10 de febrero de 2014

La educacin pblica chilena en y ms all

del nuevo gobierno

SEBASTIN DONOSO
Instituto de Investigacin y Desarrollo Educacional de la Universidad de Talca.

Pocas dudas caben de que el sector educacin sea hoy por hoy el gran eje
ordenador de la poltica del gobierno entrante, buscando dar cuenta con ello de las
demandas de la sociedad chilena, que tras las consignas de educacin
pblica gratuita y de calidad y de fin al lucro y a la municipalizacin
en educacin, resumen una buena parte de las complejas aspiraciones larvadas
tras aos de postergacin, en un pas donde el abuso de los poderosos sea ha dado
en todo momento y circunstancia. Mario Waissbluth en su blog, el 3/02/2014,
seala: Durante 30 aos hemos tenido un sistema de libertinaje y
abusos de todo orden. En la distribucin delingreso, en la previsin, las
farmacias, la educacin escolar, en la superior, los derechos de pesca y de agua,
en lo que usted quiera y guste. Hasta que el 2011 la gente, legtimamente, explot
en las calles y en las redes sociales. El 2006 fue el temblor premonitorio, el
sismo grande ocurri en 2011, y todava estamos viviendo las
rplicas.
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Desgraciadamente, la tnica de este capitalismo salvaje made in ChicagoSantiago, se fortalece, adems, con la expansin econmica de los ltimos 24
aos, 20 de ellos bajo gobierno de la no-derecha. Es decir, en Chile a los
poderosos se les pas la mano abusando del resto de sus compatriotas; algo de ello
se empez a evidenciar cuando, en la campaa presidencial del ao 2005, el
candidato de la derecha de entonces descubri para sorpresa de ellos, supongo
que en ese Chile haba grandes desigualdades sociales, reflejando as la
preocupacin de la derecha poltica-econmica que entenda que no era buena

tanta desigualdad, pues pona en riesgo el modelo, por tanto, algo deba
hacerse
Detrs de las demandas de y por educacin pblica de calidad, y del fin al lucro en
educacin, hay demasiada energa acumulada, alta tensin para una cuerda que
est muy exigida y que podra fcilmente no soportar ms carga. Lo preocupante es
que este problema podra fcilmente estar llegando al punto de no retorno, cuya
trasgresin abre escenarios mucho ms complejos, e incluso inimaginables en la
lgica del dilogo consensual que ha sofocado y neutralizado la mayor parte de las
discrepancias en la poltica chilena postdictadura.
El Estado chileno, en la primera administracin Bachelet, dio muestras de las
dificultades y torpezas que tiene la institucionalidad pblica (subdotacin de
capacidades) para asumir demandas de esta envergadura y explosin, cuestin que
en el gobierno de Piera se confirm plenamente, ampliando esta percepcin no
solamente al Estado central, sino tambin a los gobiernos subcentrales (regiones y
territorios). El Estado chileno entonces ha sido estresado al mximo en lo que se
refiere a su capacidad de respuesta, y ha sido exigido al lmite dentro del modelo,
pero lo que algunos parecieran no entender es que, para responder a una buena
parte de las demandas ciudadanas, hay que cambiar el modelo, y all es donde no
siempre hay el acuerdo en los actores del Estado, ni tampoco toda la confianza
necesaria de la ciudadana en la institucionalidad y sus autoridades. Un poco de
ello es lo que estuvo tras el tema Subsecretara de Educacin recientemente
zanjado. Una enseanza de este suceso es que toda reforma en un rea tan decisiva
y sensible debiese hacerse en pleno conocimiento de y con los principales actores
involucrados, y por cierto no entre cuatro paredes, por competentes que puedan
ser los pergaminos de los involucrados.
El problema central de la educacin chilena en materia de resultados
educacionales, es la baja calidad de la enseanza y su estrecha
asociacin con la alta desigualdad social y segregacin socioeconmica
y territorial del sistema educacional en su conjunto, producto y reflejo
de lo que acontece en el pas.

Para una mejor comprensin del problema, es necesario establecer dos precisiones:
Una, los bajos resultados son de toda la educacin chilena; cada una comparada
con su igual de pases de PIB equivalente da cuenta de resultados inferiores, los que
han sido camuflados tras sealar que los establecimientos municipales aumentan
su brecha ante los privados: fenmeno que ocurre, y suele no decirse, porque los
establecimientos municipales agrupan proporcionalmente a la poblacin ms
pobre y son estas diferencias, las de ingreso y oportunidades, las que se reflejan en
la educacin, no siendo relevante la dependencia de los establecimientos, pues se
explican sus resultados por el capital social y econmico de las familias y slo
marginalmente por el valor agregado del establecimiento escolar. Este tema no se
ha difundido, pues pone en tela de juicio los cobros por colegiatura, cuotas de
incorporacin y otros etc., de establecimientos privados que, en definitiva, aportan
poco al incremento del capital educacional de sus estudiantes.

