Revista Do Tribunal de Contas Do Estado de Minas Gerais

FICHA CATALOGRFICA
ISSN 0102-1052
Publicao do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
Av. Raja Gabaglia, 1.315 Luxemburgo
Belo Horizonte MG CEP: 30380-435
Revista: Edifcio anexo (0xx31) 3348-2142
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Site: <www.tce.mg.gov.br>
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FICHA CATALOGRFICA

Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.

Ano 1, n. 1 (dez. 1983- ). Belo Horizonte: Tribunal de
Contas do Estado de Minas Gerais, 1983 -
Periodicidade irregular
Publicao interrompida
Periodicidade trimestral
ISSN 0102-1052
1. Tribunal de Contas Minas Gerais Peridicos 2. Minas

Gerais Tribunal de Contas Peridicos.
(1983-87)
(1988-92)
(1993- )
CDU 336.126.55(815.1)(05)
Projeto grfico:
Alysson Lisboa Neves MTB/0177-MG emaildoalysson@gmail.com
Capa, contracapa e diagramao:
Unika.com Editora
Foto da capa:
Acervo Memorial Agripa Vasconcelos Matozinhos/MG
Texto da primeira folha:
Chuva do mar. VASCONCELOS, Agripa.
In: Suor de sangue. Minas Gerais, 1948.
Impresso e acabamento:
Rona Editora Grfica
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
CONSELHEIROS
Wanderley Geraldo de vila
Presidente
Antnio Carlos Doorgal de Andrada
Vice-Presidente
Adriene Barbosa de Faria Andrade
Corregedora
Eduardo Carone Costa
Conselheiro
Elmo Braz Soares
Conselheiro
Sebastio Helvecio Ramos de Castro
Conselheiro
Gilberto Diniz
Conselheiro em Exerccio
AUDITORES
Edson Antnio Arger
Gilberto Diniz
Licurgo Joseph Mouro de Oliveira
Hamilton Antnio Coelho
pROCURADORES DO Ministrio Pblico de Contas

Glaydson Santo Soprani Massaria
Procurador-Geral
Maria Ceclia Mendes Borges
Procuradora
Cludio Couto Terro
Procurador
COMPOSIO DO PLENO*
Conselheiro Wanderley Geraldo de vila Presidente
Conselheiro Antnio Carlos Doorgal de Andrada Vice-Presidente
Conselheira Adriene Barbosa de Faria Andrade Corregedora
Conselheiro Eduardo Carone Costa
Conselheiro Elmo Braz Soares
Conselheiro Sebastio Helvecio Ramos de Castro
Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz
*As reunies do Tribunal Pleno ocorrem s quartas-feiras, 14h.
Diretor da Secretaria-Geral: Marconi Augusto Fernandes de Castro Braga
Fones: (31) 3348-2204 [Diretoria]
(31) 3348-2128 [Apoio]
COMPOSIO DA PRIMEIRA CMARA*

Conselheiro Antnio Carlos Doorgal de Andrada Presidente
Conselheira Adriene Barbosa de Faria Andrade
Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz
Auditor Relator Edson Antnio Arger
Auditor Relator Licurgo Joseph Mouro de Oliveira
*As reunies da Primeira Cmara ocorrem s teras-feiras, 14h30.
Diretora da Secretaria: Joeny Oliveira Souza Furtado
(31) 3348-2281 [Apoio]
COMPOSIO DA SEGUNDA CMARA*

Conselheiro Eduardo Carone Costa Presidente
Conselheiro Elmo Braz Soares
Conselheiro Sebastio Helvecio Ramos de Castro
Auditor Relator Gilberto Diniz
Auditor Relator Hamilton Antnio Coelho
*As reunies da Segunda Cmara ocorrem s quintas-feiras, 10h.
Diretora da Secretaria: Mnica da Cunha Rodrigues
(31) 3348-2189 [Apoio]
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
CORPO INSTRUTIVO
diretoria-geral de Controle externo
Cristina Mrcia de Oliveira Mendona
Fone: (31) 3348-2370
diretoria dE CONTROLE EXTERNO DO ESTADO
Valquria de Sousa Pinheiro
Fone: (31) 3348-2223
diretoria de aSSUNTOS ESPECIAIS E DE ENGENHARIA E PERCIA
Cristiana de Lemos Souza Prates
Fone: (31) 3348-2516
diretoria de CONTROLE EXTERNO DOS MUNICPIOS
Conceio Aparecida Ramalho Frana
Fone: (31) 3348-2255
diretoria-GERAL DE administraO
Rodrigo Gatti Silva
Fone: (31) 3348-2101
diretoria de GESTO DE PESSOAS
Flvia Maria Gontijo da Rocha
Fone: (31) 3348-2120
diretoria de PLANEJAMENTO, ORAMENTO E finanas
Isabel Rainha Guimares Junqueira
Fone: (31) 3348-2220
diretoria ADMINISTRATIVA E DE SERVIOS
Langlebert Alvim da Silva
Fone: (31) 3348-2402
diretoriA da TECNOLOGIA DA INFORMAO
Armando de Jesus Grandioso
Fone: (31) 3348-2308
diretoria da secretaria-geral
Marconi Augusto F. Castro Braga
Fone: (31) 3348-2204
diretoriA da escola de contas
Renata Machado da Silveira Van Damme
Fone: (31) 3348-2698
gabinete da presidncia
Ftima Corra de Tvora
Chefe de Gabinete
Fone: (31) 3348-2481
Antnio Rodrigues Alves Jnior
Assessor
Fone: (31) 3348-2312
revista do
tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais
DIRETOR
CONSELHEIRO ANTNIO CARLOS DOORGAL DE ANDRADA
VICE-DIRETOR
AUDITOR LICURGO JOSEPH MOURO DE OLIVEIRA
SECRETRIA
MARIA TEREZA VALADARES COSTA
EQUIpE TCNICA
ALINE TOLEDO SILVA
DIEGO FELIPE SILVA ABREU DE MELO
ELIANA SANCHES ENGLER
LVIA MARIA BARBOSA SALGADO
REGINA CSSIA NUNES DA SILVA
- REVISO LEONOR DUARTE FADINI

MARIA JOS DE ARAJO RIOS
MARIA LCIA TEIXEIRA DE MELO
- PESQUISA AMANDA RIBEIRO COSTA

CHRISTINA VILAA BRINA
MARIANA SOUSA CANUTO
COLABORAO DA COMISSO DE JURISPRUDNCIA E SMULA
outubro | novembro | dezembro 2010 | v. 77 n. 4 ano XXVIII
Agripa Vasconcelos
Entrevista
revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas gerais
realidade e fantasia
Yeda Prates Bernis

A obra de Agripa Vasconcelos se caracteriza pela coeso entre a realidade e
a fantasia.
Homem de vasta cultura e viso humanstica da vida, deixou-nos um legado
de pesquisas histricas que enriqueceram, pela literatura, registros em figuras destacadas de nossa terra.
Nascido em Matozinhos, distrito de Santa Luzia, sempre se fez admirar pela
inteligncia privilegiada.
Desde sempre voltado para as coisas do esprito e da cultura, terminou seus
estudos formais na Escola de Medicina do Rio de Janeiro, onde foi escolhido
orador da turma.
Ali, fez um notvel discurso considerando aquela cincia um ato de grandeza, uma deusa.
Para ele, a Medicina irm gmea da filosofia, pois que ali imperam a observao e a razo.
Homem voltado para os interesses do ser humano, uniu a cincia arte
realidade e fantasia.
Dizia: s a arte cede passaporte para a imortalidade.
Agripa Vasconcelos expressou seu amor a Minas em romances que exploram
aspectos diversos da vida mineira, tanto sociolgica quanto cultural e
econmica, desde o perodo colonial.
O conjunto desta obra composto de sete livros a que deu o nome de Saga
do Pas das Gerais.
9

Fome em Canaan analisa o latifndio mineiro, Gongo Soco comenta o Ciclo

do Ouro, A Vida em Flor de Dona Beja manifesta o povoamento do Estado. Em
Sinh Braba retrata aspectos da agropecuria. Em Chica que Manda est configurado o Ciclo do Diamante, enquanto em Chico Rei ele fala da escravido.
J em Ouro Verde e Gado Negro trata do caf e da abolio da escravatura.
Basta este conjunto de obras para consagr-lo. Chica da Silva e Dona Beja
tiveram a divulgao em novelas da televiso, com sucesso extraordinrio
at em mbito internacional.
Agripa Vasconcelos conjuga realidade e fantasia, ao resgatar com grande
pesquisa e criatividade, figuras que marcaram poca em tempos remotos.
No foi fcil resgatar a histria destes personagens, distantes da poca em
que foram escritos.
Assim, a fantasia dominou os textos, quando no obtivera fatos absolutamente fidedignos, para dar ideia de realidade e poesia sua obra.
A poesia pulsou em sua vida desde sempre.
Com belos poemas, publicou: Laura, Silncio, Ns e o Caminho do Destino,
Suor e Sangue Prmio Olavo Bilac da Academia Brasileira de Letras , A
Morte do Escoteiro Caio, Sementeira nas Pedras e Fome em Canaan alm de
inmeros textos publicados.
Recebeu homenagens e lureas inmeras e foi membro da Academia Mineira
de Letras, sucedendo a Alphonsus de Guimaraens.
Teve sua obra analisada com louvor por intelectuais da dimenso de Mrio
Mendes Campos, Mello Canado, Oscar Negro de Lima, Aires da Mata Machado Filho e Joo Etienne Filho.
Com exemplo de rica existncia, faleceu em Belo Horizonte, a 20 de janeiro
de 1969.
Escreveu um dia: A glria no se procura. Ela vem buscar os eleitos.
Ele no a procurou. Ela veio ao seu encontro.
10
SUMRIO
Palavra do Presidente
13
Entrevistas
Professor Jos Joaquim Gomes Canotilho
Professor Jos dos Santos Carvalho Filho
21
29
Notcias
Semana oramentria: mais uma ao pedaggica do Tribunal
Contas Governamentais/2010: acompanhamento conjunto e sistematizado
TCEMG na primeira edio da RTTC
Tribunais de Contas se comprometem com a preservao do meio ambiente
Sicop recebe primeira remessa de dados
A Revista do TCE agradece aos mestres colaboradores
45
46
46
46
47
47
Doutrina
O Parecer Prvio como instrumento de transparncia, controle social e fortalecimento da
cidadania
Laura Correa de Barros
51
Federalismo, municipalismo e direitos humanos
Daury Cesar Fabriz
74
A desconstruo da tcnica da ponderao aplicvel aos direitos fundamentais, proposto por
Robert Alexy: uma reflexo a partir da filosofia de Jacques Derrida
Isabelle de Baptista
94
Constituio e Democracia: um exerccio de patriotismo constitucional
Lus Henrique Baeta Funghi
111
Direito Comparado
La impugnacin de actos administrativos en el procedimiento de seleccin del contratista en la
Repblica Argentina
Santiago R. Carrillo
125
Pareceres e decises
Ausncia de pressupostos de constituio e de desenvolvimento vlido e regular do processo
impe arquivamento dos autos
Convnio n. 650.405
Relator: Conselheiro Eduardo Carone Costa
149
Tribunal mantm deciso pela aplicao de multa a gestores por violao a ditames da Lei de
Licitaes
Recurso Ordinrio n. 837.515
154
Despesa total com pessoal: incluso dos gastos com reajuste e reviso geral anual de
vencimentos e do valor do Imposto de Renda Retido na Fonte
Consulta n. 812.412
160
Tribunal manifesta-se em questes afetas utilizao de receitas de capital para aquisio

de novos bens; aumento do subsdio de vereadores; estabelecimento de cota mensal de
combustvel e converso de frias-prmio de servidor municipal em espcie
Consulta n. 780.944
Relator: Conselheiro Elmo Braz
169
Impossibilidade de utilizao de recursos pblicos para abastecimento de veculos particulares
de vereadores e para doao de coroas de flores
Consulta n. 812.510
Relator: Conselheiro Elmo Braz
173
Incompetncia do Municpio para legislar sobre trnsito e transporte
Processo Administrativo n. 712.342
Relator: Conselheiro Antnio Carlos Andrada
182
Reconhecimento de nulidade absoluta de deciso sustatria de contrato administrativo por
falta de citao do particular contratante
Recurso Ordinrio n. 796.118
Relator: Conselheiro Antnio Carlos Andrada
187
Concesso de apoio cultural pelo Poder Pblico a rdios comunitrias mediante subveno
social
Consulta n. 811.842
Relatora: Conselheira Adriene Andrade
193
Fixao de ndice atinente reviso geral anual dos subsdios de agentes polticos
Consulta n. 811.256
Relatora: Conselheira Adriene Andrade
197
Doao e cesso de direito real de uso de bens imveis pblicos a pessoas carentes
Consulta n. 835.894
Relator: Conselheiro Sebastio Helvecio
202
Exigncia de comprovao de regularidade fiscal de empresas contratadas por dispensa de
licitao
Consulta n. 836.952
Relator: Conselheiro Sebastio Helvecio
208
Aposentadoria especial: impossibilidade do cmputo do tempo de licena concedida a
professor para exerccio de mandato classista
Consulta n. 836.967
Relator: Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz
214
Adequao do plano de carreira do magistrio pblico municipal ao piso salarial nacional dos
profissionais da educao bsica
Consulta n. 812.465
Relator: Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz
218
Aplicao do instituto da prescrio em processos sujeitos jurisdio do Tribunal
de Contas
Convnio n. 159.896 e outros
Relator: Auditor Licurgo Mouro
224
Aplicao do princpio da verdade material possibilita emisso de parecer pela
aprovao das contas de Municpio
Prestao de Contas Municipal n. 781.887
Relator: Auditor Hamilton Coelho
244
Princpio da competitividade e a participao de um s licitante em prego presencial
Procuradora Maria Ceclia Mendes Borges
249
Comentando a Jurisprudncia
Juliana Mara Marchesani
Estudo Tcnico
257
277
Palavra do
Presidente

ASSCOM TCEMG
Palavra do presidente
Conselheiro Wanderley vila
frente da Presidncia do Tribunal de Contas, posso dizer da experincia mpar

que Deus me permitiu viver e que me suscita um sentimento de inquietude,
que instiga ao enfrentamento de desafios e abertura de caminhos. Grande
a vontade de contribuir para que esta Casa siga a sua trajetria rumo
excelncia. Bem sei que esse o desejo de todos ns.

A sensao de que o tempo est passando cada vez mais rpido. Isso porque nos
dedicamos a inmeros projetos que preenchem nossa vida a ponto de no possuirmos
mais pausas e espaos em nossas agendas. Assim, em meio velocidade do tempo, as
mudanas so inevitveis; ou as instituies acompanham o seu curso ou correm o risco
de serem desconsideradas pela sociedade.
Temos nos empenhado em acompanhar esse curso. E, nesse ritmo, mais um ano se
passou, repleto de expectativas, mas tambm de realizaes.
Neste momento, permito-me uma reflexo sobre as principais tendncias que apontam
para uma mudana de paradigma nas atividades do controle externo.
A viso atual sobre o papel do Estado leva a um novo modelo de gesto. A discusso
em torno desse papel e de seus limites foi a base da chamada Nova Gesto Pblica,
empreendida a partir dos movimentos gerencialistas, decididos a superar a burocracia
tradicional.
Ao longo dos ltimos anos, a introduo de inovaes complexas na Administrao
Pblica, o fomento ao controle social e a demanda por transparncia alteraram a
configurao das aes de controle. A nfase passou a ser na qualidade da gesto,
condio para a produo efetiva de resultados.
Para isso, as instituies que exercem o controle dos gastos pblicos buscaram novas
formas de atuao no ambiente das polticas e dos programas pblicos. O resultado
foi a sua organizao em redes que se consolidaram como um importante instrumento
no intercmbio de experincias e de metodologias voltadas para a modernizao do
sistema de fiscalizao.
15

Nesses 75 anos de existncia, o Tribunal evoluiu em termos de inovao e conhecimento,

e esse processo evolutivo norteia-se pelas principais tendncias do controle, quais sejam:
(1) controle como instrumento garantidor de gesto pblica eficiente, eficaz e efetiva
e de garantia dos direitos fundamentais; (2) priorizao de instrumentos de controle
preventivo e concomitante da gesto pblica; (3) combate corrupo; (4) fomento
participao social no controle governamental; (5) multidisciplinaridade do controle e,
por fim, (6) aquela que pode ser considerada a mais abrangente, que a integrao
com rgos de controle da gesto pblica, tanto para atuao conjunta quanto para o
fortalecimento do controle indireto, que implica aes promovidas por outros rgos,
originadas na atuao do Tribunal de Contas.
Sabe-se, hoje, que o salto inovador s foi possvel a partir da tomada de conscincia de que
no se exerce o controle sozinho. E foi a constatao da necessidade de se enfrentar um
arrojado processo de mudanas, destinado a atender tanto aos jurisdicionados quanto
sociedade em geral, que tornou realidade a implantao de uma ampla rede, a exemplo
daquela formada pelos Tribunais de Contas e suas associaes, Ministrios do Executivo
Federal e Ministrio Pblico Federal, Advocacia-Geral da Unio, Controladoria-Geral da
Unio, Senado Federal, Cmara dos Deputados e Banco Central, entre outros, para a
fiscalizao do Projeto Copa do Mundo de 2014.
Sob a perspectiva da transversalidade com as demais instituies, sete convnios
foram assinados, neste ano, com diferentes segmentos da Administrao Pblica,
visando cooperao tcnico-cientfica e cultural, com o intercmbio de informaes
e tecnologia na rea de fiscalizao e controle, alm da edio da Resoluo n. 05/2010
que dispe sobre a implementao e regulamentao da Ouvidoria deste Tribunal.
So inmeras as aes a serem empreendidas por esta Casa. O caminho que percorremos
tem o seu alicerce na capacitao, na intensificao do uso da Tecnologia da Informao
e o mais importante nas pessoas.
Somente conseguiremos o resultado que almejamos se a alavanca, a mola mestra do
processo de modernizao, estiver centrada nas pessoas, na equipe; so os talentos
somados e multiplicados e no mais distribudos e divididos, que tornaro qualquer
iniciativa vitoriosa.
Assim, com essa viso, procurei com o auxlio de meus pares, orientando-me pelas
metas definidas no Planejamento Estratgico, realizar aes sustentadas naquele
alicerce.
Realizamos eventos de capacitao voltados para os jurisdicionados, como o I Encontro
Tcnico: o Tribunal de Contas e os Municpios, em oito regies do Estado, promovendo
a capacitao de mais de 2 mil servidores pblicos municipais, abrangendo 545
municpios, bem como a Semana Oramentria, realizada em parceria com a Escola
de Administrao Fazendria (Esaf), que contou com a presena de 1.348 pessoas,
16
alm do Seminrio Concursos Pblicos, organizado pela Comisso de Jurisprudncia

e Smula, que reuniu 400 pessoas no auditrio Vivaldi Moreira.
O ano de 2010 mostrou-se fecundo quanto s aes empreendidas na adequao fsica e
operacional desta Corte. As instalaes do prdio sede e anexo foram reformadas, com
a troca de forro e luminrias, a racionalizao de espao foi aprimorada para receber
o novo layout do desenho organizacional e j est prevista a pintura externa de todo o
prdio do Tribunal.
Novas instalaes para a Escola de Contas e Capacitao Prof. Pedro Aleixo, mais
modernas e adequadas ao seu funcionamento, esto sendo construdas em virtude da
intensificao de suas atividades, j no prximo ano.
A infraestrutura de todo o Tribunal est passando por uma modernizao, contemplando
a ampliao do espao fsico destinado s diretorias tcnicas, estrutura do Ministrio
Pblico de Contas e s instalaes da Auditoria. Esto previstas a aquisio de estaes

de trabalho e a melhoria das instalaes para adequar cada rea a sua real demanda.
Os necessrios investimentos na infraestrutura do controle tambm nos tornaro aptos a
responder tempestivamente aos anseios da sociedade, como, por exemplo, a contratao
de consultoria para desenvolver a matriz de risco, que permitir a realizao de aes
de fiscalizao segundo critrios de materialidade, risco e relevncia, que nortearo a
elaborao do prximo Plano Anual de Fiscalizao.
Mais ainda, merecem destaque a contratao da consultoria e capacitao em anlise
econmica de Parcerias Pblico-Privadas, a consultoria e capacitao em auditoria
operacional na rea do saneamento bsico, alm da consultoria para redesenho e
capacitao nos mtodos e tcnicas de auditoria.
Na rea de pessoal, a Resoluo n. 09/2010 instituiu a Poltica de Gesto de Pessoas do
Tribunal de Contas que tem por objetivo assegurar a disponibilidade das competncias,
os saberes e as inovaes de que a instituio necessita, pois somente assim poderemos
contar com pessoas qualificadas, motivadas, colaboradoras e seguras na realizao de
prticas e procedimentos.
Como se v, a maioria dos processos de trabalho do Tribunal esto sendo revistos, o que
implica o redesenho de mtodos e tcnicas e aes de capacitao envolvendo todo o
corpo tcnico desta Casa.
Quanto a isso, podemos mencionar o curso de formao de gestores, realizado em
setembro, que promoveu o treinamento de diretores, coordenadores, assessores e
chefes de gabinete, tendo como principais objetivos conscientizar os participantes sobre
a importncia do seu papel, sensibilizar a equipe sobre sua postura como geradores de
solues e estimular o processo de autoconhecimento.
17

Nas aes de fiscalizao realizadas, cabe destacar que j existem, em andamento

no Tribunal, cinco auditorias de obras da Copa, bem como o acompanhamento de
duas concesses; a auditoria do contrato de emprstimo celebrado entre o Banco
Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (Bird) e o Governo do Estado, que
envolvem recursos da ordem de um bilho e meio de dlares; auditoria-piloto para
credenciamento do Tribunal como rgo de auditoria do Programa de Gesto Fiscal do
Estado (Profisco/Proforte) da Secretaria de Estado da Fazenda, cujos recursos somam
quarenta e quatro milhes de dlares. Alm dessas, h, ainda, previso para realizao
de auditoria dos Programas Proacesso, Promg e Proseg, com recursos do BID, cuja
operao de crdito totaliza cerca de cento e trinta e sete milhes de dlares.
Importante registrar que a fiscalizao de obras est sendo realizada a partir do edital de
licitao. Nesse sentido, fiscalizamos 33 contratos do Proacesso, 19 trechos de rodovias,
correspondentes a 463 quilmetros.
Certo que a forma de controle vem sendo, paulatinamente, adequada s exigncias
atuais. As aes que pretendemos realizar, visando ao controle prvio e concomitante,
partem do acompanhamento e monitoramento da gesto pblica mediante informaes
disponveis no ambiente virtual, em substituio s fiscalizaes tradicionais.
Exemplo disso o desenvolvimento do Sistema de Controle de Contas Municipais
(Sicom), cuja tecnologia permite a remessa de dados ao Tribunal, a sua disponibilizao
ao cidado, bem como a captura dos dados contidos nos sistemas dos rgos municipais.
Alm disso, o prprio programa permite a emisso de certides eletrnicas sobre os
limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e sobre operaes de crdito, o que faz do
Sicom uma ferramenta importante para uma fiscalizao virtual segura e inteligente.
Outros sistemas, como o Sistema de Apoio Fiscalizao Estadual (Safe), esto sendo
desenvolvidos e sero implantados em curto espao de tempo. Entre eles, o sistema
para monitoramento e fiscalizao de obras pblicas, o sistema de apoio fiscalizao,
o sistema de controle de parcerias pblico-privadas.
Dessa forma, os investimentos em Tecnologia da Informao possibilitaram a ampliao
do parque computacional do Tribunal, a atualizao da rede e a ampliao do banco de
dados, com a mais moderna tecnologia destinada ao desenvolvimento e segurana de
sistemas de grande porte.
Cabe ressaltar a implementao do Dirio Oficial de Contas (DOC) que publica os
atos administrativos, processuais e de comunicao em geral, substituindo a verso
impressa. Alm da economia resultante para os cofres pblicos, o DOC uma medida de
sustentabilidade ambiental por reduzir o uso de recursos naturais.
No que se refere s aes voltadas para diminuio do passivo processual, quero ressaltar
o projeto empreendido para otimizar a emisso dos pareceres prvios sobre as contas
18
dos prefeitos municipais. Conseguimos, num esforo conjunto de toda a Casa, cumprir
a meta de emitir, em 18 meses, 2.707 pareceres prvios. Ou seja, do total de 5.517
processos de prestao de contas de municpio, restam apenas 20% a serem examinados.
J com relao aos processos de atos de pessoal, foram deliberados, at a segunda
quinzena de outubro, 56.121 processos, o que representa cerca de 50% do passivo
total. Tambm analisamos cerca de 70% dos processos relativos a recursos, denncias e
representaes, existentes na Diretoria de Controle Externo de Municpios.
Nada disso seria possvel sem o comprometimento dos servidores. As pessoas representam
o nosso capital; a soma dos talentos e da inteligncia de cada um que nos permite
avanar e conduzir esta Casa, com a certeza de cumprirmos o nosso compromisso.
Sob esses aspectos, parece-me razovel afirmar que, diante desses avanos, o Tribunal
consolida o seu papel de rgo de controle em uma sociedade marcada por mudanas.
Grande a nossa determinao, flego e vontade para novas conquistas.
E, por fim, consciente de que esta gesto, autorizada por um colegiado justo e atento
s exigncias da sociedade, pde inovar nas atividades de controle. Acredito que posso
tambm afirmar, como o apstolo Paulo: Combati o bom combate.
19
Entrevista
REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Entrevistas
21

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Entrevista
Professor Jos Joaquim Gomes Canotilho
Apresentao por Rodolfo Viana Pereira1
ortugal, apesar da fragilidade territorial, tem vocao para o insondvel, o imenso, a grandiloquncia.
Fundado na sequncia da guerra intestina do filho Afonso Henriques contra a me D. Teresa de Leo,
investe sobre o domnio mouro e institui a longa manus do Estado e da Igreja sobre o extremo oeste
europeu. Estimulado por prestgio e riquezas, cruza com Vasco da Gama o temvel gargalho para
o comrcio com a rota oriental, lanando o feito para a posteridade atravs das letras abissais de Cames.
Conquista o Novo Mundo e a Terra de Santa Cruz pela interveno de Cabral e funda as bases polticas e
geogrficas daquele que o nico Estado ps-colonizao ibrica que no se esfacelou em republiquetas
militarescas ditatoriais.
Foto: Paulo Marcio
A proporo dos feitos, apenas a Histria testemunhar,

mas em pocas recentes no de todo exagerado afirmar
que o portugus Gomes Canotilho continuou a sina.
Foi, e ainda , o referencial terico de toda a gerao
de publicistas brasileiros forjados aps a Constituio
de 1988. A grande aventura do descobrimento neste
caso trilhou o caminho invertido, pois fomos ns os
responsveis por buscar em terras lusitanas o esteio
intelectual para a afirmao de tantos temas caros
e simblicos reconstruo democrtica da nossa
prpria ptria: supremacia e dirigismo constitucional,
autoaplicabilidade dos direitos econmicos, sociais
e culturais, garantismo e afirmao dos direitos
fundamentais, comunidade normativa de princpios,
entre muitos outros.
Um dos mritos pode ser associado ao anti-herosmo
desta histria, pois o jovem Jos Joaquim no inaugurou a odissia atrado pelo prestgio, dinheiro
ou status, mas pela inquietude investigativa, pela irritao com as zonas de conforto e pela
propenso idealizada da realizao da ideologia poltica como trilha para uma sociedade justa e
fraterna.
bem certo que, passadas as dcadas, os frutos do reconhecimento foram colhidos. Para ficarmos em
alguns: 1) Catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, instituio vetora da tradio
de formao jurdica h mais de 700 anos e primordial para a estruturao da intelectualidade brasileira
da poca colonial at fins do sculo XIX; 2) Membro do Conselho de Estado, rgo de assessoramento
1
Professor da Faculdade de Direito da UFMG e da Fumec. Doutor em Cincias Jurdico-Polticas pela Universidade de Coimbra.
Coordenador Acadmico do Instituto para o Desenvolvimento Democrtico (IDDE).
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da Presidncia da Repblica Portuguesa para casos de alta indagao; 3) Vencedor do Prmio Pessoa
2003, um dos mais importantes prmios concedidos a portugueses com destacado protagonismo na vida
artstica, literria ou cientfica do pas (pela primeira vez concedido a personalidade ligada seara
jurdica). 4) Constitucionalista de prestgio internacional, com vrias obras de referncia; 5) Parecerista
e consultor festejado.
Tive o privilgio de conviver com ele na qualidade de orientando de Doutoramento durante os bons anos
que passei no exterior e, se for pertinente um olhar pessoal, intriga-me o trabalho incansvel, dirio,
em prol da honestidade acadmica, do rigor das fontes, da dissecao dos conceitos, da escavao do
erudito, imbudo da finalidade prtica, do envolvimento poltico pedaggico, do desejo de transformao
do real. A artesania intelectual levada a cabo pelo ritmo incansvel do obreiro e pela satisfao pessoal
a nica explicao possvel para a continuidade da jovialidade do esprito, bem como para afugentar a
tentao de amainar e flexibilizar os nveis de exigncia profissional.
Presenciaram um relance do que digo aqueles que estiveram presentes Conferncia proferida em sua ltima
visita a Belo Horizonte, poca em que concedeu a entrevista Revista do TCEMG: o raciocnio analtico, a
correo metodolgica, a extenso da pesquisa e a qualidade das reflexes.
Sejais bem-vindos, lusitanos, especialmente os amantes desta terra brasilis que, ciosa do seu estatuto de
independncia j secular, reconhece a autoridade de ex-patrcios, no mais pelo dever rgio, mas pela
admirao concidad.
REVISTA DO TCE Diferentemente do modelo adotado em Portugal, no Brasil, as decises do Tribunal de
Contas no fazem coisa julgada material. Em artigo publicado na Revista do Tribunal de Contas do Estado
de Santa Catarina, V. Sa. destacou a importncia deste rgo de controle como instncia dinamizadora do
Princpio Republicano. V. Sa. entende que o carter jurisdicional do Tribunal de Contas de Portugal facilita
a realizao desse papel pelas Cortes de Contas? No Brasil, discute-se a possibilidade das Cortes de Contas
realizarem controle difuso de constitucionalidade. Como funciona o controle de constitucionalidade pelo
Tribunal de Contas portugus?
PROFESSOR J. J. CANOTILHO Na realidade, na conferncia proferida num colquio dos Tribunais de
Contas da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, afirmei que o Tribunal de Contas sobretudo
tendo em conta o perfil do Tribunal de Contas portugus tinha uma importante funo, e essa funo era
dinamizadora do princpio republicano. Isso porque na Constituio portuguesa de 1911 havia uma norma
sobre a responsabilidade poltica associada gesto dos recursos econmico-financeiros. Era uma norma
proveniente da Constituio brasileira de 1881, inserida na Constituio Republicana portuguesa de 1911,
que mostrava como um dos princpios republicanos bsicos o princpio, digamos assim, da virtude. Da
virtude no exerccio das funes pblicas. E essa virtude era particularmente saliente na gesto econmicooramentria e implicava reflexos na boa gesto, no no descaminho dos dinheiros pblicos e no zelo com
que se utilizavam os dinheiros pblicos. Isso mostrava uma articulao bastante estreita entre o princpio
republicano e o controle de gesto oramentria.
Quanto funo jurisdicional e ao controle de constitucionalidade pelos tribunais de contas, curiosamente,
tambm o Tribunal de Contas em Portugal, no obstante ter funes jurisdicionais porque h sistemas
24
Entrevista

de controle que no so tribunais; h sistemas de controle que so tribunais,

mas no tm funes jurisdicionais; e h sistemas de controle em que o
Tribunal de Contas tem funo jurisdicional com possibilidade de
fiscalizao e de controle, em controle difuso, mesmo assim, o tribunal de
contas portugus embora, muitas vezes, na ratio decidendi, mencione que
duvidosa a constitucionalidade, no tem extrado grandes concluses em
sede de fiscalizao de constitucionalidade.
REVISTA DO TCE Tendo em vista o papel desempenhado, hoje, pela
Corte Constitucional brasileira, V. Sa. acredita que tenha havido um
transbordamento de suas funes no que diz respeito proteo judicial
contra omisses normativas? Como equilibrar a funo precpua de
guarda da Constituio com o atendimento das demandas concretas que
a sociedade apresenta ao Supremo Tribunal Federal?
PROFESSOR J. J. CANOTILHO Eu no queria dizer asneiras porque no
conheo verdadeiramente a jurisprudncia da Corte Constitucional brasileira
relativamente s omisses normativas. Creio que essa questo, provavelmente,
tem relao com um problema que eu agitei, desde sempre, portanto desde a
Constituio dirigente, ao tratar das omisses normativas.
Ocorre que, verdadeiramente, os poderes pblicos no pecam apenas por
obras, pecam tambm por no dizer, no fazer, no aprimorar e, muitas
vezes, o estar calado, o ser omisso, acaba por ser mais abusivo aos interesses
dos cidados do que propriamente um ato. Porque o ato pode ser anulado,
o ato pode ser revogado, o ato pode ser declarado inconstitucional. As
omisses no se sabe o que significam.
E da percebi que tnhamos que levar a srio o silncio dos poderes pblicos
quer em nvel de produo de leis, de produo de atos normativos ou de
outros atos regulamentares, pois eles podem ser to ou mais importantes que
4
[...] os poderes
pblicos no pecam
apenas por obras,
pecam tambm
por no dizer, no
fazer, no aprimorar
e, muitas vezes, o
estar calado, o ser
omisso, acaba por
ser mais abusivo
aos interesses dos
cidados do que
propriamente um
ato.
as leis para a efetivao dos direitos fundamentais. Nesse sentido, foi institudo
o mandado de injuno com a funo de responder inrcia dos poderes
pblicos que poderia resultar em leses para os direitos dos cidados.
O conjunto do mandado de injuno e do controle da inconstitucionalidade
por omisso que tambm est a aparecer na Constituio brasileira
aponta para uma grande amplitude de competncias da Corte Constitucional.
Mas, de qualquer modo, no tenho conhecimentos para dizer que o Tribunal
Constitucional est a ter um transbordamento dessas funes.
Com relao ao outro problema, de como equilibrar a funo precpua de
guarda da Constituio com o atendimento das demandas concretas da
sociedade talvez eu no seja a pessoa em condies de vos esclarecer
25

isto entendo que a resposta a essa questo possa ter ligao com o fato
de que o Supremo Tribunal Federal (STF) do Brasil um dos tribunais com
mais poder no mundo. Isso porque o Tribunal Constitucional portugus e o
Tribunal Constitucional alemo so apenas tribunais constitucionais ao passo
que o STF um tribunal de recurso. Ou seja, o vrtice da hierarquia dos
tribunais em determinados assuntos.
Ora bem, os tribunais constitucionais so tribunais de ltima instncia em
questes de inconstitucionalidade, o que significa que muitas das ampliaes
das funes e da aparente plenipotncia do STF resultam da articulao
destas duas funes: Supremo Tribunal por um lado, e Tribunal Constitucional
por outro, o que naturalmente acaba por gerar uma certa amplitude de
controle, mas isso resultado, precisamente, do perfil de Tribunal que est
desenhado na Constituio brasileira.
REVISTA DO TCE Aps a publicao do artigo Rever ou romper com
a Constituio dirigente? Defesa de um constitucionalismo moralmente
reflexivo, muitos doutrinadores afirmaram que a tese da Constituio
dirigente havia morrido. Entretanto, em artigos posteriores, V. Sa.
demonstrou que no, mas que a referida tese foi adaptada. Conforme
o citado artigo, o constitucionalismo moralmente reflexivo consiste na
substituio de um direito autoritariamente dirigente, mas ineficaz,
atravs de outras frmulas. V. Sa. cita formas de eficcia reflexiva
ou de direo indireta, tais como subsidiariedade, neocorporativismo
e delegao. A lei dirigente cederia lugar transnacionalizao e
globalizao. Esse avano na tese da Constituio dirigente se adapta
realidade poltico-social brasileira, em que os ditames constitucionais
ainda no foram alcanados em sua integralidade?
PROFESSOR J. J. CANOTILHO Essa matria foi tema de um artigo que
publiquei e resultou num colquio em So Paulo em que eu procurava rever
(ou melhor, adaptar) o problema de uma Constituio dirigente que, no meu
entender, inicialmente, no era propriamente uma Constituio dirigente
nos setores econmico, social e cultural. Era uma Constituio dirigente
na medida em que procurava limitar a discricionariedade ou a liberdade de
conformao do legislador quanto aos fins.
A Constituio dirigente passou a ser identificada como uma Constituio
programa que impunha um quadro de polticas pblicas e um quadro de
atuao global ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo. Por esse motivo
passou a ser identificada, por alguns (que no era a minha opinio), como
uma Constituio totalizante, que apontava apenas para um caminho, um
caminho estatizante, um caminho estatizante de polticas pblicas. No caso
do Brasil, muitas vezes, um caminho que se dizia utpico, porquanto fixava
juros, porquanto mostrava que a Constituio tinha descido a um nvel no
adequado de particularizao.
26
4
A Constituio
dirigente passou
a ser identificada
como uma
Constituio
programa que
impunha um quadro
de polticas pblicas
e um quadro de
atuao global ao
Poder Executivo
e ao Poder
Legislativo.
Entrevista

