias. Os valores liberados se refeririam ao
perodo de 30/11/2007 at janeiro/2008, no montante de cerca de R$
70 milhes, se computadas verbas para bolsas destinadas a jovens.
O total de beneficirios da capacitao seria 29,5 mil jovens. tambm mencionado que, em vrios casos, a entidade terceirizaria a
realizao dos cursos. Entre as entidades recebedoras estariam a DataBrasil (que funciona dentro da sede da Fora Sindical). Segundo
a matria, o MTE no nega as destinaes de recursos, e informa que
no assina convnios com partidos polticos, pois existem normas
a serem cumpridas. Evidente que tais informaes no necessariamente significam que os recursos seriam usados de forma perdulria. No entanto, a ocorrncia deixa bem evidente que um sistema
de monitoramento e avaliao descentralizado e autnomo em relao ao SPETR uma necessidade crucial. Ademais, regras mais
rgidas de alocao de recursos do FAT para qualificao profissional so obviamente urgentes. Supostas fraudes no passado desse
programa (cursos-fantasma e entidades que recebiam recursos
cujo montante e cuja meta de qualificao eram absolutamente incompatveis com a estrutura de tais entidades), desde o PLANFOR,
hoje ainda sob investigao, revelam que o problema no novo
fato que dramatiza a urgncia de uma completa reestruturao
de procedimentos na liberao de recursos, no acompanhamento e
na avaliao das aes.
29

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107

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Problemtica da Avaliao e do Monitoramento


no Sistema Nacional de Emprego
A criao do FAT, em 1990, e a emergncia de novos
programas dirigidos ao mercado de trabalho respondem a
demandas que foram expressas na Constituio de 1988, e
seguem recomendaes da Organizao Internacional do
Trabalho. A idia de montagem de uma rede de controle
social um elemento fundamental incorporando todas as
polticas sociais.

108

O desenho dos programas de qualificao profissional


assim como os referentes a crdito para emprego e renda
pressupe uma ativa participao de representaes da sociedade civil na identificao de demandas, no planejamento
de atividades, e nos processos de monitoramento e avaliao.
De forma resumida afinal, trata-se de algo bastante conhecido dos especialistas e referido em vrios trabalhos a rede
institucional desses programas compreende o seguinte, nos
termos prevalecentes no perodo do PLANFOR:
i)

O MTE opera convnios ou contratos com governos


estaduais (secretarias de trabalho), entidades do Sistema S, ONGs, sindicatos e federaes sindicais.

ii) Cada secretaria estadual estabelece contratos com


entidades sem fins lucrativos (ONGs, Universidades,
Sistema S), podendo ser tambm celebrados contratos/convnios com representaes sindicais. Os contratos das secretarias de trabalho envolvem cursos de
qualificao profissional, monitoramento, avaliao,
estudos e apoio gesto dos programas estaduais.
iii) Cada secretaria de trabalho deve chamar a colaborao
da comisso estadual de emprego para o planejamento
das aes e para a elaborao do Plano de Trabalho.
iv) A comisso estadual e as comisses municipais de
emprego de formao tripartite e paritria de representaes dos trabalhadores, dos empresrios e
do governo devem cumprir o papel de identificar

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demandas, colaborar para a elaborao do Plano de


Trabalho estadual e participar do monitoramento e
da avaliao das aes de execuo do Programa.
v) Aes de monitoramento, avaliao externa e apoio
gesto devendo ser conduzidas por ONGs (desde que no participem da atividade de qualificao
profissional) ou por universidades, ou instituies
vinculadas a universidades.
Os elos frgeis dessa rede institucional so bem conhecidos: a) dependncia formal e poltica das comisses
de emprego, relativamente a governos municipais e ao governo estadual (este ltimo responsvel pelos atos legais de
criao e homologao das comisses); b) no nvel local, as
comisses municipais ficam sob influncia da prefeitura e
de disputas polticas locais, em geral matizadas por parlamentares, vereadores, cabos eleitorais e lideranas sindicais
consolidadas; c) o atraso educacional que o Brasil carrega ao
longo de dcadas, em particular no interior do Pas, torna
difcil a tarefa de composio das comisses com pessoas
cuja escolaridade seja compatvel com o desempenho de
funes que requeiram capacitao tcnica adequada; d) por
conta da prpria regulamentao relativa s comisses de
emprego h uma rotatividade de componentes, o que dificulta a consolidao de comisses com capacidade tcnica
em carter duradouro.

109

Que mudanas foram efetivamente operadas pelo PNQ


no campo do monitoramento e da avaliao? Da Resoluo
333 (BRASIL, 2003) e de resolues mais recentes pode ser
extrada a seguinte sntese30:

Ver artigo terceiro (pargrafos quinto e sexto); artigo primeiro, primeiro pargrafo; Artigo 17, pargrafos 6, 7, 8 e 9. Ver, tambm, Resoluo 560 (28/11/2007) e Resoluo 575 (28/04/2008); esta ltima,
que revoga as Resolues 333/2003 e 408/2004, e qual anexada um
Termo de Referncia para o PNQ, passa a ser o instrumento definidor
e normatizador do Programa. (BRASIL. RESOLUO N 560, 2008;
BRASIL. RESOLUO N 575, 2008).

30

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i)

O PNQ promete implementar um ambicioso conjunto de estudos, via laboratrios experimentais, em


busca de inovao metodolgica na rea de qualificao profissional e da melhora da poltica de treinamento de mo-de-obra tais estudos devem ter
ampla dimenso nos planos nacional e regional.

ii) O sistema de monitoramento e de avaliao passa


a ser centralizado no Ministrio do Trabalho e Emprego (o que significa voltar a um modelo anterior,
j experimentado e que no se mostrou satisfatoriamente operacional e efetivo).
iii) atribuda a instncias regionais do MTE a tarefa de
execuo de aes de monitoramento, em adio s
atividades regulares de fiscalizao do cumprimento por empresas pblicas e privadas, e instituies
da legislao que regula as condies de trabalho e
as relaes trabalhistas.

110

iv) De fato, o sistema de monitoramento e avaliao


redefinido pelo PNQ agora sob os termos da Resoluo 575 (28/04/2008), que substitui a Resoluo 333 sucumbe retrica31 e passa a significar
controle e monitoramento por instncias convencionais (delegacias regionais do trabalho, Tribunal
de Contas, auditorias).

O uso da retrica , de fato, um aspecto dominante. No Termo de


Referncia anexado Resoluo 575, os princpios sobre os quais
deve operar o PNQ, antes anunciados como sendo onze (na Resoluo 560, como vimos na subseo II.2 deste trabalho), passam a ser
oito: I. Articulao entre Trabalho, Educao e Desenvolvimento; II.
Qualificao como Direito e Poltica Pblica; III. Dilogo e Controle
Social, Tripartismo e Negociao Coletiva; IV. Respeito ao Pacto Federativo; V. Adequao entre as Demandas do Mundo do Trabalho
e da Sociedade e a oferta de aes de qualificao; VI. Trabalho como
Princpio Educativo; VII. Reconhecimento dos saberes acumulados
na vida e no trabalho; VIII. Efetividade Social e na Qualidade Pedaggica das aes. (BRASIL. RESOLUO N 560, 2008; BRASIL.
RESOLUO N 575, 2008).
31

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Observe-se que, por um lado, estabelecido na seo


12 do Termo de Referncia anexado Resoluo 575 que
Para garantir a efetividade social, a qualidade pedaggica, a
eficincia e a eficcia das aes previstas, alm da transparncia e lisura na aplicao dos recursos, o PNQ dispor de um
processo permanente de acompanhamento de aes [...].
(BRASIL. RESOLUO N 575, 2008). Por outro, no artigo 13
da Resoluo 575, afirma-se:
Por demanda do MTE, podero ser celebrados convnios ou contratos de gesto voltados para a elaborao de avaliao externa, monitoramento e superviso, incluindo acompanhamento de egressos dos
cursos do PNQ, aes de apoio gesto, diagnsticos e estudos prospectivos da demanda de trabalho e
qualificao profissional. (BRASIL. RESOLUO N
575, 2008).

Ademais, assegurado ao final do Termo de Referncia que:

111

O DEQ/SPPE/MTE dever sistematizar os resultados,


com vistas divulgao peridica, por meio de relatrios, boletins e outros instrumentos, tendo em vista a
sua competncia, no mbito do Ministrio do Trabalho
e Emprego, de acompanhamento, superviso, controle e
avaliao tcnico-gerencial do PNQ. (BRASIL. RESOLUO N 575, 2008).

E, no artigo 30 da Resoluo 575, se estabelece:


O MTE mobilizar as Superintendncias Regionais do
Trabalho e Emprego SRTE ou respectivas Gerncias,
dentro das atribuies que lhe cabem institucionalmente, sem sobreposio com as atribuies de outros
rgos pblicos de controle, no sentido de acompanhar
e monitorar as aes do PNQ realizadas no mbito das
respectivas unidades da federao. (BRASIL. RESOLUO N 575, 2008).

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Por fim, anote-se que, no Artigo 30, 1 da Resoluo 575, previsto que As SRTE32 tero autonomia para
a realizao das aes de superviso e monitoramento das
aes previstas no PNQ, devendo o MTE e as entidades
convenentes subsidiar as Superintendncias com as informaes pertinentes. (BRASIL. RESOLUO N 575, 2008,
grifo nosso).

112

A combinao das referidas normas leva a duas constataes importantes: a) o que deveria ser permanente (avaliao externa) passa a ser uma possibilidade que
depende de iniciativa do Ministrio; b) o monitoramento
que pressupe gerao de informaes tcnicas (sobre
freqncia, evaso, preenchimento da carga horria etc.)
fica na esfera de instncias do Ministrio cuja atribuio
a de fiscalizao e que, portanto, no substitui uma ao
permanente de monitoramento. Assim, gerao de informaes sobre as aes de qualificao profissional um
aspecto claramente prejudicado.
Divulgao de informaes sobre a execuo do programa de qualificao profissional tambm um elemento
sacrificado, como se percebe em qualquer tentativa de acesso pgina do MTE em busca dessas informaes. De fato,
o nico documento disponvel na pgina do Ministrio, j
h algum tempo, PNQ/PLANTEQs Indicadores de Desempenho 2003 e 2004, com base em resultados de 2003 e
resultados preliminares de 2004 (90% da execuo do Programa). Trata-se de dados globais, na forma de apresentao em Power-Point no constituindo um detalhado documento tcnico.
Por outro lado, sabe-se que o MTE contratou, em 2004,
a instituio interuniversitria Unitrabalho para a tarefa de
fazer avaliao externa do PNQ. Os resultados desse trabalho
foram expressos em seminrios de avaliao, no estando
32

Secretaria Regional de Trabalho e Emprego (SRTE).

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disponvel na pgina dessa instituio qualquer relatrio tcnico eventualmente elaborado.33


evidente, portanto, que o sistema anterior de monitoramento e avaliao foi substitudo por outro que no
traz melhoras; ao contrrio, reduz a capacidade dos estados de monitorar e avaliar o programa. O sistema vigente
no PLANFOR pelo menos tinha procedimentos mais claros, com destinao de recursos do FAT para as secretarias estaduais de trabalho contratarem trabalho de monitoramento e de avaliao externa, esta ltima operando
independentemente da superviso contratada diretamente
pelo MTE. Pelo sistema atual, a avaliao fica circunscrita
quela centralizada no Ministrio, no havendo alocao
de recursos para os estados operarem o monitoramento e
a avaliao. Assim, depende de cada governo estadual a
alocao de recursos prprios para esse mister. O resultado que as aes de qualificao profissional podem ser
executadas sem um processo adequado e sistemtico de
acompanhamento e avaliao, ou seja, sem um trabalho de
superviso e avaliao externa, desenvolvido por iniciativa
do governo estadual via contratao de uma instituio autnoma. Em decorrncia disso, elimina-se a possibilidade
de superviso dinmica - pelo que ajustes e correes
de rota melhoram a qualidade do resultado. Como j
observado neste artigo, a experincia revela que, tanto no
PLANFOR quanto no PNQ, a avaliao externa centralizada em Braslia no teve alcance satisfatrio.

113

No III Seminrio Nacional de Avaliao do PNQ, realizado em


So Paulo (29 e 30 de setembro de 2005), foi mencionada a possibilidade de novos contratos entre o MTE e a Unitrabalho, para avaliao
do PNQ de 2005 e de 2006, retomando-se um convnio com 36 universidades. (REDE UNITRABALHO, 2008). Sabe-se que, em 2005, foi
firmado novo convnio entre o MTE e a Unitrabalho para avaliao
do PNQ 2005. (COSTA; GPBETTI, 2008). A partir do PNQ 2006, no se
encontra registro de outros convnios de avaliao externa com qualquer instituio. Isso significa que aparentemente o Programa vem
sendo tocado sem qualquer acompanhamento ou avaliao externa.

33

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Consideraes Finais
A anlise conduzida neste ensaio deixa evidente que o
programa nacional de qualificao profissional teria esboado alguma inovao apenas na exigncia de maior carga
horria dos cursos. No entanto, o desdobramento positivo
dessa medida depende de um adequado sistema de acompanhamento e avaliao e da introduo de procedimentos
com vistas adequao do contedo dos diversos cursos
(em geral, semelhantes aos realizados no mbito do PLANFOR) a uma maior carga horria. Na verdade, nenhum desses dois requisitos est em operao e, portanto, urge que
sejam implementados.

114

A possibilidade de contratao de auditoria independente para o exame de procedimentos administrativos e do


desempenho dessas representaes regionais do Ministrio, o
funcionamento de aparelhos de controle do prprio MTE, da
Controladoria Geral da Unio e de Tribunais de Contas, embora constituam teis instrumentos convencionais, e obviamente no dependam de autorizao do CODEFAT, servem
mais para detectar falhas na execuo e nos procedimentos
legais do que para evitar ocorrncia de problemas associados
a planejamento, adequao e pedagogia dos cursos. No caso
de uma poltica pblica da natureza da qualificao profissional, uma sistemtica permanente e descentralizada de monitoramento e avaliao que, como vimos, torna-se elemento
ausente sob o PNQ o que interessa, em termos de garantia
de efetividade, para a identificao e correo de falhas no
processo de execuo dos programas.
Ademais, um apropriado sistema de monitoramento
e avaliao torna imperativa a necessidade de incluso de
anlise de contedo e da pedagogia dos cursos, de modo
que sejam evitados ajustes burocrticos carga horria
ampliada; h possibilidade de que as entidades executoras dos cursos estejam absorvendo acrscimo de horas sem

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modificao substancial no programa dos cursos de menor


durao, e sem incluir itens relevantes para a formao profissional especfica dessa forma apenas cumprindo mecanicamente a exigncia de elevao da carga mdia para 200
horas. Ademais, necessrio que as secretarias estaduais de
trabalho estejam atentas para os casos de determinadas especialidades para as quais uma carga horria ampliada seja
excessiva34. Em suma, imperativo que tais aspectos sejam
contemplados nos planos estaduais de qualificao profissional; caso contrrio, o balano entre avanos e perdas tende a permanecer francamente negativo.
Um desafio apenas mencionado na ampliada retrica
das resolues do CODEFAT o controle social das aes.
A rede institucional das comisses de emprego continua como
dantes, sem que tenham sido modificados procedimentos legais e burocrticos na direo de efetivamente conferir autonomia e estabilidade a essas comisses, devendo-se tambm
pensar em incentivos no-monetrios para que tais representaes da sociedade civil se sintam motivadas a cumprir papel mais ativo. Uma maior estabilidade da composio desses grupos seria benfica no sentido de internalizar por mais
tempo a capacitao que devem receber a cada ano. Por outro
lado, o prprio contedo da qualificao dessas comisses deveria ser rediscutido de forma aberta, no sentido de se garantir
a preparao dos componentes em termos de habilidades para
prospectar informaes sobre a economia local (de cada municpio) e para identificar demandas de qualificao profissional,
assim como formar capacidades de pesquisa e sistematizao
de informaes. Considerado o que vem ocorrendo nesses catorze anos de poltica pblica nacional de qualificao do trabalhador, a rede de controle social continua to frgil quanto
vem sendo registrado na literatura especializada.

115

No caso do Estado de Pernambuco, a secretaria que executa polticas para o mercado de trabalho estabeleceu um mnimo de 80
horas para os cursos. Observa-se, no entanto, que as entidades executoras tendem a convergir para a carga mdia de 200 horas, de
modo a atender os requisitos das Resolues do CODEFAT.
34

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Reestruturao dos cursos outra necessidade, paralelamente ao processo de adequao da carga horria s diversas especialidades um trabalho que deve contar com o
concurso de especialistas de diversas reas. De fato, a grade curricular ainda praticamente a mesma, desde o perodo do PLANFOR e, na ausncia de trabalho sistemtico
de monitoramento e avaliao, persiste a lacuna representada pela no operao de elementos indutores de renovao
programtica e pedaggica; anote-se que so quase quinze
anos dessa poltica pblica em uma poca de rpidas transformaes tecnolgicas que afetam o mercado de trabalho e
a estrutura das especializaes profissionais.

116

Em tal contexto, a incorporao ao processo de monitoramento e de avaliao de sistemtico exame crtico do


material didtico, por parte das secretarias estaduais de trabalho, tambm se torna uma inovao a ser implementada,
com possibilidade de serem promovidos importantes avanos na efetividade da qualificao profissional.
tambm necessrio como j referido neste ensaio
que o programa de qualificao profissional seja executado
tendo-se em conta a distino entre demanda social e demanda de mercado, acoplada a procedimentos de integrao entre o MTE e o Ministrio da Educao e entre o MTE
e o setor privado (via entidades do Sistema S), com efetivo
co-financiamento da qualificao profissional nos casos de
plos industriais e de grandes empreendimentos privados.
Recuperar a produo de informaes sobre a qualificao profissional (estudos de avaliao externa, de avaliao pedaggica e avaliao de egressos dos cursos de qualificao) e,
de forma transparente, ofertar sociedade o conjunto de informaes produzidas outra urgente demanda para se avanar
na efetiva melhora dessa importante poltica pblica.
tambm necessrio reconhecer a fragilidade de um
processo de qualificao em que o educando no submetido a uma avaliao de desempenho, prontamente compondo
as estatsticas de trabalhadores profissionalmente qualifica-

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dos. Na maioria dos casos, tratam-se de cursos que no potencializam, significativamente, as chances de empregabilidade
ou de aumento da renda do educando embora uma avaliao
precisa da eficcia desses cursos ainda dependa da materializao de consistentes estudos de avaliao de egressos.
Por outro lado, deve-se considerar que a poltica de qualificao profissional , em si, limitada diante da dimenso
dos problemas que se revelam no mercado de trabalho (desemprego e precarizao de parcela expressiva da fora de
trabalho). Ademais, consideradas as insuficincias aqui apontadas presentes desde o perodo do PLANFOR, e que ainda
persistem, agravadas pela fragilidade de mecanismos de avaliao e de controle social o papel que tal poltica exerce, em
termos de efetividade social, tende a ser pouco significativo.
A propsito dessa limitada importncia relativa, estudo do
IPEA corrobora tal linha de argumentao:
A carncia de recursos leva inexoravelmente a uma limitao do alcance do programa, que passou de 147 mil trabalhadores qualificados, em 2004, para 118 mil em 2005
e 105 mil em 2006. De toda forma, a escala do programa claramente insuficiente para cobrir to-somente os
cerca de 5 milhes de trabalhadores que buscam o SINE
e requerem o seguro-desemprego anualmente, sendo
portanto totalmente incapaz de alcanar o conjunto de
trabalhadores desempregados ou subocupados do pas.
(BOLETIM..., 2007a, 2007b, p. 148, grifo nosso).

117

Um aspecto adicional que contribui para dificultar alteraes substantivas na poltica pblica de qualificao profissional
apontado pelos autores em outro trabalho (ARAJO; LIMA,
2004) a resistncia a mudanas, decorrente da possibilidade
de perda de receita por parte das entidades executoras dos cursos
de qualificao ou de dividendos poltico-eleitorais, por parte de
entidades sindicais e de instncias governamentais nos estados.
Como reconhecido em trabalho do IPEA (BOLETIM..., 2007a,
2007b, p. 204-205) que no endossa, mas discute o argumento
trata-se da possibilidade de cooptao pelo Estado, o que inibiria o poder de crtica de entidades ou instituies financiadas:

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18/6/2009 09:47:27

... ao tornar-se um dos principais financiadores das


atividades dessas organizaes, o Estado estaria se tornando capaz de controlar uma fonte potencial de crticas sua ao.

Por outro lado, reconhecida a possibilidade de mudanas no previstas em funo de eventual intervenincia
poltica de atores participantes da gesto tripartite do programa. A propsito da mudana ministerial ocorrida em 2007
(quando assume o MTE o ministro Carlos Lupi, do Partido
Democrtico Trabalhista), registra-se em estudo do IPEA que
tal mudana deve

118

representar um crescimento da influncia da Fora Sindical na formulao e execuo das polticas a cargo do
ministrio, haja vista ser esta central a principal base de
sustentao do PDT no movimento sindical. Em funo
dessas mudanas, cabe indagar acerca das perspectivas
de continuidade ou alterao das orientaes estratgicas estabelecidas desde 2003. (BOLETIM..., 2008, p.
145-146).

Tal pressentimento reflete temor de que ocorram alteraes indesejadas, o que significaria acrescentar limitao a
um j combalido sistema de controle social.
Inevitvel concluir que a despeito da mudana PLANFOR-PNQ premente a necessidade de uma reorientao
da poltica pblica de qualificao profissional no Brasil, para
o que se espera este artigo seja uma contribuio; ademais,
seria til que das resolues emanadas do CODEFAT fosse
eliminada a excessiva carga retrica e privilegiado o lado
operacional de normas e recomendaes.

Referncias
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mudou na poltica brasileira de qualificao profissional?. In:
ALBUQUERQUE, N. S. C. de; ALESSIO, R. S. (Org.). Polticas de qualificao do trabalho em debate: limites, avanos e
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07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 118

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119

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Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, no mbito do Sistema
Nacional de Emprego SINE. Disponvel em: <http://www.
mte.gov.br/legislacao/resolucoes/2007/r_20071128_560.
pdf>. Acesso em: 20 out. 2008.
BRASIL. Resoluo N 466, de 21 de dezembro de 2005. Revogada pela Resoluo n 560/2007. Institui, no mbito do
Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, o Plano Plurianual Nacional e Estadual do Sistema Pblico de Emprego,
Trabalho e Renda e o convnio nico, visando integrao

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 119

18/6/2009 09:47:27

das funes e aes do Sistema no territrio. Disponvel em:


<http://www.mte.gov.br/Legislacao/Resolucoes/2005/
r_20051221_466b.pdf>. Acesso em: 20 out. 2008.
BRASIL. Resoluo n 475, de 31 de maio de 2005. Altera o
Programa Carta de Crdito Associativo e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/Legislacao/Resolucoes/2005/r_20050531_475.pdf>. Acesso em: 20
out. 2008.
BRASIL. Resoluo n 96, de 18 de outubro de 1995. Prova critrios para a utilizao de recursos do Fundo de Amparo ao
Trabalhador - FAT, pela Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional - SEFOR, com vistas execuo de aes
de qualificao e requalificao profissional, no mbito do
Programa do Seguro-Desemprego, no perodo e 1997/1999.
Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/Legislacao/Resolucoes/1996/r_19961023_126.asp>. Acesso em: 2008.

120

BRASIL. Resoluo n 408, de 28 de outubro de 2004. Revogada pela Resoluo n 575/2008. Institui os Planos Setoriais
de Qualificao PlanSeQs no mbito da Resoluo n 333,
de 10 de julho de 2003, e d outras providncias. Disponvel
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07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 120

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DINHEIRO pblico: promotores movem ao contra ONG.


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121

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07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 121

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POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO E RENDA EM CONTEXTO DE BAIXO CRESCIMENTO


ECONMICO: A EXPERINCIA BRASILEIRA
RECENTE
Jos Celso Cardoso Jr1
Roberto Gonzalez2
Franco de Matos3

Introduo
Tanto na Declarao Universal dos Direitos Humanos,
1948, quanto na Constituio Federal Brasileira de 1988, o
direito ao trabalho digno ou trabalho decente, conforme a
Organizao Internacional do Trabalho (OIT) aparece como
elemento central e estruturante da sociedade.
Entretanto, segundo a OIT (2007), o nmero de pessoas
desempregadas no mundo manteve-se elevado a nveis sem
precedentes, em 2006, num contexto mundial de crescimento econmico. O estudo sublinha que a expanso capitalista
aumentou a proletarizao da fora de trabalho disponvel,
implicando maior taxa de atividade, especialmente entre mulheres e pessoas mais velhas. Entretanto, como a taxa de ocupao no se ampliou adequadamente ao aumento da taxa de
atividade, os dois efeitos combinados resultaram na rigidez
ou na elevao da taxa de desemprego. Assim, ainda conforme o documento, embora haja mais pessoas trabalhando
que antes, o nmero de desempregados manteve-se em uma
marca sem precedentes, de 195,2 milhes de pessoas em 2006.
O relatrio conclui que para manter ou reduzir as taxas de

123

Tcnico de Pesquisa e Planejamento do IPEA. Economista, graduado pela USP, com mestrado e doutorando pelo IE/Unicamp.
2
Tcnico de Pesquisa e Planejamento do IPEA. Socilogo, graduado
pela UFRGS, com mestrado em Sociologia do Trabalho pela UNB.
3
Economista, graduado pela USP, com mestrado e doutorando pelo
PROLAM/USP.
1

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18/6/2009 09:47:27

desemprego deve ser fortalecido o vnculo entre crescimento


e trabalho. Destaca que a criao de empregos decentes e produtivos, e no de qualquer emprego, essencial para reduzir
o desemprego e baixar o nmero de famlias que vivem em
situao de pobreza, o que, por sua vez, se constitui em um
requisito para o desenvolvimento e o crescimento econmico
no futuro.
O relatrio destaca ainda as tendncias que demarcam o
panorama mundial recente do emprego e desemprego:
durante a ltima dcada o crescimento refletiu-se
mais no aumento da produtividade que no de emprego. Entre 1996 e 2007, a produtividade aumentou
26%, enquanto o nmero de empregados no mundo
aumentou somente 16,6%;

124

o desemprego atinge mais fortemente os jovens entre


15 e 24 anos, pois afeta 86,3 milhes de pessoas desse
grupo de idade, equivalentes a 44% de todos os desempregados do mundo em 2006;
permanece o hiato de emprego entre mulheres e homens. Em 2006, 48,9% das mulheres de 15 anos ou
mais estava trabalhando, ndice levemente abaixo
dos 49,6% de 1996; enquanto a relao emprego-populao dos homens foi de 75,7% em 1996, e de 74%
em 2006;
em 2006, a presena do setor de servios como provedor de empregos aumentou de 39,5% para 40%, e
pela primeira vez superou a agricultura, que baixou
de 39,7% para 38,7%. O setor industrial proporcionou
21,3% do total de empregos.
Assim, fica patente que o ambiente de crescimento econmico mundial no foi capaz de dirimir as inseguranas e
assimetrias relacionadas ao mundo do trabalho, justificando
uma reflexo mais amide sobre o papel das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda, assim como o papel do Estado como indutor do desenvolvimento econmico conciliado incluso social e laboral.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 124

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Quanto ao Brasil, passados cerca de 25 anos (1980/2005)


de semiestagnao econmica, o pas parece ter diante de si
um ambiente econmico e poltico mais adequado para sustentar taxas de crescimento econmico aliadas ampliao
das polticas de incluso social. Entretanto, embora a instituio das polticas pblicas de emprego no Brasil remontem
dcada de 1970, com a instituio do Servio Nacional de
Empregos (SINE), ou antes, mesmo com a promulgao da
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), na dcada de 1940,
ou do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), na
dcada de 1960, a depender do recorte analtico utilizado, foi
num perodo recente de baixo crescimento econmico que
elas se consolidaram.
Este trabalho procura fazer uma reviso dessas polticas,
assim como refletir seu alcance num ambiente de retomada
de crescimento. Para tanto, divide-se em cinco sees, alm
desta apresentao. Na primeira ser discutido o ambiente de
semiestagnao econmica e o mundo do trabalho no Brasil
ps-estabilizao monetria. Na segunda, sero apresentadas
a evoluo e a estrutura do atual Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) brasileiro, alm de suas principais limitaes. Na terceira, ser abordado o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), principal fonte de financiamento
daquelas polticas, assim como na seo seguinte ser feito
um balano acerca dos resultados dos principais programas e
aes no mbito do FAT. Na quinta seo sero comentadas
outras fontes de financiamento pblico em prol do desenvolvimento produtivo que indiretamente impactam na gerao
de emprego e renda. E por fim, tecem-se consideraes finais
sobre desafios atuais e perspectivas para a poltica pblica de
emprego e renda no Brasil.

125

Semiestagnao Econmica e o Mundo do Trabalho no Brasil Ps-Estabilizao Monetria


O mercado de trabalho brasileiro passou por modificaes sensveis desde 1995, ano marcado pela volta da estabi-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 125

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lidade monetria da economia nacional, aps longo perodo


inflacionrio. Entre 1995 e o final de 1998, num ambiente macroeconmico marcado por sobrevalorizao cambial e diferencial positivo e elevado entre as taxas de juros domsticas
e internacionais, as principais variveis do mercado de trabalho nacional sofreram um processo de deteriorao. Os nveis
absolutos e relativos de desemprego aumentaram, bem como
a informalidade das relaes contratuais e a desproteo previdenciria para amplos segmentos do mercado de trabalho
urbano, enquanto os nveis reais mdios de renda do trabalho
e a sua distribuio pioraram.

126

Entre o perodo de desvalorizao cambial de 1999 e


meados de 2003, apesar do arranjo de poltica econmica
restritiva (cmbio semiflutuante, elevados supervits fiscais, taxas de juros tambm elevadas e metas rgidas de
inflao), a economia brasileira operou num contexto de
comrcio internacional favorvel, o que permitiu certo arrefecimento das tendncias anteriores para as principais
variveis do mercado de trabalho. Os nveis absolutos e
relativos de desemprego pararam de subir no mesmo ritmo
de antes, a informalidade das relaes de trabalho e o grau
de desproteo previdenciria arrefeceram, embora mantivessem patamares elevados. Alm disso, os nveis mdios
de renda real do trabalho continuaram a cair para a maior
parte das classes ocupacionais, embora a distribuio dos
rendimentos esboasse uma pequena melhora, sobretudo
depois de 2001.
Por fim, no perodo mais recente, desde 2004, a despeito
de o arranjo de poltica macroeconmica manter-se praticamente inalterado, a pujana do comrcio exterior, combinada com pequenas redues nos patamares de juros internos
e com uma importante expanso das vrias modalidades de
crdito, aumentos do salrio mnimo frente da inflao e
expanso das polticas sociais, houve uma reao positiva do
mercado de trabalho a estmulos, at certo ponto tmidos, da
poltica econmica. A taxa de desemprego aberto, o grau de
informalidade das relaes de trabalho e o grau de despro-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 126

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teo previdenciria esboaram uma diminuio, enquanto


o nvel de remuneraes da base da pirmide social parou
de cair em 2004, elevando-se ligeiramente desde ento, o que
contribuiu para prolongar o processo virtuoso de reduo
das desigualdades de renda.
Nesta seo sero apresentadas as principais variveis
que indicam o comportamento do mercado de trabalho brasileiro na ltima dcada, relacionadas ocupao e desocupao, informalidade e distribuio de renda, caracterizando
o contexto recente em que operaram as polticas pblicas
de trabalho e emprego. Os dados reunidos so de fonte do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), tendo
sido elaborados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).

Evoluo e Composio da Ocupao e Desocupao da Fora de Trabalho


A Tabela 1 que integra este tpico permite trs consideraes principais:

127

Em primeiro lugar, h que se destacar uma piora generalizada, em variveis cruciais do mercado de trabalho,
durante o primeiro o perodo 1995/99, de anlise.4
A taxa de ocupao (PO/PEA) regrediu de forma
mais acentuada que a taxa de participao (PEA/
PIA) entre 1995/99, fazendo a taxa de desemprego
(PD/PEA) crescer 62,6% no perodo, o que a elevou
de 6,1% em 1995 para 9,9% em 1999.
J entre 2001/05, apesar da forte recuperao da taxa
de participao (PEA/PIA), a ocupao total teve um
desempenho bastante positivo, contribuindo para a
manuteno da taxa de desemprego num patamar ligeiramente inferior a 10% ao ano.
Alerte-se para o fato de que, na Tabela 1 abaixo, para se manter a
comparabilidade bsica, as comparaes so feitas entre intervalos
de mesmo nmero de anos, isto : 1995/99 e 2001/05.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 127

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Tabela 1 Mudanas na Composio do Mercado de Trabalho Nacional entre 1995 e 2005


Populao
Ocupada
1995

Populao
Ocupada
1999

Populao
Ocupada
2001

Populao
Ocupada
2005

Variao
1995/1999

Variao
2001/2005

Populao em Idade
Ativa (PIA)

86.844.125

97.394.347

103.059.409

112.044.816

12,1%

8,7%

Populao Economicamente Ativa (PEA)

64.594.325

72.274.808

75.897.343

85.826.536

11,9%

13,1%

Populao Ocupada
Total (PO)

Composio do Mercado de Trabalho

60.661.351

65.119.743

68.601.819

77.519.737

7,3%

13,0%

Taxa de Participao (PEA / PIA)

74,4%

74,2%

73,6%

76,6%

-0,2%

4,0%

Taxa de Ocupao
(PO / PEA)

93,9%

90,1%

90,4%

90,3%

-4,1%

-0,1%

Taxa de Desemprego (PD / PEA)

6,1%

9,9%

9,6%

9,7%

62,6%

0,7%

33.383.619

35.913.595

39.581.532

45.852.402

7,6%

15,8%

Empregado Assalariado Total


Assalariado Com
Carteira
Assalariado Sem
Carteira
Militar

128

19.064.436

19.664.351

21.961.776

26.462.968

3,1%

20,5%

9.841.855

11.530.983

12.856.904

14.158.860

17,2%

10,1%

282.364

288.891

267.106

253.760

2,3%

-5,0%

Funcionrio Pblico Estatutrio

4.194.964

4.429.370

4.495.746

4.976.814

5,6%

10,7%

Trabalhador Domstico Total

4.514.037

5.019.957

5.490.403

6.174.596

11,2%

12,5%

Domstico Com
Carteira
Domstico Sem
Carteira

947.137

1.314.510

1.500.260

1.686.982

38,8%

12,4%

3.566.900

3.705.447

3.990.143

4.487.614

3,9%

12,5%

10.148.963

11.262.304

11.629.435

12.721.728

11,0%

9,4%

3.564.359

3.575.242

3.202.067

3.252.182

0,3%

1,6%

2.466.068

2.674.429

2.836.181

3.203.238

8,4%

12,9%

Trabalhador No
Remunerado

4.369.723

4.514.675

3.899.379

3.912.632

3,3%

0,3%

Trabalhador Produo
Consumo Prprio

2.209.320

2.072.669

1.838.936

2.318.243

-6,2%

26,1%

85.720

121.508

84.716

-30,3%

Trabalhador por
Conta-Prpria noagrcola
Trabalhador por Conta-Prpria agrcola
Empregador

Trabalhador Construo Uso Prprio

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Pesquisa


Nacional por Amostra de Domiclios (PNADs) de 1995, 1999, 2001 e
2005.
Obs 1: Foi considerada apenas a Populao de 16 a 59 anos de idade.
Obs 2: Os clculos excluram as pessoas da zona norte rural.
Obs 3: Excluiu-se tambm os trabalhadores com renda no declarada e
aqueles com renda igual a zero.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 128

18/6/2009 09:47:28

O aumento da populao ocupada no parece desprezvel diante das baixas taxas de crescimento da economia
durante todo o perodo considerado. Esse comportamento
compreensvel, pois em um contexto de retrao prolongada
no nvel de atividade que se instaura sobre um mercado de
trabalho j de oferta abundante de mo-de-obra e desprovida de amplos mecanismos de proteo social, a dinmica de
criao de novos postos de trabalho parece depender relativamente mais das condies de oferta que das de demanda
por trabalho. Isso impacta principalmente no crescimento do
setor tercirio da economia e, efetivamente, foi este setor que
registrou o maior crescimento no perodo considerado.
Tambm com relao s dinmicas setoriais, embora uma
boa parte do contingente de pessoas ocupadas em atividades
tercirias seja fruto do aumento das taxas de participao da
mo-de-obra no mercado de trabalho, caso, por exemplo, da
entrada relativamente maior de mulheres na composio da
Populao Economicamente Ativa (PEA), h que se destacar
tambm o fato de ter havido no perodo em foco uma migrao significativa de trabalhadores industriais para postos
de trabalho abertos no comrcio e servios em geral. Ambos
os setores, caracterizados, no mais das vezes, por ocupaes
precrias, vale dizer: ausncia de vnculo formal de emprego,
rendimentos baixos, jornadas de trabalho longas, ausncia de
vinculao ou representao sindical, ausncia de contribuio previdenciria, logo, de proteo contra a perda de renda
etc. Em suma: grande vulnerabilidade individual, familiar
e social. Cabe destacar, porm, que a informalidade cresceu
tambm entre os empregos no setor industrial.

129

Grau de Informalidade na Populao Ocupada e


Cobertura Previdenciria
Ainda considerando as informaes fornecidas pela Tabela 1, destacam-se:

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 129

18/6/2009 09:47:28

Em termos absolutos, a populao ocupada aumentou duas vezes e meia mais no subperodo 2001/05 do
que entre 1995/99.5
O emprego assalariado teve um comportamento muito distinto entre os dois subperodos: enquanto no primeiro o emprego com carteira assinada teve um incremento de apenas 3,1%, no segundo essa expanso foi
de 20,5%. Dito de outra maneira, isso significou que de
cada 100 novas ocupaes geradas entre 2001 e 2005,
50,5% foram com carteira, contra um percentual de
apenas 13,5% entre 1995 e 1999. Claramente aconteceu
de parte expressiva dos empregos sem carteira ter-se
formalizado, pois a taxa de crescimento dos sem carteira caiu de 17,2% para 10,1% entre os dois subperodos analisados, fazendo com que essa categoria reduzisse sua contribuio, no total das ocupaes geradas,
de 37,9% para 14,6% entre os dois subperodos.
Com relao ao emprego domstico, embora a taxa de
expanso dessa categoria ocupacional tenha sido praticamente a mesma nos dois subperodos, ocorreu que
entre 1995 e 1999 o emprego domstico com carteira
cresceu 38,8% contra uma expanso de apenas 12,4%
entre 2001 e 2005. Por conta disso o emprego domstico com carteira representou 8,2% de todo o incremento
da ocupao no subperodo, de 1995 a 1999, e apenas
2,1% no incremento da ocupao entre 2001 e 2005.

130

No caso dos trabalhadores por conta prpria, arrefeceu-se entre 2001 e 2005 a tendncia de crescimento
dessa categoria ocupacional no total da ocupao, de
tal maneira que neste subperodo apenas 12,2% de
cada 100 novas ocupaes foram por conta prpria,
contra uma contribuio de 25% em cada 100 novas
ocupaes geradas entre 1995 e 1999.
Alerte-se para o fato de que, na Tabela 2, para se manter a comparabilidade bsica, as comparaes so feitas entre intervalos de mesmo
nmero de anos, isto : 1995 e 1999 e 2001/2005.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 130

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J no caso dos trabalhadores na produo para o autoconsumo, ocorreu, entre 2001 e 2005, um aumento nodesprezvel de participao desta categoria no total da
ocupao, pois de cada 100 novas ocupaes criadas,
algo como 5,4% foram de trabalhadores na produo
para o autoconsumo. Parece pouco, mas este percentual foi exatamente igual contribuio verificada para a
categoria dos funcionrios pblicos estatutrios. Ademais, este dado surpreendente tambm porque havia havido uma reduo de 6,2% dos trabalhadores na
produo para o autoconsumo entre 1995 e 1999.
A Tabela 2 apresenta a participao percentual de cada
categoria ocupacional no total da ocupao, sua trajetria
entre 1995 e 2005, bem como a vinculao previdenciria em
cada caso, merecendo as seguintes consideraes principais:
Tabela 2 Distribuio Percentual da Populao Ocupada e
Vinculao Previdenciria. Brasil: 1995 a 2005
Composio
do Mercado de
Trabalho

% sobre
Populao
Ocupada
1995

% sobre
Populao
Ocupada
1999

% sobre
Populao
Ocupada
2001

% sobre
Populao
Ocupada
2005

% de
no-contribuintes INSS
1995

% de
no-contribuintes INSS
1999

% de
no-contribuintes INSS
2001

% de
nocontribuintes
INSS
2005

Populao
Ocupada Total
(PO)

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

47,6%

47,4%

50,8%

48,7%

Empregado
Assalariado
Total

55,0%

55,2%

57,7%

59,1%

29,7%

29,9%

29,3%

27,3%

31,4%

30,2%

32,0%

34,1%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

16,2%

17,7%

18,7%

18,3%

92,1%

90,5%

88,2%

86,5%

0,5%

0,4%

0,4%

0,3%

99,1%

99,8%

99,0%

99,0%

6,9%

6,8%

7,6%

6,4%

0,0%

0,0%

0,0%

0,5%

Trabalhador
Domstico
Total

7,4%

7,7%

8,0%

8,0%

77,5%

71,6%

70,3%

70,0%

Domstico Com
Carteira

1,6%

2,0%

2,2%

2,2%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

Domstico Sem
Carteira

5,9%

5,7%

5,8%

5,8%

96,6%

97,0%

96,7%

96,3%

Assalariado Com
Carteira
Assalariado Sem
Carteira
Militar
Funcionrio
Pblico
Estatutrio

131

continua...

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 131

18/6/2009 09:47:28

continuo Tabela 2
Trabalhador
por ContaPrpria noagrcola

16,7%

17,3%

17,0%

16,4%

75,7%

79,6%

81,3%

82,1%

Trabalhador
por Conta-Prpria agrcola

5,9%

5,5%

4,7%

4,2%

95,6%

94,2%

95,3%

92,3%

Empregador

4,1%

4,1%

4,1%

4,1%

31,5%

37,5%

39,2%

39,0%

Trabalhador
No Remunerado

7,2%

6,9%

5,7%

5,0%

98,1%

97,8%

97,2%

97,0%

Trabalhador
Produo Consumo Prprio

3,6%

3,2%

2,7%

3,0%

99,5%

99,6%

99,5%

99,4%

Trabalhador
Construo
Uso Prprio

0,0%

0,1%

0,2%

0,1%

100,0%

100,0%

100,0%

99,0%

Fonte: IBGE/PNAD, 2001, 2004 e 2005.


Obs 1: Foi considerada apenas a Populao de 16 a 59 anos de idade.
Obs 2: Os clculos excluram as pessoas da zona norte rural.
Obs 3: Excluram-se, tambm, os trabalhadores com renda no declarada e aqueles com renda igual a zero.
Obs 4: No detalhamento da composio dos conta prpria foram exclu-

132

dos os que no declararam se contribuem ou no com a previdncia.

Cabe destacar o aumento de 55% para quase 60% no


grau de assalariamento geral da fora de trabalho,
mas com queda do emprego com carteira entre 1995 e
1999, e recuperao mais que proporcional entre 2001
e 2005, o que serviu para compensar tambm a queda
de participao ponta a ponta (1995 e 2005) dos militares e funcionrios pblicos no total da ocupao. Ainda dentro desta categoria dos assalariados em geral,
bastante relevante a informao sobre vinculao
previdenciria dos trabalhadores sem carteira assinada, que mostra estar havendo um processo de filiao
voluntria lento, mas no desprezvel, pois entre 1995
e 2005, enquanto cresceu de 16,2% para 18,3% o peso
dos sem carteira no total da ocupao, diminuiu de
92,1% para 86,5% o percentual daqueles que no contribuem para regime algum de previdncia.
No caso dos trabalhadores domsticos, por sua vez,
tambm houve aumento da filiao previdenciria,

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 132

18/6/2009 09:47:28

mas esta de natureza compulsria, j que motivada


pelo aumento da participao dos domsticos com
carteira assinada no total da ocupao. Veja-se que o
percentual de no-contribuintes da previdncia social
dentre os domsticos sem carteira manteve-se sempre
em patamar elevado, superior casa dos 96% em todos os anos analisados.
Fenmeno oposto pde ser observado junto categoria dos trabalhadores por conta prpria e dos empregadores. Em ambos os casos, entre 1995 e 2005, a
manuteno das participaes relativas no total da
ocupao, de cerca de 17% para os autnomos, e de
4% para os empregadores, traduziram-se em aumento da desproteo previdenciria no perodo.
Por fim, no caso dos trabalhadores por conta-prpria, a porcentagem de no-contribuintes passou de
75,7% para 82,1% entre 1995 e 2005, e a dos empregadores passou de 31,5% para 39% no mesmo intervalo
de tempo.

133

Evoluo e Distribuio dos Rendimentos do


Trabalho
No que diz respeito evoluo dos rendimentos do trabalho, o Grfico 1 que segue mostra que o perodo 1995 e 2005
pode ser subdividido em trs momentos distintos, a saber:
Entre 1995 e 1998, h uma ligeira elevao dos rendimentos mdios reais de todas as categorias ocupacionais selecionadas, exceo dos trabalhadores por
conta prpria e dos empregadores;
Entre 1998 e 2004, os rendimentos ocupacionais de todas
as categorias sofrem queda sistemtica em termos reais;
Entre 2004 e 2005, depois de ter-se estancada a queda,
esboa-se uma pequena recuperao dos rendimentos mdios reais de todas as categorias estudadas,
ainda que em intensidades diferenciadas e nem sem-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 133

18/6/2009 09:47:28

pre suficientes para recompor o poder aquisitivo relativo ao ano de 1995. Isso aconteceu apenas para os
estatutrios e militares (recomposio de 10,4% frente
a 1995) e empregados sem carteira (recomposio de
7,1%). Nos demais casos, os ganhos obtidos em 2005
foram insuficientes para uma recomposio integral
do ano-base, ou seja, perdas acumuladas de 15%
para os assalariados com carteira assinada, 17,3%
para os empregadores e 21,4% para os trabalhadores
por conta prpria. Alm disso, como tambm se pode
ver no Grfico 1, os valores mdios mensais dos assalariados com e sem carteira e dos trabalhadores por
conta prpria no ultrapassam trs salrios mnimos
aos valores vigentes em 2005.6

134

Grfico 1 Evoluo do Rendimento Mdio Mensal Real da


Populao Ocupada, com Rendimento do Trabalho Principal,
por Posio na Ocupao - Brasil
Fonte: IBGE/PNAD.

Desde ento, no binio 2006/2007 continuou havendo com base


nas informaes divulgadas at o momento pela PNAD/IBGE recuperao dos rendimentos mdios de todas as categorias ocupacionais, fenmeno este que deve arrefecer-se de 2008 em diante, a
depender da reao governamental brasileira crise internacional
deflagrada no segundo semestre de 2008.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 134

18/6/2009 09:47:28

Outro aspecto a compor o quadro geral do mercado


de trabalho brasileiro no perodo 1995 a 2005 refere-se
distribuio dos rendimentos pessoais do trabalho.
Nota-se um movimento quase contnuo de queda do
ndice de Gini para a concentrao pessoal da renda,
no obstante ele ainda se encontrar em patamar muito
elevado e caminhar para baixo em ritmo muito lento.
Tambm preocupante o fato de essa desconcentrao da renda do trabalho ter-se dado, na maior parte
do tempo (1995 a 2003), simultaneamente aos processos de aumento do desemprego, queda dos rendimentos reais e diminuio da participao da renda
do trabalho na renda nacional.7 Nesta perspectiva,
preciso dizer que a hierarquia de remuneraes responde a caractersticas da estrutura produtiva, preponderantemente vinculada aos segmentos estruturados dos mercados de trabalho. Como o peso e a
dinmica desse segmento no conseguem absorver
integralmente toda a oferta efetiva de mo-de-obra,
tem-se necessariamente um perfil concentrado para
a distribuio dos rendimentos provenientes do trabalho, que reforado pela existncia de um nvel
muito baixo de salrios para a maior parte das pessoas pertencentes base pouco estruturada do mercado de trabalho.

135

Fazemos referncia aqui ao fato de que somente entre 2004 e 2007,


segundo dados at o momento disponveis da PNAD/IBGE, poderse-ia falar em um processo de desconcentrao virtuosa dos rendimentos do trabalho, j que neste curto espao de tempo a queda do
ndice de Gini se deu associada simultaneamente ao aumento da
ocupao em geral, aumento mais que proporcional da formalizao dos vnculos trabalhistas, aumento dos rendimentos mdios de
todas as categorias ocupacionais, com destaque para aumentos mais
que proporcionais dos rendimentos localizados na base da pirmide
distributiva, e aumento tambm da participao da renda do trabalho na renda nacional.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 135

18/6/2009 09:47:28

Evoluo, Estrutura Atual do SPETR e Principais


Limitaes

136

, pois, frente a um mercado de trabalho marcado por


desemprego elevado, alto patamar de informalidade e por
uma renda mdia baixa e mal distribuda que as polticas de
emprego, trabalho e renda se organizaram a partir de meados
da dcada de 1990 no Brasil. Neste sentido, embora o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) possa ser questionado sobre a abrangncia e eficcia de sua atuao frente dimenso
dos principais problemas do mercado de trabalho nacional,
no resta dvida de que, sobretudo desde a Constituio de
1988 e da Lei 7.998, de 1990,8 criaram-se as bases materiais
para que polticas antes desconexas (como a intermediao
de mo-de-obra e o seguro-desemprego) e novas polticas
(como a qualificao profissional e a gerao de emprego e
renda) pudessem ser organizadas em torno de uma estratgia
nacional de emprego, trabalho e renda no pas.
Esses normativos estabeleceram um novo arranjo de
funes e aes bsicas e complementares que passam a integrar institucionalmente o sistema pblico de emprego, concepo que passa a ser acrescida, posteriormente, dos termos
trabalho e renda.
Deste modo, pode-se afirmar, em linhas gerais, que est
em construo no pas algo que se poderia chamar de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), isto ,
um conjunto de programas de governo dirigidos ao mercado
de trabalho nacional tendo em vista os objetivos de:
Combater os efeitos do desemprego (atravs de
transferncias monetrias como as previstas no seguro-desemprego);
A Constituio de 1988 fixou, atravs dos artigos 7o, 22o e 239o, o
seguro-desemprego como direito da seguridade social e estabeleceu
o PIS/PASEP como sua fonte vinculada de financiamento. J a Lei
7.998, de janeiro de 1990, regulamentou o referido artigo constitucional e ampliou as atribuies do FAT.
8

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 136

18/6/2009 09:47:28

Requalificar a mo-de-obra e reinseri-la no mercado


(atravs dos programas de qualificao profissional e
de intermediao de mo-de-obra); e
Estimular ou induzir a gerao de novos postos de trabalho por meio da concesso de crdito facilitado a empresas e/ou trabalhadores que busquem algum tipo de
auto-ocupao ou ocupao associada ou cooperativada.
Tendo por base este recorte analtico, o Quadro 1 oferece
um resumo da situao atual concernente s polticas de emprego, trabalho e renda no Brasil, operantes a partir do MTE.
Nome

Abono Salarial

Seguro-Desemprego

Descrio
Benefcio no valor de um salrio mnimo anual, assegurado aos empregados que percebem at dois salrios
mnimos de remunerao mensal,
desde que cadastrados h 5 anos ou
mais no PIS/PASEP e que tenham
trabalhado pelo menos 30 dias em um
emprego formal no ano anterior.
Assistncia financeira temporria
ao trabalhador desempregado em
virtude da dispensa sem justa causa.
Concedido em parcelas mensais, que
variam de trs a cinco, dependendo
do nmero de meses trabalhado nos
ltimos 36 meses, para um perodo
aquisitivo de 16 meses, ou seja:
- trs parcelas, se trabalhou pelo menos seis dos ltimos 36 meses;
- quatro parcelas, se trabalhou pelo
menos doze dos ltimos 36 meses;
- cinco parcelas, se trabalhou pelo
menos vinte e quatro dos ltimos 36
meses.

Intermediao
Captao de vagas junto a empresas
de Mo-de-Obra e encaminhamento de trabalhadores
/ SINE
em busca de emprego.

Ano de Incio

1989
(1970 para
contas individuais)

137

1986: Trabalhador Formal


1992: Pescador
Artesanal
2001: Trabalhador
Domstico
2003: Trabalhador
Resgatado

1977
continua...

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 137

18/6/2009 09:47:28

138

Qualificao
Profissional

Oferta de cursos de qualificao profissional para trabalhadores desempregados ou em risco de desemprego


e microempreendedores.

1995

Primeiro
Emprego para
Juventude

Promoo do ingresso do jovem


no mundo do trabalho por meio de
qualificao profissional, estmulo
financeiro s empresas contratantes,
parcerias para contratao de aprendizes e apoio constituio de empreendimentos coletivos pelos jovens.

2003

Gerao de Emprego e Renda

Concesso de crdito produtivo


assistido a micro e pequenas empresas, cooperativas e trabalhadores
autnomos.

1995

Economia Solidria

Apoio formao e divulgao de


redes de empreendimentos solidrios,
pelo fomento direto, mapeamento
das experincias e constituio de
incubadoras.

2003

Quadro 1 Principais Programas Federais de Emprego, Trabalho e Renda no Brasil


Fonte: Elaborao Prpria dos Autores.

Naturalmente, os programas diferenciam-se acentuadamente quanto ao grau de consolidao institucional e sua


importncia em termos de recursos e pessoas beneficiadas.
Porm, grosso modo, cobrem aquilo que poderia constituir
um sistema integrado de emprego, trabalho e renda, que visasse a garantir a proteo monetria temporria contra o desemprego, a requalificao e a reinsero dos trabalhadores
no mundo do trabalho.
Em que pesem as especificidades operacionais de cada
programa, possvel constatar diferentes graus e formatos
institucionais de descentralizao federativa, participao
no-estatal na proviso de servios de emprego e participao social na formulao e controle pblico das aes, tais
quais descritos no Quadro 2 seguinte:

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 138

18/6/2009 09:47:28

Tipo de Poltica

Agentes Executores: Nveis


de Descentralizao e Participao No-Estatal nas
polticas do SPETR

Intermediao de
Mo-de-Obra

Estados - Centrais Sindicais


Municpios

Seguro-Desemprego
Habilitao
Pagamento

MTE-DRT Estados
SINE- CEF
CEF

Estados - Municpios - CenQualificao Profistrais Sindicais - Sistema S


sional
- ONGs

Gerao de Trabalho e Renda


Primeiro Emprego
Fomento Economia Solidria

Inst. Financeiras Oficiais


(BB, CEF, BNB, BASA,
BNDES).
ONGs
ONGs

Esferas de Participao Social


Codefat: conselho
tripartite e paritrio

Codefat: conselho
tripartite e paritrio

Codefat: conselho
tripartite e paritrio
Comisses Estaduais e Municipais de
Emprego
Proger: Codefat
Primeiro Emprego:
Conselho Consultivo

139

Economia Solidria:
Conselho Consultivo

Quadro 2 Nveis de Descentralizao, Participao No-Estatal e Esferas de Participao Social nas Polticas do SPETR
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores.

O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT): Evoluo, Dilemas e Alternativas para o Financiamento


das Polticas Pblicas de Trabalho e Emprego no
Brasil
A constituio do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT) como fonte de recursos para o seguro-desemprego e
as demais polticas de mercado de trabalho foi fundamental
para o desenvolvimento, ainda que incompleto e inconstante, de um sistema pblico de emprego, trabalho e renda no
pas. Isso porque se assegura ao fundo a receita de um tributo especfico (a contribuio PIS/PASEP), o que lhe permite

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 139

18/6/2009 09:47:28

acumular ativos que so remunerados. Por conta disso, o FAT


acumulou desde a sua instituio um patrimnio crescente e
dispe de uma receita financeira secundria cuja importncia
cada vez maior para cobrir despesas correntes e refinanciar
operaes de crdito. Ainda assim, o FAT atualmente enfrenta limites para o financiamento das suas despesas correntes,
o que tem levado reduo dos gastos no-obrigatrios, afetando principalmente a manuteno do Sistema Nacional de
Emprego (SINE) e dos programas de qualificao profissional.

A Estruturao do FAT

140

O artigo 239 da Constituio Federal de 1988 estabeleceu


que a arrecadao do PIS/PASEP passaria a financiar o programa de seguro-desemprego e de abono-salarial. O mesmo
artigo fixou que pelo menos 40% da arrecadao seria destinada ao financiamento de programas de desenvolvimento
econmico por meio do BNDES, com critrios de remunerao que preservassem o valor dos emprstimos realizados.
Em janeiro de 1990 foi efetivamente criado o FAT pela
Lei no 7.998/90, que veio a regulamentar o referido artigo
constitucional. Essa lei tambm estipulou que o Programa do
Seguro-Desemprego teria por finalidade, alm da assistncia
financeira temporria, auxiliar os trabalhadores requerentes
ao Seguro-Desemprego na busca de novo emprego, podendo, para esse efeito, promover a sua reciclagem profissional.
Abriu-se, assim, a possibilidade de custear, com recursos do
FAT, as despesas para manuteno do Sistema Nacional de
Emprego e dos programas de qualificao profissional. Um
segundo passo na consolidao do FAT foi dado pela Lei
8.352/91, a qual determinou que:
parte das disponibilidades financeiras do FAT formasse a reserva mnima de liquidez destinada a garantir,
em tempo hbil, os recursos necessrios ao pagamento das despesas referentes ao seguro-desemprego e ao
abono-salarial;

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 140

18/6/2009 09:47:28

que os recursos da reserva mnima de liquidez somente poderiam ser aplicados em ttulos do Tesouro Nacional, por intermdio do Banco Central do Brasil; e
que o montante das disponibilidades financeiras do
FAT que excedesse o valor da reserva mnima de liquidez poderia ser aplicado em depsitos especiais
remunerados nas instituies financeiras oficiais federais, as quais o utilizariam como funding para linhas
de crdito, desde que autorizado pelo CODEFAT.
Da mesma forma que os depsitos constitucionais, os
recursos tanto da reserva mnima de liquidez quanto dos depsitos especiais geram remuneraes que se constituem em
receita corrente do FAT. Conformou-se, a partir desse momento, o desenho atual de funcionamento do FAT. De um lado,
uma receita composta tanto de arrecadao de contribuies
(principalmente PIS/PASEP) quanto de retornos financeiros
(sobre depsitos constitucionais, depsitos especiais e sobre
a reserva mnima de liquidez). De outro, despesas correntes
com benefcios constitucionais (seguro-desemprego e abono
salarial), intermediao de mo-de-obra (SINE), programas
de qualificao profissional e alocao de fundos para linhas
de crdito ligadas a programas de gerao de emprego e renda ou de apoio a microempreendimentos.

141

Evoluo das Receitas, Despesas e Patrimnio do


FAT
Do momento de sua criao at 1994, o fundo experimentou uma situao de significativa folga financeira, conseguindo acumular um grande patrimnio nesse perodo. As
despesas totais de custeio, includos o seguro-desemprego, o
abono-salarial e os demais programas de apoio ao trabalhador, somadas s transferncias ao BNDES, foram quase sempre inferiores arrecadao lquida do PIS/PASEP. A partir
de 1995, entretanto, houve forte aumento de dispndios decorrente da expanso do seguro-desemprego, acompanhado

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 141

18/6/2009 09:47:28

pela reteno de parte da receita bruta do PIS/PASEP pelo


Fundo Social de Emergncia (FSE), posteriormente rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, atualmente, de
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), visando formao de supervit fiscal primrio. A consequncia imediata
foi a formao de um dficit das receitas primrias frente s
despesas obrigatrias (seguro-desemprego e abono salarial),
obrigando o uso das receitas financeiras para cobrir os gastos
correntes discricionrios do MTE (SINE, qualificao etc) e
expandir os depsitos especiais.

142

Mesmo com esse dficit primrio, o patrimnio do FAT


tem crescido de forma praticamente contnua ano aps ano.
Entre 1995 e 2007, sua taxa de crescimento foi de 7,3% ao ano,
com uma nica queda em 2002; em termos absolutos, passou
de R$ 60,2 bilhes para R$ 139,1 no perodo. Esse desempenho surpreendente porque est longe de refletir o ciclo econmico do perodo, que teve taxa anual mdia de crescimento
de apenas 2,7% do Produto Interno Bruto (PIB). Dado que a
arrecadao do PIS/PASEP cresceu em termos reais 4,3% a.a.,
deduz-se que foram as receitas secundrias, isto , o retorno
financeiro dos ativos, que permitiram essa valorizao.

at 2006 , em R $ milhes de dez/2006 e 2007 em valores


nominais

140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000

1991

1992

BB EXTRAMERCADO

1018,7

4795,6

5858,7

4515,6

8590,8

BNDES 40%

8439,6

14836,2 20627

25204

31513,4 36823,4 41453,6 45887,6 53203,1 55189,9 58928,7 63538,5 63682,7 62429,4 62868,9 68427,8 72776,9 79842,4

8189,5

9594,5

DEPSITOS ESPECIAIS

1990

982,6

4657,2

1993

1994

1995

1996

11560,1 9601,4

1997

1998

1999

8035,4

9475,7

8095,3

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

10700,8 14246,1 11044,4 16294,8 16330,2 14390,6 8156,9

11856,7 17276,7 20666,2 24480,8 24587,5 25306,7

24360

25334,3 26018,3

28738

38050

2007
9975,3

48481,9 49271,9

Grfico 2 Evoluo do Patrimnio do FAT, segundo seus Principais Componentes


Fonte: MTE.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 142

18/6/2009 09:47:28

250,00
230,00
210,00

ndice (1995 = 100)

190,00
170,00
150,00
130,00
110,00
90,00
70,00
50,00
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Cresimento acumulado da arrecadao PIS/PASEP

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Crescimento Acumulado do PIB

Cresimento Acumulado do Patrimnio do FAT

Grfico 3 Crescimento Acumulado do PIB, da Arrecadao do


PIS/PASEP e do Patrimnio do FAT (1995 2007)
Fonte: MTE.

O crescimento vertiginoso do patrimnio do FAT merece trs consideraes:

143

Primeiro, isso foi possvel porque o FAT havia acumulado nos primeiros cinco anos de existncia um
volume de recursos considervel, e os seus ativos
(compostos pelos repasses consitucionais, pelos depsitos especiais e pelo extramercado, a reserva aplicada em ttulos pblicos) so remunerados por taxas
de juros elevadas, geralmente situadas em patamar
bem superior inflao corrente. Ou seja: dado que,
por conta da transferncia constitucional de 40% ao
BNDES, o FAT imobiliza uma grande parte da arrecadao PIS/PASEP a cada ano, seria de se esperar uma
certa acumulao de patrimnio mesmo em um contexto de taxas de juros menores. Porm, a magnitude
da expanso do patrimnio do fundo em um contexto de dficit primrio s pode ser explicada pelo fato
de as taxas SELIC e Taxa de Juros de Longo Prazo

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 143

18/6/2009 09:47:28

(TJLP) (principais referncias para remunerao dos


emprstimos do FAT ao BNDES) terem excedido em
muito a inflao e a variao real do PIB durante os
ltimos quinze anos.