Este problema socioeducativo se ha potenciado en las ltimas

tres dcadas porque el Estado chileno no ha podido asegurar
el derecho a una educacin de calidad a toda su poblacin,
dado que no dispone de una institucionalidad adecuada que
garantice ese derecho, a saber: un buen sistema nacional de
educacin pblica.
La segunda precisin es que, a diferencia de otros pases emergentes y
desarrollados, en Chile el peso del origen social y territorial de la poblacin
(origen de cuna social) es determinante sobre sus resultados educacionales, esto
es: Dime cul es el nivel educacional de tus padres y sus ingresos
econmicos y puedo predecir, con alto grado de certeza, tus resultados
educacionales. A lo que se agrega asimismo: Dime en que regin y
localidad estudias y puedo adems corregir esa prediccin al alza o a la
baja.
Ese es entonces el gran problema de la educacin chilena: en un sistema social con
fuertes desigualdades sociales y segregacin territorial, la educacin no ha podido
corregir en grado relevante esa situacin, se entiende que podra hacer ms al
respecto, para lo cual la educacin pblica debera desempear un papel mucho
ms relevante del que cumple.

Este problema socioeducativo se ha potenciado en las ltimas tres dcadas porque

el Estado chileno no ha podido asegurar el derecho a una educacin de calidad a
toda su poblacin, dado que no dispone de una institucionalidad adecuada que
garantice ese derecho, a saber: un buen sistema nacional de educacin pblica.
Ello es lo que se conoce como la crisis de la educacin pblica, cuya reversin est
estampada en las consignas educacin pblica gratuita y de calidad y fin al
lucro y a la municipalizacin en educacin. Ahora bien, en trminos de sus
detonantes fundamentales, la crisis de la educacin pblica no es slo ni
principalmente de ndole econmica. Su deterioro incremental se
funda, adems, en su institucionalidad y en las asimtricas relaciones
de competencia que debe mantener con la educacin particular. Estas
materias se expresan en tres componentes dominantes del sistema: el modelo de
financiamiento

(subsidio

por

alumno

financiamiento

compartido),

la

institucionalidad (municipal y regional) y el desequilibrio entre recursos asignados

y las obligaciones que pesan sobre la educacin pblica, que inciden en las
oportunidades educativas que se proveen.
Si bien se puede sealar que existe un alto grado de consenso acerca de la
necesidad de realizar transformaciones de magnitud en la arquitectura del sistema
educacional, entendiendo que corresponde a una condicin imprescindible para el
mejoramiento sustantivo del sistema escolar pblico, lo cierto es que tal acuerdo no
incluye consenso sobre las nuevas formas organizativas a seguir. Esencialmente, se
podra

hablar

de

aquellas

propuestas

que

estn

por

perfeccionar

la

institucionalidad actual, sin transformaciones mayores, en tanto un nmero

importante de ideas se organizan tras una metamorfosis relevante de la
arquitectura del sistema de educacin publica. El criterio diferenciador es seguir
concibiendo la educacin como un bien privado; en tanto las ltimas visiones
promueven un cambio estructural con el objetivo de sacarla del mercado, en
consonancia con su carcter de bien pblico, algunas la fundan como un derecho
social.
Inherente a esta segunda visin est la necesidad de acabar con la subsidiariedad
como principio en el actuar del Estado en todo plano. Esta transformacin del rol
del Estado, en este caso paulatino pero consistente, ha de implicar reconquistar su

lugar como principal proveedor y actor de referencia de la educacin,

transformndose en un Estado garante de derechos sociales. Ello significa centrar
su papel en la provisin de educacin pblica de alta calidad, recuperando su tarea
de gua y referente de calidad para todo el sistema. El eje estructurador de esta
visin es traspasar la tuicin administrativa de la educacin escolar de los alcaldes
(municipios) a una institucionalidad pblica descentralizada, hoy en debate sus
distintas figuras.
Para que la educacin pblica se potencie es imprescindible dotarla de una
institucionalidad fuerte, adecuada a las necesidades de los estudiantes y a las
capacidades de gestin de los territorios que atiende. No obstante, estas
disposiciones gozan de escaso acuerdo y poco avance al respecto, lo que es
consistente con la discusin macropoltica chilena, donde lo subnacional ha sido
invisibilizado por los actores polticos centrales. A la fecha, el Estado central
chileno confa poco en su aparato subnacional, salvo para tareas de segundo orden,
debidamente pauteadas sectorialmente, un patrn que es reafirmado por los
mismos gobiernos subcentrales que acatan resignadamente su rol subordinado. En
este marco, los procesos de descentralizacin se han hecho sin considerar los
territorios

