Revista Crtica de Cincias

Sociais
91 (2010)
Debate social e construo do territrio

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Isabel Guerra

Participar porqu e para qu?

Reflexes em torno dos efeitos da
democracia local na equidade e na
legitimidade dos eleitos
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Isabel Guerra, Participar porqu e para qu? Reflexes em torno dos efeitos da democracia local na equidade e
na legitimidade dos eleitos, Revista Crtica de Cincias Sociais [Online], 91|2010, posto online no dia 16 Outubro
2012, consultado o 30 Janeiro 2013. URL: http://rccs.revues.org/4182
Editor: Centro de Estudos Sociais
http://rccs.revues.org
http://www.revues.org
Documento acessvel online em: http://rccs.revues.org/4182
Este documento o fac-smile da edio em papel.
CES

Revista Crtica de Cincias Sociais, 91, Dezembro 2010: 121-134

Isabel Carvalho Guerra

Participar porqu e para qu?

Reflexes em torno dos efeitos da democracia
local na equidade e na legitimidade dos eleitos
Este artigo reflecte sobre a democracia participativa ao nvel local, justificando a sua
emergncia em funo da complexidade crescente da sociedade e da necessidade de
aproximar as decises dos contextos locais de onde emergem as novas necessidades
sociais. Dando conta do abundante discurso sobre a participao na agenda poltica
onde os conceitos de parceria, redes sociais, governana, etc. esto presentes interroga
se sobre a possibilidade de avaliar os resultados prticos desses modos de coproduo das polticas pblicas. Considerase que, para responder a estas questes, seria
necessrio recorrer a dimenses tericas e empricas, dando particular realce distncia potencial entre discursos e prticas. Sociologicamente, seria interessante entender
como se processam os conflitos e os consensos em termos das relaes de poder que
atravessam uma sociedade ou uma situao concreta, quais as posies de concertao, como foram redistribudos os recursos societais, a favor de que grupos e de que
princpios de justia social. No contexto destas dinmicas seria importante elucidar as
formas de construo da aco colectiva, clarificando os papis dos diferentes actores
intervenientes e muito particularmente do agente pblico.
Palavraschave: aco colectiva; administrao pblica local; conflitos sociais; democracia participativa; justia social; polticas pblicas.

Introduo
Este artigo reflecte sobre a democracia participativa ao nvel local, justificando a sua emergncia em funo da complexidade crescente da sociedade
e da necessidade de aproximar as decises dos contextos locais de onde
emergem as novas necessidades sociais. Dando conta do distanciamento dos
eleitos municipais dos exerccios da democracia directa, interrogase a relao entre esse recuo e o proclamado e insistente discurso sobre parcerias,
redes sociais, contratos locais, etc. Contradies que decorrem de uma viso
administrativa da gesto da coisa pblica que se identifica mais facilmente
com a lgica de discusso interna entre servios pblicos do que com a

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relao entre estes e os cidados. O artigo desenvolvese em torno de um

conjunto de interrogaes que decorrem daqui.
As novas formas de governana e de participao tm tornado a administrao mais eficiente? Estas formas de participao tm sido acessveis
a grupos sociais de mais baixa renda ou a portadores de interesses menos
poderosos? A discusso colectiva tem trazido dimenses deliberativas e
introduzido transformaes/inovaes nas polticas pblicas? H uma participao alargada a pessoas fora das esferas de clientelas polticopartidrias?
Complexidade crescente e procura de novas formas de pensar e de agir
Atribuise frequentemente a necessidade da democracia participativa a trs
factores fundamentais: complexidade crescente da sociedade, exigncia de
clareza e de informao por parte dos cidados, necessidade funcional de
aumentar a eficcia da democracia.
De facto, a complexidade crescente das formas de organizao social,
a pulverizao dos interesses e corporaes, a multiculturalidade contraditria dos modos de vida aliada fragmentao e diviso crescente dos
poderes decisrios do Estado, transformam profundamente as formas de
aco colectiva.
Estes processos esto ligados complexidade crescente da sociedade e
necessidade de fazer frente a um ambiente mutvel mas tambm, e muito
especialmente, necessidade de garantir equilbrios no interior de sistemas
sujeitos a contnuas mudanas, de grande instabilidade e em larga medida
de alto risco, como nos alertaram Giddens (1998) e Beck (1992). A diferenciao dos sistemas e subsistemas sociais, no detendo todos a mesma
importncia e estando sujeitos a conflitualidades vrias, impe a necessidade
de novos equilbrios face a conflitos que se desenvolvem nas diferentes reas
do sistema com fortes presses nas problemticas mais centrais, quer ao nvel
da produo e distribuio dos bens e servios, quer nos nveis simblicos
mais estruturantes. Mas, e sobretudo, a diversidade de interesses leva crtica ao one best way e exige a procura de solues, se no consensuais,
pelo menos de menor conflitualidade. As relaes polticas tornaramse
cada vez mais importantes e os agentes pblicos introduzem sistemas de
intercmbio de informaes, de negociaes, que, atravs do confronto e
da mediao de interesses, produzem decises onde anteriormente funcionavam mecanismos autoritrios de normas e de poder.
Para alm do aumento da complexidade do funcionamento do mercado e
da sociedade civil, assistese a um processo de diviso, multiplicao e difuso das instncias polticas que, transformando as regras de gesto autoritrias de outrora, tentam administrar a complexidade por meio de decises,

