Programa

Ciudades

sostenibles

lecciones aprendidas y sistematizacin de buenas prcticas

Una contribucin a la reduccin de desastres en el Per

Presentacin
Per, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD):
LECCIONES APRENDIDAS Y SISTEMATIZACIN DE
BUENAS PRCTICAS
Lima: PNUD, 2013
48 p.
Ciudades Sostenibles /Instrumento de Gestin del Riesgo de Desastres para la
planificacin del desarrollo
Programa Ciudades Sostenibles PCS
Instituto Nacional de Defensa Civil INDECI:
Gral. Div. EP. (R) Alfredo Murgueytio Espinoza
Jefe de INDECI y Director Nacional del Proyecto Ciudades Sostenibles
Representante Residente del PNUD en el Per:
Rebeca Arias
Elaboracin:
Linda Zilbert Soto, Consultora PNUD
Revisin tcnica:
Jenny Parra Small, Coordinadora Nacional PCS -INDECI
Alfredo Perez Galeno, Consultor PNUD
Responsables de la publicacin:
Sylviane Bilgischer - Oficial de Programa PNUD
Lima - Per
Ejemplares: 1000
Propuesta grfica y diagramacin:
Alvaro Beltrn
Supervisin del Diseo:
Karim Capristn
Fotos de la portada:
Proyecto DIPECHO - Piura, Tumbes, Paita
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2014-07310
Impreso en Forma e Imagen
de Billy Vctor Odiaga Franco
R.U.C: 10082705355
Av. Arequipa 4558 - 4550, Miraflores
Impreso en Lima - Per, Mayo de 2014
Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo tcnico y/o financiero del
Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Este documento podr reproducirse si se reconocen los crditos del PNUD,
INDECI y del Programa Ciudades Sostenibles - PCS (Proyecto INDECI
PNUD)

El Programa Ciudades Sostenibles es una experiencia peruana nica en las Amricas y El Caribe.
Esta publicacin presenta la metodologa utilizada por el Programa, la cual se ha convertido en
un instrumento clave para la Reduccin de Riesgos de Desastres a nivel de los centros urbanos
del pas e internacionalmente.
Cabe recordar que por los efectos del Fenmeno El Nio, ocurrido en los aos 1997-1998, el
Comit de Reconstruccin El Nio (CEREN) y luego el Instituto Nacional de Defensa Civil
(INDECI) en alianza con el PNUD, asumieron el desafo de contribuir al desarrollo sostenible
de ciudades y centros poblados del pas incorporando la Gestin del Riesgos de Desastres en la
planificacin del desarrollo local en apoyo a los Gobiernos Regionales y Municipalidades.
Uno de los elementos que resaltan de esta experiencia es haber desarrollado 180 Estudios tcnicocientficos serios y rigurosos, coejecutados con los gobiernos locales, en coordinacin con
autoridades y funcionarios de los gobiernos locales, representantes de gremios profesionales,
organizaciones sociales de base, e instituciones pblicas y privadas, validados a travs de talleres
participativos durante las fases de diagnstico y propuestas. Todo este proceso ha permitido
construir una nueva visin de la sostenibilidad y del desarrollo, logrando sensibilizar y difundir
en las mencionadas autoridades locales y poblaciones que es posible construir una ciudad
sostenible.
El Programa Ciudades Sostenibles ha recibido el reconocimiento nacional y de los pases vecinos,
y tambin fue seleccionado como la Primera Experiencia ms significativa sobre Reduccin de
Riesgos de Desastres en Las Amricas, reconocimiento otorgado por la Oficina de las Naciones
Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres (UNISDR), que integr el Comit de Seleccin
con la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UNHABITAT) y la Federacin Internacional de la Cruz Roja (IFRC).
Estamos seguros que cuando las poblaciones que participan en la coejecucin y validacin de los
productos de los Estudios del Programa Ciudades Sostenibles conjuntamente con las autoridades
locales y la sociedad civil organizada, asuman plenamente la participacin comunitaria,
ejerciendo eficientemente la vigilancia ciudadana, lo harn con un mayor conocimiento de la
Gestin del Riesgo de Desastres que las generaciones que los antecedieron, quienes aportaron
sus valiosas vivencias y prcticas ancestrales ante la ocurrencia de desastres.
Es a todas estas reflexiones que la presente sistematizacin referente a la experiencia y al trabajo
desarrollado por el Programa Ciudades Sostenibles durante quince aos pretende contribuir.

Gral. Div. EP (R) Alfredo Murgueytio Espinoza

Rebeca Arias

Jefe del Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI

Coordinadora del Sistema de Naciones Unidas en el Per

Director Nacional del Programa Ciudades Sostenibles

Representante Residente del PNUD

Ciudades

sostenibles
Presentacin
Introduccin

7
pg.9
pg.11
pg.12
pg.13
pg.

14
pg.19
pg. 30
pg.

pg.

32
33
pg.36

pg.

Por qu ciudades sostenibles?

El Per: Un escenario de riesgos?
Se hace camino al andar.
Ciudades sostenibles:
Crnica de una experiencia.

Cmo lo hicimos?:
La metodologa del Programa.
Los estudios del Programa.
Desarrollo de medidas de mitigacin.

Las claves del xito:

El enfoque comunitario.
El fortalecimiento de las capacidades de las
instituciones y funcionarios de los gobiernos
locales.

37

A travs de la experiencia:

42

Lecciones aprendidas:

49

No olvidar:

pg.
pg.

pg.

Qu se logr? Qu problemas hubieron?

Reflexiones a la luz de la experiencia

Asegurando la sostenibilidad. Recomendaciones.

Introduccin

Para responder a esta problemtica, se han desarrollado

en los ltimos aos numerosas experiencias, iniciativas,
herramientas y prcticas, muchas de ellas promovidas en el
marco de proyectos locales, nacionales e internacionales.

uando decimos que los desastres van en aumento,

no nos alejamos en absoluto de la realidad. Ban
Ki-moon, Secretario General de la Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU) menciona que
Hemos llevado a cabo una revisin de las
prdidas que ocasionan los desastres en el mbito nacional y es
evidente que se han subestimado en al menos un 50 por ciento
las prdidas directas a causa de inundaciones, terremotos
y sequas. En lo que va de este siglo, las prdidas directas
generadas por los desastres ascienden a unos $2,5 millones de
millones (billones) de dlares americanos. Esto es inaceptable,
ya que contamos con los conocimientos necesarios para
reducir las prdidas y aprovechar los beneficios .

Una de estas experiencias significativas que tiene mucho

por ensearnos es justamente el Programa Ciudades
Sostenibles (PCS), que se inici en octubre de 1998, en el
marco del Proyecto Comit Ejecutivo de Reconstruccin
de El Nio-CEREN, y cont con el apoyo del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y desde el
2001 ha continuado en el INDECI mediante los Proyectos del
PNUD de apoyo al INDECI. A lo largo de los 15 aos que ya
tiene el Programa, se han ejecutado180 estudios (incluyendo
actualizaciones) en 159 ciudades, ubicadas en 23 regiones del
pas; beneficiando a una poblacin de 7 658, 812 habitantes
que representan el 37% de la poblacin urbana nacional. Se
suman a los citados estudios, 4 estudios adicionales realizados
en ciudades fronterizas del Ecuador.

Seal adems que Las prdidas econmicas que ocasionan

los desastres estn fuera de control y slo pueden reducirse en
alianza con el sector privado, incluidos los bancos de inversin
y las empresas aseguradoras. El sector privado realiza del 70
al 85 por ciento de todas las inversiones mundiales en nuevos
edificios, diversas industrias y pequeas y medianas empresas.
Los mercados han asignado ms valor a la rentabilidad a corto
plazo que a la sostenibilidad y la resiliencia. La reduccin
del grado de exposicin de su inversin frente al riesgo de
desastres no es un costo, sino ms bien una oportunidad
para lograr que esa inversin sea ms atractiva a largo plazo.
Latinoamrica y el Caribe es una muestra de ello. En las
ltimas cuatro dcadas (1970-2010) aproximadamente unos
200 millones de personas fueron afectadas por desastres a
causa de peligros naturales y/o socio-naturales.

El Programa Ciudades Sostenibles ha recibido no slo

el reconocimiento nacional y de los pases vecinos, sino
tambin fue seleccionada como la primera experiencia ms
significativa sobre reduccin de riesgos implementada en las
Amricas; reconocimiento dado por UNISDR, que integr
el Comit de Seleccin con la OEA, PNUD, UN-HABITAT
e IFRC.
Finalmente, creemos que experiencias como stas intentan
mostrar la necesidad de entender que para que suceda un
desastre, son necesarias ciertas condiciones previas, que existe
la posibilidad de conocerlas y analizarlas como componentes
que consideran los peligros, las vulnerabilidades y los riesgos
y cuya acumulacin no adecuadamente manejada originan
desastres. Reconocer adems que es posible implementar
proyectos y medidas de gestin de riesgos de desastres que
orienten el mejor uso y gestin del territorio.

El Per no escapa a esta realidad. No obstante ser un pas

de impresionante biodiversidad y de una gran riqueza en su
diversidad tnica y cultural, ocupa a nivel de Sudamrica el
segundo lugar con el mayor nmero de personas afectadas
por desastres. Cada uno de los territorios que lo conforman,
se ven expuestos a la ocurrencia y recurrencia de huaycos,
aluviones, deslizamientos, sismos, inundaciones, tsunamis,
erupciones volcnicas, sequas y otros varios eventos.
Tenemos como muestra que, segn informacin del Instituto
Nacional de Defensa Civil (INDECI) entre los aos 20062010, se reportaron ms de 22 mil emergencias afectando a
ms de seis millones de habitantes ocasionando cuantiosos
daos y prdidas en vivienda, infraestructura y agricultura.

Es por ello que intentaremos mostrar en estas pginas el

camino recorrido por el Programa Ciudades Sostenibles,
demostrando un enorme aporte tcnico cientfico adems de
ir capitalizando aprendizajes del trabajo en cada comunidad,
municipio y ciudad .

Por qu?

Ciudades

sostenibles

ima, ciudad capital del Per, alberga a una

poblacin que se aproxima a los 10 millones de
habitantes, lo que representa casi la tercera parte
de la poblacin del pas, y un 30% por debajo del
umbral de la pobreza. Esta es una clara muestra
de las muchas ciudades peruanas, en donde la falta de
planificacin aunada a la ocupacin desordenada y sin
control del territorio, el mal uso de los recursos naturales,
las actividades agropecuarias y mineras bajo prcticas
no adaptadas al medio, la ausencia de servicios bsicos y
ocupacin de terrenos en situacin de alto riesgo; son slo
algunos de los problemas que las caracterizan. Condicin
que hace que nuestras ciudades tengan escenarios de
riesgos de desastres y territorios no sostenibles.

conformados por Mapas de Peligros de origen natural

y tecnolgico, Mapas de Vulnerabilidad y Riesgo, Planes
de Uso de Suelos ante Desastres, Proyectos y Medidas de
Mitigacin ante desastres.