144

Em segundo lugar, fato que uma parcela crescente do FAT corresponde a depsitos especiais, em sua
maioria ligados a programas de crdito, como por
exemplo o PRONAF e o PROGER. Esses programas
indubitavelmente contriburam para a democratizao do acesso ao crdito, porm, precisamente pelo
fato do funding desses programas ser o FAT, os mesmos precisam operar com taxas de juros elevadas para
os tomadores finais. Implicitamente, isso j reconhecido em alguns programas, na medida em que h no
PRONAF um subsdio custeado por outros recursos, e
que o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo
Orientado (PNMPO), lanado em 2005, est operando
basicamente com recursos extra FAT, remunerados a
taxas de juros menores.
O terceiro ponto diz respeito ao custeio do Programa Seguro-Desemprego. O dispndio do FAT com o
custeio de programas cresceu desde 2000 a uma taxa
menor que a arrecadao do PIS/PASEP, sugerindo
uma perspectiva positiva para a relao receita primria/gastos correntes. No entanto, a anlise do gasto de custeio revela um rpido crescimento das despesas com pagamento de benefcios, acompanhado
de uma reduo do gasto em polticas voltadas para o
reemprego do trabalhador (intermediao e qualificao). Em outras palavras, houve um ajuste interno
rubrica custeio de programas, sendo uma parte do
aumento do gasto com benefcios coberto pela reduo da despesa com outros programas. Como a Tabela 3 abaixo demonstra, a partir de 2002 essa reduo
foi to acentuada que permitiu tambm a melhora do
saldo de caixa at 2006 (grosso modo equivalente ao
resultado primrio do fundo).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 144

18/6/2009 09:47:28

Tabela 3 Demonstrativo da Execuo Financeira do FAT.


Em R$ milhes*
Ano

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

Arrecadao
PIS/PASEP (1)
12.942,4
12.817,3
12.921,2
13.875,5
12.981,1
14.693,3
15.100,3
15.603,3
15.792,1
16.891,0
17.713,6
20.046,3
19.348,6

Receita
MTE
lquida/
A (2)

Custeio de
Programas
Constitucionais/ B (3)

Custeio
do SINE e
Qualificao/ C (4)

Outras
despesas
de custeio/
D (5)

Saldo
final
A(B+C+D)

7.834,2

9.753,1

7.170,3

10.098,4

283,0

82,4

-2.284,3

742,7

472,8

-4.143,6

7.679,4

9.717,7

938,1

561,2

-3.537,6

8.960,9

10.857,7

1.058,8

719,8

-3.675,4

7.819,3

9.643,3

856,8

680,5

-3.361,3

8.836,3

8.915,0

952,9

627,5

-1.659,1

9.103,9

10.017,3

1.014,3

690,1

-2.617,8

9.277,8

10.810,2

374,1

676,1

-2.582,6

9.159,8

10.232,7

167,5

373,5

-1.613,9

9.949,9

10.481,3

163,4

349,0

-1.043,8

10.601,4

11.810,4

175,5

387,2

-1.771,7

12.257,3

15.203,7

173,6

511,2

-3.631,2

11.701,0

17.830,0

151,5

486,4

-6.766,9

145

Fonte: MTE.
(*) Os valores at 2006 foram corrigidos pelo IGP-DI para preos de 31/
dez/2006. Em 2007,
valores expressos em moeda corrente.
(1) J descontada das Desvinculaes (FSE, FEF e DRU).
(2) J descontado repasse ao BNDES.
(3) Inclui despesas relativas ao pagamento de benefcios do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial.
(4) Inclui despesas relativas intermediao de mo-de-obra e aos Planos de Qualificao Profissional (PLANFOR e PNQ).
(5) Inclui despesas relativas ao apoio operacional ao seguro-desemprego, ao abono salarial e ao PROGER, e a outros projetos/atividades.

O crescimento das despesas constitucionais nos anos recentes decorreu do aumento de benefcios emitidos no perodo 2000/2007: o nmero de beneficirios cresceu 31% no caso
do seguro-desemprego e 74% no caso do abono-salarial. Deve
ser lembrado que esse crescimento no se deve a uma liberalidade maior na concesso de benefcios, mas ao crescimento
do nmero de trabalhadores que cumprem os requisitos le-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 145

18/6/2009 09:47:28

gais para acess-los. Dado o aumento de empregos formais


e a manuteno dos elevados nveis de rotatividade, grande
nmero de trabalhadores que antes no podiam solicitar o
seguro-desemprego por no terem seis meses de emprego
formal, passaram a faz-lo. Ademais, como a maioria desses
empregos esto remunerados na faixa de um a dois salrios
mnimos, tambm geraram direito ao abono salarial. possvel especular que mantendo-se o atual ritmo de formalizao
dos empregos a baixos salrios, a despesa com esses dois programas continue a crescer, em termos reais, a taxas superiores arrecadao PIS/PASEP, pressionando ainda mais para
baixo os demais gastos do MTE.

146

O uso das receitas financeiras limitado, porm, pelo


fato de as despesas por elas financiadas impactarem negativamente no supervit primrio. Uma vez que este calculado
pela diferena entre as receitas e as despesas correntes, no
contabiliza as receitas financeiras; os gastos com programas
de emprego, contudo, so despesas correntes. Como j visto,
a conseqncia a conteno de todos os gastos no-obrigatrios, j que os pagamentos do seguro-desemprego e do abono
salarial no podem ser suspensos. Assim, a partir de 2003, o
dficit primrio do FAT desceu ao patamar mais baixo desde
1995, quando se introduziu a prtica das desvinculaes. O
uso das receitas financeiras se reverteu em favor dos depsitos especiais, que tm crescido principalmente pela criao de
novas linhas de crdito e pela expanso das linhas voltadas
ao capital de giro.
verdade que, na medida que este excedente de recursos se transforma tambm em novas linhas de crdito, no
possvel dizer que as receitas financeiras no contribuam
para impulsionar as atividades produtivas. Todavia, preciso levar em conta que a desvinculao de recursos do FAT
que produz, em primeira instncia, o dficit primrio do fundo, e que esse recurso ajuda na gerao do supervit primrio
do governo federal como um todo. Indiretamente, a restrio de gastos em servios de emprego que permite a sobra
que retornar ao FAT como receita financeira. Por outro lado,

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 146

18/6/2009 09:47:28

esse processo tem consequncias negativas do ponto de vista


da concepo de seguro-desemprego expressa na lei do FAT,
a qual havia delineado um programa que associava a concesso do benefcio a servios complementares de emprego,
como a intermediao e a qualificao profissional. Na medida em que o FAT deixa de financiar estes outros programas,
comea a desfazer-se a idia de um sistema pblico integrado
e mais abrangente de emprego.
A restrio de recursos para os servios de emprego
traz conseqncias para sua eficcia e efetividade. No caso
da qualificao profissional, isso mais visvel: passou-se de
3 milhes de trabalhadores treinados com recursos do FAT,
em 2000, para pouco mais de 100 mil treinandos em 2007. No
caso do SINE, no houve tal diminuio de trabalhadores
atendidos, at por conta de ser um servio contnuo. Deve
ser ressaltado, todavia, que a diminuio dos recursos para o
SINE pode ter tido consequncias em termos da qualidade do
servio; um indicativo disso a queda na taxa de admisso,
que mede a eficcia da intermediao realizada depois de
um pico de quase 9% em 2002, vem caindo anualmente at
atingir 6,8% em 2007.

147

Alternativas para o Financiamento das Polticas


Pblicas de Emprego no Brasil
Uma primeira proposta concreta seria simplesmente
buscar o incremento da receita primria do FAT por meio da
instituio do adicional da contribuio do PIS/PASEP para
as empresas de maior rotatividade, dispositivo originalmente
previsto no Artigo 239 da Constituio, mas nunca regulamentado. Acontece que este dispositivo tende mais a ser revogado que regulamentado, como demonstra a proposta de
reforma tributria em curso no parlamento.
Uma outra proposta, lanada no II Congresso do Sistema Pblico de Emprego de 2005, seria vincular 8% da arrecadao PIS/PASEP para as funes do sistema, exclusive
seguro-desemprego e abono salarial. Temos razes para crer

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 147

18/6/2009 09:47:28

que esta alternativa no resolveria o problema de financiamento do conjunto do sistema, pois a parte da arrecadao
que fica com o MTE j se mostra hoje insuficiente para cobrir
at mesmo as despesas obrigatrias.

148

Fazendo um rpido exerccio com os dados de 2005,


ano em que a arrecadao primria do FAT - j descontada a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU) foi de R$
17 bilhes, esse percentual de 8% significaria algo como R$
1,36 bilhes por ano, valor cerca de oito vezes superior aos
R$ 170 milhes gastos naquele ano com os programas de
intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional.
Apesar disso, este montante no chega a ser excepcional
se comparado ao efeito da DRU sobre a arrecadao bruta
PIS/PASEP. Como se sabe, a DRU desvincula 20% da arrecadao anual do PIS/PASEP, o que em 2005 significou algo
como R$ 4,2 bilhes, ou seja, uma perda da ordem de R$ 1,7
bilhes para o BNDES e de R$ 2,5 bilhes para o MTE. No
caso do MTE, este valor to significativo que sua revinculao teria feito o dficit primrio do FAT converter-se em
supervit em 2005.
Assim, uma alternativa mais vantajosa proposta de
vinculao de 8% da arrecadao PIS/PASEP seria propor a
revinculao de ao menos uma parte dos recursos que atualmente so subtrados do FAT por meio da DRU. No apenas a DRU retm muito mais recursos do que a proposta de
subvinculao de 8% mencionada acima, como possvel
argumentar que uma parte desses recursos revinculados retornaria ao FAT sob a forma de receitas financeiras, as quais
poderiam ser usadas para cobrir parte das despesas correntes
no-obrigatrias do MTE.
nessa direo que gostaramos de apresentar uma proposta complementar revinculao da DRU. Essa alternativa
consistiria em explicitar e disciplinar o uso das receitas financeiras do FAT no financiamento de certos gastos correntes do
MTE. certo que esse uso levanta o problema da preservao
do patrimnio do fundo, mas embora esta seja de fato uma
preocupao das mais relevantes, preciso lembrar que des-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 148

18/6/2009 09:47:28

de 1995 esse uso j tem se dado com intensidade varivel.


Assim sendo, argumentamos ser possvel criar uma regra
que preveja a utilizao de um percentual determinado das
receitas secundrias do FAT em gastos correntes, separandose uma parte destinada a manter o valor real do patrimnio
e outra voltada para a expanso dos programas de crdito.
claro que uma regra como esta deveria ser discutida com
os atores representados no CODEFAT e em outros fruns,
mas nosso argumento o de que isso no s evitaria que
programas necessrios ao SPETR fossem sistematicamente contigenciados, como tambm poderia viabilizar alguns
programas de incluso financeira (microfinanas etc) com
juros abaixo das taxas oficiais, configurando uma espcie de
subsdio cruzado entre as diversas linhas de crdito atualmente existentes.9
Como nota final, sugere-se que seria mais interessante
um equilbrio do FAT em que a arrecadao primria apropriada para o sistema fosse maior, com uma receita financeira menor em funo de uma menor taxa de juros paga pelos ttulos pblicos. Esse seria um cenrio que favoreceria o

149

9
A ambas as propostas anteriores a revinculao da DRU ao
FAT e a converso das receitas financeiras do fundo em mais
uma fonte explcita de financiamento das polticas de emprego
deveramos adicionar uma mudana na forma de contabilizao das receitas e dos gastos correntes do MTE. A fim de
conferir um tratamento homogneo para as categorias oramentrias em jogo, seria necessrio contabilizar como receita
primria do MTE e/ou do prprio FAT, as receitas financeiras efetivamente utilizadas, segundo a prescrio acima, no
custeio de parte dos gastos correntes do MTE. Fazendo isso,
eliminar-se-ia um dos problemas atuais do FAT, por onde o
dficit primrio se v exarcebado simplesmente pelo fato de
que se computam as despesas totais com programas como custeio oramentrio, mas no se computa como receita primria
aquela parte da receita financeira proveniente das aplicaes
e emprstimos do FAT, a qual foi efetivamente utilizada para
financiar parcela importante das despesas correntes.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 149

18/6/2009 09:47:28

crescimento de empregos e salrios, ao mesmo tempo em que


permitiria uma institucionalizao dos servios de emprego.
Ao contrrio, a manuteno do quadro atual levar a uma dependncia cada vez maior do FAT em relao s suas receitas
financeiras que, por sua vez, aproveitam-se da manuteno
de um patamar elevado de juros que prejudica a gerao de
empregos e salrios na economia.

Balano da Poltica, Principais Programas e Aes


no mbito do FAT
Nesta seo, pretende-se apresentar um conjunto bsico
de informaes atinentes aos principais programas finalsticos do MTE, agrupados de acordo com uma forma particular
de classificao:

150

Programas de garantia de renda: seguro-desemprego


e abono salarial;
Programas que realizam servios: intermediao de
mo-de-obra e qualificao profissional;
Programas de gerao de emprego, trabalho e renda:
Proger, economia solidria e microcrdito produtivo
popular; e
Programas que fiscalizam as relaes e condies de
trabalho.

Programas de Garantia de Renda: Seguro-Desemprego e Abono Salarial


Seguro-Desemprego
A baixa cobertura relativa do Seguro-Desemprego se
deve, ainda hoje, a uma srie de fatores, tais como o carter
tardio da montagem do SPETR no pas, o nvel ainda incipiente de integrao entre os principais programas, a diversidade de situaes a serem enfrentadas no mercado de traba-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 150

18/6/2009 09:47:28

lho brasileiro etc. Alm desses, vale aqui ressaltar outros dois
fatores dos mais importantes:
A capacidade atualmente exaurida de gasto, presa
que est estrutura prpria de financiamento da
rea; e
O uso do vnculo assalariado contributivo como
critrio de acesso dos beneficirios ao Seguro-Desemprego, este que o principal programa do nosso
SPETR, pelos recursos envolvidos e pelo grau de cobertura atingido.
Tendo em mente estes dois aspectos, preciso dizer que,
embora a base de financiamento do programa seja primordialmente o faturamento das empresas (e em menor medida
a folha de salrios), estabeleceu-se o vnculo assalariado contributivo como condio de elegibilidade porque, ao que tudo
indica, esta seria uma forma tanto de valorizar e incentivar o
assalariamento formal, quanto de impor melhores condies
de fiscalizao ao programa. Na prtica, serviu tambm como
teto expanso da cobertura, tendo em vista o potencial limitado de financiamento de um programa de seguro-desemprego mais abrangente.

151

Mas o problema que, diante da elevao da taxa de


desemprego aberto ao longo dos anos 1990, do crescimento
do desemprego de longa durao (associado ao desemprego
de insero para jovens e de excluso para adultos e idosos), e
da crescente proporo de contratos de trabalho atpicos (diferentes do contrato por tempo indeterminado) e precrios
(alta proporo de trabalhadores por conta prpria, assalariados sem registro e trabalhadores produzindo para subsistncia, principalmente no meio rural), um programa de SeguroDesemprego centrado no assalariamento contributivo como
condio de acesso estaria, por natureza, limitado a apenas
um subconjunto de trabalhadores.
Deste modo, embora este programa consiga cumprir as
prescries contidas em seu marco legal e institucional atender temporariamente com recursos financeiros os desempre-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 151

18/6/2009 09:47:29

gados oriundos do setor formal da economia , ele pouco


eficaz para fazer frente s dimenses do problema contemporneo do desemprego, aspecto que pode ser evidenciado
pelos indicadores da Tabela 4.
Tabela 4 Indicadores de Desempenho do Seguro-Desemprego, em Porcentagem (%)
mdia
Programa

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

95/07

98,5

Seguro-desemprego
Taxa de habilitao (1)

98,9

99,2

99,4

99,1

97,7

98,1

98,3

98,4

98,5

98,4

98,0

98,1

98,2

Taxa de cobertura (2)

65,9

63,4

65,5

65,6

67,2

62,1

63,9

66,3

67,0

62,4

62,3

62,7

62,9

64,4

Taxa de reposio da renda (3)

51,0

49,4

50,6

44,5

45,5

51,3

53,9

57,2

60,3

61,3

64,0

65,1

68,3

55,6

Fonte: MTE.
Notas: (1) segurados / requerentes;
(2) segurados / demitidos sem justa causa;
(3) valor mdio do benefcio / valor mdio de demisso.

152

Em outras palavras, embora a sua taxa de habilitao


(segurados / requerentes) tenha estado prxima dos 100%
ao longo de todo o perodo estudado, a sua taxa de cobertura (segurados / demitidos sem justa causa do setor formal)
tem girado em torno de 64,4%, patamar este que seria bem
menor se levasse em conta o conjunto dos trabalhadores
desempregados da economia em dado momento. Por outro
lado, a taxa de reposio da renda (valor mdio do benefcio / valor mdio do salrio de demisso do segurado)
vem melhorando continuamente desde 1998. Mas, embora
a taxa de reposio tenha passado de 51%, em 1995, para
68%, em 2007, isto pode estar sendo contrabalanado pelo
aumento na durao mdia do desemprego, pois j que o
nmero de parcelas pagas pelo seguro no se alterou durante o perodo, possvel que parte dos segurados esteja
passando mais tempo sem emprego depois de esgotada a
durao do benefcio.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 152

18/6/2009 09:47:29

Tabela 5 Nmero de Segurados do Seguro-Desemprego e


Nmero de Abonos Salariais Pagos por Ano
Seguro-Desemprego (segurados)

Abono Salarial
Trab. Do- Trab. Resga- (benefcios
emitidos)
mstico
tado

Ano

Formal

Pescador
Artesanal

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004

4.742.043
4.360.917
4.400.738
4.357.528
4.325.867
4.185.673
4.690.038
4.811.169
4.973.676
4.815.067

15.710
20.090
29.127
30.997
46.935
57.861
73.699
91.973
114.073
185.990

2.105
8.016
9.207
9.490

832
1.965

2005

5.402.487

195.160

10.040

3.043

9.685.483

2006

5.742.298

308.031

10.846

2.651

11.095.398

2007

6.182.184

371.692

11.788

3.891

13.843.626

5.308.749
5.023.939
4.664.910
4.467.820
4.512.878
4.819.813
4.837.664
5.618.806
6.722.309
7.853.189

153

Fonte: MTE.
Obs: (1) N de segurados da modalidade Trabalhador Domstico em
2001 compreende perodo julho-dezembro.
(2) N de segurados da modalidade Trabalhador Resgatado em 2005
compreende perodo janeiro-maro.
(3) N de segurados da modalidade Formal inclui Bolsa de Qualificao
Profissional.

Percebe-se, na Tabela 5, que em termos absolutos ainda


a modalidade do seguro formal que responde pela maioria dos novos beneficirios, saltando de menos de 5 milhes,
entre 1995 e 2004, para 6 milhes em 2007. Como no houve
mudanas significativas nas normas de concesso do segurodesemprego, o crescimento do nmero de beneficirios deve
ser explicado pelas mudanas no mercado de trabalho. Em
virtude dos requisitos de acesso ao seguro-desemprego, o
crescimento do nmero de segurados no influenciado somente pela taxa de desemprego presente, mas tambm (e tal-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 153

18/6/2009 09:47:29

vez preponderantemente) pela quantidade de trabalhadores


que no ano anterior tiveram passagem por emprego formal
e foram demitidos, isto , pela alta taxa de rotatividade nos
empregos formais.10

154

A questo, ento, saber at que ponto o seguro-desemprego capaz de oferecer proteo efetiva ao desempregado,
bem como favorecer sua reinsero no mercado de trabalho. A se manter o atual quadro, a tendncia parece ser a de
manter o ciclo em que os segurados esgotam rapidamente as
suas parcelas (em mdia, quatro meses), sem obter colocao
nem treinamento por parte do SPETR, e acabam aceitando
ocupaes mal remuneradas e de curta durao. Por conta
disso, o seguro-desemprego no cumpre a funo anticclica
que desempenha nos pases centrais: seu gasto aumenta em
perodos de acelerao da atividade econmica, enquanto se
mantm relativamente rgido em perodos de elevao do desemprego. Tambm h um certo consenso de que falta coordenao entre a concesso do auxlio e a oferta de servios de
emprego, como intermediao, requalificao etc.
Mas as propostas de mudana do seguro-desemprego
no so convergentes. Em um extremo, critica-se sua suposta
sobreposio com o FGTS, e h sugestes de fundi-los. Em
apoio a este argumento, alega-se que o prprio fundo de garantia acaba funcionando como um seguro por causa da alta
rotatividade, que faz com que os saques sejam constantes,
e os valores recebidos sejam bastante baixos. Essa proposta
desconsidera as diferenas entre a natureza indenizatria
do FGTS (um direito que no caberia condicionar busca de
emprego, por exemplo) e a natureza assistencial do seguroUma comparao simples ilustra este ponto. Durante o perodo
2004/2006, o nmero de trabalhadores desocupados nas regies
metropolitanas cobertas pela PME diminuiu cerca de 9% no perodo, enquanto que o nmero de segurados cresceu mais de 14% nas
mesmas regies. Ao mesmo tempo, o volume de trabalhadores desligados cresceu 21,6%, para as mesmas localidades, e a taxa de rotatividade medida segundo os registros do CAGED para o conjunto das
regies metropolitanas variou de 2,74% para 2,93%.
10

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 154

18/6/2009 09:47:29

desemprego (que pode ser interrompido caso haja recusa


sistemtica de ofertas de trabalho). Na outra ponta j houve
reivindicaes das centrais sindicais para aumentar o nmero de parcelas do seguro em funo do aumento da durao do desemprego e do crescimento dos desempregados
de longa durao. O problema que esse tipo de proposta,
ao no mexer nas regras de acesso ao seguro, ampliaria a cobertura do tempo de desemprego para os que j o acessam,
mas manteria inalterada a taxa de cobertura em relao aos
demais trabalhadores.

Abono Salarial
Ainda pela Tabela 5, v-se que entre 1995 e 2001, a quantidade de abonos emitidos situou-se num patamar de pouco
menos de 5 milhes ao ano, mas em 2002 este nvel subiu para
a casa dos 5,6 milhes, saltando para 9,6 milhes em 2005, e
para 13,8 milhes em 2007, num ritmo que impressiona, mas
no surpreende. Uma das causas deste crescimento vertiginoso o incremento no padro de divulgao do programa,
pois at recentemente muitos trabalhadores com direito ao
benefcio, identificados pelo MTE atravs do seu nmero
PIS/PASEP no sistema RAIS/Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), simplesmente deixavam de
comparecer em tempo hbil s agncias da CEF/BB para receber o abono salarial.

155

Um outro motivo estaria relacionado ao perodo de sete


anos consecutivos (1996/2003) de queda dos rendimentos
mdios reais dos trabalhadores ocupados, inclusive dos trabalhadores assalariados com carteira que, recebendo ao longo
do ano menos de dois salrios mnimos mensais, fazem jus ao
benefcio.11 Isso significa que o crescimento dos beneficirios
Apenas para se ter uma idia, este contingente de trabalhadores
passou de 13,1% para algo como 25,2% do total de ocupados do pas,
entre 1995 e 2005. Em termos absolutos, isto significou um salto de
7,3 para 17,4 milhes de trabalhadores com carteira e renda de at
dois salrios mnimos mensais, segundo a PNAD/IBGE.
11

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 155

18/6/2009 09:47:29

se deve ao crescimento de empregos formais na faixa de 1


a 2 salrios mnimos, justamente a faixa de remunerao de
cerca de 90% das novas ocupaes assalariadas com carteira
criadas nos ltimos anos.
Alm disso, preciso tambm considerar a prpria elevao do valor real do salrio mnimo, fenmeno este que faz
aumentar o nmero de trabalhadores elegveis, na medida
em que os rendimentos superiores ao mnimo no cresceram
na mesma magnitude.

156

De todo modo, apesar do aumento expressivo de


cobertura, parece haver certo consenso no fato de que,
estando o valor do abono limitado a um salrio mnimo
anual por trabalhador contemplado, ele pouco eficaz
para combater a pobreza ou amenizar a desigualdade de
rendimentos do trabalho, a despeito de ser um benefcio
concedido a trabalhadores pobres oriundos do setor formal da economia. Como o valor total gasto com o programa j ultrapassou o montante anual de R$ 2 bilhes, talvez essa pudesse ser uma quantia aplicada de forma mais
racional em outra(s) poltica(s) de proteo ao trabalhador, como o prprio Seguro-Desemprego, caso o objetivo
seja manter o esprito de priorizar a garantia de benefcios
na forma monetria.
Uma perspectiva alternativa seria atualizar o propsito
original da criao do abono salarial, isto , garantir a participao dos trabalhadores na renda nacional por meio dos
incrementos de produtividade geral da economia para o que
contribui a massa trabalhadora como um todo. Nesse sentido,
o abono salarial poderia ser visto como parte de um conjunto de medidas destinadas a garantir um patamar mnimo de
renda a todos os cidados.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 156

18/6/2009 09:47:29

Programas que Realizam Servios: Intermediao


e Qualicao Prossional
Intermediao de Mo-de-Obra
Desde a dcada de 1990, houve progressiva ampliao e
melhoria dos servios oferecidos pelos postos de atendimento
do SINE, decorrncia direta do estabelecimento do FAT como
fonte permanente de financiamento. Com isso, o nmero de
colocados no mercado de trabalho formal via SINE passou
a crescer desde 1995, em resposta aos aperfeioamentos do
programa ao longo do tempo. Com base na Tabela 6 e Grfico 4 que seguem, v-se que no apenas aumentou o nmero
de trabalhadores inscritos, mas tambm o de vagas captadas
junto s empresas e o de trabalhadores efetivamente contratados. Tambm cabe ressaltar que o servio aumentou sua
eficcia, especialmente no que tange ao aproveitamento das
vagas captadas, como pode ser visto na Tabela 6.

157

Tabela 6 Indicadores de Desempenho da Intermediao


de Mo-de-Obra, em Porcentagem (%).
Programa

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Intermediao de mo-de-obra via SINE


Taxa de
aderncia
(1)

39,2

40,1

46,5

44,1

40,5

45,4

51,8

52,7

54,1

53,1

52,0

49,6

47,5

Taxa de
admisso
(2)

1,5

1,9

2,5

3,6

5,2

6,0

7,2

8,9

8,6

7,9

7,3

6,8

6,8

Fonte: MTE.
Notas:
(1) colocados via SINE / vagas captadas pelo SINE;
(2) colocados via SINE / admitidos segundo CAGED.

Apesar disso, a atratividade do SINE tem sido maior


para os trabalhadores que para as empresas, de modo que,
embora esse indicador tenha melhorado ao longo dos anos,
ainda h uma proporo razovel de vagas que no so preenchidas pelos trabalhadores inscritos.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 157

18/6/2009 09:47:29

6.000.000

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Trabalhadores Inscritos

Vagas Captadas

Trabalhadores Colocados

Grfico 4 Movimentao de Vagas e Trabalhadores pelo


SINE
Fonte: MTE.

158

Esses indicadores sugerem que, conquanto o servio de


intermediao alcana uma fatia razovel do mercado de trabalho formal, sua contribuio para reduzir o desemprego,
mesmo que apenas seu componente friccional, , na melhor
das hipteses, limitada. De fato, atualmente o MTE encara as
agncias do SINE mais como porta de entrada para outros
servios de emprego que exclusivamente provedoras do servio de intermediao.

Qualicao Prossional
No que se refere aos resultados dos primeiros anos desse novo formato da qualificao profissional, h indicaes
positivas do ponto de vista qualitativo, embora ainda tmidas do ponto de vista numrico. O principal indicativo dessa mudana de qualidade a extenso da carga horria dos
cursos, aproximando-se da meta de 200h, enquanto em 2002
essa mdia havia cado para pouco mais de 60h, o que implicava que em muitos casos as oportunidades de formao

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 158

18/6/2009 09:47:29

ofertadas aos trabalhadores eram totalmente insuficientes


para influir significativamente na sua insero no mercado
de trabalho.
Os indicadores do programa tambm mostram um nvel aparentemente alto de articulao com outras polticas:
cerca de dos educandos so beneficiados por outras polticas de incluso social ou de trabalho e renda. Alm disso,
acentuou-se a focalizao em grupos mais vulnerveis, como
desempregados, mulheres e jovens: os educandos desempregados passaram de 55,5% do total, em 2000, para 64,4%, em
2005. A participao de mulheres cresceu de 58,7%, em 2002,
para 61,1%, em 2004, e a participao de jovens ampliou-se de
40,3% para 52,4% no mesmo perodo.
Como se v na Tabela 7 abaixo, apesar dos dados de
2007 no estarem ainda consolidados at o fechamento desta
edio (ver Tabela 4), a tendncia observada nos ltimos anos
de aumento da carga horria mdia dos cursos e do custo por
educando/hora convergem para as mudanas propostas em
2003 no que se refere prioridade dos cursos de longa durao e da melhoria da qualidade dos cursos.

159

Tabela 7 Evoluo da Qualificao Social e Profissional


(2003 a 2007)
Ano

Educandos Educandos
Inscritos Concluintes

Custo EduCarga Horcando/Hora


ria Mdia Concluintes
Concluintes
R$
110,88
2,35

Taxa de
evaso

2003

144.557

139.433

2004

155.145

147.352

176,70

2,47

3,5%
5,0%

2005

124.518

117.430

184,34

2,54

5,7%

2006

119.332

112.650

195,20

2,54

5,6%

2007*

52.842*

31.978*

197,14*

2,69*

Fonte: MTE.
*Os dados de 2007 so parciais, tendo em vista que a execuo dar-se-
at 30 de abril de 2008 e as prestaes de contas at maio de 2008.

Por outro lado, a diminuio do volume de recursos liquidados aponta para uma limitao do alcance do progra-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 159

18/6/2009 09:47:29

ma, a exemplo do que vem se observando desde 2005.12 Prova


disso que o nmero total de educandos abarcados por essas
aes ainda relativamente pequeno em relao PEA.
No que tange qualificao profissional de jovens, ela foi em
parte assumida pelo Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro
Emprego para os Jovens (PNPE), voltado para a insero laboral
de jovens entre 16 e 24 anos, de baixa renda e escolaridade. No seu
primeiro ano de funcionamento, 2003, esse programa consistiu, sobretudo, no subsdio ao emprego de jovens, sendo uma parte do
salrio do jovem contratado custeada com recursos governamentais durante um ano. Diante da pequena adeso das empresas, o
foco do programa foi redirecionado para a oferta de qualificao
profissional por meio dos Consrcios Sociais da Juventude, que
so redes de ONGs que se encarregam tambm do encaminhamento do jovem ao mercado de trabalho. Em termos de jovens
atendidos e de recursos aplicados, a vertente de qualificao do
PNPE tem tido dimenso comparvel ao do conjunto do PNQ.

160

Sua especificidade tornar-se um programa de qualificao


voltado para jovens. A nova poltica nacional de juventude, anunciada em setembro de 2007, previa a unificao de todos os programas com essas caractersticas. As modalidades dos Consrcios
Sociais da Juventude Cidad, juntamente com o Programa Escola
de Fbrica, do Ministrio da Educao, comporiam o Projovem
Trabalhador. A operao dessas modalidades continua a cargo
dos respectivos ministrios, porm no h at o momento clareza
quanto ao desenho futuro de uma ao unificada.

Programas de Gerao de Trabalho e Renda: PROGER, PNMPO, ECOSOL


Programas de Gerao de Emprego e Renda
Dentro do movimento de utilizar os recursos do FAT para
incrementar as polticas de emprego no pas, a Lei 8.352/91 determinou que as disponibilidades financeiras do FAT poderiam
12

Vide seo especfica sobre evoluo dos gastos frente.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 160

18/6/2009 09:47:29

ser aplicadas em Depsitos Especiais remunerados a cargo das


instituies financeiras oficiais federais, o que abriu espao para
novas polticas voltadas gerao de emprego e renda.
A implementao desses programas foi feita por meio da
abertura de linhas especiais de crdito a setores com pouco ou
nenhum acesso ao sistema financeiro convencional, como micro e pequenas empresas, cooperativas e formas associativas
de produo, alm de iniciativas de produo prprias da economia informal. Os programas foram sendo efetivados a partir
de 1995, tendo como agentes financeiros, inicialmente, o BB e o
BNB. Posteriormente, foi includa a FINEP, e mais recentemente o prprio BNDES, a CEF e o Banco da Amaznia (BASA).
A cada ano, inmeras linhas de crdito foram sendo incorporadas ao Programa, que deixou de privilegiar sua funo
precpua conceder emprstimos a pequenos empreendedores
formais e informais com pouco ou nenhum acesso ao sistema
financeiro tradicional e passou a suprir a escassez de crdito de
diferentes setores da economia. Atualmente, conforme a Tabela
8, existem 20 linhas de crdito no mbito do programa, sendo
que grande parte delas no se destina a pequenos empreendimentos populares, tendo, algumas vezes, questionvel compromisso com os objetivos de gerao de trabalho e renda.

161

Grfico 5 Evoluo do Nmero de Operaes com Recursos


do FAT e Respectivos Valores Anuais
Fonte: MEC.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 161

18/6/2009 09:47:29

Tabela 8 Evoluo dos Programas de Gerao de Emprego


e Renda com recursos do FAT (Brasil: 2006 e 2007)
2006
PROGRAMAS
PROGER
Urbano
FAT-Empreendedor
Popular
PROGER
Turismo
PROGER
Exportao
Jovem Empreendedor
PROGER
Rural
PRONAF
PROEMPREGO
FAT-HABITAO

162

FAT-Material
de Construo
FAT-FOMENTAR
FAT-INTEGRAR
FAT GIRO
RURAL
FAT GIRO
Setorial
FAT GIRO
Coop. Agropecurio
FAT Incluso
Digital
IE Econmica
IE Insumos
Bsicos
FAT-EXPORTAR*
FINEP
Total
Valor total/oramento MTE

2007

Variao

Qtd.
Operaes

Valor em R$

2.227.654

7.232.268.351,0

6.648

36.757.961,0

5.687

25.936.655,0

2.017

74.285.803,0

2.290

104.650.190,2

242

9.071.523,0

232

30.021.607,3

179

2.181.604,0

63

922.763,3

Qtd. Operaes
1.784.846

Valor em R$

6.754.693.022,8

2.610

68.719.994,0

997

27.980.433,0

386.301

2.243.415.327,0

169.811

1.637.801.739,3

1.186

503.337.212,0

1.204

378.164.969,1

24

1.741.562,0

114.802

245.944.853,0

89.317

222.551.477,3

7.079

2.120.213.716,0

13.692

3.326.829.718,1

2.069.690,0

6.399

2.081.901.617,0

3.946

716.344.391,3

7.566

1.824.542.606,0

7.077

1.063.264.128,1

27

33.764.522,0

11

6.550.000,0

10.013

11.600.028,0

1.866

2.074.854,4

2.956

4.993.096.926,0

947

4.023.704.590,3

607

1.489.712.456,0

203

510.940.956,6

196

1.729.575.481,0

123

1.430.222.875,6

50

349.975.958,1

55

232.911.939,6

2.776.558

25.054.177.190,1

2.082.367

20.495.566.311,3

0,87

0,66

Qtd.
Operaes

Valor
em
R$

(0,20)

(0,07)

(0,14)

(0,29)

0,14

0,41

(0,04)

2,31

(0,65)
(0,62)
(0,56)
0,02
(1,00)
(0,22)

(0,58)
(0,59)
(0,27)
(0,25)
(1,00)
(0,10)

0,93

0,57

(1,00)

(1,00)

(0,38)

(0,66)

(0,06)

(0,42)

(0,59)

(0,81)
(0,68)
(0,67)
(0,37)
0,10
(0,25)
-

(0,81)

(0,82)
(0,19)
(0,66)
(0,17)
(0,33)
(0,18)
-

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados do MTE.


Obs.: * No incluem os programas financiados com os depsitos constitucionais no BNDES.
Dados preliminares. Posio em 17 de maro de 2008.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 162

18/6/2009 09:47:29

Alm disso (ou por causa disso!), preciso atentar para o


fato de que o atual esquema de financiamento dos programas de
gerao de emprego e renda tambm tm dado sinais de esgotamento. A acelerada elevao do montante de recursos aplicados
em depsitos especiais nos ltimos anos acarretou uma sensvel
reduo dos excedentes Reserva Mnima de Liquidez (RML).
Ademais, sabe-se que a RML deve crescer de maneira a acompanhar a elevao dos gastos com os benefcios constitucionais.
Nesse quadro, se a fonte de recursos dos depsitos especiais
parte do excedente da RML, e este excedente est escasseando,
ento novos aportes de recursos aos programas de gerao de emprego e renda via Programaes de Depsitos Especiais (PDEs)
aprovadas pelo Codefat no conseguiro manter, em um futuro
prximo, os nveis que recentemente vinham atingindo.
Em 2007, esta esperada inflexo na evoluo dos programas de gerao de emprego e renda parece ter ocorrido. Como
pode ser observado na Tabela 9 a seguir, o nmero de operaes de crdito nesse ano caiu 25% em relao ao verificado em
2006, e o valor total dessas operaes teve uma queda de 18,2%,
o que, em valores absolutos, representou quase R$5 bilhes.

163

Tabela 9 Evoluo dos Depsitos Especiais, do Saldo


Extramercado e das Reservas Mnimas de Liquidez do
FAT (Brasil: 2000-2007)
Depsitos Especiais
Ano

Saldo (em
31/12)

Alocaes

2000

15.782

2.131

2001

15.192

2.232

2002

19.972

5.481

2003

22.083

5.673

2004

27.350

6.902

2005

37.692

13.920

2006

48.482

16.202

2007

49.242

9.533

(em milho
de R$)
Saldo Extramercado
(em 31/12)

RML (em
31/12)

Excedente
RML (em
31/12)

6.673

2.812

3.861

8.885

3.645

5.240

8.707

2.567

6.140

13.830

4.957

8.873

15.541

5.006

10.535

11.621

6.822

4.799

8.157

7.552

605

9.975

9.489

486

Fonte: MTE.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 163

18/6/2009 09:47:29

Certamente, uma reduo no nmero e no valor total


das contrataes no evidencia per se que os programas de
gerao de emprego e renda comeam a enfrentar limites
ao seu crescimento. A verificada retrao poderia advir, por
exemplo, de uma reorientao das diretrizes dos programas,
tornando-os mais focados nos seus objetivos originais de conceder crdito populao excluda do sistema financeiro em
projetos que priorizem a gerao de emprego e renda. Poderia, tambm, ser resultado de entraves administrativos e/ou
polticos para a aprovao da alocao de depsitos especiais
por parte do Codefat. Ou, ainda, poderia representar que recursos alocados em depsitos especiais ficaram represados
nas instituies financeiras oficiais, sem que tivessem sido
emprestados aos tomadores finais.

164

Entretanto, das hipteses levantadas, a que parece mais


factvel remete questo do financiamento. Por um lado,
as informaes analisadas no permitem dizer que ocorreu
uma reorientao dos programas de gerao de emprego e
renda. As quedas no nmero e no valor total das contrataes foram generalizadas, tendo impactado praticamente
todas as linhas de crdito. Alm disso, nota-se um crescimento do valor mdio das operaes contratadas (9,07%),
resultado bastante improvvel caso os emprstimos tivessem priorizado o acesso aos pequenos empreendedores formais ou informais. Por outro lado, uma anlise mais atenta
a respeito da evoluo das alocaes em depsitos especiais
e dos excedentes RML parece dar evidncias suficientes de
que o atual esquema de financiamento do sistema pblico
de emprego tem causado constrangimentos s polticas de
gerao de trabalho e renda.
Verifica-se, na Tabela 9 acima, que o valor total de novos recursos aplicados na forma de depsitos especiais caiu
sobremaneira. Em 2006, as alocaes de depsitos especiais
totalizaram R$16,2 bilhes, enquanto em 2007 essa quantia
foi de apenas R$ 9 bilhes, uma reduo de 44%. Isso significa que os recursos disponibilizados para os programas de
gerao de emprego e renda, de fato, diminuram. Alis, os

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 164

18/6/2009 09:47:29

novos aportes de depsitos especiais em 2007 reduziramse mais que a queda verificada no valor total emprestado
pelas instituies financeiras (18,2%), o que pe em xeque
a hiptese dos recursos terem ficados represados nas instituies financeiras.
Atendo-se trajetria dos excedentes RML, nota-se
que a queda , de fato, acentuada. Na verdade, o resultado
de 2007 expressa o patamar mnimo j verificado no histrico do FAT. Sendo assim, no seria razovel considerar que a
retrao nas alocaes de depsitos especiais foi uma medida deliberada ou resultado de algum entrave administrativo. Ela , sem dvida, conseqncia da escassez de recursos
disponveis para financiar os programas de gerao de emprego e renda.
Neste contexto, algumas consideraes se fazem pertinentes. Aceitando as regras de gesto financeira do FAT como
dadas, as atuais restries de recursos para as alocaes em
depsitos especiais colocam em primeiro plano a necessidade
de se racionalizarem os programas de gerao de emprego e
renda, reduzindo a pulverizao de recursos entre linhas de
crdito de impactos duvidosos sobre a gerao de trabalho e
promovendo uma democratizao mais efetiva do acesso ao
crdito. Nesta direo, parece oportuno rediscutir o desenho
institucional dos programas de gerao de emprego e renda,
uma vez que a trajetria de 13 anos desses programas evidenciou resultados muito tmidos no que diz respeito democratizao e difuso do acesso ao crdito.

165

Na atual arquitetura institucional, quem define a alocao dos recursos do FAT, em ltima instncia, so as instituies financeiras oficiais federais, que em geral operam segundo uma lgica de mercado, revelando profundo desinteresse
em atingir as camadas mais vulnerveis, percebidas como o
segmento de maior risco. Assim, dentre as questes centrais
que merecem ser reconsideradas, esto: a obrigatoriedade de
remunerao mnima do FAT vinculada Taxa de Juros de
Longo Prazo (TJLP); as formas de participao e os mecanismos de controle social; a articulao dos programas de gera-

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o de emprego e renda com as demais polticas de trabalho


e renda; e a exclusividade das instituies financeiras oficiais
federais em receber os repasses diretos do FAT.
Por outro lado, h que se avaliar, tambm, a pertinncia de se alterar as atuais regras de gesto financeira do FAT,
desde que tais alteraes no comprometam o patrimnio do
Fundo e, muito menos, o pagamento dos benefcios constitucionais. Por alguns anos os recursos do FAT, na forma dos
programas de gerao de emprego e renda, supriram a escassez de crdito de diferentes setores econmicos, representando uma expressiva injeo de crdito na economia. Assim,
reconhece-se que importante estudar se a reorientao dos
programas de gerao de emprego e renda e, consequentemente, a extino de algumas linhas, provocariam gargalos
produo nacional, ou se essa demanda de crdito poderia
ser perfeitamente suprida pelos bancos de desenvolvimento,
agncias de fomento e bancos comerciais.

166
Programas de Microcrdito Produtivo
O FAT, na rea de microcrdito, liberou, em 1996, recursos
para o BNDES no mbito do Programa de Crdito Produtivo
Popular (PCPP), que buscava formar uma rede de instituies
privadas capazes de financiar pequenos empreendimentos.
Esse programa, todavia, havia financiado apenas 300 mil empreendimentos at 2001. Assim, em 2002, foi criado um novo
programa de microcrdito com recursos do FAT, o FAT Empreendedor Popular, que buscava expandir a capacidade de financiamento de pequenos empreendimentos no Brasil. Na mesma
linha do microcrdito, mas no mbito do prprio MTE, foi criado em 2004 o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo
Orientado (PNMPO), institudo com o objetivo de incentivar
a gerao de trabalho e renda entre os microempreendedores
populares. Por microcrdito orientado entende-se aquele baseado em metodologia na qual existe o relacionamento direto
do chamado agente de crdito junto aos empreendedores no
local onde executada a atividade econmica.

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Em 2007, o PNMPO apresentou continuidade na sua


trajetria de crescimento, ainda que a taxas mais baixas que
a verificada no ano anterior. O volume de operaes de microcrdito naquele ano foi de 963,5 mil, representando um
crescimento de 16,24% em relao a 2006. O total de recursos
liberados foi da ordem de R$ 1,1 bilho, cabendo ressaltar que
grande parte desse valor refere-se atuao do CrediAmigo
vinculado ao Banco do Nordeste que j opera com microcrdito h dez anos.
Tabela 10 Evoluo do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado - PNMPO (Brasil: 2005 - 2007)
Ano
2005
2006
2007
Total

Qtde de operaes concedidas


de Microcrdito
632.106
828.847
963.459

Crescimento no ano
(em %)

Valor Concedido
(em R$ 1,00)

Crescimento
no ano (em
%)

602.340.000,0

0,31

831.815.600,8

0,38

0,16

1.100.375.829,9

0,32

2.424.412

167

2.534.531.430,7

Fonte: MTE/Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado.

Alm de concentrado em uma nica instituio, destaca-se que o volume de recursos emprestados ainda est
bastante abaixo do potencial existente, uma vez que os
agentes financeiros podem usar para financiamento desse
programa os recursos da exigibilidade bancria, que, caso
no sejam aplicados, so recolhidos pelo Banco Central
sem qualquer remunerao. Para se ter uma idia desse potencial, a exigibilidade bancria, em dezembro de 2007, era
de R$2,98 bilhes. Entretanto, tudo indica que o programa ainda no conseguiu criar incentivos suficientes para
que as operaes de microcrdito se tornem atrativas aos
interesses privados dos bancos e se difundam conforme
socialmente desejvel.

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Programa de Economia Solidria


Por fim, em 2003, criou-se um programa voltado ao fortalecimento da Economia Solidria, segmento constitudo pelos empreendimentos autogestionrios, isto , administrados
pelos prprios trabalhadores. Apesar de contar com poucos
recursos (que no vm do FAT), e de ainda no ser evidente
sua incluso no rol das polticas de emprego, este programa
mencionado aqui pelo fato de ser um dos poucos que se propem, explicitamente, a atuar com trabalhadores fora da relao de assalariamento sem ser ao mesmo tempo um programa vinculado essencialmente ao crdito: suas aes incluem o
mapeamento dos empreendimentos existentes, a constituio
de uma rede de incubadoras e o apoio a fruns de articulao
das redes de economia solidria.

168

Essa proposta vem tendo, porm, grandes dificuldades


para avanar mais rpido, em decorrncia, principalmente,
da discrepncia que se verifica entre o volume dos desafios
com que se defronta e os recursos disponibilizados para o financiamento das suas aes. Tal disparidade faz com que os
escassos recursos alocados tanto financeiros quanto de pessoal sejam distribudos entre diversas frentes de interveno, colocando em questo a prpria capacidade de as aes
virem a ter a efetividade pretendida.
Assim, a manuteno das bandeiras da economia solidria, sintetizadas na sua capacidade de contribuir para um
modelo de desenvolvimento econmico que seja tica, social
e ambientalmente superior, ter de estar cada vez mais ancorada no desempenho que chegar a ter no campo estritamente
econmico, sendo a fundamental o fortalecimento das polticas pblicas de apoio ao setor.

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Evoluo dos Gastos do SPETR com seus Principais


Programas
No que se refere aos gastos, possvel evidenciar alguns
pontos interessantes a partir do Grfico 6, lembrando, no entanto, que:
A receita primria do FAT no a nica fonte de
recursos do MTE para financiar o conjunto de suas
aes, embora seja, realmente, a mais importante;
Alguns programas do MTE dispem de recursos que
no aparecem no Oramento Fiscal ou da Seguridade Social. So os casos, por exemplo, do Programa de
Alimentao do Trabalhador (PAT) e dos Programas
de Gerao de Emprego e Renda (PROGER, PRONAF, PNMPO). Em relao a estes, a maior parte dos
recursos composta de crditos concedidos pelas
instituies financeiras oficiais, que por sua vez so
financiadas com aportes do FAT por meio dos depsitos especiais remunerados.

169

Isto posto, cabe observar que olhando o SPETR exclusivamente pelo lado dos gastos realizados, transparece uma
longa distncia de patamar entre os seus diversos programas.
Enquanto os programas de garantia de renda (seguro e abono) alcanaram o patamar de 12 e 5 bilhes ao ano respectivamente, os programas que realizam servios (Intermediao,
Qualificao, Fiscalizao e Segurana e Sade no Trabalho)
jamais suplantaram a casa de R$1 bilho em qualquer ano da
srie. E como indicado acima, no h perspectiva, no curto
prazo, de uma mudana desses patamares de gasto, pois o
seu financiamento j est a depender dos retornos financeiros
do FAT (nos casos da intermediao e da qualificao profissional) ou de recursos ordinrios (nos casos da fiscalizao e
da segurana e sade no trabalho), ambas as fontes limitadas
e incertas pela natureza discricionria que possuem.

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14000000

Valor es em R$ mil cte dez/2007 IPCA/IBGE

12000000

10000000

8000000

6000000

4000000

2000000

0
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Seguro-Desemprego

Abono-Salarial

Intermediao + Qualificao

Fiscalizao + Sade no Trabalho

PNPE + ECOSOL

BNDES 40%

2007

Grfico 6 Evoluo dos Gastos do SPET/MTE e BNDES 40%

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI)

170

Por fim, quanto aos dois programas criados em 2003


(Primeiro Emprego e Economia Solidria), basta dizer que
eles nem mesmo utilizam a fonte FAT para se financiarem.
Em ambos os casos, a tendncia a de se fixarem em recursos ordinrios do Tesouro, a despeito do carter discricionrio e supostamente mais frgil desta fonte. Este aspecto
evidencia um dos problemas centrais do SPETR nas atuais
circunstncias, pois quaisquer novas iniciativas que visem a
alargar a cobertura dos programas j existentes ou mesmo
abrir novas frentes de atuao governamental no mundo do
trabalho ver-se-o limitadas pela capacidade exaurida de
gasto desta rea.
E o problema que ainda no existem no Brasil polticas pblicas de gerao de trabalho e renda para segmentos expressivos da populao em idade ativa que
estejam ou desempregadas por longo perodo (tanto no
conceito de desemprego aberto como pelo desalento) ou
subempregadas em condies precrias (em termos de
estabilidade na ocupao, regularidade de rendimentos,

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contribuio previdenciria, apenas para ficar nos aspectos mais importantes).


As propostas recentes em torno da idia de economia
solidria parecem promissoras, mas so ainda muito incipientes para afetar a magnitude dos problemas presentes
em nosso mercado de trabalho. Por sua vez, a famlia de
programas de concesso de bolsas (ou transferncia direta de renda com condicionalidades), visando ao combate
direto e imediato fome e pobreza, nasceu, ou esto
se desenvolvendo mais pelos campos da assistncia social, sade e educao, o que os torna pouco eficazes para
enfrentar a questo da insero pelo mundo do trabalho.
Assim, polticas tradicionais como seguro-desemprego,
intermediao e qualificao profissional, porquanto importantes, tm sido pouco eficazes para enfrentar esta situao de heterogeneidade e precariedade do mercado de
trabalho nacional, e este justamente o desafio posto para
as novas polticas e programas governamentais no campo
do trabalho.

171

O Atual Estgio de Desenvolvimento do SPETR


O tema da reorganizao das polticas pblicas de trabalho e renda em torno de um sistema integrado e mais
eficaz foi recolocado em pauta a partir da realizao do II
Congresso Nacional do Sistema Pblico de Trabalho, Emprego e Renda (SPETR) em julho de 2005, precedido de cinco congressos regionais. O II Congresso teve o propsito
explcito de elaborar resolues para a normatizao do
sistema, englobando as polticas de seguro-desemprego,
intermediao de mo-de-obra, qualificao e certificao
profissional, gerao de emprego e renda e insero da juventude no mundo do trabalho. Foram definidos princpios gerais de construo do SPETR, tais quais os descritos no Quadro 4 a seguir:

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Erradicao da pobreza, da marginalizao e reduo das


desigualdades sociais e regionais pela via do trabalho,
tendo como bases o desenvolvimento sustentado em mbito nacional, regional e local;
Fortalecimento das polticas ativas, especialmente de gerao de emprego, trabalho e renda;
Fortalecimento e participao ativa dos atores sociais na
gesto do SPETR;
Articulao do SPETR com aes e programas dos diversos rgos governamentais e no-governamentais que
atuam na rea social, notadamente os que utilizam recursos da seguridade social;
Universalizao das aes do SPETR como direito, com
aes afirmativas para segmentos populacionais especficos e mais vulnerveis excluso social;

172

Integrao elevao de escolaridade, visando ao pleno


desenvolvimento dos trabalhadores e trabalhadoras para
o exerccio da cidadania e da qualificao para o trabalho;
SPETR integrado em todas as suas funes, descentralizado, capilar, informatizado e com informaes acessveis
sobre o mercado de trabalho para todos os atores sociais,
visando efetividade social das polticas de emprego, trabalho e renda e estruturao de um sistema nico.

Quadro 4 Princpios Gerais de Construo do SPETR no Brasil,


segundo Resolues do II Congresso Nacional do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda Realizado em 2005 pelo MTE
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores.

As resolues aprovadas dizem respeito integrao


das funes do SPETR (inclusive por meio de um sistema
informatizado nico), atualizao do marco normativo,
repactuao das competncias entre os nveis federativos e
organizaes da sociedade civil executoras, participao social e fortalecimento da gesto tripartite, ao financiamento do
sistema, integrao do SPETR com polticas educacionais e

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com a rede de educao profissional e articulao das aes


do sistema com polticas de desenvolvimento. Esse conjunto
contm desde indicaes de mudana legislativa at demandas para abertura de fruns de discusso, ou seja, diferem
acentuadamente quanto a sua importncia e quanto possibilidade de serem implementadas de imediato.
Ademais, toda esta agenda parece no estar tendo a
mesma dose de priorizao ministerial desde que houve, no
bojo da reforma ministerial que tomou conta dos primeiros
quatro meses de 2007, a substituio da linha de comando
do MTE. Este, grosso modo, passou das mos do Partido dos
Trabalhadores (PT) e seu brao sindical, a Central nica dos
Trabalhadores (CUT), para o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), o qual, por sua vez, tem como principal base sindical a Fora Sindical (FS), justamente a central de sindicalistas
rivais CUT.13

Desaos Atuais e Perspectivas

173

Este trabalho procurou traar um amplo panorama sobre como esto estruturadas no Brasil as polticas pblicas de
trabalho e emprego, assim como destacar seus principais indicadores de evoluo em anos recentes. Essas consideraes
finais se atero, contudo, a destacar alguns dos principais desafios atuais e perspectivas que se impem s polticas pblicas de trabalho e emprego no Brasil.

preciso dizer que a mudana de rumos no MTE no parece ter


sido motivada por julgamentos do presidente ou da cpula do governo acerca de uma suposta m gesto dos programas ou mau desempenho poltico desta pasta no embate conjuntural. Ao contrrio, a mudana na conduo do MTE para o segundo governo Lula
inscreve-se na lgica da cultura poltica nacional, segundo a qual
perfeitamente possvel sacrificar um ministrio menor, em termos
de importncia poltica e estratgica, para acomodar e viabilizar um
desenho mais amplo de reforma ministerial, dada como necessria
para assegurar governabilidade ao novo mandato que se inicia.
13

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Como sntese das consideraes feitas ao longo do texto,


possvel dizer que:
Dado o carter tardio do nosso SPETR, no de estranhar que ele ainda carea de integrao entre seus
principais programas e de maior participao social
em suas mais importantes resolues;
Dado o carter imitativo do SPETR, primordialmente
centrado em programas que atuam pelo lado da oferta de trabalho, no de estranhar o seu baixo impacto
agregado frente aos principais problemas de um mercado de trabalho ainda marcado por grande heterogeneidade e precariedade de condies;

174

Para ser mais eficaz, as polticas e programas do SPETR precisariam estar mais integradas entre si e melhor sintonizadas com polticas nacionais de desenvolvimento socioeconmico que ainda esto por ser
estabelecidas no pas.
No obstante, em linhas gerais, deve-se reconhecer que
o MTE tentou ir adequando o desenho de seus programas
aos problemas mais srios do mercado de trabalho, embora
sempre com atrasos, insuficincia de meios e, muito importante, pouco espao de influncia na definio da poltica macroeconmica, responsvel que , em ltima instncia, pelos
principais determinantes agregados do nvel e qualidade das
ocupaes e rendimentos dos trabalhadores. Alie-se a isso a
nfase conferida pelo MTE a polticas ditas passivas (seguro-desemprego e intermediao de mo-de-obra), as quais
atuam sobre as caractersticas da oferta de trabalho. Neste
contexto, e medida que o pleno emprego deixa de fazer
parte do horizonte de decises polticas fundamentais da sociedade, reduz-se o potencial macroeconmico de gerao de
postos de trabalho e de melhoria das ocupaes a partir das
polticas tradicionais de emprego e renda. Os instrumentos
clssicos do SPETR tornam-se, em grande parte, compensatrios e de baixa eficcia, posto atuarem, principalmente, sobre
os condicionantes do lado da oferta do mercado de trabalho

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(intermediao e qualificao profissional). Estes, por si mesmos, so incapazes de engendrar a abertura de novas vagas,
j que os principais determinantes do nvel e qualidade das
ocupaes no fazem parte do conjunto de programas e aes
sob alcance do SPETR/MTE.
Neste sentido, cabe ressaltar que ainda h questes importantes que permanecem sem equacionamento adequado,
particularmente no que se refere aos pblicos no-tradicionais destas polticas. O problema da relao do SPETR com
o setor no estruturado do mercado de trabalho, que hoje
coberto por iniciativas isoladas, foi abordado em algumas
resolues do II Congresso do SPETR, realizado em 2005, e
que remetem, fundamentalmente, articulao do sistema a
outras iniciativas, especialmente aquelas que pretendem estimular o desenvolvimento territorial, como os investimentos
dos fundos constitucionais e as agncias de fomento, cujos
programas devem passar a ter metas de emprego. O congresso tambm apontou a necessidade de que o Ministrio
do Trabalho e Emprego participe dos fruns governamentais
que definem as polticas econmicas, e props especificamente que o Conselho Monetrio Nacional passe a ter uma
representao tripartite, incluindo o MTE, representantes de
trabalhadores e empregadores.

175

Assim, ao relacionar o problema da informalidade e


da incluso de grupos vulnerveis com polticas de desenvolvimento, o II Congresso abordou a principal limitao do
SPETR, isto , que ele pode apenas tentar gerenciar eficazmente um determinado nvel de emprego. Os determinantes
do desemprego e da precariedade das ocupaes no esto
ao alcance das polticas tradicionais de emprego, pois estas
agem, como dito acima, sobre a oferta de mo-de-obra; e mesmo os programas que atuam sobre a demanda, o fazem no
nvel micro, isto , procurando viabilizar pequenos negcios,
enquanto o nvel de emprego geral depende, na verdade, da
demanda agregada da economia.
No lado da integrao com polticas de desenvolvimento territorial, a questo ultrapassa o escopo dos servios p-

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blicos de emprego, e a governabilidade do MTE atualmente


pequena, j que: a) como mencionado, a arquitetura dos programas de gerao de emprego ancorados no FAT, via de regra, deixa o poder de deciso com as instituies financeiras,
e b) as iniciativas de desenvolvimento territorial esto dispersas por uma variedade de entes governamentais e geralmente
envolvem algum grau de pactuao entre os nveis federativos. Assim, embora existam experincias bem sucedidas de
convergncia das aes federais em determinados locais, isso
geralmente ocorre em circunstncias especficas e por induo
de um ator local suficientemente articulado. Compreende-se,
portanto, que o SPETR carece dos mecanismos institucionais
para atuar nos territrios onde as oportunidades de emprego
so restritas.

176

Outro ponto crtico que os ganhos potenciais do Plano Plurianual podem se perder caso no se assegure um
fluxo estvel de recursos. Isso, por sua vez, tem sido cada
vez mais difcil para o MTE, tendo em vista no apenas a
diminuio das dotaes oramentrias, como tambm os
sucessivos contingenciamentos que ameaam a continuidade e o equilbrio entre as funes do SPETR. por isso que
o financiamento do SPETR foi uma das discusses centrais
do II Congresso, e que deu origem a algumas propostas de
mudanas menos convencionais. Foi destacado que h vrios vetores pressionando a disponibilidade e a alocao de
recursos do FAT, tais como: a) a perda de uma parte substancial da receita por conta da DRU, que no compensada
pela adio de recursos de outras fontes para as polticas de
mercado de trabalho; b) as restries colocadas utilizao
das receitas secundrias (de origem financeira) para gastos
correntes no constitucionais, por conta da poltica de gerao de supervit fiscal primrio do governo federal; c) o
comprometimento crescente dos recursos do fundo com o
pagamento de benefcios constitucionais.
Formas alternativas de financiamento tornam-se, portanto, desafio fundamental para a continuidade e ampliao
das polticas de trabalho e emprego no Brasil. Neste docu-

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mento foram discutidas, superficialmente, algumas alternativas, tais como: a) a proposta lanada no II Congresso do
SPETR, que sugere vincular 8% da arrecadao PIS/PASEP
para as funes do sistema, exclusive seguro-desemprego e
abono-salarial; b) a revinculao de ao menos uma parte dos
recursos que atualmente so subtrados do FAT por meio da
DRU; c) o uso de receitas financeiras decorrentes das aplicaes remuneradas do FAT para a cobertura de parte dos
gastos correntes do MTE.
Independentemente da alternativa que vier a ser adotada, ela j se faz realmente premente na situao atual, que
de esgotamento dos esquemas vigentes de financiamento das
polticas do SPETR. Esgotamento este que j se d num contexto de presso poltica tanto para a criao de novos tipos
de servios quanto para a expanso dos servios tradicionais,
em direo a segmentos populacionais at ento margem
das polticas, o que certamente implicar grande fonte de tenso sobre os recursos existentes.

177

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180

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IMPACTO DA ESPECIALIZAO INDUSTRIAL


E DOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS SOBRE A ECONOMIA DE ESCALA NAS MICRORREGIES CEARENSES
Francisco de Assis Soares1
Elton Eduardo Freitas2
Sandra Maria dos Santos3
Jnior Macambira4

Introduo
A distribuio espacial da atividade econmica sempre
constituiu um tpico importante da anlise regional tendo
em vista que sempre houve uma preocupao em entender
como as bases das economias locais se estruturam e moldam
as desigualdades de emprego e renda entre regies e pessoas.
Esta questo se torna mais relevante para aqueles pases com
extensa rea geogrfica, populao elevada e diferentes estdios de desenvolvimento industrial ou espacial.

181

As aglomeraes produtivas so relevantes para o desenvolvimento local e os Arranjos Produtivos Locais (APL)
so aglomeraes territoriais de agentes econmicos, polticos
e sociais, em torno de uma especfica atividade econmica,
apresentando vnculos mesmo que incipientes. (REDESIST,
Livre Docente em Economia, professor do Programa de Ps-Graduao em Administrao e Controladoria da UFC e Pesquisador
do CAEN/UFC.
2
Graduado pela Faculdade de Economia, Administrao, Aturia e
Contabilidade, da Universidade Federal do Cear/UFC e mestrando do CEDEPLAR/UFMG.
3
Professora do Departamento de Economia Aplicada da Universidade Federal do Cear; Professora do Programa de Ps-Graduao
em Administrao e Controladoria/UFC, e Editora da Revista Contextus/UFC.
4
Diretor de Estudos e Pesquisas do Instituto de Desenvolvimento
do Trabalho - IDT e Mestre em Planejamento e Polticas Pblicas/
UECE.
1

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2008). Nesse sentido, estudos sobre especializao produtiva


regional devem considerar em que medida os APLs afetam
variveis como tamanho mdio, salrio, qualificao da mode-obra etc., para que se possa conhecer melhor a dinmica
produtiva local.
Holmes e Stevens (2002); Barrios; Bertinelli e Strobl
(2003); Soares e Santos (2007) e Soares; Santos e Freitas (2008)
mostram que a especializao industrial regional uma varivel importante na gerao de economias de escala da indstria. Ademais, mostram que caractersticas regionais e industriais influenciam o modo como as economias de escala so
geradas dentro das aglomeraes.