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de escolhas, de polticas capazes de reduzir a incerteza dos sistemas que

mudam rapidamente o que afecta de forma pouco controlvel a vida dos
cidados. Mas esta complexidade torna menos transparentes os critrios
de deciso sobre a alocao dos recursos e cada vez mais difcil contentar a diversidade de actores intervenientes. Assistese pois a uma crescente
exigncia de clarificao das regras da administrao e de participao nas
decises por parte de actores vrios que frequentemente questionam os
critrios e as propostas da administrao.
Estas formas de gesto surgem tambm, em larga medida, como fruto
da incapacidade pblica em arcar com os custos crescentes da demanda
de bens e servios. A nova problemtica da governana,1 entendida como
cogesto participada da coisa pblica, emerge assim de uma dupla vontade:
a de questionar a inpcia das polticas tradicionais e aproximar os mecanismos de gesto da rapidez e da flexibilidade exigvel pelos processos de
mudana, mas tambm a de apelar a novos recursos detidos por entidades
privadas e indispensveis concretizao dos desgnios pblicos.
De facto, a participao dos actores econmicos e sociais nas polticas de
desenvolvimento advm tambm do reconhecimento de que cada projecto
de mudana social exige recursos e energias positivas para a mudana, que
so detidos pelos vrios actores envolvidos. So formas de apelo a parceiros que ambicionam instalar na administrao novas categorias de pensar
e de agir que derivam do reconhecimento da complexidade crescente e da
incerteza das dinmicas econmicas, sociais e territoriais. Pretendendo aliar
pragmatismo clareza das decises, criticase uma administrao enleada
em regras burocrticas confusas, que nem os prprios administradores e o
seu squito de funcionrios conseguem explicar.
Estas novas abordagens advm, em larga medida, da percepo da pouca
efectividade das administraes e do reconhecimento de que o espao
pblico construdo e apropriado por uma mirade de actores, de interesses e de lgicas de aco diferentes, cujos recursos so indispensveis
orientao da mudana social. A explorao dos mtodos de planeamento
e de gesto estratgica que acompanham este raciocnio corresponde a
um movimento de racionalizao instrumental da aco pblica que utiliza utenslios e procedimentos mais ou menos formalizados, invocando
Governana uma palavra que decorre da traduo directa do francs gouvernance (expresso retomada actualmente que vem do francs antigo mas que no existe actualmente nos dicionrios) ou do ingls governance, que no tem hoje nessas lnguas existncia formal at discusso
cientfica do novo contexto em que se processam as novas formas de governo com a participao pblica. Inversamente, em Portugal, esta palavra consta do dicionrio, equivalente palavra
governo e utilizamola para dar conta dessas novas formas de exercer o governo da nao fazendo
apelo s parcerias.