Conociendo la importancia de los centros urbanos del

pas, que albergan alrededor del 75% de la poblacin total,
y en vista de la necesidad de realizar estudios que orienten,
por un lado, el crecimiento y desarrollo de las ciudades
sobre zonas que representen las mejores condiciones de
seguridad fsica y, por otro lado, identificar y establecer
proyectos y medidas de mitigacin necesarios para la
reduccin de niveles de riesgo, es que surge el Programa
Ciudades Sostenibles como una alternativa orientada
justamente a asumir esos desafos.

En junio del 2001, como consecuencia de los efectos

del sismo que afect fuertemente la zona sur del pas
(23.06.2001) se ampli su cobertura a escala nacional,
continuando el apoyo tcnico financiero del PNUD.

Cabe mencionar que el Programa Ciudades Sostenibles se

inici en el mes de octubre de 1998, para dar respuesta a
los efectos ocasionados por el Fenmeno El Nio 19971998, a travs del Proyecto Comit de Reconstruccin
de El Nio - CEREN, el cual cont con el apoyo del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Posteriormente, en marzo del ao 2001, el CEREN fue
transferido al INDECI dando continuidad a los estudios
en las zonas afectadas por el mencionado FEN.

El Programa lleva un camino recorrido de ms de 15 aos,

en 159 ciudades de 23 regiones del territorio peruano. Este
andar ha generado el desarrollo de 180 estudios, cientos
de talleres y reuniones de trabajo con numerosos actores
institucionales, lderes vecinales, ciudadanos y ciudadanas.
Ha trascendido fronteras involucrando a pases vecinos y ha
impulsado numerosos proyectos y medidas de mitigacin,
adems de acuerdos binacionales.

El Programa es una iniciativa promovida en conjunto

entre el INDECI y el PNUD, que tiene por finalidad
contribuir al desarrollo sostenible de ciudades y centros
poblados del pas incorporando la Gestin del Riesgo
de Desastres en la planificacin del desarrollo local en
apoyo a las competencias de los Gobiernos Regionales
y Municipalidades. Para ello se propone promover la
realizacin y desarrollo de estudios tcnico-cientficos

Lo que queremos hoy con el presente trabajo es poderlo

compartir, esperando que sean ms las ciudades a recorrer
y, por ende lograr incidir en una mejor planificacin y
gestin del desarrollo de las ciudades incorporando la
reduccin de riesgos como su componente estratgico.

Estudio de

1. El Per:

caso

Un escenario de riesgo?

Programa Ciudades Sostenibles

Un aporte a la reduccin de riesgos de desastre

Cuando llegamos a una comunidad, los pobladores

entienden ms de riesgos por historia que por
estudios. Por ello la necesidad de hacer AMIGABLE
los materiales y herramientas que les proporcionamos.
Partimos de sus conocimientos previos y los llevamos
a travs de los mapas amigables a conocer mejor su
hbitat, sin perder la rigurosidad tcnica. La tarea es
hacer an ms amigable los estudios, los mapas, las
herramientas de planificacin...

Entrevistada del Programa Ciudades

Sostenibles

Creemos muy importante compartir nuestras

experiencias, el amplio conocimiento que vamos
obteniendo de nuestras ciudades, producto de los
estudios, debemos compartirlos en la Regin. El
Programa Ciudades Sostenibles hasta el momento es
nico en la Regin, por ello el reconocimiento de la
Estrategia Internacional de las Naciones Unidas...

Entrevistado del Programa Ciudades

Sostenibles

nivel global, el ao 2012 marc un

nuevo rcord en cuanto a prdidas
econmicas directas -por un valor de
$138.000 millones de dlares- siendo
el tercer ao consecutivo en el que
stas superan los $100 mil millones de dlares, lo
que lo convierte en un hecho inquietante. El informe
Evaluacin Global sobre la Reduccin del Riesgo de
Desastres, GAR 2013, sostiene que si se incluyeran las
prdidas no aseguradas, las verdaderas cifras serian
mucho ms altas. En Latinoamrica durante el ao
2012, segn datos de la Oficina Regional de Naciones
Unidas para la Reduccin de Riesgos de Desastre
(UNISDR) se registraron treinta desastres que
afectaron a cuatro millones de personas y generaron
prdidas econmicas por un valor aproximado de
$1.000 millones de dlares .
El Per es uno de los pases con mayor afectacin por
desastres de la regin Latinoamericana, registrando
84.577 afectados y ms de la mitad de las muertes
en la Regin (252 vctimas), situndose en la quinta
posicin a nivel mundial por nmero de decesos. Lo
que nos ubica en una realidad que obliga a reflexionar
sobre cmo estamos haciendo desarrollo en nuestro
pas.
Recorrer el pas nos hace asociarlo a un mosaico
que agrupa diversos escenarios de riesgo, cada cual
propio de sus comunidades, habitantes y sociedades.
Encontramos que todas las condiciones de riesgo estn
dadas debido a las condiciones de alta vulnerabilidad
de sus poblaciones.
9

G r fi c o n. 1
Desastres ocurridos en el Per durante el periodo 2006 - 2010

2. sE HACE EL CAMINO AL ANDAR

rEDUCIENDO RIESGOS

Fuente Informacin SINPAD INDECI

En Latinoamrica, durante el ao 2012, se registraron treinta desastres que afectaron a cuatro millones de personas y generaron prdidas econmicas por un
valor aproximado de $1.000 millones de dlares.
El pas en los ltimos diez aos ha experimentado una
mejora en su crecimiento econmico. No obstante
ello, esta condicin no refleja las desigualdades que
an existen en el territorio. Este crecimiento no se
ha traducido en una mejora de la calidad de vida
de gran parte de la poblacin peruana, en especial
de poblacin rural y poblacin urbano-marginal
en las ciudades, las cuales manifiestan altos niveles
de pobreza, desigualdad en el acceso, calidad de los
servicios y derechos bsicos.

Se suma a todo lo mencionado la ausencia de polticas

de planificacin y ordenamiento del territorio y la
ocupacin indiscriminada del suelo urbano sea de
manera informal o formal, viviendas ubicadas en
zonas de alto riesgo y la persistencia de prcticas
constructivas que generan vulnerabilidad, deficiencia
de normas reguladoras y nulos mecanismos de control,
entre otros.
A toda esta realidad debemos mencionar que el
Per es un pas cuya configuracin geogrfica lo
hace mucho ms proclive a la ocurrencia de peligros
como huaycos, inundaciones, deslizamientos, sequas,
sismos, tsunamis, etc. Adems, se estima que por
efecto del cambio climtico habr un incremento y
mayor severidad en la manifestacin de los eventos
hidrolgico -climticos.

Segn el Informe 2011 del Instituto Nacional de

Estadsticas e Informtica (INEI), se registran altos
ndices de desigualdad, sobre todo al interior del Per,
siendo las regiones con mayor ndice de pobreza:
Huancavelica (77,2%), Apurmac (70,3%) y Ayacucho
(62,6%). De los 1832 distritos del pas, solo el 10% est
por encima de los niveles de pobreza (190 distritos)
y el 30% tienen un nivel de pobreza superior al 75%
(544 distritos).
10

n los ltimos aos se observan avances

relacionados con la reduccin de riesgos
de desastres en nuestro pas. Uno de los
cambios ms importantes ocurridos es
la aprobacin de la Ley N 29664, el 19
de febrero del 2011, que crea el Sistema Nacional
de Gestin del Riesgo de Desastres (SINAGERD)
y que define la Gestin del Riesgo de Desastres,
que contiene 7 procesos (estimacin y reduccin
del riesgo, prevencin, preparacin, respuesta a
la emergencia, rehabilitacin y reconstruccin),
los que estn comprendidos integralmente por el
Programa Ciudades Sostenibles, con nfasis en la
participacin comunitaria, principalmente a travs de
las organizaciones sociales de base, que constituyen
un factor importante para la vigilancia ciudadana
relacionada a los procesos antes mencionados de la
Gestin del Riesgo de Desastres.

Adems seala que la Gestin del Riesgo de Desastres

est basada en la investigacin cientfica y de registro
de informaciones y orienta las polticas, estrategias
y acciones de todos los niveles de gobierno y de la
sociedad con la finalidad de proteger la vida de la
poblacin y el patrimonio de las personas y del Estado.
Otro aspecto de importancia en la mencionada Ley,
es que enfatiza la importancia de reducir riesgos pero
adems, vincula de manera expresa el riesgo su
configuracin y reduccin- con la planificacin del
desarrollo y el desarrollo sostenible.

Finalmente sealar tambin que en el pas, desde aos

atrs se vienen desarrollando procesos locales para
la reduccin de riesgos, sea a travs de propuestas
implementadas directamente en las comunidades,
como tambin a nivel nacional mediante la promocin
e impulso de iniciativas para trabajar el tema de gestin
Asimismo, la Ley considera las polticas nacionales de desastres y gestin de riesgos a nivel territorial y
con especial nfasis en aquellas relativas a materia sectorial; siendo uno de los principales el Programa
econmica, ambiental, defensa nacional y territorial Ciudades Sostenibles.
de manera sostenible.
11

3. Ciudades Sostenibles

4. Cmo lo hicimos?

Los objetivos del programa

El Programa Ciudades Sostenibles tiene por finalidad contribuir al desarrollo sostenible de

ciudades y centros poblados del pas, identificando las zonas ms seguras para su crecimiento
y desarrollo, a travs de la ejecucin de estudios tcnico-cientficos que contienen proyectos
y medidas de mitigacin para reducir los niveles de riesgo de desastres en apoyo a las
competencias regionales y municipales.

Qu es una ciudad sostenible?

7658,812

Es una ciudad segura, saludable, atractiva, ordenada,

con respeto al medio ambiente y a su heredad
histrica y cultural, gobernable, competitiva, eficiente
en su funcionamiento y desarrollo, de manera que sus
habitantes puedan vivir en un ambiente confortable,
propiciando el incremento de la productividad, y que
se pueda legar a las futuras generaciones.

habitantes de 159 ciudades en 23 regiones del pas

(ms del 90% de las existentes) se han beneficiado
del Programa Ciudades Sostenibles.

Paso a paso, cmo se desarroll la experiencia

l Programa Ciudades Sostenibles se enfoca

en el atributo fundamental de una ciudad
sostenible que es la seguridad fsica, con la
finalidad de reducir el nivel de exposicin
de las ciudades a verse afectadas por la
ocurrencia de desastres que impactan negativamente
en los medios de vida de sus habitantes y en los
territorios, e imposibilitan el desarrollo sostenible de

Ese enfoque centrado en la seguridad fsica define el

carcter del Programa, pudiendo distinguirse en su
propuesta metodolgica 3 grandes componentes o
momentos de ejecucin:

Gr fi c o n . 2
Momentos de ejecucin

A.

B.

Compromiso poltico y coordinacin con las autoridades locales

OBJETIVOS

las ciudades si no se toman las medidas preventivas

adecuadas.

C.

Desarrollo de los estudios PCs y Presentacin, aprobacin, transsus componentes

ferencia y seguimiento a la implementacin de las propuestas

Identificar las zonas fsicamente ms seguras de las

ciudades a fin de promover y orientar su crecimiento y
densificacin.
Identificar proyectos y medidas de mitigacin para reducir
los niveles de riesgo ante desastres, en salvaguarda de la
vida y el patrimonio de las poblaciones.
Promover la participacin y apoyo de las autoridades
locales, regionales, comunidad, instituciones pblicas y
privadas y actores involucrados en el desarrollo local.
Promover la Gestin del Riesgo de Desastres entre las
autoridades, instituciones y comunidades.
12

Diagnstico situacional:
Mapas de Peligros Naturales y Tecnolgicos, Mapas de Vulnerabilidad y
Riesgos.