182

Para se ter uma noo do que est ocorrendo em termos


de mudana estrutural da economia cearense, observa-se que
vem crescendo de modo acelerado o nmero de empresas
cuja sede est em outro estado da federao. Constata-se que,
de acordo com o cadastro geral de empresas realizado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 1996,
at 1969 o Cear dispunha de 211 empresas cuja sede se localizava em outro estado, magnitude que gradativamente vem
se expandindo quando passou para 1498, no ano de 1996.
(SOARES, 1998). Tais alteraes econmicas refletiram-se nos
nveis de emprego e no tamanho mdio das empresas, pois
houve o surgimento de novas grandes e mdias empresas associadas ao surgimento de uma franja de empresas micro e
pequenas em larga proporo, a ponto de reduzir o tamanho
mdio das empresas operando no Cear. (SOARES, 1998).
Esta questo tem-se aprofundado nos anos mais recentes.
A reestruturao produtiva do Cear conseqncia de
uma poltica industrial baseada em incentivos fiscais predominantemente sustentados pelo governo estadual, que tem
como marco determinante a criao de vantagens fiscais e de
infra-estrutura em conjugao com investimentos e recursos
federais em projetos de acordo com a poltica nacional de fomento aos eixos de desenvolvimento econmico e social, particularmente nos campos de turismo e transporte.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 182

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Talvez um dos aspectos mais relevantes da nova poltica


industrial no Cear esteja na nfase dada interiorizao e
busca de novas tecnologias atravs da instalao de empresas
modernas e da expanso do sistema estadual de tecnologia.
Estes vetores de poltica sinalizam a existncia de uma busca
pela competitividade, particularmente evidenciada quando
se observa uma recomposio na pauta de exportaes cearenses a favor de novos produtos manufaturados.
Este captulo objetiva analisar os impactos da especializao industrial regional da economia cearense sobre as economias de escala da indstria local. Dada a importncia da
formao de Arranjos Produtivos Locais (APL), procura-se
tambm verificar em que medida a sua presena em regies
especializadas afeta os nveis de economia de escala, sob a
hiptese de que provoca uma reduo do efeito escala.
As regies de anlise so formadas pelas microrregies
do estado do Cear, englobando dois perodos: 2000 e 2005.
Quanto identificao dos APLs do Cear, so adotados os
resultados encontrados por Suzigan (2006), que identifica,
para todas as microrregies brasileiras, aquelas que apresentam algum tipo especfico de APL.

183

Alm desta introduo e da concluso, a seo 2 faz uma


breve avaliao sobre a relao entre especializao e Arranjos Produtivos Locais (APLs); a seo 3 expe os aspectos metodolgicos, abordando o modelo economtrico, as equaes
a serem estimadas e a origem dos dados; a seo 4, por sua
vez, mostra os resultados segundo duas configuraes de
anlise: uma descritiva, mostrando o comportamento das variveis selecionadas; e, outra, com os resultados da estimao
das equaes de regresso que medem o impacto da especializao sobre a economia de escala.

Especializao Regional e Arranjos Produtivos Locais


Segundo Haddad et al. (1989), especializao industrial
refere-se concentrao de atividades produtivas em pontos

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do espao geogrfico-poltico-administrativo. Uma questo


importante, associada a esse termo, a formao de economias
de aglomerao, ou seja, as vantagens oriundas da proximidade geogrfica dos atores, incluindo acesso a conhecimentos
e capacitaes, mo-de-obra especializada, matrias-primas e
equipamentos, dentre outros.
A aglomerao amplia as chances de sobrevivncia e
crescimento das empresas, constituindo-se em relevante fonte geradora de vantagens competitivas, enfatizadas pela importncia das economias externas, pela complementariedade
e transaes entre plantas. (DINIZ; CROCCO, 1996; KRUGMAN, 1991). Isto particularmente significativo no caso de
micro, pequenas e mdias empresas, que tendem a se fortalecer pela proximidade locacional, pela necessidade de contado direto, troca de informaes, articulaes estratgicas e de
fluxos de mercadorias e de trabalho.

184

Estudos sobre concentrao industrial no Brasil tm encontrado algumas propriedades bastante interessantes, tais
como o novo processo de relocalizao da indstria, nomeado por Azzoni (1985) como o fenmeno da reverso da
polarizao da indstria, um movimento de desconcentrao industrial em direo a novas reas produtivas, notadamente no interior das regies Sudeste e Sul. Na verdade o
fenmeno da reverso da polarizao tem se acelerado em
novas dimenses em virtude das caractersticas recentes da
economia brasileira relacionadas com o processo de globalizao e do novo paradigma tecnolgico que se incorporou ao
processo produtivo. Tais circunstncias econmicas tm produzido uma reestruturao produtiva com deslocamento de
empresas entre macrorregies ou entre microrregies de uma
mesma macrorregio, cujos efeitos so a conformao de um
novo perfil regional de produo.
Mais recentemente tem-se observado o aprofundamento deste processo com o surgimento de Arranjos Produtivos
Locais (APL) em todas as macrorregies brasileiras, inclusive, em microrregies de pouca tradio industrial. (DINIZ;

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 184

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CROCCO, 1996; PACHECO, 1999; SABIA, 2000; SOARES;


SANTOS, 2007; SOARES; SANTOS; FREITAS, 2008).
O conceito de APL faz referncia a um arranjo local de
firmas posicionadas em diferentes mbitos da cadeia produtiva, tanto firmas concorrentes quanto complementares, presena de instituies de apoio como universidades, institutos de
pesquisa, associaes de classe, etc. O APL est caracterizado
pela maior densidade de suas articulaes intrassetoriais, pela
sua concentrao geogrfica e pelas sinergias que so geradas
no seu interior em termos de progresso tcnico, produtividade
e competitividade. (AQUINO; BRESCIANI, 2005).
O Quadro 1, extrado de Aquino e Bresciani (2005), apresenta as principais diferenas entre quatro diferentes tipos de
aglomeraes: distrito industrial, cadeia produtiva, cluster e APL.
Note-se que para identificao de um APL preciso que existam
especializao industrial e outros fatores. Assim, o conceito de
APL derivado do conceito de especializao, no sentido de que
para sua caracterizao deve haver a identificao de mais fatores alm de especializao, tais como cooperao e integrao
entre empresas, que, na tradio de Porter (1989), caracteriza-se
como um conjunto de foras que integram o espao econmico e
criam vantagens competitivas locais que so transferidas para as
empresas que operam nestes ambientes produtivos.

Conceito

Distrito
Industrial

Cadeia
Produtiva

Concentrao
Geogrfica

Existente

Especializao
Setorial

Pode Existir

Integrao de
Atores

Pode Existir Pode Existir Fundamental Fundamental

Cooperao entre
Empresas

Pode Existir Pode Existir Fundamental Fundamental

Cluster

Pode Existir Pode Existir


Existente

Existente

185

APL
Existente
Existente

Quadro 1 Comparao entre os Conceitos Relacionados


Aglomerao Industrial
Fonte: Aquino e Bresciani (2005).

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No Brasil, costuma-se tratar APL como uma formao


que, em geral, abarca micro, pequenas e mdias empresas
(BRITO; ALBUQUERQUE, 2002; HASENCLEVER; ZISSIMOS, 2006; CROCCO et al., 2006), que tendem a gerar ganhos
de escala, dado que a formao das economias externas incrementa a capacidade competitiva das empresas e as ajudam a
superar as barreiras ao seu crescimento.
Suzigan (2006), por meio de um refinamento interessante do mtodo de seleo de aglomeraes de empresas, utiliza
uma metodologia para identificao de APLs, que consiste
no clculo de Quocientes Locacionais (QLs), tomando como
base os dados de emprego da Relao Anual de Informaes
Sociais (RAIS)/Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) segundo as classes da Classificao Nacional das Atividades
Econmicas (CNAE), tendo como regio geogrfica analisada
as microrregies brasileiras.

186

Devido grande diversificao e densidade da estrutura industrial da economia brasileira, Suzigan (2006)
prope ainda que diferentes filtros devam ser adotados
para cada estado brasileiro (ver Tabela 1). Nos estados que
apresentam estrutura industrial mais densa, so adotados
filtros mais rigorosos, enquanto para os estados menos desenvolvidos industrialmente, os critrios adotados so menos rigorosos.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 186

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Tabela 1 Definio dos Filtros para Identificao de APLs


segundo Suzigan (2006)
Filtros
Gini
(maior
que)

QL
(maior
que)

Nmero de
estabelecimentos
(maior ou
igual a)

Participao
no emprego
(maior ou
igual a)

SP, MG

0,5

10

1%

RS

0,5

10

1%

2000

SC, PR

qualquer

10

1%

RJ

qualquer

10

1%

1000

Estados

Volume de
emprego
(maior ou
igual a)

CE, BA, PE, GO, ES

qualquer

1%

1000

PA

qualquer

1%

250

MA, PI, TO, AL,


SE, AM, RO, AC,
AP, RR, MT, MS,
RN, PB

qualquer

1%

Fonte: Suzigan (2006).

Metodologia

187

Especializao e Economia de Escala: Um Modelo


Economtrico
Holmes e Stevens (2002) mostraram que se pode fazer uma
avaliao da relao entre economias de escala e concentrao
geogrfica da atividade produtiva. Contrariando hiptese corrente na literatura especializada, revelaram, segundo um modelo economtrico de decomposio do quociente locacional para
a economia americana, que a presena de economia de escala na
atividade produtiva era determinada pela existncia de concentrao geogrfica. Tal resultado foi constatado por Barrios; Bertinelli e Strobl (2003) para a Irlanda, acrescentando-se que certas
caractersticas setoriais e locais ampliam o efeito. Ademais, mostrou que a poltica econmica afeta o processo de concentrao,
fato comprovado por uma anlise painel temporal.
Seguindo a metodologia de Holmes e Stevens (2002) e
Soares; Santos e Freitas (2008) ajustaram o modelo para o Bra-

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sil e verificaram a prevalncia da hiptese sobre o efeito


escala para as regies de forte especializao industrial, segundo o quociente locacional calculado a partir da varivel
emprego da RAIS. Tais resultados foram expandidos para
testar o modelo ampliado de acordo com Barrios; Bertinelli
e Strobl (2003) e gerou tambm estimativas similares s
destes autores.
No entanto, os estudos anteriores citados no analisaram a hiptese de que a presena de APL pode amortecer o
impacto da especializao sobre o efeito escala, isto porque,
como j discutido, no APL predominam micro, pequena e
mdia empresa.

188

A metodologia utilizada por Holmes e Stevens (2002)


mostra a relao entre escala e concentrao econmica mediante a construo de um modelo de regresso que parte da
medida de especializao industrial pelo indicador do quociente locacional ( Q x ), gerado segundo a varivel emprego,
onde x representa o setor produtivo selecionado.
Assim, faz-se a decomposio do Q x de forma a captar
duas possveis fontes de especializao nas localidades: i) importncia relativa da razo nmero de estabelecimentos por
trabalhador na microrregio comparado ao correspondente
indicador nacional; ii) contribuio das economias de escala
medidas pelo tamanho mdio dos estabelecimentos nas microrregies relativamente ao tamanho mdio do pas.
x

Para o clculo do Q utiliza-se a frmula conhecida na


literatura:

Qix,l

x i ,l x l
xi x

(1)

Onde:

xi ,l = emprego na indstria i da microrregio l;


xl = emprego total das indstrias da microrregio l;
xi = emprego na indstria i de todas as microrregies;
x = emprego total das indstrias do pas.

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Para decompor a medida do quociente locacional partese da expresso (1), que por meio de uma manipulao matemtica chega-se identidade (2):

Qix,l Qin,l Qis,l

(2)

Sendo que:

Qin,l

Qis,l

ni ,l ni
xl x
xi ,l ni ,l
xi ni

(2.1)

(2.2)

Onde:

ni ,l = estabelecimentos da indstria i da microrregio l;


ni = total de estabelecimento da indstria i no pas.

189

De (2.1) v-se claramente que o quociente mostra no numerador a participao do nmero de estabelecimentos da indstria i da microrregio l em relao a esta mesma indstria em nvel nacional e, no denominador, a participao
relativa do emprego microrregional no nacional. Assim, este
indicador mostra a contribuio relativa do nmero de estabelecimentos para a formao do emprego regional. Quando
a razo maior do que a unidade a contribuio do nmero
de plantas instaladas determinante para a gerao do emprego local.
Por outro lado, a expresso (2.2) mostra a razo entre
o tamanho mdio da planta local, refletindo a escala de produo local em confronto com a mesma dimenso em nvel
nacional. Esta medida pode ser tratada como uma proxy para
a presena de economias de escalas na regio de referncia,
quando seu valor for superior unidade.
Logaritimizando a equao (2) tem-se:

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qix,l qin,l qis,l

(3)

onde:

qij,l ln(Qi ,jl )

j x, n, s

O modelo visa a testar a hiptese de que um maior grau


de especializao da microrregio em determinada indstria
acarreta maior tamanho mdio da planta industrial. Sendo
assim, supondo as hipteses usuais do modelo clssico de
regresso, estima-se uma regresso usando-se o mtodo dos
Mnimos Quadrados Ordinrios (MQO) para cada indstria i
n
conforme a equao 4. Equao similar pode ser feita para q
n
n
s
, para efeito de estimao de . Assim,
1.

190

qis,l i is qix,l i ,l

l 1,2,3,..., k

(4)

Equaes para Estimao


Soares; Santos e Freitas (2008) avanam na metodologia
proposta por Holmes e Stevens (2002) realizando estudo emprico sobre a indstria de transformao do Brasil. Para tanto, partiram do pressuposto de que os resultados no seriam
to robustos quanto os encontrados por Holmes e Stevens
(2002), pois os mesmos no consideraram os efeitos diferenciados das caractersticas industriais e regionais, bem como
dos impactos das mudanas temporais associadas s mudanas estruturais da economia que envolvem o padro de especializao do emprego industrial.
A partir da concluso de Soares; Santos e Freitas (2008),
considera-se que as diferenas regionais so fundamentais na
determinao do padro da economia de escala da cada regio. Neste contexto, os APLs apresentam caractersticas que
podem modificar as diferenas de tais padres.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 190

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Neste sentido, procura-se verificar o impacto que uma


regio com APL proporciona sobre a escala da economia.
Com isso, a equao 4 reespecificada como um modelo com
dados em painel, considerando o tratamento economtrico
com efeitos fixos como a metodologia adequada para incorporar o efeito das variveis no observadas.
Assim, a equao de regresso a ser estimada, usando os
MQO, assume a seguinte configurao:

qis,l ,t i ,l ,t s qix,l ,t DAPLi ,l ,t i ,l ,t (5)


Onde:
DAPLi ,l ,t = dummy APL, assumindo valor um para cada
regio l em que h algum tipo de APL e zero nos demais
casos.

A equao 5 examina como a especializao industrial


relativa de uma microrregio afeta a escala produtiva das
plantas da indstria local. Capta tambm a contribuio de
cada indstria e das caractersticas regionais sobre a economia de escala, alm dos impactos da presena de APL na regio expressos pelo parmetro . Para identificao da micrrorregio com presena de APL usam-se os resultados de
Suzigan (2006).

191

Faz-se, ainda, a construo de uma equao para captar


as influncias devidas ao tipo de indstria, agregadas por categoria de uso dos bens (Tabela 2), bem como devidas s polticas
econmicas implantadas nas regies captadas por uma dummy
temporal. Assim, a equao reescrita conforme segue:
2

qis,l ,t s qix,l ,t l DAPLi ,l ,t i I i ,l ,t t Tt i ,l ,t

(6)

i 1

Onde:
Ii = 1, se indstria i e igual zero nos demais casos;
T = 1 se 2005 e igual zero se 2000.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 191

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Esta equao tambm pode ser estimada tomando como


n
varivel dependente q .
Neste caso, podem ser estimadas oito regresses, quatro
para cada varivel dependente, de modo a expressar desde
a situao do modelo puro, sem a presena dos trs conjuntos de dummies, ao modelo completo, com a incorporao dos
trs conjuntos de dummies.

Base de Dados

192

Para a aplicao da metodologia de identificao estatstica das reas onde h especializao industrial foram
utilizados os dados de vnculos empregatcios e nmero de
estabelecimentos da RAIS/MTE referentes aos anos de 2000
e 2005. O universo de anlise, convergente com a proposta
do trabalho e as caractersticas da base de dados da RAIS, foi
delimitado em dois diferentes nveis.
Do ponto de vista geogrfico, tomam-se como unidade
bsica de estudo as microrregies cearenses definidas pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). (Anexo
A). Isto permite agrupar mais de um municpio, abrindo a
possibilidade de incorporar anlise o conjunto de cada aglomerao industrial e todas as possveis relaes industriais
locais, mas que ultrapassam as fronteiras de um municpio
especfico.
Do ponto de vista da atividade econmica, foi utilizada uma desagregao setorial segundo o nvel de diviso da
CNAE/95 (Anexo B) do IBGE, abarcando toda a indstria de
transformao. Para a estimao do modelo so agregadas,
ainda, as indstrias em trs categorias de acordo com o tipo
de uso dos bens (ver Tabela 2).

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Tabela 2 Agregao das Indstrias de 2 Dgitos por Categoria de Uso dos Bens
Categorias
Diviso
Bens de Consumo No Durveis
15; 16; 17; 18; 19
(BCND)
Bens Intermedirios (BI)
21; 22; 23; 24; 25; 26; 27; 28; 37
Bens de Capital e Consumo Durveis
20; 29; 30; 31;32; 33; 34; 35; 36
(BCD)
Fonte: Adaptada de Paiva; Cavalcante e Albuquerque (2007).

Anlise dos Resultados


Anlise descritiva dos resultados
Padro do emprego e do salrio
A Tabela 3 mostra a distribuio do emprego por microrregio de acordo com o tamanho dos estabelecimentos,
para 2005. No Cear, 58,95% do emprego esto nas micros,
pequenas e mdias empresas e 41,05% nas grandes empresas. Tomando-se como foco as regies com APL, em geral,
o emprego se concentra nas mdias, pequenas e micros empresas. Enquanto que, nas regies que no possuem APL,
em geral, o emprego se concentra na grande empresa. Vale
destacar essas microrregies: Sobral, Itapipoca, Uruburetama, Pacajus. Em algumas regies, sem APL, onde o volume de emprego menor, o emprego se concentra na mdia
empresa, por exemplo: Ipu, Santa Quitria, Mdio Curu,
Serto de Senador Pompeu, Mdio Jaguaribe, dentre outras.
Assim, nas regies sem APL, o emprego est concentrado
nas mdias e grandes empresas, enquanto nas regies com
APL, o emprego est concentrado nas mdias, pequenas, e
microempresas, tendo a mdia empresa grande importncia
para os dois agrupamentos de microrregio.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 193

193

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Tabela 3 Distribuio do Emprego por Microrregio e Tamanho, 2005


Pequena
empresa

Micro empresa
Microrregio

Grande
empresa

Total

Absoluto

Absoluto

Absoluto

Absoluto

Absoluto

Litoral de
Camocim e
Acaraa

251

14,19

357

20,18

630

35,61

531

30,02

1.769

100,00

Ibiapabaa

225

26,19

148

17,23

486

56,58

0,00

859

100,00

Coreaa

65

38,46

104

61,54

0,00

0,00

169

100,00

Meruoca

100,00

0,00

0,00

0,00

100,00

Sobral

740

4,14

946

5,29

1.392

7,79

14.791

82,77

17.869

100,00

Ipu

100

46,73

0,00

114

53,27

0,00

214

100,00

Santa Quitria

53

25,60

0,00

154

74,40

0,00

207

100,00

Itapipoca

69

2,56

91

3,38

0,00

2.536

94,07

2.696

100,00

Baixo Curu

151

17,44

196

22,63

519

59,93

0,00

866

100,00

Uruburetama

146

3,58

146

3,58

633

15,53

3.151

77,31

4.076

100,00

Mdio Curu

66

13,10

21

4,17

417

82,74

0,00

504

100,00

Canind

42

19,09

178

80,91

0,00

0,00

220

100,00

Baturit

178

25,46

418

59,80

103

14,74

0,00

699

100,00

Chorozinhoa

119

11,84

155

15,42

134

13,33

597

59,40

1.005

100,00

194

Mdia empresa

266

6,71

544

13,73

905

22,84

2.247

56,71

3.962

100,00

21.058

19,67

28.424

26,55

24.334

22,73

33.260

31,06

107.076

100,00

Pacajus

277

2,14

552

4,27

1.996

15,44

10.099

78,14

12.924

100,00

Serto de
Cratusa

155

41,78

216

58,22

0,00

0,00

371

100,00

Serto de Quixeramobima

330

39,01

403

47,64

113

13,36

0,00

846

100,00

Serto de
Inhamuns

33

100,00

0,00

0,00

0,00

33

100,00

Serto de Senador Pompeu

106

23,87

118

26,58

220

49,55

0,00

444

100,00

Litoral de
Aracati

119

7,27

310

18,95

700

42,79

507

30,99

1.636

100,00

1.039

18,08

963

16,76

1.207

21,00

2.538

44,16

5.747

Cascavel

Fortalezaa

Baixo Jaguaribea

100,00

continua...

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 194

18/6/2009 09:47:32

continuao Tabela 3
Mdio Jaguaribe

86

27,92

49

15,91

173

56,17

0,00

308

Serra do Pereiro

15

100,00

0,00

0,00

0,00

15

100,00

Iguatua

495

24,79

352

17,63

318

15,92

832

41,66

1.997

100,00

Vrzea Alegrea

25

8,53

268

91,47

0,00

0,00

293

100,00

Lavras da
Mangabeira

27

29,03

66

70,97

0,00

0,00

93

100,00

Chapada do
Araripe

58

100,00

0,00

0,00

0,00

58

100,00

Caririau

14

100,00

0,00

0,00

0,00

14

100,00

Barro

56

100,00

0,00

0,00

0,00

56

100,00

Cariria

2.520

21,69

3.120

26,85

3.651

31,43

2.327

20,03

11.618

100,00

Brejo Santo
Cear

100,00

75

40,98

108

59,02

0,00

0,00

183

100,00

28.965

16,20

38.253

21,39

38.199

21,36

73.416

41,05

178.833

100,00

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados da RAIS/2005.


Nota: a indica presena de APL na microrregio.

A Tabela 4 mostra os salrios mdios por microrregio


e por tamanho do estabelecimento, tendo-se, ainda, a distribuio microrregional da massa salarial do estado. Fica claro
mais uma vez o diferencial entre: Fortaleza e as demais microrregies, Fortaleza concentra mais de 66% da massa salarial do Cear. Existem, ainda, microrregies que se destacam
perante as demais, concentrando boa parte da massa salarial,
no caso de Sobral, Pacajus, Baixo Jaguaribe e o Cariri. Outro
fator interessante que o salrio mdio pago no Cear pela
mdia empresa, R$ 673,08, maior do que em todos os outros
tamanhos de empresas.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 195

195

18/6/2009 09:47:32

Tabela 4 Distribuio do Salrio por Microrregio, 2005


Micro empresa

Mdia empresa

Grande empresa

Total

S.M.
(R$)

Massa
Salarial
(%)

S.M.
(R$)

Massa
Salarial
(%)

S.M.
(R$)

Massa
Salarial
(%)

S.M.
(R$)

Massa
Salarial
(%)

S.M.
(R$)

Massa
Salarial
(%)

Litoral de
Camocim e
Acaraa

337,84

0,76

325,58

0,70

310,77

0,76

352,82

0,47

330,22

0,62

Ibiapabaa

319,52

0,65

445,39

0,40

580,26

1,10

0,00

0,00

488,72

0,45

Coreaa

296,81

0,17

288,20

0,18

0,00

0,00

0,00

0,00

291,51

0,05

Microrregio

196

Pequena empresa

Meruoca

300,57

0,02

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

300,57

0,00

Sobral

358,92

2,38

397,40

2,28

597,00

3,23

454,02

16,69

458,22

8,75

Ipu

335,70

0,30

0,00

0,00

321,75

0,14

0,00

0,00

328,27

0,08

Santa Quitria

426,83

0,20

0,00

0,00

348,10

0,21

0,00

0,00

368,26

0,08

Itapipoca

330,05

0,20

388,92

0,21

0,00

0,00

452,84

2,85

447,54

1,29

Baixo Curua

353,56

0,48

322,16

0,38

412,62

0,83

0,00

0,00

381,85

0,35

Uruburetama

433,16

0,57

318,67

0,28

321,27

0,79

425,07

3,33

405,43

1,77

Mdio Curu

285,56

0,17

422,03

0,05

433,62

0,70

0,00

0,00

413,75

0,22

Canind

320,51

0,12

329,45

0,36

0,00

0,00

0,00

0,00

327,75

0,08

Baturit

397,22

0,63

425,31

1,08

320,11

0,13

0,00

0,00

402,66

0,30

Chorozinhoa

306,38

0,33

300,66

0,28

324,34

0,17

401,21

0,60

364,22

0,39

Cascavel

336,57

0,80

349,44

1,15

345,58

1,22

556,69

3,11

465,23

1,97

Fortalezaa

399,50

75,49

440,65

75,85

789,12

74,69

656,06

54,23

578,66

66,19

Pacajus

413,17

1,03

752,82

2,52

531,09

4,12

491,31

12,33

506,95

7,00

Serto de
Cratusa

319,20

0,44

428,96

0,56

0,00

0,00

0,00

0,00

383,10

0,15

Serto de Quixeramobima

379,68

1,12

545,49

1,33

1.233,76

0,54

0,00

0,00

572,74

0,52

Serto de
Inhamuns

308,00

0,09

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

308,00

0,01

Serto de
Senador
Pompeu

308,87

0,29

337,06

0,24

444,07

0,38

0,00

0,00

383,35

0,18

376,94

0,40

509,70

0,96

446,83

1,22

406,17

0,51

441,06

0,77

335,58

3,13

371,56

2,17

511,86

2,40

400,14

2,52

407,14

2,50

352,17

0,27

323,87

0,10

364,43

0,25

0,00

0,00

354,55

0,12

429,71

0,06

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

429,71

Litoral de
Aracati
Baixo Jaguaribea
Mdio
Jaguaribe
Serra do
Pereiro

0,01
continua...

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 196

18/6/2009 09:47:32

continuao Tabela 4
Iguatua

326,81

1,45

328,50

0,70

317,67

0,39

399,17

0,83

355,80

0,76

Vrzea Alegre

319,14

0,07

375,09

0,61

0,00

0,00

0,00

0,00

370,31

0,12

Lavras da
Mangabeira

326,71

0,08

422,99

0,17

0,00

0,00

0,00

0,00

395,04

0,04

Chapada do
Araripe

314,35

0,16

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

314,35

0,02

Caririau

304,62

0,04

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

304,62

0,00

Barro

325,26

0,16

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

325,26

0,02

Cariria

340,27

7,69

382,27

7,22

473,92

6,73

438,64

2,54

413,25

5,13

Brejo Santo

317,61

0,21

343,07

0,22

0,00

0,00

0,00

0,00

332,64

0,07

Cear

384,72

100,00

431,69

100,00

673,08

100,00

548,08

100,00

523,43

100,00

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados da RAIS/2005.


Nota: a indica presena de APL na microrregio.

Dimenso industrial das microrregies


Tem-se, na Tabela 5, uma descrio dos nmeros de setores presentes nas microrregies destacando ainda, as mesorregies s quais as microrregies pertencem. So apresentados,
na referida Tabela 5, a quantidade de setores que so especializados e quantos no so especializados por microrregio,
segundo o clculo do Quociente Locacional (QL). A partir da
decomposio do QL, em Qs e Qn, que captam os efeitos escala e nmero de estabelecimentos, respectivamente, destaca-se
ainda, a quantidade de setores em que prevalece o efeito escala
(Qs > Qn), e em quantos prevalece o efeito nmero de estabelecimentos (Qs < Qn). Ainda so diferenciadas na Tabela 5, as
microrregies que possuem APL das que no possuem.

197

Podem-se classificar a partir dessa Tabela 5 trs grupos de


regies de acordo com a dimenso econmica da microrregio,
determinada pela freqncia de setores econmicos presentes
na microrregio. Uma faixa com baixa dimenso econmica,
de zero a oito indstrias presentes na microrregio, outra com
mdia dimenso econmica, maior ou igual a oito e menor que
quinze indstrias, e alta dimenso econmica, microrregies
com quantidade igual ou superior a quinze indstrias.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 197

18/6/2009 09:47:32

A Tabela 5 mostra que existem sete microrregies com


alta dimenso econmica, de acordo com o mapa cearense
(Anexo B), das quais trs localizam-se nas mesorregies mais
ao norte do Estado Regio Metropolitana de Fortaleza (Fortaleza, Pacajus) e noroeste cearense (Sobral); uma mais para
centro do Estado sertes cearenses (serto de Quixeramobim) e as duas outras duas mais ao sul centro-sul cearense
(Iguatu) e sul cearense (Cariri). Estes resultados revelam que
h a formao de regies econmicas que funcionam como
centros regionais na maioria das mesorregies, o que pode
significar o fortalecimento da economia estadual.
Tabela 5 Nmero de Setores Presentes nas Microrregies, 2005
Especializadas
Efeito dominante
Mesorregio

Microrregio

Total
Escala

N de
Estabelecimentos

Escala

N de
Estabeleci-mentos

198
Noroeste
Cearense

Norte Cearense

Metropolitana de
Fortaleza

No Especializadas
Efeito dominante

Litoral de Camocim e Acaraa

12

Ibiapabaa

13

10

Coreaa

Meruoca

Sobral

20

13

Ipu

Santa Quitria

Itapipoca

11

7
4

Baixo Curu

10

Uruburetama

11

Mdio Curu

Canind

Baturit

12

Chorozinhoa

Cascavela

10

Fortalezaa

23

13

Pacajus

18

10

4
continua...

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 198

18/6/2009 09:47:32

continuao Tabela 5

Sertes
Cearenses

Jaguaribe

Serto de Cratusa

10

Serto de Quixeramobima

15

Serto de Inhamuns

Serto de Senador Pompeu

11

Litoral de Aracati

3
7

Baixo Jaguaribe

13

Mdio Jaguaribe

Serra do Pereiro

Iguatua

17

Vrzea Alegrea

Lavras da Mangabeira

Cariri

17

Brejo Santo

Centro-Sul
Cearense

Sul Cearense

Chapada do
Araripe
Caririau
Barro
a

199

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados da RAIS/2005.


Nota: a indica presena de APL na microrregio.

Em geral, nas microrregies que possuem APL, a


quantidade de setores maior maior onde o efeito nmero de estabelecimentos supera o efeito escala. Isso vale
para os setores que foram identificados como especializados e no especializados de acordo com o Quociente Locacional. Devem-se destacar as microrregies de Sobral e
Pacajus que, apesar de grande importncia econmica para
o Estado, no caracterizado nenhum APL, nessas microrregies, e a quantidade de setores onde o efeito escala
superior, bem maior.
Esse fato revela outra hiptese interessante: nas regies com APL predomina o efeito nmero de estabelecimentos, enquanto nas regies apenas identificadas como
especializadas h predominncia do efeito escala. Como

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 199

18/6/2009 09:47:32

QL um indicador que mede a relao mdia de nmeros


de emprego industrial local sobre, no caso, essa relao
em nvel estadual, isso significa que para regio ser caracterizada como especializada ela deve apresentar uma concentrao de emprego em determinado setor maior que a
relao no Estado. Neste caso, nada garante que esse fato
se deve a existncia de uma grande empresa na regio,
empregando grande percentual da mo-de-obra, ou, que
se deve a existncia de vrias empresas de porte menor
empregando essa mo-de-obra. por isso que a predominncia do efeito nmero de estabelecimentos nas regies com APL mostra que nessas regies a mo de obra
empregada, em geral, por vrias empresas. J nas regies
sem APL, mas especializadas, a mo de obra empregada
por uma grande empresa, visto que, em geral, predomina
o efeito escala.

200

Distribuio espacial das microrregies especializadas


Na Tabela 6 identificam-se os setores que so especializados, em cada microrregio e quais desses setores compem
o APL em 2005. Alm disso, se mostra os setores onde o efeito
nmero de estabelecimentos maior que o efeito escala. As
indstrias esto identificadas por seus cdigos da diviso da
CNAE.
Em geral, os setores que esto presentes na economia
cearense, que compem ou no APL, so das seguintes
categorias de uso dos bens: bens de consumo no-durvel e bens intermedirios. V-se claramente que a maioria dos setores esto identificados na coluna onde o efeito
nmero de estabelecimentos maior que o efeito escala.
Esse fato tambm percebido nos setores que compem
o APL.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 200

18/6/2009 09:47:32

Tabela 6 Distribuio da Especializao Microrregional


das Indstrias, 2005
Microrregies
Litoral de Camocim e
Acarau
Ibiapaba

QL>1; Qs>Qn

QL>1; Qn>Qs

19

20a; 26; 36a


15; 23; 36

Coreau

18a; 20; 26

Meruoca
Sobral
Ipu

15
19; 21
18

Santa Quiteria
Itapipoca

15; 27; 36
19; 23; 29

15; 19

Baixo Curu

15; 21; 26a; 36

Uruburetama

19; 34

Medio Curu

19

Caninde

21
19; 20; 22; 26; 36

Baturite

18

15; 17; 25; 26; 29

Chorozinho

15

29

Cascavel

15; 19; 26a

Fortaleza

15; 16; 17a; 20; 23; 28a

Pacajus

15; 17; 20; 22; 26a; 27; 34


24; 27

Sertao de Inhamuns
Sertao de Senador Pompeu

15; 17a; 20; 26


17; 20; 22; 26; 28

19

16; 17; 20; 21; 26

Litoral de Aracati

19; 26

15

Baixo Jaguaribe

19; 36

26a

Medio Jaguaribe

36

20; 24; 25

19; 29; 37

20a; 26; 28; 33; 36a

Serra do Pereiro
Iguatu

18; 24

Varzea Alegre

20a; 26; 36a

Lavras da Mangabeira

15; 20; 24

Chapada do Araripe

15; 20; 26; 36

Caririacu

15; 24; 36

Barro
Cariri

201

17; 19; 21; 34

Sertao de Crateus
Sertao de Quixeramobim

18a; 22; 24; 25a; 27; 29; 30; 31;


32; 33; 34; 35; 37

15; 25; 26; 36


24

Brejo Santo

19a; 20; 21; 25a; 26; 27; 36a; 37


15; 21; 23; 26

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados da RAIS/2005.


Nota: a indica presena de APL na microrregio.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 201

18/6/2009 09:47:32

Anlise economtrica do impacto da especializao


A anlise descritiva envolvendo as regies que possuem
APL e as que no possuem evidenciou que algumas peculiaridades dessas regies podem afetar a presena de escalas
produtivas nas microrregies. Para se confirmar essas diferenas em termos de significncia estatstica, nesta seo so
apresentados os resultados das estimaes das equaes de
regresso apresentadas na metodologia (equaes 4, 5 e 6).

202

A Tabela 7 apresenta os resultados para a regresso 4 e 5


para cada indstria inclusive para toda a Indstria de Transformao. Como esperado, em geral, as estimativas dos coeficientes de qx nos dois modelos foram positivas e significantes
para algumas indstrias, no se apresentando o resultado da
estimao, pois a base de dados para as mesmas era muito
pequena. Esse resultado mostra que a especializao industrial determina a presena de economia de escala nas plantas
produtivas locais.
A incorporao das dummies para as regies com APL
s
gera algumas alteraes nas estimativas de quando, em
geral, a magnitude do parmetro diminui. Esse resultado
mostra que a especializao industrial determina a presena
de economia de escala nas plantas produtivas locais, mas devido s especificidades e caractersticas das regies com APL
esse efeito minimizado.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 202

18/6/2009 09:47:32

Tabela 7 - Resultado das Regresses para Cada Indstria


(Varivel Dependente: qs)
Indstrias
Fabricacao de produtos alimentcios e bebidas
Fabricacao de produtos do fumo

Sem dummy
APL
qx

Com dummy
APL
qx

0,681499*

0,668176*

Fabricacao de produtos texteisa

0,745576*

0,749375*

Confeccao de artigos do vestuario e acessoriosa

0,549453*

0,524231*

Preparaao de couros e fabr. de artefatos de couro,


artigos de...a

0,96038*

0,94726*

Fabricacao de produtos de madeiraa

0,078205

0,092633

Fabricao de celulose, papel e produtos de papel

0,65174*

0,582506*

Edicao, impressao e reproducao de gravacoes

0,159833

0,142690

Fabr. de coque, refino de petroleo, elaboracao de


combustiveis nu....

0,300503*

0,32395*

Fabricacao de artigos de borracha e plasticoa

0,625588*

0,604338*

Fabricacao de produtos de minerais nao metalicosa

0,2226918*

0,219287*

Metalurgia basica

0,597301*

0,596515*

Fabricacao de produtos de metal - exclusive maquinas e equipamentos

0,35379*

0,317254*

Fabricacao de maquinas e equipamentos

0,716231*

0,723633*

0,628804*

0,604713*

Fabr. de equipamentos de instrumentacao para


usos medico-hospital....

0,588937*

0,932816*

Fabr. e montagem de veiculos automotores, reboques e carroceri...

0,799081*

0,774166*

Fabricacao de outros equipamentos de transporte

Fabricacao de moveis e industrias diversas

0,399387*

0,395576*

Reciclagem
Indstria de Transformao

0,142092
0,732452*

0,518039
0,768552*

Fabricacao de produtos quimicos

Fabr. de maquinas para escritorio e equipamentos


de informatic...
Fabricacao de maquinas, aparelhos e materiais
eletricos
Fabr. de material eletronico e de aparelhos e equipamentos de com....

203

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados da RAIS/2005.


Nota: a indica presena de APL na microrregio.
* significante a 5%.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 203

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A Tabela 8 apresenta os resultados com a agregao das


indstrias por categoria de uso dos bens. De acordo com os
resultados, nota-se que ao adicionar cada conjunto de dums
mies, o parmetro de diminui, enquanto o n aumenta.
Em Soares; Santos e Freitas (2008) ao estimarem o modelo
economtrico da economia de escala em funo da especializao considerando as caractersticas regionais, industriais
e do tempo, a magnitude do parmetro s aumentou. Assim, percebe-se que as regies com APL apresentam caractersticas que, diferente das demais regies especializadas,
minimizam o efeito escala. Assim, o amortecimento do efeito
escala ainda maior quando se consideram as caractersticas das indstrias de acordo com o uso dos bens e quando se
consideram as variaes temporais que captam os efeitos das
polticas econmicas nas regies.

204

Tabela 8 Resultado das Regresses por Categoria de Uso


dos Bens
Variveis
Independentes

Varivel dependente qs

Varivel dependente qn

Regresso 1

Regresso 2

Regresso 3

Regresso 4

Regresso 5

Regresso 6

Regresso 7

Regresso 8

0.450175*

0.448223*

0.377751*

0.378446*

0.549825*

0.551777*

0.562839*

0.562748*

Dummies
para os
APLs

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Dummies
para o
Tempo

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

Dummies
para as
Indstrias

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

0.178266

0.201236

0.204126

0.200960

0.245989

0.267066

0.269717

0.266813

qx

R Ajustado

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores.


* significante a 5%.

Consideraes Finais
Este trabalho procurou apresentar uma nova metodolgica para estimar os impactos sobre o tamanho mdio da

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 204

18/6/2009 09:47:32

empresa em conseqncia da especializao produtiva local,


medida pelo quociente locacional. Aspecto relevante desta
construo metodolgica oferecer instrumento analtico que
contrape grande parte da literatura que trata deste assunto,
partindo de regresses de natureza meramente emprica.
A anlise descritiva mostrou algumas diferenas entre
as regies com APL e sem APL, por exemplo, as regies com
APL tm como principal agente empregador as micro, pequenas e mdias empresas. Alm disso, apresentam menores
salrios e a mo de obra menos qualificada em relao aos
demais tipos de regies especializadas no Cear.
A decomposio do quociente locacional mostrou que,
de fato, naquelas microrregies com especializao industrial
o impacto sobre a escala produtiva foi positivo e significante.
Porm nas especializaes que so identificadas como APL o
impacto sobre a escala produtiva minimizado. Isso faz com
que o impacto sobre a quantidade de estabelecimentos na regio seja mais expressivo.

205

Cabe notar, tambm, que o padro de especializao


identificado pelas caractersticas industriais e pelas especificidades regionais amplia o efeito da especializao sobre a escala, revelando que a dinmica produtiva de uma localidade
depende do padro produtivo da indstria e das vantagens
oferecidas pela localizao regional.
Uma fragilidade do modelo que no revela que fatores
contribuem para existncia de economias de escala. Assim,
devido a necessidades nas orientaes de polticas de desenvolvimento regional, recomenda-se avanar com a aplicao
desta metodologia, incorporando, no modelo, variveis econmicas, sociais e de infra-estrutura que possam caracterizar
as microrregies de modo a se detectar quais os fatores que
explicam a existncia de economia de escala em territrios
com produo especializada.
Deve-se avanar ainda com a abrangncia do estudo, j
que para uma economia menos desenvolvida como a do Cear, os resultados foram ao encontro das hipteses. Pode-se

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 205

18/6/2009 09:47:32

ampliar a base de dados, partindo do Cear para outros estados mais desenvolvidos da federao ou para todo o Brasil.
Desta forma os resultados podero ser mais expressivos. Fazendo-se isso para cada tipo de indstria, pode-se organizar
uma poltica de localizao produtiva com maior eficincia
de longo prazo, acelerando-se, com isso, o processo de crescimento regional e reduzindo as desigualdades econmicas
entre regies.

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07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 206

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07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 207

18/6/2009 09:47:33

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208

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07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 208

18/6/2009 09:47:33

ANEXO A
Tabela 9 Cdigos da CNAE 1.0 para as Divises da Indstria de Transformao
CNAE - Divises
(2 dgitos)

Industrias

15

fabricaao de produtos alimenticios e bebidas

16

fabricaao de produtos do fumo

17

fabricaao de produtos texteis

18

confecao de artigos do vestuario e acessorios

19

preparaao de couros e fabricaao de artefatos de


couro, artigos de viagem e calados

20

fabricaao de produtos de madeira

21

fabricaao de celulose, papel e produtos de papel

22

ediao, impressao e reproduao de gravaoes

23

fabricaao de coque, refino de petroleo, elaboraao de


combustiveis nucleares e produao de alcool

24

fabricaao de produtos quimicos

25

fabricaao de artigos de borracha e de material plastico

26

fabricaao de produtos de minerais nao-metalicos

27

metalurgia basica
fabricaao de produtos de metal - exclusive maquinas
e equipamentos
fabricaao de maquinas e equipamentos
fabricaao de maquinas para escritorio e equipamentos de informatica
fabricaao de maquinas, aparelhos e materiais eltricos

28
29
30
31
32

fabricaao de material eletronico e de aparelhos e


equipamentos de comunicaoes

35

fabricaao de equipamentos de instrumentaao mdico-hospitalares, instrumentos de precisao e opticos,


equipamentos para automaao industrial, cronometros
e relogios
fabricaao e montagem de veiculos automotores,
reboques e carrocerias
fabricaao de outros equipamentos de transporte

36

fabricaao de moveis e industrias diversas

37

reciclagem

33
34

209

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Comisso Nacional de Classificaes (CONCLA).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 209

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ANEXO B

210

Mapa 1 Mesorregies e Microrregies do Estado do Cear


Fonte: IBGE.

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18/6/2009 09:47:33

PAPEL DOS SERVIOS NO DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO APS 1990


Ricardo Azevedo Silva1

Introduo2
Embora o Tercirio venha assumindo peso elevado nas
economias, seja em relao riqueza gerada, seja no que diz
respeito ao emprego, trata-se do setor menos compreendido
da economia, mas que vem sendo alvo de interesse de estudos recentes diante de sua crescente importncia na economia capitalista.
Em pases subdesenvolvidos, inclusive no Brasil, h menor disponibilidade de sries estatsticas, pois at bem pouco
tempo no eram muitos os levantamentos de dados macroeconmicos voltados para os servios. Contribuem para a
dificuldade nos estudo a complexidade e a diversidade que
o Tercirio apresenta em economias subdesenvolvidas e perifricas e, no caso brasileiro em particular, as diferentes estruturas regionais colocam dificuldades especficas em torno do
tema. A todas essas questes soma-se uma, de ordem geral,
recorrentemente apontada pela literatura: a dificuldade metodolgica para a classificao das atividades do Tercirio.

261

Apesar dessas dificuldades, h um relativo consenso


entre os pesquisadores: primeiro, nosso Tercirio frente aos
outros dois grandes setores (Agricultura e Indstria) o que
mais cresce e responde por cerca de 60% ou mais do Produto Interno Bruto (PIB) do pas; segundo, o Tercirio, embora
gere um volume expressivo de emprego, em geral um setor
de baixa capitalizao, atrasado e com baixa produtividade,
gerando empregos precrios na maior parte dos casos.
Economista e doutorando em Desenvolvimento Econmico pelo
IE/UNICAMP.
2
Este artigo baseia-se em vrias pesquisas anteriores, a saber: Silva
(2002) e Silva (2005a, 2005b).
1

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 261

18/6/2009 09:47:33

Outra questo que se coloca a qualidade desse Tercirio: este tem formado/abrigado setores dinmicos capazes
de gerar encadeamentos positivos ou mesmo estimular/impulsionar (induzir) a economia brasileira? Ou, ao contrrio,
seu crescimento tem se dado principalmente em atividades
mais intensivas em fora de trabalho (e pouco qualificadas)
vinculadas principalmente maior disperso urbana verificada no Brasil nas ltimas dcadas? A essas duas questes
relaciona-se uma terceira: qual tem sido a dinmica regional
recente dos servios no Brasil?

262

Contudo, a complexidade do Tercirio torna seu estudo muito mais difcil. Alm da dificuldade metodolgica de
definio e classificao do setor, no caso brasileiro os obstculos so ainda maiores, dada a heterogeneidade estrutural
que marca sua economia com a conformao de um tercirio
de caractersticas complexas, abarcando atividades bastante
diferenciadas, incluindo uma ampla gama ligada a prticas
de sobrevivncia urbana, muitas vezes no captadas nas estatsticas disponveis, e que so fundamentais para reproduo
das camadas mais pobres.
Cabe aqui uma ressalva: as anlises e crticas baseadas
em dados estatsticos muitas vezes no captam determinadas
formas de remunerao no monetria, ligadas alimentao, sade, moradia etc., algumas at inerentes s escolhas
individuais e relacionadas aos costumes e limitaes geoclimticos locais. Barreiras quase intransponveis a serem analisadas nos estudos macrorregionais e macrossetoriais, pois
o grau de desenvolvimento desses espaos no pode ser padronizado e depende de aes polticas frente s demandas e
necessidades socioeconmicas especficas, inclusive relativas
ao meio ambiente.
Para o entendimento do Tercirio brasileiro seria necessrio um conjunto de estudos bastante extenso. De tal forma, fazem-se necessrios diversos levantamentos de dados
e abordagens, dada a importncia de contornar as limitaes
existentes e unir esforos aos estudos que vm sendo realizados recentemente.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 262

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Uma anlise regional incluindo o mercado de trabalho envolveria uma srie de estudos e desdobramentos
que vo alm de um texto como este. Pretendemos, tosomente, contribuir para uma melhor compreenso do
Tercirio partindo de uma reflexo sobre as transformaes recentes da economia brasileira, fazendo uma anlise
regional de dados de gerao do PIB e tambm de gerao
de ocupaes.
Neste sentido, este artigo buscou levantar algumas questes referentes ao papel dos servios no desenvolvimento da
economia brasileira sob a tica regional, seus efeitos sob a
espacialidade da riqueza e provveis consequncias para as
regies brasileiras consideradas menos desenvolvidas. Procurou-se contribuir para esclarecer melhor as caractersticas
dos setores do Tercirio nacional, destacando a gerao de
renda e emprego.
Para tal, este artigo foi dividido em cinco partes: 1)
Esta introduo, que levanta o problema a ser pesquisado,
compe a primeira seo. 2) Na segunda parte feita uma
sntese sobre a organizao espacial no Brasil, estrutura econmica e urbanizao, que envolve os aspectos centrais do
desenvolvimento regional relacionados ao nosso tema. 3)
Na terceira parte feita uma discusso sobre as transformaes recentes do Tercirio brasileiro e suas implicaes para
a dinmica da economia brasileira atravs de uma reflexo
sobre os efeitos regionais do recente reordenamento da economia brasileira da dcada de 1990, frente crise internacional, destacando o papel dos servios nesse processo de
reordenamento e os rebatimentos regionais. 4) Na quarta
parte fazemos uma anlise de dados sobre a gerao de riqueza baseada na evoluo regional do PIB e das ocupaes
no setor Tercirio brasileiro. 5) Por fim, so feitas as consideraes finais, onde so apresentadas algumas concluses
e discutidas as implicaes dos aspectos estudados para a
economia brasileira.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 263

263

18/6/2009 09:47:33

Evoluo da Organizao Espacial no Brasil, Estrutura Econmica e Urbanizao

264

A organizao espacial do Brasil apresenta, historicamente, trs momentos distintos que refletem os diferentes estgios
do padro de acumulao e diviso social do trabalho que marcaram o processo de ocupao socioeconmico e demogrfico
de seu vasto territrio continental e que resultaram, em larga
medida, tambm, sua insero na economia mundial. O perodo primrio-exportador, pr-1930, caracterizou-se por aquilo
que Oliveira (1982) classificou como arquiplago regional, com
as regies brasileiras se articulando muito mais com o mercado
externo que entre si, e com baixa diviso social do trabalho, o
que resultou uma rede de cidade tambm desarticulada, fortemente litornea. Embora fosse marcada por especificidades
locais, ao mesmo tempo era concentrada economicamente (no
litoral) e dispersa demograficamente (FARIA, 1976, 1991), com
a existncia de um significativo nmero de ncleos urbanos
interiorizados (AZEVEDO, 1956), ainda que com rarefeita populao. Vinda a industrializao, deu-se a unificao do mercado nacional (1929-1980), que articulou economicamente as
regies e, por consequncia, a rede de cidades que efetivamente passaram a constituir uma rede urbana adensada por fluxos
crescentes de mercadorias, capitais e pessoas. Este processo, at
final dos anos 1960, apresentou-se concentrado nas principais
metrpoles brasileiras especialmente Rio e So Paulo que
cresceram acima da mdia nacional, tanto econmica quanto
demograficamente.
O final desse segundo momento vai se dar, no entanto,
com um processo de desconcentrao econmica, que ganhou
impulso nos anos 1990.
Desde os anos 80 observam-se, tambm, mudanas importantes no padro demogrfico do pas, com o maior ritmo
de crescimento das cidades pequenas e mdias, menor crescimento das metrpoles do Sudeste que se tornaram menos atrativas s migraes, alm do surgimento de novas aglomeraes urbanas no metropolitanas que adensaram a rede urbana

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18/6/2009 09:47:33

brasileira. Acrescente-se, ainda, que o nmero de municpios


no pas salta, por razes diversas que no cabem aqui discutir,
de 3992, em 1980, para 5506, em 2000. Ainda que se manifeste com especificidades regionais (BAENINGER; BRITO, 2007),
a desconcentrao demogrfica acena para uma configurao
territorial do pas muito mais complexa e heterognea, com
o sistema de cidades apresentando duas caractersticas que
se acentuam: do ponto de vista interurbano, a rede urbana se
complexifica pelo surgimento de aglomeraes que passam a
exercer centralidade em reas pouco adensadas anteriormente, aumentando sua integrao. Ademais, a desconcentrao
demogrfica associada aos impactos dos benefcios coletivos
decorrentes da Constituio de 1988 que atingiram as reas
menos urbanizadas criou maior circulao monetria geradora
de externalidades para as atividades de servios bsicos, pouco
sofisticados e intensivos em fora de trabalho, alm daqueles ligados s atividades decorrentes da descentralizao do servio
pblico sade e educao basicamente. Cano (2007) aponta,
inclusive, para o fato sui generis de que a urbanizao em partes
de algumas reas, como no semirido nordestino, no decorre
da expanso da agricultura, nem da indstria e nem do servio
pblico, mas seria movida pelos efeitos das polticas coletivas.

265

Por outro lado, ncleos urbanos com dinamismo econmico acima da mdia nacional passam a se articular com mais
intensidade com o exterior, tencionando elos da rede urbana,
pois os centros de deciso que ordenam aqueles encontram-se
no exterior, e no no territrio nacional, numa verdadeira articulao local-global, com potencial desenvolvimento de foras
centrfugas fragmentadoras. Do ponto de vista intraurbano as
mudanas no padro demogrfico reproduzem, especialmente
nas cidades mdias, problemas que so tpicos de regies metropolitanas: insuficincia de infraestrutura urbana, violncia
crescente, periferizao das cidades etc., indicando que a ocupao e o reordenamento territoriais tenderiam a reproduzir os
mesmo problemas verificados alhures no pas.
Apesar do baixo ritmo de crescimento da economia
brasileira no perodo ps-1980, observa-se que a organiza-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 265

18/6/2009 09:47:33

266

o espacial do pas tornou-se muito mais complexa. Do ponto


de vista econmico a desconcentrao criou novos pontos de
dinamismo no territrio, tornando a deciso de investimento
mais independente do antigo padro de localizao, que era
fortemente metropolitano e concentrado no Sudeste e dependente, prioritariamente, do ritmo de crescimento do mercado
interno comandado pelo aumento da renda gerada a partir
dos investimentos produtivos e seus desdobramentos intersetoriais. Ademais, a maior internacionalizao da economia
brasileira motivada pelo ajuste exportador (anos 1980) e pela
acelerada abertura econmica promovida pela poltica neoliberal (anos noventa) redefiniu os determinantes locacionais do
investimento produtivo do pas que a despeito de se manter
baixo, vis-- vis suas taxas histricas tornaram-se, desde ento, muito mais atrelados ao dinamismo da economia internacional que ao crescimento do mercado interno, como ocorrera
entre 1920 e 1980. Muitas reas ligadas atividade exportadora
agronegcios e indstrias de bens intermedirios, principalmente puderam se conectar diretamente economia internacional com a qual mantm, em muitos casos, vnculo mais forte
que com o ncleo industrial do pas, estimulando interpretaes sobre a tese do enfraquecimento da integrao nacional e
da maior fragmentao da economia brasileira, em parte derivadas dos efeitos dessa maior articulao local-global.
O reordenamento da economia apontada na dcada de
90 teve participao importante do setor servios, que se reestruturou com rebatimentos espaciais expressivos, como trataremos a seguir.

Transformaes Recentes no Tercirio Brasileiro


e Possveis Implicaes Para a Dinmica da Economia Brasileira: Uma Viso do Incio da Dcada
de 1990
O padro de organizao espacial do pas foi impactado
pelas mudanas no cenrio de crise econmica internacional
da dcada de 1990, que afetaram profundamente as ativida-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 266

18/6/2009 09:47:33

des produtivas nas diferentes regies brasileiras. A maior


abertura econmica provocou impactos regionais importantes a partir do processo de reestruturao produtiva. Dentre
os principais traos deste destacam-se: ajuste defensivo, pautado em expressivo aumento de produtividade via reduo
de custos, notadamente do trabalho; introduo de inovaes
organizacionais e melhoria dos sistemas de qualidade em
busca de maior eficincia no processo produtivo; terceirizao de atividades e especializao produtiva e; - crescente
utilizao de insumos importados.3 No geral defendia-se que
o mercado de trabalho fora afetado negativamente com impactos regionais especficos.
No geral foi expressivo o aumento da penetrao das
importaes na oferta domstica, especialmente nos setores
intermedirios e em bens de capital, cujas cadeias produtivas foram as que sofreram maiores esvaziamentos devidos
no s substituio da oferta local de importantes segmentos intermedirios por importaes, como tambm pela
estagnao dos investimentos. Numa economia continental
fortemente integrada, a maior penetrao das importaes
representou inicialmente a quebra de elos importantes de
cadeias produtivas, tensionando a integrao regional da
economia brasileira.

267

Neste contexto, alguns analistas temiam que a eficincia


microeconmica teria prevalecido sobre as estratgias macroeconmicas de desenvolvimento socioeconmico regional,
industrial e de fortalecimento do capital nacional.
Do ponto de vista setorial a poltica econmica privilegiou as foras do mercado, enquanto determinante do processo de modernizao do parque produtivo, impulsionando a
internalizao no pas de capacidade para inovar. Do ponto
de vista regional, regies produtoras de bens intensivos em
recursos naturais para exportao se beneficiaram da maior
internacionalizao da economia brasileira, resultando em taxas de crescimento acima da mdia nacional.
3

Ver Silva (2002, 2005a, 2005b).

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Todo o processo at aqui sinteticamente abordado, ao


qual a economia brasileira foi submetida na dcada de 1990,
traduziu-se numa reestruturao das atividades produtivas
em nvel nacional com caractersticas regionais especficas.
Sob a tica do emprego, o mercado de trabalho teria
sido severamente atingido, como mostram diversos estudos
da rea. Apontavam como um grave problema da dcada o
desemprego e a deteriorizao das condies de uso e de remunerao da fora de trabalho, com achatamento da remunerao e aumento da informalizao.

268

De fato, no que tange ao desemprego, segundo dados


copilados da PNAD, entre 1992 e 1999, a taxa anual de crescimento da populao desempregada (7,42%) foi muito superior da populao ocupada (1,37%), da PEA (1,88%) e a
da populao brasileira (1,35%), demonstrando um claro desequilbrio no mercado de trabalho vis vis a uma alterao
na estrutura PEA/populao total. Consequentemente, os
desempregados passaram de 7,2% para 10,4% da populao
brasileira e, como agravante, a parcela de empregos formais
medidos pela Rais caiu de 45,9% para 41,3% no total dos empregos neste intervalo.4 Ou seja, ao mesmo tempo em que a
PEA aumentou mais que o total da populao, o mercado no
teria absorvido a procura por trabalho com carteira assinada,
provocando um crescente desemprego, especialmente nas regies metropolitanas, aumentando os problemas urbanos nas
maiores aglomeraes do pas.
Entre 1990 e 1998, s na indstria de transformao, a qual foi a
mais afetada e apresenta altssimo percentual de empregos formais
e melhor remunerao, eliminaram-se 18,6% do pessoal ocupado
(2,5% ao ano), cerca de 2,5 milhes de empregos, passando-se de cerca de 9 milhes para 7,5 milhes de empregos. Conforme as PNADs
de 1991 e 1999, o nmero absoluto de desempregados no Brasil cresceu de 4.765.212 em 1991, para 7.145.095 em 1998 (49,94% de crescimento), alcanando 7.865.563 em 1999 (65,06% de crescimento em
relao a 1991). Paralelamente, o nmero absoluto de trabalhadores
sem carteira assinada passou de 14.459.115 para 16.414.250, crescimento de 13,52%.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 268

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Esses estudos tambm registraram o crescimento de outras formas de contratao da mo-de-obra dos autnomos,
prestadores de servios, microempreendedores e/ou dos
conta-prpria, o que teria agravado os problemas com o
aumento da concorrncia por trabalho.
Embora isso tenha se constatado em muitos casos, principalmente em determinadas atividades e localidades, para
esses tipos de ocupao difcil medir as condies de uso e
remunerao do trabalho. Os dados enfrentam dificuldades
de dimensionar outras formas de remunerao (alimentao,
sade, moradia etc) e especificidades do desenvolvimento local, como mencionamos na introduo.

Reexes sobre os Efeitos Regionais


Supostamente, com a ampla abertura comercial e o novo
padro concorrencial, as regies do Brasil que abrigavam as
economias mais diversificadas, especialmente as que exerciam funo de fornecedoras de mercadorias e servios s
outras economias de sua prpria regio ou de outros estados brasileiros, seriam as mais afetadas pela reestruturao
econmica da dcada de 1990. Tanto pela exposio de seu
prprio mercado consumidor quanto dos mercados nacionais
demandantes de seus produtos a novos concorrentes internacionais dotados de um padro tecnolgico e organizacional
mais avanado e operando com custos mais baixos.

269

J as economias em maior ou menor grau de especializao e pouco diversificadas, tradicionalmente importadoras


lquidas de mercadorias e servios de outras localidades do
pas, seriam as menos afetadas por sua menor exposio setorial ao acirrado padro concorrencial que se estabeleceu. At
mesmo, conforme o caso, podendo se beneficiar da acentuada
queda dos impostos de importao e da posterior apreciao
cambial, que reduziu o custo dos produtos estrangeiros de
sua pauta de importaes, alm de viabilizar novas alternativas frente ao fornecimento nacional.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 269

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Por outro lado, os condicionantes da reestruturao produtiva e a forma como se deu a insero da economia brasileira no
mercado internacional privilegiaram inicialmente a localizao
de investimentos nas reas mais dinmicas e competitivas do
pas, especialmente no que tange s estratgias das grandes empresas em relao internacionalizao da economia. O padro
tecnolgico imposto pelo novo ambiente concorrencial tornou
mais atrativa a proximidade aos grandes centros, dotados de
um tercirio avanado, capaz de oferecer suporte s demandas
da produo reestruturada, como a da indstria que, no processo de reestruturao, terceirizou etapas de sua atividade.
Como ressalta Tnia Bacelar,

270

os novos requisitos locacionais da acumulao flexvel,


como: melhor oferta de recursos humanos qualificados,
maior proximidade com centros de produo de conhecimento e tecnologia, maior e mais eficiente dotao de
infra-estrutura econmica, proximidade com os mercados consumidores de mais alta renda [...] atuam no sentido da concentrao dos investimentos em reas mais
avanadas. (ARAJO, 2000, p. 118).

Diniz (2000a, p. 15) refora:


Considerada a distribuio regional da produo e da
renda brasileiras e a rede de cidades da Regio CentroSul, onde esto localizadas as maiores universidades e
instituies de pesquisa, o mercado de trabalho profissional e a infra-estrutura urbana de servios modernos,
tenderia a ampliar a fora da rede de servios, promovendo ou acentuando a concentrao regional.

Deve-se destacar o avano da Logstica de Distribuio,


que ganhou maior destaque com o aprofundamento da internacionalizao da economia brasileira. Neste segmento observam-se tambm efeitos concentradores ao predominar um
sistema tecnolgico e administrativo invivel aos pequenos e
mdios distribuidores, que perderam mercado para grande
distribuidores, sejam terceirizados ou no, sendo gradativamente excludos ou tendo seus mercados consumidores, antes preservados, reduzidos.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 270

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At 1999, pelo menos, como mostra Silva (2002), as regies perifricas foram as maiores perdedoras em termos de
distribuio do PIB, para o que contribuiu a gradativa piora da infraestrutura devido ao grau de endividamento dos
municpios, dos estados e da Unio, afetados pela crise internacional e pela falta de recursos para conservao dos
aparatos existentes. Em geral, a severa reduo dos investimentos estatais que haviam exercido papel fundamental no
desenvolvimento regional, contribuindo significativamente
para a descentralizao das atividades econmicas, na dcada de 1990 contribuiu inicialmente para o fortalecimento dos
centros mais desenvolvidos do pas, na medida em que a ausncia desse importante vetor restringiu as possibilidades de
espraiamento das atividades para outras localidades menos
desenvolvidas.
Como forma de contornar a crise fiscal da Unio e dos
prprios estados, a grande maioria destes acentuou a antiga
prtica de atrao de investimentos, pautada principalmente
na renncia fiscal. Prtica denominada Guerra Fiscal, devido ao elevado grau de benefcios oferecidos especialmente
ao capital de mdio e grande portes que tiveram condies
de deslocar plantas, privilegiando, no curto prazo, os estados
receptores, mas dada a crise afetou suas finanas no mdio e
longo prazos. Fator que comprometeu ainda mais os bancos
estaduais e colaborou para a quebra ou saneamento pela
Unio da maior parte deles, medida imprescindvel em uma
economia capitalista.