A minha colocao baseou-se fundamentalmente no seguinte: Constituio

s, por si. Por mais bondade material que possua, se no houver foras
polticas a dinamiz-la, s, por si, a Constituio no faz transformaes,
embora contribua para elas. Uma coisa ter garantido servio social de
sade, servio pblico de ensino, servio de escola e segurana social como
est na Constituio portuguesa. Outra coisa no ter nada ou ento dizer
que tudo faz parte do sistema e que pode ser um sistema convencionado,
quer no ensino, quer na sade, quer na segurana social. Nessa medida,
o que permanece a ideia de Constituio dirigente no sentido de uma
Constituio programa que aponta algumas metas que devem ser perseguidas
pelos poderes pblicos. Se submetermos a sufrgio as Constituies, nesse
contexto concreto, iremos ver que tm um amplo apoio dos cidados.
Ou seja, at no contexto de crise, verifica-se que os cidados elegem o
ter trabalho, o ter emprego, o ter sade, o ter segurana social,
o ter acesso s escolas como as questes bsicas que um Estado deve
satisfazer. Assim, entendo seja incontornvel a ideia de que: esteja ou no
na Constituio, hoje as populaes no compreendero o porqu de um
Estado no prosseguir ativamente com as polticas pblicas o que exige
polticas financeiras e econmicas bastante sofisticadas.
Com relao ao problema da globalizao da sociedade, do neocorporativismo,
temos que perceber que h ansiedade para tentar, em alguma medida,
buscar a eficcia reflexiva, porque uma parte da evoluo demonstrou,
como dizia recentemente um ilustre cultor da sociedade de risco, Ulrich
Beck ao explicar a turbulncia mundial, a crise dos Estados Unidos, dos
mercados financeiros, dos mercados imobilirios que, verdadeiramente,
a explicao para o fenmeno de inquietao de que havia neoliberalismo
para pobres e socialismo de Estado para ricos. Como veem, tudo isto nos
obriga, tambm, a procurar este equilbrio acerca da responsabilidade no
4
Por mais bondade
material que possua,
se no houver
foras polticas
a dinamiz-la,
s, por si, a
Constituio no
faz transformaes,
embora contribua
para elas.
plano interno, a responsabilidade estatal e tambm a um reequilbrio no

plano mundial. Um pas isolado um pas fraco, um pas desarmado. Mas,
por outro lado, no obstante as globalizaes, as regulaes, as constituies
civil-espaciais em nvel mundial (da Lex mercatoria , da Lex digitalis, da Lex
sportiva, todas, verdadeiramente, regulaes hoje globais e que temos que
nos adaptar e verificar como funciona), o que se mostra que tem que haver
uma articulao entre a capacidade estatal do Estado sozinho (como o
caso do Brasil) ou dentro de um grupo (como no caso de Portugal, membro
da Unio Europeia), para desenvolver polticas pblicas e polticas pblicas
progressistas, articulando as dimenses estatais com os pressupostos, hoje,
do direito dos confins que o direito globalizado. E, nessa medida, h de
novo necessidade de uma ponderao reflexiva.
REVISTA DO TCE Em seus estudos, V. Sa. tem apontado para a necessidade
de um constitucionalismo global, guindado, sobretudo, pela ideia de
globalizao dos direitos humanos. Nessa esteira, V. Sa. acredita que as
27

questes ambientais, ou melhor, o direito ambiental atuaria como um

catalisador desse processo, na medida em que as naes pouco a pouco
se conscientizam de que os efeitos da progressiva degradao ambiental
so sentidos para alm das fronteiras de seus Estados Nacionais?
PROFESSOR J. J. CANOTILHO Eu tenho entendido que se h problemas que
tenham de ser resolvidos em nvel mundial, um deles o problema do meio
ambiente e, por esse motivo, comecei a tratar dos problemas da poluio,
dos problemas ambientais e ecolgicos nas relaes transfronteirias. Nessas
relaes, muitas vezes, os que criam os riscos no so os que sofrem as
consequncias (as centrais nucleares demonstraram isso mesmo). Uns criam
o risco e outros podem sofrer. Uns decidem e outros que sofrem com as
decises. Um exemplo a tragdia de Bhopal na ndia. Tratava-se de uma
fbrica que no era de propriedade dos indianos, mas foram os indianos que
sofreram com o acidente causado por ela. Agora, esse problema da plataforma
nos Estados Unidos. Como veem, a plataforma comeou por lesar o mar e
as costas americanas, mas os ventos poderiam levar o petrleo para outros
pases. Outros pases tambm poderiam sofrer.
So problemas globais: o aquecimento global e as emisses de dixido
de carbono. No fundo precisamos articular polticas polticas que no
tenham somente um instrumento as definindo que no sejam apenas
engendradas mediante tratados internacionais. Tem de haver instrumentos
que proporcionem certa flexibilidade pois a China, por exemplo, diz que
no cumpre ordens internacionais. Seria preciso, talvez, esquemas jurdicos
atrelados a esquemas econmicos. Esquemas jurdicos com estmulos
financeiros. Por exemplo, fixao de metas para os automveis, no que se
refere emisso de dixido de carbono, que deveriam ser cumpridas at
os anos de 2010, 2020, 2030; mercados do dixido de carbono dos pases
que poluem muito: se poluem muito, tm que pagar e tm que comprar
cotas de carbono. Isso significa que o tema socialmente complexo e
incontornavelmente global. Desse modo, quanto a essa questo, ou vamos
ter as declaraes (como as declaraes do Rio) e os tratados em que haja
cumplicidade de todos, ou ento o que teremos uma resposta quase
intil quanto aos problemas que possumos no Direito Ambiental. E da que
partimos do problema do Direito Ambiental, com o princpio da precauo
e outros, para demonstrar que possvel uma nova reflexo sobre os
esquemas jurdicos, os esquemas econmico-financeiros e os esquemas
polticos no mbito do meio ambiente.
REVISTA DO TCE Segundo V. Sa., as expresses direitos do homem e
direitos fundamentais, embora muitas vezes utilizadas como sinnimas,
possuem distines. Os direitos do homem seriam direitos vlidos
para todos os povos e em todos os tempos, partindo-se da dimenso
jusnaturalista-universalista. J os direitos fundamentais seriam direitos do
28
4
[...] se h
problemas que
tenham de ser
resolvidos em nvel
mundial, um deles
o problema do
meio ambiente e,
por esse motivo,
comecei a tratar
dos problemas
da poluio,
dos problemas
ambientais
e ecolgicos
nas relaes
transfronteirias.
Entrevista

homem jurdico-institucionalmente garantidos e limitados temporalmente.

Partindo desses conceitos, haver, com o constitucionalismo global,
uma ampliao do conceito de direitos fundamentais aproximando-o do
conceito de direitos do homem?
PROFESSOR J. J. CANOTILHO Curiosamente, eu estou a rever esta matria.
O que est aqui que haveria diferena entre direitos humanos e direitos
fundamentais. Os direitos fundamentais seriam os direitos positivamente
consagrados numa ordem jurdica constitucional e os direitos humanos
seriam aqueles com pretenses universais, ou, pelo menos, universalizveis
e que, foram, sobretudo, consagrados pelos tratados internacionais,
tratados multilaterais, convenes de direitos do homem, como, por
exemplo, as convenes relativas tortura, ao trfico de seres humanos,
exemplos estes que demonstram certa aproximao, hoje, entre direitos
humanos e direitos fundamentais. Observem que a Conveno Europeia de
Direitos do Homem , atualmente, um tribunal de recursos, para Portugal
e na Unio Europeia, quanto questo dos direitos fundamentais. Isso
significa que, afinal, h uma conveno europeia dos direitos humanos e tais
direitos vo ser tratados como direitos fundamentais, reconhecidos pelos
Estados. A Corte Interamericana dos Direitos Humanos acaba, tambm, por
funcionar hoje como Tribunal e, portanto, realiza o controle de alguns atos
do Estado que violam flagrantemente os Direitos Humanos e que tambm
so Direitos Fundamentais. Isso porque, ao mesmo tempo em que h Direito
Constitucional Internacional, ou seja, um direito que est consagrado na
Constituio e que diz respeito a relaes internacionais por exemplo, o
princpio da autodeterminao, o princpio da salvaguarda dos direitos dos
povos, o princpio da salvaguarda dos direitos humanos, isto est consagrado
nas Constituies tambm, progressivamente, solidifica um Direito
Internacional Constitucional. Os tratados internacionais e a legislao
internacional, progressivamente, vo tendo uma configurao de Direito
Constitucional Direito Constitucional que aplicado pelos Tribunais,
aplicado pelos Tribunais Internacionais e, nesse sentido, adquire contornos
semelhantes ao do prprio Direito Constitucional.
4
Os tratados
internacionais
e a legislao
internacional,
progressivamente,
vo tendo uma
configurao
de Direito
Constitucional [...]
Por: Carolina Pagani

Passos, Cludia Costa
de Arajo e Christina
Vilaa Brina
29

30

Entrevista
Professor Jos dos Santos Carvalho Filho
om pendor para o Direito Pblico, especialmente para o Direito Administrativo, Jos dos Santos
Carvalho Filho, notvel Professor, dedicou-se a estudar e ensinar a substncia dessa cincia. A
profundidade de seus estudos e o conhecimento adquirido tornaram-no referncia na doutrina
juspublicista. Educador nato, Carvalho Filho faz e fez parte do corpo docente de diversos cursos
de ps-graduao e graduao de importantes universidades brasileiras, entre as quais a Universidade
Federal Fluminense (UFF), Universidade Veiga de Almeida e Universidade Cndido Mendes (Ucam).
Obteve o ttulo de Mestre pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e, por sua competncia,
tornou-se membro do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB). Entre as obras publicadas pelo clebre
mestre, destacam-se os livros Ao Civil Pblica, Processo Administrativo Federal e Manual de Direito
Administrativo. Participou de diversas obras coletivas e conta com inmeros artigos publicados em
peridicos e revistas especializadas. Alm da carreira acadmica, o Professor atua como consultor jurdico
do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, tendo ingressado no rgo ministerial em 1974. Reverenciado e
referenciado fartamente pela jurisprudncia ptria, porquanto respeitado doutrinador, Carvalho Filho
com generosa simplicidade, prpria dos que detm larga bagagem de conhecimento, ofereceu Revista
do TCE valiosas respostas s polmicas questes a ele apresentadas. Com explanaes claras e lcidas, o
admirvel educador brinda a Revista do TCE com suas lies.
Revista do TCEMG
REVISTA DO TCE A jurisprudncia do Tribunal de Contas

da Unio (TCU) pacfica em afastar a aplicao do Decreto
n. 2.745/98, por consider-lo inconstitucional. Em sentido
oposto, o Supremo Tribunal Federal (STF), em sede de
provimento cautelar, vem admitindo a utilizao, pela
Petrobras, do Regulamento Licitatrio Simplificado institudo
pelo mencionado decreto, afastando preliminarmente sua
inconstitucionalidade (MS 27743 MC/DF, STF: MS 27337/DF e
MS 27232/DF). A Corte Suprema argumenta que a exigncia
do cumprimento, pela Petrobras, das disposies da Lei n.
8.666/93 confronta o princpio da legalidade com o regime
de explorao da atividade econmica do petrleo, previsto
no art. 177 CRFB/88. Qual a opinio de V. Sa. sobre esta
querela existente entre TCU e STF? E, ainda, qual a posio
de V. Sa. no que tange s contrataes realizadas pela
Petrobras, fundamentadas no Decreto n. 2.745/98?
31

PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Esta questo est

muito bem formulada por demonstrar que o nosso legislador tratou,
equivocadamente, de pessoas com naturezas diversas dentro do mesmo
pacote normativo. Isso porque, apesar de o pargrafo nico do artigo
1 da Lei n. 8.666/93 dispor que se subordinam ao seu regime as pessoas
da administrao indireta, na verdade, no podemos entender que esta
subordinao se estenda a quem pessoa de direito privado, sobretudo
quando essa pessoa de direito privado tem fins econmicos, como o caso
da Petrobras e do Banco do Brasil. Essas pessoas no podem ser tratadas
como se administrao direta fossem, uma vez que tm outros fins.
Percebendo essa incompatibilidade, h algum tempo atrs, o Tribunal de
Contas da Unio concluiu que no era possvel aplicar a Lei n. 8.666/93, em sua
integralidade, a pessoas econmicas da administrao, admitindo que, quando
se tratasse de atividades meio, a licitao nos moldes da Lei de Licitaes
seria exigvel, mas relativamente s atividades fim, a aplicao da referida
Lei seria impossvel, porque incompatvel com a atividade econmica.
Posteriormente, a Emenda Constitucional n. 19, que alterou a redao do
inciso XXVII do art. 22 e do 1 do art. 173 da Constituio, previu que uma
lei especial estabeleceria o estatuto jurdico dessas pessoas econmicas,
estatuto este que regularia, entre outros aspectos, a licitao e a
contratao de obras e servios. Esse dispositivo constitucional, assim como
muitos outros, at hoje no foi regulamentado, apesar de j estar previsto
h 12 anos. No foi regulamentado, mas deveria ser, porque ns precisamos
ter outro diploma de licitaes exclusivamente para pessoas econmicas.
Evidentemente esse diploma teria que ter uma flexibilidade maior.
No podemos tomar emprestado o modelo utilizado em regime de direito
pblico, portanto amarrado por uma srie de normas, e aplicar quelas
instituies que representam uma gesto econmica, empresarial. Ento,
para concluir, eu gostaria de dizer o seguinte: acredito que no h nenhuma
ilegalidade no Decreto n. 2.745/98, inclusive entendo que a Lei n. 8.666/93
admite que haja regulamentaes at porque esse diploma, em suas
disposies finais, criou uma delegao, relativamente em branco, para permitir
que algumas pessoas com natureza especial tivessem uma flexibilizao em
relao s regras mais rgidas impostas por ele (por exemplo, com relao aos
prazos que na Lei de Licitaes so demasiadamente extensos).
Assim, creio que o Decreto, exatamente por permitir que haja uma
flexibilizao das regras do Estatuto das Licitaes e Contratos, seja
plenamente compatvel com a natureza da Petrobras tal como ocorreu
relativamente aos regulamentos licitatrios dos Servios Sociais Autnomos
(Senai, Sesi, Sesc e Senac) em que o posicionamento do TCU evoluiu da
exigncia de aplicao da Lei n. 8.666/93 aceitao de que tais servios
32
4
[...] apesar de o
pargrafo nico
do artigo 1 da
Lei n. 8.666/93
dispor que se
subordinam ao seu
regime as pessoas
da administrao
indireta, na
verdade, no
podemos
entender que esta
subordinao se
estenda a quem
pessoa de direito
privado, sobretudo
quando essa pessoa
de direito privado
tem fins econmicos
[...].
Entrevista

sociais autnomos pudessem editar regulamentos prprios compostos por

regras compatveis com a natureza dos institutos, observados os princpios
gerais do processo licitatrio.
REVISTA DO TCE Em obra intitulada Temas de Direito Constitucional, o
professor Lus Roberto Barroso assevera que a doutrina brasileira passou
a admitir as delegaes legislativas, com a devida reserva, sempre que
o legislador oferecesse standards adequados, isto , quando houvesse
linhas segundo as quais a normatizao secundria do rgo delegado
fosse produzida. Trata-se da denominada delegao com parmetros.
Considerando os limites ao poder normativo das agncias reguladoras
e, ao mesmo tempo, a necessidade de que haja uma gesto eficiente
dos interesses e demandas sociais contemporneas, como V. Sa. avalia
a questo da deslegalizao no Direito brasileiro, especialmente em
relao a essas entidades da Administrao Indireta?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO A respeito deste tema
tenho uma opinio formada, talvez no seja a melhor, nem a mais adotada,
mas o meu convencimento por enquanto. Acredito que a delegao com
parmetros, com standards que j adotada em vrios pases politicamente
avanados, inclusive a Frana compatvel com um sistema normativo em que
a Administrao tenha grande credibilidade e idoneidade junto ao seio social.
Nesse sentido, vejo a delegao com parmetros como um avano no sistema
normativo da reserva legal, especialmente porque o Poder Legislativo
no acompanha a velocidade das transformaes nas relaes sociais o
procedimento legislativo muito mais lento do que se exige na sociedade.
4
[...] delegao com
standards retrata
uma flexibilizao
do princpio da
legalidade estrita,
representando um
avano no sistema
normativo.
Para solucionar essa questo foi criado um espao no qual rgos ou pessoas,
de forma mais clere, pudessem atender s demandas da sociedade, pelo
menos provisoriamente. Portanto, instrumentos como Decreto-Lei, Medida
Provisria, entre outros, representam, na verdade, uma maneira de suprir
demandas que se dirigem ao Poder Legislativo, sendo a morosidade desse
Poder o ponto fundamental da questo. O segundo ponto o da especificidade,
ou seja, no se pode exigir que os parlamentares sejam especialistas em
matrias tcnicas, de alta complexidade, como, por exemplo, questes
relativas ao petrleo e s telecomunicaes. Visando contornar esse
impasse, a ideia era de que ao legislador fosse reservada a possibilidade de
criar a norma base (os parmetros) e as agncias ficariam encarregadas de
implementar as polticas estabelecidas em lei e minudenciar toda a regra
bsica contida na lei que serviu de parmetro. Na verdade, a delegao
com standards retrata uma flexibilizao do princpio da legalidade estrita,
representando um avano no sistema normativo.
Para finalizar, penso que nosso problema chama-se credibilidade nas
instituies. Isso eu tenho repetido e ressaltado nas palestras sobre o tema
33

improbidade: ns estamos vivendo um momento de baixssimo padro

moral, tico, e a sociedade no mais acredita nas instituies, salvo em
pouqussimas. Isso acontece em virtude de grandes e constantes falhas do
Poder Pblico. Por isso, a populao desconfia das agncias reguladoras,
chegando mesmo a acreditar que, a pretexto de serem delegatrias, elas
possam acabar substituindo o legislador. Entretanto, adotando-se o modelo
de delegao com parmetros, em que o rgo delegatrio tem como
base a norma legal, especificando somente as minudncias relativas sua
competncia, teremos um ganho enorme.
REVISTA DO TCE Ento V. Sa. no v incompatibilidade entre a postura
normativa atribuvel s agncias reguladoras e o entendimento da maioria
da doutrina sobre a ilegalidade do decreto autnomo, do regulamento
autnomo, no Brasil?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Quero aqui tentar
fazer uma distino: entendo que a delegao com parmetros no gera
regulamentos autnomos. A nica hiptese sobre a qual se poderia dizer
que a Constituio Federal permitiu a regulamentao sem lei o caso
do artigo 84, inciso VI, da CR/88, em que o constituinte, aps a Emenda
Constitucional n. 19, admitiu que o Chefe do Executivo, criasse normas de
organizao. Neste caso, em tese, poder-se-ia afirmar que se trata de um
regulamento autnomo regulamento autnomo porque prescinde de lei.
Entretanto, na delegao com parmetros isso no ocorre, pois h sempre a
lei posta anteriormente, sendo o regulamento, em minha opinio, sempre um
regulamento de execuo. A nica diferena que o rgo executor possuir
um mbito de atuao um pouco mais elstico, porque o legislador, como
no detinha conhecimento tcnico para descer ao minudenciamento que
era exigido, elaborou a norma bsica e deixou que as agncias reguladoras
provessem as lacunas por meio dos atos complementares. Enfim, para
sintetizar, eu vejo a questo da delegao com standards no como a de
regulamentos ou decretos autnomos, eu a vejo como ato de execuo,
regulamento de execuo, porque ele pressupe a existncia de lei.
REVISTA DO TCE A ilustre Ministra e Professora Crmen Lcia Antunes
Rocha, ao comentar alguns dispositivos da CRFB/88 tais como: art.
144 (segurana pblica), art. 205 (educao), art. 225 (meio ambiente)
e art. 227 (prioridade absoluta s crianas e aos adolescentes) afirma
que todos os direitos sociais revelam-se relacionados com a convivncia
com os outros numa sociedade. Por isso a prpria sociedade, juntamente
com o Estado, responde por esses direitos na formulao normativa da
Lei Fundamental brasileira em vigor. Com essa posio, a professora
demonstra a importncia da participao da sociedade civil organizada na
implementao dos direitos sociais. Observa-se que a Constituio Federal
34
4
[...] entendo que
a delegao com
parmetros no
gera regulamentos
autnomos. A
nica hiptese
sobre a qual se
poderia dizer que
a Constituio
Federal permitiu a
regulamentao sem
lei o caso do artigo
84, inciso VI, da
CR/88 [...].
Entrevista

utiliza expresses como participao complementar de instituies

privadas e colaborao da sociedade nos servios pblicos sociais, sem
que desonere o Estado de seu papel como principal responsvel por
essa demanda. No obstante, tem-se percebido um fluxo de recursos
pblicos cada vez maior para essas entidades do terceiro setor, que em
muitos casos, passam a desempenhar in totum a atividade de interesse
social. Qual a opinio de V. Sa. sobre este carter substitutivo, e no
mais complementar, do modelo de publicizao das atividades sociais
atribudo ao terceiro setor?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Eu propugno pelo
modelo de equilbrio. Acredito que o Estado no possui condies de realizar
todas as suas atividades sozinho e que, portanto, ele precisa estabelecer
parcerias, mas me posiciono contra a transferncia in totum dos servios
para a entidade parceira. Esse tipo de exagero, infelizmente, um dos
males da nossa administrao: oito ou oitenta. A ideia da parceria e da
colaborao como diz a professora, minha amiga Crmen Lcia, na verdade,
se funda no entendimento de que a entidade parceira foi concebida para
auxiliar o Estado, para cooperar com o Estado.
A transferncia dos encargos estatais, em sua totalidade entidade parceira,
causa na sociedade uma certa suspeita de que a coisa est equivocada.
Existem mais de 5000 Oscips. Facilmente as entidades adquirem o ttulo
de Oscips ou ONGs. Tenho uma gravssima suspeita sobre tantas ONGs,
ressalvadas aquelas srias, que acabam tambm sendo objeto de suspeita.
Vejo com preocupao o fato de ningum controlar as Ongs. Est se
estudando uma forma de o Ministrio Pblico fiscaliz-las, mas as ONGs so
pessoas privadas, ento no tem sido fcil.
REVISTA DO TCE A lei que criou o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao Ambiental (Lei n. 9.985/2000) estabelece que as Unidades de
Conservao (UCs) podero ser geridas por Organizaes Sociais de Interesse
Pblico (OSCIPs) que tenham objetivos compatveis com os das Unidades
de Conservao, mediante termo a ser firmado com rgo responsvel por
sua gesto. Trata-se da Gesto Compartilhada das Unidades de Conservao.
Nessa seara, discutido se as OSCIPs, como gestoras destas UCs, teriam
poder de polcia. Qual o posicionamento de V. Sa. sobre o tema?
4
Acredito que o
Estado no possui
condies de
realizar todas as suas
atividades sozinho
e que, portanto, ele
precisa estabelecer
parcerias, mas me
posiciono contra
a transferncia in
totum dos servios
para a entidade
parceira.
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Eu gostaria de elogiar

a Revista do TCE porque todas as indagaes versam sobre temas atuais,
polmicos. Coloco-me aqui, conscientemente, como adepto de um regime de
minoria. J deixei registrada minha opinio de que existe muita preocupao
com o poder de polcia, com quem exerce o poder de polcia. Fazem-se
tantas exigncias para que haja poder de polcia, que tenho a impresso de
que a ampliao dos poderes fiscalizatrios gera receio.
35

Sustento que existem duas formas de implementar o poder de polcia como

instrumento restritivo e condicionador de direito: criando norma de restrio
e fiscalizando o seu cumprimento. A criao destas normas de restrio deve
ter origem no Estado em virtude do preceito da reserva legal. Entretanto, de
maneira diversa, relativamente fiscalizao do cumprimento das normas
que j esto previstas na lei (e a aplicao de sano tambm prescrita
na lei), eu no concordo com aqueles que entendem que esta tarefa est
restrita competncia das pessoas jurdicas de direito pblico.
REVISTA DO TCE Relativamente a essa questo do poder de polcia,
o STJ j se manifestou no sentido de que a Empresa de Transportes e
Trnsito de Belo Horizonte S/A (BHtrans) que uma sociedade de
economia mista municipal , em funo da sua natureza jurdica de
direito privado, no poderia exercer tal poder. Qual a opinio de V. Sa.
sobre essa questo?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Conheo essa deciso
sobre a BHtrans, porque essa matria muito estudada, muito debatida
exatamente no setor de trnsito. Tivemos um problema semelhante
no Rio de Janeiro com a Guarda Municipal, por ser ela empresa pblica,
portanto pessoa jurdica de direito privado. Em virtude disso houve um
questionamento perante o Poder Judicirio e diversas multas, aplicadas
pelos guardas municipais, foram anuladas. Sou absolutamente contrrio a
esse excesso. Entendo que a lei o nico instrumento que permite a criao
da norma de restrio e quando a prpria lei admite a criao de um rgo
que tenha por funo fiscalizar, no vejo porque tal rgo deva ser pessoa
jurdica de direito pblico. Em relao BHtrans, acredito que, sendo essa
empresa sociedade de economia mista, criada por lei, se na sua criao
existe uma norma prevendo que caber a ela executar a fiscalizao de
trnsito, por que impedir que exera o poder de polcia, fiscalizatrio, luz
das normas que o Estado editou? Cito um exemplo no meu livro, um exemplo
antigo, o caso da Companhia Municipal de Limpeza Urbana (Comlurb) do
Rio de Janeiro: o Tribunal de Justia entendeu, na poca, que a Comlurb,
sociedade de economia mista municipal, poderia multar. Trata-se de um caso
no muito recente faz uns 15 anos. O nosso Judicirio admitiu, naquela
oportunidade, que uma pessoa jurdica de direito privado pudesse exercer
o poder de polcia fiscalizatrio, o poder de polcia de execuo e no de
criao, em virtude de haver previso legal. Logo, com todo respeito aos que
pensam diferente, entendo que se a lei atribuir Oscip a possibilidade de
executar atividade fiscalizatria, a meu ver isso ser plenamente vivel.
REVISTA DO TCE Segundo o entendimento de parte da doutrina,
inaceitvel a ideia de que o mrito do ato administrativo seja insindicvel,
pois que todo ato administrativo passvel de controle. No haveria
36
4
[...] entendo
que se a lei
atribuir Oscip a
possibilidade de
executar atividade
fiscalizatria, a
meu ver isso ser
plenamente vivel.
Entrevista

ato a priori excludo da apreciao jurisdicional, uma vez que, onde

h poder governamental ilimitado, no h Estado de direito. Partindo
dessa premissa, quais seriam os limites para a apreciao e reviso, pelo
Judicirio, do mrito administrativo?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO No meu entender, a
premissa de que o mrito administrativo seja insindicvel falsa. Muitos
autores afirmam que mrito um juzo de valorao. Quem quer que decida
alguma coisa, quer na vida privada ou como representante do Estado, precisa
ter uma margem de liberdade reservada para decidir acerca de sua conduta.
No entanto, do fato de haver esse espao decisrio para ponderao, no
decorre a consequncia de que tal deciso seja invivel de investigao
ou insindicvel pelo Judicirio. No bem isso. Quer dizer, quando essa
ponderao feita de forma correta, no cabe a ningum rever o ato, pois
esse ato foi produzido legitimamente. O que a doutrina sempre realou
foi o seguinte: quando se pratica um ato discricionrio ponderando-se e
decidindo-se entre vrias opes elegendo aquela que lhe pareceu a mais
adequada , tudo registrado e justificado, nada poder ser indagado alm
dos aspectos da legalidade ou da existncia de vcios.
A meu ver, a expresso mrito administrativo carrega hoje a mesma maldio
que as expresses ato discricionrio e o interesse pblico tm carregado.
Parece que as novas geraes simplesmente consideram esses trs fatores como
smbolo do autoritarismo, do anacronismo do Direito Administrativo, quando
no o so. Necessrio realizar a adaptao desses institutos s demandas mais
modernas, que so diferentes das demandas do sculo XIX na Frana. O pouvoir
discrtionnaire francs diferente do ato discricionrio do sculo XXI.
Desse modo, eu no falaria em limites para a apreciao e reviso do
mrito administrativo, eu falaria, sim, em apreciao e reviso dos
elementos de validade do ato administrativo, porque o mrito em si, se
for corretamente exercido, naturalmente vai ser definitivo. Sintetizando,
os limites, em minha opinio, so os vcios de legalidade. A questo no
avaliar os critrios de convenincia e oportunidade; a questo definir se
os atos discricionrios so revestidos ou no de legalidade.
4
[...] a expresso
mrito
administrativo
carrega hoje a
mesma maldio que
as expresses ato
discricionrio e o
interesse pblico
tm carregado.
Parece que as
novas geraes
simplesmente
consideram esses trs
fatores como smbolo
do autoritarismo,
do anacronismo
do Direito
Administrativo,
quando no o so.
REVISTA DO TCE Duas ponderaes, professor, para clarearmos a

questo. Primeiramente, parte da doutrina entende que a escolha feita
pelo administrador tem que ser a escolha tima. Desse modo, quando
ele est diante de diversas opes, todas elas vlidas pelo ordenamento
jurdico, teria o dever de optar pela tima escolha, ou a melhor
escolha. A outra questo gira em torno dos cnones de razoabilidade
e proporcionalidade. Na opinio de V. Sa. esses aspectos poderiam ser
adotados como limitadores da margem de liberdade conferida ao ato
discricionrio?
37

PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Sem dvida. A

proporcionalidade e seus elementos constitutivos so parmetros para limitar
aquilo que seria uma escolha indevida do administrador no exerccio da
discricionariedade. Porm, quando a conduta do administrador discricionria
e viola o princpio da proporcionalidade, isso ocorre porque tal conduta no
serve ao fim a que se destina ou porque as desvantagens so maiores que as
vantagens situaes prprias da proporcionalidade. E quando se percebe,
por exemplo, que a conduta viola a proporcionalidade, por no se destinar ao
fim que deveria, constatamos um vcio de objeto no ato, pois o objeto o alvo
imediato daquela conduta. Quando se ponderam as razes do ato e se conclui
que ele produzir mais desvantagens que vantagens, fica evidente a existncia
de uma incongruncia entre o motivo que gerou a conduta e o objeto a que ela
se destina. Se pensarmos bem, em ltima anlise, acabaramos por concluir
que o administrador cometeu algum vcio relacionado aos elementos que
constituem o ato. Nesse caso, o vcio que ficaria escamoteado, escondido,
aflorado pelo princpio da proporcionalidade.
H algum tempo a discricionariedade significava o imprio do administrador
que poderia simplesmente realizar ou no determinado ato alegando o
interesse pblico. Hoje, entretanto, ele deve especificar as razes pelas quais
agiu de tal maneira, demonstrando o porqu de seu ato. E isso, ento, d ao
analista da proporcionalidade elementos para verificar e declarar se existe
ou no compatibilidade entre a causa e o fim. Marcelo Caetano j tratava
dessa questo h trinta anos quando esteve exilado no Brasil. Era um dos
poucos que falava na Teoria da Congruncia que se resume na percepo
de que no h vcio somente no motivo, tampouco somente no objeto, o
vcio existe na compatibilidade entre o motivo e o objeto. Nesse sentido a
proporcionalidade veio para aflorar aquilo que dissimulado e escondido,
demonstrando, no caso concreto, que a conduta foi indevida.Relativamente
ideia da escolha tima, penso que ela um mito. Com todo o respeito,
ela um mito. A escolha tima vai depender de uma valorao subjetiva.
Acredito ser mais adequada a expresso conduta devida. A conduta ou
ser devida, ou indevida. Entendo que a expresso escolha tima se
presta a valorar subjetivamente. Por exemplo, qual seria a melhor escolha
em relao aos juros? A do Banco Central ou a dos economistas que acham
que eles devem ser reduzidos? Neste caso, qual seria a escolha tima? A do
governo, que mantm os juros altos para conter a inflao, ou a da corrente
que acha que os juros devem baixar para aumentar o desenvolvimento? A
desenvolvimentista, ou a oramentarista? A escolha tima pode ter um
cunho meramente opinativo, traduz-se em uma anlise muito subjetiva, de
valorao. No que ela seja incorreta, mas acarreta riscos.
REVISTA DO TCE Em 2004, a Emenda Constitucional n. 45 criou o
Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP). Atualmente, tramita
38
4
A proporcionalidade
e seus elementos
constitutivos so
parmetros para
limitar aquilo
que seria uma
escolha indevida
do administrador
no exerccio da
discricionariedade.
Entrevista

no Congresso Nacional a PEC n. 146/2007 cujo objeto a criao do

Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC). Assim, considerando
a sua experincia como ex-Procurador de Justia e as transformaes
ocorridas no Ministrio Pblico a partir da criao de seu respectivo
Conselho, quais sero, na opinio de V. Sa., os contributos para o controle
das contas pblicas e boa gesto do errio que adviro da criao do
Conselho Nacional das Cortes de Contas?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Estou no momento
escrevendo sobre os dois Conselhos. Na verdade escrevo para suscitar as minhas
dvidas, pois tenho observado que ningum sabe ao certo quais so os limites
de atuao dos Conselhos, que so uma novidade constitucional e apresentamse como rgos superconselhos de controle de algumas instituies
intocveis. Enquanto alguns estudiosos do a eles uma tendncia legislativa
prpria, outros lhes atribuem alguns limites. Desse modo, estou fazendo um
estudo para verificar qual foi o propsito da criao dos Conselhos.
Historicamente, o Judicirio e o Ministrio Pblico sempre foram instituies
intocveis, corporativistas, sendo a criao dos Conselhos uma resposta
sociedade que identificou muitos abusos nessas instituies. Posso dizer que
o grande contributo de um Conselho, a meu ver, o de evitar que tais
instituies abusem do seu poder.
Por outro lado, h o risco da extenso do poder desses Conselhos. Nesse sentido,
pergunta-se: seria o Conselho Nacional do Tribunal de Contas o controlador
rotineiro de todos os Tribunais de Contas do pas, ou seria um controlador eventual?
O CNMP teria o direito de solicitar todas as contas relatadas mensalmente pelos
membros do Ministrio Pblico, ou ele deveria atuar apenas no momento em
que algum impugnasse uma atuao especfica, eventual e pontual? A resposta
a essas perguntas importante, pois se o controle for constante, teremos ento
quatro controles financeiros: o interno, o da Controladoria, o do Tribunal de
Contas e o do Conselho. E isso poderia acabar gerando excesso de controle, que
4
[...] o contributo
dos Conselhos
Nacionais o de
coibir os abusos.
Contudo, deve-se
observar sempre,
e com o devido
cuidado, os limites
para o exerccio
das atividades
desenvolvidas por
eles.
resultaria, provavelmente, na ineficcia do controle, pois como dizem: excesso

de controle igual a nenhum controle.
Para sintetizar, o contributo dos Conselhos Nacionais o de coibir os abusos.
Contudo, deve-se observar sempre, e com o devido cuidado, os limites para
o exerccio das atividades desenvolvidas por eles. Nesse sentido, muito se
questiona acerca da competncia do CNJ e do CNMP para editar resolues.
Por exemplo, os Conselhos teriam competncia para editar resoluo sobre
a questo do nepotismo, detalhando inclusive quem so os sujeitos dessa
relao? De fato todos ns gostamos dessa resoluo porque na verdade o
nepotismo traz tona histrias estranhssimas e que causam repdio social.
Mas, em relao a essa norma, qual seu nvel normativo? Essas obrigaes
39

poderiam ser veiculadas por meio de resoluo editada por um Conselho, ou

deveriam ser estabelecidas em lei?
Para solucionar todas essas e outras dvidas, estou estudando essa matria.
Precisamos demonstrar quais os limites de atuao dos Conselhos, porque
eles no se tornaram outro Poder da Repblica. Estou sustentando que tais
limites so competenciais, ou seja, as regras editadas por esses rgos no so
genricas, normativas como as regras da lei, so regras normativas limitadas,
pois devem estar contidas no mbito da competncia constitucional. Mas eu
ainda estou refletindo sobre isso.
REVISTA DO TCE Contemporaneamente, verifica-se a tendncia de
alguns integrantes da escola fluminense de Direito Constitucional de no
mais admitir, acrtica e aprioristicamente, o princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o interesse privado, o que vem sendo objeto
de inmeros questionamentos por parte da doutrina tradicionalista do
Direito Administrativo. Como V. Sa. avalia esta questo?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Recentemente eu
escrevi um artigo, para uma obra coletiva coordenada pela Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, sobre o interesse pblico: Interesse pblico: verdades e
sofismas. Nesse artigo, procurei fazer uma anlise acerca da supremacia do
interesse pblico e o que eu conclu se assemelha bastante ao que antecipei
sobre mrito administrativo. Dizer, hoje, que a supremacia do interesse
pblico uma maldio, um anacronismo, no a posio mais correta.
O que sustento o seguinte: enquanto houver Estado e sociedade, dever
haver a supremacia do interesse pblico. Apesar das posies divergentes
de alguns estudiosos como Daniel Sarmento e Alexandre Arago, da
UERJ, Humberto vila e Srgio Guerra que entendem o princpio da
supremacia do interesse pblico como empecilho para a realizao dos
direitos fundamentais, individuais e sociais, previstos na Constituio, e
que a modernidade no Direito Administrativo passaria pela eliminao e no
pela adequao de alguns institutos, acredito que plenamente possvel
conciliar o respeito aos direitos fundamentais com a realizao do interesse
pblico, pois da premissa sobrevm a concluso.
Ora, jamais a supremacia do interesse pblico poderia significar que o
Estado tenha que violar direitos fundamentais, no isso. Existem dois tipos
de interesse na sociedade: o interesse pblico, e o interesse privado. Ou
aceitamos a disciplina social e consideramos que o interesse da coletividade
deve sobrelevar aos interesses de particulares o que uma coisa natural
ou ento, criamos um conflito social muito grande, porque a sociedade feita
de gente que tem interesses. Dou como exemplo as reunies de condomnio.
Dificilmente no se tem divergncia, conflito de interesses. Imaginem isso
em maiores propores, principalmente se preconizamos a prevalncia do
40
4
Precisamos
demonstrar quais os
limites de atuao
dos Conselhos,
porque eles no
se tornaram
outro Poder da
Repblica.
Entrevista

interesse privado, individual, sobre o coletivo. Nesses casos, o conflito seria

interminvel. A supremacia consubstancia-se na adequao dos interesses da
coletividade, resguardando os interesses e garantias da Constituio.
REVISTA DO TCE Embora no tenha feito expressa meno prescrio das
pretenses contra a Fazenda Pblica, o Cdigo Civil de 2002 reduziu o prazo
prescricional das demandas de reparao de danos para 3 (trs) anos, nos
termos do seu art. 206, 3, inciso V. Todavia, o Decreto n. 20.910/1932 e o
Decreto Lei n. 4.597/45 preveem o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para
as aes de reparao de dano em face da Fazenda Pblica. Considerando
que estes ltimos instrumentos normativos retratam normas especiais e,
considerando, ainda, que o prazo do Cdigo Civil, norma de carter geral,
menor e, portanto, mais favorvel Administrao demandada, na opinio
de V. Sa., qual prazo prescricional deve ser aplicado s aes civis de
reparao de danos propostas em face do Estado?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Sobre este tema j tive
a oportunidade de esposar, em meu livro, minha opinio. Inicialmente recebi
vrias crticas porque as pessoas somente apontavam os mesmos argumentos:
a lei geral no revoga a especial, a especial no revoga a geral, mas se formos
por esse caminho, de fato, no chegaremos a concluso nenhuma, e tenho a
opinio de que essa interpretao s pode ser bem vista se for sistemtica.
Ao confrontarmos norma com norma no encontraremos a soluo. Mas, se
examinarmos a interpretao histrica e sistemtica, perceberemos que nosso
sistema normativo sempre privilegiou a Fazenda Pblica, concedendo a ela um
prazo menor do que o das demais pessoas, pelo bvio motivo de ela possuir
mais encargos. Por essa razo a ela foi concedida essa prerrogativa especial. E
isso, desde 1932, com o Decreto 20.910. O novo Cdigo Civil de 2002, vigente,
reduziu para trs anos o prazo prescricional relativo reparao civil. Observei,
ento, que se atribussemos o prazo prescricional de trs anos para as pessoas
privadas e continussemos atribuindo o prazo de cinco anos previsto no
Decreto n. 20.910/32 para as pessoas pblicas, simplesmente, estaramos
4
[...] se
atribussemos o
prazo prescricional
de trs anos para
as pessoas privadas
e continussemos
atribuindo o
prazo de cinco
anos [...] para as
pessoas pblicas,
simplesmente,
estaramos
invertendo toda
lgica do sistema.
invertendo toda lgica do sistema. A meu ver, para mantermos a coerncia,

temos que admitir que a Fazenda Pblica foi prejudicada no sentido de que,
agora, est igualizada aos particulares. No comeo, praticamente ningum
aceitava essa opinio, mas, depois houve vrios julgados no Superior Tribunal
de Justia (STJ) e em outros tribunais, corroborando essa tese que, creio,
acabar prevalecendo. Assim, a interpretao lgica no sentido de que o
Decreto n. 20.910/32, nessa parte, sofreu a incidncia do Cdigo Civil pela
reduo do prazo prescricional.
REVISTA DO TCE Como V. Sa. enxerga o Princpio da Reserva do
Possvel? Sua aplicao seria fator de limitao proteo dos direitos
fundamentais sociais?
41

PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO No. Eu entendo que no.
Aqui h que se fazer uma compatibilidade. Primeiramente, quem trabalha
com finanas pblicas sempre ficar adstrito a uma reserva do possvel, a
no ser que os recursos sejam ilimitados, pois nesse caso tudo ser possvel.
Mas a realidade que o oramento pblico limitado e deve-se trabalhar
com o possvel. A reserva do possvel indica que o agente pblico tem que
atuar tendo em vista as limitaes oramentrias.
Relacionando a questo da reserva do possvel proteo dos direitos
fundamentais sociais, devo dizer que nenhum pas do mundo com limitaes
oramentrias e carncias financeiras pode realizar todas as polticas sociais
que gostaria de ver implementadas. Bom seria se ns pudssemos ter o
princpio do possvel sem reserva. Seria o melhor, porque poderamos
implementar tudo. Vou exemplificar com questes que costumam acontecer
aqui no Ministrio Pblico. Temos no MP vrias promotorias promotoria do
idoso, da criana e do adolescente, do consumidor, do meio ambiente, da
proteo do patrimnio pblico e os colegas que esto em cada uma dessas
promotorias acham que tudo tem que ser possvel para eles, at mesmo em
detrimento das outras reas. Contudo, metaforicamente falando: no uso de
cobertor curto, quando se cobre a cabea, descobrem-se os ps; quando se
cobrem os ps, descobre-se a cabea. Por isso eu entendo que a reserva do
possvel a nica alternativa para quem tem limites financeiros. No falta
de vontade de fazer. falta mesmo de recursos.
REVISTA DO TCE A Emenda Constitucional n. 19/98 introduziu
reformas na estrutura administrativa do Estado que pretenderam
a implementao de uma gesto pblica eficiente, pautada na
transparncia, no planejamento, na austeridade e na economicidade.
Na opinio de V. Sa., a reforma administrativa proporcionou avanos
no que se refere consecuo da finalidade estatal?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Eu entendo que
proporcionou poucos avanos. A Emenda Constitucional n. 19 acabou de fazer
12 anos, tendo sido uma grande exortao constitucional. Em minha opinio,
a implementao efetiva da reforma do Estado est longe de acontecer.
Sabe por qu? Porque no basta a existncia do princpio da eficincia na
Carta Constitucional para que a gesto pblica eficiente passe a existir. A
mera meno constitucional no garantia de implementao da vontade
constitucional. O Estado ainda tem muito que avanar em termos de gesto,
sobretudo na questo relativa aos servios pblicos. Apesar disso, acredito
que a EC n. 19 foi um avano no que se refere descentralizao dos servios
pblicos, privatizao ou desestatizao de alguns servios econmicos.
A quebra do monoplio do petrleo, a eliminao de empresas econmicas
paraestatais, por exemplo, foram grandes avanos digo isso porque sou
42
4
[...] sou um
crtico ferrenho
dessas empresas
econmicas
paraestatais, pois
que so um foco
de corrupo e de
incompetncia, e
isso est provado.
Entrevista

um crtico ferrenho dessas empresas econmicas paraestatais, pois que so

um foco de corrupo e de incompetncia, e isso est provado.
REVISTA DO TCE Mas qual a opinio de V. Sa. a respeito da Petrobras,
que no obstante ser Empresa Estatal rende lucros e hoje uma das
maiores empresas do mundo?
PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO A Petrobras exatamente
uma exceo que confirma toda a regra. Existem dezenas de empresas que foram
privatizadas e as estatsticas confirmam que antes da desestatizao apresentavam
prejuzos anuais, e depois dela, lucros. At mesmo a Vale do Rio Doce avanou
com a privatizao, pois embora, antes, gerasse lucro, auferiu, aps, retornos
financeiros muito maiores. Temos que considerar que nosso sistema tem um grave
problema que o apadrinhamento poltico. Muitas dessas empresas eram, na
verdade, redutos de apadrinhados. Evidentemente, empresas assim no geram
lucros nunca, pois a competncia d lugar ao favorecimento.
Gostaria de dar um exemplo, s para encerrar: aqui no Rio de Janeiro, h
muitos anos, existia uma sociedade de economia mista que desempenhava
uma funo econmica servio pblico econmico de transportes urbanos
a Companhia de Transporte Coletivo (CTC). Ela era responsvel por trs
ou quatro linhas de nibus, como qualquer empresa privada. As empresas
privadas que atuavam no Rio tinham como proprietrios, em sua maioria,
portugueses e espanhis, e todas elas cresceram, compraram mais nibus,
expandiram suas linhas. A nica empresa que quebrou foi a CTC, que era a
sociedade de economia mista. algo muito intrigante uma vez que o mercado
era lucrativo para diversos investidores e todos continuavam ganhando
dinheiro: somente a empresa gerida pelo Estado quebrou. Procuram-se
justificativas, razes aqui e ali para explicar o que aconteceu, mas na
verdade foi o seguinte: as empresas privadas tinham uma quantidade de
pessoal x, a empresa gerida pelo Estado tinha 10 vezes x; as empresas
privadas tinham 03 motoristas para cada nibus, divididos em 03 turnos
de oito horas, a estatal tinha 18 motoristas. O setor de relatrio na CTC
tinha mais de 30 pessoas em uma empresa que faz transporte coletivo.
Realmente uma empresa assim no pode dar lucro nunca, vai quebrar, no
h quantidade de passageiros que compense tantos gastos. Eu acho que
o Estado muito obtuso com relao a essa questo, porque ele poderia
ganhar onde o particular ganha. Mas, como se apresenta como mau gestor,
acaba criando um processo de desestatizao pela incompetncia.
4
Temos que
considerar que
nosso sistema
tem um grave
problema que
o apadrinhamento
poltico. Muitas
dessas empresas
eram, na verdade,
redutos de
apadrinhados.
Evidentemente,
empresas assim no
geram lucros nunca,
pois a competncia
d lugar ao
favorecimento.
REVISTA DO TCE V. Sa. mencionou, em artigo publicado, que, a reforma

administrativa teria de ser precedida de uma reforma moral dos nossos
governantes, dos agentes pblicos e da sociedade, pois no adianta
reformar se a mentalidade continuar viciada. Gostaramos que nos
explicasse melhor esse seu pensamento.
43

PROFESSOR JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO Nesse artigo concluo

que esse um problema metajurdico, sociolgico, e que a sociedade
precisa se transformar. Ultimamente tenho feito algumas leituras sobre
sociologia, e algo interessante que li e no qual acredito piamente, o
seguinte: quando se pergunta por que a sociedade no reage a tudo que
tem visto como os escndalos e a corrupo , os socilogos respondem
que h uma razo, qual seja, a sociedade no reage porque tem padro
tico baixssimo, os indivduos vivem a expectativa de ascender ao poder
e se locupletar como os atuais agentes pblicos corruptos, tendo aquela
inteno de se dar bem. Ento s com a transformao social poderemos
retomar alguns valores ticos.
Por: Carolina Pagani

Passos, Cludia Costa
de Arajo, Leonardo
de Arajo Ferraz e
Maria Tereza Valadares
Costa
44
Notcias
Notcias
45

46

notCIAS
Semana oramentria
Mais uma ao pedaggica do Tribunal
A maturidade institucional desta Casa confirmou-se durante a Semana de
Administrao Oramentria, Financeira e de Contrataes Pblicas para
os Estados e Municpios, realizada no perodo de 15 a 17 de setembro de
2010, no Minascentro, onde se reuniram 1.348 participantes, entre eles
profissionais ligados administrao, contabilidade e finanas pblicas.
Ao longo de seus 75 anos, o Tribunal de Contas evoluiu de mero guardalivros das contas pblicas para auditor dos recursos pblicos e educador,
porquanto fomenta, sistematicamente, a capacitao de servidores e de
gestores municipais.
A relevncia pedaggica do evento para a atividade de controle externo,
responsabilidade fiscal e atos de contratao pblica foi enfatizada, na
cerimnia de abertura, pelo Conselheiro Presidente Wanderley vila e
pelo Governador de Minas Gerais Antonio Anastasia.
A programao incluiu 21 oficinas com palestras, debates tcnicos e
esclarecimento de dvidas sobre os temas: Plano Plurianual; Lei de
Diretrizes Oramentrias; Lei Oramentria Anual; Lei de Responsabilidade
Fiscal; prego; convnios e prestao de contas; contabilidade pblica;
transparncia na gesto pblica; controle interno; consrcios e plano de
contas nico.
O evento foi realizado pelo TCEMG, por intermdio da Escola de Contas e
Capacitao Prof. Pedro Aleixo, em parceria com a Escola de Administrao
Fazendria (Esaf), instituio responsvel pelo projeto pedaggico, e o
Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados,
Distrito Federal e Municpios brasileiros (Promoex).
47

Contas Governamentais/2010
Acompanhamento conjunto e sistematizado

O Conselheiro Sebastio Helvecio, em
reunio tcnica inaugural realizada em 11
de maro deste ano, definiu as diretrizes
para o acompanhamento das Contas
Governamentais relativas ao exerccio de
2010, das quais o relator.
O plano de trabalho consiste em reunies
mensais entre o Conselheiro Relator, sua
equipe, composta de membros da Comisso de
Apoio ao Relator, e representantes da Cmara
de Coordenao Geral, Planejamento, Gesto
e Finanas do Estado.
A idia pioneira partiu da premissa da
necessidade do controle concomitante da
TCEMG
na primeira
edio da RTTC
A edio inaugural da Revista Tcnica
dos Tribunais de Contas do Brasil (RTTC),
lanada pela Associao dos Tribunais
de Contas do Brasil (Atricon), que teve
como tema os 10 anos de vigncia da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
contou com artigo do Auditor Licurgo
Mouro em coautoria com os servidores
Glzio Viana Filho e Marlon Nonato
Nascimento. O paper do Auditor trata
dos avanos e dos entraves, e outros
aspectos polmicos envolvendo a LRF
e o cumprimento dos limites de gastos
com pessoal pelos rgos e Poderes.
48
execuo do oramento, por suas implicaes

ao longo do exerccio, e da verificao
do cumprimento das recomendaes e
determinaes constantes dos pareceres
prvios emitidos pelo Tribunal nos ltimos anos.
O novo procedimento visa racionalizar e dar
celeridade ao acompanhamento da gesto
uma vez que diversos apontamentos so
solucionados sem a necessidade de diligncias,
ofcios e intimaes. As reunies com a
presena dos representantes do Governo
Estadual tm se revelado extremamente
exitosas no desenvolvimento dos trabalhos do
controle externo nas contas do governo.
Tribunais de Contas se
comprometem com a
preservao do meio
ambiente
Sicop recebe
primeira remessa de dados
O Sistema de Controle de Licitaes, Contratos,
convnios
Convnios, Adiantamentos e Prestaes de
prestaes
Contas (Sicop) um programa informatizado
adiantamentos e viagens; entre outros.
para remessa de informaes diretamente

ao Tribunal de Contas. Conforme previsto na
Instruo Normativa TC n. 02/2010, esto
sujeitos a prestar informaes pelo sistema:
Assemblia
Legislativa,
Poder
Judicirio,
e
de
instrumentos
contas
congneres;
de
convnios,
Em outubro, os jurisdicionados enviaram a primeira

remessa de informaes relativas ao perodo de
janeiro a setembro de 2010, o que confirma ter
sido o sistema implantado com xito.
Ministrio Pblico e empresas controladas
Mesmo assim, consoante o Coordenador da
direta ou indiretamente pelo Estado. Assim
4 Coordenadoria de Fiscalizao Estadual do
tais rgos e entidades devem submeter ao
TCEMG, Carnot Jacy Roque Jnior, j se cogita
TCEMG, por via da internet, dados referentes
o aperfeioamento do Sicop para a melhoria
da eficcia das aes do controle externo.
procedimentos
licitatrios;
contratos,
Notcias
A Revista do TCE
agradece aos mestres
colaboradores
A Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais, nas
edies de 2010, prestou homenagem aos escritores
mineiros, elegendo quatro deles como representantes.
As caractersticas marcantes desses notveis foram
reveladas aos leitores pela arte de amigos literatos
que aceitaram pronta e graciosamente apresentlos, o que muito engrandeceu a nossa revista. A
estes ilustres convidados: Olavo Romano, Bartolomeu
Campos de Queirs, Lus Giffoni e Yeda Prates Bernis
agradecemos a to generosa colaborao.
49

50
Doutrina
Doutrina
51

52

O Parecer Prvio* como instrumento

de transparncia, controle social
e fortalecimento da cidadania
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.
Bacharel em Direito. Professor universitrio. Especialista em
Direito Pblico.
Laura Correa de Barros
Graduada em Administrao de Empresas e Cincias
Contbeis. Acadmica de Direito. Mestre em Administrao
Pblica.
Resumo: Este artigo discute a importncia do Parecer Prvio sobre as contas do governo. Os
Prefeitos, os Governadores e o Presidente do Brasil so responsveis por suas prprias prestaes
anuais de contas. O Parecer Prvio sobre cada uma dessas prestaes elaborado, em mbito
local ou federal, pelo respectivo Tribunal de Contas (instituio que auxilia o Poder Legislativo
no exerccio do controle externo e na responsabilizao do Poder Executivo). A publicao do
Parecer Prvio importante para assegurar a transparncia das aes governamentais.
Palavras-chave: Parecer Prvio. Tribunal de Contas. Responsabilizao. Transparncia.
Abstract: This paper discusses the importance of the Preliminary technical report on the annual
government general balance sheet. The President, the Governors and the Mayors are responsible
for their own annual accounting reports. The preliminary report on those sheets is performed
by the local or the federal Court of Auditors (institution that help Parliaments to hold Executive
accountable for its actions). The publishing of the preliminary technical report is important to
secure transparency of government actions.
Keywords: Preliminary technical report on the annual government general balance sheet. Court
of Auditors. Accountability. Transparency.
* Parecer Prvio emitido pelos Tribunais de Contas sobre as contas prestadas anualmente pelos chefes dos Poderes Executivos
Federal, Estaduais e Municipais.
53

1 Introduo
Este artigo tem por finalidade evidenciar a importncia do Parecer Prvio emitido pelos Tribunais
de Contas sobre as contas anuais prestadas pelos chefes dos Poderes Executivos Federal,
Estaduais e Municipais, como valioso instrumento de transparncia das gestes pblicas, que
favorece o controle social das contas pblicas e fortalece o exerccio da cidadania, no Estado
Democrtico de Direito.
Visando maior objetividade, o trabalho est organizado em tpicos especficos que renem
informaes relevantes relacionadas ao Parecer Prvio.
2 Competncias constitucionais dos Tribunais de Contas

No ordenamento jurdico brasileiro, o rgo competente para emitir o Parecer Prvio acerca
das contas prestadas anualmente pelo Poder Executivo o Tribunal de Contas, acorde com a
dico do art. 71, I, da Lex Mater.
Em seu art. 75, a Carta Magna determina a aplicao das normas sobre a fiscalizao
contbil, financeira e oramentria, a includa a norma expressa no supracitado art. 71,
organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito
Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Nesse sentido, as
Constituies Estaduais contm disposio acerca da obrigatoriedade de Parecer Prvio
emitido pelos Tribunais de Contas Estaduais sobre as contas dos Governadores de Estado. A
Constituio Estadual Mineira de 1989 dispe que o controle externo, em mbito estadual,
exercido pela Assembleia Legislativa, com auxlio do Tribunal de Contas, ao qual compete
a emisso de Parecer Prvio sobre as contas do Governador; em mbito municipal, esse
controle exercido pela Cmara Municipal, que deve julgar as contas do Prefeito mediante
Parecer Prvio do Tribunal de Contas.
Especificamente em relao aos prefeitos municipais, em seu art. 31, a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988 prev a emisso de Parecer Prvio, pelos Tribunais
de Contas dos Estados ou do Municpio ou pelos Conselhos ou Tribunais de Contas dos
Municpios, verbis:
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do
Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
1 O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos
Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais
de Contas dos Municpios, onde houver.
2 O Parecer Prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o
Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois
teros dos membros da Cmara Municipal.
[...]
54
Importante salientar, nesse contexto, que essas competncias no podem ser mitigadas ou
suprimidas pelo legislador infraconstitucional, como alis j decidiu o Excelso Pretrio no
julgamento da ADI 849/MT.
Doutrina
As competncias do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais relativas ao Parecer Prvio

esto dispostas em seu Regimento Interno, em especial, nos arts. 3, 25, 32 e 228.
3 Marcos conceituais
A precisa conceituao de expresses, como Parecer Prvio e contas do Presidente ou, de
forma mais genrica, contas de governo so necessrias para esclarecer o assunto abordado
neste artigo.
O termo genrico parecer, conforme a doutrina sobre Direito Administrativo da obra de
Celso Antonio Bandeira de Mello (2009, p. 434), significa manifestao opinativa de um
rgo consultivo expendendo sua apreciao tcnica sobre o que lhe submetido. De
forma similar, Hely Lopes Meirelles (2006, p. 176) define pareceres administrativos como
manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos submetidos sua considerao. Em
ambas as definies possvel perceber a enftica presena do carter tcnico que
atribudo ao termo genrico parecer, carter este tambm presente no termo especfico
Parecer Prvio.
Sobre o termo prvio, este traduz a ideia de que o Parecer Prvio emitido antes do
julgamento, pelo Poder Legislativo, das contas prestadas anualmente pelo Poder Executivo
(SILVA, 2003).
Antes da apresentao da definio do termo especfico Parecer Prvio, vale mencionar que Cleber
Demetrio Oliveira da Silva (2003) considera o Parecer Prvio como um dos mais importantes
resultados do processo administrativo desenvolvido pelos rgos de controle externo.
No mesmo sentido, conforme informaes constantes do sitei do TCU sobre as contas do
Presidente da Repblica, relativas ao exerccio de 2009:
A emisso do referido Parecer Prvio pelo TCU constitui etapa fundamental no
processo de controle externo da gesto pblica, pois subsidia o Poder Legislativo
com os elementos tcnicos de que necessita para emitir o seu julgamento acerca
das contas em comento.
Assim, em termos mais particulares, o Parecer Prvio pode ser definido como um documento
que contm a anlise tcnica e, a priori, formal, feita pelo Tribunal de Contas da Unio, por
Tribunal de Contas Estadual ou por Tribunal de Contas dos Municpios sobre determinados
aspectos das contas prestadas anualmente pelos chefes dos Poderes Executivos Federal,
Estaduais ou Municipais, anlise esta que orientar o Poder Legislativo no julgamento
dessas contas.
55

Especificamente sobre a natureza tcnica do Parecer Prvio, Jos Barros de Santana Jnior
(2008, p. 54) assevera que:
Verifica-se a importncia do Parecer Prvio como fonte de informao mais
independente, elaborada por um rgo tcnico e autnomo, que tem como
incumbncia auxiliar o Poder Legislativo na tarefa de controle externo, visando
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do
ente pblico.
Uma vez mencionado o carter tcnico do Parecer Prvio, resta explicar, brevemente, o carter,
a priori, formal da anlise contida nesse parecer.
A formalidade da anlise realizada, em sede de Parecer Prvio, pelos Tribunais de Contas,
reside no fato de que o objeto principal dessa anlise a maneira como as informaes so
fornecidas pelos prprios chefes dos Poderes Executivos. O exame formal parte do pressuposto
de que os valores das contas informados pelos chefes dos Poderes Executivos esto corretos, ou
seja, a princpio, a integridade material dessas informaes no passa por questionamentos ou
investigaes mais profundas.
Isso no significa dizer que o Tribunal de Contas no possa detectar alguma falha na prestao
de contas; algumas falhas formais podem, inclusive, motivar investigaes substanciais.
Um dos erros mais comuns detectados durante o exame formal das contas a classificao
inadequada de determinadas despesas, causando influncias indevidas no clculo de gastos
percentuais mnimos em sade e educao. Quando detectados, esses erros devero ser
corrigidos e justificados pelo chefe do Poder Executivo; do contrrio, o ente fiscalizador poder
rejeitar as contas prestadas.
Assim, a anlise feita em sede de Parecer Prvio , a princpio, superficial, tendo como
objetivo principal a emisso de uma deliberao tcnica sobre os aspectos atinentes forma
da prestao de contas consolidadas, se esto em harmonia com os requisitos exigidos pelas
normas aplicveis.
A situao ideal deveria presumir um entrelaamento entre os dados constantes das contas
prestadas e as informaes obtidas em investigaes por meio de auditorias e inspees
in loco. As consideraes resultantes do uso desses instrumentos podem desconstituir
a integridade presumida de algum valor da prestao de contas e, dessa forma, podem
interferir na opinio emitida em sede de Parecer Prvio; caso essa interferncia ocorra,
a anlise feita poder deixar de ter carter puramente formal, pois tais consideraes
ultrapassam o limite da forma, constituindo uma anlise substancial sobre um ou mais
aspectos da prestao de contas.
Dessa forma, o Parecer Prvio teria otimizada a sua capacidade de funcionar como pea auxiliar
no exerccio do controle da ao governamental.
56
Concluda a breve explicao sobre o aspecto formal da anlise em sede de Parecer Prvio, ressaltese definio de contas do Presidente, de Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p. 934):
Contas do Presidente so, alm dos documentos relativos gesto anual que
este obrigado a exibir (balanos, demonstrativos e anexos previstos no art. 101
da Lei n. 4.320, de 17/03/64) para anlise meramente dos aspectos formais, as
que concernem aos atos ou indevidas omisses prprios e especficos do Chefe
do Poder Executivo, de responsabilidade pessoal dele, vale dizer, que lhe sejam
direta e pessoalmente imputveis e que, estas sim, tero de passar por um
crivo substancial. Por isto, curto o prazo de que dispe o Tribunal de Contas
para apreci-las.
Doutrina
Jorge Jos Barros de Santana Jnior (2008, p. 53) utiliza a expresso mais genrica contas de
governo:
[...] As contas de governo so aquelas prestadas, anualmente, pelo chefe do
Poder Executivo (por exemplo, o governador) e que representam a consolidao
das contas de todos os Poderes e rgos referenciados a cada exerccio
financeiro.
Por fim, vale dizer que a emisso do Parecer Prvio ocorre apenas para as contas prestadas pelo
chefe do Poder Executivo, conforme informaes constantes do siteii do TCU que disponibiliza
a apreciao, por meio de relatrio e Parecer Prvio, das contas do governo federal relativas
ao exerccio de 2009:
Registro que o TCU emite Parecer Prvio apenas sobre as contas prestadas
pelo Presidente da Repblica, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo,
Judicirio e Ministrio Pblico, ao contrrio, em vez de serem objeto de pareceres
prvios individuais, so efetivamente julgadas por esta Corte de Contas, em
consonncia com a Deciso do Supremo Tribunal Federal, publicada no Dirio da
Justia de 21/08/2007, ao deferir Medida Cautelar no mbito da Ao Direta de
Inconstitucionalidade ADI n. 2.238-5/DF. O Relatrio sobre as Contas do Governo
da Repblica contempla, tambm, informaes sobre os demais Poderes e o
Ministrio Pblico, compondo assim todo um panorama da Administrao Pblica
Federal (palavras do Ministro-Relator Raimundo Carreiro).
As definies trabalhadas neste tpico so essenciais para se entender a importncia do