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rocedimentos cientficos e tcnicos com vista melhoria das formas de

p
trabalho da aco pblica.
Governana parece ser assim um conceito que adquiriu o papel de
conceitosntese respeitante s formas de evoluo da aco pblica nos
sistemas polticos ditos de democracia madura, significando uma mudana
no significado de governo e referindose ao novo processo de governao...
ou aos novos mtodos atravs dos quais a sociedade governada (Rhodes
apud Gualini, 2001).
Em Portugal, o conceito de governana est muito difundido, mas est
sobretudo colado articulao entre instncias pblicas de diversos nveis
geogrficos. o caso das Redes Sociais com actores regionais ou municipais,
onde esto sobretudo representados os servios desconcentrados da administrao pblica, ou servios que exigem a presena de vrios ministrios,
como as Comisses de Proteco de Menores, etc. Mas raramente estas
estruturas tm representaes directas de associaes do terceiro sector.
Frequentemente a representao da populao atribuda aos eleitos das
Juntas de Freguesias que, apesar de tudo, so os elementos mais prximos
dos interesses das populaes locais.
Claro que a generalizao destes conceitos de parceria, partenariado,
participao, etc., incorre em certos riscos e preciso concordar que vem
acompanhada de popularidade, mas tambm de muita impreciso. Mas o
conceito comporta a resposta aos trs desafios que se identificaram anteriormente e cuja valorizao pode ser diferenciada quer entre pases quer
no interior dos pases, em funo do tipo de governo ou do jogo de foras: a gesto da complexidade na procura da equidade social como funo
suprema do Estado, a procura do reforo da legitimidade das decises e a
necessidade da eficcia.
No fundo, estas trs dimenses so o contedo prtico do que se chama
democracia local, isto , um tentativa de alargamento da base democrtica
da sociedade, de forma a que todos tenham a conscincia explcita de que
participam na racionalizao da aco pblica. Refere Padioleau a ltima
modalidade de racionalizao consiste em envolver a aco pblica nas
problemticas e nas prticas ditas estratgicas permitindo dar novos rostos
s actividades de planeamento e s polticas urbanas (Padioleau, 1989: 158).
Mas como podemos avaliar os impactos das formas de participao local?
Em Portugal, as autarquias no desenvolvem o discurso da participao,
mas em seu lugar esto na agenda poltica os conceitos de parceria, redes
sociais, contratualizao, etc., significando para muitos a renovao da aco
pblica local sob o conceito global de governana. Defendese uma g esto

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no hierrquica, mais flexvel, transversal e integrada, orientada para uma

poltica de cidade muito prxima dos ideais da politique de la ville
francesa, onde se vo beber os princpios ideolgicos mas, infelizmente, no
as prticas. Muito consensual, este movimento do Estado animador das
redes de parceria suficientemente ambguo para no se entender exactamente de que se trata quer do ponto de vista da forma, quer, sobretudo,
do ponto de vista do contedo.
Assim, emergem espaos de aco e de organizao colectiva que se
afirmam, cada vez mais, como terrenos privilegiados de mudanas que
se cumprem com o beneplcito dos poderes pblicos e fazem emergir
um novo rosto de um Estado em plena mutao. o caso da animao
de muitas redes locais de parceiros sobre mltiplas questes sociais: a
interveno em bairros; a proteco de crianas e jovens; o apoio a famlias, onde esto presentes organismos pblicos centrais e regionais, IPSS,
autarquias, associaes, etc. Poderemos interrogar se a aco colectiva
que decorre nesses novos espaos pblicos um espao prprio ou o
alargamento do prprio espao do Estado e dos seus aparelhos poltico
administrativos. No pertencendo ao Estado nem ao mercado, esses
espaos de interveno na coisa pblica so espaos alargados em termos
da variedade de actores, de problemticas de formas organizativas e de
temporalidades de aco.
Como podem estas noes renovar o pensamento sobre as polticas pblicas e ultrapassar a anlise das relaes entre o Estado e as colectividades
territoriais em termos de dependncia e autonomia? Em que medida so
teis para clarificar novas formas de produo de aco colectiva? Em que
medida clarificam novas formas de viver em conjunto e de negociao da
mudana social num sistema de aco concreto?
Infelizmente so questes ainda largamente por responder, por falta de
pesquisa emprica concreta em Portugal. Mas, adaptando as interrogaes
de Sintomer (2004), interessaria responder a 4 questes centrais: i) as novas
formas de governana e de participao tm tornado a administrao mais
eficiente? ii) estas formas de participao tm sido acessveis a grupos sociais
de mais baixa renda ou a portadores de interesses menos poderosos? iii) a dis
cusso colectiva tem trazido dimenses deliberativas e introduzido transformaes/inovaes nas polticas pblicas? iv) h uma participao alargada
a pessoas fora das esferas de clientelas polticopartidrias?
Para responder a estas questes, seria necessrio recorrer a dimenses
tericas e empricas, dando particular realce distncia potencial entre
discursos e prticas. Sociologicamente, seria interessante entender como
se processam os conflitos e os consensos em termos das relaes de poder