271

Neste cenrio, perderam-se importantes instrumentos


de polticas de desenvolvimento que ainda ofereciam crdito
de longo prazo, alm das empresas estatais diretamente envolvidas com a produo fsica. Com isso, comprometeu-se
boa parte dos efeitos de desconcentrao regional da atividade produtiva do centro-sul em direo ao Nordeste, observados no perodo de 1970-85, que subsistiriam em alguns
setores at a entrada da dcada de 1990 e que vm passando
por forte reestruturao.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 271

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Aspectos do Envolvimento dos Servios no Processo de Reordenamento Econmico: Abordagem Regional


O Tercirio nacional foi envolvido de forma estratgica
no profundo reordenamento da economia nacional, abordado acima. Setor que vinha ganhando participao no valor
adicionado da economia brasileira e, principalmente, na gerao de ocupaes nas ltimas dcadas do sculo XX, acompanhando uma tendncia geral da economia contempornea.
Na dcada de 1990, essa posio (quantitativa) se mantm,
mas sua importncia assumiu novos contornos de forma mais
visvel, dado o papel estratgico que muitos de seus segmentos assumem no processo.

272

Esse macrossetor foi palco de inovaes tecnolgicas e


organizacionais importantes, assim como de mudanas no
que tange ao funcionamento de suas atividades e importncia de sua participao no processo produtivo da economia
contempornea, estabelecendo novas relaes com os outros
dois grandes setores (primrio e secundrio). Com a terceirizao decorrente da reestruturao produtiva, atividades do
tercirio ganharam papel de destaque, especialmente na determinao de escolhas locacionais dos investimentos. Por outro lado, avanos tecnolgicos permitiram oferecer com maior
diversidade servios estratgicos imprescindveis economia
reestruturada, influenciando a macroeconomia espacial e o
funcionamento do mercado de trabalho, dada a localizao
diferenciada regionalmente dos servios mais avanados.
Em ramos de atividade como telecomunicaes, bancos,
redes de comrcio atacadista e varejista, turismo, entre outros, verificaram-se exemplos de processos de modernizao,
de restruturao e/ou de adoo de nova logstica de distribuio. Tais processos, ocorridos em intensidade e extenso
variadas nos setores do Tercirio brasileiro, tiveram expressiva repercusso macroeconmica na dcada de 1990 com
consequncias posteriores. Contudo, como j ressaltado, os
condicionantes da reestruturao produtiva e a remodelao

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 272

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da insero econmica do Pas e das empresas no mercado


internacional privilegiaram a localizao de investimentos
prximos s reas urbanas mais dinmicas e competitivas do
pas ou em espaos com possibilidades de conexo aos centros dinmicos e aos mercados mais atrativos. A concorrncia
aprofundou-se e se tornou cada vez mais necessrio o acesso
aos servios caractersticos de um Tercirio avanado capaz
de oferecer suporte s demandas da produo reestruturada
de atividades industriais e agropecurias.
[...] a integrao agricultura-indstria-servios aumenta
a demanda dos chamados servios produo, especialmente com o crescimento da internacionalizao e a necessidade de administrao e controle das grandes organizaes (engenharia, pesquisa e desenvolvimento, mercado,
propaganda, seguros, bancos, processamento de dados,
contabilidade), e circulao (venda, transporte, assistncia tcnica, manuteno, instalao etc.). Por sua vez,
o aumento da terciarizao amplia a complementaridade
entre indstria e servios e implica na atrao dos servios
para prximo produo, com tendncia reaglomerao
e clusterizao [...]. (DINIZ, 2000a, p. 14).

273

Neste contexto, a prpria estruturao do setor Tercirio se deu de forma heterognea, em termos setoriais e/ou
espaciais. Enquanto algumas atividades se reestruturaram
e se modernizaram privilegiando determinadas localidades,
outras atividades e localidades ficaram margem desse processo, mantendo caractersticas tradicionais (informalidade,
atraso tecnolgico e organizacional etc.), ou mesmo sendo
excludas do mercado. O processo de modernizao organizacional e tecnolgico ditou dinmicas distintas entre os espaos regionais, tendo sido as grandes concentraes urbanas
(notadamente as regies metropolitanas) os principais alvos
do processo de reordenamento recente do Tercirio que avanou em ritmo e direo diferentes conforme a regio.
Como parte deste contexto, o intenso processo de privatizao, somado aos significativos movimentos de fuses e
aquisies ocorridos principalmente na dcada passada, envolveram o setor Servios, principal alvo dos investimentos

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 273

18/6/2009 09:47:33

estrangeiros interessados, em grande parte, na explorao do


mercado interno em segmentos nos quais a demanda estava
garantida. A entrada de novos agentes no mercado alterou
bastante os padres concorrenciais, trazendo novas exigncias s empresas participantes, principalmente nos segmentos onde esse processo foi mais acentuado. Os setores Telecomunicao e Finanas foram exemplos tpicos de grandes
alteraes em seu perfil setorial.

274

A reorganizao do Tercirio, como j destacado, afetou


o mercado brasileiro como um todo, influindo decisivamente
no ambiente concorrencial ao reduzir distncias, estabelecer
novas modalidades de comercializao, impor padres tecnolgicos e organizacionais, elevar exigncias de produtividade
e qualidade etc. A busca de agilidade e flexibilizao no processo produtivo est entre os fatores que contriburam para
ampliar a importncia e condicionar o desempenho recente
do Tercirio no Brasil para cujo crescimento foram decisivos
os efeitos do fenmeno da terceirizao, que elevou a participao de suas atividades no processo produtivo e contribuiu
para o prprio crescimento estatstico de seus segmentos. Por
outro lado, tornou-se ainda mais problemtica a diviso metodolgica em trs macrossetores, e os recortes setoriais foram mais recorrentemente utilizados, dificultando a anlise
econmica, dada a crescente dificuldade em identificar com
maior clareza as relaes intersetoriais.
A seguir, partindo de alguns dados levantados, procuraremos contribuir com subsdios para o entendimento de
questes at aqui abordadas.

Anlise dos Dados


Como mencionado na introduo, a complexidade do
Tercirio brasileiro torna seu estudo muito mais difcil. Alm
da dificuldade metodolgica de definio e classificao do
setor, os obstculos so ainda maiores, dada a heterogeneidade estrutural que marca a economia com a conformao
de um tercirio de caractersticas complexas, abarcando ati-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 274

18/6/2009 09:47:33

vidades bastante diferenciadas, incluindo uma ampla gama


ligada a prticas de sobrevivncia urbana, muitas vezes no
captadas nas estatsticas disponveis e que so fundamentais
para a reproduo das camadas mais pobres. Para o entendimento do Tercirio brasileiro seria necessrio um conjunto de
estudos bastante extenso. De tal forma, fazem-se necessrios
diversos levantamentos de dados e abordagens, dada a importncia de contornar as limitaes existentes e unir esforos
aos estudos que vm sendo realizados recentemente.
Nesta seo faremos uma anlise regional de dados de
gerao do PIB e tambm de gerao de ocupaes. Iniciemos
pelos dados do PIB.

O Tercirio Brasileiro pela tica Setorial


Em primeiro lugar, preciso registrar que apesar das
limitaes de dados disponveis no Brasil (SILVA, 2005a,
2005b), houve um esforo das instituies oficiais coordenadas pelo IBGE, desde 1998, para aprimorar as contas regionais
de modo a torn-las comparveis aos demais pases, conforme a metodologia internacional recomendada pela ONU. Por
outro lado, o IBGE, atravs de pesquisas anuais, tem buscado
avaliar melhor o Tercirio frente s dificuldades de quantificar vrios servios.

275

Na srie das contas regionais que engloba o perodo


1985-2004, possvel verificar que o consenso entre os pesquisadores de que nosso Tercirio frente aos outros dois
grandes setores (Agricultura e Indstria) o que mais cresceu
no mais se verificou, especialmente nos anos subsequentes
crise do real seguida da desvalorizao cambial, em 1999, e
a posterior retomada do crescimento econmico. possvel
notar, na Tabela 1, a preos de mercado de 2004, o peso dos
Servios no PIB nacional, que vinha aumentando, caiu j em
meados dos anos de 1990, enquanto a Indstria, depois da
desvalorizao, recuperou parte da perda sofrida desde fins
da dcada de 1980; sendo que a de transformao se recupera
mais nitidamente s depois de 2003.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 275

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Tabela 1- Participao Setorial no PIB Total Brasil


Anos Selecionados 1985/2004 (Preos de Mercado de 2004)
TOTAL DO VA

276

1985

1990

1995

2000

2004

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Agropecuria

7,7

7,7

7,9

8,5

9,5

Indstria Total *

44,9

43,6

43,1

43,9

43,9

Indstria extrativa mineral

3,1

3,2

3,1

4,3

4,6

Indstria de transformao

31,5

29,0

29,1

28,1

29,1

Eletricidade, gs e gua

2,9

3,4

3,6

3,8

3,5

Construo Civil

7,4

8,0

7,3

7,7

6,7

Servios (Tercirio)*

47,8

49,1

48,7

47,6

46,6

Com e Reparao de Vec.,


Objetos Pess. e Domsticos

6,7

6,8

7,3

6,8

6,7

Alojamento e Alimentao

1,2

1,4

1,3

1,3

1,3

Transportes e Armazenagem

1,6

1,7

1,7

1,9

1,9

Comunicaes

0,7

1,0

1,4

2,1

2,2

Intermediao financeira
Atividade Imob., Aluguis e
Servios prest. s empresas

6,5

6,4

6,3

6,2

6,2

8,7

9,4

9,5

9,6

9,3

Administrao Pblica, Defesa e Seguridade Social

18,2

18,0

16,9

15,8

15,1

Sade e Educao Mercantis

2,5

2,4

2,3

2,2

2,1

Outros Servios Coletivos,


Sociais e Pessoais

1,3

1,5

1,4

1,3

1,4

Servios domsticos

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nos Dados de IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de Contas Nacionais. Contas Regionais
do Brasil 1985-2000. Microdados e Silva (2005a, 2005b).
Obs.: Nesta Tabela os valores a preos de 2004 foram obtidos deflacionando os valores nominais correntes a partir do ndice de Crescimento
setorial do prprio IBGE. A partir dos valores nominais deflacionados
calculamos as participaes setoriais a valores de 2004.

No entanto, o mais importante no o peso do macrossetor


Servios no PIB, mas entender melhor a dinmica interna do terci-

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rio aps as transformaes recentes. Ou seja, a questo que se coloca se esse tercirio tem formado/abrigado setores dinmicos
capazes de gerar encadeamentos positivos ou mesmo estimular/
impulsionar (induzir) a economia brasileira. Ou, ao contrrio, se
seu crescimento tem se dado principalmente em atividades mais
intensivas em fora de trabalho (e pouco qualificadas) vinculadas
principalmente maior disperso urbana verificada no Brasil nas
ltimas dcadas. A essas duas questes podem ser relacionadas a
dinmica regional recente dos servios no Brasil.
Como j mencionado, a reestruturao do tercirio foi
heterognea: alguns setores se modernizaram e assumiram
um papel dinmico; outros se caracterizam, principalmente,
como atividades tradicionais e/ou tecnologicamente atrasadas, intensivas em trabalho. Boa parte dessas ltimas vinculadas a estratgias de sobrevivncia, seja de microempresas,
seja de ocupados, como o caso das pessoas jurdicas e dos
autnomos/conta-prpria. Acreditamos que isso est relacionado com a dinmica regional e urbana do Pas.
A Tabela 2 mostra o crescimento dos setores da economia brasileira segundo a segmentao adotada pelas contas
regionais do IBGE e uma adaptao ao modelo de classificao
setorial adotada por Browning e Singelmann (1978): six-sector
escheme (extrativa; transformativa; servios distributivos; servios produtivos, servios coletivos e servios pessoais). Ela
pode ser adequada diviso do PIB em trs setores: primrio,
secundrio e tercirio e permite agrupar em categorias os setores do Tercirio, conforme algumas caractersticas comuns.4

277

Considerando os trs macrossetores na Tabela 2 a seguir,


nota-se que a Agropecuria, que recebeu importantes investimentos na dcada de 1990, inclusive estrangeiros, apresentou o melhor desempenho no intervalo 1985-2004, enquanto
o pior desempenho foi dos Servios (Tercirio). A Indstria
se recupera depois do final dessa dcada: a extrativa mineral,
j na segunda metade da dcada de 1990, puxada em parte
pela extrao de petrleo, apresentou crescimento acima da
mdia; o setor industrial de transformao ganhou impulso
depois da desvalorizao cambial de 1999.
4

Para esclarecimentos metodolgicos, ver Silva (2008).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 277

18/6/2009 09:47:33

Tabela 2 Evoluo do Volume do Valor Adicionado por Setores de Atividade


Anos Selecionados 1985/2004 - Brasil (1985=100)
1985

1990

1995

2000

2004

Total do VA

100

111,0

127,4

146,5

163,0

1. Agropecuria (primrio)

100

110,8

131,0

161,3

201,6

2. Indstria Total (secundrio)

100

107,9

122,3

143,2

159,4

Indstria extrativa mineral

100

113,8

126,6

200,4

238,8

Indstria de transformao

100

102,2

117,6

130,8

150,4

Eletricidade, gs e gua

100

132,5

158,9

194,7

201,0

Construo Civil

100

119,8

126,3

152,0

148,4

3. Servios (Tercirio)

100

114,0

129,6

145,8

159,0

Com e Reparao de Vec.,


Objetos Pess. e Domsticos

100

114,0

139,6

148,8

164,2

Transportes e Armazenagem

100

117,7

137,3

176,3

199,9

100

120,3

138,9

161,3

174,6

3.1 Servios Distributivos

278

3.2 Servios produtivos (complementares)


Atividade Imob., Aluguis e
Servios prest. s empresas
Comunicaes

100

168,4

265,5

445,9

532,7

Intermediao financeira

100

109,4

124,0

140,4

155,2

Administrao Pblica, Defesa


e Seguridade Social

100

109,8

118,8

127,4

135,3

Sade e Educao Mercantis

100

109,4

118,1

128,3

136,0

Alojamento e Alimentao

100

128,1

137,8

157,8

175,2

Outros Servios Coletivos,


Sociais e Pessoais

100

123,8

130,1

141,5

164,5

Servios domsticos

100

98,9

133,0

141,6

152,5

3.3 Servios Sociais (coletivos)

3.4 Servios Pessoais

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de Contas Nacionais. Contas Regionais do Brasil 1985-2004. Microdados.
Obs.: O IBGE utiliza seu deflator implcito do PIB. Para cada setor o
IBGE utiliza um deflator especfico.

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O desempenho da Indstria fundamental para a dinmica do Tercirio. A Indstria de Transformao, que mais propicia
encadeamentos com o Tercirio, apresentou menor crescimento
no perodo 1985-2004, o que limita seus efeitos multiplicadores.
No auge da crise econmica temia-se, inicialmente, que isto contribuiria negativamente para o crescimento do PIB dos Servios,
especialmente os segmentos servios prestados s empresas e
comrcio atacadista. Ainda que com menor intensidade, provavelmente tambm seriam afetados mais diretamente os setores
Transportes e Armazenagem e Intermediao Financeira.
Mas preciso olhar o desempenho do Tercirio com mais
cuidado, considerando seus setores de forma desagregada e
por categorias de servios. Para tanto, utilizamos a adaptao
classificao de Browning e Singelmann (1978). Baseandose nesta, os melhores resultados esto nas categorias Servios
Distributivos e Servios Produtivos, cujo crescimento est
atrelado mais s atividades industriais e agroindustriais.
Dentre os Servios Produtivos, as Comunicaes apresentaram crescimento expressivo (Tabela 2), com a maior taxa
dentre todas as atividades do Tercirio. De forma geral, todas
as atividades includas nesta categoria passaram por transformaes e processo de modernizao na dcada de 1990 (ver
frente). Por este motivo, entre outros, apesar do ritmo de
crescimento lento da economia brasileira, as atividades desta
categoria apresentaram bom desempenho.

279

Em relao a Telecomunicaes, um dos principais alvos


do processo de privatizao, podem-se citar as seguintes novidades: adoo da tecnologia digital; novas possibilidades
de aplicao e ampliao da gama de servios de telecomunicaes, notadamente pela articulao com a informtica (telemtica); profunda alterao no quadro de agentes envolvidos
com o setor; e expressiva elevao dos investimentos no setor,
mas inicialmente com a criao de postos de trabalho em proporo menor que a esperada.6 Na telefonia deve-se reconheA mensurao dos empregos de atendimento ao cliente difcil,
pois nem sempre esto organizados em empresas exclusivamente
prestadoras desse servio.

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cer a expanso de linhas, especialmente mveis, que permitiu


uma maior agilidade e sinergia entre setores fornecedores e
consumidores. Contudo, o setor ainda mantm traos de concentrao, notadamente na telefonia fixa, onde havia pouca
ou nenhuma alternativa de prestador e os servios so alvos
de crticas e reclamaes por parte dos usurios, embora se
deva registrar que a privatizao reordenou o setor, desconcentrando-o regionalmente.
A queda na participao Intermediao Financeira no
PIB total (29,3% em 1985 para 13,3% em 2004), deve-se aos
efeitos do controle da inflao que superestimava sua participao no agregado da economia. Apesar dessa perda de
participao, o setor financeiro passou por um profundo processo de reestruturao e modernizao que lhe possibilitou
aumentos de produtividade.

280

Dentre as alteraes importantes nos bancos devem ser


destacados os seguintes impactos iniciais: ocorreu um forte
processo de automatizao (em particular para facilitar o autoatendimento), com consequente reduo de empregos diretos no setor; houve uma perda do lucro inflacionrio com
reorientao das estratgias de atuao do setor e consequente cobrana de tarifas no cobradas anteriormente; e presenciou-se, tambm, uma expressiva elevao da participao do
capital estrangeiro no setor (palco de privatizaes), aps a
reestruturao bancria, sem que isso provocasse inicialmente uma melhoria significativa dos servios, como foi previsto.
Depois, com o forte processo de centralizao do capital e o
fortalecimento dos grandes grupos, principalmente nacionais, a participao estrangeira caiu. Recentemente os empregos no ramo de intermediao financeira, inclusive os bancos,
vm apresentando crescimento. Outra questo importante a
destacar que a funo de oferecer crdito passa cada vez
mais a envolver agentes de outras atividades (do comrcio
principalmente), seja de forma direta ou em associao com
instituies financeiras. Atualmente, deve-se reconhecer a
formao de um sistema financeiro slido e facilitao do
acesso ao crdito. Por outro lado, frente s sucessivas crises

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 280

18/6/2009 09:47:33

do mercado financeiro internacional os juros reais, mesmo


apresentando uma queda importante, continuam muito elevados, o acesso ao crdito barato limitado e, por fim, o peso
da operao financeira em vrios outros segmentos vem ganhando participao no faturamento concorrendo com suas
atividades-fins.
J na categoria Servios Distributivos, apenas o setor de
Transportes e Armazenagens se destaca em termos de crescimento, beneficiado pelo papel central que os transportes assumem numa economia mais internacionalizada, a despeito
dos baixos investimentos em infraestrutura. O outro setor que
compe esta categoria, o Comrcio e Reparaes, apresentou
crescimento semelhante mdia da economia. Contudo, ambos tambm passaram por modernizaes.
O setor de Transportes ganhou importncia com o crescente papel estratgico que vem assumindo a atividade de
logstica. Inicialmente, muitas empresas industriais reduziram seus departamentos de compra e de vendas, transferindo
atribuies para empresas especializadas em logstica de distribuio. Ao mesmo tempo, muitas transportadoras se tornaram empresas de logstica. Entre as inovaes do setor esto:
introduo de rotas monitorizadas por satlite; incremento
da utilizao da paletizao das cargas; e atuao estruturada
em plataformas de distribuio. Com o incremento de novas
tcnicas e tecnologias, o setor reduziu custos de distribuio e
o tempo despendido, acirrando assim a concorrncia regional.
A maior internacionalizao da economia exigiu, tambm,
modernizao do segmento, dada a importncia estratgica
dele na competitividade externa das empresas brasileiras.

281

O Comrcio, mesmo que de forma bastante heterognea,


tambm foi recentemente palco de alteraes importantes, que
impactaram empresas atacadistas e algumas varejistas. Entre
as inovaes mais expressivas ocorridas na dcada de 1990,
podemos mencionar: introduo do scanner; informatizao
das operaes administrativas e do controle de estoques; Troca
Eletrnica de Documentos (EDI); e mudanas organizacionais
nos processos de trabalho. Os ganhos provenientes das novas

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 281

18/6/2009 09:47:33

tecnologias, a circulao mais gil de informao e a adoo


da logstica de distribuio contriburam para a consolidao
do maior poder de mercado das grandes redes atacadistas e
varejistas. Os atacadistas de menor porte procuraram se aproximar, atravs de suportes como crdito diferencial, dos micro,
pequenos e mdios varejistas, estes, em busca de se associarem
para aumentar seu poder de compra. Porm, grande parte destes ltimos manteve-se s margens das modernizaes.

282

Em relao aos Servios Pessoais, dependentes da renda das famlias, via de regra no apresentaram crescimento
expressivo no perodo 1985-2004, embora o setor Alojamento
& Alimentao tenha apresentado algum crescimento a considerar. Contudo, boa parte do desempenho desse setor est
relacionada a custos das atividades empresariais (Exs: valerefeio e turismo de negcios). Por outro lado, seu desempenho em geral foi afetado pela queda dos rendimentos mdios
das famlias, em especial a classe mdia, afetados por efeitos negativos de sucessivas crises, embora do ponto de vista
do emprego, como veremos na seo seguinte, ele serviu de
amortecedor das tenses por abrigar parcela importante da
fora de trabalho deslocada do mercado formal.
Por fim, os Servios Coletivos, que fogem lgica de
mercado, foram os que apresentaram as menores taxas de
crescimento. Por um lado, no que tange ao setor pblico, alm
da forma especfica do clculo do valor adicionado7, houve
Conforme os esclarecimentos metodolgicos do IBGE, por ser um
servio fornecido gratuitamente coletividade, o produto dos servios pblicos precisa ser medido a partir de uma metodologia especfica. O Valor da Produo (no-mercantil) da administrao pblica
calculado pela soma dos gastos correntes realizados com a prestao
dos servios pblicos. Vale dizer, no caso da administrao pblica, a
produo calculada a partir da soma dos custos de produo (material de consumo, mais gastos com pessoal ativo e inativo). Os gastos
correntes que entram no cmputo da produo so: material de consumo utilizado pelas administraes (Consumo Intermedirio) mais
salrios e encargos Coletivos dos empregados (ativos e inativos) no
servio pblico (Valor Adicionado). Assim, o VA desse setor consiste
basicamente nos salrios pagos menos os gastos de consumo.
7

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 282

18/6/2009 09:47:33

uma reduo do Estado no que tange s atividades administrativas de 1989 a 2002, com crescimento insuficiente de
pessoal frente demanda. Por outro lado, houve aumento
da demanda por servios pblicos concomitantemente a
uma forte expanso do nmero de municpios. Portanto,
aumenta a necessidade de servios burocrticos e administrativos e de servios ligados reproduo da fora de
trabalho: sade e educao e servios de seguridade social
garantidos pela constituio de 1988. O crescimento desses
ltimos (servios ligados reproduo da fora de trabalho) foi mais perceptvel nos ltimos anos com a entrada
em vigor da legislao.
Podemos enumerar alguns motivos que elevaram a demanda por servios pblicos: aumento do nmero de municpios; queda da renda/maior demanda por servios pblicos
gratuitos; aumento da taxa de urbanizao e crescimento populacional mesmo em desacelerao.
Nem todos os setores e segmentos que compem
os servios coletivos e pessoais passaram por processo
de modernizao, que nesses setores ocorreu de forma
localizada e desordenada. No que se refere aos servios
coletivos pertencentes administrao pblica, principal responsvel, a modernizao envolveu determinados
segmentos e parte da enorme gama de unidades administrativas e prestadoras dos servios pblicos de forma
desigual em momentos distintos, ficando amplos espaos
margem do processo.8 No que se refere aos servios coletivos no mercantis, a modernizao dependeu da capacidade das empresas e dos incentivos. Os municpios e
estados mais desenvolvidos e/ou com demanda atrativa
foram os locais privilegiados, como foi o caso da Sade e
Educao mercantis.

283

Devem ser destacados dois aspectos da evoluo recente do Tercirio no Brasil. Primeiro, a sua modernizao
foi tardia em relao s economias desenvolvidas e esteve
8

O sistema de arrecadao tributria foi exemplo de modernizao.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 283

18/6/2009 09:47:34

concentrada nos grandes centros urbanos, guardando diferenciaes em termos regionais. Segundo, muitos setores,
como os relacionados aos servios pessoais ou domiciliares e ao pequeno comrcio, como tambm alguns servios
pblicos, no s no se modernizaram como permanecem
exercendo um papel importante na gerao de ocupaes
e de renda.
Um dos efeitos do processo de modernizao at
aqui sintetizados foram novas formas de ocupao e contratao, indicando um crescimento dos postos de trabalho no setor.
Na Tabela 3 possvel verificar o peso dos servios
no PIB do Tercirio brasileiro, agrupados segundo nossa
classificao adaptada construda por Browning e Singelmann (1978). Nota-se que os servios produtivos, seguidos dos servios coletivos, so os que mais pesam no
PIB do Tercirio.

284

Nos servios produtivos destacam-se as Atividades


Imobilirias, Aluguis e Servios prestados s empresas
(principalmente os Servios prestados com maior peso nesse
ramo) que ganharam participao entre 1985 e 2004. Comunicaes foi o setor que mais aumentou sua participao e seu
peso do PIB do Tercirio, passando a se tornar relevante. Nos
servios coletivos o peso da Administrao Pblica, Defesa
e Seguridade Social, que incluem educao e sade, embora
tenha cado continua sendo muito expressivo, no s para o
Tercirio nacional como para a economia brasileira como um
todo, evidenciando a grande importncia econmica do setor
pblico no Brasil.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 284

18/6/2009 09:47:34

Tabela 3 Participao Setorial no PIB do Tercirio Brasil


Anos Selecionados 1985/2004 (valores de 2004)
1985

1990

1995

2000

2004

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

3.1 Servios Distributivos

17,3

17,4

18,5

18,3

18,6

Com e Reparao de Vec.,


Objetos Pess. e Domsticos

13,9

13,9

15,0

14,2

14,4

3,3

3,4

3,5

4,0

4,2

33,2

34,3

35,4

37,5

38,0

18,2

19,2

19,5

20,1

20,0

3. Servios (Tercirio)

Transportes e Armazenagem
3.2 Servios produtivos (complementares)
Atividade Imob., Aluguis e
Servios prest. s empresas
Comunicaes

1,4

2,1

2,9

4,3

4,7

Intermediao financeira

13,6

13,0

13,0

13,1

13,3

3.3 Servios Sociais (coletivos)

43,2

41,6

39,5

37,8

36,8

Administrao Pblica, Defesa


e Seguridade Social

38,0

36,6

34,8

33,2

32,4

Sade e Educao Mercantis

5,2

5,0

4,7

4,5

4,4

3.4 Servios Pessoais

6,4

6,7

6,5

6,4

6,7

Alojamento e Alimentao

2,5

2,8

2,6

2,7

2,7

Outros Servios Coletivos,


Sociais e Pessoais

2,8

3,0

2,8

2,7

2,9

Servios domsticos

1,1

0,9

1,1

1,1

1,0

285

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nos Dados de IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de Contas Nacionais. Contas Regionais
do Brasil 1985-2000. Microdados e Silva (2005a, 2005b).
Obs.: Nesta tabela os valores a preos de 2004 foram obtidos deflacionando os valores nominais correntes a partir do ndice de Crescimento
setorial do prprio IBGE. A partir dos valores nominais deflacionados
calculamos as participaes setoriais a valores de 2004.

Por fim, deve-se destacar que os servios distributivos


continuam tendo um peso significativo no PIB do Tercirio
nacional e ganharam pouco de participao no perodo. Tanto os Transportes quanto o Comrcio e Reparaes de veculos, objetos pessoais e domsticos ganharam participao.
Embora este ltimo tenha seu melhor momento em meados
da dcada de 1990, no auge do plano real.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 285

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Feitos estes registros e observaes sob a tica setorial, a


seguir trataremos da estrutura do PIB sob a tica regional. Ou
seja, procuraremos observar alguns efeitos das transformaes recentes sobre a distribuio do produto da economia entre as macrorregies do Pas, refletindo sobre os movimentos
mais importantes. Depois faremos o mesmo no que se refere
s ocupaes geradas pelos setores do Tercirio nacional.

A Gerao do Produto Interno Bruto sob a tica


Regional

286

As mudanas da conjuntura econmica brasileira desde a


dcada de 1980, o reordenamento da economia, a reestruturao
das atividades e transformaes at aqui sinteticamente mencionadas, refletiram sobre a economia regional do Pas. O Tercirio,
ao participar desse processo, teve alguns de seus setores e segmentos exercendo papel estratgico. Partindo de dados de gerao de
produto/riqueza (PIB), faremos a seguir uma anlise regional de
forma a contribuir para o entendimento desse processo.
A Tabela 4 mostra a estrutura do PIB, especialmente do Tercirio, em termos regionais. Consideramos aqui tambm a estrutura demogrfica no que tange ao peso da populao de forma a
avaliar melhor a evoluo da participao regional no produto.
Tabela 4 Participao das Regies e Unidades da Federao
no PIB e Populao no Brasil - 1985/2004 (em %)
1985

1990

Regies

1995
PIB

1999

2004

1985-2004
Populao

Norte

3,61

4,66

4,56

4,47

5,23

5,58

7,92

Nordeste

13,43

12,56

12,77

13,06

13,97

29,10

27,77

Sudeste

60,36

57,00

58,27

57,81

54,96

43,10

42,61

Sul

16,60

17,12

17,87

17,85

18,35

15,53

14,67

8,66

6,53

6,80

Centro-Oeste
Brasil

6,00
100,00

100,00 100,00 100,00

7,49

6,70

7,03

100,00

100,00

100,00

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nos Dados de IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de Contas Nacionais. Contas Regionais
do Brasil 1985-2000. Microdados.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 286

18/6/2009 09:47:34

conhecida a elevada disparidade regional da riqueza


gerada no Brasil, como mostra a Tabela 4, que considera o
perodo recente 1985-2004. No Tercirio isso tambm se verificava, mas a concentrao se mostrou ligeiramente menos
acentuada em relao ao total do PIB brasileiro, como mostra
a Tabela 5.
O que chama a ateno que o peso do Sudeste muito
elevado e mesmo em leve declnio no perodo ainda superava
bastante seu peso populacional. Destaca-se o Estado de So
Paulo ainda com praticamente um tero do PIB dos Servios
do Brasil, detendo, especialmente em seus maiores centros, o
Tercirio mais diversificado e moderno do Pas, particularmente o da Regio Metropolitana de So Paulo.9 Em geral, os
estados onde se localizam as maiores e mais desenvolvidas
regies metropolitanas possuem as maiores participaes do
produto dos servios, seja em nvel nacional ou regional.
Tabela 5 Participao das Regies e Unidades da Federao
no PIB do Tercirio Brasil - 1985-2004 (em %)
1985

1990

Regies
Norte

1995

1999

2004

PIB

1985

2004

Populao

3,25

4,04

3,88

4,15

4,65

5,58

7,92

Nordeste

13,18

13,22

13,02

13,39

14,94

29,10

27,77

Sudeste

59,26

54,79

59,01

58,54

55,16

43,10

42,61

Sul

14,88

14,13

15,66

15,23

15,63

15,53

14,67

13,83

8,43

8,69

9,62

6,70

7,03

Centro-Oeste
Brasil

9,43
100,00

100,00 100,00

287

100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nos Dados de IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de Contas Nacionais. Contas Regionais
do Brasil 1985-2000. Microdados.

Mesmo com uma pequena melhora na distribuio espacial do PIB produzido pelo Tercirio no Brasil, com a qual
o Norte e o Nordeste ganharam leve participao, ainda se
9

Ver Cano et al. (2007).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 287

18/6/2009 09:47:34

mantm elevada a concentrao desse grande setor no Sudeste, e levemente no Sul e Centro-Oeste. Estas trs regies, que respondiam por 64,3% da populao brasileira,
detinham 80,4% do PIB da atividade em 2004, embora seja
preciso considerar que a localizao do Distrito Federal no
Centro-Oeste acentua seu peso ao responder por 52% do PIB
do Tercirio dessa regio enquanto representava 34% do total do PIB da regio.
Por outro lado, as duas regies mais pobres, Nordeste
e Norte, com 35,7% da populao brasileira, detinham apenas 19,6% do PIB da atividade nesse mesmo ano. O pequeno
ganho dessas regies est relacionado a alguns fatores como:
efeitos da incluso da previdncia rural (especialmente no
Nordeste), aumento da urbanizao e deslocamento de algumas atividades produtivas para subespaos dessas regies.
Essas duas ltimas tambm impactaram positivamente o Tercirio do Centro-Oeste.

288

A Tabela 6, agrupada por setores e categorias de servios do Tercirio, seguindo a nossa adaptao metodolgica,
mostra as variaes no perodo. primeira vista somos levados a acreditar que houve uma pequena, mas importante,
desconcentrao do produto gerado pelo Tercirio no perodo 1985-2004. Destaca-se o recuo do Sudeste em relao s
outras regies, com variao negativa em oito dos dez setores
do Tercirio, enquanto o Norte e o Nordeste, as duas regies mais pobres do Pas, e o Centro-Oeste ganharam participao no produto desse grande setor. Mas para avaliarmos
melhor essa desconcentrao preciso considerar tambm
a variao populacional. Tanto no Norte quanto no CentroOeste a variao populacional foi positiva e superior aos seus
respectivos ganhos de participao no PIB do Tercirio. Isso
aconteceu especialmente no Norte, que embora tenha obtido
ganho relativo no PIB de oito dos dez setores do Tercirio,
em nenhum desses setores esse ganho foi superior ao seu ganho populacional. Com isso anulou-se totalmente a desconcentrao da riqueza gerada pelos servios nessa regio. Isso
no aconteceu no Centro-Oeste, pois todos os seus ganhos de

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 288

18/6/2009 09:47:34

participao no PIB em sete setores do Tercirio foram superiores ao seu ganho populacional.
Por outro lado, no Sul, o pequeno ganho relativo no PIB
do Tercirio foi acentuado pela pequena perda populacional,
o que tornou relevante a concentrao nessa regio, a segunda mais rica do pas. Em dois dos cinco setores nos quais essa
regio perdeu peso no PIB, as perdas foram inferiores sua
perda populacional, o que anulou parte da desconcentrao.
Tabela 6 Variao das Participaes Regionais no PIB dos
Setores do Tercirio Brasil e Regies - 1985-2004* (Em Pontos
Percentuais)
Servios
Servios Produtivos
Distributivos

Servios
Total do
Sociais
Servios Pessoais
Setor
(coletivos)

Regies

C&R

T&A AI&SE Com

IF

Adm

SE

Norte

0,38

1,56

-0,24

1,85

0,93

1,57

1,85 -0,41 1,37

1,09

1,40

Nordeste -0,52

3,55

-4,23

5,44

1,05

2,09

0,46 -3,02 5,33

1,86

1,76

-1,33

Sudeste

-4,97

-2,64

7,47

-14,98 -0,05 -6,6 -5,22 0,21 -9,51

-2,8

-4,1

-0,49

Sul

3,38

-3,09

-1,25

5,8

2,63 -0,71 1,87

3,38 -2,65 -0,67

0,75

-0,86

CentroOeste

1,73

0,6

-1,75

1,89

-4,56 3,65

0,19

0,33

A&A OS

1,04 -0,16 5,45

Parcela
da

SDs Tercirio Populao

0,52

2,34

289

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nos Dados de IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de Contas Nacionais. Contas Regionais
do Brasil 1985-2000. Microdados e Silva (2005a, 2005b).
Obs: ADM refere-se Administrao Pblica, Defesa e Seguridade Social; AI&SE a Atividades Imobilirias, Aluguis e Servios Prestados s
empresas, C&R ao Comrcio e reparao de veculos, de objetos pessoais e de uso domstico, IF Intermediao Financeira, SE Sade e
Educao Mercantis, T&A a Transportes e Armazenagem, A&A a Alojamento e Alimentao, OS a Outros Servios , SDs refere-se a Servios
Domsticos e Tercirio variao total no setor.

No Sudeste, como a perda populacional foi muito pequena, praticamente no se atenuou a desconcentrao da riqueza
do Tercirio nessa regio. Dos oito setores nos quais a regio sofreu perda relativa no produto nacional, apenas a Intermediao
Financeira apresentou perda menor que a perda populacional.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 289

18/6/2009 09:47:34

J no Nordeste, seu ganho relativo no produto foi acentuado por sua perda de participao populacional. Essa regio teve
desempenho relativo ascendente em sete setores do Tercirio e
em um (Comrcio e Reparao) dos trs setores em que o desempenho foi declinante a perda foi inferior sua perda populacional, aumentando, assim, o produto desse setor por habitante.
Em suma, a desconcentrao regional do PIB ocorrida
nos servios no perodo 1985-2004 reduziu a concentrao regional em vrios setores do Tercirio, mesmo que os efeitos
da variao regional da populao brasileira tenham, em alguns casos, contribudo para isso.
Dadas essas variaes, a estrutura regional do PIB do
macrossetor Tercirio e de seus setores no Brasil apresentou,
em 2004, a seguinte estrutura mostrada na Tabela 7.

290

Tabela 7 Participaes Regionais no PIB das Atividades do


Tercirio segundo as Categorias de Servios e Distribuio Populacional Brasil e Regies 2004 (em %)
Servios
Distributivos

Regies

Servios Produtivos

C&R T&A AI&SE Com

Servios
Total do Parcela
Sociais
Servios Pessoais
Setor
da
(coletivos)

IF

Adm

SE

A&A

OS

SDs

6,67

4,88

3,13

7,37

Tercirio

Populao

Norte

4,93

5,88

2,86

3,76

1,79

3,14

4,65

7,92

Nordeste

15,35

16,8

10,12

14,82

8,13 19,99 15,07 16,67 17,48 12,69

14,94

27,77

Sudeste

51,77 53,37

66,92

58,27 65,98 45,13 52,34 56,13 52,41 60,48

55,16

42,61

Sul
20,96
17
Centro6,99 6,94
Oeste
BRASIL 100,0 100,0

15,54

15,22 14,51 13,31 18,77 17,43 13,15 15,38

15,63

14,67

4,56

7,93

9,62

7,03

100,0

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

100,0

100,0

9,59

14,9

8,95

6,64

9,58

8,3

Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nos Dados de IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de Contas Nacionais. Contas Regionais
do Brasil 1985-2000. Microdados e Silva (2005a, 2005b).
Obs: ADM refere-se Administrao Pblica, Defesa e Seguridade Social; AI&SE a Atividades Imobilirias, Aluguis e Servios Prestados s
empresas, C&R ao Comrcio e reparao de veculos, de objetos pessoais e de uso domstico, IF Intermediao Financeira, SE Sade e
Educao Mercantis, T&A a Transportes e Armazenagem, A&A a Alojamento e Alimentao, OS a Outros Servios , SDs refere-se a Servios
Domsticos e Tercirio ao total do setor.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 290

18/6/2009 09:47:34

Em termos de queda de PIB, na regio Norte se destaca o Par (1,7% do PIB do Tercirio nacional). No Nordeste, a Bahia e Pernambuco (4,25% e 3,29% do PIB do Tercirio
nacional). No Sudeste, So Paulo e Rio de Janeiro (31,51% e
12,17%). No Sul o Rio Grande o Sul (7,2%) e no Centro-Oeste,
o Distrito Federal (5,03%). Ou seja, os mesmos estados que
detinham as maiores participaes em 1985.
Na prxima seo ser avaliado o que aconteceu com a
gerao de ocupaes em termos regionais, considerados os
quatro grupos de servios do Tercirio conforme a classificao adotada: distributivos, produtivos, coletivos e pessoais.

O Tercirio pela tica do Emprego


Os dados dos setores foram elaborados a partir dos microdados da PNAD e copilados de forma a adequar as diferentes
atividades de trabalho nos dez setores segundo o agrupamento
realizado pelo IBGE, e depois agrupados nas categorias de servios conforme a classificao aqui adotada. Em cada categoria
foi sinteticamente analisada a evoluo regional entre 1995 e
2006 do total dos ocupados por regio e do percentual de ocupados sem contribuio previdncia pblica. Portanto, estes
ltimos, alm de no possurem registro em carteira, estariam
totalmente desprotegidos pelas garantias previdencirias.

291

Mas, antes de fazer a anlise, cabe aqui uma observao: alm das dificuldades financeiras de expandir a rede de
atendimento da previdncia pblica, parte dos ocupados,
por diferentes razes, opta por no contribuir, por exemplo,
por precisarem utilizar recursos para girar seus negcios, ou
por encontrarem dificuldade de estabelecer esse vnculo em
servios espordicos, ou mesmo porque j possuem alguma
outra renda ou garantia de sobrevivncia.10 Isso no diminui
10
Podemos citar alguns exemplos tpicos: os micro empreendedores
e/ou conta-prpria (pequenos agricultores, vendedores ambulantes,
camels, prestadores de servios dos mais variados segmentos etc.)
e, inclusive participantes de programas sociais e beneficirios que
necessitam complementar sua renda.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 291

18/6/2009 09:47:34

as preocupaes sociais, pois a maioria desses casos est relacionada dificuldades de estabelecer maiores nveis de remunerao de ordem monetria frente a diversos limites e
especificidades setoriais e espaciais, j mencionados, em uma
economia capitalista em expanso.

292

Os Servios Distributivos, categoria com maior contingente de ocupados entre as quatro categorias de servios
de nossa classificao, so compostos pelo setor Comrcio e
Reparaes de veculos e objetos pessoais e de uso domstico, que responde pela maioria dos empregos, e pelo setor
de Transportes e Armazenagem. Nos servios distributivos
houve um crescimento de 43,6% do total das ocupaes no
Brasil entre 1995 e 2006, como mostra a Tabela 8. Em termos
relativos a regio Norte se destacou com 82% de crescimento, sendo que a regio Sudeste foi a que teve o pior desempenho no intervalo (39,1%). Contudo, essa ltima regio ainda
concentra cerca de 46% das ocupaes dessa categoria de
servios, seguida pelo Nordeste, que manteve sua participao no total dos ocupados em torno de 24%. Os dados
da PNAD tambm mostram os Estados que se destacaram
em termos de crescimento: Roraima (175,3%), Par (93,4%),
e Mato Grosso do Sul (77,1%).11 Por outro lado, as maiores
concentraes de ocupados esto nos Estados de So Paulo (4,76 milhes), Minas Gerais (2 milhes) e Rio de Janeiro
(1,73 milhes).

Mas Roraima, em 2006, possua apenas 36 mil ocupados, ou seja,


seu crescimento foi expressivo apenas em termos percentuais.

11

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 292

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Tabela 8 Servios Distributivos: total de Ocupados, percentual de ocupados sem contribuio previdncia e crescimento
percentual dos ocupados-1995/2006
1995

1995

2006

2006/1995

1.367.763

Sem
Contribuio
(%)
58,8

Nordeste

3.307.123

55,3

4.642.025

63,5

40,4

Sudeste

6.390.210

24,1

8.888.788

32,1

39,1

Sul

2.167.067

27,3

3.133.740

29,3

44,6

957.527

49,7

1.458.620

43,8

52,3

13.573.594

33,9

19.490.936

41,3

43,6

REGIES
Norte

Centro-Oeste
BRASIL

Total de
ocupados
751.667

Sem
Contribuio
(%)
56,1

2006
Total de
ocupados

Variao
(%)
82,0

Fonte: IBGE/PNAD.

Chama a ateno, tambm, que nos dois anos analisados os ocupados sem contribuio previdncia tinham peso
muito mais elevado no percentual de ocupados sem contribuio, enquanto no Norte, principalmente no Nordeste, aumentou o percentual de ocupados no cobertos por planos
previdencirios atingindo 63,5% dos ocupados nessa regio
em 2006. Em 2006, os Estados com as piores situaes em relao a essa cobertura ao trabalhador eram Mato Grosso do
Sul (77,1%), Acre (76,2,% dos ocupados no contribuam) e
Sergipe (70%).

293

Em relao aos Servios Produtivos, compostos pelo


setor Atividade Imobiliria, Aluguis e Servios prestados
principalmente s empresas, que responde pela maioria dos
empregos (cerca de 75%), e pelos setores de Comunicaes e
de Intermediao Financeira, houve um crescimento de 69,6%
do total das ocupaes no Brasil entre 1995 e 2006, como mostra a Tabela 9 a seguir. Em termos relativos, a regio Norte se
destacou com 126,8% de crescimento, sendo que tambm foi
a regio Sudeste que apresentou o pior desempenho no intervalo (60,1%). Contudo essa ltima regio, mesmo perdendo
participao (4 pontos percentuais) ainda concentra em 2006

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 293

18/6/2009 09:47:34

praticamente 57% das ocupaes dos Servios Produtivos, seguida pelo Nordeste e Sul, com pouco mais de 15% do total
dos ocupados. Os dados da PNAD tambm mostram que entre os Estados se destacaram em termos de crescimento: Roraima (257,7), Par (170,3%), e Esprto Santo (153,8%).

294

Nos servios produtivos os ocupados sem contribuio


previdncia apresentaram peso mais reduzido em 2006
(26,2% do total de ocupados). As regies com pior nvel de
cobertura da previdncia foram o Nordeste (33,8%), e o Norte
(36,4%). Em todas as regies, com exceo do Centro-Oeste, o
percentual de ocupados no cobertos por planos previdencirios aumentou entre 1995 e 2006, com destaque para o Nordeste onde o crescimento desse grupo foi maior. Em 2006, os
Estados com as piores situaes em relao a essa garantia
ao trabalhador eram os Estados de Alagoas (48,3% dos ocupados no contribuam), do Maranho (45,5,%), e da Paraba
(43,9%). J os Estados com as maiores concentraes de ocupados so: So Paulo (2,34 milhes), Rio de Janeiro (0,85 milhes) e Minas Gerais (0,58 milhes).
Tabela 9 Servios Produtivos: Total de Ocupados, Percentual
de Ocupados sem Contribuio Previdncia e Crescimento

Percentual dos Ocupados-1995/2006


1995

1995

2006

2006

Norte

122.128

Nordeste

571.621

27,6

1.097.112

33,8

91,9

2.446.647

21,6

3.916.034

23,7

60,1

634.390

24,4

1.077.892

26,3

69,9

295.018

30,7

533.790

23,8

80,9

4.069.804

24,0

6.901.758

26,2

69,6

REGIES

Sudeste
Sul
Centro-Oeste
BRASIL

Total de
ocupados

Total de
ocupados
276.930

Sem
Contribuio
(%)
36,4

2006/1995

Sem
Contribuio
(%)
35,4

Variao
(%)
126,8

Fonte: IBGE/PNAD.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 294

18/6/2009 09:47:34

Os Servios Coletivos constituem o grupo com o terceiro maior contingente de ocupados entre as quatro categorias
de servios de nossa classificao. composto pelo setor de
Educao e Sade Mercantis e pela Administrao Pblica,
Defesa e Seguridade Social (incluindo educao e sade) que
respondem pela grande maioria dos empregos (75% das ocupaes). Nesse grupo houve um crescimento de 46,4% do total das ocupaes no Brasil entre 1995 e 2006, como mostra a
Tabela 10. Em termos relativos, a regio Norte novamente se
destacou com 81% de crescimento, sendo que a regio Nordeste foi a que teve o pior desempenho no intervalo (35,2%).
Os dados da PNAD tambm mostram que entre os Estados o
Par se destacou com crescimento de 126,9% no nmero total
de ocupados no intervalo considerado. O pior desempenho
foi da Paraba, com crescimento de apenas 18,9%.
O Sudeste obteve um leve aumento de participao
no nmero de ocupados e era a regio que mais concentrava ocupados nesse grupo em 2006, com cerca de 45,6% das
ocupaes. A ela se seguia o Nordeste, que mesmo depois de
pequena perda de participao no total dos ocupados, ainda
respondia por 24,1% dos ocupados em 2006.

295

Tabela 10 Servios Sociais: Total de Ocupados, Percentual de


Ocupados sem Contribuio Previdncia e Crescimento Percentual dos Ocupados - 1995/2006
1995
REGIES
Norte

Total de
ocupados
491.744

1995
Sem
Contribuio
(%)
14,0

2006
Total de
ocupados
890.395

2006
Sem
Contribuio
(%)
11,1

2006/1995
Variao
(%)
81,1

Nordeste

2.199.273

21,8

2.972.614

17,1

35,2

Sudeste

3.791.251

10,0

5.620.352

14,0

48,2

Sul

1.232.727

10,3

1.813.529

14,0

47,1

701.031

11,7

1.024.359

10,9

46,1

8.416.026

13,5

12.321.249

14,3

46,4

Centro-Oeste
BRASIL

Fonte: IBGE/PNAD.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 295

18/6/2009 09:47:34

Dada a sua composio, que inclui o setor pblico, o


grupo dos servios coletivos o que apresenta a menor participao de ocupados sem contribuio previdncia. Em
nenhuma das regies o peso dos ocupados sem contribuio
dos mais expressivos. Contudo, enquanto o peso desse tipo
de ocupao caiu no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nas regies Sul e Sudeste ele subiu entre 1995 e 2006. Em 2006, os
Estados com as piores situaes em relao a essa cobertura
ao trabalhador eram os Estados do Piau (24,0%), do Alagoas
e do Sergipe (ambos com cerca de 20%).

296

Os Servios Pessoais abriga o segundo maior contingente de ocupados entre as quatro categorias de servios de
nossa classificao. Esse grupo composto pelos seguintes
setores: setor de Alojamento e Alimentao, setor dos Outros
Servios, Coletivos e Pessoais, ambos com mais de 3 milhes
de ocupados em 2006 e, ainda pelo setor de Servios Domsticos, que responde por praticamente 50% das ocupaes em
2006. Os Servios Pessoais apresentaram um crescimento
de 29,4% do total das ocupaes no Brasil entre 1995 e 2006,
como mostra a Tabela 11. Em termos relativos, mais uma vez
a regio Norte se destacou com 69,4% de crescimento, sendo
que a regio Sul foi a que teve o pior desempenho no intervalo (19,8%), em torno de 49% das ocupaes dessa categoria
de servios, seguida pelo Nordeste, que manteve sua participao no total dos ocupados em torno de 23%. Os dados
da PNAD tambm mostram que entre os Estados se destacaram em termos de crescimento: Roraima (190,3%) e Amap
(155,2%), mas ambos em termos absolutos contm nmero
pequeno de ocupados nesse grupo de servios (23,9 mil e 33,4
mil ocupaes). Por outro lado, as maiores concentraes de
ocupados esto nos Estados de So Paulo (3,4 milhes), Minas Gerais (1,59 milhes) e Rio de Janeiro (1,45 milhes).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 296

18/6/2009 09:47:34

Tabela 11 Servios Pessoais: Total de Ocupados, Percentual


de Ocupados sem Contribuio Previdncia e Crescimento
Percentual dos Ocupados 1995/2006
1995
REGIES
Norte

Total de
ocupados
473.911

1995
Sem
Contribuio
(%)
88,9

2006
Total de
ocupados
802.931

2006
Sem
Contribuio
(%)
82,0

2006/1995
Variao
(%)
69,4

Nordeste

2.476.313

86,1

3.137.894

78,8

26,7

Sudeste

5.210.689

64,4

6.688.220

56,9

28,4

Sul

1.579.103

67,3

1.892.042

58,8

19,8

823.960

80,1

1.145.655

68,1

39,0

10.563.976

72,2

13.666.742

64,6

29,4

Centro-Oeste
BRASIL

Fonte: IBGE/PNAD.

Os servios pessoais a categoria de servios com o


maior percentual de ocupados sem contribuio previdncia. Embora esse tipo de contratao venha caindo proporcionalmente, ainda atingia 64,6% do total de ocupados em 2006.
As regies com pior nvel de cobertura da previdncia foram
o Nordeste (82%) e o Norte (78,8%). Ao menos, em todas as
regies o percentual de ocupados no cobertos por planos
previdencirios diminuiu consideravelmente entre 1995 e
2006, com destaque para o Centro-Oeste onde essa queda foi
mais expressiva. Contudo, essa situao em 2006 ainda era
muito preocupante nos servios pessoais. Em 2006, em trs
dos estados do Norte e em quatro do Nordeste o percentual de ocupados sem contribuio ultrapassava 80%, sendo a
situao mais delicada a do Piau, onde 86,6% dos ocupados
no contribuam para a previdncia.

297

Por fim, cabe aqui uma comparao da evoluo do


emprego entre os quatro grupos de servios nos moldes da
abordagem acima realizada. Primeiro, no que tange ao crescimento das ocupaes, e depois, em relao falta de garantia
previdenciria mo-de-obra.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 297

18/6/2009 09:47:34

Em termos de crescimento do nmero de ocupados, foram os Servios Produtivos que apresentaram a maior taxa
de crescimento entre 1995 e 2006, bem acima da taxa de crescimento do total de empregos do macrossetor Tercirio que
cresceu consideravelmente, como possvel notar na Tabela 12. Da mesma forma, alguns setores que compem esses
servios foram os que apresentaram o melhor desempenho,
em termos de PIB, entre 1995 e 2004 (ver Tabela 2). Contudo, esse grupo o que possui o menor nmero de ocupados,
embora apresente o segundo menor percentual de ocupados
sem contribuio. Segundo os dados de emprego da PNAD,
o crescimento das ocupaes no setor das Atividades Imobilirias, Aluguis e Servios prestados, que responde pala
maioria dos empregos no grupo, foi o que mais se destacou,
sendo que a regio que apresentou o maior crescimento foi
a regio Norte, que apresentou a maior taxa de crescimento
entre todos as categorias de servios.

298

Tabela 12 Total De Ocupados, Percentual De Ocupados Sem


Contribuio Previdncia E Crescimento Percentual Dos
Ocupados Segundo Os Grupos De Servios-Brasil 1995/2006
1995

1995

2006

2006

2006/1995

Grupos(categorias)

Total de
ocupados

Sem
Contribuio
(%)

Total de
ocupados

Sem
Contribuio
(%)

Variao
(%)

Servios Distributivos

13.573.594

33,9

19.490.936

41,3

43,6

Servios Produtivos

4.069.804

24,0

6.901.758

26,2

69,6

Servios Sociais (coletivos)

8.416.026

13,5

12.321.249

14,3

46,4

Servios Pessoais

10.563.976

72,2

13.666.742

64,6

29,4

Total

36.623.400

52.380.685

43,0

Fonte: IBGE/PNAD.

J os Servios Pessoais, que detm o segundo maior


contingente de ocupados, apresentaram a menor taxa de
crescimento no intervalo considerado. Este tambm o grupo com o maior percentual de ocupaes sem contribuio

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 298

18/6/2009 09:47:34

previdenciria. A taxa de crescimento dos Servios Distributivos foi a segunda menor e este grupo apresenta o segundo
maior percentual de ocupaes sem contribuio. O grupo
dos Servios Coletivos o que detm o maior contingente de
ocupados (37,2% do total de ocupados no Tercirio em 2006)
com percentual significativo de ocupaes sem contribuio
previdenciria.
Por fim, os Servios Coletivos apresentaram a segunda maior taxa de crescimento entre as categorias de servios,
com baixo percentual de ocupados sem contribuio previdenciria e detinham, em 2006, uma parcela expressiva do
total dos ocupados no Tercirio brasileiro (23,5%).
Ainda preciso destacar que foi expressivo o crescimento dos ocupados no macrossetor Tercirio brasileiro entre 1995
e 2006, seja em termos absolutos (acrscimo de 15,76 milhes
de ocupaes), seja em termos percentuais. Por outro lado,
exceto pelos Servios Coletivos, onde o percentual de ocupados sem contribuio previdenciria ainda significativo, nos
demais grupos este tipo ocupao aumentou no intervalo,
destacando-se os Servios Distributivos. Mas dado que o intervalo observado de onze anos, seriam necessrios outros
estudos para qualificar sua importncia em termos econmicos, inclusive considerando aspectos como remunerao,
jornada de trabalho, rotatividade da mo-de-obra, perfil dos
ocupados quanto idade, sexo, vnculo de trabalho etc.

299

Consideraes Finais
No desenrolar deste estudo, procuramos contribuir para
um melhor entendimento do desenvolvimento recente do
Tercirio no Brasil, enfatizando sua importncia para a economia nacional e os processos de modernizao observados
em vrios de seus segmentos econmicos, destacando comparaes regionais, seja em termos da riqueza gerada (PIB),
seja em termos de postos de trabalho. No se trata, agora, de
retomar todos os resultados da pesquisa e indicaes apre-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 299

18/6/2009 09:47:34

sentadas ou abordadas, mas de enfatizar alguns aspectos que


merecem maior destaque e estudos mais aprofundados.

300

1) Como mencionado, as atividades tpicas dos servios vm passando por modificaes que incorporaram transformaes, em grande parte facilitadas
por avanos tecnolgicos que permitiram o surgimento e/ou a modernizao de determinados tipos
de servios. Deve ser destacado que a reorganizao do Tercirio afetou o mercado brasileiro como
um todo, influindo decisivamente no ambiente concorrencial ao reduzir distncias, estabelecer novas
modalidades de comercializao, impor padres
tecnolgicos e organizacionais, elevar exigncias
de produtividade e qualidade etc. A busca de agilidade e flexibilizao no processo produtivo est
entre os fatores que contriburam para ampliar a
importncia e condicionar o desempenho recente
do Tercirio no Brasil.
Se por um lado a modernizao do Tercirio permitiu um avano das grandes empresas sobre a periferia, por
outro lado tambm vem permitindo o atrelamento e desenvolvimento de espaos econmicos a centros importantes
de relaes industriais e comerciais. Os avanos tecnolgicos e o barateamento de determinados servios de apoio
produo e comercializao contribuem para tal. Destacam-se as telecomunicaes, especialmente no que tange
transmisso de dados por satlite; para o barateamento
dos transportes e para as facilidades de acesso aos servios
bancrios. Ainda que tenha avanado nesse sentido, muitos dos servios modernos exigem unicamente condies
de infraestrutura de energia eltrica para instalao de
terminais de computadores nas empresas ou cobertura da
telefonia mvel, o que dispensou postos de trabalho, mas
abriu outras oportunidades e formas de contratao. Esse
novo contexto certamente influi e continuar influindo na
economia regional do pas.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 300

18/6/2009 09:47:34

2) No que tange a gerao e distribuio da riqueza


gerada medida pelo PIB, ainda que os dados por estados e macrorregies encubram muitos efeitos do
reordenamento recente da economia brasileira e da
modernizao dos servios de apoio produo e
distribuio, foi possvel notar uma desconcentrao
da riqueza produtiva que vem acompanhada com
uma desconcentrao populacional. Tambm se
observou uma alterao na composio interna do
grande setor Tercirio. Mas, o importante a destacar
so a expanso e a modernizao dos servios que
vm afetando as relaes econmicas na esfera produtiva (e entre os diversos setores do prprio Tercirio), assim como a reconfigurao espacial dessas
atividades. Mesmo de forma heterognea, as implicaes desse processo no podem ser desprezadas.
No caso da experincia brasileira, o desenvolvimento
do Tercirio no contexto da reestruturao econmica teve
participao importante. A economia nacional foi palco de
grandes transformaes, nas quais os servios modernizados
e mais dinmicos tm desempenhado um papel decisivo. O
reordenamento da economia nacional e as novas formas de
inter-relacionamento setorial vm exercendo efeitos sobre a
localizao de muitas atividades econmicas. Alm disso, os
dados disponveis indicam que as regies e os estados mais
desenvolvidos (notadamente os que apresentam as maiores estruturas industriais) continuam mantendo peso expressivo no PIB e no total das ocupaes do tercirio nacional.
Certamente, isso tem sido influenciado pela expanso dos
outros dois grandes setores da economia: a agropecuria e a
indstria, assim como as influenciar, inclusive, propiciando
oportunidades de desenvolvimento econmico de outras regies e localidades.

301

Baseando-se nos dados do PIB, a desconcentrao ocorrida nos servios no perodo 1985-2004, ainda insuficiente
para reduzir significativamente a forte concentrao existente, acabou sendo, em parte, atenuada pela variao regional

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 301

18/6/2009 09:47:34

da populao brasileira. Ou seja, em muitos estados e nas


macrorregies com menor peso no produto econmico cresceu mais a populao que o PIB Total e setorial do Tercirio, portanto, exercendo efeito redutor sobre o produto per
capita. Contudo, inegvel que houve um crescimento importante do PIB do Tercirio dessas regies, e com as novas
oportunidades de negcios e encadeamentos, as perspectivas
precisam ser revistas. Inclusive, necessrio revisar a viso
desenvolvimentista que aponta o crescimento como soluo
econmica para o Pas.

302

Em termos setoriais, a anlise dos dados sobre o crescimento do Tercirio no Brasil nos levaria a crer numa forte interdependncia dos servios com o desempenho da Indstria
e da Agricultura. Mas h razes para supor que tenha havido
uma autonomizao, como pode no parecer a alguns analistas, que aponte para uma economia autossuficiente dos
servios isto , para um rearranjo no qual o Tercirio passe
a ditar a dinmica e o sentido do desenvolvimento capitalista e a puxar o crescimento da economia brasileira arrastando
consigo os demais setores.11
Na srie das contas regionais que engloba o perodo 1985-2004, foi possvel verificar que o consenso entre os
pesquisadores de que nosso Tercirio frente aos outros dois
grandes setores (Agricultura e Indstria) o que mais cresceu
no mais se verificou especialmente nos anos subsequentes
crise do real seguida da desvalorizao cambial em 1999 e
a posterior retomada do crescimento econmico. O peso dos
Servios no PIB nacional a preos de mercado de 2004, que
vinha aumentando, caiu j em meados dos anos de 1990. Enquanto a Indstria, depois da desvalorizao, recuperou parte da perda sofrida desde fins da dcada de 1980; sendo que
11
Contudo, a evoluo das ocupaes mostra crescimento maior justamente dos servios produtivos, fortemente influenciados pelas atividades produtivas industriais e agroindustriais. Da mesma forma,
vem aumentado a sinergia de determinados servios e as demais
atividades produtivas.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 302

18/6/2009 09:47:34

a de transformao se recupera mais nitidamente s depois


de 2003. Em termos de crescimento, considerando os trs macrossetores, nota-se que a Agropecuria apresentou o melhor
desempenho no intervalo 1985-2004, enquanto o pior desempenho foi dos Servios (Tercirio).
Por outro lado, os setores do Tercirio que apresentaram maior dinamismo em termos de crescimento do PIB
(Comunicaes, Transportes & Armazenagem & Alojamento
e Alimentao) e nos quais o processo de modernizao foi
mais intenso no eram os com maior representatividade na
gerao do PIB da economia brasileira, embora venham ganhando representatividade e repercutindo significativamente
sobre diversas atividades, exercendo uma ao articuladora e
propulsora em algumas regies. O aprofundamento de estudos sobre esses efeitos uma agenda de pesquisa importante,
dadas as novas possibilidades de desenvolvimento regional.
Entre as quatro categorias de servios da classificao
adotada, nos Servios Produtivos destacaram-se as Atividades Imobilirias, Aluguis e Servios prestados principalmente s empresas que ganharam participao entre 1985 e
2004. Comunicaes foi o setor que mais aumentou sua participao e seu peso do PIB do Tercirio passou a se tornar
relevante. Enquanto nos Servios Coletivos, o peso da Administrao Pblica, Defesa e Seguridade Social, embora tenha cado, continua sendo muito expressivo, no s para o
Tercirio nacional como para a economia brasileira como um
todo, evidenciando a grande importncia econmica do setor
pblico no Brasil. Deve-se destacar tambm que os Servios
Distributivos continuam tendo um peso significativo no PIB
do Tercirio, mas ganharam pouca participao no perodo.
Tanto os Transportes e Armazenagem quanto o Comrcio e
Reparaes de veculos, objetos pessoais e domsticos ganharam participao.