Parecer Prvio emitido sobre as contas prestadas anualmente pelos chefes dos Poderes
Executivos Federal, Estaduais e Municipais, sendo constantemente utilizadas nos tpicos
posteriores deste artigo.
4 Relevncia do Parecer Prvio para o mecanismo de freios e

contrapesos entre os Poderes e sua relao com a inelegibilidade
Conforme evidenciado pelos dispositivos constitucionais j referenciados, o modelo de
fiscalizao de governo consagrado pela Constituio da Repblica Federativa de 1988, de
adoo obrigatria por todos os entes federativos, o do controle externo exercido pelo Poder
57

Legislativo sobre o Poder Executivo, sendo aquele auxiliado mas sem que haja submisso
pelo Tribunal de Contas. Nessa perspectiva, o Parecer Prvio, emitido pelos Tribunais de
Contas, pode ser percebido como uma importante e imprescindvel pea de natureza tcnica
que orienta o Poder Legislativo no julgamento das contas prestadas anualmente pelo Poder
Executivo; esse julgamento, por sua vez, uma das formas de efetivao do mecanismo de
equilbrio entre esses Poderes e de fiscalizao de um Poder sobre o outro, mecanismo chamado
de freios e contrapesos ou checks and balances.iii
Sob esse ponto de vista, o Parecer Prvio permite a harmonizao entre duas dimenses
desse controle externo: o controle poltico, efetivado no julgamento realizado pelo
Poder Legislativo sobre as contas prestadas pelo Poder Executivo, e o controle tcnico,
efetivado pela emisso do Parecer Prvio pelo Tribunal de Contas, permitindo que esse
julgamento, alm de um carter poltico, possa ser dotado tambm de um carter tcnico
especializado.
Nessa mesma linha, o Parecer Prvio torna-se importante para impedir que subjetividades de
carter poltico-partidrio predominem na realizao desse julgamento, ou seja, o carter
tcnico do Parecer Prvio cumpre o papel de conferir maior objetividade e imparcialidade
ao julgamento a ser feito pelo Poder Legislativo sobre as contas consolidadas pelo Poder
Executivo.
Segundo Conrado Wargas Neto (2006, p. 10), o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), nos
Acrdos n. 12.602, de 19/09/92 e n. 12.518, de 15/09/92, decidiu que, apesar de sua
relevncia e natureza tcnica, o Parecer Prvio, tomado isoladamente, no possui poderes
para causar a inelegibilidade do chefe do Poder Executivo. A inelegibilidade s pode
ocorrer aps julgamento poltico feito pelo Poder Legislativo que considere irregulares as
contas prestadas.
importante ressaltar que o entendimento sobre a matria ainda no est consolidado,
pois o STF est reapreciando a questo no Recurso Extraordinrio RE 597.362/BA, ainda
pendente de deciso, de acordo com o Informativo do Supremo Tribunal Federal n. 588:
O Tribunal iniciou julgamento de recurso extraordinrio em que se discute se
o Parecer Prvio do Tribunal de Contas Municipal opinando pela rejeio das
contas do Prefeito, ante o silncio da Cmara Municipal, enseja, ou no, a
inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da Lei Complementar n. 64/90. O Min.
Eros Grau, relator, negou provimento ao recurso, ao fundamento de que, at
a manifestao expressa da Cmara Municipal, o Parecer Prvio do Tribunal de
Contas no surtir nenhum efeito em relao s contas fiscalizadas, haja vista
no haver, em face do silncio daquela, ainda que prolongado, manifestao
tcita de vontade em qualquer sentido. Salientou que a Cmara Municipal
est vinculada pelo poder-dever de fiscalizar, com o auxlio dos Tribunais de
Contas dos Estados, as contas do Prefeito e que a Constituio estabelece que
o Parecer Prvio do Tribunal de Contas s deixar de prevalecer por deciso de
58
dois teros dos membros da Cmara Municipal, no definindo nenhum prazo para
que esta se manifeste. Assim, no se poderia extrair da Constituio norma que
determinasse Cmara Municipal que se manifestasse em certo prazo sobre a
matria, em qualquer hiptese. Aps, pediu vista dos autos o Min. Dias Toffoli
(RE 597.362/BA, rel. Min. Eros Grau, 26/05/2010).
Doutrina
Alm do carter tcnico do Parecer Prvio, indispensvel abordar outros dos seus atributos,
tais como a suposio de que sua natureza meramente opinativa, a corrente que lhe imputa
vis decisrio em sentido amplo e o seu carter quase vinculante, de sorte que se possa
traar os contornos de sua real importncia.
5 Natureza opinativa e tambm decisria ou deliberativa em sentido

amplo, e o carter quase vinculante do Parecer Prvio
Conforme j mencionado, o ordenamento jurdico brasileiro conferiu admirvel importncia
ao Parecer Prvio, tendo em vista que o j citado 2 do art. 31 da Carta Magna determina
que o Parecer Prvio sobre as contas anuais de Prefeito Municipal s deixar de prevalecer
por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. Registre-se que o quorum
de dois teros superior ao de trs quintos exigidos para a aprovao de emendas
Constituio, concedendo a nossa Carta Magna um elevado status constitucional emisso
do Parecer Prvio.
Essa regra constitucional leva a algumas concluses importantes. A primeira dessas concluses
consiste no fato de que o julgamento, pelo Poder Legislativo, das contas anuais consolidadas
pelo Poder Executivo s poder ocorrer aps a emisso do Parecer Prvio. Quer dizer, o parecer
prvio e indispensvel ao julgamento: parte dele. Esse o entendimento do Supremo
Tribunal Federal, expresso na ementa da ADI n. 261/SC, de relatoria do Min. Gilmar Mendes,
julgada em 13/11/2002 e publicada em 28/02/2003:
EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade. 2. Pargrafo 3 do art. 113
da Constituio do Estado de Santa Catarina, que permite que as contas do
Municpio sejam julgadas sem Parecer Prvio do Tribunal de Contas, caso este
no emita parecer at o ltimo dia do exerccio financeiro. 3. Violao ao art.
31 e seus pargrafos, da Constituio Federal. 4. Inobservncia do sistema de
controle de contas previsto na Constituio Federal. 5. Procedncia da ao.
Esse entendimento est, tambm, consolidado no mbito do Tribunal de Contas do Estado de

Minas Gerais, que publicou smula sobre o assunto:
SMULA 31 DO TCEMG (PUBLICADA NO MG DE 10/12/87 P. 36 RATIFICADA NO
MG DE 20/08/97 P. 35 MANTIDA NO MG DE 26/11/08 P. 72): ineficaz e de
nenhuma validade a Resoluo da Cmara Municipal que aprova ou rejeita as
contas do Prefeito antes da emisso do Parecer Prvio do Tribunal de Contas.
Outra inferncia que decorre da interpretao da regra constitucional expressa no 2 do art.

31 da Constituio Federal a de que as deliberaes expressas em sede de Parecer Prvio
59

no so de observncia obrigatria, mas a deciso pela sua no observncia exige elevado

quorum de votao dentro da Casa Legislativa. Ademais, necessria uma fundamentao
por parte da Cmara Legislativa para desconstituir o Parecer Prvio emitido pelo Tribunal
de Contas. Uma simples desconsiderao formal pelo Poder Legislativo no afasta a prevalncia
do Parecer Prvio; a no observncia do que dispe o Parecer Prvio requer motivao expressa
dos legisladores-julgadores.
Conforme Dutra de Arajo (1992):
claro que, se dada questo tcnica controversa, no se h de exigir que o
administrador comumente um leigo no assunto v necessariamente ter como,
do ato administrativo, explicar como e sob que critrios chegou concluso de ser
este ou aquele o melhor comportamento. Certamente o far invocando os subsdios
de parecer tcnico elaborado por especialistas. Se no provar, pela motivao, que
buscou a melhor opo tcnica, invlido ser o ato (ARAJO, 1992, p. 78).
A atual jurisprudncia eleitoral aponta para a necessidade de propositura de ao no mbito do

Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e de concesso de liminar para desconstituir o Parecer Prvio
emitido pelos Tribunais de Contas; somente dessa forma o candidato que teve suas contas
julgadas irregulares pode tornar-se novamente elegvel.
Em relao natureza do Parecer Prvio, conforme visto no tpico em que foram apresentadas
definies, tanto Celso Antnio Bandeira de Mello (2009) quanto Hely Lopes Meirelles (2006)
reforam o carter opinativo do Parecer Prvio, com uma viso mais tradicional acerca desse
parecer. Essa natureza opinativa, aliada norma expressa no j citado 2 do art. 31 da Carta
Magna, leva concluso de que o Parecer Prvio no necessita ser obrigatoriamente seguido
pelo Poder Legislativo, entretanto sua relevncia no pode ser ignorada.
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2006, p. 176):
O parecer tem carter meramente opinativo, no vinculando a Administrao
ou os particulares sua motivao ou concluses, salvo se aprovado por ato
subsequente. [...] O parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode
ser de existncia obrigatria no procedimento administrativo e dar ensejo
nulidade do ato final se no constar do processo respectivo, como ocorre,
p. ex., nos casos em que a lei exige a prvia audincia. Nesta hiptese, a
presena do parecer necessria, embora seu contedo no seja vinculante
para a Administrao, salvo se a lei exigir o pronunciamento favorvel do rgo
consultado, para a legitimidade do ato final, caso em que o parecer se torna
impositivo para a Administrao.
Os Embargos declaratrios com efeitos infringentes, disponibilizados no site do Tribunal de

Contas dos Municpios do Estado do Cear, menciona o carter no vinculante do Parecer Prvio
e faz aluses sua importncia da seguinte forma:
No obstante o Parecer Prvio no possuir o condo de vincular a deciso a
ser proferida no julgamento das contas do Prefeito Municipal no mbito do
60
Poder Legislativo local correspondente, no h como deixar de assentar que

as recomendaes nele inseridas servem, estreme de dvidas, de norte para
o Poder Legislativo local orientar-se no processo de julgamento das contas
do Prefeito.
Doutrina
Tais embargos contm ainda meno obra de Rodrigo Valgas dos Santos, Procedimento
administrativo nos tribunais de contas e cmaras municipais (2006, p. 98-99). Nessa obra, o
autor tambm ressalta que a importncia do Parecer Prvio no diminuda por esse carter no
vinculante, tendo em vista que esse parecer s pode ser desconstitudo por maioria qualificada
de dois teros da Cmara Municipal e que a anlise tcnica feita pelo Tribunal de Contas deve
influenciar a deciso tomada pelo parlamento.
Na mesma obra, Rodrigo Valgas dos Santos (2006) referencia ainda o entendimento de Luciano
Ferraz (2000, p. 82) sobre o carter quase vinculante do Parecer Prvio emitido por Tribunal
de Contas, em face do significativo quorum parlamentar (dois teros) que exigido para que
esse parecer deixe de prevalecer, quando julgadas as contas do Poder Executivo.
Em votoiv proferido pelo Tribunal de Contas do Estado de Roraima, ao manifestar-se sobre as
contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, relativas ao exerccio financeiro de
2006, foram realizadas algumas consideraes referentes ao carter no vinculante do Parecer
Prvio, bem como sobre sua natureza tcnica:
Pela sua prpria definio etimolgica, o Parecer do Tribunal de Contas
emitido antecedentemente, porque dele deve derivar o julgamento final de
competncia exclusiva do Poder Legislativo, quer dizer, em tal pronunciamento
que no vinculante, mas que, por certo, tambm no libera automaticamente
a responsabilidade da Administrao, o Parlamento encontrar auxlio valioso e
imprescindvel para exercitar o julgamento poltico-administrativo da execuo
oramentria, emanado de suas conotaes de natureza tcnica.
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, na apreciao do Recurso de Reviso no

Processov n. 652.562, da Prefeitura Municipal de Ibi, apensado ao Processo de Prestao
de Contas Municipal n. 445.882, evidenciou o entendimento de que o Parecer Prvio
representa muito mais que um mero instrumento tcnico-opinativo que se presta
unicamente a subsidiar o julgamento poltico por parte do Poder Legislativo [...],
possuindo caractersticas prprias e singulares [...]; dessa forma, o Parecer Prvio
revela a sua natureza sui generis, que comporta caractersticas tanto opinativas quanto
decisrias. No mesmo processo, mencionada a obra Controle da Administrao Pblica,
de Luciano Ferraz (1999), cujo entedimento :
[...] aos Legislativos, no momento de finalizar o processo de julgamento das
contas globais do Executivo, no dado simplesmente ignorar o Parecer Prvio,
omitindo-se de julg-lo ou desprezar seu contedo sem expressar, motivada
e tecnicamente, as razes pelas quais o fazem. Em qualquer destas duas
hipteses, a conduta do Parlamento ser ilcita.
61

Na prtica, no se deve olvidar que os Parlamentos so rgos polticos por

excelncia, que no raro se apegam s paixes partidrias para apreciar
os fatos colocados ao seu crivo. a partir desta constatao que emerge a
importncia do Tribunal de Contas ao emitir seu parecer sobre as contas do
Chefe do Executivo, objetivando, com a iseno e a imparcialidade tpicas
destes rgos colegiados, dar ao indivduo (prestador) e sociedade a garantia
da escorreita interpretao da Constituio e da Lei. (FERRAZ, Luciano.
Controle da Administrao Pblica: elementos para compreenso dos Tribunais
de Contas. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999, p. 154).
Ademais, no Processo n. 652.562 (TCEMG), foi consolidado o entendimento de que, caso

o Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas deixe de prevalecer no julgamento
proferido pelo Poder Legislativo, tal fato deve ser motivado, sob pena de nulidade. Nesse
sentido, o entendimento consolidado foi o de que o Parecer Prvio ultrapassa seu carter
meramente opinativo para ganhar natureza decisria, considerada em sentido amplo.
Portanto, a viso tradicional de que o Parecer Prvio dotado apenas de um carter
opinativo cede lugar a uma viso inovadora que atribui a esse parecer faculdades tambm
deliberativas.
Assim, para a sua rejeio, alm de quorum elevado, o Poder Legislativo deve apresentar
justificativas que desconstituam as consideraes contidas no Parecer Prvio.
6 Cabimento de recurso contra Parecer Prvio

Conforme discutido no tpico anterior, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais construiu
o entendimento de que o Parecer Prvio possui natureza tanto opinativa (viso tradicional)
como decisria ou deliberativa (em sentido amplo). Essa natureza decisria ou deliberativa
constitui um dos fundamentos para que seja reconhecida a possibilidade de interposio de
recurso contra o Parecer Prvio.
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais buscou esclarecer a natureza e a
admissibilidade de recurso contra o Parecer Prvio na apreciao do Recurso de Reviso no
Processo n. 652.562, da Prefeitura Municipal de Ibi, apensado ao Processo de Prestao
de Contas Municipal n. 445.882. O seguinte trecho de obra de autoria de Luciano Ferraz
referenciada no Processo n. 652.562:
[...] no obstante o ato final pertencer exclusiva competncia do Legislativo,
o Parecer Prvio do Tribunal de Contas cumpre funo preparatria, devendo
o processo administrativo de julgamento de contas enquadrado na espcie
que o publicista italiano Mrio Bracci intitula procedimento expressivo de
manifestao complexa, entendido como tal a [...] sucesso de atos distintos
provenientes de rgos distintos para chegar-se ao ato final [...] (FERRAZ,
Luciano. Due process of law e Parecer Prvio das Cortes de Contas. Dilogo
Jurdico. Salvador. v. I, n. 9, p. 6, dez. 2001).
62
O contedo da apreciao do Processo n. 652.562 (TCEMG) contm, ainda, as seguintes

reflexes:
[...] No caso especfico do denominado parecer emitido pelos Tribunais de
Contas, verifica-se, em verdade, a existncia de um verdadeiro processo
cognitivo exauriente, destinado a formar a convico daqueles que tm o mnus
de proferir um provimento ao final deste. Portanto, como j nos ensinava o
mestre processualista Elio Fazzalari, o processo o procedimento desenvolvido
em contraditrio. Assim, ao permitir que os interessados apresentem suas
alegaes no curso do iter do julgamento das contas desenvolvido no mbito
desta Corte, configurar-se-ia a presena do processo e consequentemente seus
desdobramentos, incluindo a manifestao final, ou melhor dizendo, o decisum
e, por conseguinte o direito constitucional de ele recorrer. Isso, alis, coaduna
com sentido do mandamento constitucional que atribui o vis amplo defesa a
ser franqueada aos interessados. Portanto, ampla defesa quer significar que ela
poder e dever ser desenvolvida com todos os meios possveis e disponveis, e
indubitavelmente no h como prescindir da via recursal.
Doutrina
Ademais, no Processo n. 652.562 (TCEMG) foi mencionado o seguinte posicionamento do

Ministrio Pblico de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, exarado no Parecer n. 0669/2001,
Processo n. 4958-02.00/00-3:
Com efeito, se, como reiteradamente se repete neste sodalcio, a verdadeira
atipicidade do parecer [...] decorre do fato de o mesmo nascer com fora de
deciso, [...], reconhea-se no particular, seu alcance decisrio para os fins de se
sujeitar apelao (nos exatos termos do art. 157, [...], do diploma regimental).
Como consequncia, no Processo n. 652.562, foi reconhecida a possibilidade da interposio

de recurso contra a manifestao dos Tribunais de Contas em sede de Parecer Prvio, em
conformidade com os princpios constitucionais vigentes, especialmente o contraditrio e a
ampla defesa, sobretudo pela sua natureza decisria (entendida em sentido amplo).
Essa construo jurisprudencial teve repercusses na esfera legislativa de sorte que
a Lei Orgnica e o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais,
recentemente editados, preveem expressamente a possibilidade de interposio de recurso
contra o Parecer Prvio.vi
Assim, a interposio de recurso contra o Parecer Prvio possvel e encontra respaldo nos
princpios processuais do ordenamento jurdico brasileiro.
7 Distino entre a emisso do Parecer Prvio pelos Tribunais de Contas,

o julgamento das contas anuais pelo Poder Legislativo e o julgamento
dos responsveis por recursos pblicos
Um aspecto importante do assunto tratado neste artigo consiste na distino entre (a)
Parecer Prvio sobre as contas prestadas anualmente pelo Prefeito Municipal e (b) julgamento
63

das contas dos responsveis por recursos pblicos. Essa distino leva a outra, tambm
relevante, entre Prefeito (a) visto como figura poltica, cujas contas so submetidas a
Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas e (b) ocupando a posio de ordenador
de despesas, julgado pelo Tribunal de Contas como responsvel por atos especficos na
aplicao de recursos pblicos.
A primeira distino entre a emisso do Parecer Prvio pelos Tribunais de Contas e
julgamento dos responsveis por recursos pblicos foi matria analisada pelo Supremo
Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 849 MT, julgada em
11/02/1999 e publicada em 23/04/1999, de relatoria do Min. Seplveda Pertence.
Conforme ementa dessa ADI:
EMENTA: Tribunal de Contas dos Estados: competncia: observncia compulsria
do modelo federal: inconstitucionalidade de subtrao ao Tribunal de Contas
da competncia do julgamento das contas da Mesa da Assemblia Legislativa
compreendidas na previso do art. 71, II, da Constituio Federal, para
submet-las ao regime do art. 71, c/c. art. 49, IX, que exclusivo da prestao
de contas do Chefe do Poder Executivo. I. O art. 75, da Constituio Federal,
ao incluir as normas federais relativas fiscalizao nas que se aplicariam
aos Tribunais de Contas dos Estados, entre essas compreendeu as atinentes s
competncias institucionais do TCU, nas quais clara a distino entre a do
art. 71, I de apreciar e emitir Parecer Prvio sobre as contas do Chefe
do Poder Executivo, a serem julgadas pelo Legislativo e a do art. 71, II
de julgar as contas dos demais administradores e responsveis, entre eles,
os dos rgos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio. II. A diversidade
entre as duas competncias, alm de manifesta, tradicional, sempre restrita
a competncia do Poder Legislativo para o julgamento das contas gerais da
responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, precedidas de Parecer Prvio
do Tribunal de Contas: cuida-se de sistema especial adstrito s contas do Chefe
do Governo, que no as presta unicamente como chefe de um dos Poderes,
mas como responsvel geral pela execuo oramentria: tanto assim que a
aprovao poltica das contas presidenciais no libera do julgamento de
suas contas especficas os responsveis diretos pela gesto financeira das
inmeras unidades oramentrias do prprio Poder Executivo, entregue a
deciso definitiva ao Tribunal de Contas (grifos nossos).
No j referenciado voto proferido pelo Tribunal de Contas do Estado de Roraima, ao manifestarse sobre as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, relativas ao exerccio
financeiro de 2006, foram realizadas algumas consideraes referentes natureza e importncia
do Parecer Prvio e mencionada na mesma ADI n. 849 / MT:
Nessa maneira de raciocinar, o Parecer Prvio que instrui a aprovao poltica
pelo Poder Legislativo, julgador soberano, relaciona-se de perto s contas do
Chefe do Poder Executivo dentro de uma abordagem genrica dos resultados
que expressam escolhas ou diretrizes polticas, proporcionando a avaliao
e o debate sobre o mrito de tais medidas e orientaes fundamentais para
64
o Estado, sem eximir, contudo, de julgamento de suas contas especficas, os

responsveis pela gesto financeira das diversas unidades oramentrias, os
quais, se ocorrente a hiptese, so entregues deciso definitiva do Tribunal de
Contas, segundo, alis, sedimentada e propalada exegese do STF no julgamento
da ADI n. 849/MT.
Doutrina
Diante do exposto, possvel concluir que a emisso, pelo Tribunal de Contas, de uma
opinio pela aprovao, aprovao com ressalvas ou rejeio das contas, contida no
Parecer Prvio que orienta o julgamento das contas pelo Poder Legislativo, no se confunde
com a competncia desses Tribunais para julgar as contas dos administradores e demais
responsveis por recursos pblicos e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio, competncia esta expressa no
inciso II do art. 71 da Carta Magna.
Sobre a segunda distino entre Prefeito visto como figura poltica, cujas contas so
submetidas a Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas, e Prefeito como ordenador
de despesas, julgado como responsvel por recursos pblicos pelo Tribunal de Contas
o j mencionado voto proferido pelo Tribunal de Contas do Estado de Roraima, assim
dispe, verbis:
que na espcie uma dualidade de competncias se instala, de acordo com
a lcida doutrina do mestre em Direito Administrativo, Prof. Luciano Ferraz,
quando disserta, verbis:
A distino entre contas anuais do Chefe de Executivo, enquanto responsvel
direto pela execuo do oramento e dos planos de governo, e as contas
restritas dos administradores de cada unidade administrativa necessria e
indispensvel. [...]
Os Chefes do Executivo quando agem na qualidade de agente poltico,
executor do oramento, tm prerrogativas especiais e, portanto, submetemse ao crivo do Legislativo. Se descem do pedestal e praticam meros atos de
gesto, igualam-se aos demais administradores de recursos pblicos, sendo
julgados pelo Tribunal de Contas. O ato final do julgamento, se desfavorvel
regularidade das contas, a constituio do ttulo executivo (grifos nossos).
A distino entre Parecer Prvio e julgamento das contas foi reconhecida pelo Superior Tribunal
de Justia (STJ), conforme demonstra a ementa do Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana
RMS 11.060/GO, julgado pela segunda turma em 25/06/2002 e publicado em 16/09/2002, Rel.
Min. Laurita Vaz (voto vencido), Rel. do Acrdo Min. Paulo Medina:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAO
PBLICA. ATOS PRATICADOS POR PREFEITO, NO EXERCCIO DE FUNO
ADMINISTRATIVA E GESTORA DE RECURSOS PBLICOS. JULGAMENTO PELO
TRIBUNAL DE CONTAS. NO SUJEIO AO DECISUM DA CMARA MUNICIPAL.
COMPETNCIAS DIVERSAS. EXEGESE DOS ARTS. 31 E 71 DA CONSTITUIO
FEDERAL. Os arts. 70 a 75 da Lex Legum deixam ver que o controle externo
contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial da Administrao
65

Pblica tarefa atribuda ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O

primeiro, quando atua nesta seara, o faz com o auxlio do segundo que, por sua
vez, detm competncias que lhe so prprias e exclusivas e que para serem
exercitadas independem da intervenincia do Legislativo. O contedo das contas
globais prestadas pelo Chefe do Executivo diverso do contedo das contas
dos administradores e gestores de recurso pblico. As primeiras demonstram
o retrato da situao das finanas da unidade federativa (Unio, Estados, DF
e Municpios). Revelam o cumprir do oramento, dos planos de governo, dos
programas governamentais, demonstram os nveis de endividamento, o atender
aos limites de gasto mnimo e mximo previstos no ordenamento para sade,
educao, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanos Gerais
prescritos pela Lei n. 4.320/64. Por isso, que se submetem ao Parecer Prvio
do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49, IX da
CF/88). As segundas contas de administradores e gestores pblicos dizem
respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos
pblicos, captam receitas, ordenam despesas (art. 70, pargrafo nico da
CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo
gerar imputao de dbito e multa (art. 71, II e 3 da CF/88). Destarte,
se o Prefeito Municipal assume a dupla funo, poltica e administrativa,
respectivamente, a tarefa de executar oramento e o encargo de captar
receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um poltico,
perante o Parlamento, precedido de Parecer Prvio; o outro, tcnico, a
cargo da Corte de Contas. Inexistente, in casu, prova de que o Prefeito no era
o responsvel direto pelos atos de administrao e gesto de recursos pblicos
inquinados, deve prevalecer, por fora ao art. 19, inc. II, da Constituio, a
presuno de veracidade e legitimidade do ato administrativo da Corte de
Contas dos Municpios de Gois. Recurso ordinrio desprovido (grifos nossos).
No obstante esse entendimento, frequentes decises do TSE e do STF parecem no compreender

adequadamente o alcance desta distino. Um exemplo disso o julgamento proferido pelo TSE
na apreciao do Agravo Regimental no Recurso Ordinrio (AGR no RO) n. 639-13.2010.6.27.0000
acrdo publicado em 29/09/2010. Outro exemplo a apreciao, ainda em curso, da
Reclamao (RCL) n. 10.456, dirigida ao STF, na qual pretende o Tribunal de Contas do Estado
de Minas Gerais funcionar como amicus curiae para argumentar sobre a dupla funo, poltica
e administrativa, do Prefeito Municipal e, consequentemente, o respectivo duplo julgamento
ao qual submetido.
8 Parecer Prvio: necessidade de convergncia das normas brasileiras

com as normas internacionais de contabilidade pblica, e a transparncia
das contas governamentais
H algum tempo j vem sendo debatida e tambm implantada a harmonizao vii das
normas brasileiras de contabilidade societria, aplicadas ao setor privado, com as normas
internacionais.
66
Essa mesma tendncia de harmonizao normativa internacional tem se disseminado sobre

o setor pblico, na medida em que a sociedade mundial reconhece que os governos dos
diferentes pases tm participao significativa no funcionamento dos mercados e na
economia como um todo. Nesse sentido, o cenrio atual aponta para a necessidade de
harmonizar internacionalmente as normas de contabilidade aplicveis ao setor pblico,
de forma a permitir uma maior qualidade das informaes divulgadas e uma melhor
comparabilidade de desempenho entre os pases.
Doutrina
Esse foi o principal tema do II Seminrio Internacional de Contabilidade Pblica, ocorrido entre
os dias 20 e 22 de setembro de 2010, na cidade de Belo Horizonte, capital do Estado de Minas
Gerais. O seminrio tratou da convergncia das normas brasileiras, aplicveis ao setor pblico,
com as normas internacionais sobre contabilidade pblica, valorizando, entre outros aspectos
a transparncia, a comparabilidade em termos de desempenho, a eficincia e a efetividade.
Na ocasio, foi ressaltada a necessidade da adoo do regime de competncia tanto para as
despesas como para as receitas, a exemplo do que ocorre na contabilidade privada. Ademais,
foi considerado necessrio dar nfase, no setor pblico, a uma contabilidade patrimonial, com
menor destaque para a contabilidade financeira e oramentria, aumentando a qualidade das
informaes divulgadas no mercado e na sociedade em geral.
De acordo com Fernando Torres, em matriaviii escrita para o Jornal Valor Econmico
(01/09/2010), a adoo obrigatria das normas internacionais aplicveis ao setor pblico
comear em 2012 para a Unio e Estados e, em 2013, para municpios.
As Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico, chamadas de IPSASix
(sigla em ingls, International Public Sector Accounting Standards), so expedidas pelo Conselho
de Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Pblico IPSASbx (sigla em ingls,
International Public Sector Accounting Standards Board).
Com a convergncia das normas nacionais para as normas internacionais aplicveis ao setor
pblico, dever ocorrer maior participao do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) na
expedio de regras que tratem dos procedimentos a serem adotados pela contabilidade
governamental. Atualmente, est em vigncia apenas a Norma Brasileira de Contabilidade
Tcnica (NBCT) n. 16 e a Resoluo CFC n. 1.268/2009. Nenhuma dessas normas faz referncia
ao Parecer Prvio.
A falta de padres especficos para a emisso do Parecer Prvio pelos diversos Tribunais de Contas
dificulta a interpretao adequada e a comparao entre as informaes sobre os diferentes entes
da federao, em termos de desempenho tanto dos governos quanto dos governantes. Ademais,
para que a transparncia das aes de governo seja adequada e amplamente alcanada, com
a devida cautela para evitar a adoo de modelos muito rgidos e engessados, necessria a
convergncia das normas sobre contabilidade pblica no apenas nacionalmente, mas tambm
mundialmente.
67