Propuesta:
Plan de usos
del suelo ante
desastres

Propuesta:
Proyectos y
medidas de
mitigacin

De los tres componentes, el segundo correspondiente a estudios, planes y propuestas, es el que concentra una importante
inversin de recursos del Programa, siendo adems el que mayor importancia ha tenido en lo que va del proceso.

13

4.1

Metodologa del programa

a metodologa del Programa ha evolucionado

constantemente. Prueba de ello es haber
pasado, del inicio en donde se realizaban
exclusivamente Mapas de Peligros de
origen natural y Fichas de Proyectos, e ir
progresivamente incorporando la formulacin de
Mapas de Vulnerabilidad y Riesgo, Planes de Uso del
Suelo ante Desastres y la elaboracin de Fichas de
Proyectos y Medidas de Mitigacin y de Reduccin de
la Vulnerabilidad, para finalmente incorporar en los
anlisis aspectos de peligros tecnolgicos, traducirlos
a mapas amigables y mapas de proteccin ecolgica
frente al cambio climtico. Esta evolucin ha estado
en correspondencia a algunos hechos o coyunturas
que han motivado, propiciado y/o influido directa o
indirectamente en los resultados del Programa (Ver
Grfico 3).

de coordinaciones con las autoridades locales,

la suscripcin de Convenios de Cooperacin
Interinstitucionales, la conformacin de los Equipos
Tcnicos Multidisciplinarios, y durante el proceso
de ejecucin del Programa el fortalecimiento de la
capacidad tcnica de las autoridades y profesionales
para aplicar estos estudios y, finalmente, establecer
compromisos legales/normativos para el seguimiento
y gestin de la implementacin de las propuestas,
Fichas de Proyectos y Medidas de Mitigacin.
Como en muchos otros casos a nivel nacional, el
desafo de la metodologa es cmo garantizar la
sostenibilidad de la capacidad creada a nivel municipal,
as como asegurar la calidad tcnica de la aplicacin
de los estudios que el Programa elabora. Se est
desarrollando, como parte del proceso, un mecanismo
o estrategia de transferencia de capacidades para
los municipios (autoridades y funcionarios de los
gobiernos regionales y locales y/u otros actores locales)
para que stos puedan usar adecuadamente y en todo
su potencial estos estudios como herramientas para la
planificacin local.

La evolucin del Programa y la preocupacin en ir cada

vez mejorando la calidad tcnica de los productos, ha
conllevado a que gradualmente sea ms sofisticada la
elaboracin de los estudios, planes y proyectos.
Por otro lado, la fase previa a la ejecucin del
Programa contempla un importante trabajo

G r fi c o n. 3
Hitos y evolucin del programa ciudades sostenibles

4.1.1: La implementacin del Programa es un proceso, y como tal, incluye varios pasos o etapas que
deben ser seguidos por quienes desarrollen e implementen un proceso similar o lo quieran replicar. A
manera de secuencia metodolgica los listamos a continuacin:

A.
Compromiso poltico y
coordinacin con las autoridades
locales

B.
Desarrollo de los estudios PCs y
sus componentes

C.
Presentacin, aprobacin,
transferencia y seguimiento
a la implementacin de las
propuestas

14

1.

Coordinacin con el Gobierno Regional y/o Gobiernos

Locales, presentacin del Programa

2.

Identificacin y priorizacin de las ciudades a

incorporar en el Programa por parte del Gobierno
Regional y/o Gobiernos Locales

3.

Solicitud del Alcalde o Presidente Regional para

la ejecucin del Programa, dirigida al INDECI
y suscripcin del Convenio de Cooperacin
Interinstitucional

4.

Organizacin y preparacin de los Estudios (Fase I) y

Diagnstico Situacional que incluye Mapas de Peligros
y Vulnerabilidad, Sectores crticos de Riesgo (Fase II)

5.

Formulacin de la propuesta: Plan de Usos de Suelo

ante Desastres(Fase III)

6.

Desarrollo de Proyectos, Medidas de Mitigacin,

Procesos Participativos de Sensibilizacin en GRD y
de Validacin del Diagnstico y Propuesta (Fase III)

Presentacin y entrega en Ceremonia Pblica a

los actores locales de los Estudios PCS: Mapas de
Peligros, Vulnerabilidad y Riesgos, Plan de Usos del
suelo ante Desastres, Fichas de Proyectos y Medidas
de Mitigacin

7.
8.

Aprobacin del Estudio mediante

Municipal para su implementacin

9.

Divulgacin y seguimiento a la implementacin de los

proyectos y medidas de mitigacin ante desastres
15

Ordenanza

4.1.2: Con la finalidad de poder brindar un apoyo a quienes deseen iniciar y estn interesados en desarrollar
o implementar un proceso de este tipo, compartimos el siguiente esquema metodolgico seguido de
una explicacin de cada una de los fases o etapas listadas arriba, los que se documentan a travs de los
mltiples procesos ya implementados a lo largo de los 15 aos de desarrollo del Programa en ms de 150
ciudades del pas.

PASO

COORDINACIN CON EL GOBIERNO REGIONAL Y/O GOBIERNOS

LOCALES y presentacin del Programa

IDENTIFICACIN Y PRIORIZACIN DE LAS CIUDADES a incorporarse en el

Programa por parte del Gobierno Regional y/o Gobiernos Locales

SOLICITUD DEL ALCALDE PARA EJECUCIN DEL PROGRAMA Y CONVENIO

DE COOPERACIN INTERINSTITUCIONAL

IMPLEMENTACIN.COMPONENTES DE LOS

ESTUDIOS DEL PCS

4

DIAGNSTICO
SITUACIONAL

PLAN DE USO DE
SUELO ANTE
DESASTRES

ORGANIZACIN Y PREPARACIN DEL

ESTUDIO

DESARROLLO DE
PROYECTOS Y
MEDIDAS DE
MITIGACIN

CLASIFICACIN
CARACTERIZACIN
DEL SUELO URBANO

ANALISIS DE SITUACIN ACTUAL

(apto, con restricciones,

no apto)

EVALUACIN DE PELIGROS /
MAPA DE PELIGROS

CLASIFICACIN
CARACTERIZACIN
DEL SUELO
URBANIZABLE

EVALUACIN DE VULNERABILIDAD
/ MAPA DE VULNERABILIDAD

SECTORES CRTICOS DE RIESGO /

MAPAS DE RIESGO

MEDIDAS DE
MITIGACIN

PAUTAS
TCNICAS

CLASIFICACIN
CARACTERIZACIN
DEL SUELO NO
URBANIZABLE

PROYECTOS

PRESENTACIN Y ENTREGA en Ceremonia Pblica

a los actores locales de los Estudios PCS: Mapas
de Peligros, Vulnerabilidad y Riesgos, Plan de Usos
del suelo ante Desastres y Medidas de Mitigacin.

APROBACIN MEDIANTE ORDENANZA

MUNICIPAL PARA SU
IMPLEMENTACIN

DIVULGACIN Y SEGUMIENTO A LA IMPLEMENTACIN de LOS

PROYECTOS Y MEDIDAS DE MITIGACION ANTE DESASTRES

16

4.2

Las etapas explicadas

A.

B.

Compromiso poltico y coordinacin con las autoridades locales

Desarrollo de los Estudios PCs

y sus componentes

Coordinacin con el Gobierno Regional y/o Gobiernos

Locales y presentacin del Programa
Ciudades
Sostenibles: Establecer coordinacin con los Gobiernos
Regionales y Locales y presentacin inicial del Programa, de
los procesos y alcances del mismo. Definir los mecanismos
de gestin y acuerdos para la realizacin e implementacin
del Programa.

Organizacin y preparacin de los Estudios (Fase I)

y Diagnstico Situacional (Fase II) que incluye los
Mapas de Peligros y Vulnerabilidad, Riesgos y Sectores
Crticos de Riesgo: Organizacin de las condiciones
para desarrollar el Programa en la ciudad seleccionada y
formulacin del Estudio, relacionado en su primera etapa
con el Diagnstico Situacional que es la herramienta de
soporte para la definicin de las propuestas de planificacin
y mitigacin de riesgos. En el proceso de desarrollo y
formulacin del diagnstico se establecen espacios de
trabajo en conjunto con los funcionarios y tcnicos locales,
adems de talleres participativos y de consulta con las
instituciones locales pblicas y privadas, comunidades y
poblacin comprometida.

Identificacin y priorizacin de las ciudades a

incorporarse en el Programa por parte del Gobierno
Regional y/o Gobiernos Locales, quienes recomiendan
y priorizan las ciudades que podran incorporarse al
Programa en atencin a su situacin de riesgo, magnitud
poblacional, antecedentes de desastres o emergencias y rol
econmico en la regin.

Formulacin de la Propuesta: Plan de Usos de Suelo ante

Desastres (Fase III): Sobre la base del diagnstico situacional
se definen las Propuestas, entre ellas el Plan de Usos del
Suelo ante Desastres que constituye una herramienta de
gestin municipal para la incorporacin de la Gestin del
Riesgo de Desastres en la planificacin del desarrollo local,
que establece pautas tcnicas para el uso racional del suelo
desde el punto de vista de la seguridad fsica de la ciudad.
Del mismo modo como en el diagnstico situacional se
establecen espacios de trabajo en conjunto con los tcnicos
locales adems de espacios participativos y de consulta con
las instituciones locales pblicas y privadas, comunidades
y poblacin comprometida.

Solicitud del Alcalde o Presidente Regional para la

ejecucin del programa, dirigida al INDECI y suscripcin
del Convenio de Cooperacin Interinstitucional:
Solicitud del Alcalde al Jefe del INDECI para la ejecucin
de los Estudios PCS en la ciudad o ciudades seleccionadas.
Una vez aceptada la solicitud se realizan las gestiones para
el financiamiento de los mismos a travs del INDECI,
la Municipalidad solicitante, el Gobierno Regional y
la Cooperacin Internacional (PNUD, OEA, Reino
Unido, etc.). Finalmente y como condicin para el inicio
del mismo, se establece el Convenio de Cooperacin
Interinstitucional entre la Municipalidad y el INDECI, con
el consecuente compromiso de las autoridades locales de
participar activamente en la ejecucin e implementacin Desarrollo de Proyectos y Medidas de Mitigacin
(Contina Fase III): Sobre la base del Diagnstico
del Estudio.
Situacional se identifica y define una lista de Fichas de
Proyectos y Medidas de Mitigacin a desarrollarse
principalmente en sectores crticos de riesgo de la ciudad.
Igualmente este proceso incorpora la participacin
tanto de los funcionarios y tcnicos locales como de la
poblacin organizada a travs de procesos participativos
de sensibilizacin en GRD y de Validacin del Diagnstico
y Propuestas.

17

C.

Aprobacin del Estudio PCS mediante Ordenanza

Municipal para su implementacin: Se considera que
los Estudios sean aprobados a travs de Ordenanzas
Municipales, lo que les otorga la fuerza de ley para su
obligatorio cumplimiento y carcter vinculante, que
permite que la comunidad ejerza la vigilancia ciudadana
para la implementacin de los Estudios.