303

3) No que tange ao emprego, destaca-se o expressivo


crescimento dos ocupados no setor tercirio brasileiro entre 1995 e 2006, seja em termos absolutos

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 303

18/6/2009 09:47:34

(acrscimo de 15,76 milhes de ocupaes), seja em


percentuais. Por outro lado, entre as quatro categorias de servios, exceto pelos Servios Coletivos,
onde o percentual de ocupados sem contribuio
previdenciria ainda representativo, nos demais
grupos esse tipo ocupao aumentou, destacando-se os Servios Distributivos. Vale destacar que
em todas as categorias as regies Norte e Nordeste
apresentaram as maiores taxas de ocupados sem
contribuio. Contudo, inegvel que houve um
crescimento expressivo dos ocupados. Isso, a princpio, marca um momento em que comum postergar a contribuio previdncia, exigindo, assim,
estudos mais atualizados.

304

As categorias com maior contingente de ocupados foram


os Servios Distributivos, compostos pelo setor Comrcio e
Reparaes de veculos e objetos pessoais e de uso domstico,
que respondem pela maioria dos empregos, e pelo setor de
Transportes e Armazenagem. Nos servios distributivos houve um crescimento de 43,6% do total das ocupaes no Brasil
entre 1995 e 2006. Em termos relativos, a regio Norte se destacou com 82% de crescimento, e a regio Sudeste apresentou
o pior desempenho no intervalo (39,1%), mas ainda concentrava aproximadamente 46% das ocupaes dessa categoria
de servios em 2006, seguida pelo Nordeste com 24%.
Em relao aos Servios Produtivos, compostos pela
Atividade Imobiliria, Aluguis e Servios prestados principalmente s empresas, que respondem pela maioria dos
empregos (cerca de 75%), e pelos setores de Comunicaes
e de Intermediao Financeira, houve um crescimento de
69,6% do total das ocupaes no Brasil entre 1995 e 2006.
Em termos relativos, o Norte se destacou com 126,8% de
crescimento, sendo que a regio Sudeste apresentou o pior
desempenho (60,1%), mas concentrava 57% das ocupaes
dos Servios Produtivos em 2006, seguida pelo Nordeste e
Sul (15% cada).

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Nos Servios Coletivos o total das ocupaes apresentou um crescimento de 46,4% entre 1995 e 2006. Este grupo
composto pelo setor de Educao e Sade Mercantil e pela
Administrao Pblica, Defesa e Seguridade Social, que inclui educao e sade e respondiam pela maioria dos empregos em 2006 (75%). Em termos relativos, o Norte se destacou
com 81% de crescimento, e o Nordeste teve o desempenho
menos expressivo (35,2%). O Sudeste ganhou participao
no nmero de ocupados e era a regio que mais concentrava
ocupados nesse grupo em 2006 (45,6% das ocupaes), seguido pelo Nordeste (24,1%).
Por fim, os Servios Pessoais, com o segundo maior contingente de ocupados, apresentaram a menor taxa de crescimento entre 1995 e 2006 (29,4%). composto pelos setores de
Alojamento e Alimentao e dos Outros Servios Coletivos, Coletivos e Pessoais, e, ainda pelo setor de Servios Domsticos,
com praticamente 50% das ocupaes do grupo. Nesse grupo a
regio Norte tambm se destacou com 69,4% de crescimento dos
ocupados. A regio Sul teve o pior desempenho (19,8%).

305

Em suma, a regio Norte apresentou as maiores taxas


de crescimento das ocupaes, o que contribui para a desconcentrao regional do emprego. Por outro lado, nessa regio,
assim como no Nordeste, as ocupaes sem contribuio tm
um peso muito elevado, revelando baixa proteo aos trabalhadores do setor. Por outro lado, embora o Sudeste, em geral,
tenha apresentado baixo crescimento do nmero de ocupados, em termos absolutos apresentou aumentos expressivos e
as menores propores de ocupados sem contribuio.
Por fim, dada a importncia dos efeitos do crescimento do
Tercirio sobre o desenvolvimento econmico regional e a gerao de empregos, deve-se destacar a importncia de estudos
sobre os estmulos e bloqueios resultantes da poltica macroeconmica recentemente adotada e sobre o atual papel do Estado
na reorientao das atividades econmicas no Pas, considerando a importncia da alocao dos fatores e de polticas voltadas
para o desenvolvimento agrcola, industrial e regional frente a
constantes crises do setor financeiro internacional.

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DINMICA DO EMPREGO INDUSTRIAL NO


BRASIL ENTRE 1990 E 2007: UMA VISO REGIONAL DA DESINDUSTRIALIZAO
Bruno de Oliveira Cruz1
Iury Roberto Soares Santos2

Introduo
A questo da mudana estrutural da economia esteve
no cerne das discusses econmicas desde, pelo menos, os
fisiocratas com a defesa feroz da produo agrcola como
fonte para o desenvolvimento, at a mais recente discusso
sobre novas tecnologias da informao, empresas ponto com.
A partir da revoluo industrial, no sculo XVII e XIX, observa-se um crescimento da indstria em termos de participao no Produto Interno Bruto (PIB). No incio dos anos 30 do
sculo passado, contudo, comea a se observar uma inflexo
nesse processo com uma queda da participao da indstria
no PIB em pases desenvolvidos. Os economistas comeam a
estimar uma relao de U invertido entre renda per capita
e participao da indstria na economia: a principal questo
era a de determinar quais as causas e consequncias para essa
relao. Nas ltimas dcadas o aumento do comrcio internacional (com a reduo do supervit ou mesmo o aparecimento dficit comercial em manufaturas para alguns pases
desenvolvidos) e a reduo do peso da indstria nas economias motivaram em grande parte o ressurgimento do debate
sobre as causas da chamada desindustrializao desses pases
nos meios acadmicos, principalmente entre os formuladores
de poltica e formadores de opinio. Essa discusso, muitas
vezes acalorada, pode ser exemplificada na recente edio da
The Economist O mundo em 2009, onde o executivo-chefe
da Rolls-Royce, John Rose, faz um apelo para o renascimento

211

Pesquisador do IPEA e Diretor-Adjunto de Estudos Regionais e


Urbanos do IPEA.
2
Bolsista do IPEA.
1

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da indstria inglesa como uma das nicas sadas para a crise


mundial, ou no famoso manifesto no fim dos anos 80 de Cohen
e Zysman (1987) intitulada Manufacturing Matters (A indstria importante!). O debate nesta linha de argumentao em favor de uma desindustrializao parece ter conquistado muitos
adeptos fora da academia, o que gerou respostas muitas vezes
inflamadas por economistas acadmicos. Por exemplo, Krugman (1996, p. 9, traduo nossa) afirma acerca do debate sobre a
desindustrializao: interessante se perguntar como um consenso intelectual [desindustrializao fruto do dficit comercial]
pde emergir sobre um tema econmico, essencialmente sem
nenhum apoio de pesquisa econmica. Ou mesmo, Skethhat
e Youridini (2003, p. 25, traduo nossa) afirmando que parece haver uma certa glorificao da industria de manufaturas, a
qual nos lembra os Fisiocratas, que afirmavam que toda a riqueza vem da agricultura porque no se pode comer mquinas. O
debate centra-se basicamente sobre dois pontos:

212

1) as causas da desindustrializao sendo fruto do dficit comercial em manufaturas.


2) Quais as consequncias desse processo sobre o crescimento futuro das economias desenvolvidas? Existiria um processo benigno de desindustrializao ou
a economia estaria condenada a uma queda na taxa
de crescimento do PIB no longo prazo?
Essa querela, focada inicialmente em pases em desenvolvimento, comeou a tomar corpo no Brasil principalmente pela
perda de participao da indstria de transformao no PIB a
partir da segunda metade dos anos 1980. Palma (2005) e Scatolini et al. (2007) chegam a afirmar que o Brasil estaria entrando
no processo de desindustrializao em nveis de renda per capita muito abaixo dos pases desenvolvidos, e que somente o
processo natural de crescimento da renda per capita no seria
suficiente para explicar a queda relativa no produto industrial
observada no Brasil. A grande questo seria tambm de entender o porqu desse processo prematuro de desindustrializao
e suas consequncias sobre o crescimento futuro da economia.

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Uma questo quase esquecida nesse debate sobre desindustrializao seria qual o seu impacto sobre a distribuio
regional da indstria, isto , esse grande processo de reestruturao da indstria, seja ele benigno ou com consequncias
danosas para o futuro, certamente no neutro com relao
configurao espacial da indstria no Brasil.
O foco deste trabalho exatamente o de observar como
esse processo de perda de participao da indstria na economia tem afetado a distribuio da indstria em termos regionais. Em especial, busca-se entender como a dinmica do emprego industrial no Brasil foi afetada regionalmente, dado o
quadro de reduo de participao da indstria na economia
e nos anos recentes de recuperao do emprego formal. Utilizam-se os dados da Relao Anual de Informaes Sociais
(RAIS), entre 1990 e 2007, para se entender tal processo de reconfigurao da indstria no espao. Diniz (1993) argumenta
que h uma desconcentrao industrial com maior nfase na
Regio Metropolitana de So Paulo e no Estado de So Paulo
para um polgono localizado no Centro-Sul do Pas. A queda
do investimento pblico e a incapacidade de ao estatal resultam numa desconcentrao industrial, ainda concentrada
em regies do Centro-Sul brasileiro. Este trabalho, portanto,
realiza uma anlise exploratria dos dados RAIS para se inferir algumas concluses sobre a reconfigurao espacial da indstria. Certamente, essa dinmica tem impactos no triviais
sobre as polticas de desenvolvimento regional e industrial,
mostrando a necessidade de integrao dessas polticas.3

213

A recente Poltica de Desenvolvimento Produtivo pouco trata da


questo da configurao espacial da indstria. Por exemplo, efeitos positivos de aglomerao podem ser estimulados como fonte
de ganhos de produtividade, como tambm fica clara a necessidade de se complementarem investimentos pblicos como forma
de ampliar os efeitos encadeadores locais de empreendimentos
industriais. A Unio Europia coloca como um ponto central para
a sua poltica de elevao da competitividade o fortalecimento
de aglomeraes industriais e ampliao da conectividade entre as
regies e localidades.

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O trabalho est divido da seguinte forma: na prxima


seo faz-se uma reviso da literatura sobre a desindustrializao e o debate sobre a configurao espacial da indstria
no Brasil. Na seo 3, apresentam-se os dados que mostram
a perda de participao da indstria no PIB brasileiro. A seo 4 concentra esforos sobre a distribuio da indstria no
espao brasileiro e a evoluo dessa distribuio entre as microrregies brasileiras. Utiliza-se a tcnica de Anlise Exploratria de Dados (ESDA) para se identificarem aglomeraes
industriais e uma caracterizao das regies ganhadoras nesse processo. Numa seo seguinte analisam-se as vinte microrregies que mais perderam ou ganharam empregos entre
1990 e 2007 para tentar coligar algumas possveis tendncias
desse processo. Por fim so traadas algumas concluses.

Reviso da Literatura
214

A revoluo industrial representou uma grande mudana estrutural na economia com a reduo da importncia do
setor agrcola e a elevao da participao da indstria. Contudo, a partir da dcada 30 do sculo XX, houve uma crescente preocupao sobre outra mudana estrutural em favor do
setor servios, e a perda relativa de importncia da indstria.
Skethhat e Youridini (2003) argumentam que existem trs
principais explicaes clssicas para a transio para uma
economia de servios:
1) Servios seriam bens superiores. Haveria uma mudana na demanda em favor do setor servios quanto maior fosse a renda per capita, isto , haveria uma
parcela cada vez mais elevada da renda alocada para
servios uma vez que as economias aumentassem
a sua renda per capita. Clark (1951) e Fisher (1935)
so as principais referncias nessa linha. Parte-se do
pressuposto que h uma hierarquia de preferncias
ou necessidades, e os servios estariam numa escala
mais baixa de necessidades. Assim, somente depois

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de atendidas as mais bsicas necessidades que se


tornaria possvel adquirir servios.
2) Diferencial de produtividade em favor da indstria:
este tipo de explicao aponta para o diferencial de
produtividade com a indstria sendo a fonte primria de ganhos de produtividade na economia, ou seja,
haveria uma reduo da mo-de-obra empregada na
indstria. Isso implicaria que o setor servios absorveria mais rapidamente a mo-de- obra excedente
da indstria. A realocao da mo-de-obra de um
setor altamente produtivo para o setor servios explicaria a reduo do peso da indstria na economia.
Basicamente este o argumento de Baumol (1969).
3) Especializao de servios: haveria uma terceirizao (outsourcing) da indstria em favor de um setor
servios cada vez mais especializado. Haveria, portanto, uma nova diviso de trabalho inter-setores
favorecendo uma especializao em servios. Um
exemplo frequentemente citado seria a terceirizao
do setor de marketing de uma firma industrial.

215

A primeira hiptese de mudanas pelo lado demanda se


justificaria por uma possvel hierarquia de produtos, sendo
que servios representariam um consumo de alto luxo, portanto necessitando uma renda mais elevada para que se consiga alocar parte da renda nesse segmento. Segundo Skethhat
e Youridini (2003), no entanto, tal hiptese no encontra bases empricas para sustentar a explicao da mudana setorial
via elevao da renda per capita. Estudos realizados por Fuchs
(1968) para economia americana mostram que a elasticidade
renda dos servios bastante prxima elasticidade renda
dos demais bens, e que no seria suficiente para explicar a
alterao da estrutura de empregos em favor de servios.
Outro impacto pelo lado demanda seria devido ao comrcio exterior. O aumento da desigualdade de salrios (entre trabalhadores no qualificados e qualificados) nos pases
desenvolvidos e desemprego (em especial na Europa) pode-

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216

riam ser explicados pela a deslocalizao de empresas para


os novos pases emergentes. Isto , a perda da indstria seria
explicada pelo dficit comercial em manufaturas. Rowthorn
e Ramaswamy (1999) tentam estimar os efeitos do comrcio
exterior sobre o processo de desindustrializao a partir de
regresses da participao do emprego industrial. Os autores
utilizam dados de painel para pases desenvolvidos entre a
dcada de 1970 a1990. O efeito do dficit comercial em manufaturas sobre a participao do emprego industrial no PIB,
ainda que significativa na explicao da reduo da indstria
no PIB, no seria quantitativamente relevante para explicar a
reduo da indstria no produto. Estes autores argumentam
que, na verdade, a desindustrializao seria um processo, e
que a economia no longo prazo teria como motor setores de
servios com elevada produtividade, como o setor de comunicaes. Em outras palavras, para estes autores o comrcio
Norte-Sul no responsvel pela queda na participao do
emprego industrial no total de empregados. A balana comercial, em alguns pases, seria positiva, e mesmo pases que
apresentem dficits nestes valores so bastante reduzidos
como proporo do PIB. A partir de regresses lineares eles
encontram uma relao no-negativa entre a participao do
emprego industrial (consideram apenas a indstria de transformao), o dficit em manufaturas poderia explicar a diferena na participao entre pases e no ao longo do tempo.
Ainda que no considerem explicitamente os efeitos dinmicos da desindustrializao sobre o crescimento da economia,
os autores argumentam que a produtividade em servios,
como novas tecnologias da informao, compensaria a perda
relativa da indstria e tal fato garantiria o crescimento sustentado a longo prazo.4

Rowthorn e Ramaswamy (1999) argumentam, ainda, que a perda


de importncia da indstria no emprego total tem efeitos diretos
sobre o grau de sindicalizao da economia. Segundo eles, o setor
servios ( exceo do servio pblico) seria por demais complexo
para permitir, por exemplo, negociaes coletivas.

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Krugman (1996) outro autor que no considera relevante o impacto do comrcio exterior no fenmeno da desindustrializao. O autor reconhece que este efeito realmente
possa ser teoricamente possvel, entretanto sua estimativa
para o impacto do comrcio exterior seria quase irrelevante
em termos quantitativos. Ele estima em 0,363% o impacto da
desindustrializao induzida pela presso concorrencial externa da manufatura sobre o bem-estar das famlias. A partir
de um simples modelo, que toma como dado o diferencial de
salrios entre a indstria e os demais setores da economia,
conclui-se que a parcela da desindustrializao seria mais devida ao efeito domstico (o diferencial de salrios), que induzida pela balana comercial deficitria em manufaturas.
Imbs e Wacziarg (2003) encontram uma relao no monotnica entre grau de concentrao setorial da economia e
renda per capita. De acordo com os dados utilizados pelos autores, as economias tendem a se diversificar setorialmente no
incio do desenvolvimento, e aps um dado nvel de renda per
capita a tendncia revertida, ou seja, h uma reconcentrao
setorial da economia. H teorias tanto para a diversificao
(preferncias no homotticas e teoria do porflio, onde os
ativos seriam os setores) quanto para a concentrao setorial
(teoria das vantagens comparativas de Ricardo e a nova economia geogrfica, com externalidades de demanda e ganhos
de aglomerao). Essas teorias, no entanto, s explicam relaes monotnicas entre grau de diversificao e renda per
capita. Imbs e Wacziarg (2003) tornam endgeno o grau de
diversificao da economia a partir de um modelo onde h
interao de produtividade e custos de transao.

217

Baumol (1967) precursor da chamada viso pelo lado


oferta5. Tal abordagem, que ficou conhecida como doena do
custo, tem um argumento que bastante simples: a produtividade na indstria cresceria a uma taxa mais elevada que
no setor servios. Devido ao fato de que os salrios seriam
equalizados entre os setores, o nvel de preos no setor servi5

Krugman (1996) denominaria este um dos efeitos domsticos.

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os cresceria a taxas mais elevadas, os empregos migrariam


da indstria para os servios. Desta forma, o setor industrial
teria cada vez menos peso na economia. Um efeito de longo
prazo seria a queda na taxa de crescimento da economia, que
convergiria para os nveis do crescimento da produtividade
no setor mais estagnado, que exatamente o setor tercirio.
Este influente artigo motivou diversos trabalhos, como o j
citado Rowthorn e Ramaswamy (1999); Oulton (2001) e Groot
(1998), o prprio estudo clssico de Fuchs (1968) que traz evidncias em favor de Baumol (1967).6

218

Outra fonte frequentemente levantada como uma possvel


explicao do processo de desindustrializao seria a especializao de servios levando a indstria a terceirizar com maior
intensidade atividades no diretamente ligadas a produo,
por exemplo: contabilidade, marketing, vendas, dentre outros.
Certamente, este um tpico relevante na discusso do tamanho do peso do setor manufatureiro na economia, no entanto
ele parece ser apenas uma parte da explicao, no sendo possvel atribuir toda a mudana a esse processo de terceirizao.
Uma abordagem alternativa para explicar a questo da
desindustrializao vem da chamada nova economia geogrfica. Estes autores argumentam que no possvel explicar o
fenmeno a partir de uma viso de concorrncia perfeita. Assim, aplicam o modelo de concorrncia oligopolstica, onde
ressaltam tambm dois fenmenos observados concomitante
queda na participao do emprego da indstria: constante
declnio nos custos de transporte e ainda mais impressionante reduo nos custos de comunicao. Estes dois fatos so
utilizados pelos autores para estudarem o impacto sobre a
deslocalizao de empresas manufatureiras ou, pelo menos,
transferncia de atividades industriais do centro em direo
periferia.
O crescimento do preo relativo de servios uma implicao direta do modelo de Baumol (1967). Segundo Schettkat e Yocarini (2003),
tal fato observado para alguns tipos de servios, mas no todos.
Maiores detalhes veja o artigo de Schettkat e Yocarini (2003).

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Os modelos tradicionais da Nova Economia Geogrfica


(NEG) argumentam que quando os nveis do custo transporte
esto muito elevados no haveria tendncia a aglomerao de
atividades. No entanto, com a queda dos custos de transporte
haveria incentivos para a aglomerao de atividades, dado o
clssico processo de cumulativo, incentivando a concentrao
das atividades devido aos retornos crescentes de escala. No
entanto, haveria um valor timo para o custo de transporte, e
abaixo deste valor os incentivos para a deslocalizao seriam
mais elevados que as chamadas foras centrpetas, ou seja,
os incentivos para manter a atividade econmica aglomerada
nas economias centrais.
As concluses da NEG so de que existiria uma relao
no-linear entre reduo de custos de transporte e aglomerao, com trs intervalos possveis: um primeiro com elevados
custos de transporte onde a economia tenderia a se distribuir
de forma mais equnime no espao. Um segundo intervalo
para nveis intermedirios de custo de transporte (e integrao econmica), onde a aglomerao na economia central
seria uma soluo estvel. Finalmente, haveria um nvel de
reduo de custos do transportes no qual haveria uma deslocalizao de atividades das economias centrais em direo da
periferia e as economias tenderiam a convergncia de renda.
No obstante, outra constatao emprica, concomitante reduo dos custos de transportes, a reduo dos custos de
comunicao. O aumento da conectividade entre as regies
reduziria os custos de gerenciamento de vrias plantas em
diversas partes do mundo, o que facilitaria o deslocamento
das atividades econmicas. Fujita e Thisse (2004) consideram
tais efeitos a partir de um mercado de trabalho com mo-deobra qualificada e no-qualificada. Nicoud (2006) considera
os efeitos encadeadores para a frente e para trs na economia como a maior fora impulsionadora das aglomeraes.
O resultado obtido por Nicoud (2006) que a reduo dos
custos de comunicao permitiria s empresas localizadas na
regio central deslocalizar apenas algumas poucas atividades
de baixos salrios, mantendo a principal atividade ainda no

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219

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centro. A periferia se beneficiaria muito pouco da deslocalizao das atividades. Segundo o autor, a reduo dos custos
de comunicao faria com que a aglomerao fosse um equilbrio estvel para um intervalo maior dos custos de transportes. Em outras palavras, um processo de integrao comercial
tenderia a beneficiar mais diretamente as economias centrais.
Os custos de transportes, para iniciar um processo benigno
de desconcentrao industrial entre pases, seriam muito menores, isto , mais difcil de ser atingido. O interessante da
discusso da NEG que inclui explicitamente os efeitos da
secular reduo nos custos de transporte e comunicao, que
permitem a chamada fragmentao da produo. Esta seria
uma possvel explicao para o fenmeno de desindustrializao e relocalizao da produo.

220

Outros autores que analisam a questo da desindustrializao seriam aqueles de inspirao estruturalista, para
quem o cerne do desenvolvimento seria a mudana estrutural
da economia. A ampliao da estrutura produtiva reduziria
a dependncia externa e possibilitaria ao pas diversificar a
pauta de exportaes em favor de produtos de maior contedo tecnolgico, reduzindo os efeitos deletrios dos chamados
termos de troca.
Grande parte da literatura internacional sobre a desindustrializao tem como foco os pases desenvolvidos. Alguns
autores estudando o caso de pases em desenvolvimento argumentam que estes poderiam estar entrando num processo
de desindustrializao em nveis de renda per capita mais baixo que o anteriormente observado. Ou seja, ainda que o processo de desindustrializao, fruto do crescimento da renda
per capita, seja um processo benigno, pases subdesenvolvidos
estariam entrando neste processo em estgios muito prematuros de desenvolvimento, isto , com nveis de renda per capita
abaixo do observado em pases desenvolvidos. Shafaeddin
(2005) analisa o efeito do fenmeno da desindustrializao
(e da especializao) de pases em desenvolvimento. Ressalta
que pases em desenvolvimento, principalmente economias
engajadas em um processo de substituio de importaes,

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teriam sofrido uma especializao da economia e consequente perda de peso da indstria aps iniciarem um processo de
liberalizao comercial e reformas com vistas a alterao do
modelo de desenvolvimento.
Palma (2005) tambm analisa o processo de desindustrializao da economia em pases em desenvolvimento. Ele
encontra tambm uma relao no linear (relao de U invertido) entre a participao do emprego industrial e a renda per capita: No entanto, apenas o crescimento da renda per
capita no suficiente para explicar a evoluo do setor industrial com relao ao PIB. A partir dessas regresses para
81 pases, em 1960, e 105 em 1970, 1980, 1990 e 1998, o autor
identifica quatro fontes de desindustrializao:
1 Fonte: Relao de U invertido entre o emprego industrial e a renda per capita. Essa relao foi desenvolvida
por Rowthorn e Ramaswamy (1999) a partir da participao
do emprego industrial no emprego total sobre o log natural
da renda per capita e log natural da renda per capita ao quadrado. Foi utilizada nessa regresso uma base de dados com
informaes sobre 70 pases para o ano de 1990.

221

2 Fonte: relao inversa entre renda per capita e emprego industrial: a relao entre renda per capita e participao
relativa do emprego industrial no estvel com o passar do
tempo. A partir de dados da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) para emprego industrial e tabelas Summers e
Heston Penn para renda per capita o autor fez a mesma regresso de Rowthorn para 1960 (81 pases), 1970, 1980, 1990 e 1998
(todos estes a amostra tinha os mesmos 105 pases). O declnio ao longo do tempo da relao entre emprego industrial
e renda per capita a segunda fonte de desindustrializao.
Entre as causas desse declnio figuram: novo paradigma tecnolgico (microeletrnica), terceirizao, realocao de produo para pases em desenvolvimento, polticas econmica
(principalmente para 1980, segundo o autor).
3 Fonte: declnio da renda per capita correspondendo ao
turning-point da regresso. H uma ntida reduo do ponto

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de virada da regresso do ano de 1980 para 1990. At 1980


nenhum pas tinha renda per capita superior ao ponto de virada. Em 1990 30 pases j haviam ultrapassado a renda per
capita de virada. Segundo o autor, como o processo de queda
do emprego industrial acontecia desde os anos 60, isso sugere que a desindustrializao no acontecia porque os pases
tinham renda superior ao ponto crtico, mas por causa da segunda fonte de desindustrializao.
Em suma, as trs primeiras fontes de desindustrializao
so: relao de U invertido entre renda per capita e emprego
industrial, relao inversa entre emprego industrial e renda
per capita ao longo do tempo, e diminuio do valor da renda
per capita associada ao ponto de virada da regresso.

222

Palma (2005) discute, ento, a possibilidade de um novo


conceito de doena holandesa. A relao emprego industrial
e renda per capita seria diferente para pases que procurassem
obter um saldo comercial industrial positivo e aqueles que
se contentassem em ter um dficit comercial industrial que
seria neutralizado por um supervit comercial em produtos primrios, servios, turismo ou via conta de capitais. Uma
vez que essa relao conhecida, podemos definir a doena
holandesa como uma segunda via de desindustrializao de
pases que passam do primeiro grupo (saldo comercial industrial) para o segundo (dficit comercial industrial). A primeira via de desindustrializao decorrente das trs primeiras
fontes de desindustrializao natural de pases desenvolvidos, enquanto a segunda via decorre da passagem de grupo
e, consequentemente, do aumento das exportaes de bens
primrios, servios, turismo e finanas, ou seja, em consequncia de dficits comerciais no setor manufatureiro.
Scatolin et al. (2007) focam especificamente no caso brasileiro traando uma comparao com o caso do Estado do
Paran. Discute-se a perda persistente de participao relativa no valor adicionado e no emprego no Brasil a partir
do meio da dcada de 1980. Os autores argumentam que as
evidncias do caso brasileiro, no entanto, mostram que houve uma queda na produtividade relativa do setor industrial

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 222

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brasileiro em relao aos EUA, portanto o argumento de que


a mudana estrutural seria fruto de um processo dinmico
benigno de ganhos de produtividade no teria fundamentao emprica. Destaca-se a possibilidade de algumas polticas
macroeconmicas (alta taxa de juros e cmbio valorizado) e
a queda de investimento no setor industrial como uma das
causas do processo de desindustrializao. Este quadro de
alterao da estrutura produtiva no Brasil contrasta com a
situao do setor industrial no Estado do Paran. Fica claro
que o estado no compartilha das mesmas tendncias do Pas
como um todo. Houve um aumento da participao relativa
do setor industrial, assim como do emprego relacionado ao
mesmo. Os autores levantam hipteses para este descolamento do comportamento do Estado do Paran, entre elas incentivos fiscais por parte do governo estadual e beneficiamento de
uma poltica de desconcentrao industrial no Brasil. Deve-se
ressaltar que Scatolini et al. (2207) argumentam que o impacto da desindustrializao ou, pelo meno, a reconfigurao da
indstria no neutro em termos espaciais.

223

Tratando da dinmica da desconcentrao industrial no


Brasil, Diniz (1993) argumenta que este processo passou por
duas fases: uma primeira onde houve espraiamento industrial da Regio Metropolitana de So Paulo para o interior do
Estado, e para praticamente todos os estados brasileiros. Na
segunda fase h uma reconcentrao no polgono formado
por BH-Uberlndia-Londrina/Maring-Porto Alegre-Florianpolis-So Jos dos Campos-BH. Diniz (1993) analisa cinco
fatores tericos que podem explicar a dinmica industrial no
perodo analisado. Estes cinco fatores so: (a)deseconomias
de aglomerao na RMSP e sua criao em outros centros urbanos e regies; (b)o papel do Estado, seja atravs de polticas
regionais explcitas, seja pela consequncia espacial de outras
decises de importncia; (c)disponibilidades diferenciadas de
recursos naturais; (d)unificaes do mercado e mudanas de
estrutura produtiva; (e)concentrao de pesquisa e renda. O
autor analisa a primeira fase da desconcentrao onde praticamente todos os estados brasileiros apresentam ganho no peso

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 223

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224

industrial. Logo aps, segundo o autor, devido maior nfase


em indstrias de alta tecnologia e o relativo fracasso das polticas regionais e do investimento estatal h uma concentrao
poligonal, uma vez que o crescimento industrial passa a estar
circunscrito ao Estado de So Paulo e ao polgono em volta
dele. Ele analisa as mudanas tecnolgicas e o potencial para
aglomerao poligonal. Assim, de acordo com Diniz (1993),
a desconcentrao industrial que ocorreu a partir dos anos
1970 se fez no mesmo padro de industrializao anterior
(indstrias bsicas articuladas base de recursos naturais
e dos bens durveis de consumo. No entanto, as mudanas tecnolgicas em curso (anos 1990) induzem expanso
de setores fortemente ancorados na cincia e na tcnica, com
reduzida ou inexpressiva demanda por recursos naturais. Os
requisitos locacionais dessa nova indstria esto ligados a
centros de pesquisa, mercado de trabalho profissional, clima
de negcios, base educacional e cultural. Logo, partindo da
estimativa de quinze cidades brasileiras com alguma experincia em plos tecnolgicos, o autor faz uma previso
sobre o comportamento industrial: reconcentrao industrial
nessas cidades (que esto no polgono). Ele cita casos como
as experincias da Unicamp (telecomunicaes), Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR) (departamento de
materiais), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)
(microeletrnica) e Universidade Federal de Campina Grande (UFCG) em Campina Grande. Por fim, o autor considera
a formao do Mercado Comum do Sul (Mercosul) como um
fator favorvel concentrao no Sudeste brasileiro, devido
proximidade com os outros pases membros e a j concentrada estrutura industrial. Embora ocorrendo a desconcentrao
industrial em termos nacionais (mesmo que marginalmente),
h vrios fatores que atenuam a continuidade desse processo:
m distribuio de renda, mercado de trabalho profissional,
crise econmica (anos 1980), concentrao da pesquisa, reduo dos investimentos estatais diretos e diminuio na velocidade de expanso da fronteira agrcola e mineral devido s
condies precrias de infraestrutura, desafios tecnolgicos e
custos de transporte.

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Oliveira e Guimares Neto (1997), analisando o perodo


de 1990 a 1995, mostram que a queda do emprego nas regies
brasileiras ainda que estejam correlacionadas com a dinmica nacional, existem especificidades regionais que explicam a
reduo do emprego. Estes autores argumentaram ainda que
o processo de reduo do emprego atingiu mais fortemente
regies centrais localizadas em especial em So Paulo e no
restante do Sudeste e Sul.

Desindustrializao: Do Que Estamos Falando?


Os autores que discutem a questo da desindustrializao no Brasil partem da constatao da perda da participao da indstria de transformao a partir de metade da
dcada de 1980. Observa-se uma queda persistente do emprego e do produto no total da economia brasileira a partir
desse perodo.
A evoluo da estrutura produtiva setorial do Brasil no
perodo de 1947 a 2007 pode ser acompanhada pelo Sistema
de Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE). A partir da anlise do Grfico 1, nota-se a
perda constante de importncia no PIB do setor Agropecurio. A agricultura atinge um mximo de participao, em
1950, de 25,0%, com queda constante no produto at atingir,
em 2007, o total de 5,9%. A indstria de transformao tem
um crescimento a partir de 1950 at 1985, quando atinge um
mximo de 35% do PIB. A partir de ento observa-se uma
queda de participao do PIB. Exatamente esta queda da indstria a partir da metade da dcada de 1980 identificada
como o incio do processo de desindustrializao. Os Servios, por outro lado, mantm a participao no PIB praticamente constante e a partir da queda da indstria observa
expressivo crescimento, chegando a atingir quase 80% do
PIB em 1994.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 225

225

18/6/2009 09:47:35

Agro
IT

07

99

03

20

20

95

19

91

19

87

19

83

19

75

79

19

19

71

19

67

19

63

19

59

19

55

19

19

19

19

51

Ser

47

% do PIB

90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0,000

Ano

Grfico 1 Participao da Agricultura, Indstria de Transformao e Servios


Fonte: IBGE.

226

A srie do emprego que apresenta o perodo em que se


inicia a queda da participao da indstria apresentada no
Grfico 2 com dados da RAIS/MTE. A srie do emprego pode
ser dividida7 em duas fases: a primeira fase de queda consistente at 1999/2000, e a segunda fase a partir de 2000, quando
o emprego industrial passa a se recuperar, com o crescimento
da formalizao do emprego no Brasil. Note-se que somente
a partir de 2002 o setor da indstria manufatureira atingiu o
mesmo nvel do emprego que em 1985. Dado este desempenho do emprego na indstria de transformao, a participao do emprego industrial no total do emprego formal tem
queda acentuada passando de 27,0% em 1986 para 18,3% do
total do emprego em 2007. A partir do perodo de recuperao
do emprego industrial iniciado em 1999/2000, a participao
do emprego na indstria no total da economia interrompe o
processo de perda de participao, mantendo constante em
torno de 18% do total do emprego.

7
Observa-se um pequeno crescimento do emprego industrial
at 1988.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 226

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250

200

150

100

50

0
1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

Servios

1994

1995

1996

1997

1998

Indust ria Transf ormao

1999 2000

2001 2002

2003 2004

2005 2006

2007

Tot al

Grfico 2 Evoluo do Emprego Formal no Brasil, nos Setores


Indstria de Transformao, Servios e no Agregado da Economia 1985 a 2007
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)/ Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS).

227

O argumento frequente, levantado por Palma (2005) e


outros autores, seria de que a queda na participao da indstria observada no Brasil, a partir de 1985, realizou-se em nveis
muito mais baixos de renda per capita. O ponto de inflexo seria observado para valores muito menores que em economias
desenvolvidas. De fato, o ponto mximo de participao da
indstria foi atingido em 1985, quando a renda per capita era
de US$ 5.600,00 (reais de 2007). O Grfico 3 apresenta regresses no-lineares (mtodo lowess) para a srie de participao
do PIB industrial no total economia para o perodo 1947-2007.
Os resultados apontam para valores ainda mais baixos que os
encontrados por Palma (2005) de nveis de renda per capita
para o ponto de inflexo, ou seja, para a queda da indstria. A
regresso no-linear ajustada mostra que o ponto de inflexo
de queda da participao da indstria atingida em valores
equivalentes renda per capita de 1973 ou 1974, isto , algo
equivalente a R$ 7.570 e R$ 8.400 (reais de 2007). Note-se que
a partir de 1973 h um descolamento dos pontos em relao

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 227

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curva, com dois grupos distintos nos anos 70 e 80 (muito


acima do esperado pela curva estimada) e o grupo dos
anos 90/2000 muito abaixo dos valores observados mesmo no incio da srie, e abaixo do estimado pela curva. A
curva, estimada pela regresso no linear mostra tambm
uma assimetria muito forte, isto , a curva apresenta uma
queda abrupta aps atingir o ponto de inflexo. necessrio, portanto, maior aprofundamento destas observaes para tentar-se inferir as causas de tal queda abrupta
na relao da participao da indstria no PIB e o log do
PIB per capita.

228

Grfico 3 Participao da Indstria de Transformao no PIB


e o Logaritmo da Renda Per Capita entre 1947 e 2007
Fonte: IBGE/Contas Nacionais.

Para a regresso linear com o logaritmo do PIB ao quadrado (metodologia empregada por Palma (2005) e os demais autores nesta linha de pesquisa, exceo de Imbs e
Wacziarg (2003), estima-se um valor de R$ 6.789,05 (reais de
2007) como o do ponto de inflexo para a queda da indstria no PIB. Este valor seria equivalente renda per capita de
1970/71.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 228

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F
Grfico 4 Participao da Indstria de Transformao no PIB
e o Logaritmo da Renda Per Capita entre 1947 e 2007 Regresso Linear com Termo Quadrtico
Fonte: IBGE/Contas Nacionais.

Observa-se que parece haver uma quebra no processo, a


partir de 1985, com baixo crescimento do PIB per capita acompanhado de uma queda na participao da indstria no PIB.
Na regresso linear com termo quadrtico, tanto os anos do
milagre econmico quanto os dados da dcada de 90/2000
esto fora do intervalo de confiana, ou seja, estas observaes podem ser caracterizadas como valores extremos e no
podem ser explicadas somente pela varivel renda per capita.
Dito de outra forma, somente o comportamento natural (ou
seja, a primeira fonte de desindustrializao levantada por
Palma (2005) da renda per capita no suficiente para a queda
na participao da indstria no PIB. A relao no linear ou
pelo menos a rpida perda de peso da indstria certamente
um fato em busca de melhor fundamentao terica, com
consequncias para as polticas pblicas e para o crescimento
de longo prazo da economia. A questo que se pretende analisar neste artigo como a dinmica da indstria em termos
de distribuio regional do emprego foi afetada nos anos 1990
e 2000, num quadro de perda de empregos industriais. Dadas
a concentrao da renda e a ainda mais forte concentrao da

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229

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indstria, quais foram as regies mais afetadas, como se comportou a distribuio do emprego no Brasil? A prxima seo
trata mais detalhadamente desta questo.

Dinmica do Emprego Industrial no Brasil em


Termos Regionais
Diante do quadro apresentado na seo anterior, de reduo da participao da indstria no PIB, esta seo procura
analisar os impactos sobre o emprego industrial em termos de
microrregies no Brasil. Foram utilizados os dados da RAIS
para medir o emprego organizado na indstria de transformao. Optou-se por utilizar a srie de dados da Rais, a partir
de 1990, dada a melhor cobertura a partir desse ano.8

230

A Tabela 1 apresenta algumas estatsticas descritivas da distribuio do emprego da indstria manufatureira e o total do emprego formal da economia entre as 558 microrregies brasileiras.
Nota-se que entre 1990 e 2000 o pas apresenta um decrscimo no
total do emprego formal na indstria manufatureira. O estoque
total de empregos foi reduzido em quase 580 mil empregos, isto
, houve uma queda total de 10% na dcada de 90. Anualizando
a taxa de crescimento do emprego industrial, chega-se a 1,1% de
queda anual. Os dados no quinqunio seguinte mostram a recuperao do emprego com um aumento de 25,5% em relao base
de 2000, resultando uma taxa de crescimento anualizada de 5,8%.
O comportamento da indstria manufatureira esteve entre 2000
e 2007 bastante prximo do desempenho da economia brasileira,
o que estabilizou a queda na participao do emprego industrial
formal no total do emprego formal na economia, conforme ressaltado anteriormente. A expressiva perda de empregos na manufatura durante os anos 1990 refletiu-se na participao do emprego
industrial formal na economia. Nos anos 90 este percentual estava
em 23,6%, e caiu para 18,6% em 2000.
8
Houve uma melhoria na cobertura da RAIS a partir dos fins dos
anos 80. Ainda que essa melhoria tenha tambm ocorrido durante
a dcada de 1990, acredita-se que a necessidade de se constituir um
quadro mais amplo com um alcance temporal maior mais importante que o eventual risco de contaminao dos dados pelo ganho de
cobertura da RAIS no incio da dcada de 1990.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 230

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07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 231

42129,8

5.464.388

9783,4

1120

56598,5

17,64

Estoque
Total

Mdia

Mediana

Desvio
Padro

Assimetria

Fonte: RAIS/MTE.

14,44

214524,7

6955

23.198.656

558

Total de
Microrregies

Todos
Setores
(B)

Ind. de
Trans.
(A)

Estatsticas
Descritivas

1990

1,17

16,1

14,9

18,0

23,6

A/B

16,63

43911,4

1292

8761,9

4.906.524

558

Ind. de
Trans.
(A)

14,00

206350,5

7826

42438,8

23.755.736

Todos
Setores
(B)

1995

1,07

14,7

13,6

17,0

20,7

A/B

14,14

34503,8

1819

8723,9

4.885.361

558

Ind. de
Trans.
(A)

17,5
15,1
13,7
1,08

46836,8
10283
205710,9
13,03

12,69

37817,9

2538

10952,6

6.133.461

12,78

238220,6

16012

59354,7

33.238.617

18,6

26.228.629

558

Todos
Setores
(B)

A/B

Todos
Setores
(B)
Ind. de
Trans.
(A)

2005

2000

1,00

13,0

14,2

16,8

18,5

A/B)

12,39

42596,4

2818

12646,7

7.082.167

558

Ind. de
Trans.
(A)

12,88

270687,2

18005

67156,1

37.607.430

Todos
Setores
(B)

2007

0,90

13,3

14,4

17,3

18,8

(A/B)

Tabela 1 Brasil - Estatsticas Descritivas sobre o Emprego da Indstria de Transformao e da Economia nas
Microrregies 1990 a 2007

231

18/6/2009 09:47:35

232

Quanto mdia do emprego na indstria manufatureira


entre as microrregies, esta srie tambm apresenta acentuada queda entre 1990 e 1995, no entanto mantm-se relativamente estvel entre 1995 e 2000. A reduo da mdia neste
perodo de perda de empregos industriais acompanhada de
uma queda no desvio-padro entre as microrregies, o que
parece indicar um grande movimento de relocalizao do
emprego na manufatura no Brasil. A mediana da distribuio
do emprego formal apresenta crescimento em todos os anos
da srie, a despeito da queda do emprego em termos absolutos na dcada de 90. Novamente o crescimento da mediana
tambm aponta para este movimento de reconfigurao espacial da indstria na economia brasileira. Outro dado que
mostra uma clara evidncia de desconcentrao industrial
a queda constante do grau de assimetria da distribuio. O
grau de assimetria (skewness) representa o quo concentrada
em uma das pontas da distribuio a varivel est. Ela pode
ser positiva, indicando a concentrao esquerda, ou negativa indicando uma concentrao direita. No caso atual da
distribuio do emprego formal manufatureiro no Brasil, h
uma assimetria esquerda, ou seja, grande parte das microrregies est prxima origem, poucas microrregies possuem valores expressivos de empregos na indstria.9 Na seo seguinte, faz-se uma anlise mais detalhada das medidas
de concentrao espacial do emprego industrial no Brasil.

Medidas de Concentrao
A curva de Lorenz uma medida do grau de concentrao de uma distribuio. No Grfico 5 apresentam-se as duas
curvas para os anos extremos da srie. Quanto mais prxima
a curva de Lorenz estiver da reta de 45 graus, mais igualitria a distribuio. No eixo X est ordenado da menor para
a maior microrregio em termos de emprego industrial. No
A distribuio Normal, por exemplo, sendo simtrica, tem um grau
de assimetria igual 0.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 232

18/6/2009 09:47:35

eixo das ordenadas encontram-se as participaes acumuladas, a ltima microrregio (no caso a que possui maior
parcela do emprego industrial, microrregio de So Paulo
Capital), atinge-se 100% do emprego entre as regies. Graficamente, fica clara a reduo das desigualdades entre as microrregies, a despeito do processo de perda relativa de peso
da indstria. A curva de Lorenz, referente ao ano de 2007,
tem um claro deslocamento na direo da reta de 45, isto ,
indicando uma distribuio mais igualitria. Uma medida
formal para se quantificar essa desigualdade est descrita
na Tabela 3 com o chamado ndice de Gini. Quanto mais
prximo de 1, mais desigual a distribuio, significando que
toda distribuio est concentrada, de forma degenerada, na
microrregio mais elevada. Em 1990, o grau de concentrao
medido pelo ndice de Gini atingiu 0,86083, reduzindo-se
para 0,77746 no ltimo ano da srie, 2007. Nota-se tambm
que a maior queda do ndice de Gini ocorre entre 1995 e
2000, o que novamente indica que, a despeito da perda absoluta de empregos, h de fato uma desconcentrao do emprego industrial.

233

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

2007

547

534

521

508

495

482

469

456

443

430

417

404

391

378

365

352

339

326

313

300

287

274

261

248

235

222

209

196

183

170

157

144

131

92

118

79

105

66

53

40

27

14

1990

Grfico 5 Curva de Lorenz da Distribuio do Emprego na


Indstria Manufatureira no Brasil 1990 E 2007
Fonte: MTE/RAIS.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 233

18/6/2009 09:47:35

O ndice de Moran, tambm conhecido como de autocorrelao espacial outro indicador para se auferir a concentrao espacial. Ele mede o grau de relacionamento linear
de variveis distribudas no espao com os seus vizinhos, ou
seja, o quanto o emprego numa regio vizinha poderia estar
correlacionado com o emprego numa dada microrregio. A
questo-chave em modelos de estatstica espacial o de definir esta vizinhana, pois existem vrios tipos de vizinhana.
Neste trabalho utilizou-se a matriz de contiguidade, isto ,
so consideradas vizinhas apenas as microrregies que so
contguas, que possuem fronteiras. Esta definio de matriz
de vizinhana conhecida na literatura como matriz queen.
Formalmente, a autocorrelao espacial definida
como:

Im =

1
wij

ij

i j

i j

234

y i - y y j - y

s s
y

onde wij=0 se a regio no for vizinha, e wij=1 caso a regio


seja contgua. O valor y a mdia aritmtica da varivel e s y
o desvio padro. Em outras palavras, o ndice de autocorrelao ir medir o quanto o valor observado em uma regio depende ou no dos valores observados nas regies vizinhas.
Tabela 2 Medida de Concentrao Espacial do Emprego Formal entre as Microrregies Brasileiras 1990 a 2007
Medidas de
Concentrao
Espacial

1990

1995

2000

2005

2007

ndice de Gini

0,86083

0,83723

0,79951

0,78077

0,77746

ndice de Moran

0,30765***

0,28205***

0,27467***

0,26683***

0,26003**|*

G Generalizado

1,55824***

1,194782***

0,854089***

0,690587***

0,653530***

Fonte: RAIS/MTE.
*** significncia ao nvel de 1%.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 234

18/6/2009 09:47:35

Certamente para o caso da distribuio do emprego na


manufatura na economia brasileira observa-se um elevado
grau de autocorrelao espacial. Todos os valores apresentados na Tabela 2 so significativos, ou seja, rejeita-se com
um grau de significncia bastante elevado a hiptese nula de
que o emprego industrial no apresenta um padro de concentrao espacial, isto , rejeita-se a hiptese nula de que os
dados esto dispersos de maneira aleatria no espao. H um
padro de concentrao no espao. Interessante observar,
contudo, que para a economia brasileira os ndices de autocorrelao de Moran vm se reduzindo ao longo do tempo.
A queda do ndice de Moran outra forma mais rigorosa de
se testar a hiptese de desconcentrao industrial. Os dados
para o perodo indicam uma queda na autocorrelao espacial, ou seja, o emprego estaria distribudo de maneira menos
concentrada espacialmente.
Outro indicador utilizado na anlise exploratria de dados espaciais o chamado ndice Generalizado G. Enquanto
o ndice de Moran tenta avaliar ou no o grau de concentrao espacial, ou seja, identifica se os dados so ou no concentrados no espao, o ndice Generalizado G tenta captar o
tipo de aglomerao espacial. Valores positivos e significativos de G indicam que h uma grande aglomerao de valores elevados, ou seja, no caso presente se uma microrregio
apresenta um elevado nmero de empregos industriais tenderia a ter vizinhos com o mesmo comportamento. Os valores obtidos para a distribuio do emprego manufatureiro no
Brasil apontam para a concentrao de valores elevados. No
entanto, observa-se que o valor do ndice G tambm se reduz
ao longo do tempo, o que mais uma vez indica uma desconcentrao das atividades, ou seja, ainda que continue a existir
uma elevada concentrao de microrregies altamente industrializadas, essa concentrao vem se reduzindo ao longo dos
ltimos anos.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 235

235

18/6/2009 09:47:35

Anlise de Indicadores Locais de Aglomerao Espacial (LISA)

236

Outra forma de se analisar esse processo atravs de


mapas e da chamada anlise Local Indicators of Spatial Association (LISA). Os mapas apresentam a evoluo do emprego
por microrregio com alguma presena industrial entre 1990
e 2007. Definiu-se uma microrregio industrial como aquela
tivesse mais de 5.000 empregos na indstria manufatureira. O
primeiro ano da srie em anlise 1990. Nesse ano evidenciase a importncia de So Paulo (Capital) e interior, a regio Sul,
em especial a regio de Porto Alegre/Caxias e Santa Catarina
com o Vale do Itaja. No Paran aparece Curitiba como a microrregio mais importante do Estado e o sudeste do Estado.
Fortaleza desponta como uma microrregio isolada, e no restante do Nordeste h uma concentrao em Recife e na zona
da mata pernambucana, alm de Salvador e alguma presena
no recncavo. Na regio Norte aparecem apenas as microrregies de Manaus, Belm e alguma atividade ligada regio
de Carajs. Na regio Centro-Oeste h apenas alguns focos
nas capitais Goinia, Campo Grande e Cuiab. Uma outra
medida bastante relevante para se estudar a reconfigurao
da indstria no pas o centro geogrfico da distribuio10.
Tomando-se o centro geogrfico da distribuio do emprego
industrial no Brasil em 1990, nota-se que ele se localiza no
sul de Minas, refletindo a forte polaridade das principais reas industriais localizadas nas regies metropolitanas de Belo
Horizonte, So Paulo e Rio de Janeiro.

O centro geogrfico pode ser interpretado como centro de gravidade da distribuio.


10

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 236

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Mapa 1 Distribuio do Estoque Emprego Formal entre as


Microrregies Brasileiras em 1990
Fonte: MTE/RAIS.

237

Quando se observa a distribuio do emprego em 1995,


contata-se que mesmo diante de um quadro de perda absoluta de empregos industriais existe um considervel aumento
de regies industriais, ainda que concentrada nas vizinhanas de So Paulo ou no polgono apontado por Diniz (1993).
Notadamente, h uma expanso em direo do norte do Paran, e a regio Centro-Oeste e Sul de Minas. H uma reduo do emprego na microrregio de So Paulo Capital e no
interior, como tambm na microrregio do Rio de Janeiro em
funo da reduo dos empregos industriais nestas reas metropolitanas. Observa-se, tambm, uma reduo do emprego
industrial na microrregio de Recife e no interior11. Com estas
pequenas alteraes, e num quadro de reduo do emprego
Oliveira e Guimares Neto (1997) ressaltam, por exemplo, o impacto negativo do setor sucro-alcooleira, em Pernambuco, como um
fator relevante para explicar a reduo do emprego industrial naquele Estado.
11

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 237

18/6/2009 09:47:36

industrial entre 1990 e 1995, o centro geogrfico da distribuio do emprego nas microrregies, ainda que se desloque um
pouco na direo Oeste, praticamente se mantm inalterado.

238
Mapa 2 Distribuio do Estoque Emprego Formal entre as
Microrregies Brasileiras em 1995
Fonte: MTE/RAIS.

No ano 2000 o pas encontrava-se num quadro de reduo do total de empregos industriais, no obstante continuar
a se observar a reconfigurao do emprego industrial no Brasil. No Nordeste, Fortaleza continua a se destacar como um
centro industrial, no entanto observa-se um crescimento no
interior, em especial na microrregio do Crato e de Sobral.
Pernambuco, principalmente Recife, perdem empregos industriais, bem como a regio da mata pernambucana. As microrregies de Imperatiz e Aailndia, alm da Microrregio
de Teresina despontam com alguma atividade industrial relevante, isto , acima do limite de 5000 empregos na industria
manufatureira. O sul da Bahia tambm aparece com alguma
atividade industrial. No Centro-Oeste, o sudoeste de Gois e
a microrregio de Goinia so beneficiadas pelo processo de

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 238

18/6/2009 09:47:36

desconcentrao industrial, bem como Campo Grande e a microrregio de Ponta Por e Dourados. No Mato Grosso, comea a se destacar a regio de Sinop, alm da capital, Cuiab. No
Norte, a microrregio de Manaus continua a perder empregos mas se mantm como o principal plo industrial do Norte. A microrregio de Belm tambm apresenta retrao no
emprego industrial, enquanto observa-se trajetria oposta na
microrregio de Paragominas, que amplia o emprego industrial. Na regio Sudeste observa-se uma expanso na direo
do sul de Minas e da microrregio de Belo Horizonte. No Sul
a expanso no oeste do Paran fica evidente, e em Curitiba o
vale do Itaja e a microrregio de Caxias do Sul destacam-se
com a ampliao do emprego industrial. Como resultado desse movimento, o centro geogrfico da distribuio do emprego desloca-se de forma mais acentuada na direo Noroeste.

239

Mapa 3 Distribuio do Estoque Emprego Formal entre as


Microrregies Brasileiras em 2000
Fonte: MTE/RAIS.

A partir do ano de 2005, com a recuperao no incio dos


anos 2000, as perdas de empregos industriais so revertidas.
Observa-se uma expanso da indstria no sul de Gois, no tri-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 239

18/6/2009 09:47:36

ngulo mineiro, na regio central do Estado de Mato Grosso.


Em direo regio Sul h uma ampliao do oeste do Paran
e um crescimento expressivo de microrregies industriais em
Santa Catarina e no Rio Grande do Sul. Fortaleza consolidase como a principal microrregio industrial do Nordeste, no
entanto o movimento de ampliao da indstria de transformao em outras regies observado como no sul da Bahia,
no recncavo e na microrregio de Salvador, Mossor, com
atividade industrial nos estados do Sergipe, Alagoas e Paraba. No Norte observa-se uma recuperao do emprego industrial na microrregio de Manaus, uma ampliao da atividade
na microrregio de Porto Velho, e no Par uma ampliao ao
sul de Paragominas. Dado esse movimento, o centro geogrfico da distribuio se altera na direo Noroeste, ainda mais
fortemente, tambm devido a esse processo de ampliao da
produo industrial nas microrregies fora do eixo So Paulo-Rio-Minas.

240

Mapa 4 Distribuio do Estoque Emprego Formal entre as


Microrregies Brasileiras em 2005
Fonte: MTE/RAIS.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 240

18/6/2009 09:47:36

A expressiva criao de empregos nos ltimos anos no


interrompeu o processo de reconfigurao da produo industrial no Brasil. Nota-se a importncia da microrregio de
Curitiba, Blumenau e Joinville, a grande expanso em direo
ao Centro-oeste, com destaque para o plo Paragominas-Imperatriz. Devido a essa expanso do emprego a medida de
centro geogrfico novamente se desloca na direo Noroeste.

241

Mapa 5 Distribuio do Estoque Emprego Formal entre as


Microrregies Brasileiras em 2007
Fonte: MTE/RAIS.

Uma metodologia muito utilizada para se identificarem


aglomerados espaciais a chamada Anlise LISA (indicadores locais de aglomerao espaciais). A noo intuitiva dessa
tcnica bastante simples: identificam-se pontos focais (hot
spots) atravs da significncia dos ndices de correlao local.
A metodologia permite destacar quatro tipos diferentes de
pontos focais:
High-High: microrregio com elevado empregado industrial e com a vizinhana contando tambm com elevado emprego industrial. (hot spots).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 241

18/6/2009 09:47:36

Low-low: microrregio com baixo estoque de empregos


industriais e a vizinha com o mesmo padro.(cold-spots).
High-low: a microrregio apresentao um alto nmero de empregos industriais, enquanto os vizinhos apresentam um pequeno nmero de empregos industriais.
Podem-se considerar regies classificadas neste grupo
como sendo um enclave industrial.
Low-High: a vizinhana apresenta um elevado emprego
industrial, no entanto a regio em anlise tem um baixo
nvel de emprego industrial.
A anlise LISA foi realizada em duas variveis:
Estoque do Emprego Industrial.
Variao do Estoque Industrial.

242

A anlise para a primeira produz informaes sobre


aglomeraes industriais mais relevantes, podendo ser comparada a evoluo no tempo dessas aglomeraes e o surgimento de novos plos.
A variao do estoque indica as regies que mais perderam ou ganharam em termos absolutos, e sua relao com os
vizinhos. A varivel foi calculada tendo como base o ano de
1990, desta forma a variao do estoque em 2007 ser representada pela diferena entre o ano de 2007 e a base 1990.
Os mapas mostram aumento de pontos considerando
High-high, por exemplo em 1990, apenas da microrregio de
Curitiba, Belo Horizonte, Rio de Janeiro Vale do Parnaba e o
triangulo formado por Campinas-So Paulo-So Jos dos Campos plos industriais. Comparando-se com o mapa de 2007,
nota-se claramente a ampliao em direo a Ribero Preto e
a incorporao de novos aglomerados industriais, BlumenauJoinville. A regio de Divinpolis, Caxias do Sul e Porto Alegre
aparecem como pontos focais relevantes no nvel de emprego.
Fortaleza passa a se destacar como um enclave industrial, ou
seja, um ponto High-Low, elevado emprego industrial e vizinhana com baixo emprego. Identificam-se, ainda, algumas
regies low-high em So Paulo, ou seja, regies com baixo emprego industrial numa ilha cercada de baixo emprego.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 242

18/6/2009 09:47:36

Mapa 6 Anlise LISA para o Estoque de Emprego Formal em


2007
Fonte: MTE/RAIS.

243

Mapa 7 Anlise LISA para o Estoque de Emprego Formal


em 1990
Fonte: MTE/RAIS.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 243

18/6/2009 09:47:36

244

O Mapa 8 com a anlise LISA para a variao do emprego no ano de 2007 apresenta um quadro bem mais complexo
que para os anos anteriores12. Aqui identificam-se claramente
ganhadores no processo de desconcentrao, destacando-se
Curitiba, Goinia, Blumenau, Joinville e Caxias do Sul.13 Estas
seriam regies que apresentaram elevado crescimento do emprego, e a vizinhana tambm apresentou um elevado crescimento do emprego. Belo Horizonte-Divinpolis um foco de
crescimento na zona da mata mineira. Alm do norte fluminense, destacam-se como regies ganhadores de empregos numa
regio com baixo crescimento do emprego (isto , so classificadas no grupo High-Low), poderiam ser destacadas como
ilhas de crescimento do emprego industrial. A microrregio de
So Paulo classificada como uma regio de baixo crescimento
do emprego, com a vizinhana tendo um alto crescimento, o
que novamente reflete a perda de importncia de So Paulo
(capital) na produo industrial. O Rio de Janeiro e Vale do
Paraba so identificados como regies low-low, ou seja, baixo
crescimento em regies que apresentaram baixo crescimento.
A anlise LISA, portanto, nos permite identificar como o
processo de desconcentrao industrial afetou a configurao do
emprego industrial no Brasil. Em comparao com 1990, identifica-se, claramente, um nmero maior de plos industriais, enquanto a variao do emprego mostra que nos anos 1990 h claramente um processo concentrado espacialmente de destruio
ou baixo crescimento de emprego em aglomeraes industriais
relevantes. Quando se d recuperao do emprego, consegue-se
identificar regies ganhadoras de empregos de trs tipos:
1) Pontos focais positivos fora do eixo So Paulo-Belo
Horizonte-Rio de Janeiro, as microrregies e o entorno
com elevado crescimento do emprego, entre elas esto
Goinia, Curitiba, Caixas do Sul e Blumenau-Joinville.
12
Por parcimnia no foram includos os mapas com a anlise LISA
para anos anteriores. O leitor interessado pode solicitar diretamente
aos autores estes mapas.
13
Interessante observar que para o ano de 2005 somente a regio de
Blumenau identificada como um ponto focal high-high.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 244

18/6/2009 09:47:36

2) Microrregies que apresentam alto crescimento do


emprego industrial, mas o entorno baixo crescimento. So elas Belo Horizonte-Divinpolis, o norte fluminense.
3) Microrregies, que perderam significativamente
empregos, e a vizinhana teve comportamento parecido. Dois exemplos: a Microrregio do Rio de Janeiro (Capital) e Vale do Paraba.
O processo de desconcentrao industrial parece ter se
acentuado durante o perodo de recuperao do emprego industrial nos ltimos anos. Ainda que a grande reduo dos
anos 90 observada no interior de So Paulo tenha se revertido, esta microrregio no foi classificada como um ponto
focal de crescimento do emprego.

245

Mapa 8 Anlise LISA da Variao do Estoque do Emprego


Formal entre 1990 e 2007
Fonte: MTE/RAIS.

Tomando-se as maiores microrregies pode-se observar


claramente a dinmica de relocalizao do empresas. Estas
dez microrregies representavam 32,2% do total do emprego

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 245

18/6/2009 09:47:36

industrial no Brasil, portanto as dez maiores microrregies


em 1990, 46,8% do total. Entre estas dez maiores microrregies industriais em 2007, cinco microrregies esto localizadas
na regio Sul, enquanto em 1990 apenas contavam as microrregies de Curitiba e Porto Alegre. Da regio Nordeste apenas Recife constava entre as dez maiores regies industriais
durante a dcada de 1990 e incio dos anos 2000. Recife perde
participao absoluta e a microrregio de Fortaleza passa ser
a mais industrializada do Nordeste e a constar entre as dez
maiores microrregies brasileiras. Importante notar tambm
a perda relativa de microrregies localizadas no interior de
So Paulo, em 1990, cinco das dez maiores estavam localizadas no Estado de So Paulo, e em 2007 apenas So Paulo e
Campinas figuravam entre as dez maiores microrregies empregadoras do setor manufatureiro.

246

O comportamento agregado das dez maiores microrregies evidencia tambm a desconcentrao industrial. As dez
maiores perdem empregos industriais tanto em termos absolutos quanto em termos relativos.
Tabela 3 10 maiores Microrregies Industriais em 1990 e 2007
1990
Emprego
Industrial
So Paulo

1.203.384

2007
(%)
Total Ind.
Trans
22,0

Emprego
Industrial
So Paulo

793.604

(%)
Total Ind.
Trans.
14,5232

Rio de Janeiro

390.878

7,2

Rio de Janeiro

245.702

4,496423

Porto Alegre

219.643

4,0

Campinas

226.385

4,142916

Campinas

182.226

3,3

Porto Alegre

223.921

4,097824

Belo Horizonte

153.622

2,8

Belo Horizonte

209.288

3,830035

Guarulhos

113.496

2,1

Curitiba

189.892

3,475083

Curitiba

112.568

2,1

Caxias do Sul

127.040

2,324872

Sorocaba

94.787

1,7

Blumenau

126.134

2,308291

So Jose dos
Campos

89.181

1,6

Fortaleza

125.262

2,292334

Recife

86.327

1,6

Joinville

120.844

2,211483

2.388.072

43,7

Total

2.646.112

48,4 Total

Fonte: RAIS/MTE.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 246

18/6/2009 09:47:36

O Grfico 3 mostra a evoluo ao longo da dcada de


1990 e nos anos 2000. Observam-se claramente trs grupos
distintos. O primeiro, formado por microrregies que tiveram um crescimento muito acima da mdia nacional, como
Curitiba, Fortaleza, Blumenau, Joinville, com um acrscimo
total no estoque de empregos industriais no perodo acima
de 60%. As microrregies de Campinas e Belo Horizonte tm
comportamento muito prximo da mdia nacional, com um
crescimento total do emprego acima de 20%. Por fim, destaca-se o comportamento das microrregies de So Paulo e
Rio de Janeiro. Estas perdem sistematicamente empregos at
o ano 2000, e a partir desta data h uma relativa estagnao
do emprego industrial nestas microrregies. A microrregio
de Porto Alegre tem uma dinmica diferenciada dos demais
grupos, com o emprego industrial mantendo-se praticamente
estvel. Em resumo, pode-se afirmar que houve uma desconcentrao com grande perda da microrregio de So Paulo e
Rio de Janeiro. Microrregies localizadas no Sul foram beneficiadas com essa relocalizao de empresas, como tambm a
microrregio de Fortaleza.