Reconhecendo essa situao, para que o Parecer Prvio seja um documento que contenha uma
anlise consistente e imparcial das contas governamentais, necessrio um alinhamento dos
padres e normas, no somente das contas sobre as quais esse parecer emitido, mas tambm sobre
a elaborao desse documento. Esse alinhamento s poder ser obtido quando todos os Tribunais
de Contas do Brasil promoverem efetivamente esse processo de convergncia normativa.
Ainda que muitas das questes controversas afetas contabilidade pblica sejam colocadas
em discusso, em reunies tcnicas, e nos diversos fruns promovidos por diversas entidades
e autoridades nacionais atinentes matria, a exemplo das discusses promovidas no mbito
do Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e
Municpios Brasileiros (Promoex), necessrio que a resposta para tais questes seja tambm
buscada mediante estudos sobre as normas internacionais.
Aps uma pesquisa superficial nas IPSAS,xi foi verificado que h referncias sobre o parecer
de auditoria,xii mas no existe referncia especfica a termo que possa se traduzir em Parecer
Prvio, o que leva concluso de que este parecer constitui uma figura peculiar e tpica
do ordenamento jurdico brasileiro ou que o Parecer Prvio ainda no foi disciplinado pelas
normas internacionais. Nessa perspectiva, o parecer de auditoria no se confunde com o
Parecer Prvio, visto que o primeiro versa sobre aspectos mais substanciais das contas,
contrariamente ao segundo, que versa, a priori, apenas sobre aspectos formais, conforme j
exposto neste artigo.
Apesar de no ter sido encontrada referncia especfica ao Parecer Prvio, na IPSAS 14, h o
reconhecimento do fato de que, no processo de preparao e autorizao da publicao das
demonstraes das contas consolidadas, as contas prestadas por uma entidade governamental
podem exigir a apreciao de outra entidade, tal como o Parlamento (Poder Legislativo),
podendo este, tambm, possuir poder para requerer mudanas nos demonstrativos.xiii
J na IPSAS 22 Disclosure of financial information about the general Government
sectorxiv(Divulgao das informaes sobre as contas relativas ao setor governamental geral),
podem ser encontrados diversos requisitos para a divulgao da prestao de contas. Tais
informaes podem ser utilizadas como base no estudo da padronizao para a emisso do
Parecer Prvio.
Diante do exposto, possvel concluir que, somente aps o empenho de esforos por parte de
todos os Tribunais de Contas e das autoridades responsveis pela normatizao da Contabilidade
Pblica, como a Secretaria do Tesouro Nacional,xv o Conselho Federal de Contabilidade (CFC)
e os Conselhos Regionais (CRCs) para a convergncia internacional dessas normas, podero o
Parecer Prvio e todos os demais documentos divulgados pelo Governo cumprir plenamente o
papel de garantir a transparncia das aes governamentais.
Nesse sentido, pode ser percebida, mais uma vez, a importncia do Parecer Prvio, que, segundo
Jorge Jos Barros de Santana Jnior (2008, p. 47), ao referenciar o art. 48 da Lei Complementar
68
Federal n. 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), um dos principais instrumentos

de transparncia fiscal:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada
ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos,
oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o
respectivo Parecer Prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.
Doutrina
Em prol da transparncia, Jorge Jos Barros de Santana Jnior (2008) defende a publicao
do Parecer Prvio e, tambm, de sua verso simplificada, utilizando uma linguagem leiga mais
acessvel populao em geral. Dessa forma, o Parecer Prvio se tornaria importante ferramenta
de controle social sobre a gesto pblica.
Lamentavelmente, o autor constatou, em seu estudo, cujos dados foram coletados at
31/12/2007, que o Parecer Prvio das contas do governo apresentou baixos percentuais de
divulgao, por via da internet, pelos Tribunais de Contas, seja em sua verso completa, seja
em sua verso simplificada. O TCU est entre os poucos Tribunais de Contas que realizam essa
divulgaoxvi de forma adequada.
Jorge Jos Barros de Santana Jnior (2008) classificou o Poder Executivo do Estado de Minas
Gerais como o segundo com maior transparncia fiscal eletrnica, atrs apenas dos Estados da
Bahia e So Paulo, que compartilharam o primeiro lugar.
9 Consideraes finais sobre a importncia do Parecer Prvio

As informaes reunidas neste artigo acerca da emisso do Parecer Prvio levam a vrias
reflexes sobre a sua importncia.
Primeiramente, necessrio perceber que os benefcios trazidos pela emisso do Parecer
Prvio ultrapassam o mero cumprimento de uma norma constitucional; muito mais do que
isso, o Parecer Prvio um documento de elevado teor tcnico especializado, contendo uma
apreciao apoltica das contas consolidadas e prestadas pelo Poder Executivo.
Em segundo lugar, o Parecer Prvio considerado um dos mais importantes instrumentos de
transparncia da gesto governamental, assim consagrado no art. 48 da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Em terceiro lugar, o Parecer Prvio constitui o elo entre duas relevantes dimenses do controle,
e, mais especificamente, do controle externo: a apreciao tcnica e o julgamento poltico
das contas de governo, tendo em vista que seu contedo busca orientar a deciso do Poder
Legislativo no julgamento das contas consolidadas e prestadas pelo Poder Executivo. Por esse
motivo, o Parecer Prvio um importante instrumento para efetivar o mecanismo de freios e
contrapesos entre os poderes governamentais.
69

O Parecer Prvio tambm ganha visibilidade quando sua emisso versa sobre o ltimo ano de
mandato do governante, por duas razes principais: a) esse parecer contribui para que o novo
governante obtenha informaes sobre a situao na qual se encontram as contas pblicas do
governo que assumir, possibilitando um planejamento antecipado de aes corretivas, caso
sejam necessrias; e b) esse parecer pode auxiliar o eleitor na realizao de uma reflexo
sobre o uso do seu poder de voto e sobre a gesto pblica conduzida pelo governante eleito.
Outro ponto que merece destaque a necessidade atual de convergncia das normas brasileiras
de contabilidade publica com as normas internacionais para que o Parecer Prvio ganhe
importncia como uma ferramenta adicional para a divulgao de informaes sobre o governo.
Alm disso, a convergncia de normas poderia evitar que, pela ausncia desses padres, o
Parecer Prvio, pea de carter tcnico, pudesse ser utilizado, de forma distorcida, para fins
polticos. Enquanto as formas de anlise das contas e a respectiva divulgao, por meio do
Parecer Prvio, forem realizadas de forma diferente pelos Tribunais de Contas, apresentando
resultados de gesto de forma no comparvel, a utilizao do Parecer Prvio por eleitores
visando selecionar os candidatos que obtiveram aprovao das contas pode levar a resultados
no desejados. Portanto, essa ausncia de padronizao faz com que o Parecer Prvio tenha
diminuda a sua natureza tcnica-referencial, fazendo com que a sua interpretao, seja pelo
Poder Legislativo, seja pela sociedade em geral, fique prejudicada.
Diante disso, para que o Parecer Prvio seja um documento que contenha uma anlise consistente,
imparcial e comparvel sobre as contas e sobre o desempenho governamental, necessrio um
alinhamento dos padres e normas para sua elaborao.
Assim, o Parecer Prvio se difere do julgamento das contas pelo Poder Legislativo porque
concebido para ser uma apreciao tcnica e apoltica dessas contas, o que lhe confere carter
imparcial de elevado status constitucional, o que, por si s justifica a exigncia de explcita
motivao para ser desconsiderado quando do julgamento das contas prestadas pelo Poder
Legislativo. E se sua divulgao for feita de forma a atender padres internacionais e com uma
linguagem adequada e de fcil entendimento pela sociedade, o Parecer Prvio tornar-se-
valioso instrumento para o exerccio da cidadania e de prerrogativas no Estado Democrtico
de Direito, contribuindo sobremaneira com a transparncia da gesto pblica, a sua avaliao
pela sociedade e o fortalecimento da participao popular como fator indispensvel ao
amadurecimento democrtico.
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72
__________. Instruo Normativa TCEMG n. 17 de 3 de dezembro de 2008. Disponvel

em: <www.tce.mg.gov.br>. Acesso em: 19/09/2010.
__________. Resoluo TCEMG n. 12 de 17 de dezembro de 2008: regimento
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Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/769499.pdf>. Acesso
em: 22/09/2010.
Notas de Fim
i
Ver <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_
governo/contas_09/ index.htm>, acesso em 19/09/2010.

ii
Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/
contas/contas_governo/contas_09/ index.htm> Acesso em: 19/09/2010.

73

Sobre esse assunto, ver artigo de Alessandro Aurlio Caldeira, O julgamento das
contas dos poderes da Repblica o que mudou com a LRF?. Disponvel em: <http://
portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/1190999.pdf>. Acesso em: 22/09/2010.
iii
Disponvel em: <http://www.imprensaoficial.rr.gov.br/diarios/doe-20081215.pdf>.

Acesso em: 19/09/2010.
iv
Ver artigo disponvel em: <http://www.antoniocarlosandrada.com.br/files/artigos/

130420101521395500.pdf>. Originado da apreciao do referenciado processo. Acesso
em: 19/09/2010.
Arts. 98 e 108 da Lei Orgnica (Lei Complementar Estadual n. 102, de 17/01/2008);

arts. 324 e 349 a 353 do Regimento Interno (Resoluo n. 12/2008).
vi
Para maiores detalhes sobre a harmonizao das normas brasileiras sobre

contabilidade s normas internacionais, ver o site do Comit de Pronunciamentos
Contbeis. Disponvel em: <http://www.cpc.org.br/pronunciamentosIndex.php>. Acesso
em: 22/09/2010.
vii
Disponvel em: <https://conteudoclippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/

noticias/2010/9/1/ contabilidade-publica-sera-modificada>. Acesso em: 22/09/2010.
viii
ix
Disponvel em: <http://www.ipsas.org>. Acesso em: 23/09/2010.
Disponvel em: <http://www.ifac.org/PublicSector/>. Acesso em: 23/09/2010.
Disponveis em: <http://www.ipsas.org/en/ipsas_standards.htm>. Acesso em:

23/09/2010.
xi
Foi encontrada referncia ao parecer de auditoria (em ingls, audit opinion)

na IPSAS 14 Events after the reporting date (Eventos aps a data do envio das
informaes sobre as contas). Disponvel em: <http://www.ipsas.org/en/ipsas_
standards.htm>. Acesso em: 23/09/2010.
xii
Fragmento da IPSAS 14: 7. In some cases, as the final step in the authorization process,
an entity is required to submit its financial statements to another body (for example, a
legislative body such as Parliament or a local council). This body may have the power to
require changes to the audited financial statements. In other cases, the submission of
statements to the other body may be merely a matter of protocol or process and that other
body may not have the power to require changes to the statements. [...] 26. [...] Examples
of individuals or bodies that may have the power to amend the financial statements after
issuance are Ministers, the government of which the entity forms part, Parliament or an
elected body of representatives. If changes are made, the amended financial statements are
a new set of financial statements (IPSAS 14 Events after the reporting date Eventos aps
a data do envio das informaes sobre as contas).
xiii
74
Disponvel em: <http://www.ipsas.org/en/ipsas_standards.htm>. Acesso em:

23/09/2010.
xiv
Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/

manual_cont_SetPublico.asp>. Acesso em: 22/09/2010.
xv
Doutrina
Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/

contas/contas_governo/contas_ 09/index.htm>. Acesso em: 19/09/2010.
xvi
75

Federalismo, municipalismo
e direitos humanos
Daury Cesar Fabriz

Mestre e doutor pela Faculdade de Direito/UFMG. Ex-professor do
departamento de Direito Pblico da FD/UFMG. Professor adjunto
do Departamento de Direito da Ufes. Coordenador do Programa
de Mestrado em Direito da Faculdade de Direito de Vitria-ES.
Presidente da Academia Brasileira de Direitos Humanos.
Resumo: O presente artigo realiza estudo sobre a forma federativa de Estado adotada pelo
Brasil a partir da Constituio de 1988. O novo pacto federativo estabelecido eleva o Municpio
condio de entidade federativa dotada de autonomia e competncias legislativas prprias.
Nesse sentido busca-se compreender esse novo posicionamento do poder local na estrutura
federativa e os caminhos que devem ser adotados para que o poder local possa se expressar
como instrumento de concretizao dos direitos humanos em sua esfera de competncias.
Palavras-chave: Federalismo. Poder local. Direitos humanos.
Abstract: This article carries out a study about the federalism form of State adopted by Brazil in
the 1988 Constitution. The new federalism pact lifts the Town to the condition of a federalism
entity endowed with autonomy and self legislative competences. In this way, we search to
understand this new position of the local power in the federalism structure and the means that
should be adopted by local power as instrument of human rights in its sphere of competences.
Keywords: Federalism. Local power. Human rights.
1 Introduo
O federalismo, que para alguns autores no o mesmo que federao,1 representa uma dentre
1
76
H na doutrina, ainda que de forma isolada, diferenas entre os conceitos de federalismo e federao: O termo federalismo, em
uma primeira perspectiva, vincula-se s ideias, valores e concepes do mundo, que exprime filosofia compreensiva da diversidade na
unidade. A federao entendida como forma de aplicao concreta do federalismo, objetivando incorporar as unidades autnomas ao
exerccio de um governo central, sob bases constitucionais rigorosas. Vincula-se, tambm, o federalismo ao pluralismo, bem como ideia
de descentrao. Neste trabalho, todavia, os termos federalismo e federao sero tomados como sinnimos, sem que isso desnature
a contribuio da observao acima colacionada (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. A federao e a reviso constitucional. As novas
tcnicas dos equilbrios constitucionais e as relaes financeiras. A clusula federativa e a proteo da forma de Estado na Constituio
de 1988. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. 331, p. 122, 1995).
as vrias classificaes polticas inseridas no estudo das formas de Estado. O Estado Unitrio,2
a Confederao3 e o Estado Regional4 completam o quadro de tipologias hoje disponveis para
subsidiar o constituinte em sua rdua tarefa de estruturar espacialmente o Estado. De todos
os modelos apresentados, no h dvidas que o Estado Federal representa o mais complexo, e
exatamente por isso vrios autores incluem os estudos sobre as estruturas federais entre os
principais temas do direito pblico comparado.5
Doutrina
E existem razes compreensveis para as tenses do federalismo. A raiz histrica do Estado

Federal explica que a origem deste modelo se deu na tentativa de conciliar situaes antagnicas.
Epistemologicamente, a teoria do federalismo tambm no fugiu das ambivalncias, e talvez a
chave das incompletudes que marcam sua aplicao contempornea esteja exatamente nesta
relao de contrrios, no conflito interno que, no raro, recalca o legislador constitudo e macula
os efeitos de sua obra. necessrio compreender os contornos e os limites da teoria federativa
para, com segurana, avanar na sua aplicao e surpreender em novas propostas estruturais.
Perdura uma aceitao tranquila entre os estudiosos de que o federalismo nasceu nos Estados
Unidos da Amrica, e experimentou na Constituio de 1787 o seu primeiro marco legal. Antes
disso, porm, j se iniciava a sua construo. O estgio preliminar do federalismo norteamericano ocorreu aps a Declarao de Independncia das Treze Colnias perante a Coroa
Inglesa, em 1776, num contexto de incertezas e inseguranas acerca dos rumos que seriam
assumidos dali em diante. O alto preo despendido pela liberdade fez com que as Colnias
buscassem proteger-se contra qualquer manobra da antiga metrpole que lhes subtrasse a to
cara independncia e, imbudos deste sentimento, reuniram-se os Estados agora independentes
por meio de um tratado internacional os Artigos de Confederao, criando uma Confederao
de Estados americanos. Em respeito opo assumida, as unidades mantiveram sua soberania e
os resultados desta escolha poltica no tardaram a enfraquecer o pacto confederativo.
As deliberaes votadas no Congresso quase sempre eram desrespeitadas, e se somava fragilidade
do acordo confederativo o fato de haver dificuldades no acerto de verbas para a manuteno
de recursos financeiros e humanos de carter comum. A eficcia meramente recomendatria
das deliberaes do Congresso, a reduzida competncia legislativa que somente afetava
2
Segundo Uadi Lammgo Bulos, o Estado Unitrio pode se apresentar de trs formas diversas: (i) Estado Unitrio puro: o poder
poltico fortemente centralizado. Aqui as atribuies poltico-administrativas do Estado centralizam-se num s centro produtor
de decises, onde as coletividades territoriais menores usufruem de uma autonomia delegada; (ii) Estado Unitrio descentralizado
administrativamente: o governo nacional transfere encargos e servios para pessoas descentralizadas; e (iii) Estado Unitrio
descentralizado administrativa e politicamente: as decises so tomadas de forma compartilhada entre o governo central, que
as concebe, e o povo, que as executa perante o comando central. [...] a espcie mais comum na atualidade. (BULOS, Uadi
Lammgo. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 714).
Trata-se de uma reunio de Estados soberanos que, orientados por um tratado, seguem diretrizes comuns em algumas reas,
especialmente segurana, defesa externa e relaes de trocas comerciais. Atualmente no existe mais nenhum modelo vigente
de Confederao e, para muitos autores, esta construo no passa de material para consulta histrica.
O Estado Regional representa uma forma de Estado fronteiria, situada entre o Estado Unitrio de ndole descentralizada e o
Estado Federal. Os exemplos mais citados de adoo desta forma de Estado so a Constituio da Repblica Italiana de 1947, e
na Constituio da Espanha Monrquica de 1978. (Cf. SARAIVA, Paulo Lopo. Federalismo regional. So Paulo: Saraiva, 1992).
CAVALCANTE, Susy Elizabeth Forte. Federalismo: evoluo poltica e necessidade de reconstruo. Revista da Faculdade de
Direito da UFMG. Belo Horizonte, v. 31, p. 83, 1987-88.
77

aos Estados, e estes, quando lhes conviesse, reproduziam as normas entre seus cidados, e
a inexistncia de um Tribunal Supremo pacificador das divergncias pblicas e unificador da
interpretao acerca do direito comum esvaziaram por completo a Confederao.6
Com o claro propsito de afinar os rumos comuns s partes, as Colnias reuniram-se novamente
em 1787, na Conveno da Filadlfia, para elaborar uma Constituio que, j no seu prembulo,
deixava consignada a nova estrutura de Estado adotada: a forma federativa.7 A pretenso de
aperfeioar a comunho entre as partes culminou na criao de um rgo central, a Unio
Federal, cuja maior atribuio estava em satisfazer os interesses comuns dos Estados. Neste
processo de transferncia de atribuies, os Estados cederam parcela de poder soberania
em prol da Unio, garantindo a manuteno de suas autonomias pblicas.
Nascia para a histria constitucional a forma federativa de Estado.8 Entre a centralizao
de poder nas mos da Metrpole Inglesa e a disperso deste mesmo poder entre as Colnias
independentes emergia a ambivalncia histrica do federalismo.9 Era a tenso entre a unidade
(representada pela metrpole) e a pluralidade (representada pelas colnias) que fez emergir a
teoria federativa, prpria para transitar entre estes extremos, mas sempre refm de um acordo
sensvel de foras polarizadas.10
Por outro lado, no menos tormentoso foi o processo de edificao interna (construo
epistemolgica) do federalismo. As exigncias sociais que implicaram a criao da Unio Federal
exigiam uma reformulao terico-normativa, a ponto de Raul Machado Horta afirmar que a
organizao do Estado Federal consistia numa tarefa de laboriosa engenharia constitucional.11
que a forma federativa de Estado passaria a manejar dois ordenamentos simultneos (o
ordenamento da Unio e o ordenamento dos entes federativos) e que, no raro, figuravam
como representantes de interesses colidentes. Tratava-se da histrica e sempre atual discusso
em torno da unidade e da diversidade12 enquanto bandeiras da Unio e dos Estados-membros,
respectivamente.
78
MENDES, Gilmar; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva,
2007, p. 753.
Dispondo sobre o momento de transio entre a Confederao e a formao da Federao, Pedro Lenza assim pontuou: A
permisso do direito de secesso aumentava o problema das constantes ameaas e a fragilidade perante os iminentes ataques
britnicos. Nesse sentido, buscando uma soluo para aquela situao em que se encontravam, os Estados Confederados (ainda
uma Confederao de Estados soberanos) resolveram reunir-se na cidade da Filadlfia (todos, ausentando-se apenas o Estado de
Rhode Island), onde, ento, estruturaram as bases para a federao norte-americana. (LENZA, Pedro. Direito constitucional
esquematizado. 11. ed. So Paulo: Mtodo, 2007 p. 273).
H autores que atribuem a Althusius (1562-1638) a primeira teorizao do federalismo, que observou o incio de sua histria
moderna ser escrita pela Revoluo Americana (Cf. BARACHO, op. cit., p. 121).
Desse compromisso antagnico que, para Mathiot (apud CAVALCANTE, op. cit., p. 97) emerge o federalismo americano: O
federalismo americano , portanto, a soluo emprica de um conflito entre dois princpios rivais: o nacionalismo que compele
a um governo unitrio, e o federalismo que visa a uma simples confederao, protegendo contra um governo demasiadamente
forte as soberanias particulares ainda ciosas de sua independncia. uma composio, ao acaso, das divergncias.
10
Cf. HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Braslia: Ed. UNB, 1984.
11
HORTA, Raul Machado. Organizao constitucional do federalismo. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte,
ano 33, n. 28-29, p. 10, 1985-86.
12
O convvio harmonioso entre os ordenamentos estaduais, entre a Unio e os Estados-membros, perdura ainda como grande
desafio criatividade tcnica do constituinte federal [...]. (Cf. HORTA, op. cit., p. 11).
Foi neste contexto que as tcnicas de repartio de competncias passaram a representar

a essncia operacional do sistema federativo, na medida em que, como bem pontuado por
Karl Loewenstein,13 poderiam ser encaradas como a chave da estrutura do poder federal. A
adeso ao sistema, bem como o grau de fidelidade aos seus pressupostos bsicos (a distribuio
de competncias constitucionais entre a Unio e os entes federados, garantia de exerccio
difuso do poder, desenvolvimento local autnomo), poderia ser aferida pela estruturao desta
partilha de poderes. como que se o termmetro do federalismo estivesse na repartio de
competncias assumida por cada Federao.14
Doutrina
Considerando a ambivalncia o trao marcante do sistema federal, Manuel Garcia Pelayo15

ressaltou que, por melhor que seja a tcnica de coexistncia utilizada pelo constituinte, ainda
assim estar presente a unidade dialtica de duas tendncias contraditrias: a tendncia
unidade e a tendncia diversidade. Essa contradio busca a harmonizao num contexto de
tenso (coeso/particularismo), do qual se entrelaam uma srie de fatores constitucionais e
extraconstitucionais naturais, econmicos, sociais. Esta circunstncia exige uma atualizao
constante das estruturas federativas, e antes de estancar a reflexo, faz do tema algo sempre
atual, carente de oxigenao, dada a sua simbiose com o caminhar evolutivo da sociedade.
Esse o jogo de foras no qual se encontra envolto o legislador constituinte. Portanto, no seio
da Constituio Federal, a Lei Fundamental de uma nao, que esta questo ou preferncia
dever fazer-se presente. A histria do federalismo no direito comparado e, principalmente, a sua
trajetria no direito constitucional brasileiro, demonstra evolues e retraes que, diretamente,
remete questo do centralismo/dualismo federativo. O modelo federativo brasileiro apresentado
pela Constituio Federal de 198816 representou um avano para a sua poca, mas atualmente
13
Apud HORTA, op. cit., p. 13.
14
Por certo que a disciplina da repartio constitucional de competncias no o nico instrumento operacional da organizao
constitucional do federalismo, contudo, no restam dvidas de ser este o seu elemento essencial. Os autores elencam um conjunto
de princpios e tcnicas marcantes desta forma de Estado, sempre sublinhando a distribuio de competncias constitucionais.
Alexandre de Moraes apresenta os seguintes princpios regentes da forma federativa de Estado: os cidados dos diversos
Estados-membros aderentes Federao devem possuir a nacionalidade nica desta; repartio constitucional de competncias
entre a Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpio; necessidade de que cada ente federativo possua uma esfera
de competncia tributria que lhe garanta renda prpria; poder de auto-organizao dos Estados-membros, Distrito Federal
e municpios, atribuindo-lhes autonomia constitucional; possibilidade constitucional excepcional e taxativa de interveno
federal, para a manuteno do equilbrio federativo; participao dos Estados no Poder Legislativo Federal, de forma a permitirse a ingerncia de sua vontade na formao da legislao federal; possibilidade de criao de novo Estado ou modificao
territorial de Estado j existente, dependendo da aquiescncia da populao do Estado afetado; existncia de um rgo de
cpula do Poder Judicirio para interpretao e proteo da Constituio Federal. (MORAES, Alexandre. Direito constitucional.
15. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 269). J para Susy Elizabeth Forte Cavalcante: impossvel ignorar a diversidade de tipos
constitucionais e histricos do federalismo. Contudo, deve-se reconhecer a existncia de alguns elementos constantes que,
em conjunto ou separadamente, contribuem para a configurao do Estado Federal: a) instituio pela Constituio Federal;
b) existncia de duplo ordenamento; c) a repartio de competncias; d) a autonomia constitucional dos Estados-membros; e)
a interveno federal, instrumento utilizado para restabelecer, em determinados casos, o equilbrio federativo; f) o sistema
bicameral; g) repartio tributria; e h) a existncia de um Supremo Tribunal para interpretar e proteger a Constituio e dirimir
possveis litgios entre os membros da federao. (CAVALCANTE, op. cit., p. 87-88). Exatamente na adeso destes elementos,
em nmero maior ou menor, dependendo da formatao de cada sistema federal, que se encontram as razes de origem dos
mltiplos modelos de federalismo: norte-americano, alemo, brasileiro, canadense, mexicano, argentino e sovitico (Cf. HORTA,
op. cit, p. 12).
15
HORTA, op. cit., p. 11.
16
Para um estudo acerca do federalismo na histria constitucional brasileira: Cf. SANTIN, Janana Rigo; FLORES, Deborah Hartmann.
A evoluo histrica do municpio no federalismo brasileiro, o poder local e o estatuto da cidade. Revista Justia e Direito, Passo
Fundo, v. 20, n. 1, p. 58-61, 2006. Tambm Cf. HORTA, op. cit., p. 22-29.
79

se encontra em estado de saturao, e necessita de uma mudana substancial em suas bases

para no se transformar num Estado Federal carcomido e, junto a isso, obsoletar (ainda mais) a
conscincia democrtica, o sentimento federativo e a eficcia dos direitos humanos.
A Carta de 1988 reconheceu os municpios como entes federados,17 e neste sentido evoluiu na
premissa de descentralizao do poder to cara ao ideal federativo e, na essncia, o grande
mote desta forma de Estado.18 Na origem, ou seja, no modelo norte-americano em que floresceu
o federalismo, ocorreu uma clara opo legislativa a favor do [ordenamento] particular frente
ao [ordenamento] geral. dizer: a raiz federativa preferiu as partes (entes federativos) ao todo
(Federao). Deste quadro decorre o to famoso pensamento de Alexis de Tocqueville,19 de que
o Governo dos Estados a regra, e o Governo Federal a exceo.
Contudo, a prtica traiu a Tocqueville, e a previso otimista no se concretizou. A evoluo
do federalismo acabou trilhando caminhos contrrios queles preconizados em sua origem.20
Entender os aspectos desse desvirtuamento indispensvel para que, no momento seguinte, possa
se ingressar na proposta de um novo federalismo a partir da eleio de um novo protagonista. O
federalismo brasileiro clama por novos ares, e tal proposta h de partir da teoria para se espraiar
no aprimoramento do sistema federativo e na melhoria da qualidade de vida da populao.
2 Re-partio de competncias constitucionais: ponderaes normativas

para uma verdadeira cooperao federativa
A matria atinente Teoria do Federalismo irradia efeitos para uma indeterminada gama
de relaes jurdicas e sociais. Nina Beatriz Stocco Ranieri21 se utilizou das premissas desta
teoria para fundamentar um importante parecer no campo do direito educacional, ponderando
na ocasio que o tema das competncias no Estado Federal dos mais importantes, seno
fundamental. No conjunto dos elementos formadores da organizao constitucional do Estado
80
17
Considera-se que o municpio logrou status de ente federativo, figurando ao lado da Unio Federal e dos Estados-membros no
pacto. Todavia, no se trata de questo totalmente pacfica, mesmo sendo clara a dico constitucional nos arts. 1 e 18. Neste
sentido escrevem Mendes, Coelho e Branco mencionando como parmetro os que se filiam posio aqui defendida, qual seja, a
do municpio como ente federativo: Embora seja esta a corrente predominante, h poderosas razes em contrrio. Veja-se que
tpico do Estado Federal a participao das entidades federadas na formao da vontade federal, do que resulta a criao do
Senado Federal, que, entre ns, no tem, na sua composio, representantes de Municpios. Os Municpios tampouco mantm um
Poder Judicirio, como ocorre com o Estado e com a Unio. Alm disso, a interveno nos municpios situados em Estado-membro
est a cargo deste. Afinal, a competncia originria do STF para resolver pendncias entre entidades componentes da federao
no inclui as hipteses em que o Municpio compe um dos polos da lide. (MENDES, COELHO e BRANCO, op. cit., p. 770).
18
A Constituio brasileira estabelece um novo modelo de federalismo onde esto includos como entes federados alm da Unio
e dos Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. Este dispositivo, por muitos criticado, estabelece uma federao com
trs crculos de poder federal, sendo que na esfera menor de poder existe uma federao de municpios, que forma a Unio ao
lado dos Estados. Sem dvida a frmula constitucional inovadora, mas em nada se reflete na realidade nacional. Talvez o papel
mais importante deste modelo tenha sido o de levar a discusso constitucional at os municpios, que tiveram de elaborar suas
Constituies ou, na denominao da Constituio Federal, Leis Orgnicas Municipais. (MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Um
novo municpio: federao de municpios ou miniaturizao dos Estados-membros. Revista da OAB, [S.l], ano XXVI, n. 62, p. 39,
1996).
19
Apud Horta, op. cit., p.16.
20
Idem, ibidem.
21
RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Federalismo cooperativo e garantia de padro de qualidade do ensino: o caso dos estabelecimentos
de educao infantil jurisdicionados ao sistema escolar do Estado de So Paulo. Revista da Faculdade de Direito da USP, So
Paulo, v. 98, p. 362, 2003.
Federal, a reflexo acerca das tcnicas de atribuio territorial de poderes a pedra angular,
pois nela se concentra a prpria fisionomia do federalismo.22
Surgem assim algumas tipologias do federalismo, todas orbitando na distribuio de competncias
entre o ente Federal e os entes federados. Fala-se ento em federalismo centrfugo, federalismo
centrpeto e, mais recentemente, em federalismo de cooperao ou equilbrio. E a cada uma
dessas tipologias possvel situar, historicamente, um projeto constitucional de repartio
de competncias que as suporta. Nesse sentido, Raul Machado Horta reduz as variaes dos
modelos constitucionais em relao ao tema a duas classificaes: a clssica e a moderna.23
Doutrina
A perspectiva clssica de distribuio de competncias teve no federalismo norte-americano sua

origem e encontrou na Constituio americana de 1787 seu estaleiro. A caracterstica principal
deste modelo conferir Unio Federal poderes enumerados, reservando aos Estados-membros
os poderes residuais e no enumerados.24 Junto com a Carta Constitucional americana surgia o
federalismo centrfugo, cuja caracterstica principal estava na preservao do poder dos entes
federados,25 isto , na emulsificao das competncias constitucionais.
Como adiantado alhures, pretendiam os constitucionalistas americanos fortalecer os Estados,
mas acabaram refns da volpia da Unio,26 especialmente quando deixaram a porta aberta
para a expanso dos poderes Federais com as denominadas clusulas de poderes implcitos27
instrumento que a Suprema Corte utilizou para ampliar os horizontes da competncia Federal
pela via judicial.28
Com a passagem do Estado liberal do sculo XIX para o Estado dirigista do sculo XX, o que
se observou foi uma concentrao de poder ainda maior na figura da Unio, motivada por
aquilo que Garcia Pelayo denominou de processo de dilatao dos poderes federais.29 Este
22
Cf. HORTA, Raul Machado. Organizao constitucional do federalismo. Revista da Faculdade de Direito da UFMG. Belo Horizonte,
ano XXXIII, n. 28-29, p. 13, 1985-86.
23
Idem, ibidem. p. 14.
24
Cf. CAVALCANTE, Susy Elizabeth Forte. Federalismo: evoluo poltica e necessidade de reconstruo. Revista da Faculdade de
Direito da UFMG. Belo Horizonte, v. 31, p.95, 1987-88.
25
Idem, ibidem, p. 96.
26
A evoluo do Estado Federal caminhou em direo contrria. A Unio federal, a Federao ampliou os poderes enumerados
e esse processo de dilatao e de concentrao dos poderes federais acabou reduzindo cada vez mais a rea dos poderes
reservados aos Estados. O federalismo norte-americano no escapou a esse perverso processo de dilatao dos poderes federais
e correspondente retraimento dos poderes estaduais (Cf. HORTA, op. cit., p. 16).
27
As clusulas de poderes implcitos representaram um instrumento idealizado pelo constituinte da Filadlfia que conferia ao
Congresso norte-americano a competncia para elaborar todas as leis necessrias e adequadas ao exerccio dos poderes
especificados e dos demais poderes conferidos por esta Constituio ao Governo dos Estados Unidos ou aos seus departamentos
ou funcionrios (Cf. HORTA, op. cit., p. 14).
28
Cf. HORTA, op. cit., p. 14.
29
Garcia Pelayo enumerou as seguintes causas imediatas deste processo: 1. A guerra e as depresses, impondo regulamentao
unitria, com sacrifcio da autonomia estatal. 2. O intervencionismo estatal, que conduz por sua vez a ampliao dos rgos e dos
servios governamentais decorrentes da atividade empresarial do Estado. 3. A crescente complexidade da estrutura econmica,
tornando de interesse federal- nacional matrias anteriormente de carter regional ou estadual. (apud HORTA, op. cit., p.
17). Tambm sobre o processo de centralizao de poder, escreveu Ana Maria Brasileiro: As necessidades criadas no plano da
competio internacional, no plano da segurana nacional, no plano social interno, exigindo unidade e ao governamental
e despesas vultosas, alimentaram o processo centrpeto de concentrao de poder (BRASILEIRO, Ana Maria. O federalismo
81

amesquinhamento de competncia, tpico do federalismo centrpeto, acabou por acarretar