Desarrollo de los estudios PCs

y sus componentes

Divulgacin y seguimiento a la implementacin de

las Fichas de Proyectos y Medidas de Mitigacin: Las
Municipalidades asumen la responsabilidad de hacer
uso del Estudio PCS como herramienta soporte para la
planificacin local lo que demanda una actualizacin
permanente y plena divulgacin de los mismos. Adems
se compromete a la implementacin de las Fichas de
Proyectos y Medidas de Mitigacin realizando las
gestiones pertinentes para su financiamiento, a travs de
los mecanismos existentes: proyectos de inversin pblica,
presupuestos participativos, el Plan de Incentivos a la
Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal, etc.

Presentacin del Estudio PCS, conformado por Mapas

de Peligros, Vulnerabilidad, Riesgos y Plan de Usos
de Suelo ante Desastres y Medidas de Mitigacin a los
Presidentes de los Gobiernos Regionales, Alcaldes
Provinciales y Distritales en presencia de los actores
locales: Los Estudios del Programa Ciudades Sostenibles,
que incluyen sus productos, son presentados y entregados a
las autoridades regionales y municipales en una Ceremonia
Pblica, que deja constancia del acto de entrega, siendo
adems un mecanismo de divulgacin del mismo ante
medios de comunicacin social y autoridades locales.

4.3

LOs estudios del programa

os Estudios del Programa son la pieza

medular de todo el trabajo, resaltando
la calidad tcnica de los mismos lo que
constituye su mayor fortaleza alcanzando
el reconocimiento nacional e internacional.

Los Estudios del Programa Ciudades Sostenibles

tienen como propsito desarrollar instrumentos
tcnicos de gestin para los tres niveles de gobierno,
sociedad civil, sector privado e instituciones cientficas
y acadmicas; generando escenarios de riesgo de
desastres propios de las ciudades, identificando para
ello los peligros, vulnerabilidades, y los sectores
crticos de riesgo. Los Estudios PCS sirven de base
para la planificacin del desarrollo local, as como
Proyectos y Medidas de Mitigacin que mejoren la
capacidad de resiliencia de las poblaciones.

Tres
Componentes

Diagnstico

Situacional:

Que incluye una Fase I de

Organizacin y preparacin del
Estudio y una Fase II relacionada
con los Mapas de Peligros,
Vulnerabilidad y Sectores Crticos
de Riesgo.

Plan de Usos del Suelo ante

Desastres:
Que es la Fase III del proceso.

Desarrollo de Proyectos
y Medidas de Mitigacin:
Incluidos tambin en la Fase III.

Por otro lado, en cuanto a la divulgacin del Programa, se ha desarrollado un conjunto de materiales de difusin como: cartillas tcnicas y comunitarias de presentacin del PCS, folletos, afiches, mapas amigables,
presentaciones, publicaciones, videos, etc.

18

19

G r fi c o n . 4
Fases de los estudios del programa ciudades sostenibles

4.4

Diagnstico

1ra fase
Recopilacin, seleccin y
anlisis de la informacin

Lineamientos y definiciones

LOs componentes del programa

situacional

Reconocimiento y levantamiento de informacin de campo

FASE I:
a) Organizacin y preparacin del estudio
Consiste en el desarrollo de las actividades preliminares:

2da fase
Situacin actual
- Sntesis de la situacin actual
- Visin del futuro

- Contexto regional y urbano

- Caracterizacin fsico-geogrfica

Identificacin de peligros
-

Peligros geolgicos
Peligros climticos
Peligros geolgico-climticos
Peligros tecnolgicos

Estimacin de riesgo

Mapa de Peligros

Escenario probable

Clculo de vulnerabilidad

- Anlisis de Asentamientos
Humanos
- Lneas y Servicios Vitales
- Actividades econmicas
- Lugares de concentracin
- Patrimonio histrico, cultural
y natural

Mapa sntesis de riesgos

Mapa de Vulnerabilidad

Sectores Crticos de Riesgo

3ra fase
-

Propuesta
20

Plan de Usos del Suelo ante desastres

Proyectos y acciones de intervencin
Pautas tcnicas
Medidas de mitigacin
Estrategias de implementacin

- Conformacin del Equipo Tcnico multidisciplinario

de profesionales especialistas en GRD: que est a
cargo del desarrollo del Estudio. Est compuesto por
especialistas en geologa, geotecnia/geofsica, hidrologa/
hidrulica, ingeniera estructural, planificacin urbana,
ciencias ambientales y peligros tecnolgicos, sistemas
de informacin geogrfica (SIG), promotores sociales,
capacitadores en Gestin de Riesgo de Desastres.
Lineamientos y definiciones: Preparacin de
instrumentos operativos para el desarrollo de los Estudios
PCS, trabajo de campo y gabinete (metodologa operativa,
contenido tentativo del estudio, etc.). Coordinaciones
entre los responsables del Programa y el Gobierno Local
para que se brinden todas las facilidades y apoyo al equipo
tcnico responsable de los estudios.
- Recopilacin, seleccin y anlisis de la informacin:
Revisin de informacin existente sobre la ciudad en
estudio, y de su contexto local y regional. Preparacin de
mapa de base preliminar de la zona de estudio que muestre
las curvas de nivel, toponimia, vas, hidrografa, centros
poblados, etc).
- Reconocimiento de la realidad y levantamiento de la
informacin: Reconocimiento de la zona y levantamiento
de la informacin preliminar de campo a cargo del
Equipo Tcnico, para definir el mbito de estudio, toma
de muestras, ensayos de campo y laboratorio (ensayos de
mecnica de suelos y mecnica de rocas, anlisis qumico
de suelos, ensayos de refraccin ssmica, anlisis ambiental
de aire, aguas y suelos, etc.)
- Organizacin de mesas de trabajo: Este es un espacio de
participacin y dilogo colectivo, en donde se recogen los
aportes y observaciones de las autoridades, funcionarios
de instituciones municipales, pblicas y privadas, y de
la poblacin organizada; a fin de desarrollar un proceso
de planificacin estratgica y de concertacin con los
principales actores involucrados.

21

FASE II:

Gr fi c o n . 6
EJEMPLO DE ANLISIS DE PELIGROS REALIZADO EN LOS ESTUDIOS

b) Anlisis de la Situacin Actual

Caracterizacin de la ciudad y/o zona de estudio incluyendo
una aproximacin al: (i) Contexto Regional al cual pertenece
la zona (ubicacin, divisin poltica, clima, morfologa,
hidrografa, etc.); (ii) Contexto Urbano haciendo una

caracterizacin urbana de la zona (evolucin urbana,

usos de suelo y modalidad de ocupacin, entre otros) (iii)
Caracterizacin fsico-geogrfica (aspectos geolgicos,
geomorfolgicos, geotecnia, etc.; (iv) Caracterizacin de
instrumentos tcnicos, normativos y legales.

Nivel de peligro

< 25%

Mapas de USOS DEL

SUELO ANTE DESASTRES

Descripcin
- Sismos de gran magnitud y tsunamis.
- Sectores amenazados por alud-avalanchas y flujos repentinos de lodo y
piedras sobre lecho de las quebradas sometidas a huaycos (llocllas).
- reas amenazadas por flujos piroclsticos y flujos de lava.
- Fondo de quebradas que nacen de las cumbres de volcanes activos y sus
zonas de deposicin afectable por lahares.
- Laderas deleznables y disectadas sometidas a problemas de deslizamientos
de rocas y tierras como cadas en seco de bloques, derrumbes, y deslizamiento
de detritos.
- Llanuras de inundacin amenazadas por inundaciones de gran velocidad y
poder erosivo.
- Sectores amenazados por heladas.
- Suelos con alta probabilidad de ocurrencia de licuacin generalizada o suelos
colapsables en grandes proporciones.
- Menor de 150m. desde el lugar de peligro tecnolgico.

25 - 50%

- Sectores donde se esperan altas aceleraciones ssmicas por sus caractersticas

geotcnicas.
- Sectores que son inundados a baja velocidad y permanecen bajo agua varios
das.
- Ocurrencia parcial de la licuacin y suelos expansivos.
- De 10 a 300m. desde el lugar del peligro tecnolgico.

51 - 75%

- Suelos de calidad intermedia, con aceleraciones ssmicas moderadas .

- Inundaciones muy espordicas con bajo tirante y velocidad.
- De 300 a 500m. del peligro tecnolgico.

fICHAS DE PROYECTOS
Y MEDIDAS DE MITIGACIN

Mapas de peligros de
origen natural y tecnolgico

c) Evaluacin de riesgos / Mapa de peligros

Identifica los peligros de origen natural (geolgicos,
geotcnicos, hidrolgicos, climticos) y tecnolgico
que podran tener impacto sobre la ciudad y su entorno
inmediato.
Sobre esta base se obtienen los correspondientes Mapas
Sntesis de Peligros, en donde se identifican y clasifican las

reas de muy alto peligro, alto, medio y bajo peligro que

pueden ser afectadas por la ocurrencia de estos fenmenos.
Estos mapas son una herramienta importante para orientar
intervenciones de reubicacin luego de un desastre, para
procesos de rehabilitacin, reconstruccin y, en general,
para orientar el crecimiento y desarrollo de las ciudades.

Gr fi c o n . 7
MAPA DE PELIGROS DE ORIGEN NATURAL DE LA CIUDAD DE CARHUAZ
(ANCASH, PER)

G r fi c o n. 5
cARACTERIZACIN DE PELIGROS DESARROLLADOS EN LOS ESTUDIOS DEL
PROGRAMA

Peligros de origen natural

Peligros de origen tecnolgico

Geolgico

Geotcnico

- Sismos, tsunamis y erupciones

volcnicas
- Deslizamientos, derrubes, cada
de rocas, reptacin
- Flujos de lodos y detritios

- Licuacin / Expansin de suelos

- Hundimiento y colapso de suelos
- Suelos sobresaturados, napa
fretica alta

Climtico

- Fenmeno El Nio, inundaciones, lluvias intensas, anegamientos, erosin.

- Heladas, sequas, granizada

76 - 100%

- Terrenos planos o con pendiente, roca y suelo compacto y seco, con alta
capacidad portante.
- Terrenos altos no inundables, alejados de barrancos o cerros deleznables. No
amenazados por peligros, como actividad volcnica, maremotos, etc.
- Distancia mayor a 500 m. desde el lugar del peligro tecnolgico.

Hidrolgico

22

- Incendios y explosiones
- Manipulacin y derrame de
sustancias peligrosas
- Epidemias
- Plagas
- Epizootias
- Contaminacin del agua
- Contaminacin del aire
- Contaminacin del suelo

e) Mapas de Riesgo /Sectores Crticos de Riesgo:

G r fi c o n. 8
MAPA DE PELIGOS DE ORIGEN TECNOLGICO DE LA CIUDAD DE MATARANI
(AREQUIPA, PER)

resultado de la evaluacin de riesgos, sirve para estructurar

las propuestas del Estudio estableciendo criterios para la
priorizacin de las reas de intervencin, los proyectos y
acciones concretas orientadas a mitigar los efectos de los
fenmenos naturales y peligros tecnolgicos.