247

180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1990

1995

2000

2005

2007

Sao Paulo

Rio de Janeiro

Campinas

Porto Alegre

Belo Horizonte

Curitiba

Caxias do Sul

Blumenau

Fortaleza

Brasil

Joinvile

Grfico 6 Evoluo do Emprego nas Dez Maiores Microrregies Industriais Brasileiras 1990 a 2007
Fonte: MTE/RAIS.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 247

18/6/2009 09:47:36

Identicando Ganhadores e Perdedores no Processo de Desconcentrao Industrial


Um critrio neste trabalho para se definirem ganhadores
e perdedores nesse processo de reconfigurao da produo
industrial no Brasil foi de aumento/reduo na participao
relativa de cada microrregio no emprego industrial no Brasil
entre 1990 e 2007. Isto , comparou-se a participao relativa
do emprego industrial no Brasil em 2007 com essa mesma relao em 1990. Tomando-se a diferena dessas participaes
nos pontos inicial e final do perodo, pode-se obter uma relao das microrregies que mais ganharam em termos de participao do emprego industrial e as que mais perderam, isto
, esta medida descreve quais regies ampliaram sua participao no emprego industrial no Brasil e quais regies reduziram a participao no emprego total.12

248

A Tabela 4 mostra as vinte microrregies que mais ganharam em participao relativa no emprego industrial entre
1990 e 2007. Estas microrregies totalizaram 1,320 milhes de
trabalhadores em 2007, ou seja, 18,6% do emprego industrial
brasileiro. No agregado, as vinte maiores microrregies ganhadoras, em termos relativos, ampliaram em 6,1% sua participao no emprego industrial entre 1990 e 2007. No perodo
analisado o estoque do emprego industrial no Brasil cresceu
29,6%, enquanto o agregado das vinte maiores ganhadoras
cresceu 82,2%.

14

A participao do emprego industrial da microrregio i em 1990

igual a li ,1990 =

Emprego Industrial na Microrregio


, a variao do emprego
Estoque Emprego Industrial Brasil

dada por Dli = li , 2007 - li ,1990

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Tabela 4 Vinte Microrregies que Mais Ganharam Participao no Emprego Industrial entre 1990 e 2007
Emprego
Industrial
1990

Participao
Emprego
no Total do
Industrial
emprego in2007
dustrial 1990

Participao
no total do
emprego Industrial 2007

Variao na
Participao
do Emprego
entre 1990 e
2007

Curitiba

112.568

2,06

189.892

2,68

0,62

Goinia

25.534

0,47

70.630

1,00

0,53

Chapec

8.408

0,15

38.053

0,54

0,38

Blumenau

76.851

1,41

126.134

1,78

0,37

Divinpolis

21.032

0,38

48.412

0,68

0,30

Caxias do Sul

81.521

1,49

127.040

1,79

0,30

Rio Claro

11.993

0,22

35.759

0,50

0,29

Joinville

77.499

1,42

120.844

1,71

0,29

Apucarana

11.157

0,20

34.002

0,48

0,28

Sudoeste de
Gois

1.673

0,03

21.773

0,31

0,28

Toledo

7.400

0,14

29.226

0,41

0,28

Manaus

68.496

1,25

108.771

1,54

0,28

Fortaleza

81.172

1,49

125.262

1,77

0,28

Maring

13.808

0,25

36.504

0,52

0,26

Sobral

2.649

0,05

20.655

0,29

0,24

Sao Miguel dos


Campos

13.661

0,25

33.938

0,48

0,23

Londrina

21.636

0,40

43.623

0,62

0,22

Ribeirao Preto

38.084

0,70

64.980

0,92

0,22

Cascavel

5.917

0,11

23.547

0,33

0,22

Cianorte

3.855

0,07

20.171

0,28

0,21

Total Emprego
Industrial
Brasil

5.464.388

249

7.082.167

Fonte: MTE/RAIS.

Note-se que das microrregies que mais ganharam em


participao apenas Rio Claro e Ribeiro Preto esto localizadas no Estado de So Paulo. Tambm das microrregies
localizadas no Nordeste apenas figuram Sobral e Fortaleza.
Goinia e o sudoeste de Gois destacam-se na regio CentroOeste, enquanto observa-se uma recuperao do plo indus-

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trial de Manaus. As demais microrregies esto localizadas


na regio Sul, com destaque para o Paran, que conta seis microrregies entre as vinte maiores ganhadoras em termos de
participao no emprego industrial.

250

Qualificando-se intersetorialmente os ganhos dessas


microrregies, o comportamento bastante heterogneo. Por
exemplo, o crescimento de emprego industrial em Fortaleza,
e em especial em Sobral, marca o perodo de fraca coordenao da poltica de desenvolvimento regional, onde predominou a guerra fiscal e a competio via baixos salrios.
Nestas duas regies, por exemplo, o crescimento do emprego
est concentrado na indstria de calados, txteis, alimentos
e bebidas. Em geral, a observao do ganho de emprego industrial reflete a importncia de outros fatores locacionais, e
que mesmo com incentivos fiscais agressivos o crescimento
significativo do emprego em indstrias de maior porte tecnolgico se deu em microrregies que j possuam um parque
industrial mais diversificado, como por exemplo, Curitiba e
Caxias do Sul. Externalidades locais, ganhos de aglomerao
e concentrao espacial de trabalhadores especializados (labour market pooling), reduzem o poder de atrao de regies
menos desenvolvidas e pode sinalizar para uma explicao,
conforme Diniz (1993), para o crescimento do emprego industrial, em especial aquele relacionado ao processo produtivo mais complexo, nas vizinhanas de So Paulo e em centros
industriais j consolidados. O Grfico 7 expressa melhor essa
relao. No eixo X esto os coeficientes locacionais da indstria tradicional15, ou seja, a participao da industria tradicional no emprego industrial na dada regio dividido pela mesma relao no Brasil. Desta forma, um coeficiente locacional
menor que 1 indica que a regio possui relativamente menos

15
Indstria tradicional foi definida como o agregado das indstria
de madeira e mobilirio, borracha, fumo e couro, calados, txtil, alimentos e bebidas. Para indstrias mais avanadas tecnologicamente,
inclui-se qumica, metarlurgia, minerais no-metlicos, eletrnicos e
comunicaes, material de transporte e mecnica.

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empregos na indstria tradicional que a mdia nacional em


1990, caso contrrio a microrregio seria mais especializada
que a mdia da economia nacional em indstrias tradicionais. No eixo y inclui-se a participao do ganho de emprego da microrregio em indstrias tradicionais, isto , se uma
determinada regio teve um ganho acima de 0,5, significa
que mais da metade dos empregos criados entre 1990 e 2007
se concentrou em indstrias tradicionais. As microrregies
mais industrializadas relativamente so Manaus, Curitiba,
Caxias do Sul e Rio Claro.
Desta forma, as microrregies ganhadoras em indstrias mais avanadas foram aquelas que j possuam uma
base industrial, mesmo exceo de Londrina e Ribero
Preto, que se localizam na vizinhana de regies industrializadas. Interessante, portanto, ressaltar que fatores locacionais (como mercado de trabalho de mo-de-obra qualificada, acesso a fornecedores e ao mercado consumidor,
externalidades de aglomerao), ou seja, incentivos aglomerao parecem ser mais importantes para indstrias mais
avanadas tecnologicamente que incentivos fiscais. Outra
observao interessante deve-se ao fato de o Brasil, dada
a estrutura produtiva em 1990, apresentar uma tendncia
criao de empregos em indstrias tradicionais acima do
valor estimado pela regresso. Em outras palavras, o ajuste simples realizado indica que o Brasil deveria ter criado
mais empregos em setores mais avanados tecnologicamente. O nmero de observaes , contudo, insuficiente para
se inferir concluses mais precisas acerca deste tema, mas
interessante observar que h uma relao positiva entre
o grau de especializao da regio em indstrias de menor
contedo tecnolgico e a criao de empregos industriais
em indstrias tradicionais.

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251

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252

Grfico 7 Coeficiente Locacional em Indstrias Tradicionais e


Participao do Emprego em Indstrias Tradicionais no Total
da Variao do Emprego nas Vinte Maiores Microrregies Ganhadoras de Empregos Industriais entre 1990 e 2007
Fonte: RAIS/MTE

As vinte microrregies que mais perderam empregos


industriais em termos relativos esto explicitadas na Tabela
5. Estas regies no agregado representavam, em 1990, 2,744
milhes de empregos, ou seja, 50,8% do total do emprego industrial no Brasil. Estas vinte microrregies possuam nesse
mesmo 1990 1,436 milhes de empregos em indstrias mais
avanadas tecnologicamente, representando 58,1% do total
do emprego industrial brasileiro nestas indstrias tecnologicamente mais avanadas. Este grupo de microrregies
bastante industrializado e com forte presena em indstria
de maior contedo tecnolgico. Comparando-se com 2007,
estas vinte microrregies apresentam perda de mais de 521
mil empregos industriais. Desta forma, este conjunto de
microrregies passa a representar, em 2007 apenas 31,0%
do total do emprego industrial no Brasil. Deve-se ressaltar

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que grande parte desta dinmica de destruio de empregos deve-se microrregio de So Paulo, onde houve uma
reduo de 409 mil empregos industriais, e tambm a microrregio do Rio de Janeiro apresenta uma reduo de 145
mil empregos industriais. Apenas as duas microrregies
perdem 14,0% do total do emprego industrial no Brasil no
perodo analisado.
Outro ponto interessante a notar a perda de empregos industriais em Recife e na zona da mata pernambucana. Juntas elas perderam quase 47 mil empregos industriais, ou seja, uma reduo de 27,0% no total do emprego
em comparao entre 1990 e 2007. A grande perda de empregos concentra-se na indstria txtil (em especial para o
caso de Recife) e alimentos e bebidas para as microrregies
da mata pernambucana setentrional e meridional. Essas
microrregies de Pernambuco so as nicas includas entre
as vinte maiores regies perdedoras de emprego que se localizam no Nordeste.
Alm de So Paulo Capital, h sete microrregies localizadas no Estado de So Paulo: Franca, Sorocaba, So
Jos dos Campos, Moji das Cruzes, Guarulhos e Campinas.
Deve-se ressaltar, contudo, que grande parte das perdas,
para este grupo de microrregies paulistas, concentraram-se
em indstrias tradicionais. Em indstrias tecnologicamente
mais avanadas, estas microrregies, de fato, apresentaram
um ganho no emprego total, exceo de Santos e Guarulhos. Portanto, algumas regies do interior parecem se especializar ainda mais em termos relativos em indstrias tecnologicamente mais avanadas. Em 1990 a participao do
emprego em indstrias mais avanadas tecnologicamente
nestas regies totalizava 362, 5 mil empregos, ou seja, 59 %
do total do emprego industrial nessas microrregies. J no
ano de 2007 essa participao aumenta para 63,2% do emprego concentrado em indstrias mais avanadas tecnologicamente. De fato, excluindo-se Santos e Guarulhos, que
foram microrregies que perderam efetivamente empregos,
as demais microrregies apresentaram uma taxa de cres-

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253

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cimento do emprego em indstrias mais avanadas tecnologicamente entre 1990 e 2007 de 30,8%, bastante acima da
mdia nacional de 21%.
Para as demais regies, Juiz de Fora figura entre
as vinte microrregies que mais perderam participao,
a despeito da instalao de uma montadora de veculos na dcada de 1990. Observa-se nesta microrregio
o crescimento no setor de material de transportes, mas
acompanhada de queda no setor de metalurgia e mecnica. Novamente aqui parece indicar que mesmo que uma
poltica agressiva seja colocada em prtica, no havendo
uma estrutura industrial previamente instalada os efeitos
encadeadores, mesmo em indstrias avanadas e capital
intensivo, so bastante reduzidos.

254

As demais regies com perda significativa encontramse no Sul, com Porto Alegre e Pelotas, Belm na regio Norte, e regies do interior do Estado do Rio de Janeiro, como a
regio Serrana, Vale do Paraba e Campos dos Goytacazes.
Para Porto Alegre tambm observada a mesma dinmica
de microrregies do interior de So Paulo. H uma queda do
emprego manufatureiro em indstrias tradicionais, mas um
aumento no emprego em indstrias mais avanadas tecnologicamente, ainda que esse crescimento tenha ficado abaixo da
mdia nacional.16

O crescimento do emprego em indstrias mais avanadas em Porto Alegre foi de 12,0%. A mdia nacional foi de 21%. Para emprego
em indstrias tradicionais caiu 5% em Porto Alegre, o que elevou
a participao de indstrias mais avanadas tecnologicamente para
44% do total do emprego industrial.
16

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Tabela 5 Dezenove Microrregies que Mais Perderam Participao no Emprego Industrial entre 1990 e 2007
Emprego
Industrial
1990
So Paulo

Participao
Participao Variao na
no Total do Emprego no total do Participao
emprego
Industrial
emprego
do Emprego
industrial
2007
Industrial entre 1990 e
1990
2007
2007

1203384

22,02

793.604

11,21

Rio de Janeiro

390878

7,15

245.702

3,47

-3,68

Porto Alegre

219.643

4,02

223.921

3,16

-0,86

Recife

-10,82

86327

1,58

65.497

0,92

-0,65

113496

2,08

114.138

1,61

-0,47

47096

0,86

32.604

0,46

-0,40

35885

0,66

23.081

0,33

-0,33

Mata Setentrional
Pernambucana

32.095

0,59

20.443

0,29

-0,30

Vale do Paraiba
Fluminense

37.706

0,69

32.148

0,45

-0,24

Serrana

25100

0,46

19.030

0,27

-0,19

So Jos dos
Campos

89181

1,63

102.168

1,44

-0,19

Moji das Cruzes

62842

1,15

68.722

0,97

-0,18

Guarulhos
Mata Meridional
Pernambucana
Santos

Sorocaba

94787

1,73

112.362

1,59

-0,15

Pelotas

17.764

0,33

12.612

0,18

-0,15

Belm

33271

0,61

33.271

0,47

-0,14
-0,14

Juiz de Fora

29854

0,55

28.791

0,41

182226

3,33

226.385

3,20

-0,14

Franca

29768

0,54

31.996

0,45

-0,09

Campos dos
Goytacazes

13651

0,25

11.356

0,16

-0,09

Campinas

Total Emprego
Industrial Brasil

255

5464388

Fonte: RAIS/MTE.

Em resumo, pode-se afirmar que:

A perda relativa de empregos industriais foi em


grande parte dada pela queda do emprego industrial nas duas maiores aglomeraes metropolitanas
brasileiras, Rio de Janeiro e So Paulo.

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A perda de empregos industriais em regies com diversificao industrial e com base industrial relevante se concentrou em indstrias tradicionais, o que levou de fato a uma especializao dessas regies em
indstrias de maior contedo tecnolgico.

As microrregies perdedoras de emprego em termos


relativos esto em grande parte localizadas no Sul e
Sudeste, exceo de Recife e zona da mata pernambucana no Nordeste, e Belm na regio Norte.

Para as vinte microrregies ganhadoras, apenas


Ribeiro Preto e Rio Claro esto localizadas em
So Paulo. O Paran e Santa Catarina tm maior
parte das regies ganhadoras. No Nordeste aparecem Fortaleza e Sobral, enquanto no Norte
Manaus o destaque com a recuperao do plo
industrial. A regio Centro-Oeste est entre as
maiores ganhadoras com Goinia e o Sudoeste de
Gois se destacando.

Regies perifricas, como as localizadas no Nordeste, tendem a atrair indstrias de menor contedo tecnolgico, enquanto as microrregies que j
contavam com uma estrutura industrial diversificada tendem a criar mais empregos em setores mais
avanados tecnologicamente. Isto , as microrregies ganhadoras em indstrias mais avanadas foram aquelas que j possuam uma base industrial
diversificada, ou seja, os fatores locacionais (como
mercado de trabalho de mo-de-obra qualificada,
acesso a fornecedores e ao mercado consumidor,
externalidades de aglomerao) ou economias de
aglomerao seriam mais importantes para indstrias mais avanadas tecnologicamente que incentivos fiscais ou custo da mo-de-obra. Um caso clssico de deslocalizao do emprego Sobral, onde
praticamente todo o aumento do emprego industrial deveu-se indstria de calados.

256

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Novamente a desconcentrao industrial refletida


na maior diversificao regional entre as microrregies ganhadoras de empregos industriais.

Finalmente deve-se estudar a possibilidade de terceirizao explicando a reduo do emprego industrial, em especial nas regies metropolitanas de So
Paulo e Rio de Janeiro. Alm disso, deve-se estudar
a qualidade do emprego, mesmo em indstrias mais
avanadas. Um estudo mais atento sobre a qualidade de empregos criados em microrregies perifricas um passo lgico da pesquisa ora em curso.
Certamente um estudo que deve ser realizado para
melhor qualificar o processo de desconcentrao industrial observado no Brasil, uma vez que a desconcentrao parece ser mais forte em indstrias tradicionais que em indstrias de contedo tecnolgico
mais avanado.

257
Concluso
H um grande debate na literatura econmica sobre o
peso da indstria na economia. Essa discusso, muitas vezes
bastante apaixonada, tenta entender o impacto da perda de
importncia da indstria no produto e no emprego. Os estudos para pases desenvolvidos tendem a enfatizar questes
domsticas como a maior produtividade do setor industrial
vis--vis o setor de servios como uma das causas da desindustrializao. Outros autores, no entanto, enfatizam o comrcio externo como um dos fatores de desindustrializao A
fragmentao produtiva, explicada pela queda nos custos de
transporte e de comunicao, tambm outra causa apontada
pela literatura econmica. Autores de tradio estruturalista
analisando o caso de pases em desenvolvimento tendem a
levantar a hiptese de uma nova doena holandesa, isto ,
o dficit comercial em manufaturas, a abertura econmica e
polticas macroeconmicas que tenderam a elevar a taxa de
juros e valorizar o cmbio como o cerne desse processo.

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Ainda que no haja um indicativo conclusivo, de fato


observa-se no Brasil uma relao no linear, em forma de U
invertido, com uma perda persistente do emprego industrial
no total do emprego a partir da segunda metade da dcada de
1980. Este trabalho procurou descobrir quais seriam as consequncias desse processo sobre as microrregies. A primeira
constatao uma desconcentrao industrial, com a perda
de importncia das regies metropolitanas de So Paulo e
Rio de Janeiro. Considerando-se o nvel de 5.000 empregos
industriais como um limite para definir uma microrregio industrial, observa-se uma elevao do nmero de microrregies industriais no Centro-Oeste em direo regio Sul, em
especial no Paran e Santa Catarina. O centro geogrfico da
distribuio alterado em direo Noroeste quando se compara 1990 com 2007.

258

Detalhando-se as microrregies ganhadoras e perdedoras nesse processo conclui-se que a maioria das microrregies
que mais perderam empregos esto concentradas no Sudeste,
em especial em So Paulo. Contudo, regies com uma base
industrial relevante, por exemplo, no interior de So Paulo,
ainda que tenham reduzido sua participao no emprego industrial, especializaram-se em indstrias de maior contedo
tecnolgico. Em vrios casos houve ganho de empregos industriais nessas indstrias capital-intensivas. Para as regies
ganhadoras a concluso que para as indstrias de maior
contedo, economias de aglomerao parecem ser mais importantes que incentivos fiscais, ou mesmo tais incentivos parecem ser efetivos para essas indstrias quando j existe na
regio uma base industrial importante.
Este trabalho deve ser visto como um primeiro passo
para entender o processo de reconfigurao da indstria, contudo urgente a elaborao de estudos que possam delinear
as consequncias da reduo do emprego sobre o crescimento
de longo prazo e o processo de relocalizao do emprego
nessas microrregies.

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18/6/2009 09:47:36

A RECENTE QUEDA DO NDICE DE CONCENTRAO DA RENDA NO BRASIL ALTEROU A


ESTRUTURA DA DISTRIBUIO DE RENDA?
Maria Cristina Cacciamali1
Vladimir Sipriano Camillo2

No incio do sculo XXI, trava-se, no Brasil, um debate


a respeito da diminuio do grau de desigualdade na distribuio pessoal da renda, aferido pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A controvrsia gira,
principalmente, em torno de dois pontos: a importncia dessa
queda no aumento do bem-estar das famlias brasileiras e a
incerteza da persistncia dessa tendncia.3 Este estudo inserese neste contexto e pretende contribuir desenvolvendo dois
objetivos: o primeiro o de analisar as mudanas na distribuio da renda domiciliar por pessoa no Brasil, entre 2001 e
2006, de acordo com o tipo de renda e a macrorregio do pas.

311

Doutora e Livre Docente em Economia pela Universidade de So


Paulo (Brasil) com Ps-doutorado pelo Massachusetts Institute of
Technology. Atualmente Professora Titular da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade e Presidente do Programa
de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina, da Universidade de So Paulo, Pesquisadora Snior do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e Coordenadora
Cientfica do Ncleo de Estudo e Pesquisa de Poltica Internacional,
Estudos Internacionais & Polticas Comparadas, Ncleo de Estudos
e Pesquisas de Poltica Internacional (NESPI)-Universidade de So
Paulo (USP)/CNPq.
2
Doutor em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica
(PUC)-SP, Professor da Faculdade de Economia da Fundao Santo
Andr e pesquisador do NESPI-USP/CNPq. Os autores agradecem a
Fbio Tatei, pela montagem do banco de microdados das PNADs. Emails: cciamali@uol.com.br e http://www.econ.fea.usp.br/cacciamali
3
Vejam-se, entre outros, para a correlao entre essa queda e o
bem-estar das famlias, o estudo de Barros et al. (2006a). Com relao magnitude dessa queda, destaca-se a abordagem crtica de
Salm (2006c).
1

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O segundo objetivo o de investigar a magnitude da variao


da renda no perodo e mensurar o impacto sobre o total da
renda domiciliar por decil de renda.
Consideraram-se as macrorregies Norte (urbana), Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste e as categorias de renda
domiciliar per capita total; do trabalho; aposentadorias e penses; e transferncias pblicas totais. A seleo dos tipos de
renda mencionados refere-se importncia que cada tipo tem
na composio da renda domiciliar e ao objetivo de averiguar
a responsabilidade de cada um na diminuio do grau de desigualdade ao longo do perodo.
O recorte dos dados segundo as macrorregies brasileiras,
por outro lado, justificou-se, ainda que insuficiente para dar
conta das mltiplas espacialidades nacionais, pela necessidade
de conferir maior nmero de evidncias sobre o comportamento e a evoluo da desigualdade da renda nessas regies.

312

Quanto ao perodo analisado, contemplaram-se dois


subperodos de 2001 a 2004, e de 2004 a 2006. Essa desagregao temporal reportou-se a um conjunto de evidncias produzidas sobre o tema, entre 2001 e 2004, que apontavam a
reduo do ndice de Gini de 0,59 para 0,57.4 Assim, verificamos, entre 2004 e 2006, a consistncia da tendncia queda
do grau de desigualdade.
Por fim, a escolha de analisar a magnitude da variao da
renda segundo estrato declico de domiclios permitir averiguar
o impacto da queda da desigualdade sobre o aumento da renda
real das famlias, em especial, as mais pobres da populao.
Com a finalidade de apresentar alguns dos resultados
alcanados ao longo da investigao em curso, estruturamos
este trabalho em quatro sees, alm da introduo e das consideraes finais.5
Dentre os estudos mais recentes podemos mencionar: Soares (2006);
Hoffmann (2006b); Ferreira et al. (2006); IPEA (2006) e Soares et al.
(2006).
5
Os autores desenvolveram, recentemente, uma pesquisa sobre a
evoluo da distribuio de renda no Brasil que permitiu a produo
de dois artigos: Cacciamali (2007) e Cacciamali e Camillo (2008).
4

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Na primeira seo apresentaremos a sistematizao da


literatura sobre o tema. Trataremos das causas da desigualdade da distribuio de renda no Brasil depois da rpida industrializao da segunda metade do sculo XX, das interpretaes dominantes da escola do individualismo metodolgico
dos anos de 1990, dos argumentos sobre a importncia dos
diferentes tipos de renda na diminuio da desigualdade entre 2001 e 2004 e da controvrsia sobre a relevncia da magnitude da diminuio da desigualdade sobre o aumento de
bem-estar das famlias de baixa renda.
Optamos por analisar a literatura pertinente desde os
anos de 1960. Essa escolha foi motivada porque os estudos
at 1980, baseados em arcabouo terico keynesiano, kaleckiano ou no estruturalismo histrico, reportavam-se s relaes entre a distribuio funcional e pessoal da renda. A
partir de 1990, a dominao da cincia econmica pela escola
do individualismo metodolgico praticamente implicou o
abandono do estudo dessas relaes.
O arcabouo analtico neoclssico no privilegia a decomposio da renda nacional entre a renda do trabalho e do capital. A abordagem isolada da distribuio pessoal ou familiar da
renda per capita considera, em geral, e de forma subestimada,
apenas a renda do trabalho ativo e inativo e as transferncias
pblicas de renda. Esses componentes representam em torno da
metade da renda total do Brasil. Dessa forma, as anlises a partir
dos surveys familiares ofuscam a concentrao de renda advinda
do poder de mercado do setor privado. Quanto maior o grau de
monoplio, maior o poder do setor privado e do governo, por
meio da regulao, de se apropriar de parcela crescente do valor
adicionado do pas.6 Queremos destacar que desde os anos de
1960 a poltica econmica das diferentes administraes federais
do regime militar ou do democrtico privilegiou, salvo em

313

Os rendimentos do trabalho tm se apropriado de uma parcela cada


vez menor da renda nacional no Brasil, passando de 53,5% em 1990
para 42,8% da renda nacional (DIEESE, 2006), indicando elevao da
concentrao funcional de renda, num momento atual marcado pela
reduo da desigualdade pessoal de renda.

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perodos curtos e com diferentes intensidades, ao longo dessas


dcadas, lucros, impostos e rendas financeiras. Dessa maneira,
estimativas da massa salarial indicam que depois de ter atingido
o patamar de 30% da renda interna, a sua participao, na atual
dcada, gira em torno de 35%.

314

A segunda seo aborda a evoluo dos indicadores de


Gini por tipo de renda, entre 2001 e 2006, de tal forma a contextualizar a queda da desigualdade da distribuio de renda no
Brasil e em cada macrorregio. Com o objetivo de identificar os
principais tipos de renda associados reduo dos respectivos
ndices, examinaremos, na segunda seo, para cada regio, os
resultados da decomposio da variao do ndice de Gini, ou
seja, o coeficiente de participao relativa de cada fonte de renda, o coeficiente de concentrao de cada uma delas e o resultado total. A quarta seo trata da variao da participao da renda domiciliar segundo a distribuio por dcimo de domiclios,
bem como da aferio do ganho real mdio de renda para cada
dcimo. A combinao das variaes de renda com os ganhos
monetrios reais, embora seja insuficiente para se avaliar o bemestar social de forma ampla, fornece indcios sobre o impacto da
reduo da concentrao de renda sobre o bem-estar das famlias, decorrncia que no visualizada por meio do ndice de
Gini medida adimensional. Por fim, teceremos as consideraes finais. Nesta parte relacionaremos os resultados que obtivemos com as principais constataes da literatura especializada,
apontando causas adicionais que influenciam a conservao da
concentrao da renda e que no so correntemente discutidas
na literatura. Apontaremos, ainda, perspectivas para a sustentabilidade da tendncia decrescente do grau de desigualdade.

Interpretaes Crticas sobre a Literatura que Trata das Causas e do Comportamento da Desigualdade na Distribuio de Renda no Brasil
No Brasil, os estudos sistemticos sobre a distribuio de
renda iniciam-se a partir da dcada de 1970. Ao considerarmos o perodo posterior segunda metade do sculo passado,

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as causas da persistente e elevada concentrao da renda brasileira podem ser analisadas em dois perodos: a controvrsia
de 1970 e o pensamento hegemnico dos anos de 1990.7
A literatura especializada de inspirao keynesiana e
kaleckiana, tpica dos anos de 1970, trata conjuntamente do
crescimento econmico, da distribuio funcional e da distribuio pessoal da renda. Duas so as causas principais, de
acordo com vrios autores, do aumento do grau de desigualdade na distribuio da renda, entre 1960 e 1970: o crescimento econmico centrado no desenvolvimento da indstria e
impulsionado pelo setor de bens de consumo durveis, intensivo em capital; e o declnio do valor real do salrio mnimo a
partir da instaurao do regime militar.8
Fishlow (1978), por exemplo, seguindo o marco terico keynesiano, entende que o aumento do salrio mnimo pode propagar impulsos capazes de elevar os demais
salrios e promover uma melhor distribuio de renda.
(FISHLOW, 1978). Segundo esse autor, a poltica salarial
instaurada pelo regime militar, entre 1964 e 1967, impediu
o crescimento do salrio mnimo e do salrio mdio. Nesse
perodo, o salrio mnimo, por decreto federal, foi reajustado abaixo da inflao e aos salrios-bases das distintas categorias profissionais foram aplicadas frmulas de reajuste
que subestimavam a inflao futura, implicando perdas
salariais recorrentes. Soma-se a esses fatos a suspenso das
negociaes capital-trabalho dificultando a incorporao
de ganhos de produtividade aos salrios. Nesse contexto, o
aumento do grau da desigualdade da distribuio pessoal
da renda, nos anos de 1960, aderente diminuio da
participao relativa dos salrios e ao aumento da massa
de lucro no perodo, ou seja, consistente com o aumento
da desigualdade funcional da renda.

315

No primeiro grupo destacam-se os estudos de Langoni (1973);


Fishlow (1978) e Bacha (1978), enquanto no segundo notam-se os
estudos coordenados por Barros e Mendona (1995).
8
Veja-se uma resenha sobre o tema em Cacciamali (2005).
7

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Nessa direo, Souza e Baltar (1979), de um lado, e Macedo e Garcia (1979), de outro, travam um debate emblemtico.
Os dois primeiros autores, partindo de enfoque marxista-estruturalista, argumentam que no Brasil o salrio mnimo determina o salrio da mo-de-obra no qualificada do ncleo
tipicamente capitalista da economia a indstria. Constituise, portanto, um parmetro, tanto para a hierarquia salarial
das empresas quanto para as remuneraes dos trabalhadores no qualificados que se inserem nas atividades do setor
informal.9 Assim, para Souza e Baltar, a conteno do salrio
mnimo, durante o regime militar, provoca a ampliao da
disperso salarial no perodo e o aumento da concentrao
funcional e pessoal da renda.

316

Roberto Macedo e Manuel Enriquez Garcia contestam o


papel redutor do salrio mnimo durante esse mesmo perodo.
(MACEDO; GARCIA, 1979). Os autores, utilizando-se do modelo
de Lewis, defendem que o salrio de subsistncia o determinante da taxa bsica de salrio da economia urbano-industrial e a evoluo desse indicador depende do comportamento do ndice de
custo de vida. Conforme visto anteriormente, na dcada de 1960,
o salrio mnimo, recorrentemente, foi reajustado abaixo do ndice de custo de vida, tornando-se inoperante. De acordo com essa
linha de interpretao, o salrio mnimo, nessas circunstncias,
perde a sua atribuio e a sua relevncia de indicador de salrio
bsico da economia, que passa a ser estabelecido pelo mercado.
9
De acordo com a definio da Organizao Internacional do Trabalho, o setor informal o conjunto das empresas familiares operadas
pelos proprietrios e seus familiares, ou em sociedade com outros
indivduos. So unidades produtivas que no so constitudas como
entidades legais separadas de seus proprietrios e que no dispem
de registros contbeis padro. O setor informal, sob a tica da ocupao, definido como o conjunto de trabalhadores inseridos nessa
forma de organizao da produo, que inclui os proprietrios, a
mo-de-obra familiar e os ajudantes assalariados. (CONFERNCIA..., 1993). Define-se o setor formal, por oposio, como o conjunto de empresas, organizaes formais sob relaes capitalistas, de
produo e jurdicas, bem como seus respectivos trabalhadores.

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Assim, a diminuio do salrio mnimo apenas redunda na diminuio do nmero de ocupados com essa remunerao.10
Nos anos de 1960, outra racionalizao para o aumento
do grau de desigualdade da distribuio pessoal da renda,
baseada na elevao da concentrao funcional da renda, foi
elaborada por Bacha (1978). Bacha (1978) elabora os seus argumentos a partir do comportamento no perodo da estrutura ocupacional e salarial das grandes empresas. A poltica
salarial executada pelas grandes empresas, na presena de
elevadas taxas de crescimento econmico e da ausncia de
regulao distributiva no mercado de trabalho, origina exacerbada desigualdade salarial entre as ocupaes gerenciais
e aquelas da produo. Em um ambiente de alta competio
para atrair mo-de-obra qualificada, as empresas de maior
porte possuem margens de lucro que lhes permitem pagar
salrios mais altos, principalmente para os seus gerentes.
Dessa maneira, a alta hierarquia das firmas, apoiando-se na
sua posio diferenciada no mercado, indicada pelo maior
poder de monoplio, estabelece seus vencimentos para alm
da produtividade marginal do trabalho, abocanhando parcela dos lucros.

317

No incio da dcada de 1970, a anlise de Langoni (1973)


sobre o aumento do grau de desigualdade da distribuio da
renda no considera o comportamento da distribuio funcional da renda, privilegiando a metodologia e o argumento econmico mais freqentemente utilizado nas dcadas posteriores: o individualismo econmico e a teoria do capital humano.
Langoni (1973) defende que a concentrao da renda no Brasil,
da dcada de 1960, derivou principalmente da incapacidade
Diferentes testes empricos apiam a hiptese de que os reajustes do salrio mnimo determinam os demais salrios da economia,
sejam eles aproximados pelos salrios medianos reais da indstria,
dos serventes do setor da construo civil, dos empregados com
carteira assinada ou dos empregados no qualificados com carteira
assinada, registrando elasticidades salrio mnimo/salrio selecionado que variam de 0,50 a 0,90. Veja-se uma resenha, entre outros,
em Cacciamali (2005).
10

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do sistema educacional brasileiro de produzir trabalhadores


qualificados na proporo demandada pela crescente industrializao.11 Ademais, reinterpretando Kuznets (1955), Langoni (1973) afirma que o aumento da concentrao da renda, em
um perodo de crescimento industrial acelerado esperado,
tendo em vista o aumento da heterogeneidade estrutural do
setor produtivo brasileiro. Segundo Kuznets (1955), a concentrao da renda aumenta nas fases iniciais do desenvolvimento
econmico, reduzindo-se quando a estrutura produtiva apresenta predominantemente setores de maior produtividade.
Assim, sob a tica de manter o crescimento econmico,
a concentrao de renda um fenmeno passageiro, tpico
de uma economia em processo de reestruturao produtiva e
desenvolvimento. Nos setores de atividade de maior produtividade a distribuio pessoal da renda depender ainda mais
da escolaridade dos trabalhadores.

318

Analisando os estudos realizados a partir dos anos de


1990, nota-se a influncia da abordagem de Langoni (1973),
baseada na teoria do capital humano e no abandono de quaisquer relaes com a distribuio funcional da renda.

A Hegemonia do Individualismo Metodolgico


Na dcada de 1990, Barros e co-autores ampliam e complementam o modelo langoniano. Em artigo de Barros e Mendona (1995), estes identificaram terica e empiricamente os
determinantes da desigualdade de renda no Brasil, principalmente aqueles da desigualdade salarial. Os autores destacam
trs fatores: a segmentao no mercado de trabalho brasileiro,
por exemplo, segundo ramo de atividade, formal-informal e
regional; a discriminao por cor e sexo; e a experincia no

Alm da escolaridade, Langoni (1973) insere, no modelo economtrico, a varivel idade como proxy da experincia, obtendo resultados robustos, que ratificam a sua opo pelo poder explicativo do
capital humano.
11

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mercado de trabalho e a escolaridade do trabalhador, ambos


associados ao capital humano que ele incorporou.
Os resultados da investigao de Barros e Mendona
(1995) indicaram que a segmentao por ramo de atividade
devido heterogeneidade estrutural explica 15% da desigualdade salarial, a segmentao formal-informal responde por
apenas 1%, embora os diferenciais salariais entre trabalhadores formais e informais no sejam desprezveis12 e a segmentao regional importa entre 2 e 5% da desigualdade salarial,
porque a diferenciao salarial dos trabalhadores com qualificaes similares entre as regies pequena. (BARROS; MENDONA, 1995).
Quanto discriminao por cor e sexo, Barros e Mendona (1995) mostraram que a varivel cor participa com 2%
na explicao da desigualdade de renda brasileira, e 5% representa a participao da discriminao de sexo. Por outro
lado, a experincia do trabalhador no mercado de trabalho
explica 5% da desigualdade salarial, a sua experincia na empresa responde por 10% e a escolaridade explica de 35 a 50%.
Ou seja, os autores concluram que as variveis de capital
humano explicam a metade ou mais da desigualdade salarial brasileira, resultados que se alinham s constataes de
Langoni da dcada de 1970. Com isso esses autores remetem
a discusso sobre a desigualdade de renda para as caractersticas da oferta de trabalho, assim como propem aes pblicas focalizadas na oferta de trabalho. Barros e Mendona

319

Informa-se que Barros et al. (2006a) entendem a segmentao formal-informal de uma maneira pouco rigorosa na medida em que o
segundo segmento compreende todos os empregados que no dispem de carteira de trabalho assinada, inclusive empregados domsticos, e trabalhadores por conta prpria. Essa heterogeneidade,
provavelmente uma das causas do resultado alcanado. Os empregados domsticos dispem, por exemplo, do menor nvel de renda
entre as demais categorias, os trabalhadores por conta prpria mostram elevada disperso de vencimentos, assim como os empregados
sem carteira de trabalho assinada, embora em um patamar mdio
inferior ao dos trabalhadores por contra prpria.
12

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(1995), posteriormente, com recursos de pesquisa originrios


principalmente do Banco Mundial e a partir do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), criaram as condies
para a elaborao de inmeros estudos que sobrepujam na
ordem das explicaes para a ocorrncia da desigualdade os
fatores de demanda, os fatores institucionais, os tipos de poltica pblica de mercado de trabalho, o tipo de regulamentao de mercado de trabalho e a poltica macroeconmica.
(BARROS; MENDONA, 1995).

320

Cinco anos depois, Barros e Mendona (2000) elaboraram um estudo que concordava com as principais concluses
do artigo de 1995 citado acima. No estudo de 2000, os trs autores identificaram o fator heterogeneidade educacional como
o principal determinante da desigualdade salarial brasileira,
sendo responsvel por 39,5% dessa desigualdade. Segundo
Barros e Mendona (2000), as diferenas educacionais entre
os trabalhadores brasileiros so desvendadas pelo mercado
de trabalho, pois mostram que os trabalhadores mais escolarizados auferem salrios maiores porque apresentam maior
produtividade. Alm de identificarem a escolaridade como
o principal determinante da desigualdade salarial no Brasil,
esses autores tambm apontavam problemas permanentes do
sistema educacional brasileiro que reforam a concentrao
de renda, principalmente, o relativo atraso educacional, estimado em uma dcada. (BARROS; MENDONA, 2000).
Outro estudo dos anos de 1990 combina-se com os resultados anteriores. Ferreira (2000), utilizando-se das evidncias
empricas de Barros e Mendona (2000), tambm constatou
que a escolaridade o principal determinante do perfil desigual da distribuio de renda no Brasil. Segundo Ferreira
(2000), os anos de estudos explicam entre 33 e 50% da desigualdade total, embora, outras causas devam ser citadas, por
exemplo, os efeitos da segmentao e da discriminao.
Alm dos resultados empricos, Ferreira (2000) construiu um modelo terico para explicar a persistncia da desigualdade de renda no Brasil. Esse modelo contm uma caracterstica de dinmica intergeracional que retroalimenta a

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desigualdade existente. Essa retroalimentao inicia-se com


uma elevada desigualdade educacional que causa uma acentuada desigualdade de renda. Essa ltima, por sua vez, ao
criar grupos populacionais de rendas baixas, tambm promove uma desigualdade de poder poltico. Essa desigualdade
de poder poltico perpetua a desigualdade educacional, uma
vez que os grupos populacionais de rendas baixas no conseguem alterar as decises polticas que podem favorec-los,
como a expanso de escolas pblicas de qualidade. Dessa
forma, o circuito de retroalimentao se completa com as diferenas educacionais provocando desigualdade de renda e
desigualdade de poder poltico, impedindo que esse circuito
seja interrompido. Ferreira prope a expanso e melhoria dos
gastos pblicos em educao com a focalizao nos grupos de
elevado dficit educacional. (FERREIRA, 2000).

Sculo XXI: O Incio da Diminuio do Grau de Desigualdade da Distribuio de Renda

321

Mais recentemente, a literatura nacional investigou as


causas da queda da concentrao pessoal de renda depois de
2001. O debate recente, alm de incorporar parte dos resultados
derivados dos estudos dos anos de 1970 e dos anos de 1990,
tambm incluiu outros itens determinantes da variao da concentrao de renda, por exemplo, os gastos sociais da Seguridade Pblica e do Programa Bolsa Famlia. A introduo dessas
variveis expandiu o nmero de determinantes da variao do
grau de desigualdade da distribuio de renda sem romper com
a literatura anterior, ao contrrio, ampliou as conexes causais.
Essas conexes apareceram numa srie de estudos que se utilizam de tcnicas matemticas de decomposio.13
Soares (2006) decomps a variao da concentrao da
renda domiciliar brasileira no perodo de 1995 a 2004 e conDentre esses estudos mais recentes podem ser mencionados: Soares (2006); Hoffmann (2006b); Ferreira et al. (2006) e IPEA (2006);
Soares et al. (2006).
13

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clui que depois de 2001 a participao da renda do trabalho


explica 75% da queda da desigualdade; e que nesse processo
as transferncias pblicas do Programa Bolsa Famlia destacam-se pela sua contribuio com 27%.
Hoffmann (2006b), utilizando-se da mesma tcnica de
decomposio de Soares, obteve resultados similares para algumas regies brasileiras. As transferncias pblicas, especialmente no Nordeste, contriburam significativamente para a reduo da concentrao de renda domiciliar com 86,9%. Para as
demais regies analisadas, Hoffmann (2006b) obteve resultados
que ressaltam a renda do trabalho como o principal tipo de renda envolvido com o movimento de reduo da desigualdade.

322

Ferreira et al. (2006) tambm efetuaram uma srie de


decomposies da desigualdade de renda brasileira. Dentre
os principais resultados, os autores salientaram as contribuies da escolaridade e da discriminao por cor. Em 2004, as
diferenas educacionais entre os responsveis pelo domiclio
explicam 38% da desigualdade total, enquanto a varivel cor
responde por 11%. Contudo, apesar da elevada capacidade
explicativa da educao, entre 1981 e 2004 houve uma reduo de sua importncia, indicando a reduo nos retornos
escolaridade, enquanto a importncia da discriminao por
cor se mantm. Adicionalmente, os autores identificaram que
em 2004 a renda do trabalho contribui com 67%, e as aposentadorias e penses com 18%.
A importncia das transferncias pblicas para a reduo da concentrao da renda brasileira, depois de 2001,
tornou-se um objeto especfico de anlise. Soares et al. (2006)
analisando essa questo concluram, por meio de decomposio, que o Benefcio de Prestao Continuada, o Programa
Bolsa Famlia e as aposentadorias e penses no piso, contriburam, respectivamente, com 7%, 21% e 32% para a reduo
da desigualdade no perodo de 1995 a 2004. A principal causa
para que essas transferncias pblicas contribussem para a
reduo da desigualdade foi a diminuio de seus coeficientes de concentrao, fato que vem acompanhado da ampliao da focalizao desse tipo de gasto pblico.

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O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)


tambm analisou a contribuio das transferncias pblicas
para a reduo da desigualdade, no perodo de 2001 a 2004,
e o estudo concluiu que as aposentadorias e penses no piso,
o Benefcio de Prestao Continuada e as transferncias do
Programa Bolsa Famlia contribuem, juntos, com 30% da reduo total. O estudo realizado por esse Instituto tambm
analisou a importncia de outros fatores para a reduo da
desigualdade no perodo. Dentre eles, o estudo destacou
a escolaridade, a produtividade do trabalho e a segmentao regional com 16, 18 e 11% da explicao total, respectivamente. Tendo em vista esses resultados, o IPEA sugere
ampliar ainda mais a cobertura dos programas pblicos de
transferncia de renda, bem como programas de qualificao
da fora de trabalho e maior a integrao dos mercados de
trabalho. (IPEA, 2006).

Declnio do Grau de Desigualdade e a Magnitude


da Variao da Renda

323

Paralelamente s questes discutidas anteriormente sobre as causas do comportamento da desigualdade da distribuio pessoal de renda, o meio tcnico-acadmico estabeleceu outra polmica sobre o tema. O mote do debate agora
a relao entre a magnitude da queda da desigualdade de
renda e o bem-estar das famlias mais pobres. Os argumentos
que perpassam essa contenda podem ser agrupados em trs
vertentes que se distinguem pelo grau de importncia que
cada uma confere reduo do grau de desigualdade.
A primeira vertente, representada por Barros et al.
(2006a, 2006b) e Hoffman (2006a, 2006b), entende que a magnitude da queda foi intensa, ocasionou forte reduo da pobreza e acarretou expressivos ganhos de bem-estar social.
Barros, utilizando-se de uma linha de pobreza de R$ 162,59
e de extrema pobreza de R$ 81,29, conclui que, no perodo
mencionado, o nmero de pobres caiu em 3,8 milhes e o de
extremamente pobres reduziu-se em 5,6 milhes. Esses n-

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meros absolutos, em 2005, representavam, respectivamente,


34,1 e 13,2% do total das famlias brasileiras.
Hoffmann (2006b, p. 70), por sua vez, defende que a
magnitude da queda da desigualdade de renda, no Brasil, no
perodo de 2001 a 2005, elevada e proporcional ao aumento
da desigualdade na dcada de 1960 que tanto chamou a ateno na literatura da poca.
Essa reduo de 2,8 pontos percentuais em quatro anos
pode parecer pequena, mas cabe assinalar que o valor
absoluto de sua intensidade anual semelhante ao do
crescimento de 8 pontos percentuais do ndice de Gini do
rendimento da PEA no Brasil, na dcada de 1960 que mereceu grande destaque na literatura sobre distribuio de
renda e no debate pblico.

324

Destacamos, entretanto, que o acentuado crescimento


na renda dos mais pobres e a elevada queda da desigualdade de renda durante o perodo em tela, no Brasil, encobrem
o real poder de compra das linhas de pobreza que foram empregadas por Barros. Ou seja, possvel sair da linha de pobreza no perodo mencionado e continuar com um padro de
vida muito reduzido, em funo de esse valor ser insuficiente
para a sobrevivncia e o bem-estar social de uma famlia.
A segunda abordagem, defendida por Dedecca (2006),
reconhece que a reduo da desigualdade significativa, mas
incapaz de promover uma mudana estrutural na distribuio de renda no Brasil. Dedecca (2006, p. 220) admite a importncia da queda da desigualdade, mas considerou que [...] os
avanos so ainda muito limitados, e podem ser facilmente
revertidos em razo do seu baixo impacto sobre o perfil estrutural da distribuio de renda familiar. Essa afirmativa se
justifica, segundo esse autor, porque entre 1995 e 2005, considerando-se a distribuio de renda, os dcimos inferiores
da populao no aumentaram a sua participao na massa
salarial, alm de, entre 2002 e 2005 se reduzirem as mdias de
rendimento real para o primeiro, sexto e nono dcimo da populao. Esse comportamento indicou a [...] deteriorao dos
nveis de rendimentos da populao brasileira que ocorreu

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porque a elevao de certos rendimentos passa a ser obtida...


com a reduo do de outros. Sendo assim, o autor nota que
o padro mdio de renda familiar no sofreu significativas
alteraes e conclui que a recuperao da renda familiar em
2005 no se restringiu aos estratos mais pobres e que o processo parece estar se estabelecendo sem a observncia de uma
elevao do padro mdio de bem-estar da sociedade.
Finalmente, o terceiro posicionamento afirma que o estreitamento do grau de desigualdade na distribuio de renda nada tem de substancial. (BARROS et al., 2006a). (BARROS; MENDONA, 1995). Salm (2006) entende que a queda
em torno de 4% nada tem de substancial, principalmente se
levarmos em conta os nveis absurdamente elevados de concentrao de renda de que padecemos. Alm de acreditar que
a magnitude da queda relativamente reduzida, esse autor
questionou a direo de causalidade entre a desigualdade e a
pobreza - estabelecida pelos autores da primeira vertente de
interpretao e props a inverso de causalidade por meio
de uma pergunta provocativa: ...por que no inverter os termos da proposio e, em vez de dizer, como consequncia da
queda da desigualdade reduziram-se a pobreza e a extrema
pobreza, dizer como conseqncia da queda na pobreza e da
extrema pobreza, reduziu-se a desigualdade?

325

A inverso de causalidade, indicada por Salm (2006),


consistente com a interpretao estrutural do processo de
desenvolvimento econmico, na medida em que esse modelo prioriza a elevao da produtividade e o crescimento econmico como os instrumentos privilegiados para superar os
elevados patamares de desigualdade de renda.
Naturalmente, sabemos que a produtividade e o crescimento econmico so fatores econmicos essenciais para
elevar o nvel de bem-estar e combater a desigualdade de
renda, desde que os ganhos de produtividade sejam repassados aos vrios nveis salariais, que o governo execute polticas redistributivas e que os trabalhadores, na sua grande
maioria, apresentem cobertura associativa ou sindical em
prol de seus interesses.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 325

18/6/2009 09:47:37

A Diminuio do Coeciente de Gini no Incio do


Sculo XXI
Entre 2001 e 2006, a queda da desigualdade na distribuio de renda diminuiu quatro pontos percentuais. A maior
queda ocorreu no Sul, de um Gini de 0,56 para 0,51, que contrastou com as demais regies, todas com uma reduo igual
ou menor que a mdia nacional. (Tabela 1).
Tabela 1 Grau de Desigualdade Regional da Renda do
Trabalho, das Transferncias Pblicas e das Aposentadorias e Penses para os anos 2001, 2004 e 2006
Brasil e
Macroregies
Brasil
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul

326

Renda do Trabalho
Transferncias Pblicas Aposentadorias e Penses
GINI
GINI
GINI
GINI
GINI
GINI
GINI
GINI GINI
2001
2004 2006
2001 2004 2006
2001 2004 2006
0,56
0,54 0,53
0,56
0,18
0,13
0,54 0,53 0,51
0,56
0,53 0,52
0,43
0,02
0,02
0,51 0,50 0,52
0,62
0,59 0,59
0,28
0,09
0,09
0,59 0,61 0,58
0,59
0,58 0,58
0,61
0,10
0,12
0,59 0,56 0,59
0,53
0,51 0,51
0,67
0,36
0,28
0,52 0,51 0,48
0,55
0,52 0,52
0,67
0,47
0,39
0,55 0,51 0,48

GINI GINI
GINI
Total Total Total
2001
2004 2006
0,56
0,53 0,52
0,55
0,52 0,51
0,61
0,58 0,57
0,59
0,57 0,57
0,53
0,51 0,50
0,56
0,52 0,51

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados das PNADs
de 2001, 2004 e 2006.

A desigualdade de renda do trabalho diminui em todas as regies, mas permanece alta, sobretudo no Nordeste
e Centro-Oeste. Essas duas regies apresentam os maiores
coeficientes de desigualdade, prximos a 0,60, o que indica
a existncia de mercados de trabalho de estruturas ocupacionais muito heterogneas e de elevados diferenciais salariais.
A renda das aposentadorias e penses distribui-se de
forma muito concentrada e, como era de se esperar, o perfil
da distribuio similar ao da renda do trabalho e da prpria
cobertura do Sistema Pblico de Seguridade Social. Em 2006
as maiores desigualdades de renda ocorrem para as macrorregies Nordeste e Centro-Oeste, que atingem coeficientes de
Gini de 0,58 e 0,59 respectivamente. As menores desigualdades so apresentadas pelas macrorregies Sudeste e Sul, que
mostram coeficientes idnticos de 0,48. A contribuio desse
tipo de renda para a reduo do grau de desigualdade da renda de 8,64% entre 2001 a 2004, e 33,69% entre 2004 e 2006.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 326

18/6/2009 09:47:37

O Sul, entre 2001 e 2004, como era de se esperar, apresenta a


maior contribuio 25,35% - devido maior cobertura da
legislao trabalhista e da seguridade pblica.
O grau de desigualdade das transferncias pblicas de
renda, em 2001, alcana um coeficiente de 0,56 para o agregado
e indica o maior valor do benefcio vitalcio frente s demais e
escassas transferncias de renda at aquele perodo. Entretanto, a ampliao dos programas, especialmente do Programa
Bolsa Famlia, conduz queda abrupta do coeficiente entre
2001 e 2004, e mostra-se, neste ltimo ano, em 0,18. Entre 2004
e 2006, o grau de desigualdade das transferncias pblicas
manteve a tendncia de queda e, para o perodo completo, de
2001 a 2006, o coeficiente de 0,13.
A desigualdade da distribuio cai de forma expressiva,
especialmente, para o Norte urbano, onde alcana um coeficiente de Gini prximo a zero (0,02). A segunda maior queda
relativa ocorre na macrorregio Centro-Oeste, passando de um
coeficiente de 0,61, em 2001, para 0,13 em 2006. A participao
relativa do primeiro dcimo de domiclio em 2006 similar entre as regies, entre 7 e 8%, exceto para o Sul, que apresenta
5,2%. A queda abrupta das desigualdades nesse tipo de renda
ratifica as informaes sobre o adequado grau de focalizao
do Programa Bolsa-Famlia no atendimento dos domiclios de
menor renda. Ao decompor a queda da desigualdade da renda
domiciliar per capita, nota-se que entre 2001 e 2004 os programas analisados contribuem com mais de um quarto (25,71%)
na reduo do grau de desigualdade da distribuio da renda
domiciliar per capita em nvel agregado.14

327

A distribuio de renda domiciliar per capita por tipo


mostra que o trabalho ocupa a maior parcela, situando-se
em 74% para Brasil em 2006, e ultrapassando os 80% para as
Chamamos a ateno para o fato de que, neste estudo, assim como
em outros, o tipo de renda transferncias pblicas agrega a parcela de
juros recebida pelas famlias. Entretanto, devido subdeclarao desta parcela na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD),
a superestimao da renda referente s transferncias diminuta.
14

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 327

18/6/2009 09:47:37

macrorregies Centro-Oeste e Norte urbano. (Tabela 2). As


transferncias pblicas de renda Bolsa Famlia, Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (PETI) e outros ocupam parcela reduzida
da renda domiciliar per capita, apenas 2%, em 2006. A nica
macrorregio que, no perodo, amplia de forma significativa
a participao desse tipo de renda na renda domiciliar o
Nordeste, 4% naquele mesmo ano. Considerando-se a magnitude da pobreza no Brasil, esses resultados indicam que as
transferncias de renda pouco representam na composio
da renda nacional e regional, enquanto as aposentadorias e
penses representam no agregado um quinto (21%) da renda
domiciliar per capita e constitui um tipo de renda relevante
para a anlise do processo redistributivo.
Tabela 2 Participao Relativa %da Renda do Trabalho,
Aposentadorias e Transferncias Pblicas

328
Brasil
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul

Trabalho Trabalho Transferncias Transferncias Aposentadorias


2001
2006
2001
2006
75
74
1
2
83
81
1
2
73
71
1
4
81
79
1
2
74
72
1
1
74
73
2
2

2001
20
14
23
14
22
22

Aposentadorias
2006
21
14
23
16
23
22

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados das PNADs
de 2001 e 2006.

A Importncia de Cada Tipo de Renda no Comportamento do Grau de Desigualdade


A decomposio da variao do ndice de Gini referente renda domiciliar per capita foi efetuada para o
Brasil e para as cinco macrorregies para os perodos de
2001-2004, 2004-2006 e 2001-2006 utilizando-se de calculo
diferencial. O resultado da diferenciao resultou em dois
efeitos: renda e concentrao.15
Matematicamente os efeitos renda e concentrao podem ser formalizados da seguinte maneira: [(C* - G*) < < &
15

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 328

18/6/2009 09:47:37

As estimativas realizadas, inicialmente, apontam dois fatos.


O primeiro que a contribuio da renda do trabalho o fator
mais importante na queda da desigualdade da distribuio da
renda; o segundo refere-se correlao positiva entre a contribuio da renda do trabalho e a diminuio do grau de desigualdade da distribuio de renda quando a contribuio da renda
do trabalho se reduz entre 2004 e 2006, a queda do ndice de Gini
diminui. Apenas a macrorregio Norte (urbana) apresenta correlao negativa entre a contribuio da renda do trabalho e a
queda da desigualdade regional. Conforme pode ser observado
na Tabela 3, a importncia do efeito renda foi relativamente pequena na diminuio da desigualdade de renda, exceto para o
Nordeste e o Norte: -25%, entre 2001 e 2006, e -69% entre 2004
e 2006, respectivamente. O peso do efeito renda nessas duas regies deve ser remetido ao aumento das transferncias pblicas
que no Nordeste se mantiveram altas e com poucas oscilaes nos
dois subperodos, condizente com o montante de transferncias
efetuadas para essa macrorregio pelo Programa Bolsa Famlia aproximadamente 50% do total dos gastos do programa. No caso
do Norte o aumento ocorreu no perodo de 2004 a 2006 e, conforme visto anteriormente, os gastos representam cerca de 2 % de
renda domiciliar total em 2006. As demais estimativas do efeito
renda indicam que as rendas do trabalho e das aposentadorias e
penses no se ampliaram significativamente no perodo de 2001
a 2006, numa clara indicao do baixo desempenho do mercado
de trabalho e dos resultados da reforma da previdncia.

329

Tabela 3 Participao do Efeito-Renda na Variao das


Desigualdades Regionais para os dois Subperodos (20012004 - 2004-2006) e para o Perodo (2001-2006)
Brasil e
Macroregies
Brasil
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul

Renda do Trabalho
Efeito
Efeito
Efeito
Renda
Renda
Renda

Transferncias Pblicas
Efeito
Efeito
Efeito
Renda
Renda
Renda

Aposentadorias e Penses
Efeito
Efeito
Efeito
Renda
Renda
Renda

2001 a 2004 2004 a 2006 2001 a 2006 2001 a 2004 2004 a 2006 2001 a 2006 2001 a 2004 2004 a 2006 2001 a 2006

-0,20
-0,27
-1,20
0,00
0,20
0,03

-0,21
-1,60
0,50
*
0,00
-0,11

-0,30
-0,47
-0,83
-0,21
-0,10
-0,03

-4,30
-8,51
-27,30
-3,25
-0,05
0,17

-17,27
-69,41
-24,93
*
-7,53
-2,97

-6,09
-14,88
-24,65
-9,02
-0,77
-0,06

-0,34
-0,12
0,24
0,04
-0,65
-0,08

0,08
0,08
-1,77
*
0,51
-0,23

-0,25
0,05
0,00
0,62
-0,76
-0,16

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados das PNADs
de 2001, 2004 e 2006.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 329

18/6/2009 09:47:37

O efeito concentrao mostra-se mais importante para a


queda da desigualdade da distribuio da renda domiciliar
per capita total do que o efeito renda nos dois perodos considerados. Ou seja, a reduo da concentrao da renda do
trabalho, das transferncias pblicas e das aposentadorias e
penses exerceram maior poder sobre a queda da desigualdade total: -55,5% na mdia brasileira. (Tabela 4).
Tabela 4 Participao do Efeito-Concentrao na Variao das Desigualdades Regionais para os dois Subperodos
(2001-2004 - 2004-2006) e para o Perodo (2001-2006)
Brasil e
Macroregies
Brasil
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul

330

Renda do Trabalho

Transferncias Pblicas

Aposentadorias e Penses

Efeito
Efeito
Efeito
Efeito
Efeito
Efeito
Efeito
Efeito
Efeito
Concentrao Concentrao Concentrao Concentrao Concentrao Concentrao Concentrao Concentrao Concentrao
2001 a 2004

2004 a 2006

2001 a 2006

2001 a 2004

2004 a 2006

2001 a 2006

2001 a 2004

2004 a 2006

2001 a 2006

-63,84
-72,37
-67,68
-54,10
-70,58
-64,35

-39,02
-79,02
-36,31
*
17,26
-32,77

-55,51
-73,31
-56,35
-58,17
-53,24
-54,10

-21,41
-13,20
-14,16
-22,58
-16,09
-10,12

-6,71
-0,44
-1,21
*
-11,41
-10,05

-19,13
-16,10
-10,99
-29,37
-16,24
-11,01

-8,30
-4,96
11,45
-19,46
-10,68
-25,27

-33,77
43,86
-35,06
*
-67,01
-46,10

-16,60
4,10
-5,78
-2,54
-27,20
-31,94

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados das PNADs
de 2001, 2004 e 2006.

A desconcentrao da renda do trabalho contribui expressivamente para a diminuio na macrorregio Norte (urbana), atingindo o peso de -79,02% no subperodo de 2004
a 2006, e -73,31% no perodo de 2001 a 2006. Os resultados
da renda do trabalho para as demais macrorregies aproximam-se da mdia nacional, exceto o Centro-Oeste com taxa
prxima a -58%.
As aposentadorias e penses contribuem para a queda
da desigualdade total com cifras relativamente reduzidas,
exceto para as macrorregies Sudeste (com -27,2%) e Sul (31,94%), devido menor cobertura nas demais regies e
maior participao das aposentadorias derivadas do setor
pblico vis--vis aquelas derivadas do setor privado que tm
perfil mais concentrado.
As transferncias pblicas, entre 2001 e 2006, apresentam
resultados expressivos quando comparados com a sua baixa
participao na renda domiciliar per capita total, sobretudo,

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 330

18/6/2009 09:47:37

no perodo entre 2001 e 2004 (-21,41%). Entre 2004 e 2006, o


efeito concentrao desse tipo de renda perde importncia
(-6,71%) para a queda da concentrao em virtude do esgotamento do efeito homogeneizao do valor das transferncias pblicas que ocorrera no perodo anterior.
Somando-se os resultados dos efeitos renda e concentrao obtm-se o efeito total dos trs tipos de renda selecionados (trabalho, transferncias pblicas e aposentadorias e
penses) que podem ser observados na Tabela 5. Entre 2001
e 2004, a renda do trabalho apresenta a maior contribuio
para a queda da desigualdade de renda total, com cifras que
ultrapassam os 70% nas regies Norte (urbana) e Sudeste,
resultados relacionados importncia das mudanas do
mercado de trabalho urbano, por exemplo, o aumento da
oferta de mo-de-obra mais escolarizada e a diminuio das
diferenas de anos de escolaridade entre os trabalhadores
redundaram no estreitamento dos diferenciais de salrios.16
Entre 2004 e 2006, a importncia da contribuio da renda do
trabalho diminuiu concomitante menor reduo do Gini.
Mesmo assim, o resultado da Tabela 3 indica que a renda do
trabalho importa, nesse subperodo, em mdia, -39,23% para
a diminuio da desigualdade, atingindo cifras superiores a
-80% para a macrorregio Norte (urbana) e -70% para o Sul
e Sudeste.