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que atravessam uma sociedade ou uma situao concreta, quais as posies

de concertao, como foram redistribudos os recursos societais, a favor de
que grupos e de que princpios de justia social. No contexto destas dinmicas, seria importante elucidar as formas de construo da aco colectiva,
clarificando os papis dos diferentes actores intervenientes e muito particularmente do agente pblico
O princpio orientador de qualquer anlise de base cientfica o de
acautelar pressupostos de partida que enviesem as capacidades de recolha de informao e predestinem os resultados. Uma primeira postura a
afastar a que considera o discurso pblico sobre a participao como um
discurso ideolgico de manipulao dos cidados atravs de um pretenso
envolvimento em decises h muito tomadas e frequentemente referindo
se a interesses menores face aos seus reais interesses. A posio contrria, tambm a afastar, a que considera que a democracia participativa
um bem em si mesmo, assente em cidados encarados todos como iguais
face a direitos e deveres, o que traria consigo um aumento da justia e
equidade social.
Aproximandonos agora das dimenses mais operacionais que decorrem
de uma certa leitura da aco colectiva, poderse sintetizar os principais
resultados que decorrem de algumas pesquisas que tm sido feitas quer pela
autora deste artigo, quer por Granado (2009) ou Dias (2008).
A participao dos muncipes parece permitir um aumento da democracia: refora a
legitimidade poltica dos autarcas e a aprendizagem democrtica dos habitantes

Cristina Granado (2009), que aprofunda a participao em torno do oramento participativo em Belo Horizonte (no Brasil) e em Palmela (Portugal),
enfatiza sobretudo os ganhos polticos que decorrem da democracia local.
A autora considera que neste processo, politicamente falando, todos saem
a ganhar, pois se por um lado h uma aprendizagem dos processos de discusso e de deciso colectiva pelos habitantes (a este nvel sobretudo no
Brasil), tambm a legitimidade poltica dos eleitos sai reforada. Granado,
tendo acompanhado durante cerca de trs anos o municpio de Palmela,
referencia a evoluo dos debates, inicialmente muito centrados em reivindicaes individuais e em crticas autarquia, para uma discusso colectiva mais madura e descentrada dos interesses particulares. Tambm neste
caso considera que a proximidade e a interaco pessoal entre a vereao,
e sobretudo os presidentes da cmara, e os muncipes gera laos que vo
para alm das dimenses meramente funcionais, estabelecendo emocionalidades e trocas identitrias que reforam a legitimidade do poder eleitoral
e geram energia para a interveno colectiva.

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Os vrios estudos tm vindo a demonstrar essa capacidade de gerar vida

colectiva. Referindose ao Brasil e ao oramento participativo, Dias escreve
A implicao das pessoas no processo de identificao dos problemas e na deciso
sobre as prioridades de investimento cria um compromisso cvico e uma identificao com os destinos do desenvolvimento do municpio. A dinmica gerada
contribui para uma maior consciencializao sobre a importncia da comunidade e da interdependncia entre os seus elementos, quebrando, de certa forma,
o individualismo e a competio, prprios de uma concepo democrtica mais
liberal. (2008: 195)

Num certo sentido, a democracia participativa local no parece ser apenas tributria da poltica no seu sentido mais reduzido mas de uma capacidade comunicacional (Habermas, 1979) que atravs da discusso pblica
expande a cultura cvica e o sentido colectivo de pertena a uma comunidade. Frequentemente a legitimidade da aco vem menos da aco em si
mesmo mas deste processo comunicativo.
Democracia local: refora a coeso e a justia social?