como

objetos

relevantes

de

este

proceso,

con

sus

debidas

particularidades.
En la visiones pro cambio estructural, pese a la coincidencia en que el nuevo
sistema debe ser descentralizado, el debate es sobre el equilibrio entre
descentralizacin, realidades locales y calidad de la gestin. Entonces el tema
crtico es llegar a acuerdo respecto de qu tan descentralizado ha de ser el nuevo
sistema, existiendo ciertamente ideas alternativas. Las ms dominantes,
efectivamente, hablan de un proceso centralizado de descentralizacin, es decir,
dosificado desde el aparato central. En tanto, las menos, definen un proceso
descentralizado, con mayor autonoma de las unidades territoriales subnacionales.
Aunque pueda resultar sugestivo, se trata de un debate con exigua tradicin en
Chile, pues estas materias han sido usualmente relegadas a situaciones puntuales,
de escaso impacto pblico.
No se concibe la descentralizacin como una poltica de desarrollo destinada a dar
sustentabilidad econmica, social y poltica al pas, no forma parte de las visiones

dominantes que hegemonizan los debates sobre reforma del Estado. Por el
contrario, son ms bien materias de orden menor, admitidas ms como un resabio
de poltica social, usualmente se habla de desconcentracin y en oportunidades se
le hace errneamente sinnimo de descentralizacin. Consistente con lo sealado,
prcticamente entre los aos 1989 y 2013, hubo muy pocos avances en materia de
descentralizacin poltica en Chile, siendo un elemento claramente en deuda, tal
como lo han evidenciado los principales conflictos sociales desde el ao 2010 en
adelante.
El Estado chileno se encuentra atrapado en su gobernabilidad ante un conjunto
de demandas que sobrepasan su baja dotacin de capacidades para atender tales
reivindicaciones. Ello acusa an ms deterioro por el excesivo centralismo del
Estado, lento para responder a crecientes demandas de escala subnacional, las que
por lo general ese Estado no logra entender debido a la desestimacin de esta
dimensin en el mismo diseo poltico estatal. Lo subnacional es un espacio
precario, an frgil para construir polticas ms autnomas. En Chile, en la
prctica, salvo las regiones extremas del pas y la del Bo Bo han caminado en este
sentido, sin embargo, no han sido mayormente los ciudadanos de regiones quienes
hemos reclamado por gobiernos subnacionales poderosos, tendencia que se
quiebra en forma paulatina desde hace un tiempo. En la actualidad son estos
ciudadanos quienes denuncian las incoherencias entre los diversos niveles del
Estado, entre las polticas sectoriales y la territoriales. Es decir, se reclama un
Estado que d gobernabilidad a las polticas subnacionales, tras grandes
debilidades normativas, polticas y de identidad del Estado subsidiario vigente.
Para encauzar la solucin a la crisis de la educacin pblica es imprescindible
cambiar el modelo y sus principios de financiamiento frankensteinianos que se
han seguido, por un sistema que refleje la complejidad del fenmeno educativo en
su conjunto que se pretende financiar, entendiendo que adems debe proveerse de
recursos coherentes con el objetivo que se persigue: educacin de calidad que
rompa el origen de cuna y territorial. Tambin debe atenderse el tema del
financiamiento compartido (copago), hoy ms complejo que ayer, pues su
supresin inmediata podra implicar el efecto perverso de desnudar an ms la
educacin pblica.

En segunda instancia es imprescindible desalcaldizar y desmunicipalizar la

educacin pblica, construyendo una institucionalidad que garantice mejores
oportunidades para los estudiantes, lo que implica tambin mejores condiciones
para quienes trabajan en ella; sobre este tema hay mucho debatido y estudiado, de
manera que ms que nada se requiere de la voluntad poltica y de la conciencia
ciudadana de su necesidad imperiosa.
Finalmente poco se lograr si en forma simultnea no se reducen de manera
importante las asimtricas relaciones de competencia que debe mantener la
educacin pblica con la educacin particular. Esto es, que aquel sector que
recibe dinero pblico para funcionar (subvencin regular, SEP, etc.), tenga los
mismo derechos y deberes de responsabilidad con sus estudiantes y personal, por
ejemplo: sistemas de seleccin de estudiantes como tambin un sistema
contractual y de beneficios para sus funcionarios equivalente al pblico. Cuesta
entender que recursos que tienen el mismo origen, sentido, monto y finalidad
puedan implicar compromisos diferentes segn el propietario del establecimiento,
algo inslito, pues los dineros se proveen para un finalidad educativa y no del
empresario.
Hay buenos ejemplos en pases democrticos del primer mundo, donde estos
sistemas de derechos y deberes similares, independientes del sostenedor, se han
aplicado centenariamente y con mucho xito.
Tras este escenario macro hay muchos puntos que abordar, los problemas de
gobernanza derivados de la institucionalidad instalan: Consejo Nacional de
Educacin, Ministerio de Educacin, Superintendencia de Educacin Escolar y
Agencia de Calidad; los de definicin e instalacin de la gratuidad en el punto de
servicio, que slo son una parte de los problemas de financiamiento de la educacin
publica, los de cmo reducir gradualmente el copago sin afectar las oportunidades
educativas, etc.; temas que conforman el complejo espacio de la educacin en una
trama que rene muchos intereses poderosos que no se han trasparentado an.