aquilo que Karl Loewenstein30 denominou de processo de eroso do federalismo norte-americano.
Preferia-se o filsofo poltico alemo ao desnaturamento de todo o arcabouo federalista que,
mais tendente ao centralismo, perdia sua natureza singular.
Como se observou, o federalismo norte-americano (modelo para todos os demais) se baseou
numa rgida distribuio dualista de poderes e competncias, o que forneceu os espaos para a
desmedida ampliao da Unio e desestabilizao das foras internas do pacto federativo. Nos
tempos atuais, contudo, o que se observa uma evoluo do federalismo em sua perspectiva
dualista movida, principalmente, pelos processos de integrao na seara poltica, dando origem
a um modelo com traos marcantes de cooperao e intergovernabilidade, na busca da unidade
com a diversidade.31 este o terreno do federalismo de cooperao ou equilbrio.32
Dois exemplos sempre citados desta tentativa de integrao federativa no campo da distribuio
de competncias so a Constituio da ustria de 1920 e a Lei Fundamental da Repblica
Federal da Alemanha de 1949.33 A Constituio austraca tratou de distribuir competncias para
a Federao e tambm para os Estados, que alm de poderes executivos tambm recebiam
atribuies legislativas. Numa clara opo pela repartio vertical de competncia,34 a Unio
cuidava dos princpios gerais que, por sua vez, eram preenchidos pelo Estado. Assim, acabou
com a exclusividade da Unio, estabelecendo um dilogo entre a legislao central e a execuo
das partes, atingindo um grau ainda mais de vanguarda na previso da legislao de princpio
da Unio e na legislao de aplicao e execuo dos Estados.35
No tocante Lei Fundamental de Bonn de 1949, a grande inovao se deu no campo da
legislao concorrente, que passou a exigir um esforo comum dos entes e da prpria Federao,
cooperativo. Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, 1974, v. 39, p. 86).
82
30
HORTA, op. cit., p. 17.
31
Cf. BARACHO, op. cit., p. 121.
32
importante dizer que nem todos os autores classificam os modelos de federalismo centrpeto, centrfugo ou cooperativo
partindo do gradiente de competncias partilhadas entre o ente Federal e os entes federados. Assim, h quem estabelea como
parmetro para tais definies o processo histrico de formao do Estado Federal. Neste sentido, e abordando a formao
do federalismo norte-americano, Jos Luiz Quadros de Magalhes e Cinthia Robert asseveram que: o federalismo clssico
constitui-se no modelo norte-americano, formado por duas esferas de poder, a Unio e os Estados (federalismo de dois nveis),
e de progresso histrica centrpeta, o que significa que surgiu historicamente de uma efetiva unio de Estados anteriormente
soberanos, que abdicaram de sua soberania para formar novas entidades territoriais de direito pblico [...]. (MAGALHES, Jos
Luiz Quadros de; ROBERT, Cinthia. Teoria do estado, democracia e poder local. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. p.
37). Igualmente Sahid Maluf, em respeito ao federalismo brasileiro escreve que contrariamente ao exemplo norte-americano,
o federalismo brasileiro surgiu como resultado fatal de um movimento de dentro para fora e no de fora para dentro; de fora
centrfuga e no centrpeta (MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 172).
33
Cf. HORTA, op. cit., p.18.
34
A respeito da repartio vertical de competncia, vale transcrever lio de Raul Machado Horta: A legislao federal
reveladora das linhas essenciais, enquanto a legislao local buscar preencher o claro que lhe ficou, afeioando a matria
revelada na legislao de normas gerais s peculiaridades e s exigncias estaduais. (HORTA, Raul Machado. A autonomia do
Estado-membro no direito constitucional brasileiro. Belo Horizonte: Estabelecimentos Grficos Santa Maria, 1964. p. 53). J
em relao ao processo repartio horizontal de matria legislativa, apresenta o autor as seguintes hipteses: (i) apresentao
exaustiva de atribuies da Unio e dos Estados-membros; (ii) enumerao da competncia da Unio e atribuio aos Estados
dos poderes reservados e no enumerados; (iii) enumerao da competncia dos Estados-membros, de tal sorte que as matrias
no relacionadas sejam de competncia do poder central. (Idem, ibidem. p. 50-51).
35
Cf. HORTA, op. cit, p. 18-19.
apresentando um passo importante para a confirmao do modelo cooperativo nas Constituies

vindouras. Como se nota, o modelo cooperativo no seno um aperfeioamento da Teoria
Federativa, cujo interesse manter vivo o sistema a partir da integridade ideolgica que o
Doutrina
criou, ou seja, imbudo da lgica de descentralizao do poder, mas sem se perder nos excessos
de suas formulaes originais.
Foi a partir do desenvolvimento das tcnicas de competncia comum e concorrente36 que a teoria
federalista passou a conceber um modelo de gesto cooperativa e intergovernamental. E, neste
contexto, coube Constituio Federal a tarefa de estabelecer a distribuio de competncias
legislativas a partir do reconhecimento da autonomia constitucional dos entes federativos, pois
como bem observa Gilberto Bercovici,37 a fonte da cooperao federal a Constituio.
A sistemtica do interesse comum, por exemplo, fornece uma possibilidade de singularizao
das decises, a partir do momento que conta com a participao de todos os entes federados e,
tecnicamente, dois so os momentos de deciso na cooperao:38 (i) primeiramente, no mbito
federal, se estabelece o momento das opes a serem adotadas, cuidando de uma escolha
sintonizada com todos os entes competentes para a disciplina em questo; (ii) em momento
posterior ocorre a execuo das decises planejadas, em mbito estadual ou regional, de acordo
com as necessidades e peculiaridades fticas.
Nas palavras de Crmen Lcia Antunes Rocha,39 a competncia comum, enquanto marca do
federalismo cooperativo,40 pode ser entendida como a difuso dos interesses que se encontram
subjacentes e que determinam um condomnio de atuaes. Nenhuma das entidades titular
exclusiva, superior ou desigual das competncias. No se d a exclusividade da responsabilidade de
uma delas nem (e muito menos) a omisso possvel dessa responsabilidade por qualquer delas.
36
No vamos entrar nos detalhes acerca das tcnicas de repartio de competncias adotadas pelo constituinte de 1988 que se
coadunam com o federalismo de equilbrio, pois no esse o espao hbil para o estudo de um tema to importante. Vale apenas
registrar, como bem observa Bercovici, que a diferena entre os modelos de competncia comum e concorrente no apenas
de taxonomia, mas recai sobre a prpria essncia dos conceitos. Na cooperao, instrumentalizada pela competncia comum,
a necessria interdependncia dos membros dificulta que um ente se destaque perante os demais, fato que pode ocorrer,
diferentemente, nas hipteses de competncia exclusiva ou concorrente. (BERCOVICI, Gilberto. A descentralizao de polticas
sociais e o federalismo cooperativo brasileiro. Revista de Direito Sanitrio, So Paulo, v. 3, n. 1, p. 16, 2002).
37
BERCOVICI, op. cit., p. 17.
38
Bercovici trata de diferenciar a coordenao da cooperao propriamente dita: A coordenao , na realidade, um modo de
atribuio e exerccio conjunto de competncias no qual os vrios integrantes da federao possuem certo grau de participao.
A vontade das partes livre e igual, com a manuteno integral de suas competncias: os entes federados sempre podem atuar
de maneira isolada ou autnoma. A coordenao um procedimento que busca um resultado comum e do interesse de todos. A
deciso comum, tomada em escala federal, adaptada e executada autonomamente por ente federado, adaptando-a s suas
peculiaridades e necessidades. A materializao da cordenao na repartio de poderes so as competncias concorrentes. [...]
Na cooperao, nem a Unio nem qualquer ente federado pode atuar isoladamente, mas todos devem exercer sua competncia
conjuntamente com os demais. Na repartio de competncias, a cooperao se revela nas chamadas competncias comuns,
consagradas no art. 23 da Constituio de 1988. (BERCOVICI, op. cit., p. 15-16).
39
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Repblica e federao no Brasil. Traos Constitucionais da Organizao Poltica Brasileira. Belo
Horizonte: Del Rey, 1997. p. 253.
40
Para o federalismo cooperativo a coordenao das aes to essencial quanto a uniformizao de certos interesses. Assim, toda
matria que extravase o peculiar interesse de uma unidade perifrica, porque comum a todas ou porque se particularizada num
mbito autnomo, engendraria conflitos ou dificuldades no intercmbio nacional, constitui matria principiolgica (RANIERI,
op. cit., p. 363).
83

A ampliao das tcnicas de competncia comum e concorrente abriram novas fronteiras para
o federalismo contemporneo, e fizeram-no se adaptar aos novos tempos e s novas demandas
sociais, na medida em que possibilitaram uma maior abertura de dilogo entre a realidade central
(Unio) e as realidades locais (Estados e Municpios). O federalismo baseado em cooperaes
intergovernamentais tem o escopo de atender com maior propriedade as demandas sociais, por
meio da construo de programas e de financiamentos compartilhados. E, para Jos Alfredo
de Oliveira Baracho,41 foram os costumes e as necessidades que, na ausncia de normatizao
constitucional, geraram as primeiras experincias de cooperao.
O modelo cooperativo, contudo, ainda carece do necessrio reconhecimento constitucional,
seja por interesses de grupos que se beneficiam com o controle dos focos de poder, ou mesmo
pelas conjunturas internacionais que, na histria recente, tem favorecido a concentrao dos
atos da vida pblica na figura da Unio. A verdade que o cooperativismo federal ainda depende
de arranjos e acordos polticos,42 situao que pode favorecer amplamente alguns entes e
prejudicar gravemente outros, conforme as semelhanas ou diferenas dos grupos e ideologias
responsveis pela gesto dos poderes centrais, regionais e municipais.
A Constituio brasileira de 1988 caminhou bem nesse campo,43 tendo at mesmo recepcionado
as melhores tcnicas de distribuio de competncia ento praticadas e demonstrado com
clareza (e no apenas nominalmente) sua opo pela forma federativa de Estado. Vale registrar
que ocorreu uma considervel abertura, mas ainda h um longo caminho a percorrer em busca de
um sistema mais afeito a nossa realidade e consciente de nossa peculiar estruturao cultural,
geogrfica e normativa.
Nos tempos atuais, um novo perodo de saturao do federalismo brasileiro se aproxima, e
requer novas ideias, mudanas que de fato venham a contemplar as singularidades de uma nao
de dimenses continentais e de razes plurais. Nesse sentido, o texto constitucional demanda
uma reforma j em sua sistemtica de distribuio de competncias, a fim de sofrer nova
atualizao apta a contemplar uma formatao federativa inovadora, mas que, em essncia, se
aproxime do esprito que j se fazia presente na constituinte da Filadlfia.
Sobre isso adverte com muita propriedade Jos Luiz Quadros de Magalhes:44
84
41
BARACHO, op. cit., p. 124.
42
Esse federalismo concretiza-se por um conjunto de meios utilizados, em cada uma das modalidades particulares da federao.
Essa perspectiva responde s mutaes do mundo contemporneo, sem alterar a repartio constitucional de competncias
legislativas e s fontes de financiamento. Essas disposies concretizam-se por meio de Acordos, sob as formas mais diversas,
entre governantes e os diversos setores da comunidade. No interior dos mecanismos constitucionais aparece a concepo
intergovernamental de polticas pblicas (BARACHO, op. cit., p. 124).
43
Sobre a herana constitucional no campo da repartio de competncias, e elucidando a verdadeira face nominativa do modelo
federativo brasileiro anterior a 1988, escreveu Raul Machado Horta: Tornou-se generalizada a impresso de que, no obstante
as caractersticas formais do Estado Federal que a Constituio acolheu, o federalismo brasileiro encontra-se esmagado pela
exarcebao centralizadora de poderes e de competncia da Unio, convertendo o federalismo constitucional em federalismo
puramente nominal e aparente. (HORTA, Raul Machado. Reconstruo do federalismo brasileiro. Revista da Faculdade de
Direito da UFMG, Belo Horizonte, v. 30, p. 38, 1980-1982).
44
Cf. MAGALHES, op. cit., p. 37.
Ao criarmos qualquer teoria sobre o Estado, temos, para no cometer erros

do passado, que trabalhar sobre a realidade do pas, sob pena de transformar
um trabalho como este, que se pretende ousado, em um texto no muito
interessante de fico jurdica. Logo, no queremos comparar o que no pode
ser comparado, por diversos motivos: dimenso territorial, histria, cultura,
tradio, etc.
Doutrina
No h dvidas de que o federalismo de cooperao, nos termos em que se encontra concretizado

na prtica poltica de alguns pases como o Brasil, e na forma como exposto pelos estudiosos, j
representa um claro aprimoramento diante da tendncia centralizadora que vem retomando espaos
nos tempos mais recentes. A ampliao do dilogo entre os entes federativos e a busca por solues
concatenadas tm fortalecido a ideia de que o desenvolvimento das partes deve representar um
esforo coletivo, encabeado pela Unio, e cujos atores devem ser os Estados e Municpios.
Todavia, preciso ir alm, ousar e garantir que as ordens locais (Estados-membros) e
perifricas (Municpios) tenham maior autonomia poltica e, especialmente financeira. Nesse
novo arranjo, a Unio ter um papel importante, mas num quadro restrito de propositora de
polticas pblicas, cuja atuao na seara econmica estar desenhada exclusivamente no
campo da gesto macroeconmica. Caber aos Estados-membros a construo dos projetos de
execuo que, concretamente, sero implementados pelos Municpios. Esses, sim, passaro
a ser os grandes protagonistas deste federalismo de ndole municipal, cujas razes e ganhos
sero tratados em captulo prprio.
Antes, porm, preciso considerar que a cooperao federativa somente ter a fora e a
independncia que dela se espera na medida em que pugnar por um federalismo financeiro.
O deslocamento e a atribuio de funes aos entes federativos pela Unio Federal so
passos importantes, na medida em que podem fornecer instrumentos de concretizao das
singularidades a partir de um escopo geral. Contudo, a simples subveno de poderes no
ser exequvel diante da escassez de recursos, e tendo em conta que a maior parte da receita
pblica auferida e gerenciada pela Unio. Desta feita, sem a repartio das atribuies
financeiras, seja mediante o deslocamento de competncias para a cobrana e utilizao
de receitas originalmente da Unio, seja por meio da transferncia direta de verbas para os
entes estaduais e, notadamente, municipais, sem quaisquer clusulas de condicionalidade
na aplicao dos valores, a fim de que o exerccio da democracia local seja suficientemente
capaz de escolher os rumos do dinheiro pblico.
3 Federalismo financeiro e equilbrio federativo econmico

No apenas a repartio de competncias (administrativas e polticas) o tema a ser examinado
pela teoria federativa, apesar de se tratar de assunto central. Questes relacionadas com o
sistema partidrio e a distribuio de prerrogativas tributrias so igualmente imprescindveis
85

compreenso das evolues pretendidas. Ademais, as relaes financeiras entre os entes

(federalismo financeiro) representam verdadeiras questes prejudiciais, visto que a insuficiente
partilha de receitas impossibilita o exerccio das demais competncias.45
Especialmente em pases das dimenses do Brasil e com claras desigualdades regionais, a
distribuio dos fundos pblicos (incentivos fiscais, emprstimos pblicos, receitas tributrias
e gastos da Unio e de suas estatais, por exemplo) ganha destaque na construo federal, pois
que o desenvolvimento dos entes depende, e muito, da transferncia destes recursos pblicos
extrados e concentrados na Unio.46 Esta uma realidade que no pode ser negligenciada, e
somente haver um federalismo equilibrado quando igualmente equilibrada estiver a balana
de receitas auferidas pelos entes federativos. No faz sentido se falar em distribuio de
competncias aos entes de um lado, e manuteno de recolhimento de receitas quase que
exclusivamente centradas na Unio, de outro.47
Todavia, uma distribuio desarrazoada de competncias financeiras e tributrias da Unio
aos entes federativos no resolve nem ameniza as disparidades econmicas existentes. As
consequncias de uma descentralizao nestes moldes, apenas aparentemente federativa, mas
avessa ao seu contedo cooperativo e equilibrado, poderia ampliar as desigualdades regionais
e favorecer os setores mais afeitos economia internacional, o que geraria mais fragmentao
e distanciamento regional, dada a imediata aproximao dos entes federados com o cenrio
externo, sem qualquer representao do interesse nacional, seno que munidos de demandas
particulares o que criaria um verdadeiro mosaico de interesses que em nada auxiliaria a
nao em sua tarefa de se fortificar enquanto unidade na esfera internacional.48
No se propem neste estudo alteraes esquizofrnicas, que seriam apenas necessrias para
fortalecer o discurso de centralizao dos poderes na figura da Unio, sob o argumento de
que nada de melhor existe. Nenhuma mudana deve ser feita aos sobressaltos, de maneira
abrupta e sem critrios, o que no impede que, com as devidas cautelas e reconhecimento da
pluralidade, sejam elas assumidas de forma responsvel e realista.
A verdade que a Carta Constitucional de 1988 falhou em dois aspectos: inicialmente, silenciou
em relao a qualquer estratgia de atuao financeira49 e esta circunstncia foi utilizada de
maneira escusa por alguns governos federais desejosos de concentrar ainda mais as arrecadaes
na figura da Unio; e, um segundo erro, foi ter amesquinhado do texto, por timidez ou avareza,
um plexo maior de autonomia financeira e tributria que deveria ficar nas mos dos entes
perifricos, mas concentra-se na figura da Unio Federal.
86
45
Cf. BARACHO, op. cit., p. 123.
46
Cf. BERCOVICI, op. cit., p. 14.
47
Sem esta autonomia financeira torna-se invivel falar em autonomia poltica dos entes que integram a federao. (Cf.
BARACHO, op. cit., p. 123).
48
BERCOVICI, op. cit., p. 19.
49
Idem, ibidem, p. 20. No mesmo sentido, mas com uma crtica acentuada, pondera Jos Luiz Quadros de Magalhes: Numa
federao descaracterizada, onde a centralizao tem sido regra, no momento em que a Unio devia atuar em competncia
de sua exclusiva responsabilidade como a de estabelecer polticas econmicas e sociais que permitam um desenvolvimento
equilibrado de todo o territrio da Federao, esta omissa (MAGALHES, op. cit., p. 33).
Este o cenrio em que emergem as mais virulentas guerras fiscais entre os Estados, cuja
repercusso pode ser sentida em todo o cenrio nacional e por todos os entes federativos.
o efeito domin que a desregulamentao (ou timidez) constitucional acarreta,50 o que s
faz recrudescer a essncia da organizao espacial federativa que, cunhada sob a gide da
descentralizao de poderes e na correlata oferta de condies materiais para o desenvolvimento
local, encontra atualmente na figura do Municpio a mais fiel expresso de sua razo original.
Este o passo seguinte desta investigao: apoiar a municipalizao do poder como forma de
fortalecer os laos de cidadania e assegurar a eficcia plena dos direitos humanos.
Doutrina
Antes, porm, vale seguirmos a doutrina de Baracho,51 quando o autor afirma a possibilidade
de se encontrar uma interessante sntese dos efeitos havidos entre a disparidade financeira e
poltica, e suas consequncias para a organizao federativa:
A repartio dos recursos financeiros e sua utilizao, nos dias de hoje,
constitui preliminar para apreciao da autonomia e interdependncia poltica.
Os sistemas financeiros orientam a evoluo do federalismo cooperativo, da
mesma maneira que a integrao das finanas pblicas leva estabilidade
econmica e ao bem-estar social, atravs da execuo das polticas pblicas
comuns. O federalismo contemporneo desenvolve-se atravs de complexos
mecanismos legislativos e regulamentares, sendo que na linguagem dos
equilbrios constitucionais, dentro do sistema federal, de grande importncia
o equilbrio financeiro que leva adoo das medidas necessrias sustentao
das atividades decorrentes do exerccio da atividade de governo. As finanas
federais devem permitir que cada nvel de governo beneficie-se dos recursos,
preservando, entretanto, autonomia financeira como condio necessria ao
exerccio da autonomia poltica. O federalismo financeiro deve observar os
princpios constitucionais de separao, autonomia e participao.
O comprometimento (poltico, social e econmico) exigido de cada ente federativo deve ser
proporcional ao montante de renda distribuda no cenrio plural da federao. Quando esta
relao entre comprometimento e distribuio de rendas se distancia, surge uma crise de
sobrecarga.52
Assim, as tcnicas de equilbrio constitucional guardam estreito lao com as relaes financeiras
havidas entre os membros do corpo federativo, pois ausentes as condies financeiras, vazio
estar o sentimento federativo, e o modelo no passar de simples forma sem contedo.
Parece claro que o problema que assola o federalismo brasileiro est menos numa tendncia
centrpeta do que na prpria estruturao interna de coordenao e distribuio de competncias.
50
Stphane Rials deixou consignada a posio, por ns compartilhada, de que a autonomia normativa dos entes colegiados encontrase em razo direta com a autonomia financeira que estes mesmos entes ostentam e, neste sentido, as polticas econmicas e
financeiras federal e federada passam a se empenhar numa relao integrada. Tambm no tema da distribuio das receitas, e
propondo um novo federalismo denominado de trialista (apud BARACHO, op. cit., p. 126).
51
52
RAMOS, Dirco Torrecilas. Federao: assimetrias e corrupo. Revista de Direito Constitucional e Internacional. So Paulo, ano
12, n. 49, p. 21, out./dez. 2004.
87

Se a forma de Estado guarda relao umbilical com as novas manifestaes da sociedade que
ela busca regular, a preocupao maior deve se deter em ampliar, de maneira responsvel e
gradativa, as tcnicas de desconcentrao de competncias, em especial no campo das finanas
pblicas e das prestaes assistenciais.53
Tal processo deve ocorrer sem maiores sobressaltos ou investidas de inopino, sob pena de
ampliar as ranhuras j existentes nas relaes entre o rgo federal e os membros federativos. O
momento de planejamento de metas e, principalmente, discusso sria acerca da distribuio
de fundos pblicos suficientes para robustecer o pacto federativo. A regular descentralizao
deve, antes de tudo, contar com o compromisso da Unio que, neste contexto, desempenha
papel indispensvel neste processo de transio que, ao final, ter no Municpio o grande
protagonista nesta nova fronteira no campo da teoria federalista.
4 Municipalizao do poder: do avesso do federalismo para um

federalismo ao avesso
At este ponto foram apresentadas ideias de renovao do federalismo, consistentes na busca por
reforar (para uns) ou ressuscitar (para os mais rduos crticos do sistema vigente) o sentimento
federativo. Este o ponto de encontro entre a teoria e a prxis, momento em que as ideias
forjam sua concretizao. No sentimento encontra-se a face axiolgica do federalismo, e este
ser mais importante e respeitado na medida em que suas premissas forem reconhecidas e
aceitas pela comunidade que dele se aproveita. Em outras palavras, a fora do modelo federal
est em razo de proporo direta com o sentido que a populao de uma dada nao lhe
atribui. Trata-se de uma relao de dependncia, sem a qual o edifcio terico solapa e d
ensejo a outras formas de organizao, no raro de carter centralizador e autoritrio.
O ponto de saturao do federalismo brasileiro tem na fragilidade deste sentimento a sua causa
imediata, sem com isso desconhecer as demais causas mediatas que foram alinhavadas nos captulos
anteriores (a deficiente distribuio de competncias constitucionais e a sofrvel repartio de receitas
tributrias entre os entes federativos). Pensar em instrumentos para robustecer este sentimento
federativo no seno o mais importante remdio para curar as sangrias existentes no sistema. E
nada mais adequado e prprio a este tema do que se falar em municipalizao do poder.
Isso porque no h como conceber um verdadeiro federalismo sem que suas premissas estejam
reconhecidas pelos cidados e, especialmente, sem que estes mesmos cidados possam se sentir
reconhecidos pelo Estado. Quanto mais distantes as esferas de poder, quanto menor o estmulo
participao nas decises polticas, quanto mais fragilizado for o exerccio democrtico,
tanto menor ser o sentimento federativo e maiores sero as ranhuras do sistema. Carente de
reconhecimento social, vazio estar de contedo, pois federalismo sinnimo de disperso
53
88
Observa Gilberto Bercovici (op. cit., p. 23) que at hoje a poltica federal foi marcada pela simples incluso de dispositivos
constitucionais, obrigando os membros a responder pelas polticas sociais sem a correlata contrapartida de vinculao financeira,
como nos casos do ensino fundamental (Emenda Constitucional n. 14) e dos servios pblicos de sade (Emenda Constitucional
n. 29).
(orquestrada) do poder no exato interesse de fazer com que todos, e cada um, sintam-se, ao
mesmo tempo, parte integrante de algo que lhes comum e particular.
No Brasil, apesar dos avanos que a Constituio de 1988 buscou imprimir ao tema, observa-se
com facilidade a exaltao da unidade que, na maioria das vezes, no corresponde ao reforo
da pluralidade. No de hoje que o poder central busca ser onipresente, expandindo suas
foras de influncia por todas as esferas de poder, sob o manto de guardio do desenvolvimento
nacional. O Governo Federal com sua semissacralidade utiliza os meios de comunicao de
massa para fixar uma imagem de proximidade, enquanto, na verdade, est distante quando a
carncia do povo exige medidas emergenciais.
Doutrina
Um dado pode elucidar ainda mais a questo: o evento democrtico de maior relevo no cenrio
brasileiro no a eleio dos Governadores de Estado, qui, dos Prefeitos Municipais, mas o
pleito para o cargo de Chefe do Executivo Federal aquele que mais holofotes atrai. Passam-se
quatro anos discutindo o que est bom e o que pode melhorar no mbito federal, quem ser
o prximo presidente ou quem so os possveis concorrentes ao cargo. Pouco se fala do pleito
estadual, e quase nenhum ibope possuem as eleies municipais. Deposita-se uma grande
dose de energia e expectativa nas instncias mais distantes da realidade do cidado, e para
quem a diversidade no seno que a outra face da moeda.
A Unio Federal no a figura adequada para atender s particularidades, e nem foi idealizada
para isso. Ao planificar expectativas to plurais, o processo democrtico centralizado54 na figura
da Unio acaba por fomentar uma frustrao poltica coletiva que vai se escalonando por
todas as demais esferas do poder. Processo semelhante vem ocorrendo no plano estadual, com
maior incidncia nos Estados-membros cuja complexidade da mquina administrativa muito os
aproxima da organizao da Unio Federal.
Com isso se quer afirmar que o problema do alheiamento poltico da sociedade brasileira est
na invisibilidade que a administrao central e as administraes locais (estaduais) esto
destinando populao. Cidados no so projetos polticos e projetos nem sempre so
destinados diretamente aos cidados. A macroeconomia importa ao cidado, assim como os
vultosos investimentos em aeroportos, estradas, portos e demais obras de infraestrutura, mas
nada disso acalenta a fome, aquece do frio, ou fornece os meios de participao mais prxima
do poder. A estrutura estatizante impede a construo de indivduos autnomos, conscientes de
si mesmos e tambm do ambiente plural55 que os circundam, sbios de suas atribuies sociais
e imbudos em bem exerc-las no mbito poltico.
54
Buscando um temperamento da crtica, at para no se cair no extremo oposto, que desvirtuaria a essncia equilibrada que
buscamos sustentar, colacionamos trecho do pensamento de Baracho:As democracias de poder aberto no podem aceitar o
entendimento schmitiano de que os interesses da sociedade colidem ou so incompatveis com os interesses superiores do
Estado. A auto-organizao da sociedade no exclui o princpio da unidade poltica, desde que a unidade que se procura, por
meio do consenso, a que se efetiva na pluralidade. (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade:
conceito e evoluo. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, v. 200, p. 24, abr./jun. 1995).
55
Para isso, necessrio que estes mesmos indivduos sintam-se os verdadeiros atores da cena social, artfices da obra coletiva a
ser produzida e da qual os frutos sero igualmente por eles colhidos e consumidos. A abstrao e o distanciamento das instncias
de poder tendem a tornar os cidados alheios aos processos decisrios, pois igualmente alheio encontra-se o Estado quanto s
singularidades que lhes presente. Quando o cidado se torna invisvel para o Estado, a figura do Estado imediatamente vai se
esmaecendo do plano da conscincia at se eclipsar por completo. Neste estgio, o sentimento de coisa pblica j no passa de
um termo enciclopdico carente de sentido.
89

no exerccio da diversidade que o federalismo ps-moderno, complexo pela estrutura de seus

entes, e que se pretende mais eficaz pelas exigncias de uma sociedade cada vez mais consciente
de seus direitos, encontrar o mote para sua reformulao. E isso depende de ousadia, pois
urgente que se passe do avesso do federalismo, centrado na unidade representada pela Unio
e tambm pela burocratizao excessiva da mquina estadual, para um federalismo ao avesso,
cuja maior tarefa estar em contemplar a diversidade, fazer emergir o sentimento federativo e
o apreo pela democracia, facilitar a fruio dos direitos humanos e dar vazo s expectativas
de uma nao que clama por justia social. Para isso, o maior protagonista ser o Municpio.56
A verdade que Estado e sociedade estabeleceram no cenrio poltico atual uma relao de
comensalismo em que nem um nem outro coexistem validamente de forma apartada. Isso no
invalida a circunstncia de que a sociedade moderna no mais tolera uma engenharia administrativa
e burocrtica carregada, polarizada e desajustada. Nesse sentido, Michael Crozier57 considera
que a sociedade nasceu inteligente e evoluda, mas acabou sendo embrutecida pelo Estado.
A excessiva burocratizao da mquina governamental impede o reconhecimento estatal dos
avanos sociais e, na ausncia de condies para acompanhar tal processo, o Estado se apresenta
de maneira paradoxal,58 pois ao mesmo tempo reconhece que no regula o que deveria e da forma
como caberia e, por outro lado, regula o que desconhece ou identifica apenas de maneira parcial,
dada a multiplicidade da vida social e a distncia dos centros de regulao.
A proximidade das fontes de poder, a menor complexidade da mquina administrativa local, a
maior possibilidade de acompanhamento dos processos decisrios (seja pela proximidade fsica,
seja pela relao imediata de interesses) e de participao direta na formao da vontade coletiva,
so apenas alguns dos elementos levantados a favor de uma descentralizao de competncias
constitucionais verdadeiras que tenha como principal destinatrio o ente municipal.59
No seio da sistemtica federativa, o localismo governamental assume destacada projeo, j
que os governos perifricos devem se comprometer com a reduo das desigualdades sociais e
com a promoo de uma melhor qualidade de vida. a partir dos nveis mais escalonados do
modelo federativo que ocorrem o efetivo processo de concretizao dos direitos humanos e de
90
56
Estudando o papel do Municpio no sistema federativo brasileiro, Michel Saad pesquisou o processo de formao da conscincia
municipalista, concluindo que ela nasceu de forma natural, pois que favorecida pela formatao administrativa empregada
por Portugal no ento Brasil Colnia. Neste sentido, a conscincia municipalista brasileira foi se desenvolvendo quase que de
forma natural, haja vista que num pas com as dimenses territoriais do Brasil, a centralizao do poder dificultaria o prprio
desenvolvimento econmico e social, isso sem falar nos problemas que decorreriam da difusa prestao dos servios pblicos.
Isto , a prpria estrutura colonial instalada pela metrpole portuguesa no Brasil, fundada no sistema de capitanias hereditrias,
estimulava a descentralizao de atribuies, necessrias a ensejar um desenvolvimento irradiado por todo o territrio, seja
pela dimenso continental da colnia, seja pela maior racionalizao do modelo exploratrio aqui implantado. (SAAD, Michel. O
Municpio na federao brasileira. Revista Doutrinria. Rio de Janeiro, ano IV, n. 4, p. 101, 2001).
57
Apud BARACHO, Princpio da subsidiariedade, p. 23.
58
Considerando os paradoxos que marcam as relaes entre os entes e, de igual modo, a necessidade de coexistncia harmnica
entre eles, Marta Arretche esclarece que o processo de descentralizao de polticas sociais marca um destes aparentes
paradoxos, uma vez que o sucesso da empreitada depende da agilidade e perspiccia institucional e administrativa do Governo
federal, pois dele partiro as diretrizes organizativas para a implementao das polticas descentralizadas nos entes federativos
(Apud BERCOVICI, op. cit., p. 23).
59
A busca pela construo de espaos de dilogo para o desenvolvimento do processo democrtico s poder ocorrer em dimenses
menores de poder, onde a democracia possa ser exercida de forma direta e participativa (Cf. MAGALHES, op. cit., p. 38).
reconhecimento da pluralidade.60 Um processo de efetiva descentralizao, ao mesmo tempo

em que atualizar o paradigma federativo brasileiro com as novas exigncias de transformao e
mutao sociais, dignas de um esforo governamental prximo e atuante, tambm impulsionar
os movimentos de evoluo de que as comunidades tanto carecem.61
Doutrina
A defesa do poder municipal longe de representar uma reao forma federativa de Estado
representa, isto sim, um reforo no sentido de contemplar a prpria essncia do Estado Federal, e
mesmo os fundamentos do Estado Democrtico encontram-se na dependncia da descentralizao
do poder, conferindo aos municpios mais competncia e fazendo com que o cidado reforce
cotidianamente sua posio na sociedade por meio do processo democrtico.62
Toda esta inverso de polos do federalismo deve vir acompanhada de um esforo de desprivatizao
da mquina pblica, notadamente na esfera municipal, a partir da efetivao do espao pblico
e do florescer da conscincia pblica. E apresentando similar preocupao com a reconstruo
do sentimento federativo esvaziado pela centralizao do poder, Magalhes63 acentua a chave
desta retomada na figura do Municpio, pois
alm de direitos, necessrio o sentimento de se sentir cidado, ou seja,
de se sentir parte de uma comunidade e se interessar pela sua construo e
permanente evoluo. Este sentimento no se constri facilmente e o espao
em que ele pode se desenvolver mais facilmente o Municpio. O Municpio
o espao da cidadania.
necessrio uma verdadeira revoluo nas bases do poder local,64 pois sem isso no ser
possvel a construo de uma cidadania efetiva, e toda a construo humanstica do direito
estar fadada ao fracasso. Como observa Magalhes:65 O modelo constitucional de organizao
do Estado e da sociedade deve permitir que o processo democrtico legitimador das mudanas
permanentes, se efetive de forma eficaz [...].
60
As mutaes estruturais e qualitativas da sociedade contempornea conduz a questionamentos sobre o conceito de pluralismo.
O pluralismo no apenas uma maneira nova de afirmar a liberdade de opinio ou de crena. um sistema que vincula a
liberdade na estrutura social, no objetiva desvincular o indivduo da sociedade. O pluralismo conduz ao reconhecimento da
necessidade de um processo de equilbrio, entre as mltiplas tenses na ordem social. O Estado pode chamar a si a tarefa de
promover a deciso, assumindo, inclusive, a legitimidade do conflito. O poder do Estado no deve estar assentado em base
unitria e homognea, mas no equilbrio plural das foras que compem a sociedade, muitas vezes, elas prprias rivais e
cmplices. (BARACHO, op. cit., p. 24).
61
Na lapidar lio de Baracho, o melhor clima das relaes entre cidados e autoridades deve iniciar-se nos municpios, tendo
em vista o conhecimento recproco, facilitando o diagnstico dos problemas sociais e a participao motivada e responsvel
dos grupos sociais na soluo dos problemas, gerando confiana e credibilidade. As polticas pblicas, atravs da estrutura e
operaes do governo local, tomam nova conscientizao, com referncias ao conceito poltico do federalismo. (BARACHO, op.
cit., p. 33-34).
62
Neste sentido so as palavras de Jos Luiz Quadros de Magalhes: O modelo de valorizao do poder em um espao territorial
menor est vinculado ideia de espao econmico, cultural e poltico que fundamente a unidade municipal, e sua viabilidade
econmica deve ser fator primeiro a ser observado na recomposio dos municpios brasileiros, possibilitando a construo
de uma nova federao onde os municpios cumpram o papel mais importante de construo de uma democracia, e de uma
cidadania plena de sua populao. (MAGALHES, op. cit., p. 34).
63
MAGALHES, op. cit.,p. 42.
64
MAGALHES, op. cit., p. 33.
65
Idem, op. cit., p. 37.
91