Corresponde a la evaluacin conjunta de los peligros que

amenazan a la ciudad y la vulnerabilidad ante ellos.
El anlisis de riesgo es un estimado de las probabilidades
de prdidas esperadas para un determinado evento natural
y mapa. La identificacin de los sectores crticos como

Gr fi c o n . 9
MAPA DE RIESGOS ANTE DESASTRES DE LA CIUDAD DE URUBAMBA
(CUSCO, PER)

d) Evaluacin de vulnerabilidad / Mapa de

Vulnerabilidad:
Evala y caracteriza sectores urbanos en funcin del grado
de exposicin y/o resistencia de la infraestructura existente
frente a la ocurrencia de peligros identificados. Se obtiene
el Mapa de Vulnerabilidad de la ciudad, analizndose
diferentes tipos de variables asentamientos humanos,

lneas y servicios vitales, actividades econmicas, lugares

de concentracin pblica, patrimonio natural, culturalmonumental, infraestructura de soporte- y sobre esta base
se determinan las zonas de Muy Alta, Alta, Media, y Baja
Vulnerabilidad.

Gr fi c o n . 1 0
MAPAS DE SECTORES CRTICOS DE RIESGO ANTE DESASTRES DE LA
CIUDAD DE URUBAMBA (CUSCO, PER)

vARIABLES
DE ANLISIS

Asentamientos humanos: Grado de consolidacin,

Densidad Poblacional, Estratos Socio econmicos, Materiales
Constructivos, Altura de Edificacin, Estado de Conservacin.
- Lneas y servicios vitales: Lneas de Agua, Desage, Energa
Elctrica y Comunicaciones, Accesibilidad y Circulacin,
Servicios de Emergencia (Hospitales, C. Salud, Bomberos, Of.
Defensa Civil, Gobiernos Locales y Regionales, Comisaria, etc.)

Caracteriza sectores urbanos en funcin al grado de

resistencia de la infraestructura existente frente a la
ocurrencia de los peligros identificados

Actividades econmicas: Comercio, Industria, Turismo,

Agricultura, Ganadera, etc.)
- Lugares de concentracin pblica: Estadios, Coliseos, Centros
Educativos.

24

25

Gr fi c o n . 1 2

Gr fi co n . 11

Matriz de zonificacin de riesgos

Ficha de sector crtico DE riesgo

26

27

Plan de usos del suelo

Gr fi c o n . 1 4
PROYECTOS DE PROTECCIN ANTE EFECTOS DEL CAMBIO CLIMTICO DE
LA CIUDAD DE PACASMAYO (LA LIBERTAD, PER)

ante desastres
FASE III:
Sobre la concepcin de la imagen objetivo de la ciudad
y desde el punto de vista de la seguridad fsica y en
atencin a las tendencias, escenarios de riesgo mapa de
riesgo y sectores crticos- y posibilidades de crecimiento y
desarrollo, se formula la propuesta, y como parte de ella, el
Plan de Usos del Suelo ante Desastres. Estos constituyen el
insumo principal para la elaboracin y/o actualizacin de
los Planes de Desarrollo Urbano.
En estos planes se identifican y mapean las reas ms
seguras para el crecimiento, densificacin y desarrollo de las

ciudades, incluyendo los lugares donde es posible construir

viviendas, en donde se deben tener consideraciones
especiales para su ocupacin y construccin de
edificaciones e infraestructura. Se identifican adems los
suelos de mayor aptitud para la expansin urbana y aquellos
que no se deben utilizar para fines urbanos por seguridad,
para proteger la vida y patrimonio de la comunidad y
el ecosistema de la ciudad. Tambin se sealan aqu las
reas que, no obstante estn ocupadas, deben de tener un
tratamiento particular o sobre las que se debe de decidir si
deben permanecer all las poblaciones o deben reubicarse.

G r fi c o n . 13
PLAN DE USO DE SUELO ANTE DESASTRES DEL PUERTO DE ISLAY-MATARANI (AREQUIPA, PER)

Los planes

- Identificacin de suelos urbanos: aptos, aptos con

restricciones y no aptos.

(ver grfico N. 13)

- Identificacin de suelo no urbanizable: proteccin

de laderas, quebradas, ros, etc.; proteccin ecolgica
y proteccin del patrimonio cultural y natural
intangible.

- Identificacin de suelo urbanizable: de expansin

urbana y de reserva urbana.

incluyen los siguientes COMPONENTES

28

29

Desarrollo de fichas de proyectos

Gr fi c o n . 1 5
Proyectos y acciones especficas de intervencin

y medidas de mitigacin
FASE III:
biental, del proceso de planificacin, de infraestructura de
servicios bsicos y a nivel socioeconmico y cultural.

Dando continuidad y complementando la propuesta de

Plan de Usos del Suelo ante Desastres se desarrollan los
proyectos, pautas tcnicas y medidas de mitigacin que deben realizarse en los sectores crticos de riesgo de las ciudades:

Pautas Tcnicas para habilitaciones urbanas existentes y

habilitaciones urbanas nuevas; adems para la implementacin de infraestructura de servicios, para preservacin de
fajas marginales de seguridad y para el acondicionamiento
de refugios temporales y medidas de salud ambiental.

Medidas de mitigacin: Se consideran medidas de mitigacin de nivel poltico institucional, institucional, am-

Proyectos:
Fortalecimiento institucional y normativos:

Fortalecimiento de capacidades:

Fortalecimiento de la plataforma de Defensa Civil y el

Grupo de Trabajo en Gestin del Riesgo de Desastres,
fortalecimiento de la Secretara Tcnica de Defensa
Civil, Gerencia de Desarrollo Urbano, implementacin
del Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad, etc.

Campaa escolar de sensibilizacin ambiental, programa

de educacin ambiental, fortalecimiento de capacidades
de la poblacin en uso de sistemas constructivos
adecuados, en gestin de riesgos, etc.

Reduccin de riesgos:
Reduccin de riesgo vinculado a peligros
tecnolgicos:

Plan integral de manejo de cuencas, limpieza y

descolmatacin de riberas y cauces de quebrada,
construccin de defensas ribereas, desarrollo y/o
recuperacin de fajas marginales en mrgenes de ros
y quebradas, ejecucin de barreras vivas en mrgenes
de ros y quebradas, encauzamiento, mantenimiento
de cauces y quebradas, reforestacin de especies
nativas, estabilizacin de taludes y sistemas de muros
de contencin en laderas para proteccin, reubicacin
de torres de alta tensin, monitoreo y evaluacin de
deslizamientos, implementacin de redes de estaciones
ssmicas y de estaciones limnimtricas en ros,
monitoreo de lagunas y represas, desarrollo de Planes
de Respuesta., entre otros.

Programa de erradicacin de la minera informal en

canteras, catastro de sustancias qumicas peligrosas,
campaas de control de contaminacin acstica,
programa de fiscalizacin ambiental en las industrias,
programa de monitoreo de la calidad fsico-qumica del
suelo agrcola, programa de profilaxis sanitaria integral
de estructuras hidrulicas de agua potable, etc.

Infraestructura urbana:

Salud, saneamiento y servicios:

Obras de infraestructura vial y pavimentacin integral

de calles, implementacin de sistemas de aguas pluviales,
infraestructura de cruces a desnivel, generacin de
corredor turstico cultural, acondicionamiento y defensa
de refugios temporales rutas de evacuacin.

Implementacin de sistemas de tratamiento y

disposicin final de residuos y de aguas residuales, etc.

30

stas propuestas son trabajadas a nivel de

perfiles, y se usan para ello unas fichas de
proyecto diseadas especialmente para este
fin, que a manera de herramientas tcnicas
resean las acciones , obras o medidas de
mitigacin que deben de realizarse en los sectores
crticos de las ciudades, previamente identificados.

en la Municipalidad de Sullana; mejoramiento de la

infraestructura de la Compaa de Bomberos; y como
prioridad la difusin del Estudio del PCS Mapa de
Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y
Medidas de Mitigacin de la ciudad de Sullana, lo que
se ha difundido adecuadamente a travs del portal
web de la Municipalidad y de cada una de las obras y
proyectos en ejecucin.

El seguimiento a la implementacin de estas

propuestas y su financiamiento debe de ser gestionado
por las autoridades municipales, ante los gobiernos
regionales, sectores y cooperacin internacional.

Tambin se debe destacar el caso de la aplicacin de

los Estudios PCS en ciudades fronterizas, en el marco
del Proyecto Binacional Ciudades Sostenibles Per
Ecuador (2005-2011). Por ejemplo, al sur de Ecuador,
en la ciudad de Huaquillas se realiz la reubicacin
y construccin de la planta de tratamiento de aguas
servidas; reubicacin de botadero y construccin
de relleno sanitario en zona segura y conversin del
antiguo botadero en parque ecolgico. En el sector
Aguas Verdes (Per) Huaquillas (Ecuador) la
canalizacin, defensa riberea y control de residuos
slidos del Canal Internacional. En la ciudad de Aguas
Verdes (Regin Tumbes al norte del Per) se realiz
la reubicacin de un Centro Educativo y un Centro
de salud ubicados en zonas bajas inundables de Muy
Alto Riesgo siendo trasladados a zonas seguras de la
ciudad; adems de construccin de defensas ribereas,
descolmatacin y limpieza del ro Zarumilla y la
construccin de la bocatoma La Palma, compuerta de
derivacin de aguas internacionales en ro Zarumilla,
para regulacin y control de inundaciones en la
frontera Per Ecuador.

Por mencionar algunos ejemplos de ciudades que han

y vienen haciendo uso de los estudios del Programa
como base de su planificacin del territorio e
implementando las Fichas de Proyectos y Medidas de
Mitigacin en su Programa de inversin municipal,
tenemos el caso de la ciudad de Sullana (regin Piura)
al norte del pas, donde se ejecutaron los estudios del
PCS mediante inversiones de obras y proyectos por
un monto total de S/. 107125,217.92 .
Entre las obras y proyectos estructurales considerados
se tiene la construccin, mejoramiento, ampliacin
y/o rehabilitacin de sistemas de agua potable y
alcantarillado; mejoramiento de las gestin integral
de residuos slidos, plantas de tratamiento de
aguas residuales; construccin de drenes pluviales y
defensas ribereas; construccin de pistas, veredas y
puentes; implementacin de la Gerencia Ambiental
31

5.1

5. Las claves del xito

Quines vienen participando?: actores y vnculos

El Programa convoc y convoca a un conjunto de actores locales de las ciudades del mbito de los Estudios
y de las Regiones a las cuales pertenecen, durante el proceso de desarrollo, consulta y ejecucin. Entre ellas
podemos destacar la participacin de:

- Municipalidades y Gobiernos Regionales.

- Instituciones cientficas, Universidades, Gremios y Colegios profesionales;

- Grupos de Trabajo de Gestin del Riesgo de Desastres y

Plataformas de Defensa Civil.
- Organizaciones locales de Comercio y Turismo e Industrias, entre otras;
- Oficinas y/o Gerencias Sectoriales de Educacin, Salud,
Vivienda Transportes, Agricultura, etc.
- Organizaciones sociales (por ejemplo, Comedores populares, Vaso de Leche, Juntas Vecinales) e Iglesias.
- Instituciones pblicas y privadas.
- Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza
- Fuerzas Armadas, Bomberos, Polica Nacional, Cruz roja.