Frequentemente os partidrios da democracia local enfatizam o processo

participativo em detrimento do contedo, mas a questo central do ponto
de vista da coeso social averiguar se estes processos, no seu impacto,
diminuram as desigualdades e aumentaram a equidade social atravs da
redistribuio dos recursos.
Considerase que essas formas de participao esto no corao da
mudana social e das novas formas de regulao, mas fazemse no contexto
de relaes sociais e de poder. Estas relaes sociais no so meras interaces, mas relaes de poder e quando envolvem decises sobre recursos
estes so um meio de troca, de negociao, de contratualizao, mas tambm de hierarquizao, de manipulao e de conflitualidades vrias. Nesse
sentido, tambm a democracia local mediatizada por relaes de poder,
isto , por relaes de troca desigual que comportam sempre uma base de
negociao potencial, podendo pois perguntarse quem ganha e quem perde
neste jogo de actores. Questo difcil de responder e que obriga a dar conta
da importncia de: o que foi discutido? quem discutiu? qual a capacidade
de deciso dos actores sem poder? qual o impacto na redistribuio local
dos recursos?
A este nvel, os estudos realizados mostram a fragilidade da situao em
Portugal, essencialmente porque: i) os assuntos colocados discusso so
de carcter menor face ao investimento em bens e servios camarrios;

128 | Isabel Carvalho Guerra

ii) esses assuntos e obras no tm verdadeiramente impacto na transformao das dimenses de redistribuio social; iii) a presena de populaes
de mais baixa renda no est suficientemente representada.
Dias e Allegretti (2009), analisando os oramentos participativos em
Portugal, concluem a este nvel que:
os OPs em Portugal inseremse maioritariamente na perspectiva de criao de
uma democracia de proximidade (geogrfica e comunicativa), sem grandes preocupaes do ponto de vista da incentivao de justia distributiva e coeso socioterritorial. Eles so primariamente considerados como instrumentos importantes no
restabelecimento do dilogo entre eleitos e eleitores na criao de uma nova fonte
de legitimidade poltica. (2009: 74)

No entanto, Granado (2009) chama a ateno para o facto de que em

Belo Horizonte a negociao realizada frequentemente entre bairros de
composio social muito diferente e que a hierarquia das necessidades se
torna um assunto central. Nesse confronto, realizado com visitas aos locais
de todas as partes, so frequentemente os interesses dos mais pobres que
vencem, pois as classes mdias cedem perante as bvias e visveis necessidades dos mais frgeis socialmente. Granado escreve
A inverso de prioridades que o OP propicia consequncia de medidas poltico
administrativas, sobretudo o aumento de recursos financeiros para as zonas mais
carentes e a prioridade que dada s comunidades que participam mais. Estas medidas tm reflexos na dimenso econmicosocial: diminuio das desigualdades sociais
e melhoria das condies de vida para os mais pobres. (2009: 199)

Dias da mesma opinio: O OP possui, assim, um potencial significativo de

promoo de uma democracia com maior capacidade redistributiva (2008: 196).
Nesse sentido, algumas das formas de democracia directa esto claramente ancoradas na construo da aco colectiva e no aprofundamento
da democracia com objectivos de uma maior equidade social. Mas tambm
se conhecem muitos casos onde o processo apenas refora a legitimidade
de decises prformatadas bem longe dos interesses dos que apresentam
maiores necessidades.
A democracia participativa aumenta a eficcia da administrao?

Um dos objectivos da democracia local o reforo da eficcia da adminis

trao, entendido por via de trs nveis de argumentao: i) uma deciso de
proximidade tem mais capacidade de anlise dos problemas e de acerto em

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solues integradas; ii) os mecanismos de participao envolvem recursos

de uma mirade alargada de actores, aumentando os recursos da administrao; iii) h uma fiscalizao sobre os desperdcios dos verdadeiramente
interessados na resoluo dos problemas.
Mas as concluses sobre os resultados prticos das experincias de democracia local no so unnimes. Muitos criticam estas formas de funcionamento em rede, de parceria, pela sua excessiva burocratizao, ressaltando
que frequentemente: i) aumentam a opacidade das decises, agora diludas
num colectivo sem formas precisas e sem rosto; ii) a representao fundamentalmente de organismos institucionalizados, frequentemente com predomnio dos interesses pblicos; iii) a contradio entre as intenes de uma
gesto no hierrquica, mais flexvel, transversal e integrada e que ainda hoje
se confronta com a excessiva hierarquizao da cadeia de deciso, horizontalidade dos programas e decises dos vrios servios pblicos, falta de capacidade de deciso e de autonomia tcnica ao nvel local dos participantes.
Granado (2009: 335) a partir da experincia de Belo Horizonte, chama
a ateno para o facto de que a sustentabilidade da participao exige o
recurso a normas e regras e que a participao democrtica ao nvel local
no um projecto espontneo, exigindo o recurso a uma metodologia que
motive a populao e a existncia de um conjunto de normas e regras que
sustente a complexidade do processo participativo e garanta transparncia
ao nvel dos resultados.
Seria necessria uma anlise dos processos e das formas concretas da
aco, bem como dos seus efeitos, para ter uma noo da eficcia instrumental destes processos; mas frequentemente estes processos de participao fazemse margem e com o desconhecimento de toda a aparelhagem
administrativa da autarquia. Assim, nem a mquina administrativa participa nos processos de debate e reestrutura novas culturas organizacionais,
tornandoas mais prximas das necessidades, como tende a no privilegiar
esses momentos, considerandoos puro folclore dos eleitos.
Virtualidades e contrariedades da participao nos processos de interveno
territorial
A conflitualidade de interesses: eleitos, decisores e tcnicos