331

Nos anos de 2001 a 2004 as transferncias pblicas contribuem com parcela significativa da queda da desigualdade
na macrorregio Nordeste, atingindo uma cifra de 41,46%.
(Tabela 5). No segundo subperodo de 2004 a 2006 as transferncias pblicas atingem uma contribuio muito expressiOs resultados alcanados merecem dois comentrios adicionais. O
primeiro que, em funo da tcnica matemtica utilizada, era esperado esse resultado, uma vez que a renda do trabalho representa cerca de trs quartos da renda domiciliar per capita. Em segundo lugar,
embora o mercado de trabalho se constitua em um forte candidato
na explicao da reduo da desigualdade, no se pode, a partir do
modelo matemtico adotado, afirmar que apenas esses fatores estejam envolvidos com a reduo das desigualdades.
16

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 331

18/6/2009 09:47:37

va na regio Norte (urbana), sugerindo insero dos gastos


sociais, como o Programa Bolsa Famlia, na distribuio de
renda urbana. Considerando o perodo completo de 2001 a
2006, ocorre uma reduo da contribuio das transferncias
pblicas, oscilando de 11,07% (para a regio Sul) a 38,39%
(para a regio Centro-Oeste).
Tabela 5 Decomposio dos Tipos de Renda. Efeito Total.
Brasil e Microrregies. 2001-2006

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados das PNADs
de 2001, 2004. e 2006.

332
Desagregao da Distribuio de Renda por Dcimos da Populao e Macrorregies
Com o propsito de se avaliar a magnitude da variao da renda entre diferentes estratos da populao, construmos decis de domiclios e respectiva participao na
renda para cada tipo de renda domiciliar total, trabalho,
aposentadoria e penses e transferncias pblicas para
cada macrorregio.
O primeiro dcimo dos domiclios mostra que, em 2006,
a despeito de todos os esforos de transferncia de renda, o
Nordeste percebe uma participao da renda inferior a todas
as demais regies (0,797%), resultado tambm da menor variao positiva (0,197%) ao longo de 2001 e 2006. Essa macrorregio, no perodo analisado, combina trs caractersticas
que definem o crculo vicioso da pobreza: baixa variao do
primeiro decil da distribuio de renda; elevados coeficientes
de Gini (de 0,61 em 2001 e 0,57, em 2006) e, como veremos

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 332

18/6/2009 09:47:37

adiante, baixo rendimento mdio no primeiro decil de R$ 45


reais, em valores reais de 200417.
Tabela 6 Distribuio da Renda Domiciliar per Capita
Total
Tabela 6 - Distribuio da Renda Dom iciliar per Capita Total
Dis trib.

B ra s il
2001

B ra s il
2006

Va r.
20062001

No rte
2001

No rte
2006

Va r.
20062001

No r
de s te
2001

No r
N
ode s te
r2006
d
e

Va r.
20062001

Su
de s te
2006

Su
de s te
2001

Va r.
20062001

S ul
2006

Va r.
20062001

0,75 1,048 0,298

0,96 1,367

0,407

0,6

0,797

0,197

0,87

1,23

0,86

1,29

2,01 2,522 0,512

2,27 2,754

0,484

1,61

1,945

0,335

2,38

2,73

0,35

2,61

0,61

1,89

2,21

2,92 3,416 0,496

2,96 3,518

0,558

2,43

2,861

0,431

3,37

3,65

0,282

2,89

3,6

0,71

2,61

2,94

0,33

4 Decil

4 4,373 0,373

3,89 4,131

0,241

3,1

3,715

0,615

4,59

0,589

3,74

4,23

0,49

3,29

3,715

0,425

5 Decil

4,57 5,284 0,714

4,93 5,271

0,341

4,02

4,554

0,534

4,99

5,36

0,368

6 Decil

5,83 6,227 0,397

5,64 6,509

0,869

5,26

5,823

0,563

6,18

6,51

0,333

5,89

6,45

0,56

4,92

5,292

0,372

7 Decil

7,38 7,701 0,321

7,36 7,707

0,347

6,42

7,355

0,935

7,79

8,11

0,32

7,52

8,26

0,73

6,39

6,647

0,257

8 Decil

10 10,19 0,189

9,84 10,19

0,354

8,59

9,173

0,583

10,6

10,5

-0,06

10

10,4

0,33

9,07

9,072

0,002

15,59 15,18

-0,41 14,96 15,08

0,119

13,9

14,14

0,237

16,2

15,5 -0,702

15,3

15,1 -0,18

15,4 14,469 -0,931

10 Decil 46,95 44,06

-2,89 47,19 43,47

-3,72

54,1

49,64

-4,43

43,7

41,8 -1,836

47

42,7 -4,23

51,66 50,309 -1,351

0,55

3,96

1,053

Va r.
20062001

3 Decil

5,31

0,81

C e ntro Oe s te
2006

2 Decil

4,76

0,43

C e ntro Oe s te
2001

1 Decil

9 Decil

0,356

S ul
2001

4,293

0,243
0,32

0,333

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados das PNADs
de 2001 e 2006.

Entre 2001 e 2006, para o Brasil, a participao do ltimo dcimo dos domiclios - 10% mais ricos reduz-se de
46,95% para 44,06%. Em todas as macrorregies, a trajetria
do ltimo decil semelhante realidade nacional, mas o Nordeste e o Centro-Oeste, conforme os respectivos coeficientes
de Gini j mostraram, mantm-se como as regies que, em
2006, apresentaram a maior apropriao de renda por parte
do decil mais rico da ordem de 49,64% e 50,31% do total, respectivamente. (Tabela 6).

333

A variao da renda domiciliar do segundo dcimo de


domiclios ocorre em escala inferior a 1%, de forma anloga
variao do primeiro decil, fatos que sugerem o baixo impacto da queda da desigualdade na renda mdia dos domiclios
Esse dado sobre a renda real do primeiro decil foi extrado de Dedecca (2006). construdo pelo autor para uma distribuio de renda
familiar per capita A mensurao do bem-estar social no tarefa
fcil, uma vez que os prprios conceitos dependem de um conjunto amplo de melhorias socioeconmicas e polticas e no apenas da
renda. Nesse estudo ser usado como indicador de bem-estar social
o poder de compra adicional gerado pela variao de renda dos decis e o ndice de Sen.
17

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 333

18/6/2009 09:47:37

mais pobres. Alis, exceto os ltimos decis que mostram queda de participao na renda total, todos os demais decis apresentam variaes baixas, porm positivas e, em geral, abaixo
de 0,3%.

334

Os estratos intermedirios, situados entre os 20% mais


ricos e 20% mais pobres, apresentam variaes percentuais
da renda domiciliar per capita maiores que o primeiro dcimo
dos domiclios. Assim, a desconcentrao da renda, depois
de 2001, ocorre de maneira pulverizada, ao invs de concentrar-se entre os mais pobres. Esse comportamento ratifica a
importncia da renda do trabalho vis--vis s transferncias
de renda pblica na queda da desigualdade da distribuio
de renda. Isso porque os estratos intermedirios empregaram-se em virtude das oportunidades do mercado de trabalho, enquanto os mais pobres tiveram menor probabilidade
de se empregar com melhor qualidade, e apenas uma parte
recebeu as transferncias pblicas que so, como devem ser,
de baixo valor.
Estimativas realizadas por Cacciamali e Camillo (2008b)
por dcimo de domiclio e tipo de renda apontam que a renda do trabalho apresenta resultados muito prximos da distribuio da renda domiciliar total apresentada na Tabela 6.
Esse resultado esperado porque a renda do trabalho, conforme visto anteriormente, representa a maior parcela de renda domiciliar per capita e influencia o resultado agregado dos
tipos de renda.
As variaes de renda, ao longo de 2001 e 2006, para todas as macrorregies e para todos os decis da distribuio,
expressam-se em valores decimais sempre inferiores a 0,9%.
As maiores variaes so encontradas na regio Sul no terceiro e stimo decil, no Nordeste do quarto ao oitavo decil, e no
sexto decil da regio Norte. (Tabela 6).
Em 2001 a menor renda mdia domiciliar do primeiro
decil ocorre no Nordeste (R$ 71,4) e a maior encontra-se
no Sul (R$182,77). (Tabela 6). O Norte - urbano, Sudeste
e Centro-Oeste apresentam, no primeiro decil, rendas mdias prximas de R$112,74, R$110,72 e R$117,47, respecti-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 334

18/6/2009 09:47:37

vamente. Em 2006, as rendas mdias cresceram e atingiram


R$171,68, R$170,31 e R$170,59, respectivamente para as
trs macrorregies mencionadas acima. Em termos reais,
esse crescimento da renda gera, aproximadamente, em valores de 2002, R$ 60 adicionais em cinco anos, permitindo que anualmente a renda do primeiro decil de qualquer
uma dessas trs macrorregies (Norte-urbana, Sudeste e
Centro-Oeste) aumentasse, em mdia, R$12 mensais. Supondo um domiclio nesse decil com quatro pessoas, a
renda adicional por pessoa atinge R$3 mensais e, conseqentemente, o aumento por pessoa de R$ 0,1 por dia. Os
resultados para o segundo dcimo de domiclios so similares e mostram valores de R$ 65, exceto para o Nordeste,
que cresce R$45, e efetuando os mesmos clculos levam a
pouco mais de R$3 mensais por pessoa. Ou seja, o impacto
da diminuio da desigualdade sobre os estratos de renda
mais pobres pode ser considerado pequeno em termos de
renda mdia em todas as macrorregies. (Tabela 7).

335

Tabela 7 Renda Mdia Domiciliar Total (R$) por Decis e


ndice de Bem Estar de Sen
Distrib.

Macro-Regies 2001 - 2006


Norte
Norte
Var. %
2001
2006

Nordeste
2001

Nordeste
2006

1 Decil

112,74

171,68

52,28

71,4

105,05

2 Decil

Var. %

47,13

110,72

170,31

53,82

182,77

267,46

46,34

25,78

170,99

216,39

431,76

41,01

224,39

295,38

31,64

422,57

499,07

18,10

458,46

558,89

21,91

334,55

419,03

25,25

476,26

14,86

266,8

331,2

24,14

541,82

612,06

12,96

542,97

633,25

16,63

414,64

514,09

23,98

5 Decil

499,94

593,48

18,71

802,51

18,49

528,26

633,1

19,85

6 Decil

618,69

742,97

20,09

420,21

504,32

20,02

867,29

918,03

5,85

833,59

924,73

10,93

670,72

766,79

14,32

7 Decil

748,16

809,83

8,24

498,44

587,02

17,77

1092,16

1146,71

4,99

1022,56

1161,66

13,60

868,66

991,58

14,15

8 Decil

1004,51

1076,01

232,19

293,3

26,32

658,9

785,13

19,16

1487,81

1513,67

1,74

1343,17

1495,69

11,36

1218,59

1363,64

11,90

1442,3

1516,68

5,16

992,61

1064,74

7,27

2242,69

2196,88

-2,04

1908,56

2077,01

8,83

1907,47

2074,11

8,74

10 Decil
Renda Mdia **

3813,74

3711,25

-2,69

2948,97

3200,17

8,52

5455,11

5414,42

-0,75

4655,35

4734,46

1,70

5461,5

5581,43

Domiciliar
ndice de Sem *

920,54

983,69

6,86

658,62

751,73

14,14

1319,69

1358,1

2,91

1194,64

1304,39

9,19

1175,28

1280,64

8,96

414,24

482,01

16,36

256,86

323,24

25,84

620,25

679,05

9,48

525,64

639,15

21,59

481,86

550,67

14,28

9 Decil

7,12

677,3

20,81

Centro- Centro- Var.%


Oeste
Oeste
2006
2001
117,47
170,59
45,22

307,09

9,44

388,13

Var.%

306,2

756,75

321,28

Sul 2006

414,66

691,45

23,61

Sul 2001

244,15

28,19

353,08

Var. %

4 Decil

428,13

285,63

Sudeste
2006

3 Decil

333,97

26,55

Sudeste
2001

2,20

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados das PNADs
de 2001 e 2006.
* O ndice de Sen calculado multiplicando-se a renda mdia domiciliar
por 1 menos o Gini da regio. Embora a mensurao do Bem Estar seja mais
complexa, o ndice utilizado permite ponderar a renda mdia pelo grau de
desigualdade da renda
** Todas as rendas foram deflacionadas pelos deflatores construdos por Corseuil e Foguel (2002). Esses deflatores podem ser encontrados no IPEADATA

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 335

18/6/2009 09:47:37

Por outro lado, o crescimento monetrio real das rendas mdias do terceiro ao sexto decil nas cinco macrorregies
situa-se entre R$ 51 (para o Sudeste no sexto decil) e R$125
(para o Norte urbano), gerando aumentos de R$ 13 at R$31
mensais por pessoa, respectivamente. O Sudeste apresenta o
menor crescimento das rendas mdias do terceiro ao sexto
decil e o Nordeste mostra as maiores taxas de crescimento
das rendas mdias reais do quarto ao sexto decil. (Tabela 7).
Adicionalmente, para completar o diagnstico sobre a renda
real, destacamos o indicador de Sen que aponta, para qualquer
uma das cinco macrorregies, a queda da renda real domiciliar de
aproximadamente metade de seu poder de compra em decorrncia das elevadas desigualdades da distribuio de renda.18

336

Por fim, podemos concluir que as mudanas na distribuio de renda por decis so compatveis com as respectivas
rendas mdias, indicando uma evoluo relativamente pequena dos decis inferiores, tpica de uma estrutura distributiva pouco malevel. Tambm importante considerar que o
perodo analisado relativamente curto. Ou seja, no se esperam mudanas abruptas na distribuio de renda nesse curto
prazo, ainda mais numa economia como a brasileira marcada
pela trajetria histrica de elevadas desigualdades de renda,
tanto funcional quanto pessoal, e a manuteno de forte riqueza patrimonial, financeira e humana.

Consideraes Finais
O debate sobre a distribuio pessoal de renda no Brasil
intensifica-se a partir da queda da desigualdade verificada
em 2001. Esse debate incorpora as transferncias pblicas, a
discriminao no mercado de trabalho e a segmentao regional como condicionantes da desigualdade de renda e tem
Apenas para ratificar a explicao do ndice de Sen contida no rodap da tabela 6, importante considerar que sua metodologia de
clculo possui o seguinte procedimento metodolgico: multiplica-se
a renda mdia domiciliar por 1 menos o Gini da regio.
18

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 336

18/6/2009 09:47:37

o mrito de ampliar o nmero de variveis para alm da varivel educao. Contudo, o debate atual reproduz a abordagem hegemnica da dcada de 1990, remetendo tal queda
aos aspectos ligados ao dficit de capital humano, s rendas
do trabalho e s transferncias pblicas, desconsiderando
qualquer anlise sobre os demais tipos de renda e mesmo
sobre sua distribuio funcional. Nesse sentido, discute-se a
distribuio de cerca de menos da metade da renda, captada
pelos surveys domiciliares, e no se analisa a evoluo da
apropriao de lucros, impostos, juros e rendas financeiras,
fato que maquia quaisquer bons resultados sobre a menor
desigualdade de renda.
Circunscritos s limitaes supracitadas, os resultados
que obtivemos na decomposio da desigualdade nacional e
regional da renda convergem para aqueles apresentados na
literatura nacional, principalmente no que tange participao da renda do trabalho na queda das desigualdades que
indicam elevada participao desse tipo de renda. A participao das transferncias pblicas mostra seu foco regional,
com predominncia na macrorregio Nordeste que absorve
parcela significativa dessas transferncias, dentre elas o Programa Bolsa Famlia.

337

Os decis inferiores da distribuio de renda domiciliar


per capita, por outro lado, mudam numa escala no desprezvel, mas decimal. Por definio matemtica, uma mudana
decimal s pode gerar resultados significativos caso o montante sobre o qual incida seja elevado. Seria no mnimo exagerado afirmar que a renda domiciliar per capita brasileira
encaixa-se nesse caso de montante elevado. Naturalmente
que uma variao decimal pode permitir a aquisio de um
bem ou servio essencial para alguma famlia do decil inferior, ou at tir-la da faixa de pobreza pr-estabelecida, mas a
elevao do bem-estar social depende de mudanas maiores
na oferta de servios pblicos e de consumo das famlias brasileiras. Sem uma mudana estrutural na oferta de bens pblicos, distribuio de escolaridade e maior acesso s oportunidades de trabalho, o poder de compra, principalmente

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 337

18/6/2009 09:47:37

das populaes dos estratos mais pobres, altera-se pouco,


predominando o consumo de bens e servios estritamente
vinculados sobrevivncia.
Os decis da distribuio da renda do trabalho, construdos para o perodo de 2001 e 2006, indicam que a composio
da fora de trabalho mudou no perodo mais recente. A manuteno de elevada taxa de desemprego urbano durante mais de
dez anos e a reduo da disperso dos anos de escolaridade entre os trabalhadores contriburam para estreitar os diferenciais
de salrio. Uma mudana distributiva combinada com baixo
crescimento da renda mdia em geral e reduzido aumento relativo nos estratos mais pobres no pode ser classificada como
uma mudana estrutural da distribuio da renda.

338

Os resultados para os decis analisados alinham-se escassa literatura nacional crtica, indicando que os decis inferiores
(mais pobres) no apresentam elevaes expressivas em suas
participaes relativas, caracterizando uma mudana pouco
(ou nada) estrutural na distribuio pessoal de renda no Brasil e regies. Tambm importante considerar que a literatura
nacional mais recente estabeleceu algumas associaes entre a
distribuio de renda e o consumo dos domiclios por estratos
de renda. A desigualdade de consumo entre as famlias, em
2003, fica evidente: enquanto os 20% mais pobres consumiam
R$ 142,59 reais, essa cifra para os 10% mais ricos atingia
R$ 2403,18 reais praticamente 17 vezes mais. Alm dessa
desigualdade de consumo, os 20% mais pobres apresentavam,
nesse mesmo ano, dficit oramentrio de R$ 70,14 reais, e os
10% mais ricos um supervit de R$ 587,57 reais.19 O dficit do
oramento familiar dos 20% mais pobres aumentou, em 2003,
em comparao ao dficit de 1996, alm do rendimento real
mdio diminuir R$ 16,10 reais, numa clara indicao de perda
do poder de compra. Para os 50% mais pobres, a trajetria de
consumo e do dficit oramentrio foi similar.20
Dados extrados de: Diniz et al. (2007). Os autores utilizaram como
base de dados as Pesquisas de Oramentos Familiares de 1987-1988;
1995-1996 e 2002-2003.
20
Diniz et al. (2007).
19

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 338

18/6/2009 09:47:38

Em suma, embora a renda do trabalho esteja contribuindo significativamente para a queda da desigualdade nacional
e regional da renda, no h indcios de uma mudana estrutural ampla na distribuio de renda pessoal nos domiclios brasileiros, permitindo, assim, a manuteno de um baixo poder
de compra e de fortes restries de acesso aos bens pblicos
por parte dos estratos de renda inferiores. Uma mudana desse tipo (no estrutural) na distribuio de renda compatvel
com o melhor desempenho do mercado de trabalho em um
ambiente de maior formalidade e estreitamento dos salrios.
As transferncias pblicas, como mecanismos de curto prazo
de combate desigualdade de renda, principalmente o Programa Bolsa Famlia, podero perder capacidade de reduo
das desigualdades no mdio e no longo prazo, uma vez que
seus impactos tendem a ser maiores enquanto os estratos inferiores absorverem parcelas inexpressivas da renda domiciliar. As aposentadorias e penses, exceto no Sudeste e no Sul,
desempenharo papel limitado no processo redistributivo,
enquanto o Sistema Pblico de Seguridade Social apresentar
baixa cobertura nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

339

Por fim, no se pode deixar de mencionar que o perodo de 2001 a 2004 apresentou caractersticas auspiciosas que
apoiaram a diminuio da desigualdade de renda, tais como
crescimento econmico continuado, maior crescimento econmico nas regies economicamente atrasadas do pas, poltica ativa de salrio mnimo, tendncia de crescimento do
emprego formal e vigorosa poltica de transferncias pblicas de renda na forma do Programa Bolsa Famlia, maior
cobertura da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), e
maior concesso de aposentadorias rurais. Esse ambiente,
caso se mantenha, acrescido de investimentos em infra-estrutura social e econmica tendero a diminuir o elevado
grau de concentrao de renda que ainda vigora em todas
as macrorregies do pas.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 339

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343

SOARES, S. S. D. et al. Programas de transferncia de renda


no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Braslia, DF: IPEA,
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07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 343

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344

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DINMICA DO MERCADO DE TRABALHO E


DAS CLASSES OCUPACIONAIS NO BRASIL:
1981 A 2007
Alexandre Gori Maia1

Introduo
As transformaes observadas no mercado de trabalho brasileiro nas ltimas dcadas ocorreram em contextos
econmicos bastante desfavorveis. A elevao do nvel das
taxas de juros nos EUA e a interrupo do crdito internacional foram o estopim para uma crise econmica que se instalou no pas a partir do incio dos anos 1980. Houve uma
brusca interrupo na trajetria de crescimento da economia
brasileira e a estagnao iniciou-se com uma forte queda do
PIB e do poder de compra das remuneraes do trabalho.
(CARNEIRO, 2002).

345

A recuperao da atividade econmica observada entre


1984 e 1986, devida a um excepcional aumento das exportaes, deu a falsa impresso de que o pas poderia retornar
sua anterior trajetria de crescimento. O Plano Cruzado, por
um curto perodo de tempo, conseguiu bloquear os aumentos
de preos e elevar o poder de compra dos salrios. Entretanto,
a partir de 1987, reafirmou-se o contexto de estagnao e a
volta de uma cada vez mais descontrolada inflao.
O fraco desempenho da economia brasileira na dcada
de 80 provocou expressivas alteraes na composio das
oportunidades do mercado de trabalho, sem interromper,
entretanto, a tendncia de aumento da taxa de participao
e sem provocar aumento desenfreado do desemprego. (BALTAR, 2004).

Doutor em Economia Aplicada e Pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT) - Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-Unicamp).

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A dcada de 1990 foi marcada pela liberalizao comercial e financeira, racionalizao e modernizao da estrutura
produtiva, as quais repercutiram no nvel de emprego e afetaram os setores mais estruturados e organizados da economia.
Reduziu a criao de novos postos no mercado de trabalho e
o desemprego cresceu assustadoramente. A flexibilizao da
produo, a desconcentrao industrial, a busca de qualidade
total, as formas transitrias de produo e outros tipos de desregulaes esto cada vez mais presentes nas indstrias, que
buscam se adaptar s novas formas de produo e lgica
do mercado mundial. H subcontratao de parte do trabalho para seus estabelecimentos transnacionais, generaliza-se
a utilizao de mo-de-obra temporria e, ao mesmo tempo,
busca-se o consentimento da fora de trabalho para a reverso de contratos sociais mais benficos aos trabalhadores.

346

Enquanto em alguns setores os trabalhadores se tornaram mais qualificados, como o supervisor e o vigilante de um
processo produtivo, houve desqualificao em outros setores, como na metalurgia, onde a habilidade do trabalhador
foi substituda pelo simples papel de operador de mquinas
semi-automticas. A automao acentuou o processo de eliminao do emprego rural, reduziu o emprego industrial e,
por outro lado, fez crescer o peso do setor de servios na estrutura social, principalmente servios pessoais. Ao mesmo
tempo, h uma expanso generalizada de diversas formas de
trabalho: temporrio, parcial, precrio, terceirizado, subcontratado, vinculado economia informal e ao setor de servios.
(ANTUNES, 2000).
Nesse contexto de baixo crescimento do produto, transformaes da estrutura produtiva e das formas de contratao, o objetivo central deste ensaio analisar a dinmica do
mercado de trabalho brasileiro entre os anos de 1981 e 2007.
Pretende-se, ainda, realizar um estudo segmentado, identificando os setores econmicos e grupos ocupacionais mais
ou menos afetados nesse perodo. A hiptese central destas
anlises que as transformaes evidenciadas nesse perodo
acentuaram o j precrio quadro de excluso socioeconmica

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 346

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dos principais grupos da populao ocupada no Brasil. Para


cumprir tais objetivos, este trabalho foi estruturado em trs
sees, alm desta parte introdutria: i) apresentao das fontes de informaes e da metodologia de anlise dos dados; ii)
anlise da dinmica geral das transformaes no mercado de
trabalho brasileiro; iii) descrio da tipologia de estratificao
ocupacional e anlise dos impactos sobre estrutura de classes
da populao ocupada no Brasil.

Metodologia de Trabalho
A principal fonte de informaes utilizada neste trabalho a base anual de microdados da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE). Utilizaram-se, ainda, informaes do sistema de Contas Regionais do Brasil para
obteno do Produto Interno Bruto (PIB) entre os anos de
1981 e 2007.

347

Na composio na Populao Economicamente Ativa


(PEA), consideraram-se como ocupados os indivduos com
dez anos ou mais de idade que tinham trabalho remunerado na semana ou que exerciam trabalho no-remunerado em
pelo menos quinze horas na semana. Como desempregados,
aqueles indivduos com dez anos ou mais de idade que no
estavam ocupados na semana, mas que em um perodo de
dois meses estavam procura de trabalho.
Os padres econmicos da populao ocupada foram
analisados a partir do rendimento autodeclarado da ocupao principal. Todos os valores foram deflacionados para reais (R$) de outubro de 2007 a partir do INPC corrigido para
a PNAD, disponibilizado pelo IPEA. (CORSEUIL; FOGUEL,
2002). Por sua vez, os valores do PIB foram corrigidos pelo
deflator implcito do PIB e foram obtidos no endereo eletrnico do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. (IPEADATA, 2008).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 347

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Dinmica do Mercado de Trabalho Brasileiro


Durante boa parte das duas ltimas dcadas, o desempenho do PIB real do Brasil esteve muito aqum do crescimento de sua PEA. De maneira geral, o PIB cresceu 96%
entre 1981 e 2007, contra 100% da PEA no mesmo perodo. Enquanto o crescimento da PEA foi impulsionado pela
maior participao das mulheres no mercado de trabalho
e pelo aumento da participao de jovens ingressantes na
Populao em Idade Ativa (PIA), o PIB sofreu os efeitos
macroeconmicos de adaptao da economia brasileira
restrio de crdito internacional atravs de uma profunda recesso no incio dos anos 80, hiperinflao a partir da
segunda metade desta mesma dcada, abertura comercial,
racionalizao e modernizao da estrutura produtiva na
dcada de 90 e oscilaes perante inmeras crises do sistema financeiro internacional.

348

Aps crescer a respeitveis taxas de 8,6% ao ano durante a dcada de 70 2, o PIB brasileiro passou, a partir da
dcada de 80, a oscilar entre perodos de recesso e baixo
crescimento. Na dcada de 80 o crescimento do PIB caiu
para 3,1% a.a., o mesmo verificado para a PEA. O pior desempenho ocorreu, entretanto, na dcada de 90, quando
o PIB cresceu apenas 1,6% a.a. contra 2,6% a.a. da PEA.
Nos anos 2000, impulsionado pela nova onde de crescimento da economia mundial, o PIB voltou a apresentar
taxas mais elevadas de crescimento, sobretudo a partir de
2004, mantendo um saldo positivo quando comparado ao
crescimento da PEA no mesmo perodo: 3,3% a.a. contra
2,5% a.a.

PIB brasileiro em R$ de 2005. (IPEA, 2006).

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Grfico 1 Taxa Anual de Crescimento do PIB Real e da Populao Economicamente Ativa Brasil 1981 a 2007*
Fonte: Contas Regionais do Brasil; IBGE; PNAD e IBGE/Microdados.
*
Exclusive reas rurais dos Estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima,
Par e Amap.

O baixo crescimento econmico no perodo analisado


contribuiu para o expressivo aumento do nmero de desempregados no pas. (Grfico 2). Durante a dcada de 80, mesmo sob condies de baixo crescimento do produto, houve
reestruturao das posies do mercado de trabalho no Brasil
e o aumento da taxa de participao na populao em idade
ativa conteve a expanso do desemprego no pas. (BALTAR,
2004). De fato, nesse perodo a populao ocupada cresceu a
taxas semelhantes ao do produto nacional, enquanto que o
nmero de desempregados pouco variou e a taxa de desemprego no ultrapassou o equivalente a 6% da PEA.

349

Entretanto, na dcada de 90, perodo marcado pela intensificao da liberalizao econmica, comercial e reorganizao da estrutura produtiva, houve o pior nvel de crescimento das ocupaes nesses 27 anos de anlise. Em 1992 o
desemprego no Brasil quase dobrou em relao ao observado
em 1990 (80% superior), atingindo 8,4% da PEA. Entre 1990 e
1999, a ocupao cresceu apenas 1,7% a.a., enquanto o desemprego cresceu a expressivas taxas de 13,1% a.a. Nos anos 2000

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 349

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houve uma ligeira retomada do crescimento das ocupaes


(2,8% a.a.) e o desemprego parou de crescer assustadoramente. Continua, entretanto, representando parcela expressiva da
populao, afligindo cerca de 10 milhes de brasileiros em
2007, populao 3,5 vezes superior observada em 1990.

350
Grfico 2 Evoluo da Populao Ocupada e Desempregada Brasil 1981 a 2007*
Fonte: PNAD e IBGE/Microdados.
*
Exclusive reas rurais dos Estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima,
Par e Amap.

Outro impacto negativo do baixo crescimento econmico pode ser observado na distribuio da populao ocupada
segundo classes de rendimento do trabalho principal. (Grfico 2). Baseado em mltiplos de R$ 300 de outubro de 2007,
valor pouco inferior aos R$ 380 do salrio mnimo vigente na
poca, foram definidas cinco faixas de rendimentos da ocupao principal, ou estratos econmicos: 1) Superior (acima de
R$ 3.000); 2) Mdio (entre R$ 3.000 e R$ 1.500); 3) Baixo (entre
R$ 600 e R$ 1.500); 4) Inferior (entre R$ 300 e R$ 600); 5) nfimo (abaixo de R$ 300). Em uma breve analogia aos padres
sociais da populao, poder-se-ia associar os dois ltimos estratos econmicos (inferior e nfimo) s condies de pobreza
e indigncia do trabalhador, j que se referem a valores insu-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 350

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ficientes para manter padres sociais bsicos de consumo de


uma famlia de quatro pessoas3. Por sua vez, os trs primeiros
estratos (superior, mdio e baixo) representariam diversos estgios de insero do trabalhador na classe mdia brasileira.
(QUADROS, 2003).
O primeiro fato a destacar o baixo padro econmico da populao ocupada no Brasil. A mdia histrica de
37% dos ocupados ganhando menos de 300 reais mensais, e
de 64% ganhando menos de 600 reais. Os momentos de ganhos econmicos mais significativos aos trabalhadores foram
observados: i) no Plano Cruzado, em 1986, que por um curto
perodo de tempo conseguiu bloquear o aumento dos preos
e aumentar o poder de compra dos trabalhadores; ii) o incio
do Plano Real, em 1995, que, baseado no controle da inflao,
reduziu em 7 pontos percentuais a parcela de ocupados dos
nveis inferior e nfimo; e iii) na segunda metade dos anos
2000, quando, favorecido pela nova onda de crescimento econmico e pelo programa de valorizao do salrio mnimo, a
parcela de ocupados do estrato nfimo reduziu para o menor
valor da srie histrica (22%).

351

Mas, de maneira geral, constata-se que, passados 27


anos de profundas transformaes econmicas, h muito
pouco a comemorar. Entre 1981 e 2007 houve apenas uma
modesta reduo de trs pontos percentuais na participao
de ocupados pertencentes aos dois ltimos estratos econmicos. Prevalecem ainda baixssimos padres econmicos, com
57% dos ocupados ganhando menos de R$ 600 mensais.

Kageyama e Hoffmann (2006) definem, por exemplo, o valor de


salrio mnimo como linha de pobreza domiciliar per capita, ou seja,
o valor per capita abaixo do qual os integrantes domiciliares so considerados como pobres. Considerando um ocupado padro, que
seja responsvel por uma famlia composta por quatro integrantes
(responsvel, esposa e dois filhos), um nico rendimento mensal de
R$ 600 equivaleria a uma renda per capita de R$ 125, valor inferior a
meio salrio mnimo de outubro de 2007 (R$ 380).

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Grfico 3 Evoluo da Populao Ocupada segundo Faixas


de Rendimento da Ocupao Principal Brasil 1981 a 2007*
Fonte: PNAD e IBGE/Microdados.
Exclusive reas rurais dos Estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima,
Par e Amap.
*

352

Nesse perodo as transformaes da estrutura setorial


estiveram associadas, sobretudo, expressiva expanso das
ocupaes relacionadas a prestao de servios e reduo das
ocupaes agrcolas. Esta ltima se deveu tanto pelo processo
de mecanizao agrcola quanto pelo xodo de agricultores
empobrecidos aos grandes centros urbanos.
Reduziu em quase 1 milho de pessoas o nmero
de ocupados em atividades agrcolas entre 1981 e 2007,
e a participao desse setor na estrutura setorial dos ocupados caiu 15 pontos percentuais. (Tabela 1). Continua,
entretanto, representando uma parcela expressiva da populao (13 milhes de ocupados ou 15% da estrutura setorial), com participao inferior somente dos setores de
comrcio e reparao e atividades industriais. Caiu tambm, embora de forma menos intensa, a participao do
setor industrial, tanto no ramo da transformao quanto
no de outras atividades industriais. Por outro lado, cresceu principalmente a participao dos setores de: i) comrcio e reparao de veculos, objetos pessoais e domsticos (10 milhes de novas ocupaes e crescimento de 6
pontos percentuais na estrutura setorial); e ii) educao,

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 352

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sade e servios sociais (5 milhes de novas ocupaes


e crescimento de 3 pontos percentuais na estrutura setorial), atividades prestadas a empresas (aumentou em 2,2
pontos percentuais).
Tambm foi expressivo o crescimento do nmero de
trabalhadores dos servios domsticos (4 milhes de novas ocupaes e crescimento de 2 pontos percentuais na
estrutura setorial). Mesmo crescendo 49% o rendimento
mdio deste setor entre 1981 e 2007, associado, provavelmente, maior formalizao das ocupaes e valorao do
salrio mnimo, continua sendo o segundo menor rendimento mdio da estrutura setorial, superior apenas ao das
atividades agrcolas.
Analisando ainda a dinmica do rendimento mdio
dos setores, observa-se uma tendncia de reduo dos
valores nos setores melhor remunerados e crescimento
naqueles pior remunerados. o caso, por exemplo, do
crescimento do rendimento mdio dos ocupados nos setores de servios domsticos (49%) e servios pessoais e
recreativos (47%), respectivamente, o segundo e o terceiro pior remunerado setor econmico em 1981. Por outro
lado, caiu 18% o rendimento mdio do setor financeiro e
6% o de outras atividades industriais, respectivamente, o
primeiro e segundo setores melhor remunerados em 1981.
Exceo ocorreu com o rendimento mdio dos ocupados
na administrao pblica, que cresceu 13% no perodo e
continua sendo o terceiro setor melhor remunerado da
atividade econmica.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 353

353

18/6/2009 09:47:38

Tabela 1 Evoluo da Populao Ocupada segundo Grupo


de Atividade Econmica Brasil 1981 a 2007*
1981
Grupo de Atividade

Atividades Agrcolas

Renda
Mdia

Pessoas
(1.000s)

Renda
Mdia

13.270

29,5

385,8

12.550

14,7

371,7

7.607

16,9

1.128,1

12.853

15,0

907,9

612

1,4

1.672,8

729

0,9

1.567,6

Construo Civil

3.625

8,1

746,4

5.911

6,9

748,3

Comrcio e Reparao

5.733

12,7

957,2

16.060

18,8

852,4

Alojamento e Alimentao

1.068

2,4

806,9

3.282

3,8

688,4

Transporte, Armazenagem e
Comunic.

1.929

4,3

1.334,6

4.334

5,1

1.117,1

Setor Financeiro

922

2,1

2.378,5

1.180

1,4

1.939,1

Outros Servios

713

1,6

1.222,4

2.343

2,7

1.059,5

Indstria da Transformao
Outras Atividades Industriais

354

Pessoas
(1.000s)

2007

Atividades a Empresas

976

2,2

1.312,2

3.966

4,6

1.343,2

Administrao Pblica

1.977

4,4

1.433,7

4.468

5,2

1.614,2

2.819

6,3

1.111,1

8.272

9,7

1.140,6

1.010

2,2

568,1

2.989

3,5

832,7

2.718

6,0

221,3

6.682

7,8

330,5

44.980

100,0

841,5

85.618

100,0

864,1

Educao, Sade, Servios


Sociais
Servios Pessoais e Recreativos
Servios Domsticos
Total

Fonte: PNAD e IBGE/Microdados, IBGE.


Valores em Outubro de 2007 (INPC corrigido para a PNAD IPEA)
*
Exclusive reas rurais dos Estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima,
Par e Amap.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 354

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Impactos sobre a Estrutura de Classes


Aps um rpido panorama das tendncias gerais dos
ocupados no mercado de trabalho brasileiro, pretende-se
identificar os grupos sociais mais ou menos afetados nestes
27 anos de anlise. Inspirado na anlise de Mills (1979) sobre
a nova classe mdia norte-americana, Quadros (2003) prope
uma tipologia de estratificao social baseada na insero das
pessoas ocupadas no mercado de trabalho. O pressuposto
desta anlise que grupos sociais com estilos de vida relativamente homogneos podem ser obtidos a partir da combinao entre inmeras possibilidades de gerao de renda,
prestgio social e poder poltico das ocupaes, uma praxy
para o comportamento de classes de uma sociedade. Uma
anlise detalhada dessa estrutura ocupacional pode ser encontrada em Gori Maia (2008), cuja sntese descritiva de suas
treze principais classes apresenta-se na Quadro 1.

355
Sigla
A

Classe Ocupacional

Descrio

Empregadores

Empreendedores, do setor agrcola ou no


agrcola, que empregam 10 ou mais ocupados.

Profissionais
autnomos

Ocupaes tpicas de classe mdia, onde


predominam atividades relacionadas ao
comrcio, escritrio e prestao de servios, exercidas de forma independente
pelo ocupado (vendedores e demonstradores, supervisores, representantes comerciais, entre outros);

Profissionais
assalariados

Profisses tpicas de classe mdia, onde


predominam atividades relacionadas ao
comrcio, escritrio e prestao de servios, exercidas de forma assalariada pelo
ocupado (auxiliares administrativos, recepcionistas, professores, entre outros).

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 355

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Trabalhadores
autnomos

Ocupaes no-agrcolas de perfil operrio ou assemelhado popular, que so


exercidas de forma independente pelo
ocupado (vendedores ambulantes, trabalhadores da construo civil, prestadores
de servios na rea de higiene e esttica
corporal, entre outros).

Trabalhadores
assalariados

Ocupaes no-agrcolas de perfil operrio ou assemelhado popular, que so


exercidas de forma assalariada pelo
ocupado (zeladores e ascensoristas, ajudantes de obras, guardas e vigias, entre
outros).

Trabalhadores
domsticos

Ocupaes associadas ao trabalho no servio domstico remunerado.

H-1

Proprietrios agrcolas conta-prpria

Ocupaes associadas pequena produo no ramo da agricultura ou pecuria


familiar realizada sem o emprego de
mo-de-obra assalariada.

H-2

Trabalhadores
agrcolas autnomos

Profisses agrcolas exercidas de forma


autnoma (pescadores, caadores, extrativistas, entre outros).

H-3

Assalariados
agrcolas

Profisses agrcolas exercidas de forma


assalariada permanente ou temporria
(bia-fria).

J-1

Trabalhadores
no- remunerados
no- agrcolas

J-2

Trabalhadores
no- remunerados
agrcolas

356

Ocupaes no-remuneradas no-agrcolas exercidas durante pelo menos uma


hora por semana em ajuda a membro do
domiclio, aprendiz ou estagirio.
Ocupaes no-remuneradas agrcolas exercidas durante pelo menos uma
hora por semana, seja em atividade de
autoconsumo ou em ajuda produo
familiar.

Quadro 1 Classes Ocupacionais


Fonte: Elaborao Prpria do Autor.

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O grupo majoritrio da estrutura scio-ocupacional brasileira a massa trabalhadora no-agrcola, posies de perfil
tipicamente operrio-urbano e de menor prestgio social (38
milhes de trabalhadores autnomos, assalariados e empregados domsticos, correspondendo a 44% dos ocupados em
2007). Entre 1981 e 2007 a massa trabalhadora no-agrcola
ainda apresentou crescimento de 3 pontos percentuais e importantes alteraes em sua composio interna: reduziu a
participao de trabalhadores assalariados e aumentou a de
trabalhadores domsticos e autnomos.
O crescimento das posies autnomas e reduo dos
assalariados da massa trabalhadora no-agrcola estaria associado ao fenmeno da desproletarizao do trabalho industrial e subproletarizao do setor de servios. (ANTUNES,
2000). Segundo Antunes (2000), observa-se no mundo capitalista contemporneo uma tendncia de reduo da classe
operria tradicional e ampliao do assalariamento no setor de servios e de inmeras categorias de trabalho parcial,
precrio, terceirizado, subcontratado e vinculados economia informal.

357

A estrutura ocupacional brasileira ainda mostra que a


proliferao de ocupaes associadas prestao de servios fez aumentar, sobretudo, a participao de profissionais
(19 milhes de novas ocupaes e crescimento de 10 pontos
percentuais na estrutura ocupacional). Em 2007 essa classe j
representava mais de 37% da populao ocupada do pas. Em
contrapartida, como salientado anteriormente, a mecanizao
agrcola e o xodo rural contriburam para a expressiva reduo da participao da massa trabalhadora agrcola, que
perdeu cerca de 600 mil postos de trabalho entre 1981 e 2007 e
reduziu de 19% para 9% sua participao na estrutura scioocupacional brasileira.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 357

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Tabela 2 Estrutura Ocupacional Brasil 1981 a 2007*


1981
Grupo
Ocupacional

Empregadores

Profissionais

Classe Ocupacional

Pessoas
(1.000s)

Rnd
Md

3,2

2.998,7

3.389

4,0

2.863,2

1.613

3,6

1.420,6

4.934

5,8

1.327,9

D Profissionais Assalariados

10.184

22,6

1.563,9

26.330

30,8

1.248,2

Total

11.797

26,2

1.544,3

31.264

36,5

1.260,7

4.393

9,8

698,5

10.046

11,7

642,2

11.601

25,8

691,2

20.955

24,5

616,9

G Trabalhadores Assalariados
I Trabalhadores
Domsticos

2.662

5,9

217,4

6.689

7,8

330,5

18.656

41,5

625,3

37.691

44,0

572,6

3.649

8,1

575,5

3.335

3,9

534,3

357

0,8

274,9

412

0,5

321,5

H-3 Assalariados
Agrcolas

4.638

10,3

327,9

4.309

5,0

387,6

Total

8.645

19,2

429,8

8.056

9,4

443,7

741

1,6

1.394

1,6

0,0

J-2 Agrcolas

3.718

8,3

3.789

4,4

0,0

Total

4.459

9,9

5.184

6,1

0,0

34

0,0

1.016,0

85.618

100,0

864,1

H-2 Trabalhadores
Autnomos

J-1 No Agrcolas
Trabalhadores
No Remunerados

1.424

H-1 Proprietrios
Conta-Prpria

358

Pessoas
(1.000s)

A Empregadores

Total

Massa
Trabalhadora
Agrcola

Rnd
Md

C Profissionais
Autnomos

F Trabalhadores
Autnomos
Massa Trabalhadora No
Agrcola

2007

Ignorados
Total

44.980

100,0

841,5

Fonte: PNAD e IBGE/Microdados.


Valores em outubro de 2007.
*
Exclusive reas rurais dos Estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima,
Par e Amap.

O crescimento da participao das classes associadas s


posies de maior prestgio social em relao s precrias posies agrcolas impediu a queda do rendimento mdio dos
ocupados, que cresceu 3% entre 1981 e 2007. Isso porque o
crescimento das formas precrias de insero no mercado de
trabalho, aliado s circunstncias econmicas pouco favorveis das ltimas dcadas, resultou em expressivas perdas reais dos rendimentos mdios em praticamente todas as classes

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ocupacionais. As nicas classes com ganhos reais no perodo


foram aquelas mais precrias, que possuem os menores rendimentos mdios da estrutura ocupacional: i) trabalhadores
domsticos (crescimento de 52%); ii) trabalhadores agrcolas
autnomos (crescimento de 17%); iii) assalariados agrcolas
(crescimento de 18%). Por outro lado, as demais classes apresentaram perdas reais entre 5% (empregadores) e 20% (profissionais assalariados) no perodo.
O processo de empobrecimento das classes ocupacionais brasileiras pode ainda ser constatado analisando-se os
percentuais de ocupados pertencentes aos estratos inferior
ou nfimo (ou seja, com renda inferior a 600 reais), os quais
aqui se denominam subclassificados (Grfico 3). Para simplificar a anlise, as classes ocupacionais dos ocupados remunerados apresentam-se em quatro grupos ocupacionais:
empregadores (A); colarinhos brancos (C e D); massa trabalhadora no- agrcola (F, G e I); e massa trabalhadora agrcola (H-1, H-2 e H-3).
Aps 27 anos de baixo crescimento econmico, aumentou a parcela de subclassificados nos principais agrupamentos ocupacionais. Os grupos mais prejudicados
foram justamente os dois mais expressivos da estrutura
scio-ocupacional: i) massa trabalhadora no-agrcola, com
crescimento de 4 pontos percentuais na parcela de sublcassificados; e ii) profissionais, com crescimento de 6 pontos
percentuais na parcela de subclassificados. Os empregadores tiveram crescimento de 3 pontos percentuais na participao de subclassificados, e a massa trabalhadora agrcola,
que j apresentava elevados nveis de pauperizao e misria em 1981, reduziu em apenas 1 ponto percentual a participao de subclassificados em 2007.

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359

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Grfico 3 Percentagem de Ocupados nos Estratos Inferior e


nfimo segundo Grupos Ocupacionais Brasil 1981 a 2007*
Fonte: PNAD e IBGE/Microdados.
*
Exclusive reas rurais dos Estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima,
Par e Amap.

Concluso
360

Em um contexto de baixo crescimento do produto nacional, liberalizao comercial e financeira e profundas transformaes na economia e na estrutura produtiva, este trabalho procurou apresentar alguns indicadores que mostram o agravamento
e estagnao das j precrias condies de trabalho no Brasil.
O baixo crescimento econmico no foi suficiente para
absorver a crescente populao economicamente ativa e se
observou, a partir da dcada de 90, um substancial incremento da populao desempregada. A massa salarial cresceu
quase no mesmo ritmo da populao ocupada e o rendimento
mdio ficou praticamente estagnado. Houve, por outro lado,
queda dos rendimentos mdios em alguns dos principais segmentos da populao ocupada.
Observou-se, por exemplo, uma tendncia de reduo
dos rendimentos mdios dos setores melhor remunerados e
crescimento daqueles pior remunerados. Em relao s classes ocupacionais, verificou-se que o crescimento das classes
associadas a posies no-agrcolas (principalmente profissionais), em detrimento das posies agrcolas de baixos padres sociais, foi acompanhado por um processo que pode

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ser denominado de regresso social. Aumentou a parcela


de subclassificados em praticamente todos os grupos ocupacionais, principalmente naqueles de maior prestgio social.
Assim, a tnue reduo de subclassificados no conjunto da
populao ocupada se deveu s mudanas observadas na
composio da estrutura ocupacional, e no na melhora generalizada das classes ocupacionais.

Referncias
ANTUNES, R. Adeus ao trabalho?: ensaio sobre as metamorfoses e a centralidade do mundo do trabalho. So Paulo: Cortez, 2000.
BALTAR, P. Posio na ocupao e rendimento da populao ocupada em atividades no agrcolas no Brasil: 1981-2001.
In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 14., 2004, Caxambu. Anais... Caxambu: ABEP, 2004.

361

CARNEIRO, R. Desenvolvimento em crise: a economia brasileira no ltimo quarto do sculo XX. So Paulo: Editora
UNESP, 2002.
CORSEUIL, C. H.; FOGUEL, M. N. Uma sugesto de deflatores para rendas obtidas a partir de algumas pesquisas domiciliares do IBGE. Rio de Janeiro: IPEA, 2002. (Texto para
Discusso, n. 897).
GORI MAIA, A. Estrutura de classes e desigualdades no
Brasil. Campinas: LTR, 2008.
IPEADATA. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.
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IPEA. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br>. Acesso em: 5 dez. 2006.
KAGEYAMA, A.; HOFFMANN, R. Pobreza no Brasil: uma
perspectiva multidimensional. Revista Economia e Sociedade, Campinas, v. 15, n. 1, jan./jun. 2006.

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18/6/2009 09:47:39

MILLS, W. A nova classe mdia. Traduo de Vera Borda. 3.


ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1979.
QUADROS, W. J. Aspectos da crise social no Brasil dos
anos oitenta e noventa. 2003. Tese (Livre-Docncia) - Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas,
Campinas, 2003.

362

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 362

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10

SETOR INFORMAL: CONCEPES TERICAS


E CONVENINCIAS IDEOLGICAS
Fernando J. Pires de Sousa1

Nos pases desenvolvidos o capitalismo expandiu a sociedade assalariada e o seu pleno desenvolvimento implicou
a incorporao extraordinariamente expressiva da fora de
trabalho nessa condio. Se, por um lado, o assalariamento
constitua uma condio essencial ao regime capitalista para
o processo de acumulao do capital, por outro ele possibilitava gerenciar a coeso social a partir de um processo
gradual de satisfao de necessidades, graas, certamente,
ingerncia do Estado e organizao dos trabalhadores. De
princpio, foram contempladas as necessidades fundamentais sobrevivncia e, em seguida, as demais necessidades
inerentes s diferentes circunstncias da existncia humana
e das relaes sociais.
Os pases que no conseguiram engendrar esse processo apresentam problemas sociais graves de carter estrutural. Uma grande parte da populao, pelo fato de permanecer fora da relao salarial, no tem acesso aos frutos da
expanso e dos benefcios sociais, embora estes possam atingir nveis considerveis.

363

Face aos pases desenvolvidos, o fato marcante das economias que sofrem atraso econmico-social a existncia
representativa de atividades no comandadas por relaes
de produo formalmente estabelecidas. Isso constitui uma
problemtica que suscitou grandes polmicas sobre as teorias do subdesenvolvimento e da pobreza, a natureza e o papel do Estado (e a definio de polticas pblicas), a relao
1
Doutor em Economia pela Universit Paris XIII, Frana. Professor
do Departamento de Teoria Econmica, Faculdade de Economia,
Administrao, Aturia e Contabilidade (FEAAC) e dos cursos de
ps-graduao em Sade Pblica e em Avaliao de Polticas Pblicas da Universidade Federal do Cear.

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Estado-sociedade, e o papel dos organismos internacionais


a respeito da indicao de polticas direcionadas aos pases
do terceiro mundo.
Este ensaio visa, ento, a retomar a discusso acerca das
principais interpretaes que contemplam a questo do mercado informal com o propsito de remarcar a forte conotao
ideolgica intencionalmente manipulada pelas instituies
internacionais, por determinados autores e pelos estados
nacionais dos pases do terceiro mundo. Essa manipulao
usada como forma de paliar os problemas estruturais vinculados pobreza e questo social e perpetuar um padro
de acumulao fortemente excludente que tende a se aprofundar sob a gide neoliberal.

364

A dimenso que assume o informal, inserido em praticamente toda a estrutura produtiva, com uma forte expresso em termos de absoro de fora de trabalho, sempre conferiu um significado importante como campo de
convergncia de polticas pblicas. Estas visam a regular
uma situao que, dependendo da conjuntura, poderia ser
encarada como positiva para a promoo do desenvolvimento econmico, ou para, simplesmente, constituir uma
estratgia de enfrentamento da misria e dos problemas
sociais. A margem de manobra que esse significativo e heterogneo segmento de atividades possibilita constitui um
trunfo para se perpetuar o referido padro de acumulao
sem, todavia, chegar a comprometer a coeso social. Na realidade, legitimam-se formas de relao Estado sociedade nos pases do terceiro mundo como especificidades de
uma lgica de regulao fundada na reproduo do poder
do Estado em consonncia com a peculiaridade de reproduo do capital. Certamente este contexto, fundamentado
na legitimidade forosamente alcanada em razo da precariedade social existente, favorvel convergncia de
interesses contrrios ao avano dos direitos sociais e trabalhistas e de expanso do assalariamento formal da fora de
trabalho nesses pases.

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Concepes do Informal e Manipulao dos Organismos Internacionais


A gnese do conceito e sua evoluo sempre foram fortemente vinculadas aos interesses dos governos dos pases
centrais, que sob expressiva influncia das circunstncias da
conjuntura econmica foram ideologicamente difundidas
pelos organismos internacionais. A tentativa de definio
do setor informal surgiu, no incio dos anos 19702, devido s
inquietaes do escritrio internacional do trabalho perante
esse fenmeno quase de massa no terceiro mundo. De teorizao recente, este assunto suscitou a produo de uma literatura muito vasta dentro e fora dos pases subdesenvolvidos
e mudou de concepo segundo as polticas, especialmente
do Bir Internacional do Trabalho (BIT) e do Banco Mundial,
agncias portadoras dos interesses dos centros hegemnicos
do capitalismo mundial.
Em primeiro lugar, a viso predominante do informal
era depreciada, baseada no fato de que ele contradiz o predomnio de uma economia formal fundada sobre a empresa moderna, legalmente constituda e estruturalmente organizada.
Da passa-se a uma concepo de valorizao, que se poderia
mesmo considerar como imposta pela conjuntura da crise
econmica e do emprego, onde o informal seria a alternativa
dissimulada a fim de conter as tenses sociais.

365

O documento do BIT (BIT, 1972), publicado em 1972,


propunha estratgias para aumentar o emprego produtivo no Kenya, que, de maneira indita, inclua na definio de setor informal diferentes formas antigas de
sobrevivncia dos trabalhadores, que anteriormente eram
assimiladas s noes de marginalidade, de subemprego
e de pobreza (desde o comrcio ambulante, passando pelo
2
O conceito de setor informal foi disseminado pelo Bir Internacional do Trabalho (BIT), num estudo sobre o Kenya, em 1972, mas
o termo j havia sido empregado, pela primeira vez, por Hart (1973);
Cacciamali (1983); Charmes (1990) e Tokman (1990).

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trabalho domstico, ou ao seio da empresa formal no que diz


respeito no declarao do emprego)3. Em primeiro lugar,
o esforo era intensificar o desenvolvimento econmico para
integrar todos os trabalhadores na condio salarial, por meio
da modernizao. A formalizao do informal aparecia
como um imperativo para eliminar o anacronismo do atraso
econmico-social abolindo o dualismo entre um setor tradicional no qual predomina o subemprego e um setor moderno
fundado sobre o assalariamento da fora de trabalho.
Considerando a falta de reconhecimento da rentabilidade das atividades produtivas do setor no estruturado4
(uma outra maneira de evocar o setor informal), o relatrio
Kenya preconizava a existncia de um dinamismo neste setor
Antes do documento do BIT, o estudo de Hart (1973, p. 61-89),
que ele j tinha apresentado em 1971 (antes da sua publicao)
quando da conferncia sobre o subemprego urbano na frica,
analisava a problemtica do informal, mas sem lhe dar uma dimenso setorial, porque restrita questo da renda gerada por
essas atividades como complemento renda familiar, que compreende freqentemente recursos de origem formal e informal.
O carter setorial do informal foi dado pelo trabalho do BIT a
partir de uma viso do setor como agrupamento de unidades de
produo, identificadas a partir de caractersticas essencialmente tcnicas s quais se tem um fraco nvel de regulamentao.
(LAUTIER, 1994, p. 9-10, traduo nossa). Alm disso, a problemtica do informal a partir da renda (da renda real disponvel)
adotada por Hart (1973) foi em seguida substituda pela da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) - seguida tambm pelo
Programa Regional de Emprego para a Amrica Latina e o Caribe
(PREALC) por meio de uma abordagem privilegiando o emprego
(em termos de excedente estrutural de fora de trabalho), que se
torna dominante. (MIRAS, 1991).
4
No se deveria ento subestimar essa rentabilidade a partir do problema das baixas remuneraes do trabalho neste setor, pois os empregos oferecidos apresentavam um nvel de remunerao que, por
exemplo, era superior mdia da remunerao dos trabalhadores
na pequena agricultura. assim que se pode visualizar a migrao
para a cidade, cujas alternativas de ganhos no se encontram to
somente no setor estruturado, mas tambm no setor no estruturado
das cidades. (BIT, 1975).
3

366

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(pelo qual se poderia mesmo vislumbrar evolues tcnicas)


capaz de contribuir para o esforo de um desenvolvimento
integrado e sustentado. A estratgia era ento privilegiar o
crescimento (indistintamente, em todos os setores)5 e promover, a partir dele, uma melhor eqidade, pela via da redistribuio. Esta seria possvel pelo reforo das relaes entre os
dois setores por meio da eliminao das barreiras que tornavam difceis a intensificao dos fluxos de moeda, de bens e
de servios entre eles, bem como pela promoo do investimento produtivo no setor no estruturado.
De acordo com essa viso, o Estado exerceria um papel
primordial de interveno planificada no domnio econmico, suprimindo os obstculos regulamentares ao florescimento das atividades neste setor, intervindo na estrutura da
demanda para direcion-la mais para os produtos do setor no
estruturado e promovendo o aporte tcnico s atividades produtivas urbanas e rurais. O Estado poderia tambm intervir diretamente no desenvolvimento integrado por meio de compras
governamentais a ttulo de despesas de consumo e de investimento, e pelo estmulo subcontratao pelo estabelecimento
de contratos com os poderes pblicos e o setor estruturado em
termos capitalistas. (BIT, 1975). Neste sentido, o referido relatrio, enaltecendo as potencialidades do setor no estruturado
cujas atividades poderiam se tornar formais, de produo rentvel, caracteriza-o pela existncia de vrios fatores que o distinguem do setor estruturado. Esta caracterizao constitui mesmo
um trusmo, pois o que no caracterizava o formal seria fator de

367

Sobre a importncia atribuda ao setor no estruturado para o desenvolvimento, o relatrio assinala: Os programas oficialmente postos em prtica esto longe de ser completos. O setor no estruturado
pode ser considerado como um complemento ao desenvolvimento
planejado. A condio de se exercer, num quadro determinado, a
atividade econmica realizada em pequena escala neste setor pode
ter uma forte influncia na estrutura da economia do pas e contribuir para alargar a gama de atividades geradoras de renda que so
necessrias para uma populao em crescimento rpido. (BIT, 1975,
p. 270, traduo nossa).

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identificao do informal, simetricamente inverso. Desta


maneira, no difcil reconhecer o informal como setor.
Vejamos abaixo os fatores ligados ao setor estruturado
(ou formal) da economia, seguidos respectivamente dos
fatores do setor no estruturado (ou informal), postos
entre parnteses:

368

a) dificuldade de acesso aos ofcios em questo (facilidade de acesso);


b) demanda freqente aos recursos do estrangeiro (utilizao de recursos locais);
c) propriedade sob a forma de sociedade (propriedade
familiar das empresas);
d) operaes conduzidas em grande escala (escala restrita das operaes);
e) tcnicas forte intensidade de capital e freqentemente importadas do estrangeiro (tcnicas forte intensidade de mo-de-obra e adaptadas);
f) qualificaes obtidas no sistema institucional de ensino, freqentemente graas a cursos no exterior (qualificaes que se adquirem fora do sistema escolar oficial);
g) mercados protegidos por barreiras aduaneiras de
contingenciamento e licenas. (Mercados que escapam
de qualquer regulamento e so abertos concorrncia).
(BIT, 1975, p. 7-8).

De maneira semelhante, outro estudo, consubstanciado


no Programa Regional de Emprego para a Amrica Latina e
o Caribe (PREALC), reproduziu para a Amrica Latina a concepo setorial do informal adotada pelo BIT, confrontando ao
mesmo tempo uma dimenso moderna de organizao produtiva com outra cujas caractersticas eram opostas. (PREALC,
1978). Assim, no setor informal encontram-se as atividades a
baixo nvel de produtividade, os trabalhadores independentes
(com exceo dos profissionais), e as empresas pequenas no
organizadas. Alm disso, o emprego no guiado por critrios
tcnicos de acordo com as necessidades de contratao, pois a
demanda de mo-de-obra depende da parte da fora de trabalho no absorvida pelo setor formal. A caracterstica notvel
dos trabalhadores das atividades informais , por conseguin-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 368

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te, a precariedade. Uma razo fundamental pela qual eles se


encontram na precariedade que, em geral, so procedentes
da zona rural, com predominncia de jovens, pessoas idosas e
mulheres com baixa qualificao. Grande parte se compe de
analfabetos funcionais (menos de trs anos de escolaridade).
Estas caractersticas seriam j importantes para justificar
os diferenciais de remunerao do trabalho e da produtividade
em relao ao setor dinmico da economia. Contudo, ainda que
se possa associar em grande medida as atividades informais ao
subemprego urbano (os que tm rendimentos e/ou empregos
instveis), constata-se a presena de empregos de longa durao
em quase todos os ramos competitivos. A existncia de relaes
funcionais entre os setores informais e formais incentivava as
polticas do PREALC no sentido de promover a formalizao
do informal (preconizada pelo BIT), por meio de uma estratgia de seleo de ramos de atividades produtivas que apresentavam ligaes reais ou potenciais com o setor formal. J os
que no apresentavam tais caractersticas no seriam contemplados, pois tenderiam a desaparecer6. Em termos gerais, para
os objetivos de crescimento da produtividade e do rendimento
total do setor informal, atividades com maiores performances
seriam, portanto, selecionadas como objeto de medidas visando
ao aumento da eficincia econmica e da produo.

369

Logo depois deste trabalho do PREALC tem-se tambm


a contribuio para o pensamento terico sobre o informal, notadamente a partir das interpretaes de Souza (1980). De certa
forma, ante as apreenses referentes relao setor informal e
pobreza, como constante no documento do PREALC, at ento
dominante, a preocupao evidente deste autor era no cair na
6
Assim: Es necesario estudiar las relaciones intersetoriales a nivel de un
mismo rubro a fin de conocer qu actividades informales debern ser fomentadas y qu otras habrn de desaparecer, por las escasas perspectivas que
presentan. Se procurar que las primeras establezcan vnculos con el setor
formal, de manera que amplen su mercado y eleven su productividad y nivel
de ingresos; las segundas debern ser objeto de una poltica consistente en
la reubicacin de las personas actualmente ocupadas en ellas. (PREALC,
1978, p. 12).