Sin embargo, ms all del involucramiento puntual

o la participacin del conjunto de actores en algn
momento del proceso, cabe sealar que hay dos
aspectos que son claves para el xito del Programa
Ciudades Sostenibles y que implica asegurar la
aplicacin y uso de los Estudios de Riesgo y el Plan de
Usos del Suelo ante Desastres para la planificacin
del desarrollo de la ciudad, y el consecuente
seguimiento a las gestiones para la implementacin
de las propuestas, fichas de proyectos y medidas de
mitigacin.
Estamos hablando del enfoque comunitario
y el fortalecimiento de las capacidades de las
instituciones y funcionarios de los Gobiernos
Locales y Regionales.

32

El enfoque comunitario

romover un proceso participativo es un

aspecto fundamental en el desarrollo del
Programa Ciudades Sostenibles, y como tal
propicia la participacin de la poblacin,
funcionarios, autoridades municipales
y regionales a travs de la realizacin de Talleres
Participativos y reuniones de consulta en donde se
aporta e intercambia ideas sobre los problemas y
riesgo en la ciudad y las perspectivas de desarrollo,
considerando la gestin del riesgo de desastres como
propsito principal.

En estos Talleres participan fundamentalmente las

instituciones locales, las organizaciones sociales de
base y la poblacin en general, con el propsito de
socializar la informacin recopilada, sensibilizarlos e
involucrarlos en la Gestin del Riesgo de Desastres,
a partir del reconocimiento de su ciudad bajo una
dimensin urbana que considere la seguridad fsica,
y los criterios tcnicos para ordenar lo existente y
planificar su crecimiento futuro.
Con este fin, se contempla en la metodologa del PCS
realizar un mnimo de dos Talleres de Validacin y
Consulta: Un Taller de Validacin al momento de
presentar los resultados del Diagnstico situacional
de peligros, vulnerabilidad, riesgos y sectores crticos,
para compartirlos y refrendar los resultados de este
anlisis; un segundo Taller de Validacin al momento
de la presentacin y validacin de la propuesta de Plan
de Uso de Suelos ante Desastres, Fichas de Proyectos
y Medidas de Mitigacin, para exponer y debatir las
principales propuestas bajo una mirada prospectiva y
de desarrollo urbano integral y sostenible de la ciudad.

Los Talleres de Validacin tienen como objetivo dar

a conocer y aprobar el diagnstico y las propuestas
de los estudios y crear un espacio democrtico de
dilogo participativo y de reflexin entre los tcnicos
responsables de los Estudios PCS y la poblacin en su
conjunto. Son organizados por las Municipalidades
Provinciales o Distritales con la cooperacin de
sus respectivas Gerencias de Desarrollo Urbano y
Planificacin, los Grupos de Trabajo de Gestin del
Riesgo de Desastres y las Plataformas de Defensa Civil.

Los talleres
deben, a la luz de la experiencia:

- Favorecer no slo la participacin de la comunidad como

espectador tambin establecerse como un espacio de encuentro
o bisagra entre el saber de la comunidad sobre su realidad y el
conocimiento o mirada tcnica del especialista externo.
- Crear conciencia en los actores sociales sobre la necesidad de
reflexionar sobre los peligros de origen natural o tecnolgicoexistentes en el mbito local de las zonas urbanas, as como la
vulnerabilidad y niveles de riesgo identificados, aportando
propuestas para la mitigacin de desastres.
Lograr un intercambio de informacin y conocimientos
sobre el desarrollo regional y local y, en particular, brindar a
los participantes del taller la oportunidad de conocer el marco
conceptual, normativo y metodolgico con el que se han elaborado
los mapas de peligros y vulnerabilidad y la identificacin de los
sectores crticos de riesgo de la ciudad.
No slo tomar contacto con la comunidad sino adems
favorecer una mejor comprensin de la realidad local, de la
problemtica de las comunidades y de su percepcin sobre
los riesgos y las soluciones, por parte de los equipos tcnicos
del PCS; insumos y visin que es vital para la formulacin de
propuesta adecuadas al contexto de la ciudad y de sus ciudadanos
y ciudadanas.

33

La quebrada de

huaycoloro

una experiencia que aporta al enfoque comunitario

a Quebrada de Huaycoloro (Sector

Huachipa-Nievera), ubicada al este de
la ciudad de Lima, se configura en un
escenario complejo donde coexisten
zonas residenciales no formalizadas,
canteras de tierra informales, fbricas de ladrillos,
cauces de huaycos, zonas arqueolgicas, reas de
actividad agrcola. En el ao 2007 la Municipalidad
Metropolitana de Lima a travs de una Ordenanza
Municipal insta a la Municipalidad de Lurigancho
Chosica a la planificacin territorial del distrito, al
cual pertenece este Sector Huachipa.
Con el propsito de desarrollar una propuesta de
planeamiento urbano de esta zona, un ao despus
(2008), la Municipalidad de Lurigancho-Chosica
firma un Convenio de Colaboracin con la ONG
CESAL para que apoye e impulse este proceso.
La diferencia en cuanto a la elaboracin de los
estudios y propuesta tcnico normativa radic en
que CESAL promovi adems la participacin de
la poblacin en todo el proceso de su elaboracin y
desarrollo, involucrndolos adems en los espacios de
decisin y gestin que se crearon para tal fin. Para ello
las y los vecinos del lugar conformaron la Comisin
de Seguimiento y Planeamiento Urbano de Huachipa
(2009), incluso ante la demora en las gestiones de
revisin y aprobacin de la propuesta de planeamiento
urbano por parte de Instituto Metropolitano de Lima

34

(IMP) el Comit, los vecinos y vecinas se movilizaron

para presionar y acelerar el proceso de aprobacin.
Es en este contexto y ante la condicin que para la
aprobacin de la propuesta de planeamiento urbano se
deban ampliar los anlisis de riesgo de la zona, que se
firma un Convenio de Cooperacin Interinstitucional
entre CESAL y el Proyecto Escenarios de Riesgo
de Desastres Huachipa (INDECI PNUD) con la
finalidad de elaborar los Estudios de Riesgo como parte
del Programa Ciudades Sostenibles. As, el proceso
de elaboracin y desarrollo de los Estudios PCS es el
resultado del trabajo conjunto entre la Municipalidad
Distrital de Lurigancho-Chosica, CESAL, el Proyecto
INDECI PNUD, instituciones pblicas del Gobierno
Central, Municipalidad de Lima Metropolitana,
empresas privadas y la participacin de la poblacin
que habita en la zona.
El Programa se articula con un proceso de planificacin
en marcha, el cual tena desde su concepcin un
enfoque comunitario, lo cual fue determinante para
que en todo el proceso de diagnstico y definicin
de la propuesta la poblacin del lugar acompae y
se incorpore de manera participativa. Por otro lado
resaltar que en la participacin plena, compromiso
e involucramiento de la comunidad, la ONG
CESAL actu como actor impulsor de este proceso
participativo.
35

5.2

El fortalecimiento de capacidades

6. a travs de esta experiencia

Qu es lo que hemos logrado?

Estudios del Riesgo de Desastres realizados:

180 Estudios (incluyendo actualizaciones) realizados
en el marco del Programa Ciudades Sostenibles en
159 ciudades de 23 Regiones el pas; beneficiando a
un nmero de poblacin estimada en 7658,812 habitantes, que representa el 37% de la poblacin urbana
nacional.

Espacios de participacin y coordinacin promovidos:

omo
hemos mencionado, la
metodologa
del
Programa
Ciudades Sostenibles incluye etapas
participativas que se promueven a lo
largo de la ejecucin de los estudios y
desarrollo de propuestas.
As, la participacin de funcionarios, autoridades
municipales y regionales a travs de la realizacin
de Talleres Participativos y mesas de trabajo es el
mecanismo en donde se aporta e intercambian
ideas y conocimientos tcnicos sobre los peligros,
vulnerabilidades y sectores crticos de riesgos que
presenta la ciudad y las propuestas y medidas
de gestin del riesgo de desastres como acciones
potenciales a incluir en la planificacin municipal.

a las autoridades del ms alto nivel regionales y

municipales, se establecen con la o el funcionario
responsable de la Oficina de Defensa Civil de la
regin o municipio y el Gerente de Desarrollo
Urbano, entendiendo que los temas estn articulados
con la planificacin del desarrollo y el territorio y
con los desastres y riesgos.

Estas coordinaciones arriban al establecimiento de

un equipo multidisciplinario en donde participan
personal tcnico de los gobiernos municipales y
el equipo profesional del PCS. El mecanismo de
trabajo establecido fue, luego de un proceso de
induccin sobre lo que es el PCS y los estudios y
trabajos por realizar, mantener espacios o mesas de
trabajo en donde se van compartiendo y discutiendo
los aspectos relacionados al diagnstico situacional
Las primeras coordinaciones, luego de la de riesgos y las propuestas y medidas de mitigacin
presentacin del Programa Ciudades Sostenibles que finalmente sern presentadas a las autoridades.
36

Promueve procesos participativos de validacin,

consulta y vigilancia ciudadana en cada una de las
ciudades donde se desarroll el Programa, comprometiendo en ello a autoridades locales, delegados de
instituciones pblicas y privadas, comunidad acadmica, gremios profesionales y comunidades.

Estudios del Programa Ciudades Sostenibles

como base de la planificacin:
Estudios PCS incorporados en la planificacin del
desarrollo local, siendo usados como base para los
procesos de formulacin de los Planes de Desarrollo
Concertado Regional y Local, Planes de Desarrollo
Urbano zonificacin y normatividad urbana- planes
y proyectos de lucha contra la pobreza; y/o retomados
para la elaboracin del programa de inversin municipal.