A democracia participativa encara os cidados no como consumidores

mas como produtores da sociedade, o que uma inverso de lgica cheia
de sentido e de impactos prticos. O movimento de participao aumenta
o poder dos membros da sociedade enquanto produtores, incluindoos na
esfera pblica da partilha de informao e de poderes com eleitos, decisores

130 | Isabel Carvalho Guerra

e tcnicos. Esta partilha de poder no se faz sem conflitos, quer entre as

vises do mundo, quer na partilha das competncias tcnicas, quer ainda
nas negociaes de interesses entre os vrios actores.
Se por vezes se torna difcil convencer os eleitos sobre as virtualidades
desta partilha de poderes, no menor a resistncia dos tcnicos, que tendem a ver estes processos de participao cidad como bricolage do sistema e manipulao poltica dos eleitos.
Nelson Dias escreve que:
O OP permite o equilbrio de poderes por via de um espao de comunicao que
procura integrar o conhecimento tcnico com as necessidades sentidas pela populao, sem que algum se sobreponha ao outro. A este nvel curiosa a observao
de Srgio Azevedo ao referir que o OP ajudou a ampliar a visibilidade do processo
oramental, anteriormente pouco conhecido e entendido como um assunto especfico de especialistas. (2008: 195)

Uma verdadeira postura de pedagogia participativa exige capacidade

de lidar com os incessantes obstculos e aventuras de um processo participativo, competncias que no decorrem de si nem esto geralmente disponveis numa concepo tecnocrtica do poder local. Desencadear um
processo de participao exige necessidade de lidar com sistemas complexos
e imponderveis. Todos sabem como se iniciam esses processos mas ningum sabe como vo terminar na multiplicidade das posturas, conflitos e
possibilidades de consenso. A capacidade de negociao, de convencimento
e at de seduo para a causa pblica no compatvel com uma postura
manipulativa ou tecnocrtica.
Os interesses pela participao e o not in my backyard

Tambm de dar conta que a viso idlica de que a democracia participativa

vai de si num mundo de utopia socialista de afastar. So vrios os factores
que se atravessam e que tornam mais complexa a interaco entre os vrios
interesses em presena. Em primeiro lugar, os que se aproximam da arena da
participao vo motivados pelos seus interesses individuais que, frequentemente, contrariam dimenses mais vastas de igualdade na redistribuio dos
recursos. Estas posturas, que no so de criticar pois assentam na defesa de
interesses muitas vezes legtimos embora restritos, podem chocar de frente
com interesses de grupos com menores recursos. So frequentemente as
classes mdias as que se encontram mais preparadas para defender os seus
interesses pelo conhecimento, recursos e vises do mundo que detm e
muitas vezes a posio NIMBY, de sim, mas no no meu quintal, domina.

Participar porqu e para qu? | 131

Mas tambm, em muitos contextos, a extrema partidarizao da vida

social local faz com que muitos processos de participao se esgotem na
agitao das clientelas partidrias e se tornem arenas desinteressantes de
luta, no pela satisfao das necessidades sociais reais, mas pelo poder partidrio ou poltico no sentido mais restrito do termo.
O domnio da democracia local bem mais complexo do que parece e
do que por vezes as boas intenes assinalam. Essa complexidade aumenta
medida que avana o conhecimento e que h conscincia crescente dos
impactos das decises.
O crescimento das competncias dos participantes, o domnio das reas
de uns e outros, faz da participao um processo tambm cognitivo sobre
as dinmicas do desenvolvimento urbano e humano das sociedades locais
e no s.
O tempo da participao