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armadilha dualista7. Mas a ateno essencial consistia no esforo de negar uma concepo setorial do informal, caracterizado
assim por ser entendido como um depositrio de mo-deobra no assimilada pela economia formal. Isso decorreria da
facilidade de absoro de novos produtores (fracas barreiras
entrada), por corresponder a atividades de importncia econmica reduzida, situadas na base das estruturas oligopolizadas
ou sobre mercados competitivos, constituindo assim uma espcie de circuito inferior da economia que engloba, de resto,
um campo heterogneo de atividades. A questo seria ento
identificar as atividades produtivas que poderiam ser consideradas como no tipicamente capitalistas, pela inexistncia
representativa do trabalho assalariado8.
Assim, a viso de Souza (1980) reconsiderando a rentabilidade das atividades informais para fazer frente concorrncia
capitalista, no sentido da fraca eficincia produtiva como entrave
para se tornarem competitivas afasta-se das polticas de for-

370

Segundo Souza (1980, p. 131): o fato de definir dois setores diferenciados dentro da economia urbana no significa que se adote um esquema
analtico dualista. Pelo contrrio, o marco de anlise estabelecido distingue-se do dualismo devido s relaes existentes entre dois setores definidos e ao grau de homogeneidade que se encontra no seu interior.
8
Assim, no setor formal prevalecem as relaes capitalistas, no sentido de que se distingue a propriedade do capital e do trabalho, e que a
produo est dirigida principalmente para o mercado. No informal, por
sua vez, em que pese cumprir-se esta ltima condio, no predomina a
diviso entre proprietrios do capital e do trabalho e, conseqentemente, o salrio no constitui a forma usual de remunerao ao trabalho.
(SOUZA, 1980, p. 132-133). Souza (1980) define ento uma tipologia que
compreende as formas de organizao mercantis simples (sem assalariamento permanente, englobando as empresas familiares e trabalhadores
por conta prpria); os trabalhadores por conta prpria subordinados (os
que so autnomos, mas que, com efeito, produzem ou asseguram servios para uma nica empresa); os pequenos vendedores de servios; e o
servio domstico (que embora assalariados prestam servios a uma unidade no-econmica, s famlias. Considera tambm as quase-empresas
capitalistas, que agrupam microunidades econmicas, cuja organizao
assemelha-se s empresas familiares, que no podem ser caracterizadas
como unidade tipicamente capitalista, e que, apesar da existncia da relao salarial, a formalizao contratual legal no existe geralmente.
7

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malizao do informal preconizadas pelo PREALC, valorizando


ento o informal como uma alternativa de atenuao da questo
social. Contrape-se, assim, numa certa medida, s determinaes das agncias internacionais a paliar as repercusses sociais
da crise econmica, propondo, ento, a preservao e a promoo
de atividades informais. Em contrapartida, enquanto aquelas se
baseavam nas convices liberais de remoo do Estado, desregulamentando para facilitar a formalizao dessas atividades, a
tese de Souza (1980) propunha um papel importante do Estado
na sua identificao com vistas a proteg-las frente concorrncia
do setor formal9. Recomenda, ento, estender ao setor informal
polticas econmicas que privilegiam o setor formal, como facilidade ao crdito, financiamento, subsdios etc. Paralelamente,
considera importante o apoio especfico das polticas pblicas
no que se refere expanso de mercado para os produtos daquele setor via, principalmente, compras governamentais e
subcontratao e para a organizao e administrao dos microempreendimentos, inclusive a partir do cooperativismo. Prope tambm polticas de infra-estrutura, de cincia e tecnologia,
e de formao profissional com vistas a promover melhorias de
produtividade e da qualidade da produo e comercializao do
referido setor. Convm destacar que essa interpretao repercutiu de forma significativa no caso brasileiro, com forte influncia
terica nas investigaes empricas sobre o informal. (FUENTES,
1997).

371

De certa forma, tambm nesta mesma linha de preservao do informal, porm com forte vis liberal, o UNICEF
preconiza uma nova poltica para o terceiro mundo frente
urgncia de atenuar a situao de crise que colocava ento
9
Assim, ele assinala: indispensvel estabelecer os mecanismos para,
de alguma maneira, proteger o mercado do setor informal vis--vis o do
setor formal, junto com as medidas destinadas a aumentar o seu grau
de eficincia produtiva. [] A poltica para o setor informal deveria
como um primeiro passo identificar os setores nos quais se tratar de
restringir a penetrao ou ampliao da participao do setor formal.
[] O problema central da poltica de promoo ao setor informal passa a ser ento a seleo das atividades. (SOUZA, 1980, p. 181-183).

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o desenvolvimento no centro nevrlgico da questo social a


partir de uma nova onda ideolgica de ajustamento estrutural a rosto humano10. Certamente o malogro dos propsitos
do BIT e do PREALC suscitou a crtica da incapacidade dos
pases do terceiro mundo em eliminar as atividades informais pela sua integrao na economia formal a partir da promoo do desenvolvimento econmico sustentado, ao modo
dos trinta gloriosos, com a generalizao do assalariamento
da fora de trabalho. O desenvolvimento perdia, ento, sua
importncia frente a essa nova concepo do informal.

372

Por trs daquela expresso sugestiva e sensibilizadora escondia-se uma estratgia de intensificao liberal pela adaptao conjuntura adversa em que o informal passa a assumir
um lugar singular numa nova forma de apreender o desenvolvimento. Agora no mais pela apologia no sentido explcito de expanso do crescimento econmico e conseqente eliminao
do informal (integrando-o no setor formal), mas, ao contrrio,
pela promoo deste. A preocupao , ento, de atribuir-lhe
um papel importante como resposta aos problemas do desemprego e da precariedade social por meio da criao de empregos
De acordo com Cornia; Jolly e Stewart (1987, p. 2), o sentido dos termos
visage humain (rosto humano) compreendido por esta instituio do seguinte modo: As incidncias no plano humano do ajustamento devem
fazer parte integrante da poltica de ajustamento como um todo sem ser
tratadas para tanto como um elemento suplementar da proteo. Considera-se que h aqui uma inflexo na histria do informal, marcada por
uma fase em que existia uma alternativa de sobrevivncia pela possibilidade de transform-lo numa pequena empresa formal (de 1971 a 1985),
e outra fase (a partir de 1986) em que era considerado como uma sada
possvel para diminuir os problemas sociais. (LAUTIER, 1994).
11
A propsito dessa mudana radical de viso, Lautier (1991, p. 19, traduo nossa) observa: O objetivo no mais o de integrar toda a populao
no emprego moderno (pela integrao gradual dos indivduos, ou pela
modernizao das unidades de produo). to somente criar empregos
e rendas, quaisquer que sejam os tipos de emprego e os nveis de renda;
a dicotomizao da economia e da sociedade no mais vista de modo
patolgico (uma doena a erradicar); ela aceita, reivindicada. O desenvolvimento, ou o emprego, nesses discursos, no so mais questes
polticas ou econmicas, so unicamente questes sociais.
10

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e, por conseguinte, da gerao de certo nvel de renda11.


A responsabilidade imputada ao informal conduzia
ao outro pilar da estratgia liberal, ou seja, crtica referente
responsabilidade do Estado em relao ao informal, ou melhor,
de sua irresponsabilidade. A desregulamentao era a regra,
porque a justificativa do peso das leis assentadas no direito que
normalizam a formalizao das atividades produtivas (com extenso a toda sorte de burocratizao e de presso fiscal excessiva) impedia a organizao e a legalizao dos negcios. Em conseqncia, comprometia as perspectivas de investimento e de
retorno econmico para os microempreendedores. De qualquer
forma, era uma surpreendente negao da estrutura reguladora
concebida para gerar o processo de desenvolvimento fundado
na aliana entre o Estado e a indstria para edificar uma sociedade assalariada, sob a gide de um modelo poltico de carter
populista e de prticas corporativistas. (LAUTIER, 1991).
primeira vista isso poderia parecer paradoxal, mas
no o . Anteriormente, a noo de modernidade assentada no desenvolvimento significava a apologia do lado formal da economia que devia imperativamente assimilar o
lado informal (por conseguinte a importncia funcional das
leis demarcativas entre os dois). Doravante, modernidade
traduz-se pela apologia do setor informal, ou pelo menos
pela sua coexistncia pacfica com o setor formal (cujo no
cumprimento das leis no se traduziria como transgresso insuportvel). Em contrapartida, ao se pretender suprimir os
obstculos legais pela reduo ao mnimo de regulamentao
estatal relativamente ao emprego para promover a formalizao, esta se nivelaria por baixo. E isso por meio da legalizao
de atividades econmicas demasiadamente fracas, nas quais
residiriam as situaes de subemprego observadas em razo
da sub-remunerao da fora de trabalho. Poder-se-ia mesmo
afirmar ironicamente que se chegaria a formalizar o mnimo
de sobrevivncia do trabalhador. Com efeito, a questo era
antes suprimir os obstculos criao de pequenas empresas formais, mas na medida em que a desregulamentao no
comprometesse o controle das contas pblicas (considerando
a ameaa de deriva dos dficits interno e externo).

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O Debate Terico: O Informal em Relao ao Formal


e a Sua Importncia para a Acumulao Capitalista
Certamente, as propostas das instituies internacionais, como as do BIT/PREALC, repousavam sobre uma
concepo positiva das atividades informais em relao
dinmica global da economia, j que estas ltimas geravam
relaes benignas. (PREALC, 1978). Em outros termos, o informal , teoricamente, uma fonte potencial de acumulao,
quer seja considerado como autnomo ou complementar. O
fundamento a sua capacidade de gerar excedentes que, no
primeiro caso, so utilizados no prprio setor, o que geraria
o seu crescimento autnomo (na viso dualista da economia).

374

No segundo caso, a acumulao global seria favorecida


de maneira complementar pelo suporte dado ao setor formal graas integrao por meio da produo e pelo papel
atribudo aos ramos dos servios (principalmente o comrcio
e as atividades domsticas), de importncia complementar
produo nas atividades organizadas formalmente segundo o
modo capitalista. O potencial de progresso do setor informal
resultaria, assim, dessa inter-relao, o que favoreceria o acesso aos diferentes mercados dinmicos da economia, tornando
possvel a insero gradual de categorias dos trabalhadores
deste setor em melhores nveis de renda. Em consonncia, portanto, com estes quadros analticos, as polticas preconizavam
seja o investimento tecnolgico para melhorar a produtividade e a rentabilidade das atividades informais (considerando a
premissa da autonomia), seja o reforo de suas inter-relaes
com os outros domnios da economia. Alm disso, poder-se-ia
promover a integrao com os poderes pblicos (em harmonia
com a premissa da complementaridade), assim como reforar a
luta contra a pobreza pela redistribuio da renda12.
Preconizava-se, assim, a subcontratao com o setor formal e os governos, a intensificao das vendas da produo informal (por exemplo, ferramentas e equipamentos agrcolas) e ateno prestada aos
mais pobres por meio da redistribuio da renda. (PREALC, 1978).

12

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J a concepo de Souza (1980), considerando a importncia da heterogeneidade estrutural, que corresponde prpria
segmentao das atividades produtivas da economia de uma
forma geral, ope-se adoo de um quadro analtico nico no
sentido de englobar as diferentes atividades para investigar o
conjunto do setor informal. Contudo, conserva uma viso setorial da economia, pois o seu propsito distinguir as atividades
formais das atividades informais pelo critrio da existncia da
relao salarial que caracteriza o capitalismo. Assim, no informal, a propriedade do capital e a propriedade do trabalho no
so separadas; conseqentemente, a relao salarial no predomina. Nessa perspectiva, permanece como marca do informal o estatuto de atividades de importncia econmica reduzida, subordinadas de acordo com a hierarquia estabelecida
pela referida heterogeneidade s atividades organizadas de
maneira capitalista13. Ele reconhece a existncia de atividades
desde as dinmicas e fortes, em termos de absoro de mode-obra, at as com reduzidas capacidades de contribuio ao
crescimento econmico e com pouca expresso em termos de
gerao de ocupaes. E isso apesar da importncia atribuda a
uma viso global da economia, cujas relaes formal e informal
so complexas, complementares e competitivas, obedecendo
s leis gerais de acumulao do capital.

375

Como no fcil apreender este contexto, e principalmente de identificar de forma objetiva e operacional as linhas
demarcativas classificadoras entre esses dois tipos de atividades, compreende-se que, ideologicamente, o esforo para
se ter uma viso holstica funda-se na oposio prvia s
Tokman (1990, p. 122, traduo nossa) explica a heterogeneidade das
atividades informais, mas permanecendo com a concepo de setor,
em razo da caracterstica geral de uma variao limitada dos rendimentos: [...] apesar da heterogeneidade do setor, os rendimentos
ocupam finalmente apenas uma escala de variao bastante limitada.
[] A variao do rendimento nos parece indicar que, no conjunto,
seramos autorizados a conservar a idia de setor. Mas a variao do
modo de organizao e tambm do modo de determinao da renda
confirmaria a presena de diferentes segmentos neste setor.

13

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376

polticas pblicas reducionistas. Estas associam o informal


pobreza, procurando legitimar a adoo de polticas focalizadas que visam a atenuar a questo social pela via das polticas
voltadas para o mercado informal. A preocupao , portanto,
propor polticas macroeconmicas globais, mas que sejam capazes, numa certa medida, de suscitar distribuio de renda,
reduzindo assim a pobreza. Para se chegar a isso seria necessrio, em primeiro lugar, selecionar as atividades informais para
proteg-las da eliminao como conseqncia da expanso
do setor formal. (SOUZA, 1980)14. Duas medidas so, ento,
propostas por este autor como soluo baixa produtividade e
aos nveis reduzidos de renda caractersticos da produo e do
trabalho nas atividades informais. Elas compreendem polticas
de extenso do referido mercado, pela expanso da produo
em resposta a estmulos visando a aumentar a demanda dos
produtos procedentes deste setor, e polticas que visam a aumentar sua eficincia econmica, seja pela reduo dos custos
de produo, seja pelo crescimento da sua participao no valor
adicionado relativo ao agregado da produo da economia.
Outras formulaes tambm consideram teoricamente
o setor informal como incapaz de gerar excedentes importantes devido ao seu carter subordinado e dependente. A viso
transcende aqui o domnio das atividades localizadas, regionais e mesmo nacionais, para situar-se na esfera global, ou seja,
na lgica da acumulao do capital em nvel internacional. Esta
constitua a viso da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) em relao ao subdesenvolvimento,
cujo argumento fundamental consiste em que os pases industrialmente avanados retinham nas suas economias os seus
ganhos de produtividade, e se apropriavam, por diferentes
meios, daqueles que so gerados nas economias menos desenvolvidas. Conseqentemente, uma estrutura produtiva hetero-

14
Tendo em conta a incapacidade de expanso das atividades informais
frente concorrncia assimtrica com o setor formal onde, mesmo se
existissem polticas estatais de promoo deste setor, seria difcil se ter
xito devido sua heterogeneidade significativa. (FUENTES, 1997).

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gnea perpetuava-se nessas economias pela incapacidade de


disseminao uniforme do progresso tcnico que se concentrava nos ramos modernos sem integrar os ramos tradicionais,
que permanecem superpostos aos primeiros. J a teoria da dependncia, partindo da crtica aos determinantes externos vinculados relao centro-periferia e s propostas de superao
do subdesenvolvimento, pela via da industrializao, centra o
foco de anlise nos condicionantes internos dos pases do terceiro mundo, em particular da Amrica Latina, com nfase na
luta de classes. A correlao de foras polticas desfavorveis
classe trabalhadora perpetuava um modelo de dominao
francamente vantajoso acumulao de capital com concentrao de renda e patrimnio, fundado numa profunda desigualdade social. A proposta cepalina de industrializao forjava uma estrutura produtiva, e conseqentemente do trabalho,
fortemente anacrnica, pois restrita em termos de modernizao das relaes de produo e de expanso do assalariamento da fora de trabalho. (PREALC, 1978; THEODORO, 1988;
BRESSER-PEREIRA, 2005; FURTADO; FERRER, 1998).

377

Nessa concepo as perspectivas do setor informal so muito negativas. A dependncia do informal, numa situao de autonomia setorial, verificar-se-ia pelo carter marginal do acesso aos
mercados de matrias-primas e de produtos. Isso se d pelo fato
de sua expanso restringir-se dada a concorrncia a determinados produtos pela dificuldade de acesso produo de bens
dominados pela produo das empresas oligopolsticas do setor
formal, o que constitui uma restrio significativa sua acumulao produtiva e, por conseguinte, extrao de excedentes.
Se o setor informal mantm um nvel de integrao com
o setor formal, em seu detrimento (de maneira assimtrica), ao se considerar a explorao traduzida pelas restries
impostas pelos fornecedores e pelos compradores dos seus
produtos, bem como pelos fracos diferenciais de preos que
o prejudicam (compras muito caras e vendas baratas). Deste
modo, a sua vulnerabilidade consiste na sua fraca influncia
sobre a determinao dos preos e sobre o controle dos mercados, verificados exteriormente, de acordo com a lgica de

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acumulao ditada pela dinmica capitalista, notadamente


dos pases industrializados.
No entanto, h concepes que encaram tal realidade de
maneira no radical, considerando o setor informal numa situao intermediria, nem realmente autnomo nem fortemente
integrado ao setor moderno da economia. Neste caso, no
difcil compreender que este setor sofre de uma espcie de dependncia heterognea ligada a restries de ordem interna ao
processo de acumulao da economia nacional, bem como de
ordem externa, que caracteriza mesmo o subdesenvolvimento.
Assim, poucas alternativas permitem vislumbrar o seu desenvolvimento, mas outros fatores tornariam, contudo, possvel
manter sua existncia. (PREALC, 1978). Em sntese, o problema de uma viso dualista da economia no est superado.

378

Contudo, as severas crticas contra uma representao


dividida da economia conduziram os organismos internacionais a abandonar o postulado dualista, ou pelo menos fugir
desta referncia. Assim, as diferenas estruturais existentes no
sistema produtivo resultavam de uma lgica de acumulao
global especfica dos pases subdesenvolvidos, que se revelaram incapazes de distribuir os frutos do desenvolvimento de
maneira harmoniosa nas suas economias, o que explicaria a
existncia de profundas estratificaes tcnico-produtivas e
do mercado de trabalho. (FUENTES, 1998).
O progresso de sentido na perspectiva do setor tradicional sinnimo de atraso econmico, de fonte e reserva de
pobreza passou ento a congregar suas atividades sob uma
nova denominao capaz de associ-lo no idia de estagnao, mas, pelo contrrio, num estatuto mais elevado, compreendido como capacidade de empreender ou mesmo de arrefecer a questo social, aproximando-o assim das performances
das atividades produtivas modernas, ento associadas ao setor
formal. Parte-se assim do dualismo na direo agora do setorial. A viso de um setor informal no fechado nas suas leis
prprias de definio e de evoluo traduz-se, portanto, no reconhecimento de interdependncias entre os setores informal
e formal. Isso induziu mudanas tambm das polticas, com o

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abandono dos limites do informal para concentrar-se na promoo das relaes com os ramos dinmicos da economia.

A nfase no Estado como Ator Principal no Debate Terico sobre o Informal


A agitao terica que vem reforar ideologicamente os
dogmas liberais em relao s polticas econmico-sociais do
terceiro mundo surgiu em meados dos anos 1980, numa obra
que procurava apreender a problemtica do informal a partir
do estudo da realidade peruana. (DE SOTO, 1994). Este trabalho
teve por objeto deslocar o centro de gravidade das explicaes
sobre a existncia do informal (e de tudo o que o acompanha:
subemprego, marginalidade, pobreza), da esfera estrita das
conseqncias de um processo de desenvolvimento econmico
anacrnico para a inculpao do Estado. Este ltimo passa a ser
considerado o responsvel pelo excesso de regulamentao estatal promovido principalmente pelo direito. A persistncia no
subdesenvolvimento explica-se, ento, pelo freio imposto em
razo do excesso e do peso das normas para a disseminao e o
desenvolvimento de atividades produtivas segundo o estatuto
de empresas legalmente constitudas. O conceito de informal
foi construdo, portanto, em referncia existncia de atividades que se encontravam fora da estrutura legal formalmente
reguladora do funcionamento da produo social15.

379

Assim, a partir da primeira frase de abertura desta obra (no prefcio


edio francesa) apreende-se a averso ao abuso da interveno do
Estado na vida econmica e suas conseqncias nefastas para o desenvolvimento: Esta obra descreve a emergncia de uma nova classe, ator
da revoluo conduzida contra um sistema legal que constitui uma
verdadeira barreira contra o desenvolvimento. Esta classe compreenderia todos os que se encontram na informalidade, assim explicado:
A informalidade no mais um setor preciso ou esttico da sociedade; uma franja de sombra intermediria do mundo legal onde se
refugiam os indivduos quando o respeito das leis custa mais caro do
que transgredi-las []. As atividades informais so tambm aquelas
para as quais o Estado criou um sistema legal de exceo no qual um
informal pode agir, sem, contudo, aceder proteo e s vantagens
do sistema legal. (DE SOTO, 1994, p. 5, 20, traduo nossa).

15

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380

Para ter xito no seu empreendimento, o empresrio defrontava-se, assim, com uma dupla restrio, devendo por um
lado superar os obstculos ao acesso legalidade (os custos
de acesso legalidade) e, por outro, suportar os custos de
permanncia nesta condio (os custos de durabilidade).
Mas tal acepo no significa a supresso das boas leis, ou
seja, das que asseguram a eficcia da atividade econmica. O
Estado mnimo surgiria, portanto, aps a supresso das ms
leis, que gangrenam o corpo econmico, impedindo, desse
modo, o seu desenvolvimento16. Certamente, a concluso tirada deste balano de custos evidencia os prejuzos causados
acumulao pelos efeitos negativos da srie de fatores que
repercutem no funcionamento e na performance do conjunto
da economia. Assim seriam afetados notadamente a produtividade, os investimentos e o progresso tecnolgico. A ineficcia do sistema fiscal e a presso resultante do aumento dos
impostos e das tarifas pblicas seriam visveis. Alm disso, a
significativa representatividade das atividades informais e a
sua progresso gerariam restries elaborao de polticas
macroeconmicas de grande amplitude. (DE SOTO, 1994).
Nesta perspectiva, a obrigao legal a respeito da fiscalizao no
considerada como desfavorvel atividade econmica, mas um fator importante em relao determinao ou no da legalidade das
empresas. So mais os custos legais no fiscais (a multiplicao
das leis, que foram os empresrios a superar uma srie de restries
que efetuem inmeras diligncias junto s administraes at a gesto minuciosa do seu pessoal) que so os verdadeiros responsveis
pela presena significativa das atividades informais na economia. (DE
SOTO, 1994, p. 97-99, 111-113, traduo nossa). Alm disso, a ausncia
de uma boa lei, garantindo os direitos de propriedade, os contratos
e o direito extracontratual para promover o desenvolvimento das
atividades econmicas constituiria custos importantes para o empresrio informal. A estes custos acrescentam-se os custos simples da
ilegalidade (custos para escapar s sanes das autoridades; custos
para as transferncias ntidas ao setor formal e custos derivados do
no-pagamento de impostos e do no respeito s leis do trabalho)
para compreender o que o autor considera como o conjunto dos custos da informalidade suportados pelas empresas que vivem nesta
situao. (DE SOTO, 1994, p. 98, 115-122, traduo nossa).

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Essa viso passou ento a ser alvo das crticas dos defensores do papel do Estado como regulador da produo social,
procurando minar os fundamentos tericos desta nova interpretao, sublinhando sua fraqueza analtica por se limitar a
uma viso partilhada da sociedade. Assim, os que procuram
sobreviver graas ao trabalho informal esto verdadeiramente
nessa condio devido excessiva presena do Estado na estruturao das atividades econmicas. Ora, a expanso das atividades informais no terceiro mundo suscitou interpretaes
muito divergentes com respeito relao Estado-informal. Elas
vo da incapacidade tcnico-burocrtica (ou mesmo da falta de
elaborao mais detalhada do direito) do Estado para controlar
estas prticas, at a conivncia com a ilegalidade. E isso, politicamente, na medida de se defrontar problemtica social e
perpetuao de formas clientelistas e patrimoniais de poder.
No extremo, a tolerncia de atividades econmicas fora
das restries legais pode mesmo conduzir negligncia em
relao represso de prticas delituosas, como o trfico de
drogas, o contrabando e a corrupo17. Se o excesso de regulamentao e as despesas decorrentes so produtores de
informalidade, a no-aplicao do direito na proibio dessas atividades constitui uma espcie de precedente que, num
processo de generalizao, produz uma forma substantiva
de relao Estado-sociedade caracterizada pela mescla de cdigos pblicos e privados prejudiciais sociedade como um
todo. No entanto, parece que nos encontramos frente a uma
situao inelutvel desde que a causa estrutural da no-

381

Lautier (1994, p. 99-112). Em relao tolerncia do Estado para


com a informalidade, este autor considera que isso no representa
necessariamente um simples sinal de fraqueza do Estado. Porque
o estado, de fato, torna-se mesmo um modo de governo. O Estado
tolera a informalidade por razes mltiplas que decorrem mais da
necessidade poltica que da funcionalidade econmica. (LAUTIER,
1994, p. 105-106). Em termos de caracterizao geral a economia
informal no se encontra fora da regulao estatal; a no-observncia do direito negocia-se tanto quanto seu respeito. (LAUTIER,
1994, p. 108, traduo nossa).
17

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observao do direito seja inerente no-universalizao do


assalariamento nos pases subdesenvolvidos.
Alm disso, a no-generalizao da mercadoria nesses
pases, ou seja, a constituio de uma sociedade guiada pela
relao salarial no permitiria deduzir a natureza de classe do
Estado, como acontece nos pases desenvolvidos. No entanto,
essa deduo seria possvel perante as relaes mantidas com
a economia mundial constituda que representa assim uma
espcie de mediatizao da aplicao na periferia capitalista das
leis da acumulao que emanam das economias centrais. Nesta
perspectiva, o Estado sofre nestes pases restries externas permanentes em razo da necessidade de reproduo do capital
escala internacional. No mais, ele constitui o espao de difuso
das relaes mercantis e capitalistas necessrias realizao da
diviso internacional do trabalho, veiculando assim a violncia necessria para que ela se realize, conforme Mathias e Salama (1983).

382

O fenmeno do setor informal no terceiro mundo pode


assim ser antes a representao mais concreta dessa imposio na diviso internacional do trabalho que o resultado
de uma fraca determinao na aplicao das leis estatais de
regulao do mercado de trabalho18. No mais, o fraco desenvolvimento da proteo social nesses pases revela que o Estado mantm mesmo, em grande medida, uma legitimidade
fundada numa estrutura social bastante desigual. Alm disso,
Desse fato, o desenvolvimento do setor informal traduz as modalidades particulares de extenso do capital no contexto do subdesenvolvimento, manifesta os mecanismos originais de assalariamento
incompleto e/ou semi-assalariamento. A legitimao nos pases
subdesenvolvidos seria compreendida ento como resultante de
uma combinao entre a legitimao capitalista e tradicional.
(LAUTIER, 1994, p. 64, 97). Neste contexto, confronta-se com um tipo
de legitimao que mistura a observncia dos direitos e dos deveres
fundados na lei e no favor, difundindo, assim, as prticas clientelistas e corporativistas. Todavia, parece que so inelutavelmente os
imperativos da dinmica da acumulao capitalista para com esses
pases que definem esta situao.

18

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credita-se mesmo generalizao do assalariamento da fora


de trabalho o progresso do direito e a sua legitimao, cuja
referncia maior encontra-se no modelo de sociedade solidamente fundada sobre o capital e a relao salarial. Nestas sociedades, os papis dos parceiros sociais so bem definidos,
so regulados por uma estrutura poltico-legal e institucional
que assegura um estgio avanado de cidadania. Em outros
termos, a trilogia direitos civis, direitos polticos e direitos sociais destacados como os pilares que apiam as democracias
modernas uma realidade. Atingiu a sua maturidade graas edificao do ltimo pilar, durante esta segunda metade
do sculo. Este pilar garantiu no somente a estrita reproduo imediata da fora de trabalho pela implicao das responsabilidades dos empresrios na relao capital-trabalho, mas
principalmente a satisfao de uma gama de necessidades
inerentes sociedade como um todo (trabalhadores e notrabalhadores), sob a gide do Estado, a ttulo de cobertura
dos riscos sociais.

383

Relao Estado-Sociedade, o Informal e a Referncia ao Sistema de Emprego: Uma Forma Particular de Legitimidade
A partir de uma viso de unicidade das relaes sociais e de uma perspectiva analtica mais ampla, fundada
na relao Estado-sociedade, foi construdo, nos anos 1990,
um outro quadro terico que tenta compreender e explicar
o fenmeno do informal no terceiro mundo, em especial
na Amrica Latina. Em primeiro lugar, rejeita-se qualquer
referncia ao informal como elemento constitutivo de um
setor econmico (em aluso s explicaes das instituies
internacionais, notadamente o BIT e o PREALC), considerando que essa concepo foi imposta por tais organismos.
Negando o carter simbitico das relaes formais-informais
chegava-se a opor duas esferas de uma sociedade, todavia
nica, conforme Lautier et al. (1991, p. 8), ou mesmo ocultar,
sob essa dimenso nova e delimitada, a velha problemtica

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verdadeira da pobreza. Nesse sentido, denuncia-se veementemente a fora ideolgica dessa setorizao, considerando
sua importncia como substituio conceitual da pobreza no
sentido da marginalidade que se encontra ento englobada,
no setor informal, durante os anos 1970. Como setor, substituiria a dimenso poltica da questo social comprometendo
o modo de desenvolvimento econmico excludente (e mesmo pondo em questo a sociedade como um todo) por uma
dimenso tcnica, cuja soluo limita-se interveno das
polticas econmicas pblicas, restrita esfera setorial19. O
que utilizado como argumento essencial de negao do informal como setor, a saber, a relao de convvio legalidadeilegalidade, torna-se uma justificao da nova abordagem
constantemente centrada na informalidade.

384

Esta noo tenta explicar alm da onipresena do informal, ou seja, nas pequenas e nas grandes empresas (mesmo no setor pblico), e assumindo vrias formas (trabalho
independente, subcontratao) o binmio no obedincia
e no-aplicao da lei proibitiva do trabalho executado
em atividades econmicas informais como uma forma de
ser das naes menos desenvolvidas. Portanto, tais como
existem, estas naes tm tambm um Estado que consagra
relaes de informalidade com a sociedade, que afinal legitima a profuso de prticas mistas, ou mesmo as formas

Isso funciona ainda como instrumento de controle social pelo


Estado e de legitimao do seu poder: Neste sentido, o informal
efetivamente setor, e tanto que setor de interveno, tal qual o
vem os poderes pblicos. [] Tanto a marginalidade analtica e antropolgica quanto a noo de setor informal de ordem
econmica e operacional. Esta centralidade evitou a derrapagem
que podia provocar uma problemtica que do social viria a questionar a poltica. Com o setor informal, pelo contrrio, o econmico
(revestido de uma perspectiva operacional) limita-se a formular
respostas tcnicas (crdito, formao, gesto) de acordo com um
vocabulrio valorizador (microempresrios, promoo etc.), terminando por dar uma contribuio reabilitao do Estado. (MIRAS, 1991, p. 111-113).
19

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mistas do direito20, que se explica praticamente devido a no


generalizao da relao salarial.
A partir desta compreenso de informalidade estrutura-se o conceito de sistema de emprego como a articulao
dos diversos segmentos de atividades e de ativos que, na sua
disposio espontnea, constituem uma totalidade plenamente heterognea. Sob esta forma, este ltimo no poderia
ser ordenado em dois setores (um formal e outro informal),
cujo fundamento da coeso global e da dinmica encontra-se
no seu modo particular de regulao. O que diferencia ento
o sistema de emprego no terceiro mundo em relao ao dos
pases desenvolvidos a predominncia de uma especificidade reguladora das relaes entre os elementos que compem
esta heterogeneidade. Ela comandada por uma lgica de
reproduo do poder do Estado (bem como da reproduo
do capital) fundada sobre a negligncia na observncia do
direito, materializado por prticas paternalistas e clientelistas
que caracterizam a informalidade das relaes. Neste sentido, o sistema de emprego transcende a esfera do mercado
de trabalho no qual estritamente a oferta e a procura pela
mo-de-obra se vinculam para compreender o conjunto do
sistema articulado das unidades produtivas (de dimenses
diferentes: da grande empresa industrial ao artesanato de pequena expresso econmica; formais e informais em relao
ao respeito da lei). Isso compe a rede heterognea da estrutura de produo que no caso dos pases de capitalismo retar-

385

Por conseguinte, o no-respeito da lei como ngulo poltico de


anlise da informalidade um modo de funcionamento complexo
e coerente das sociedades e caracteriza igualmente as grandes e pequenas empresas, a administrao estatal e o contrabando. As formas mistas do direito misturam autoridade e conivncia, represso
e tolerncia, formalismo dos cdigos e laxismo das prticas. (LAUTIER, 1991, p. 6-8, traduo nossa). Mistas por um lado porque procedem de compromissos entre cdigos pblicos e cdigos privados,
por outro lado porque os elementos de cdigos pblicos que aqui
se encontram no so freqentemente sancionados pela justia estatal. (LAUTIER, 1990, p. 190, traduo nossa).
20

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datrio (pases onde o assalariamento no predominante),


as relaes so mediadas pela prtica da informalidade. (MIRAS, 1991; THEODORO, 1988).

386

Se a informalidade materializa-se por acordos implcitos


entre os agentes econmicos (empregadores e trabalhadores),
fora do quadro legal, o consentimento do Estado a estas prticas caracteriza apenas uma forma particular de legitimidade.
Essa legitimidade gera uma espcie de consolidao da excluso social pela assimilao daqueles que, permanecendo em
condies de trabalho informais, seriam naturalmente excludos da proteo social institucionalizada para acolher notadamente os que so protegidos pela condio salarial. Encontrase assim perante uma situao que parece paradoxal devido
coexistncia entre normas jurdicas que estruturam relaes
formais no mundo do trabalho e normas tcitas (que no obedecem, portanto, as regras legais), mas, contudo, legitimadas.
Certamente, elas alteram esta formalidade, mas na realidade
participam sob uma forma integrada da definio de um regime singular de acumulao que reproduz as desigualdades.
Com efeito, existiria uma espcie de complementaridade entre integrao e excluso social, constituda por uma representao de cidadania assimtrica apoiada pela coeso social de diferenas de estatutos devido mediao das prticas
clientelistas. , portanto, a partir das relaes entre o Estado
e a sociedade civil fundadas sobre a harmonia entre uma estrutura legal pblica e arranjos que caracterizam a informalidade das relaes na esfera privada, que se forma enfim um
todo institucional regulador das relaes sociais e do trabalho. Isso permite a viabilidade de um processo simultneo de
integrao e de diferenciao social. (MARQUES-PEREIRA,
1998). Sob este ngulo, importante sublinhar o contraponto
em relao maneira de manter a coeso social nas sociedades onde predomina o respeito legalidade estatal.
A legitimao do papel centralizador do Estado, fundado no seu princpio de soberania para salvaguardar a identidade da nao, confere-lhe o poder da edificao normativa

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que progride a fim de barrar os antagonismos e promover a


coeso social21. A estratgia visando a moderar a fora dos
conflitos polticos consiste em promover a diferenciao social (resultando ela prpria desse processo de normalizao)
materializada por uma estratificao categorial crescente que
enviesa a luta social (fragmentando-a) por meio da iluso da
ascenso no estatuto categorial22. H, assim, duas maneiras de
manter a coeso social, uma integra excluindo e o cimento
da coeso so as prticas clientelistas (ou a informalidade)
, enquanto o outro integra diferenciando e o cimento da
coeso ento a normalizao. O que evidente o fato de
que nos dois casos o capitalismo sempre sai ganhando, pois
sua preservao assegurada, e at mesmo a promoo do
seu tnico: as diferenciaes sociais23.
Ultrapassando o estrito domnio econmico na definio do setor informal, a maneira de analisar o fenmeno da
existncia de relaes de produo fora das regras formais de
organizao funcional e jurdica refora a crtica setorializao da economia. Se existem outras motivaes na escolha
dos indivduos em relao sua insero na vida do trabalho
que no sejam guiadas por uma racionalidade apenas econmica e que ponham em confronto as opes trabalho formal-informal, no se poderia considerar estes dois campos de
acesso ao trabalho como claramente dissociados. Motivaes

387

21
O Estado tem, portanto, uma dupla face: a unidade de processos
polticos que institui as normas; a pluralidade dos processos administrativos que as gerenciam. O processo poltico distingue a normalizao
estatal da normalizao contratual porque ele procede da soberania da
nao. (AGLIETTA; BRENDER, 1984, p. 113, traduo nossa).
22
A normalizao separa, define lugares, distribui indivduos nas
funes, estratifica grupos e atribui papis. [] Essa dupla realidade do Estado, por sua vez centralizada no respeito ao princpio
de soberania e agente de uma normalizao cada vez mais flexvel
e diversificada, represa os antagonismos que poderiam revelar-se
irredutveis se eles se aprofundassem, e transforma os afrontamentos polticos em lutas categoriais para a conquista de posies numa
estratificao social em movimento. (AGLIETTA; BRENDER, 1984,
p.13, 113-114, traduo nossa).

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que, alm disso, so tornadas evidentes por inquritos antropolgicos sobre a carreira profissional dos trabalhadores
e pelos aspectos sociais e familiares de suas vidas. Embora
os inquritos sejam restritos para se generalizar a negao da
diviso setorial da economia em geral, relativizando a idia
globalizante de sistema de emprego24, eles evidenciam a existncia de outros fatores determinantes. Estes so no somente
de natureza econmica, mas tambm de natureza social, pois
conduzem os agentes econmicos a se engajarem numa atividade legalmente constituda ou no.
Na perspectiva global do sistema de emprego, a verdadeira complementaridade entre informal e formal25 reenvia
considerao os aspectos inerentes legalidade e legitimidade que regulam as formas de trabalho. Em sntese, a questo
central na perspectiva analtica aquela em relao lei e ao
seu aporte na definio da legitimidade, o que torna compreensvel a evoluo da regulao do sistema de emprego e as

388
Sobre este aspecto da importncia da diferenciao social para o
capitalismo, convm citar esta passagem: Uma sociedade animada
pelo capitalismo tem mesmo que mover-se na ambivalncia para
no matar uma fora que , por sua vez, sua energia vital e seu veneno. Ela mantm sua coeso produzindo diferenciaes, ou seja, organizando-se. Na sociedade assalariada essa organizao se define em
torno de duas relaes fundamentais: a concorrncia comercial e a relao salarial. (AGLIETTA; BRENDER, 1984, p. 17, traduo nossa).
24
A antropologia do trabalho torna evidente a no-oposio entre
os setores formal e informal, mas os resultados obtidos por enquetes realizadas a nvel microssociolgico so bastante restritos para
autorizar a sua extrapolao para as relaes escala macrossociolgica: A generalizao, em termos de sistema de emprego, dos
determinantes sociais das relaes de trabalho, situados numa escala microssociolgica (o bairro ou a empresa, por exemplo), suscita mltiplas questes de mtodo que tornam problemtica uma
definio satisfatria desta noo. (MARQUES-PEREIRA, 1998, p.
314, traduo nossa).
25
O que no se resume a uma complementaridade econmica entre
dois setores, pois necessrio sublinhar a importncia das diferenas de engajamento no trabalho de acordo com a existncia de uma
estrutura legal e o tipo de legitimidade decorrente.
23

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conseqncias em termos de estruturao (ou, mais precisamente, de reestruturao), bem como de reproduo da fora de trabalho. (MARQUES-PEREIRA, 1998). Essa regulao
pode assumir a orientao vislumbrada pelos poderes pblicos por meio da implementao das polticas sociais de emprego (que obedecem notadamente a objetivos guiados por
restries conjunturais), segundo o grau de legitimidade que
chegam a inserir. sob este aspecto que se pode apreender a
amplitude do carter singular de legitimao do Estado nos
pases da Amrica Latina, em especial no Brasil. Com efeito,
sua forma construiu-se ao longo dos anos por um processo
pedaggico de elaborao da cidadania que confere legitimidade a um movimento (aparentemente contraditrio) de incremento da excluso. Isso tem se verificado simultaneamente
na integrao social, o que permite explicar por que a questo
social no provoca desdobramentos que poderiam comprometer a ordem social e poltica. Na realidade, conforme Sousa
(2006), pode-se considerar que o mercado de trabalho constitui uma varivel de ajuste para a globalizao e para a proteo social.

389

Concluso
A formalizao do informal, preconizada pelo Relatrio
Kenya e PREALC, e pela proposta de De Soto (1994), e sua
preservao ou mesmo proteo, segundo as propostas do
UNICEF, apresentam forte vis liberal pelo fato de promoverem a desregulamentao das atividades produtivas, portanto, com reduo de direitos trabalhistas e sociais. Isso condiz
com o entendimento ou no do informal como setor dinmico e gerador de excedente econmico. Num caso, parte-se da
premissa de relaes funcionais entre os dois setores, sendo
necessria a desregulamentao para facilitar a formalizao,
considerando que essas atividades apresentam certo grau de
dinamismo e eficincia, contribuindo, assim, para o desenvolvimento econmico, mas na perspectiva de expanso do
setor formal, eliminando, pela absoro, o setor informal.

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Chega-se mesmo a estimular a proliferao das atividades


informais com vistas a formaliz-las. Em certa medida funcionaria como uma espcie de incubadora de empreendimentos produtivos a partir da ao do Estado. como se o Estado assumisse a incubao de atividades informais. Noutro
caso, desconsidera-se a capacidade de gerao de excedentes
dessas atividades, portanto com fraca capacidade de insero
concorrencial no capitalismo segundo normas legais exigidas
de funcionamento e, por conseguinte, de contribuio ao desenvolvimento econmico. Nessa perspectiva, o papel central
desempenhado pelo informal no passaria de uma estratgia
do Estado com vistas a explor-lo enquanto importante trunfo para paliar a questo social, cujas atividades existentes deveriam ser protegidas e at estimulada sua proliferao, a
despeito do prprio impedimento legal.

390

De forma incisiva, a proposta De Soto (1994) que centra


as crticas mais aguadas sobre o Estado, culpando-o pelo excesso de normas que dificultam a disseminao de atividades
produtivas legalmente constitudas. Esta a razo pela qual
se justificaria a existncia de um significativo setor informal
e a persistncia de uma situao social precria, fundada
na marginalidade, no subemprego e na pobreza. Ele passa
ento a advogar a favor da desregulamentao estatal, todavia circunscrita supresso do aparato normativo que
constitui uma carga de custos formalizao dos empreendimentos, mas que no prejudique o funcionamento do
mercado nem afete substancialmente a arrecadao fiscal.
Em outros termos, sua preocupao reside em reduzir a
carga da burocracia, eliminando as ms leis responsveis
pelos custos no-fiscais. Neste sentido, o autor acredita na
capacidade expansiva dos empreendimentos no formais
aproximando-se, assim, das argumentaes dos organismos internacionais, mas propondo uma desregulamentao que no chegue a prejudicar o pleno desenvolvimento
das atividades econmicas.
A anlise do UNICEF (CORNIA; JOLLY; STEWART,
1987) sobre o carter no dinmico das atividades informais

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considera-o como estratgia, por um lado, de preservao da


ocupao de parcela considervel da PEA e, por outro, como
nvel precrio de sustentabilidade econmica da populao
pobre pela obteno de certa renda. Essa dupla funo, garantia de ocupao e de renda mnima, funcionaria, assim,
como amortecedora das tenses sociais como preveno ao
aprofundamento dos ndices de criminalidade e marginalidade etc. Vale registrar que a idia subjacente no era uma
aposta na capacidade dinmica e de gerao de excedente das
atividades informais e no prprio dinamismo da economia
como um todo, cujas foras convergiriam para o avano na
formalizao das atividades e, conseqentemente, para a expanso do assalariamento da fora de trabalho. Muito pelo
contrrio, era antes simplesmente no seguir o rigor exigido
pelo Estado para a existncia legal das atividades produtivas
ou eliminar os entraves para o livre exerccio de significativa
parcela de microempreendimentos.
Souza (1980) reconhece tambm o informal como forte
absorvedor de fora de trabalho e no necessariamente
como potencial produtivo em termos capitalistas e exercendo significativo papel social relativamente pobreza.
Todavia, ele discorda das outras concepes por identificar uma sada para o setor informal, mas no pela via da
desregulamentao das atividades produtivas. Muito ao
contrrio, considera importante a interveno do Estado
no sentido de proteger e promover as diversas atividades
estendendo ao setor informal polticas econmicas e polticas pblicas que privilegiam o setor formal. Dessa forma
aqui no se vislumbra a retirada do Estado pela precarizao do formal para aproxim-lo do informal ou facilitar sua absoro, mas sim levar ao informal as vantagens
e os privilgios dispensados ao setor formal, combatendo
deste modo uma sorte de discriminao negativa, caso se
possa encarar assim, referente s atividades desenvolvidas
no setor informal. O combate pobreza ou precariedade
social tem aqui uma conotao valorativa de incluso social, embora reconhecendo o baixo potencial de expanso

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 391

391

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econmica dessas atividades, no sentido mesmo de ultrapassarem os limites da informalidade e alarem assim
condio de atividades formais.

392

Todas essas concepes apresentam, todavia, a caracterstica comum de encarar o informal na perspectiva setorial, o que constitui objeto de crtica pelas interpretaes que
partem de uma viso de integralidade consubstanciada na
lgica que permeia as relaes Estado-sociedade nos pases
do terceiro mundo relativamente aos do primeiro. Nesse
sentido, insere-se aqui o conceito de informalidade como
especificidade de regulao existente naqueles pases fundada na reproduo do poder do Estado, em consonncia
mesmo com a especificidade de reproduo do capital. O
informal estaria presente assim em toda a estrutura produtiva graas informalidade das relaes Estado-sociedade,
o que possibilita transcender a prpria dimenso de mercado de trabalho na perspectiva da constituio do conceito
de sistema de emprego que articula os diversos segmentos
de um conjunto de atividades plenamente heterogneas. A
especificidade nesta forma de regulao chega mesmo a se
legitimar por assumir um significado cultural nas referidas
sociedades onde h coexistncia harmoniosa entre uma dimenso normativa, formalmente legal, e outra tcita, portanto margem da legalidade. Como elemento de consolidao dessa legitimidade se sobressai ento toda uma rede
de mediaes clientelistas que favorecem a integrao do
tecido social por meio de relaes informais mantidas entre
as esferas polticas, econmicas e sociais.
Enfim, a heterogeneidade identificada no conceito de
sistema de emprego constitui mesmo o jeitinho plagiando o adgio popular do jeitinho brasileiro colocado em
prtica pelo Estado e pelo capital nas sociedades terceiromundistas, notadamente da Amrica Latina, para acomodar
a pobreza e o fraco aparato pblico de proteo social a um
regime de acumulao excludente que usufrui sobremaneira desta rede de relaes no amparadas pela normalidade
jurdica. A legitimidade desta situao se verifica pela fora

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ideolgica de uma dominao que se fundamenta na inexorabilidade da falta de alternativas pela via da plena incluso
social e do estatuto da cidadania. dessa forma que se abona o exerccio de atividades informais para os que se encontram nos limites da sobrevivncia e se dissemina em toda a
estrutura produtiva a insero de atividades profissionais
precrias como forma de se conservar (ou obter ganhos suplementares ao salrio direto) um lugar no sistema de emprego. No geral confere uma satisfao restrita das necessidades, contexto que se aprofunda com a desregulamentao
e a flexibilizao das relaes de trabalho verificadas com o
avano neoliberal.

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396

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11

MODERNIZAR SEM EXCLUIR


Marcio Pochmann1

Introduo
O inegvel comportamento do mercado de trabalho menos desfavorvel mo-de-obra na atualidade encontra-se
diretamente relacionado ao melhor desempenho da economia brasileira. Longe do ideal, contudo, percebe-se ainda o
predomnio de longas jornadas de trabalho, salrios baixos e
desiguais, alm de forte insegurana e desproteo na maioria
das ocupaes existentes. Sem falar do desemprego a superar
a taxa de 8% do total da fora nacional de trabalho.
Mas o avano do ambiente mais adequado e contnuo
nos investimentos (pblicos e privados) no Brasil poder permitir economia registrar, proximamente, um conjunto de
indicadores de desempenho do mercado de trabalho comparvel ao verificado ao longo da dcada de 1970, ltimos anos
do perodo de ouro vivido pelo capitalismo nacional. Dessa
forma, o pas interromper a fase de quase trs dcadas de
piora considervel e generalizada no padro de vida daqueles que possuem somente a sua fora de trabalho para sobreviver, conforme apresentado a seguir.

397

Para isso, contudo, o presente estudo precisou se apoiar


na sistematizao de uma srie de dados oficiais gerados
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
censos demogrficos, pesquisa nacional por amostras de
domiclios, contas nacionais, ndices de preos, entre outros.
Em sntese, a apresentao dos dados agrega elementos mais
substantivos interpretao sobre a relao da macroeconomia com o mercado de trabalho desde o final do milagre
Professor e pesquisador licenciado do Instituto de Economia (IE) e
do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT)
da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Presidente do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).

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econmico durante o regime militar at o primeiro mandato do Governo Lula.


Alm disso, destaca-se tambm o breve registro sobre
o atual padro de contratao laboral brasileiro, incapaz de
permitir a convergncia dos requisitos de segurana no emprego e da formao no local de trabalho com a elevao da
produtividade. A sua reviso, portanto, constitui-se uma tarefa principal de modernizao das relaes de trabalho combinado ao ambiente de fortalecimento das condies macroeconmicas no Brasil. Do contrrio, a sociedade perde, mais
uma vez, a oportunidade de fazer convergir o crescimento
econmico com o pleno emprego e a distribuio mais desigual da renda e da riqueza.

Condies Gerais da Macroeconomia do Emprego

398

Com expanso mdia de 8,8% ao ano, a dcada de


1970 conferiu o ltimo flego do ciclo de meio sculo de
contnua expanso rpida e sustentada da economia nacional verificado desde o incio dos anos 30. O que se assistiu
a partir de 1980 foi a seqncia do baixo dinamismo econmico (2,4% a.a.) acompanhada de significativa oscilao
nas atividades produtivas2.
Em conseqncia, o funcionamento do mercado de trabalho produziu amplo resultado desfavorvel ao conjunto da
mo-de-obra. Assim, o ltimo quartel de sculo que se iniciou
com a crise da dvida externa (1981 83) caracteriza-se como
um dos mais longos e regressivos social e economicamente
aps a abolio da escravido (1888), com semi-estagnao do
produto por habitante e queda na taxa dos investimentos.
De um lado, prevaleceu a contnua perda de participao relativa do rendimento do trabalho na renda nacional.
De outro, assistiu-se ao avano tanto das ocupaes precrias
2
Para maiores detalhes sobre as razes do fim do ciclo de ouro do
capitalismo brasileiro, ver Mello e Belluzzo (1983).

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demarcadas pela desproteo social e trabalhista quanto do


desemprego aberto em escala jamais observada no pas.
60
56,6

50

52,0
50,0
45,0

40

39,1

30
1959/60

1969/70

1979/80

1989/90

2005

Grfico 1 Brasil Evoluo da Participao do Rendimento do


Trabalho na Renda Nacional em Anos Selecionados (Em %)
Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nas Contas Nacionais Publicadas pelo IBGE.

Quando se analisa o perodo de trinta anos (1976 a


2006), percebe-se, por exemplo, que o Produto Interno Bruto
(PIB) cresceu taxa mdia anual de somente 2,8%, sendo de
2,9% como mdia anual na dcada de 1980, de 1,8% na dcada de 1990 e de 3,1% no perodo de 2000 a 2006. A perda
de dinmica da economia nacional deveu-se muito mais ao
esvaziamento dos investimentos produtivos no mesmo perodo de tempo (crescimento mdio anual de 1,6%) do que
o baixo comportamento do consumo interno (crescimento
mdio anual de 2,6%).

399

Em sntese, o investimento registrado em 2006 foi 30,4%


inferior trajetria do Produto Interno bruto (PIB) desde
1976. Tambm em comparao ao PIB de 2006, percebe-se que
o consumo das famlias foi 8,2% menor, o que indica o quanto
os agregados externos passaram a ter importncia maior na
composio do produto brasileiro.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 399

18/6/2009 09:47:40

250

232,5

230
210
213,4
190
161,7

170
150
130
100,0
110
90
70
76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

PIB

Consumo das famlias

Investimento

Grfico 2 Brasil Evoluo do ndice do PIB, do Consumo


e dos Investimentos (1976 = 100)
Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nas Contas Nacionais Publicadas pelo IBGE.

400

Na realidade, parte importante do desempenho do produto nacional passou a estar associada economia internacional. Entre 1976 e 2006, as exportaes cresceram ao ritmo
mdio anual de 7,9% e as importaes subiram 4,7% ao ano.
Enquanto as vendas do Brasil para o exterior aumentaram 4,2
vezes mais rapidamente que o PIB, as compras realizadas por
residentes no exterior cresceram 1,7 vezes acima da evoluo
do prprio Produto Interno Bruto.
Com o ajuste exportador procedido no incio da dcada
de 1980, a abertura comercial e a internacionalizao da economia nacional verificadas nos anos de 1990, a insero do
Brasil no exterior ganhou maior importncia. Essa novidade
em relao economia nacional trouxe implicaes tambm
para a composio setorial do PIB.

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1000
900

978,4

800
700
600
500

400,4

400
300
200

232,5

100
0
76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Exportao

Importao

PIB

Grfico 3 Brasil Evoluo do ndice de Exportao e de


Importao (1976 = 100)
Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nas Contas Nacionais Publicadas pelo IBGE.

Frente discrepncia no desempenho dos componentes


(internos e externos) da demanda agregada nacional nos ltimos trinta anos, a estrutura da produo sofreu alteraes
significativas. A principal ocorreu nos setores agropecurios
e industriais, com a perda relativa de importncia em relao
ao setor de servios.

401

70
64,0

59,2
60
49,2
50

43,7

39,9

45,1

40

30,9

32,9

30
20
11,2

10,9

7,9

10

5,1

1976

1986

Agropecuria

1996

Indstria

2006

Servios

Grfico 4 Brasil Evoluo da Composio do PIB (Total = 100 %)


Fonte: Elaborao Prpria do Autor Baseada nas Contas Nacionais Publicadas pelo IBGE.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 401

18/6/2009 09:47:40

Na composio geral do PIB, o setor agropecurio respondeu, em 2006, a somente 53% do que equivalia em 1976
(de 10,9 para 5,1%), assim como o setor industrial foi somente
77,4% do que era no mesmo perodo de tempo (de 39,9 para
30,9%). Somente o setor tercirio (servios) cresceu a sua
participao relativa em 30% (de 49,2 para 64%) entre 1976
e 2006.

Comportamento do Mercado de Trabalho

402

Diante de to intensa alterao na estrutura produtiva,


acrescida ainda do baixo dinamismo da produo e da forte oscilao no nvel de atividade econmica, o mercado de
trabalho apresentou, em sequncia, situao indita at ento
observada. Em trinta anos de desempenho singular da economia nacional o mercado de trabalho registrou gerao de
excedente de fora de trabalho quase cinco vezes maior em
2006 que o verificado em 1976.
570
520
470
466,7

420
370
320
270
220
170
120

208,2
100,0

70
76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0

Desemprego

Ocupao

Grfico 5 Brasil Evoluo do ndice da Ocupao e do


Desemprego (1976 = 100)
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) Ajustada Publicada pelo IBGE.

Isso ocorreu fundamentalmente porque a abertura de


novas vagas ficou aqum do ingresso de mo-de-obra no in-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 402

18/6/2009 09:47:40

terior do mercado de trabalho. Para a entrada mdia anual de


quase 2 milhes de trabalhadores a economia gerou prximo
de 1,7 milho de vagas em mdia a cada ano. Em sntese: de
cada grupo de 100 pessoas ativas que ingressaram no mercado de trabalho 85 trabalhadores encontraram algum tipo de
ocupao, enquanto 15 permaneceram desempregadas.
Alm do desemprego aberto em alta percebe-se tambm
o comportamento desfavorvel do rendimento do trabalhador. Especialmente em relao evoluo do PIB, que cresceu
2,8% ao ano, o rendimento mdio real do ocupado aumentou
somente 1,1% ao ano em mdia entre 1976 e 2006, apontando
o desvio da renda para os proprietrios.
Em trs dcadas o rendimento mdio real dos ocupados apresentou cinco movimentos de expanso do seu poder
aquisitivo (1980-1981; 1985-1986; 1989; 1993- 1996; e 20052006) e quatro movimentos de queda (1976-1979; 1987-1992;
1997- 2004). O ano de maior poder aquisitivo do rendimento
do trabalhador foi em 1986 (Plano Cruzado) e o menor em
1979 (poltica salarial de arrocho do regime militar).

403

130
118,9
120
109,9

106,6

110

100,0
100

90

82,9
89,2

89,9
80
76,6

70

73,5

72,6
66,9
60

76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0

Grfico 6 Brasil Evoluo do ndice do Rendimento Mdio Real dos Ocupados (2006 = 100)
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) Ajustada Publicada pelo IBGE.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 403

18/6/2009 09:47:40

Em paralelo ao elevado desemprego e contida evoluo na remunerao mdia dos trabalhadores, observou-se o
avano da precarizao dos postos de trabalho. A tendncia
de conteno expanso das vagas sem proteo da legislao social e trabalhista que vinha se verificando at o final da
dcada de 1970 foi interrompida com a crise da dvida externa logo no incio dos anos 1980.
Somente na segunda metade da dcada de 1980 os postos de trabalho protegidos voltaram a superar brevemente
as ocupaes sem nenhuma proteo social e trabalhista. A
partir da dcada de 1990, por sua vez, ganhou dimenso a
gerao dos postos de trabalho precrios, sem proteo social
e trabalhista, que ainda permanecem superando o total das
vagas protegidas existentes no interior do mercado de trabalho no ano de 2006.

404

Aps o ajuste no interior do mercado de trabalho


transcorrido durante o governo Collor, que comprimiu
drasticamente o emprego de boa qualidade no pas, a distncia que separa o conjunto das ocupaes desprotegidas
do segmento de trabalhadores cobertos pela legislao social e trabalhista passou gradualmente a ser reduzida. Mas
foi somente a partir de 2000, com a mudana no regime
cambial, que a gerao de ocupaes protegidas passou a
ocorrer em maior ritmo que os postos de trabalho desprotegidos. No ano de 2006, por exemplo, a maior parte das ocupaes (51,2%) no Brasil ainda no possui qualquer tipo de
proteo social e trabalhista, enquanto em 1999 eram 56,5%
do conjunto dos ocupados.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 404

18/6/2009 09:47:40

59
57,0

57

56,5

55
53

50,3

51
49
47
45

52,3

52,1

49,7

50,7

51,2

49,3

48,8

47,9
47,7

43
43,0

41

43,5

76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1

Ocupao protegida

3 4

5 6

Ocupao desprotegida

Grfico 7 Brasil Evoluo da Composio dos Trabalhadores Ocupados segundo Grau de Proteo* e de Desproteo** (Total = 100%)
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) Ajustada Publicada pelo IBGE.
* Proteo: ocupaes com alguma proteo por parte da legislao social e
trabalhista, como no mnimo o acesso previdncia social.

405

** Desproteo: ocupaes sem nenhuma proteo por parte da legislao


social e trabalhista.

Em sntese, percebe-se que durante os ltimos trinta


anos (1976-2006), o funcionamento do mercado de trabalho
no se apresentou, em geral, favorvel ao conjunto dos brasileiros. Em consonncia com a grave situao da economia
nacional, caracterizada pelo baixo dinamismo e elevada oscilao nas atividades produtivas, os trabalhadores tiveram de
conviver com o significativo desemprego aberto e a ampliao dos postos de trabalho precrios.
No obstante as condies gerais de degradao do trabalho humano no Brasil, percebe-se que o melhor desempenho
macroeconmico observado desde 2005, se continuado nos
anos de 2008 at 2010, contribuir com resultados mais satisfatrios para o mercado de trabalho. Mantida a expanso anual
do PIB em 5%, acompanhada de investimentos e da permanncia do saldo comercial positivo, o Brasil poder apresentar no-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 405

18/6/2009 09:47:40

vamente a maior parcela das ocupaes protegidas, bem como


a taxa de desemprego prxima da dcada de 1970.
300
280
260

281,5

240
220
200
180

208,2

160
140
120 100,0
100

137,8

80
76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1

Massa de rendimento

Rendimento mdio

2 3

4 5 6

Ocupao

Grfico 8 Brasil ndice da Massa de Rendimento Real, do


Rendimento Mdio Real e da Ocupao (1976 = 100)
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) Ajustada Publicada pelo IBGE.

406

Neste sentido pode-se compreender como a evoluo


da massa de rendimento (ocupados mais rendimento), que
alcanou parmetros importantes em 2006, poder at interromper a tendncia de meio sculo de queda na participao
do rendimento do trabalho na renda nacional. Tudo isso
possvel de ocorrer at o final da dcada de 2000, caso a trajetria de expanso econmica atual no seja, mais uma vez,
contida, conforme se verificou em outras oportunidades equivalentes ao longo das ltimas trs dcadas.

Padro Flexvel de Contratao Laboral e Desigualdade Salarial


No ano de 2006, o Brasil teve 8,1 milhes de trabalhadores com carteira assinada demitidos sem justa causa no setor
privado. Considerando-se somente este contingente identifica-se que a taxa nacional de rotatividade anual aproximou-se de um tero de todos os ocupados no mercado de
trabalho formal.

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 406

18/6/2009 09:47:40

Diante dos requisitos econmicos envolvidos no processo de rompimento do contrato individual de trabalho, a
soma comprometida ao ano equivaleu a 13,3 bilhes de reais.
Apesar do valor nominal expressivo, essa quantia representou apenas 2,1% da massa de rendimento do total dos trabalhadores contratados em regime formal e somente cerca de
1% do total do custo do trabalho do empregador.
Alm do reduzido impacto na estrutura de custos das
empresas, prevalece uma enorme flexibilidade quantitativa
dos trabalhadores, o que torna distantes os esforos de elevao da escolaridade e da qualificao dos empregados. Com a
reduzida temporalidade contratual, percebe-se como a opo
brasileira voltada gesto da fora de trabalho encontra-se
ainda longe das novas exigncias mundiais de competitividade. Isso porque um dos principais pilares estruturantes da reorganizao do trabalho na nova economia do conhecimento
encontra-se diretamente associado ao abandono do modelo
taylorista de superviso direta das atividades laborais.
Cada vez mais ganha importncia a autonomia relativa
do trabalhador e equipes de empregados voltadas resoluo de problemas e melhora da qualidade dos sistemas de
produo e distribuio. O crescente envolvimento da mode-obra no processo produtivo permite ampliar consideravelmente o ganho de produtividade.

407

A partir de sua maior participao, o trabalhador passa a


fazer mais e melhor, com maior velocidade e menor custo, desestimulando a adoo de medidas esprias de atendimento
empresarial ao imperativo da competitividade. De um lado, a
crena de que o crescimento no lucro do empregador significaria ao trabalhador maior tempo de emprego e remunerao
ampliada desestimula a desconfiana que tradicionalmente
separa o empregado do empregador.
Da mesma forma, o acolhimento das contribuies da
mo-de-obra pelo patro implica efetividade e eficcia crescentes nas funes exercidas (queda na porosidade do tempo
de trabalho e no desperdcio de material e aumento na dura-

07340 - Emprego Trabalho e Poltica Pblica - Livo Miolo.indb 407

18/6/2009 09:47:40

bilidade do equipamento utilizado e na aplicao dos insumos), com inegvel reduo dos custos de produo e maior
produtividade. De outro lado, a formao laboral reconhecida pelo patronato por intermdio da maior longevidade no
emprego na mesma empresa permitiu ao trabalhador converter em investimento o custo da qualificao contnua. Com
isso, a inovao no processo produtivo deixou de ser matria
exclusivamente empresarial para se transformar em assunto
de interesse dos prprios trabalhadores.
As exigncias de flexibilidade no interior do moderno
sistema de produo expressam intensa transio funcional
por parte dos trabalhadores, cuja formao contnua se traduz em mais inovao e, por conseqncia, produtividade
superior. Confirma-se, em sntese, a perspectiva dos pases
que procuram sustentar o crescimento econmico pela via do
trabalho com alta produtividade, sobretudo nas atividades
de maior valor agregado e intensivo contedo tecnolgico.

408

Mesmo no se configurando num todo homogneo, percebe-se que a opo dos pases da Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico (OCDE) aponta para
a convergncia da antiguidade do trabalhador no estabelecimento com produtividade e remunerao positivas. Isso porque se conforma o imperativo da competitividade na forma
da flexibilidade funcional de seus trabalhadores.
Ao invs da flexibilidade funcional, prepondera no Brasil fundamentalmente a flexibilidade quantitativa dos trabalhadores. Em outras palavras, o abusivo uso da rotatividade
como mecanismo de intensificao primitiva do trabalho sem
ganhos consistentes e sustentveis de produ