Estudios del Programa Ciudades Sostenibles

respaldados normativamente:
Estudios PCS respaldados con Ordenanzas
Municipales de aprobacin, adquiriendo as un
carcter vinculante con la planificacin municipal y
de obligatorio cumplimiento.
37

Establecimiento de alianzas institucionales con: Acuerdos

Binacionales
establecidos:
- Instituciones cientficas, tcnicas y acadmicas:
Instituto Geolgico Minero y Metalrgico
(INGEMMET), Instituto Geofsico del Per (IGP),
Instituto Metropolitano de Planificacin (IMP) de
la Municipalidad Metropolitana de Lima, Servicio
Nacional de Meteorologa e Hidrologa (SENAMHI),
Direccin de Hidrografa y Navegacin de la
Marina de Guerra (DHN), Universidades y Colegios
Profesionales.

promovidos

Coordinaciones, reuniones y acuerdos realizados entre

el INDECI y los organismos nacionales de gestin
del riesgo de desastres, defensa civil y de atencin de
emergencias de los pases vecinos, con la finalidad de
impulsar la ejecucin y transferencia del PCS. Entre
los que destacan:

Induccin y trasferencia de la metodologa y

resultados del PCS a funcionarios de la Secretara
- Cooperacin tcnica internacional y Proyectos Nacional de Gestin de Riesgo de Ecuador en enero
especiales: Proyectos de la Unin Europea de 2013
(DIPECHO); Programa de la Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) a travs de sus proyectos de apoyo - Acta de Encuentro de Presidentes de Per y Bolivia
al Desarrollo Social de los Gobiernos Regionales para la creacin del Programa Conjunto de Atencin
(Tumbes, La Libertad, Junn, Arequipa y Tacna); la de Desastres que incluye la ejecucin del Proyecto
Organizacin de los Estados Americanos (OEA) a Binacional Ciudades Sostenibles (Ilo 2010)
travs del Programa Binacional Ciudades Sostenibles.
Acta de Comisin de Integracin del Comit
Instituciones y ONG: SEA, COOPI, CESAL, Frontera Per-Chile y Convenio de Cooperacin
CARITAS, etc.
Binacional, priorizndose la ejecucin de estudios
Binacionales del Programa Ciudades Sostenibles.
- Sectores de Gobierno y programas sectoriales:
Ministerio de Educacin, Salud, Transportes Reconocimientos nacionales e internacionales:
y Comunicaciones, Vivienda, Construccin y
Saneamiento.
El Programa Ciudades Sostenibles fue seleccionado

por las Naciones Unidas, en el Primer lugar entre

las tres experiencias ms significativas sobre
reduccin de riesgos implementadas en las Amricas,
Estudios PCS implementados en ciudades fronterizas reconocimiento otorgado en la II Plataforma Regional
de Per y Ecuador a travs de proyectos binacionales, de Reduccin de Riesgos de las Amricas realizada en
que posibilit adems compartir experiencias en Santiago de Chile en noviembre de 2012.
beneficio de las comunidades de Ecuador (Huaquillas,
Arenillas, Macar y Machala) y Per (Aguas Verdes, El Comit de Seleccin estuvo conformado por
Papayal, Zarumilla, Suyo y Piura).
representantes de OEA, PNUD; UNHABITAT; IFRC
(Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja) y UNISDR (Estrategia
Internacional para la Reduccin de Desastres de las
Naciones Unidas). Se recibieron candidaturas de 17
pases, para 81 iniciativas, de las cuales 50 fueron
preseleccionadas.

Aplicacin en ciudades fronterizas:

38

Una experiencia
sobre reduccin deL riesgo de desastreS
La actuacin del Programa Ciudades Sostenibles en
ms de 150 ciudades peruanas le ha permitido adquirir
un conocimiento profundo de la caracterizacin del
riesgo de desastres en el pas. Si se ven en conjunto los
distintos Estudios realizados, tenemos que el Programa
ha generado y acumulado un conocimiento enciclopdico
de la dinmica del riesgo para los territorios, ecosistemas
y fenmenos especficos. Esto constituye un referente
significativo que merece ser difundido extensamente en
el territorio nacional y que sea masivamente conocido por
las instituciones y diferentes organismos de planificacin,
investigacin y desarrollo locales, sectoriales y nacionales;
pero adems, compartido con otros pases de la regin que
se enfrentan a fenmenos similares en ecosistemas que
guardan similitudes con los del territorio peruano.

39

G r fi c o n . 16
Ciudades donde se ha aplicado el programa

6.1

qU PROBLEMAS SE TUVIERON?

a compilacin del conjunto de logros

invita tambin a dar una mirada a las
dificultades o problemas que pueden haber
destacado como correlato de la ejecucin y
desarrollo del Programa; pero que, adems
y principalmente, repercuten significativamente
en el seguimiento de la utilizacin de los Estudios e
implementacin de las Fichas de Proyectos y Medidas
de Mitigacin de desastres, posterior a la finalizacin
del Programa en la ciudad o centro poblado.
Uno de los principales problemas es justamente
la continuidad de las gestiones y seguimiento de
la implementacin y ejecucin de los proyectos y

medidas de mitigacin; aspecto que invita a formularse

algunas preguntas, entre ellas qu hace y que debiera
hacer el PCS para que haya una ms amplia y mejor
implementacin de los Estudios?, Qu tareas le
corresponden en trminos del seguimiento de las
acciones propuestas y de la bsqueda de financiacin
para los proyectos que formula?
La respuesta a estas preguntas trasciende en varios
aspectos el mbito de actuacin del PCS, pero llaman
a la accin por parte de las instituciones responsables
y de las y los habitantes de las ciudades. Algunos de
estos asuntos son:

- La asociacin del tema de reduccin de riesgos de

desastres slo a un enfoque de atencin de emergencias
o respuesta, y no necesariamente a la configuracin de
los riesgos en la medida que se hace y cmo se hace
desarrollo.
- La inestabilidad generada por la falta de continuidad
de las acciones de gestin de riesgos de desastres (GRD)
ante los cambios en las autoridades municipales y de las
capacidades tcnicas locales.
- Las dinmicas de contaminacin, la ausencia de
polticas de planificacin, ocupacin desordenada y sin
control del territorio y la depredacin del suelo, entre
otros varios aspectos.
- El compromiso poltico y los incentivos necesarios
para dar prioridad a la GRD en la gestin del desarrollo
local.
- La escasez de recursos y el mal entendimiento de
asociar la GRD como gasto y no como una inversin a
mediano y largo plazo.
- Las autoridades y organismos pblicos y privados,
en general, consideran la gestin del riesgo de desastres
como importante, pero no de carcter prioritario, frente
a otros asuntos que tienen mayor peso poltico y mayores
beneficios electorales.
Las municipalidades distritales no cuentan con
personal suficientemente capacitado, ni con los recursos
tcnicos e informticos requeridos.

40

41

7.1

7. lECCIONES APRENDIDAS
rEFLEXIONES A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA

as lecciones aprendidas se pueden

definir como el conocimiento adquirido
en un proceso o experiencia a travs
de la reflexin, el anlisis crtico y/o la
evaluacin.

Compartimos en este momento -haciendo un alto en

el camino recorrido- no slo algo de lo avanzado, sino
tambin parte de lo aprendido, con la finalidad de que
nuestros logros y dificultades sirvan a la mejora del
conocimiento y la prctica; Para mejorar el quehacer
y propiciar una mejor forma de hacer gestin del
Las lecciones se aprenden en determinadas circunstancias riesgo de desastres, siempre en beneficio de las miles
y contextos, pero tienen el potencial para ser escalables a de comunidades, ciudades y poblaciones del pas y,
por qu no, un poco ms all de l.
situaciones y contextos ms amplios.
42

Sobre enfoque estratgico

- La experiencia demostr la necesidad de ver al

Programa como un proceso y no slo como un
producto, materializado en un conjunto de estudios.
Pero a la vez, ver el Programa no slo como tcnico
sino fundamentalmente como poltico y social, en el
que el involucramiento de los diferentes actores es un
factor determinante para la sostenibilidad.

y/o Gobiernos Locales, pero adems propiciando

la vinculacin de la poblacin con sus autoridades,
en funcin a mecanismos institucionalizados de
consenso, consulta y validacin tanto del diagnstico
como de las propuestas posteriores.
- El Programa es una oportunidad de institucionalizar
el proceso que va desde la realizacin del Diagnstico
Situacional de Riesgo incluidos los Planes de Uso de
Suelo ante Desastres- hasta la formulacin de las Fichas
de Proyectos, Medidas de Mitigacin y Reduccin
de la Vulnerabilidad, incluyendo en el proceso el
acompaamiento a los Gobiernos Locales en las
gestiones necesarias para lograr la implementacin de
los proyectos priorizados por ellos.

- Es importante vincular el Programa a las dinmicas

mismas de las ciudades, y que el proceso de elaboracin
de los estudios coincida o pueda responder a los
procesos de planificacin que se vienen e impulsan
por parte de las autoridades municipales, como
son los Planes de Desarrollo Concertado, Planes de
Desarrollo Urbano, etc. En otras palabras identificar
las oportunidades que puedan surgir (desde las
ciudades) y a su vez ser oportunos en la realizacin de - La metodologa del Programa puede permitir que
los mismos.
se incorpore el enfoque de gnero, dando cuenta
de la existencia de condiciones de vulnerabilidad
- Puede ser destacado el caso de Arequipa donde y exposicin muchas veces diferenciada, de sus
coincidieron varias circunstancias, por un lado capacidades y el ejercicio de sus roles -sea como
era una coyuntura post terremoto -que adems personal profesional, autoridad o como en su
impacto fuertemente la ciudad- y, por otro lado, la condicin de poblacin en estudio-. El Programa
formulacin del Plan de Director de Arequipa 2012- puede adems dar cuenta de cunto ha sido el nivel
2015, -entonces los Estudios del PCS tanto del de participacin, en especial de mujeres autoridades,
Diagnstico Situacional de Riesgo como los Planes de pobladoras o tcnicas de los mbitos locales durante
Uso de Suelo ante Desastres- formaron parte y fueron el proceso de elaboracin y validacin de los Estudios,
insumos de ese proceso en donde incluso se vincul a Planes y Propuestas.
la Universidad Nacional San Agustn (UNSA).
El principal aporte del Programa es compilar y producir Los Estudios y en especial los Diagnsticos
informacin valiosa que permita inspirar y orientar el Situacionales de Riesgo que dan cuenta de las
desarrollo de acciones prcticas y proyectos, pero de condiciones de vulnerabilidad de las poblaciones
manera que surja la voluntad y el deseo de replicar los afectadas pueden ser elaborados bajo un enfoque
aprendizajes del PCS en distintos territorios.
de gnero, identificando informacin que refleje
la participacin efectiva de las mujeres de las
- El Programa puede ser el espacio o plataforma comunidades, profesionales o tcnicas locales y
perfecta para converger voluntades, ideales y mujeres autoridades que toman decisiones; de este
recursos, con el objetivo comn de contribuir con la modo, las propuestas tienen mayores posibilidades de
reduccin de riesgos de desastres y mejorar la calidad reflejar tambin el enfoque de gnero.
de vida de quienes habitan las ciudades. Puede ser el
mecanismo que, ms all de los Estudios, a travs de
la implementacin de las propuestas pueda promover
una accin concertada entre el conjunto de actores y
sectores, a todo nivel, reconocindole a cada cual su
propia dinmica e institucionalidad.
- El Programa puede servir de bisagra articulndose
con los funcionarios de los Gobiernos Regionales
43

7.2

Sobre enfoque comunitario

- El riesgo se construye en los territorios y por los

actores que actan en ste, por tanto la participacin
de la poblacin es vital y debe promoverse a lo largo
de todo el proceso de elaboracin de los Estudios y
compartir o consensuar el Plan de Usos del Suelo ante
- La relacin de los tcnicos del PCS con los actores Desastres, de este modo todo este importante trabajo
de la comunidad facilit definitivamente una mejor estar reflejado y ser tomado como base de los Planes
comprensin de la realidad local para la formulacin de desarrollo local.
de las propuestas.
- En el caso del proceso desarrollado en la zona
- Incorporar las experiencias y el conocimiento de de Huachipa, Lurigancho Chosica en Lima
los propios grupos o actores locales en Talleres de Metropolitana, los resultados del Programa
validacin o las reuniones de trabajo, despierta el introdujeron lo concerniente a la Gestin del Riesgo de
inters, favorece el dilogo y rompe barreras, de Desastres complementando en este tema al Convenio
manera tal que permitan discutir y problematizar de Cooperacin existente entre la Municipalidad
situaciones vividas.
Distrital y la ONG CESAL en el marco del Convenio
de Habitabilidad Bsica financiado por la Agencia
- La participacin de la poblacin en los talleres de Espaola de Cooperacin Internacional (AECID)
validacin influy significativamente en el xito de los que tena como propsito apoyar en la elaboracin
resultados y permiti al grupo tcnico del Programa de estos documentos tcnicos normativos; y aqu la
aprender e incorporar los aportes e informacin amplia participacin comunitaria se hace posible por
el trabajo y compromiso de CESAL.
discutida con la poblacin, al estudio realizado
La realizacin de Talleres participativos en la
ejecucin de los estudios y propuestas del PCS ha
permitido su validacin por las autoridades locales y
representantes de las comunidades.