Envolver o pblico nas decises significa transformar as prticas tradicionais da administrao e obriga ao dispndio de recursos e de tempo. Nem
todos consideram que esse investimento vale a pena e, sobretudo, se os
autarcas e eleitos no valorizarem a participao local jamais se disporo
a passar horas longas a ouvir reivindicaes por vezes sem alcance, acusaes frequentemente sem fundamento, conflitos entre interesses difceis de
gerir pois em casa onde no h po, todos ralham e ningum tem razo.
A exigncia de tempo, de pedagogia democrtica, de pacincia pessoal e
de capacidade de seduo e de negociao so qualidades que no esto
disponveis em todos os eleitos.
Os processos participativos tm um preo e uma temporalidade que so
custos acrescidos e quanto maior for a proximidade, maiores os nveis de
negociao exigidos.
A democracia local uma actividade que s d frutos a longo prazo e
pouco compatvel com urgncias e metas de curto prazo mas, em contrapartida, os seus efeitos perduram no tempo bem mais do que uma gerao.
Sobretudo, no dispomos de momento de outras formas de aumentar a
capacidade de treinar a capacidade reflexiva e de deciso local, bem como
de aumentar as dimenses de gesto colectiva de uma sociedade.
No h metodologias mais adequadas do que outras para a democracia
local, tudo depende do contexto e do que se quiser colocar discusso.
Mas sabemos pelo menos que a democracia participativa ao nvel local
um processo longo, continuado, sistemtico de feedback permanente e no
compatvel com actos isolados e pontuais, desenraizados de toda uma
cultura organizacional camarria.

132 | Isabel Carvalho Guerra

Concluso
A democracia participativa indispensvel sociedade actual por razes
tcnicas, polticas e sociolgicas. No se visualiza outra forma de resoluo dos conflitos de interesses, na diversidade e na complexidade da vida
social, sem confrontar directamente os que so protagonistas desses interesses, negociando solues e inventando novos rumos onde todos possam
viver juntos. Tambm no se visualiza o aumento da capacidade de conhecimento e de gesto dos eleitos sem contacto directo com a complexidade
social, confrontando as decises com os seus efeitos benficos e perversos
e gerindo em contnuo uma sociedade em mudana acelerada.
Tambm no se concebe uma sociedade bunker, onde cada um se fecha
num condomnio fechado e onde a capacidade de viver a urbanidade e a
cidade se faz de forma virtual ou no se faz mesmo.
Infelizmente, a cultura democrtica aprofundada que valoriza e no
teme as formas de construo da aco colectiva, numa profunda
articulao entre a democracia eleitoral e a democracia participativa, no
est ainda difundida em Portugal. Frequentemente o discurso da democracia
participativa obedece mais a necessidades do marketing poltico, e poucas
cidades foram capazes de estabelecer uma estratgia de desenvolvimento
que assumisse a participao como uma forma integrada e normal de
funcionamento das mquinas camarrias e como um processo circular e
contnuo (Sintomer, 2009).
Nelson e Allegretti so particularmente duros na apreciao do tipo de
democracia ainda muito difundida no pas quando escrevem que os eleitos
detm
uma concepo ligeiramente mstica do interesse geral que se supe estar automaticamente defendido pelos eleitos, santificados pelo milagre da eleio, ou pelos
representantes de um Estado que, por natureza, seria o seu garante desempenha,
provavelmente um papel nesta situao. Remete para uma verso de inspirao francesa do republicanismo, particularmente paternalista para com os cidados. E explica
tambm, em parte, a resistncia de muitos dos responsveis polticos (especialmente
no mbito das redes e das instituies representativas nacionais das autarquias: nomeadamente ANMP e ANAFRE) em relao a dinmicas participativas, muito superior
em Portugal quando comparado com pases do Norte da Europa ou com a vizinha
Espanha. (2009: 77)

As metodologias participativas tm tido dificuldade em estruturarse

pois so demasiado fluidas, as responsabilidades demasiado vagas e no h
formas de monitorizao e de avaliao da concretizao dos resultados.

Participar porqu e para qu? | 133

O Brasil, com o vigor de uma sociedade civil desperta e exigente, um

bom exemplo a seguir e mostra bem que a participao local cada vez
menos um folclore de alguns bemintencionados, mas uma necessidade de
concertao quotidiana numa sociedade de fortes contrastes sociais que
mantm no entanto a utopia da procura de justia social.

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