A efetivao de um projeto slido e verdadeiro de municipalizao do poder passa por uma

reviso das matrizes constitucionais, a fim de que se afastem da perspectiva egostica do poder,
para se fundar numa cidadania de base territorial, menor na dimenso, mas muito mais extensa
e profunda de contedo.
possvel vislumbrar trs modelos de valorizao do Municpio na federao:66 (i) a previso
de um novo sistema de governo para os municpios; (ii) a federalizao dos municpios; e (iii)
miniaturizao dos Estados-membros.
O novo sistema de governo preconizado para os municpios, proposta que nos parece muito
interessante e factvel, denominado de Diretorial. Este sistema de governo j adotado em
instncias locais por pases nrdicos, como ressalta Magalhes. Em linhas gerais, o Diretrio
Municipal seria formado por um rgo colegiado representante da sociedade local, composto
por tcnicos e demais membros de reputao considerada pelos cidados da circunscrio
municipal. Este corpo executivo, superando o paradigma personalista, seria eleito diretamente
pelo povo ou indiretamente pelo parlamento.67
Complementando esta proposta, Magalhes sugere a criao do cargo de ombudsman68 (tambm
conhecido como Ouvidor ou Provedor de Justia) e a ampliao dos mecanismos de referendo
e plebiscito, a fim de robustecer o sentimento federativo e democrtico, oportunizando que a
populao opine diretamente acerca das questes de seus interesses e, com isso, possa sentirse parte integrante e voz ativa das mudanas necessrias e da gesto da mquina pblica.
O obstculo que se coloca na aplicao desta proposta, isto , do estmulo de que os prprios
municpios escolham qual o sistema de governo que melhor atende a suas peculiaridades e interesses,
vem do argumento de que tal liberdade poderia impor alteraes na forma federativa de Estado e na
dinmica da diviso de Poderes, no caso do Municpio, entre os Poderes Legislativo e o Executivo.69
Aparentemente, qualquer tentativa de se alterar a forma federativa de Estado encontra, no atual
texto constitucional (art. 60, 4, I), uma barreira aparentemente intransponvel. Contudo, com
razo, Jos Luiz Quadros de Magalhes70 afirma que no h no sistema constitucional ptrio
92
66
MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Um novo Municpio: federao de municpios ou miniaturizao dos Estados-membros. Revista
da OAB, [S.l], ano XXVI, n. 62, 1996.
67
Idem, ibidem, p. 41.
68
O ponto central da ideia do ombudsman a fiscalizao da atividade administrativa, sendo que o que sugerimos quando da sua
introduo no Brasil, que este no se torne apenas mais uma cpia de instituies que foram criadas em outras naes com
histria e culturas diferentes. (MAGALHES, op. cit., p. 45).
69
O STF, por meio do princpio da simetria, vem buscando homogeneizar os sistemas de governo da Unio e, no exemplo, dos
Estados-membros. Esta situao, por certo, poder ser encetada para os municpios nos casos de propostas de alterao que
visem a flexibilizar, ou mesmo alterar, as caractersticas do modelo presidencialista em mbito local. Neste sentido, MENDES,
COELHO e BRANCO: A adoo de medidas parlamentaristas pelo Estado-membro, quando no mbito da Unio se acolhe o
presidencialismo, tambm imprpria, por ferir o princpio da separao de Poderes, como desenhado pelo constituinte federal.
As frmulas de compromisso entre ambos os regimes somente podem ser estabelecidas na Constituio Federal. (Curso de
direito constitucional, p. 767). Na pgina seguinte, os autores deixam registrado que o princpio da simetria no possui carter
absoluto. Contudo, fica patente a restrio na capacidade de auto-organizao dos entes federativos.
70
MAGALHES, op. cit., p. 35.
vedao de emendas que procurem aperfeioar ou aprofundar a forma federativa

brasileira, no sendo vedada a supresso do texto constitucional de definies
dos sistemas de governo ou mesmo de sua alterao para um sistema, que
embora no coincidente com o sistema da Unio ou mesmo dos Estados [o autor
est sugerindo a introduo do sistema Diretorial no mbito dos municpios],
permita o melhor funcionamento da democracia na menor esfera estatal, onde
o poder deve ser mais forte e democrtico.
Doutrina
Segundo a proposta de federalizao de municpios, os Estados-membros deixariam de ser entes

federados e se transformariam em regies administrativas, com atribuies para coordenar polticas
de investimentos e gerenciar o desenvolvimento de polticas macroeconmicas e de desenvolvimento
regional e metropolitano. No h dvidas de que este modelo demanda uma intensa alterao
constitucional,71 contudo, tem a vantagem de conferir ao ente municipal todo o valor poltico que,
nos termos aqui expostos, deve fazer jus. Neste contexto, o equilbrio federativo permaneceria
mantido, apenas ocorrendo um novo escalonamento de competncias constitucionais.
Assim, a Unio ficaria com a responsabilidade de organizar as macropolticas da nao,
estabelecendo parmetros gerais de atuao que, inevitavelmente, devero ser preenchidos
pelos Estados-membros e Municpios. Os Estados-membros seriam os entes competentes para
o diagnstico de singularidades de suas reas e posterior construo de projetos, cabendo ao
Municpio, a autonomia para bem aplicar os projetos em sua rea e, especialmente, competncia
para gerenciar recursos prprios condizentes com suas atribuies e necessidades.72
No terceiro modelo apresentado, restaria ao Estado-membro concentrar, no plano
socioeconmico, todo o poder decisrio em seu territrio. Por seu turno, a miniaturizao
de Estados-membros no demanda grandes alteraes na estruturao dos municpios, mas,
por outro lado, exigiria um esforo poltico de desmembramento dos Estados-membros, para
que estes se tornem territorialmente menores. As novas demarcaes deveriam considerar as
peculiaridades sociais, culturais e econmicas das comunidades interessadas.73
A teoria j vem trabalhando pelas mudanas, e resta que as prticas polticas as recepcionem
antes do deterioramento total do federalismo e do sentimento que lhe d contedo. Isso, sem
se falar no descrdito poltico, motivado pela carncia democrtica, e na ainda insuficiente
eficcia dos direitos humanos. preciso mudar para que o Estado Democrtico de Direito
brasileiro no passe de mera remio constitucional, sem fora viva.
71
MAGALHES, op. cit., p. 35. Um problema considerado pelo autor seria a representao do Municpio na federao, dada a
extenso do pas e o imenso nmero de municpios hoje existentes.
72
Jos Luiz Quadros de Magalhes adverte que a federalizao de municpios no de simples concretizao, pois implicaria
na modificao de toda a estrutura municipal existente, o que teoricamente pode aparecer como necessrio e urgente, esta
ideia pode estar na verdade muito distante da real possibilidade de implementao. O que nos faz retornar ideia de simples
modificao nas competncias, conforme esto divididas na Constituio, reforando muito o poder municipal, e transformando
o seu sistema de governo ou talvez simplesmente deixando que o Municpio mesmo decida em sua Constituio o que melhor se
adequa sua cultura e histria (op. cit., p. 36).
73
Idem, ibidem, p. 36. Sem ignorar o papel da Unio na conduo das polticas macroeconmicas de investimentos pblicos e
privados, este modelo poderia apaziguar situaes conflitantes do presente. Assim, a instalao de uma fbrica de automveis
em uma regio, no ser decidida por uma ridcula guerra fiscal de Municpios ou de Estados-membros, mas ser fruto de uma
poltica macro de desenvolvimento equilibrado do territrio nacional (op. cit., p. 36).
93

Bem caminhou Baracho74 ao ponderar que

os princpios fundamentais ou bsicos para uma melhor sociedade, na qual todos
possam viver, nem sempre realizam, concretamente, um nico tipo de sociedade
aceitvel para todos, desde que ser impossvel definir, para todas as pessoas,
exclusivo modo de vida e de viver. No se pode esquecer, que as pessoas so
complexas, como so as vrias formas de relacionamentos entre elas.
neste sentido que o trabalho pugna pela valorizao da diversidade, da pluralidade, sem se
descurar das tarefas a que se presta a unidade, pois partindo do reconhecimento de cada um
que ser possvel sedimentar um verdadeiro sentimento que nos una enquanto nao.
Referncias
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74
94
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SARAIVA, Paulo Lopo. Federalismo regional. So Paulo: Saraiva, 1992.
95

A desconstruo da tcnica da ponderao

aplicvel aos direitos fundamentais,
proposto por Robert Alexy: uma reflexo
a partir da filosofia de Jacques Derrida
Isabelle de Baptista
Mestre em Direitos e Garantias Fundamentais pela Faculdade
de Direito de Vitria (FDV). Graduada em Histria pela
Universidade Federal do Esprito Santo e em Direito
pelo Centro Universitrio Vila Velha. Docente no Centro
Universitrio Vila Velha (UVV). Advogada.
Resumo: Este artigo se prope a analisar a teoria de Robert Alexy, especialmente a tcnica da
ponderao aplicvel aos direitos fundamentais, a partir da leitura filosfica de Jacques Derrida
que prope a desconstruo como mtodo de trazer tona aspectos contraditrios dos textos
carregados de toda a tradio ocidental de pensamento. Tambm ser analisada a utilizao
da teoria de Alexy no Brasil, principalmente pelo Supremo Tribunal Federal, a partir de uma
interpretao desconstrutora.
Palavras-chave:
Ponderao.
Direitos
fundamentais.
Princpio
da
proporcionalidade.
Argumentao. Racionalidade. Desconstruo. Logocentrismo.

Abstract: This article aims to analyse Robert Alexys theory, specially the balancing technique
applicable to the constitucional rights, from the reading of Jacques Derridas philosophy, that
proposes desconstruction as a method of bringing up contradictory aspects of texts loaded with
the whole Western tradition of thought. There will also be analysed the use of Alexys theory
in Brazil, principally by the Supreme Federal Court, in the perspective of the desconstructive
interpretation.
Keywords: Balancing. Constitucional rights. Proportionality principle. Reasoning. Rationality.
Desconstruction. Logocentrism.
96

1 Introduo
A teoria elaborada por Robert Alexy , atualmente, considerada uma referncia para estudos na
rea da Filosofia do Direito, da Teoria da Constituio e para a prpria aplicao prtica do Direito,
uma vez que o julgador, por diversas vezes, no consegue decidir com base, unicamente, nas
regras postas pelo ordenamento jurdico. Em muitos casos, o julgador, para implementar a melhor
deciso, necessita interpretar e ponderar pela aplicao de princpios que, em determinado caso
concreto, esto em conflito. Assim, na apreciao de casos difceis o julgador deve ponderar ante
a tenso permanente existente entre interesses constitucionalmente tutelados.
A construo terica feita pelo filsofo do Direito alemo considerada como verdadeiro
divisor de guas para a moderna Cincia do Direito por permitir levar em considerao aspectos
negligenciados e afastados pelo positivismo jurdico e que tanto prejudicou o alcance da
finalidade precpua do Direito que a satisfao da justia, como o relevante valor dado aos
princpios constitucionais.
Segundo Alexy, o julgador deve buscar uma deciso racional diante de conflitos entre princpios
constitucionais que asseguram direitos e garantias fundamentais, tendo como parmetro
a anlise do princpio da proporcionalidade que se subdivide em adequao, necessidade
e proporcional idade em sentido estrito e fazer a opo pelo princpio que contenha o
mandamento que proporcione a satisfao de um dever ideal, j que princpios so comandos
de otimizao e, como tal, pressupe que algo seja realizado na maior medida possvel.
Nesse caso, para Alexy, estamos diante da lei da ponderao que consagra que quanto
mais alto for o grau de descumprimento de um princpio, maior deve ser a importncia do
cumprimento do outro princpio que est em conflito (ou seja, a proporcionalidade em sentido
estrito). O detalhe que para mensurar tal situao necessria a incidncia de uma carga de
argumentao.
No Brasil, a teoria de Alexy tem sido muito utilizada como referencial terico para os muitos
casos jurdicos (hard cases) em que o pano de fundo a discusso e apreciao de causas que
envolvam conflitos de princpios.1 Todavia, uma das crticas que ser travada neste artigo
demonstrar como teorias construdas sob determinado referencial jurdico, social e histrico
aplicado em outro ordenamento jurdico sem qualquer tipo de contextualizao.
Para tanto, a reflexo crtica da teoria de Robert Alexy, principalmente no que tange tcnica
da ponderao ser feita a partir da leitura da filosofia de Jacques Derrida, essencialmente em
relao metodologia por ele denominada de desconstruo.
1
Cite-se, a ttulo meramente exemplificativo, os seguintes julgados: ADI 2716-6/RO, Relator Ministro Eros Grau, DJ de 07/03/2008;
ADI 3070-1/RN, Relator Ministro Eros Grau, DJ de 19/12/2007; ADI 3305-1/DF, Relator Ministro Eros Grau, DJ de 24/11/2006;
ADI 3112-1/DF, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJ de 26/10/2007; ADI 3689-1/PA, Relator Ministro Eros Grau, DJ de
29/06/2007; ADI 2240-7/BA, Relator Ministro Eros Grau, DJ de 03/08/2007; ADI 3489-8/SC, Relator Ministro Eros Grau, DJ de
03/08/2007; ADI 3316-6/MT, Relator Ministro Eros Grau, DJ de 29/06/2007; AC0 876-MC-AgR/BA, Relator Ministro Menezes
Direito, DJ de 01/08/2008.
97

julho | agosto | setembro 2010 | v. 76 n. 3 ano XXVIII
Derrida, ao longo de sua vasta obra, empreende algo aparentemente ambicioso: questionar os
elementos tradicionais do pensamento ocidental, numa abordagem que no sugere a remoo
ou a extino dos elementos e paradoxos existentes, mas, to somente, revel-los, traz-los
tona. E neste sentido que a presente investigao caminhar. No se trata de condenar morte
a teoria desenvolvida por Alexy, mas de evidenciar os pontos incoerentes e controversos, acima
de tudo se observados sob a perspectiva da incidncia de uma teoria no ajustada propriamente
realidade brasileira. preciso enfrentar tal temtica, pois em nome da ponderao, do
balanceamento, verdadeiros direitos e garantias fundamentais podero, legitimamente, serem
relativizados pelo Poder Judicirio.
Este artigo se prope a realizar um dilogo entre os contornos tericos da filosofia de Jacques
Derrida enfocando seus aspectos fundamentais e a discusso desconstrutora que tece
principalmente em relao ao direito e lei, com base na obra Fora de lei: fundamento
mstico da autoridade, juntamente com os pontos essenciais da teoria desenvolvida por Alexy,
para, finalmente, realizar a tarefa de desconstruir pontos contraditrios e obscuros da teoria
desse grande filsofo do Direito da atualidade. Derrida, ao efetuar a desconstruo da lei e do
direito, demonstra que a fora para a criao do direito compreende um ato de violncia, uma
vez que no h comprometimento com o justo, mas reflete um ato de autoridade.
Assim, apresentados os fundamentos tericos imprescindveis para a compreenso da discusso
central do presente artigo, compete evidenciar, a partir de uma reflexo filosfica derridiana,
como a teoria de Robert Alexy possui profundas deficincias, principalmente se analisada e
aplicada ao sistema jurdico brasileiro sem qualquer tipo de contextualizao.
2 Desconstruir a teoria de Robert Alexy

2.1 Desconstruindo a Teoria da Argumentao Jurdica
Antes de adentrarmos ao tema deste captulo, mister apresentar, sinteticamente, as bases
da filosofia de Jacques Derrida (1930-2004). O filsofo argelino dedicou-se a efetuar severas
crticas aos aspectos fundamentais do pensamento ocidental. Sua obra no compreende uma
filosofia sistemtica, com contornos metodolgicos, conceitos e definies bem definidos. Ao
contrrio, tece sua abordagem filosfica atravs da identificao de aporias e neologismos
prprios. Sua filosofia baseia-se num processo de leitura com outras obras ou de situaes em
que efetua um dilogo crtico.
O resgate do movimento e da criatividade so as grandes pretenses do filsofo, em contraposio s
leis do pensamento ocidental, que so: a simplicidade, pois em tudo existe uma realidade essencial,
desprovida de qualquer contradio; homogeneidade, ou melhor, tudo possui uma mesma substncia
ou ordem; e separada e distinta de qualquer complexidade que envolva a discusso sobre a origem e
a conscincia de si. Tudo o que est fora dessas leis, tende a ser excludo. Dessa forma, exclui-se
a complexidade, a mediao e a diferena, passando a serem tratados como impureza.
98
Outro trao caracterstico do pensamento moderno a instituio de conceitos sempre voltados

para significados apresentados de forma dual: sensvel/inteligvel, ideal/real, interno/externo,
bem/mal, bom/ruim, fico/verdade, natureza/cultura, fala/escrita, atividade/passividade
etc. Para fazer a crtica a esse dualismo to presente na metafsica ocidental, Derrida prope a
noo de diffrance, melhor traduzido para o portugus como diferena, que remete tanto s
diferenas semnticas, genricas, histricas, tnicas, culturais como tambm prorrogao do
sentido final, da verdade estabelecida, de forma que no h uma verdade e sim sua construo
permanente e infinita, diante da impossibilidade de deter a verdade em uma positivao. H
sempre movimento para re-introduzir a negatividade da dvida, que propositadamente empurra
a anlise da verdade sempre para frente.
Doutrina
Toda noo de verdade, na concepo nascida do logos, que gera uma racionalidade
hegemnica, simplista e homognea que o alvo da crtica de Derrida e que denominou de
logocentrismo.
Derrida tambm contesta o papel da escritura como ocupante de um papel secundrio em
relao fala. Comumente, a fala associada razo e racionalidade (aqui utilizada com
a noo grega de logos) e a voz aceita como a mais prxima da verdade, por refletir a
conscincia individual. A escritura, por sua vez, considerada como secundria ou suplemento
da voz por se tratar de uma tecnologia criada humanamente.
A importncia desse movimento de desconstruo a ampliao dos quadros de referncia que
normalmente moldam nossas concepes e so tidas como verdades e acabam por proporcionar
uma restrio em nossa compreenso do mundo.
A separao entre o discurso e a escrita insustentvel para Derrida. O que est subjacente a
este entendimento incessante trabalho filosfico de trazer tona situaes que aparentemente
so negligenciadas se vistas sob o olhar da simplicidade e da unidade. A escritura, em seu
sentido mais estrito, virtual (como aquilo que no se realizou, mas possvel de se realizar),
e no um reflexo secundrio e fenomenal. A escritura no apenas reflete o que foi produzido,
numa viso simplesmente subsuntiva, mas o que torna a produo possvel.
Essas consideraes so essenciais para proceder desconstruo da teoria proposta
por Robert Alexy. Inicialmente, cabe contextualizar a produo terica desse importante
jurista da atualidade. Segundo o relato do prprio autor no Prefcio obra Teoria da
Argumentao Jurdica, o Tribunal Constitucional Federal da Alemanha exigiu, mediante a
Resoluo de 14 de fevereiro de 1973, que as decises dos seus juzes deveriam basear-se
em argumentaes racionais.
Ento, a questo foi saber o que racional ou se a argumentao jurdica racional algo que
interessa no apenas aos juzes do Tribunal Constitucional Federal alemo e, tambm, a toda
a comunidade jurdica e ao cidado ativo na seara poltica. Para Alexy, a possibilidade de uma
99

argumentao jurdica racional depende no s para o carter cientfico da Cincia do Direito,

mas tambm para a legitimidade, das decises judiciais. Dessa forma, prope na sua obra
Teoria da Argumentao Jurdica de 1976, como deve ser entendida a argumentao jurdica,
como se efetua e com que alcance ela possvel.
Tambm foi um marco para Alexy a questo do novo carter assumido pelos direitos fundamentais
no Estado Democrtico de Direito, em virtude da positivao desses direitos nas constituies
modernas, com vigncia imediata e, acima de tudo, o amplo controle feito por meio do Tribunal
Constitucional Federal alemo.
Dessa forma, Alexy se preocupou em dar a devida interpretao racional a esses direitos e visualizou
a necessidade de mtodos especficos para interpretao e aplicao dos direitos fundamentais,
em razo da grande vagueza das formulaes dos catlogos desses direitos. Nesse contexto,
publica sua importante obra denominada Teoria dos Direitos Fundamentais em 1985.
Quanto a esse aspecto, estamos diante da situao denominada por Derrida como logocntrica,
ou seja, por mais que haja contribuio para o Direito, a nsia da fidelidade racionalidade,
importa na produo de uma simplicidade, homogeneidade e esgotamento da real complexidade
dos fenmenos jurdicos, extremamente prejudicial, pois se trata, na verdade, de estarmos
diante de uma nova roupagem camisa de fora conferida pelo positivismo ao Direito de
completa vinculao formalidade, mas, agora, com a utilizao de um discurso de satisfao
e efetivao da justia.
de se questionar at que ponto o juiz ao decidir com base na incidncia de argumentos opta
pela deciso mais racional. Ora, a linguagem, como nos adverte Derrida, composta de
elementos que vo muito alm dos aspectos externos que envolvem o significante2 e o significado3
dos signos, mas envolvem aspectos internos que so arquitetadamente ocultados. Dessa forma,
possvel que o magistrado leve em considerao elementos internos que importem na opo
de um argumento em detrimento do outro, favorecendo a ocultao dos reais elementos que
levaram ao seu convencimento.
O argumento envolve um aspecto pouco levado em considerao: a persuaso. Nesse sentido,
o nvel de questionamento se amplia ainda mais, diante da dvida de se saber aferir com
preciso at que ponto o magistrado no persuadido por conta de uma carga de valorizao de
argumentos artificiosos capazes de interagir no processo de formulao da deciso jurdica.
Segundo Alexy, a argumentao jurdica leva em considerao os vetores deontolgicos bsicos
das questes prticas: ordenar, proibir ou permitir, assim, a argumentao jurdica um caso
especial de argumentao prtica em geral, mas se torna especial pelo fato de estar situada
sob uma srie de vnculos institucionais que se pode caracterizar como vinculao lei, ao
precedente e dogmtica, que se configuram como limites ao julgador.
100
A imagem acstica, ou seja, a impresso psquica do som na reproduo de um signo.
O conceito da representao do signo.
Dessa forma, o magistrado para efetuar a argumentao prtica limita-se lei, ao precedente
e dogmtica para alcanar assim a deciso mais racional. Mas a pergunta que se coloca: ser
racional ter coerncia com a verdade? Derrida, ao criticar o que denominou de logocentrismo,
ou seja, o imprio do logos, demonstra que em nome da razo no h qualquer comprometimento
com a verdade. A forma se torna mais relevante que a prpria verdade. Nesse sentido, como
aferir que o julgador no est diante de uma verdade racionalmente construda? Logo, a dvida
permanece: at que ponto a teoria de Alexy, de fato, considerada um avano em relao ao
positivismo de Kelsen e Hart.
Doutrina
2.2 Desconstruindo a Teoria dos Princpios e a Tcnica da Ponderao

Alexy aperfeioa a construo terica elaborada por Ronald Dworkin, filsofo do Direito de
Oxford, que iniciou uma grande discusso jurdica a respeito do seguinte questionamento: para
cada caso jurdico, h uma nica resposta correta?
A tese de Dworkin contrape-se ao sistema de regras positivas de Kelsen e Hart em que o
sistema jurdico composto por regras, regras vlidas e/ou eficazes. Se diante da vagueza da
linguagem da norma e diante de casos no regulados por leis positivas, neste espao vazio,
no cabe ao juiz agir de forma subjetiva, levando em considerao a utilizao de mtodos.
preciso buscar no sistema de regras a resposta, utilizando-se de critrios como o hierrquico,
lex superior derogat lex inferiorem; o critrio da especialidade, lex specialis derogat lex
generalis; e o critrio cronolgico, lex posterior derogat lex priorem.
Dworkin, contrapondo a esse modelo de regras do sistema jurdico, prope um modelo de
princpios. Por este modelo, o sistema jurdico composto por regras e, tambm, por princpios
jurdicos que devem permitir que o julgador encontre uma nica resposta correta nos casos em
que somente as regras no determinam a nica resposta correta. Esse julgador, Hrcules,
dever ser capaz de decidir com habilidade, sabedoria, pacincia e com perspiccia, portanto,
apto a encontrar a nica resposta correta.
Para Alexy, a teoria de Dworkin estabelece uma grande quantidade de questionamentos e intenta
aperfeioar tal teoria, propondo a (i) Teoria dos Princpios e a (ii) teoria da argumentao
Jurdica, que leva em considerao o critrio de razo prtica.
A teoria dos princpios um dos principais aspectos da teoria de Robert Alexy. Segundo ela, as
normas constitucionais que asseguram os direitos fundamentais so distinguidas entre dois tipos
de normas: as regras e os princpios. Tanto as regras como os princpios devem ser compreendidos
como normas porque ambos dizem o que deve ser. Isto , ambos podem ser formulados com a
ajuda das expresses denticas bsicas de ordem (mandado), de permisso e de proibio.
Para ele, os princpios poderiam ser caracterizados como mandados ou ordens de otimizao
(optimierungsgebote). Nas palavras de Alexy, os princpios so normas que ordenam que algo
seja realizado na maior medida possvel, dentro das possibilidades jurdicas e reais/tticas
101

existentes.4 Ou seja, os princpios so mandados de otimizao que podem ser cumpridos em

diferentes graus e na medida devida do seu cumprimento, dependente das possibilidades reais
e concretas, como tambm das possibilidades jurdicas existentes no momento da aplicao
efetiva do princpio.
J em relao s regras, ocorre o contrrio. As regras so normas que exigem um cumprimento
pleno e que podem ou no ser cumpridas. Caso a regra seja vlida, logo obrigatrio fazer
exatamente o que ordena, nem mais nem menos, portanto, as regras contm determinaes no
campo do ftico e juridicamente possvel.
Por todo o exposto, conclui-se que, se a norma a ser aplicada exige a maior medida possvel de
cumprimento em relao s possibilidades jurdicas e fticas, estamos diante de um princpio.
Todavia, se a norma exige somente uma determinada medida de cumprimento, trata-se de uma
regra. Sobre essa temtica, esclarece Alexy:
A base do argumento de princpio forma a distino entre regras e princpios.
Regras so normas que ordenam, probem ou permitem algo definitivamente
ou autorizam algo definitivamente. Elas contm um dever definitivo. Quando
os seus pressupostos esto cumpridos, produz-se a consequncia jurdica. Se
no se quer aceitar esta, deve ou declarar-se a regra como invlida e, com
isso, despedi-Ia do ordenamento jurdico, ou, ento, inserir-se uma exceo
na regra e, nesse sentido, criar uma nova regra. A forma da aplicao da regra
a da subsuno. Princpios contm, pelo contrrio, um dever ideal. Eles so
mandamentos a serem otimizados. [...] A forma de aplicao para eles tpica ,
por isso, a ponderao.5
O critrio empregado por Robert Alexy afirma que entre regras e princpios existe no somente
uma diferena de grau, quantitativa, mas uma diferena de natureza qualitativa.
Os princpios no possuem um carter de definitividade e subsuno como as regras, mas ordenam
que algo deve ser realizado na maior medida possvel, levando em considerao possibilidades
jurdicas e fticas postas no caso concreto. Assim, os princpios no so mandados definitivos,
mas apenas um dever prima facie. Os princpios representam razes que podem ser desprezadas
ou assimiladas por outras razes opostas, no apresentando, de imediato, uma soluo para
resolver a problemtica existente na relao entre uma razo e sua oposio. Por isso, os
princpios carecem de contedo de determinao com relao aos princpios contrapostos e s
possibilidades do mundo ftico.
De forma diversa o caso das regras. Como exigem que se aja exatamente como o que se
ordena, as regras contm uma determinao no mbito das possibilidades jurdicas e fticas.
Essa determinao pode fracassar, o que pode conduzir invalidez da regra; mas se no for o
caso, vale definitivamente, cumpre exatamente o seu comando dentico.
102
ALEXY, Robert. Derecho y razn prctica. Mxico: Biblioteca de tica, Filosofia del Derecho y Poltica, 2002. p. 13 (traduo
nossa).
ALEXY, Robert. Constitucionalismo discursivo. 2. ed. rev. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 37.
Por isso, em um primeiro momento possvel deduzir que os princpios possuem um carter
prima facie e as regras um carter definitivo. Todavia, Alexy prope um modelo diferenciado
do defendido por Dworkin, quando diz que as regras, quando vlidas, so aplicadas de uma
maneira do tudo-ou-nada (all or nothing fashion) e os princpios contm uma razo que indica
uma direo da deciso, de acordo com a dimenso de peso.
Doutrina
Em relao s regras, a necessidade de um modelo diferenciado resulta do fato de que

possvel, com motivo da deciso de um caso, introduzir nas regras uma clusula de exceo,
assim, a regra perde seu carter definitivo para a deciso do caso. E a regra de exceo pode
levar a discusso para a base de um princpio.
Ademais, o carter prima facie dos princpios pode ser reforado se for introduzida uma carga
de argumentao em favor de determinados princpios ou de determinados tipos de princpios,
especialmente se tratarem de direitos fundamentais.6
De todo o apresentado, verifica-se que as regras e os princpios so razes de tipos diferentes.
Os princpios sempre so razes prima facie; as regras, a menos que tenha uma exceo, so
razes definitivas.
Para identificar o ponto forte da teoria dos princpios preciso fixar a semelhana dos princpios
com o valor, j que toda coliso de princpios pode expressar como uma coliso entre valores
e vice-versa7 e que o problema identificado por ocasio da coliso corresponde tambm a um
problema de hierarquia de valores. Para Alexy, possvel uma teoria dos princpios que seja
mais que um catlogo e que consista de trs elementos:
I. um sistema de condies de prioridade: por ocasio de coliso entre princpios,
deve-se resolver mediante a aplicao da ponderao no caso concreto, sendo
possvel, tambm, estabelecer relaes de prioridade com a deciso de outros
casos. As condies de prioridade estabelecidas at o momento num sistema
jurdico e as regras que se correspondem proporcionam informao sobre o
peso relativo dos princpios. Dessa forma, ao elencar prioridades, permite-se a
possibilidade de um procedimento de argumentao jurdica, de forma a eleger
o princpio que ser aplicado ao caso concreto.
II. um sistema de estruturas de ponderao8: os princpios, enquanto mandados
6
Segundo Alexy, os direitos fundamentais so considerados como o ncleo de todo o constitucionalismo discursivo e prope
que os direitos do homem e os direitos fundamentais possuem uma relao estreita. Os direitos do homem possuem como
caractersticas os seguintes aspectos: so (i) universais, (ii) fundamentais, (iii) preferenciais, (iv) abstratos e (v) morais. J os
direitos fundamentais, por outro lado, so os direitos que foram acolhidos em uma constituio com o intuito de positivar os
direitos do homem. A positivao no anula os direitos do homem, mas confere validade jurdica a eles. (ALEXY, Robert. Direitos
fundamentais no estado constitucional democrtico. In: ______. Constitucionalismo discursivo. 2. ed. rev. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2008, p. 10).
ALEXY, op. cit., p. 16 (traduo nossa).
Conforme leciona Alexy, o princpio da proporcionalidade consiste de trs princpios: os princpios da adequao, da necessidade
e da proporcionalidade em sentido estrito. Todos os trs princpios expressam a ideia de otimizao. Os direitos constitucionais
enquanto princpios so comandos de otimizao. Enquanto comandos de otimizao, princpios so normas que requerem
que algo seja realizado na maior medida possvel, das possibilidades fticas e jurdicas. Os princpios da adequabilidade e
da necessidade dizem respeito ao que ftica ou factualmente possvel. O princpio da adequao exclui a adoo de meios
que obstruam a realizao de pelo menos um princpio sem promover qualquer princpio ou finalidade para a qual eles foram
103