- La mayor o menor participacin de la poblacin

puede estar motivada o impulsada por factores
externos al proyecto o por coyunturas especiales, lo
importante es estar atentos a estas oportunidades e
instalar el inters y compromiso en la reduccin de
riesgos a travs del involucramiento con el desarrollo
e implementacin del Programa. Como ejemplo
tenemos que un grupo importante de la poblacin
de diferentes sectores del distrito de Huanchaco
(Regin La Libertad al norte del pas) tuvo una amplia
participacin en el Taller de validacin de diagnstico;
la que fue motivada porque la poblacin estaba muy
temerosa ante el tsunami reciente que haba ocurrido
en Chile, y deseaba conocer principalmente cules
eran sus posibles rutas de escape.
- Ante una situacin de riesgo que involucra a una
poblacin que no puede acceder a ningn servicio
ni obtener la legalidad ante ninguna instancia, la
intervencin desde la sociedad civil organizada,
en conjunto con la poblacin y la municipalidad
local, gener un proceso participativo para lograr
la aprobacin de un plan urbano con enfoque de
reduccin de riesgo. La presin social que desencaden
dicho proceso produjo la intervencin del gobierno
local.
El involucramiento de la comunidad en el proceso
permiti que sta lograra identificar y diferenciar los
factores de riesgo, los peligros y amenazas que enfrenta
as como construir capacidades para la prctica activa
de la resiliencia como base de una ciudad sostenible. En
la identificacin de los mapas realizados en el proyecto
piloto Laderas de San Juan de Lurigancho se logr que
los pobladores identificaran peligros, vulnerabilidades
y riesgos de sus hogares y que estos fueran trasladados
a croquis de sus viviendas y comunidades facilitando
la elaboracin de mapas tcnicos por los expertos.
- Los Talleres participativos y los Mapas Amigables
facilitaron la comunicacin y comprensin
y permitieron mayor involucramiento de las
comunidades en el diagnstico y formulacin de
propuestas.
Se deben promover mecanismos y espacios de
intercambio como traslados o pasantas cortas a lugares
donde se hayan logrado avances en la aplicacin de
los estudios o en la implementacin de los proyectos
y medidas propuestas por el Programa. As adems de
conocer los estudios y planes se vern ejemplos reales
y concretos de aplicacin de los mismos.

44

45

7.3

Sobre CAPACIDAD TCNICA

- La capacidad tcnica interdisciplinaria de los equipos

multidisciplinarios del Programa permiti abordar
los Estudios con solvencia tanto en trminos del
fortalecimiento institucional como de hacer posible la
participacin de la comunidad en la solucin de los
problemas planteados.
- En algunas oportunidades los saberes tcnicos
pueden alejarse de los saberes de la poblacin por el
uso de un lenguaje tcnico que dificulta la comprensin
de los resultados importantes a los cuales arriban
los estudios. El desconocimiento de la poblacin
de los temas y conceptos tcnicos hace necesaria la
utilizacin de un lenguaje comn que pueda facilitar la
comprensin y generar un mayor entendimiento. Por
ejemplo, la respuesta a las exposiciones tcnicas en los
talleres de validacin influy en que, en posteriores
presentaciones, se utilizaran en mayor medida
imgenes y fotografas que textos y estadsticas para
transmitir mejor los mensajes.
- El Programa al momento de su desarrollo, validacin
y presentacin gener importantes espacios de
intercambio de experiencias y tecnologas entre las
instituciones de nivel nacional, regional y local.
La naturaleza holstica de la metodologa del programa
ha hecho que sta se vaya ajustando en el tiempo, que
vaya en el camino evolucionando, y que sirva como
una hoja de ruta clara, que priorizando el aspecto de
seguridad de las ciudades, vaya adaptndose a nuevos
requerimientos tcnicos y tecnolgicos.
En relacin con los peligros tecnolgicos es
imprescindible efectuar un monitoreo ambiental
de agua, suelo y aire, y de all la importancia de
la transferencia de estos estudios a instituciones y
tcnicos locales previamente identificados.

- Los Estudios de peligros, vulnerabilidades y riesgos,

son instrumentos bsicos que sirven para orientar los
procesos de recuperacin post desastre (rehabilitacin
y reconstruccin), respuesta a desastres, y en general el
conjunto de procesos inmersos en la gestin del riesgo
de desastres. En este sentido deben ser considerados
como base de la planificacin del desarrollo,
incorporndolos como un componente dentro de los
Diagnsticos Integrales de Desarrollo, de manera tal
que nos permita tener una mirada ms amplia, lo que
supone articulaciones ms complejas que tienen que
ver con las dinmicas urbanas de las ciudades pero sin
obviar su relacin con las dinmicas de los espacios
rurales.

- La ocurrencia de fenmenos fsicos y/o coyunturas

de desastre que acontecieron, hizo necesaria la
actualizacin de los mapas, esto llev a que muchas
instituciones los tomaran como referencia para
elaborar sus respectivos diagnsticos especficos, y
en mucho de los casos enriquecindolos en cuanto
al anlisis de vulnerabilidad de las poblaciones y
territorios expuestos, desde la ptica de su fragilidad.
La transferencia metodolgica y tecnolgica debe ser
una prctica constante a lo largo de todo el proceso, y
por ello asegurar que se cuente con los recursos que
ello demande.
46

47

7.4

Sobre el involucramiento de autoridades

- El Programa permiti a las autoridades en los

tres niveles de gobierno conocer los peligros,
vulnerabilidades y riesgos que enfrentan, y a las
comunidades les permiti sensibilizarse respecto a los
riesgos inherentes a su ubicacin.

correctivas, en los territorios de las ciudades.

- El fortalecimiento de los mecanismos de articulacin
y trabajo conjunto con instituciones y organismos
locales es una gran capital que aporta a los procesos
de planificacin y desarrollo de las ciudades.
La debilidad de las capacidades locales de las
municipalidades ha constituido en algunos casos una
barrera para una adecuada implementacin y gestin
de los estudios del Programa y de sus Proyectos y
Medidas de Mitigacin.

- Fortalecer el conocimiento existente en temas

de gestin del riesgo de desastres contribuy a
la incorporacin de los estudios en los planes de
desarrollo urbano y los planes de acondicionamiento
territorial.
Las normas y reglamentos particulares de cada
municipalidad dificultaron en algunos de los casos la
recopilacin de informacin en la elaboracin de los
estudios.

- El trabajo con las Municipalidades debe incluir

procesos de fortalecimiento de los equipos municipales
en diversas herramientas que aporten a la gestin del
desarrollo, y no slo limitarlos a aspectos incluidos
tcitamente en el Programa. Para ello debe buscarse
y propiciarse en el proceso alianzas estratgicas con
otras instituciones que trabajan en el campo del
desarrollo, para as elaborar una estrategia conjunta.

Establecer un convenio con la municipalidad

no siempre es una garanta para el logro de los
resultados, en algunos casos resulta insuficiente como
instrumento para la aplicacin y uso de los Estudios
de Riesgo y Planes de Usos del Suelo ante Desastres
o la implementacin de los Proyectos de Mitigacin
incluidos en el Programa.

- Las Ordenanzas Municipales aprobatorias de las

conclusiones y recomendaciones de los Estudios del
PCS han dado el marco legal para su cumplimiento.

- Para asegurar el uso y la implementacin de los

estudios y propuestas resultantes del Programa,
es necesario establecer acuerdos y compromisos
institucionales u organizacionales respaldados,
principalmente en las competencias propias
y funciones regulares de las organizaciones e
instituciones. Adems, definir mecanismos concretos
para el seguimiento, ajuste y actualizacin permanente
de los planes e implementacin de las propuestas,
considerando indicadores claros para medir el avance
o las metas planteadas.
Si los Gobiernos Locales no se involucran directamente
desde un enfoque poltico, social y tcnico en los
Estudios del Programa no se logra crear conciencia
para su implementacin.

8. No olvidar

Asegurando la sostenibilidad. Recomendaciones.

El listado de logros del Programa es amplio y bien conocido. No obstante, a la luz de la sostenibilidad de
los productos alcanzados, y habiendo transcurrido 15 aos de su existencia, creemos importante compartir
algunos sealamientos a manera de recomendaciones

1.

2.

3.
4.

- El trabajo con autoridades locales es clave, y el

Programa estudios, planes y proyectos incluidos en
l- ser efectivo en tanto logre desarrollar una buena
comunicacin y entendimiento con las autoridades
de las zonas de intervencin o aplicacin.
Es necesario ampliar y transferir este conocimiento
en Gestin del Riesgo de Desastres a los actores que
son responsables de la implementacin de medidas
48

5.
6.
7.

La necesidad de enfrentarse con el desafo de

Insistir en los procesos participativos de los
la implementacin y aplicacin de los Estudios
Estudios. Por ello, los Talleres con las organicomo herramientas para la planificacin y geszaciones son clave y, en el proceso van sensibitin local utilizando las experiencias exitosas que sean lizando y despertando el inters de la poblacin para
destacadas.
conocer sus riesgos.
Establecer mecanismos de acompaamiento,
Divulgar, difundir y transferir los Estudios
seguimiento y monitoreo del uso y aplicacin
PCS a todo nivel, a travs de una estrategia
de los estudios involucrando a los colegios
de comunicacin que involucre a los medios profesionales y/o a redes de universidades.
de comunicacin, campaas en universidades y colegios profesionales, y en especial, coordinacin con las
Considerar un tiempo importante para la
autoridades y poblaciones de las ciudades implicadas
transferencia y capacitacin, con la finalidad
(foros, ubicacin en plataformas web, pasantas a las
de que tanto tcnicos, como la poblacin en
ciudades donde se aplican los estudios, etc.).
general, se apropien de los estudios y se empoderen
del seguimiento y gestin de la implementacin de las
Comprometer cada vez ms recursos locales propuestas.
y/o movilizados por los gobiernos o actores
locales; involucrando a la vez al sector privaLa flexibilidad de la metodologa es vital para
do, y gestionando proyectos de inversin pblica.
que dependiendo el caso, puedan hacerse los
ajustes y adecuaciones segn las caracterstiDivulgar de manera amigable los resultados cas de la ciudad y las condiciones del contexto.
de los Estudios PCS para facilitar su uso y
aplicacin en las Municipalidades y seguir
fortaleciendo las capacidades tcnicas de las y los
funcionarios locales, a travs de un lenguaje sencillo
y amigable sin perder la calidad y propiedad tcnica.

8.

Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo
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