de otimizao, exigem uma realizao a mais completa possvel, em relao

com as possibilidades jurdicas e fticas. Quanto s possibilidades fticas, leva
aos conhecidos princpios de adequao e necessidade. Quanto s possibilidades
jurdicas, implica numa lei da ponderao que pode ser formulada da seguinte
forma: quanto mais alto o grau de descumprimento de um princpio, maior deve ser
a importncia do cumprimento do outro (proporcionalidade em sentido estrito).
Isso significa que uma teoria dos princpios conduz a estruturas de argumentao
racional, o que no significa a disposio deles num simples catlogo.
III. um sistema de prioridades prima face: estabelecem cargas de argumentao
e criam certa ordem no campo de princpios. Assim, no contm uma
determinao definitiva e sim uma determinao mais forte dos argumentos
em favor de uma prioridade de um princpio que julga em sentido contrrio.
Com isso, a ordem depende de uma argumentao.
Tais consideraes so relevantes para a observncia mais aprimorada da teoria dos princpios e
da tcnica da ponderao. Sobre essa anlise, sero utilizadas as reflexes tecidas por Jacques
Derrida em sua obra Fora de Lei: o fundamento mstico da autoridade, em que fomenta a
tarefa de desconstruir questes como a justia e o direito.
Derrida deixa s claras que o direito possui, comumente, o que denominou de enforceability,
melhor traduzido como aplicabilidade. Segundo o filsofo argelino, no h direito sem fora,
o direito se torna justia na medida em que se transforma em lei para, em seguida, ser aplicado
justamente com a utilizao da fora. Nesse sentido, [...] o direito sempre uma fora
autorizada, uma fora que justifica ou tem aplicao justificada, mesmo que essa justificao
possa ser julgada, por outro lado, injusta ou injustificvel.9
A fora para criar o direito compreende um ato de violncia, pois o direito observado no
porque ele justo, mas sim porque reflete a imposio de uma autoridade. Da a necessidade
de desconstruo. Ao reconhecer o direito como algo criado, e no como um direito natural,
possvel a direo do direito para aquilo socialmente reconhecido como justia. Assim, a fora
do direito no se d por um direito natural, mas por sua fora simblica.
Nesse sentido, por mais que a tcnica de ponderao proposta por Robert Alexy seja um meio,
argumentativamente construdo, que fornea caminhos a fim de que o julgador tenha em suas
mos um mtodo para efetivar a escolha do princpio aplicvel ao caso concreto, caso estejam
em conflito, observa-se que o Direito implementado e imposto pelo magistrado no como um
fato natural, mas artificialmente construdo para que, no caso sob anlise, a melhor opo seja
a escolhida e o melhor princpio cumpra, de fato, seu mandado de otimizao. Dessa forma,
em razo do cumprimento de um mtodo, estamos diante de um Direito que se impe de forma
adotados. [...] O balanceamento sujeita-se a um terceiro sub-princpio da proporcionalidade, o princpio da proporcionalidade
em sentido estrito. Esse princpio expressa o que significa a otimizao relativa s possibilidades jurdicas (legal). ALEXY, Robert.
Direitos fundamentais, balanceamento e racionalidade. [Traduo de Menelick de Carvalho Netto]. Ratio Juris. v. 16. n. 2, p.
135-136, jun. 2003.
9
104
DERRIDA, Jacques. Fora de lei: o fundamento mstico da autoridade. Traduo de Leyla Perrone-Moiss. So Paulo: WMF Martins
Fontes, 2007. p. 7-8.
legtima, por refletir, necessariamente, a imposio de uma autoridade e, consequentemente,

revestindo-se de violncia.
Diante de conflitos entre princpios constitucionais, que traduzem direitos e garantias
fundamentais, a aplicabilidade de um deles em detrimento de um outro, baseado em Derrida,
sempre ser um ato de fora, de incidncia necessria da violncia da autoridade envolvida
neste caso. Dessa forma, muito se distancia da to proclamada e almejada justia.
Doutrina
Ao efetuar a desconstruo da lei e do Direito, Derrida identifica trs aporias em relao

justia e ao direito, consideradas como verdadeiros axiomas pela sociedade ocidental.
A primeira refere-se a epokh da regra. comum acreditarmos na liberdade, de tal modo
que, para ser justo ou at mesmo injusto, cada indivduo deve ser responsvel por sua deciso,
sendo que nessa esfera de liberdade ou escolha da deciso do justo deve haver simetria com
uma lei, uma prescrio ou uma regra. Se houver margem para a realizao de decises, esta
dever ser conforme o direito e, consequentemente, justa. Nesse caso, por exemplo, o juiz
quando decide no deve apenas seguir uma lei geral, mas aprov-Ia, esclarecer seu valor,
interpret-Ia em cada novo caso, pois o sentido do texto da lei est sempre aberto, espera
de nova interpretao.
Acredita-se que para cada caso dever existir uma deciso justa, diferente e interpretada
de forma nica. Nesse sentido, Derrida chega a identificar a tarefa do julgador como uma
verdadeira mquina de calcular. Assim, a justia enquanto aporia, compreende a imposio
de um sistema, tido como justo, como algo que nunca aqui e agora, no presente, mas que
continua sendo vlido, pois traz em si a possibilidade de ser aquilo a que se predispe, mas em
outro caso, ou seja, no futuro. Dessa forma, alm de justo, para Derrida o melhor seria dizer
legal ou legtimo, em conformidade com um direito, regras ou convenes que autorizam o
clculo. Pelo exposto, verifica-se que, no direito, a questo da justia , estrategicamente,
enterrada e dissimulada.
Nesse caso, o julgador, ao implementar a tcnica da ponderao, nada mais est do que
reproduzindo a mquina de calcular, como nos adverte Derrida. O alcance do justo est
muito distante dessa tarefa, qui mecnica, de clculo, j que a ponderao ser efetivada
por meio da utilizao do princpio da proporcionalidade que importa na observncia de
trs subprincpios: primeiro, a anlise da adequao; segundo, a necessidade; e terceiro, a
proporcionalidade em sentido estrito. a verificao, matematizada, desses trs critrios que
importar na aplicao racional da tcnica da ponderao.
Pela adequao, o julgador deve apreciar para que a restrio de um princpio seja idnea
o suficiente para garantir a sobrevivncia do outro, apesar de afastado; pela necessidade,
o julgador ir cuidar para que a restrio de um princpio deva ser a menor possvel para
a proteo do interesse contrrio. J a proporcionalidade em seu sentido estrito impe a
105

observncia de que a restrio a um interesse deva compensar o grau de sacrifcio imposto ao

interesse antagnico.
Como bem se observa dessa frmula perfeitamente matemtica, o sacrifcio, o ato de violncia, a
imposio do entendimento de uma autoridade o cerne de um discurso argumentativamente construdo
para a efetivao de uma dissimulada justia que ter que conviver com essas contradies.
A ponderao leva a uma viso simplista dos conflitos envolvidos, a partir do momento em
que o sacrifcio de relevar um princpio constitucionalmente tutelado sempre ser um ato de
violncia da autoridade. Ademais, os limites para o uso da argumentao so, segundo Alexy,
a lei, a dogmtica e os precedentes. Dessa forma, um entendimento alcanado por meio da
ponderao e aplicado a um caso concreto, servir de limite para demais casos concretos, e
o questionamento que se coloca at que ponto um caso difcil igual a outro que permita
a aplicao, quase subsuntiva, de um entendimento ponderado anteriormente. Ser que
os princpios que se determinam a ser um mandado de otimizao no sero paulatinamente
colocados no patamar de regras que se predispe a serem aplicadas de forma subsuntiva?
Dessas reflexes, passemos anlise da segunda aporia identificada por Derrida que denominou
de assombrao do indecidvel. Esta aporia, na verdade, trata-se de uma variante da
primeira, pois o filsofo apresenta o entendimento comum de que s h o consenso de aplicao
da justia se houver uma deciso indecidvel, ou seja, se houver dvida na escolha entre as
vrias interpretaes possveis. Se no houver essa dvida, trata-se de aplicao programvel
e calculada da lei Ela seria, talvez, legal, mas no seria justa.10
Derrida, ao revelar esta aporia, nos alerta da tendncia de identificar o alcance da justia
se o julgador teve que fazer opes e teve, em suas mos, um caso concreto aparentemente
indecidvel. a fora de sua autoridade que impe a justia.
Mais uma vez no h como fazer uma conexo com a tcnica da ponderao. Nossa tradio de
matematizar os conflitos, leva-nos a uma concordncia, quase mitolgica, pelas decises que
foram arduamente sopesadas e balanceadas pela autoridade. Derrida nos leva a compreender
que a concepo de justia est diretamente ligada noo de tica para com o outro, todavia, a
deciso escolhida jamais consegue atender inteiramente a singularidade do outro. Jamais um ato
de violncia pelo uso racional da fora conseguir de fato promover a justia. Eis o simulacro,
eis a dependncia imposta sociedade de que a substituio estatal na resoluo dos conflitos,
sob o argumento da jurisdio nica, a forma de se garantir o legtimo alcance da justia.
O julgador, segundo Alexy, ao ponderar, deve levar em considerao os resultados concretos que
surtiro da deciso, j que para a soluo dos casos difceis importar em certa discricionariedade
para o julgador que poder levar em considerao possveis resultados concretos. Ou seja,
quanto maior o grau de abordagem da subjetividade envolvida na anlise feita pelo julgador,
melhor a motivao pela escolha de um princpio em detrimento do outro.
10
106
DERRIDA, op. cit., p. 47.
Segundo Derrida, eis um grande fundamento mstico da autoridade, pois jamais o julgador
conseguir inteiramente compreender a singularidade do outro e, dessa forma, a justia que
acredita implementar trata-se, to somente, da imposio de sua fora. A justia, nesse caso,
configura como um espectro que sempre fica alojado, independente da opo feita, j que
Doutrina
[...] se h desconstruo de toda presuno certeza determinante de uma

justia presente, ela mesma opera a partir de uma ideia de justia infinita,
infinita porque irredutvel, irredutveI porque devida ao outro, devida ao
outro, antes de qualquer contrato, porque ela vinda, a vinda do outro como
singularidade sempre outra.11
Finalmente, a terceira aporia identificada por Derrida leva em considerao que a justia se relaciona
com a urgncia que barra o horizonte do saber, ou seja, diante do entendimento reiterado de que
a justia algo que tem de estar no presente, dar conta de problemas atuais, pois [...] a justia,
por mais inapresentvel que permanea, no espera. [...] Uma deciso justa sempre requerida
imediatamente, de pronto, o mais rpido possvel.12 Por ser dessa forma, a justia no poder ser
tratada como um ideal que pode ser alcanado, deve ser aprofundada a sua anlise e reflexo.
Todavia, a justia se apresenta como aporia para Derrida, no se realiza no presente, tampouco
refletida para se realizar no futuro. Na verdade ela nunca se efetiva, pois considerando que a
justia reflete a responsabilidade com o outro, essa postura de alteridade inalcanvel.
Comumente somos convencidos do discurso de que quanto mais clere for a satisfao dos
conflitos, mais se alcana a justia. O problema que se coloca que quanto mais clere, mais
o julgador ter que se pautar na observncia dos precedentes, da dogmtica, da legislao
posta e como visto imposta pelo uso da coero fazendo de cada caso concreto mais um
diante de tantos, banalizando a complexidade dos conflitos humanos envolvidos em cada caso,
simplificando o que , por sua natureza, complexo.
A tcnica da ponderao pode muito contribuir para a urgncia que barra o horizonte do
saber, como identificou Derrida, pois a partir do momento que em nome de uma celeridade,
capaz de proporcionar a satisfao da justia, entendimentos anteriores so praticamente
subsumidos a novos casos difceis, tornando o Direito cada vez mais imparcial, injusto e fruto
do exerccio da violncia pela autoridade.
Segundo o filsofo, a justia no se refere somente a um conceito jurdico ou poltico, diante
da possibilidade de se abrir transformao, refundio ou refundao do prprio direito
e da poltica e, a cada avano, preciso, novamente, reconsiderar e reinventar os prprios
fundamentos do direito.
[...] Talvez, preciso sempre dizer talvez quanto justia. H um porvir para a
justia, e s h justia na medida em que seja possvel o acontecimento que, como
acontecimento, excede ao clculo, s regras, aos programas, s antecipaes
11
DERRIDA, op. cit., p. 49 (grifo do autor).
12
107

etc. A justia, como experincia da alteridade absoluta, inapresentvel, mas

a chance do acontecimento e a condio da histria. [...] Esse excesso da
justia sobre o direito e sobre o clculo, esse transbordamento do inapresentvel
sobre o determinvel, no pode e no deve servir de libi para ausentar-se das
lutas jurdico-polticas, no interior de uma instituio ou de um Estado, entre
instituies e entre Estados. Abandonada a si mesma, a ideia incalculvel e
doadora da justia est mais perto do mal, ou do pior, pois ela pode sempre ser
reapropriada pelo mais perverso dos clculos. [...] Uma garantia absoluta contra
esse risco s pode saturar ou suturar a abertura do apelo justia.13
Essas trs contradies existentes e aceitas axiomaticamente so reveladas por Derrida

e demonstram a sua nsia pela justia, capaz de desconstru-Ia e almejar a construo de
um direito para alm dos limites por ele mesmo definidos. preciso ter comprometimento e
conscincia do que est por vir, do que est para acontecer, a fim de ser possvel a reflexo, o
repensar, o reanalisar das construes previamente estabelecidas e fomentar o movimento, o
dilogo, a mudana e, porque no, a justia.
A inteno deste trabalho no condenar a teoria de Alexy sua prpria sorte. Ao contrrio,
trazer luz incoerncias que, se no forem observadas pela autoridade, importar muito mais
no implemento da violncia do que propriamente no alcance da justia.
Nesse sentido que nos adverte Derrida, a autoridade deve estar comprometida no apenas
com a formalidade, com as normas que refletem a imposio de atos de violncia, com a
matematizao da busca de solues para os casos concretos, mas deve ter um total apego com
o outro, com os interesses realmente relevantes para sujeitos envolvidos no conflito, ao revs,
em nome da celeridade, da formalidade e da pretensa racionalidade, o julgador pode fazer a
opo pela violncia que se coloca, nesse caso, implcita ao seu dever profissional.
2.3 Desconstruindo a traduo

Na obra Torres de BabeI, Derrida enfrenta aquilo que a sua pedra de toque: o processo
de traduo, j que, num primeiro olhar, promove a abertura e o reconhecimento de outras
lnguas, culturas, contextos e sujeitos.
Assim, a traduo destina-se a cumprir a sua vocao de confluir todas as lnguas, diante do
reconhecimento do seu passado supra-histrico, bablico,14 reconciliando o que fora dispersado.
Derrida intervm nesta obra, dialogando com Walter Benjamin, e nos alerta que, em razo das
diferenas existentes, qualquer tentativa de plenitude e centralizao se torna invivel. Diante
do reconhecimento desse fato, eis que se torna imprescindvel a tarefa do tradutor.
13
14
108

Trata-se de uma referncia que Derrida utiliza a respeito da passagem bblica, constante no livro de Gnesis que relata a revolta
organizada pelo lder tirano, cujo intento era construir a Torre de Babel para unir a terra ao cu, a fim de centralizar o poder
e os povos at ento reunidos. Em sua ira, Deus dispersa os povos, dando-lhes lnguas diferentes, frustrando, dessa forma, o
intento centralizador do tirano.
A traduo coloca-se como forma suplementar de promover a aproximao entre as lnguas,

contudo, essa inteno de aproximao por si s no capaz de apagar as diferenas
existentes. Alm disso, mister valorar o endividamento da traduo em relao ao original,
as repercusses da obra traduzida e sua insero em contextos que, por sua natureza e gnese,
so essencialmente diferentes. O problema que se coloca que como obras traduzidas so
assimiladas, no no sentido e contexto no qual foram escritos, mas segundo as necessidades de
quem as interpreta, capazes de promover verdadeiras adaptaes convenientes.
Doutrina
Esse raciocnio fundamental para as concluses que se almeja alcanar ao final deste artigo.
Pretende-se demonstrar que a tarefa de traduzir no imparcial, no consegue trazer consigo
toda a complexidade de uma realidade para a qual uma teoria foi elaborada. Simultaneamente,
o original torna-se tributrio do seu tradutor que impregna, naturalmente, suas prprias marcas
no texto traduzido.
Conforme entrevista concedida ao jornal Valor Econmico de 09/06/2008, o Presidente do
Supremo Tribunal Federal, Ministro Gilmar Mendes, manifestou-se no sentido de que o Tribunal
competente para suprir as deficincias do Poder Legislativo, em razo de que os Poderes do
Estado devem ser harmnicos entre si, devendo, portanto, trabalhar de maneira ativa para a
melhor elaborao das leis na sociedade.
Para o Ministro, os parlamentares representam a populao pelo voto que recebem e o Supremo
Tribunal Federal faz a representao argumentativa da sociedade. A base terica que
fundamenta tal pensamento a tese do filsofo alemo Robert Alexy para quem os tribunais
corrigem distores do Legislativo.
Para tanto, o STF vem fomentando um ambiente mais democrtico com a participao como,
por exemplo, de amicus curie, fazendo do Tribunal um espao para a argumentao jurdica e
moral, com ampla repercusso na coletividade e nas instituies pblicas, conferindo, dessa
forma, mais legitimidade s suas decises.
Ora, a tese acima descrita foi pensada e formulada para um contexto jurdico, para um modelo
de organizao social, bem diversa da realidade brasileira. Robert Alexy desenvolveu essa
teoria diante do agigantamento que os direitos e garantias fundamentais passaram a ter nas
Constituies modernas. No hemisfrio Sul, estamos, ainda, formando nossa tradio poltica,
fortemente influenciada pela colonizao, em nosso caso, a portuguesa. Estamos praticamente
num processo de existencialismo constitucional, reconhecendo que somos tutelados por uma
ordem constitucional, repleta de garantias, e, aos poucos, vamos nos reconhecendo como
integrantes do processo poltico, legitimadores da vigente Carta Constitucional e destinatrios
de diversos direitos e garantias.
Atualmente, os Poderes do Estado passam por uma crise de identidade justamente porque se
encontram num processo de autoconhecimento. E, nesse processo, a influncia da sociedade
primordial.
109

Quanto manifestao do Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Gilmar Mendes,

anteriormente reproduzida, preciso, nesse caso, efetivar o maior legado de Derrida. preciso
realizar a tarefa de desconstruo.
Observa-se que se trata de um ato de imposio de um entendimento construdo
argumentativamente e que pode muito pouco refletir os reais interesses da sociedade como
legitimadora das decises estatais. Trata-se, portanto, de um espectro do Poder Moderador
de outrora, pois a soluo das deficincias do Legislativo brasileiro no se resolve pela efetiva
participao do Poder Judicirio, mas com o fomento das prticas realmente democrticas
e no desenvolvimento de uma cultura poltica, que a esmagadora maioria da populao
brasileira jamais possuiu.
No se est diante da nobre tarefa de reunir o que babelicamente foi separado, ou seja, a
traduo aqui no se refere simples insero de uma teoria em um ordenamento jurdico
diverso para o qual foi, inicialmente, formulada.
Com a utilizao descontextualizada dessa teoria, corremos o risco de observar a mitigao e a
relativizao de direitos e princpios constitucionais, em nome de uma pretensa racionalidade,
alcanada por meio da argumentao. Eis o grande legado da filosofia de Derrida: atravs da
desconstruo trazer luz as prprias contradies do objeto analisado.
O caso notrio citado pela imprensa nacional traduz, em sua essncia, a reduo da funo
do Legislativo no Brasil, ampliando sobremaneira o papel do Judicirio, tudo isso atravs da
utilizao de discursos carregados de fortes valores argumentativos.15 Por argumentos, persuadese, convence-se da necessidade de determinada deciso em detrimento de outra. Dessa forma,
no h propriamente o fomento das instituies democrticas, pois se existe o Judicirio com
poder para atuar como rgo responsvel por suprir todas as lacunas legislativas16, no h que
110
15
Ingeborg Maus, em excelente artigo intitulado Judicirio como superego da sociedade, a partir da experincia do Tribunal
Constitucional alemo e utilizando elementos da psicanlise, apresenta uma relevante crtica atividade de controle normativo
judicial que acaba por contribuir para a perda da racionalidade jurdica ou mesmo para racionalizaes autoritrias, quando
assim se manifesta legibus solutus: assim como o monarca absoluto de outrora, o tribunal que disponha de tal entendimento
do conceito de Constituio encontra-se livre para tratar de litgios sociais como objetos cujo contedo j est previamente
decidido na Constituio corretamente interpretada, podendo assim disfarar o seu prprio decisionismo sob o manto de uma
ordem de valores submetida Constituio. [...] A prtica judiciria quase religiosa corresponde uma venerao popular da
Justia, como superego constitucional assume traos imperceptveis, coincidindo com formaes naturais da conscincia e
tornando-se portador da tradio no sentido atribudo por Freud (MAUS, Ingeborg. Judicirio como superego da sociedade. Novos
Rumos. So Paulo: Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento (Cebrap), n. 58, p. 184-202, 2000, p. 192).
16
Atualmente, a grande crtica tecida em relao posio tomada pelo STF em relao Smula Vinculante n. 13 que trata
da vedao ao nepotismo em todos os Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Ora, o fundamento
da Smula deve-se eminentemente pela omisso legislativa a respeito do tema. Nesse caso, trata-se de total interferncia
nas decises administrativas pelo Poder Judicirio como meio de impor o respeito e a observncia ao princpio da moralidade
contido no caput do art. 37 da Constituio Federal. Alm de configurada interveno de um Poder sobre o outro, o art. 103-A da
Constituio Federal exige que para a edio de smulas vinculantes baseiem-se em reiteradas decises. Apesar de a Constituio
no fixar o nmero preciso de decises que sirvam como parmetro preciso, ocorre que o STF editou a referida Smula Vinculante
aps apenas dois pronunciamentos sobre o tema e levando em considerao alguns poucos precedentes. Verifica-se que tal
deciso fundamentou-se muito mais na observao da reiterada tradio de nepotismo em todos os Poderes constitudos no Brasil,
do que propriamente em uma anlise aprofundada, fortemente discutida, de precedentes judiciais que, por fora do art. 103-A
da CF/88, permitem a edio de smulas vinculantes. Ademais, fazendo, nesta ocasio, uma leitura desconstrutora, fomentar
a simplicidade, o esgotamento da complexidade uma situao que se torna mais adequada s autoridades comprometidas
em se utilizar do Direito para impor a violncia, uma vez que impor uma deciso dessa natureza muito mais simples, do que
enfrentar e fomentar o profundo dilogo social, capaz de trazer tona a tradio patrimonialista e clientelista to presente na
se falar no fomento de uma cultura poltica na populao brasileira que capacite, a longo
prazo, a conscientizao e a melhoria da atuao do Legislativo no Brasil.
Derrida nos adverte que o tradutor implementa sua marca na traduo e, portanto, no h
que se falar em uma traduo totalmente descompromissada com o original. As lnguas foram
divinamente separadas e, agora, no h como obter o perdo de Deus pela pretenso humana
de construir a Torre de BabeI. Assim, o original torna-se tributrio da traduo. Eis um grande
risco. No caso do Supremo Tribunal Federal, um grande risco prpria democracia.
Doutrina
3 Consideraes finais
A construo terica de Robert Alexy possui grande relevncia para a afirmao e consolidao
de uma cultura jurdica pautada na valorao de elementos negligenciados pelo positivismo
jurdico como a moral, os valores e os princpios constitucionais.
Todavia, o julgador ao implementar a tarefa da ponderao entre princpios constitucionais
conflitantes pode estar exercendo um legtimo ato de violncia se sua atuao se pautar,
apenas, num clculo matemtico. preciso muito mais que isso. Derrida nos adverte que o
compromisso deve ser, de fato, com o justo, com os interesses das partes envolvidas e que
buscam no Direito a melhor soluo para seus conflitos.
preciso avanar em relao ao dogma da racionalidade, pois decises formuladas com base
em argumentaes podem ocultar os reais interesses que, de fato, influenciaram na tomada
da deciso. O apego racionalidade pode importar na aplicao legtima de uma violncia por
parte da autoridade. Convencer-se de que uma argumentao tida como racional fornece a base
para que o julgador faa a deciso mais justa, trata-se de verdadeiro simulacro e aporia. Eis,
portanto, a importncia do dilogo com a filosofia. E mais, com a filosofia de um dos pensadores
mais criticados da chamada ps-modernidade.
Derrida nos agua o prazer de penetrar no texto. Fazer o texto falar por si. Instigar at que
seus espectros se revelem. Para os grandes linguistas, que aqui cito o seu maior representante,
Ferdinand de Saussure, a lngua falada a que mais se aproxima da verdade. Eis uma grande
iluso da modernidade, j que a lngua escrita traz em si muito mais do que est propriamente
escrito. Derrida nos adverte disso e da a necessidade desse tipo de leitura para o Direito.
preciso trazer luz o que, de fato, est dissimulado nas decises judiciais, preciso que
julgadores tenham compromissos com as pessoas envolvidas no caso. para elas que o Judicirio
existe e no para outros interesses que, discursivamente e argumentativamente (ou melhor,
racionalmente), convencem e persuadem o julgador.
formao poltica brasileira e, dessa forma, culturalmente promover uma mudana de entendimento em relao coisa pblica.
Sobre a tradio poltica brasileira, [...] poder definir o coronelismo como umas instituies imaginrias centrais da sociedade
brasileira. Foi a instituio imaginria que permitiu durante longo tempo a existncia histrica dos mais diversos personagens
polticos, dotando-os de significao. A sobrevivncia do coronelismo at hoje devida profunda impregnao das prticas
sociopolticas brasileiras pelo imaginrio do coronel. [...] Os coronis so, de fato, criadores de cdigos de comportamento
social bem brasileiros, numa sociedade fechada cidadania e centrada nas grandes famlias oligrquicas. (GUALBERTO, Joo. A
inveno do coronel: ensaio sobre as razes do imaginrio poltico brasileiro. Vitria: SPDC/UFES, 1995, p. 15).
111

Os fenmenos jurdicos so, por natureza, complexos, todavia a modernidade imprimiu a rdua
tarefa de torn-Ios simples, homogneos e desprovidos de toda a inerente complexidade. Mister
resgatar e reconhec-Ios como tal. preciso avanar em relao mera mquina de calcular
como nos advertiu Derrida.
A tcnica da ponderao reflete, incontestavelmente, uma nova fase do Direito. Contudo,
direitos fundamentais no podem ser relativizados em nome da racionalidade e do
clculo promovido na apreciao de seus elementos como a necessidade, adequao e
proporcionalidade em sentido estrito.
Referncias
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008.
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fundamentao jurdica. 2. ed. So Paulo: Landy, 2005.
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DERRIDA, Jacques. Gramatologia. Traduo de Mirian Chnaiderman e Renato Janine Ribeiro.
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SAUSSURE, Ferdinand de. Curso de lingustica geral. 20. ed. Traduo de Antnio Chelini, Jos
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SILVA, Vrglio Afonso da Silva. Princpios e regras: mitos e equvocos acerca de uma distino.
Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, p. 607-630, 2003.
112

Constituio e Democracia: um exerccio

de patriotismo constitucional
Lus Henrique Baeta Funghi

Bacharel em Direito pela UFMG. Mestrando em Direito pela
Unb. Advogado.
Resumo: O presente estudo tem como objetivo discutir as atuais objees levantadas contra o
constitucionalismo, que defendem uma flexibilizao constitucional fundada em uma pretensa
necessidade de modernizao da Constituio brasileira. Partindo de tais questionamentos,
ser analisada a relao entre democracia e constitucionalismo no sentido de se enfrentar
a questo acerca da definio e aplicao dos direitos fundamentais e do processo dinmico
da Constituio em sociedades complexas e plurais, explicitando-se o projeto constituinte do
Estado Democrtico de Direito, sob o enfoque da teoria de Jrgen Habermas.
Palavras-chave: Constituio. Democracia. Patriotismo constitucional.
Abstract: The present study aims to discuss the current objections raised against Constitutionalism,
which advocate the flexibility of the Constitution based on an alleged need to modernize the
Brazilian Constitution. From these questions, it will be analyzed the relation between democracy
and Constitutionalism as an effort to deal with the definition and application of basic rights and
of the Constitution and with the dynamics in plural and complex societies, in order to highlight
the comprising project of the democratic rule of law, according to Jrgen Habermas theory.
Keywords: Constitution. Democracy. Constitutional patriotism.
1 A (des)estabilidade constitucional brasileira

No panorama constitucional brasileiro, especialmente em decorrncia dos usuais escndalos
denunciados e noticiados pela mdia, instaurou-se um cenrio de crise de credibilidade nas
instituies polticas e jurdicas, de modo que se incute no imaginrio nacional a ideia da
necessidade de uma intensa reforma constitucional com o objetivo de se aperfeioar o texto
constitucional brasileiro, com o escopo de se atender aos anseios da sociedade por intermdio
da modernizao da estrutura poltico, econmico e financeira brasileira.
113

Nesse contexto, constata-se o crescimento de defensores da necessidade de uma ampla reviso

constitucional no sentido de se adequar as prticas e matrias constitucionais a uma realidade
globalizada e extremamente mutvel, sujeita s mais diversas contingncias. A mutabilidade
do mundo globalizado imporia a necessidade de adequao da rgida Constituio brasileira
realidade nacional e, inclusive, s novas tendncias do direito pblico moderno, impondo-se,
por conseguinte, a flexibilizao de seu carter formal, especialmente quanto aos seus
instrumentos de reforma.1
Com o objetivo de se modernizar a Constituio, permitindo, periodicamente, sua atualizao,
so cada vez mais intensos os discursos favorveis ao processo de reviso constitucional,
mediante, inclusive, a instaurao de mecanismos de flexibilizao do processo de reforma
da Constituio, previsto em seu art. 60. Refletindo tal posicionamento, deve-se destacar a
Proposta de Emenda Constituio (PEC) n. 157/2003, que visa, especialmente, reduo
do quorum de trs quintos para maioria absoluta, diminuio dos turnos de votao, bem
como reunio unicameral das Casas Legislativas, representando, enfim, uma simplificao do
processo legislativo de reforma.
O projeto de reviso constitucional proposto pela PEC n. 157/2003 possuiria uma suposta
justificativa democrtica, j que a promulgao do texto revisado estaria condicionada sua
aprovao popular mediante referendo. Ou seja, as formalidades inerentes ao devido processo
constitucional reformador poderiam ser flexibilizadas com a aquiescncia da maioria da
sociedade, por mero exerccio do sufrgio. Analisando as justificativas da PEC n. 157/2003,
esclarece Cristiano Paixo que o processo de reviso constitucional pretende ser legtimo ao
ser exercido pelo poder do povo, em consonncia com as disposies do art. 1 da Constituio,
equilibrando, assim, a democracia representativa (tradicional) e a direta.2
Outro exemplo recente dessa tendncia de lipoaspirao constitucional, na expresso cunhada
pelo Ministro Nelson Jobim, a PEC n. 341/2009, de autoria do Deputado Federal Regis de
Oliveira. Tal proposta visa reduzir ao mximo o texto constitucional, suprimindo toda matria
considerada como no constitucional, de modo que a Constituio se restrinja a garantir um
ncleo mnimo de direitos e de estabelecer o equilbrio entre os poderes estatais. Sustenta o
ilustre deputado que a sociedade brasileira encontra-se enfraquecida em decorrncia de ter
todas as suas relaes incorporadas a um texto de difcil alterao. Nesse sentido, conforme
expressamente disposto na justificativa da proposta em referncia, com tal reviso visa-se
114
natural, alis, que ocorram aperfeioamentos no texto constitucional brasileiro, tendo em vista que a Constituio de 1988
trouxe inmeras alteraes para o regime poltico e administrativo brasileiros. Mais do que isso, em virtude da nossa Carta
dispor sobre muitas matrias ( a constituio mais extensa do mundo), e diante da incrvel velocidade das mudanas no mundo
globalizado, faz-se necessria uma adequao da rgida Constituio brasileira s novas tendncias do direito pblico moderno,
a comear por uma reduo do seu contedo. Em contrapartida, v-se que a situao poltica brasileira vive hoje um impasse,
diante da dificuldade em implementar as aclamadas reformas constitucionais. Esse impasse causa graves prejuzos populao
e ao Estado, que esto visivelmente em crise, diante das distores causadas pelos privilgios e contradies que a Constituio
estabeleceu e engessou no ordenamento jurdico ptrio (BASTOS, Celso Ribeiro. A reforma da Constituio: em defesa da
reviso constitucional. Disponvel em: <www.jus2.uol.com.br/doutrina>. Acesso em: 16 set. 2007).
PINTO, Cristiano Paixo Arajo. A Constituio subtrada. Disponvel em: <http://www.fd.unb.br/index.php?option=com_conte

nt&view=article&id=522&Itemid=85>. Acesso em: 16 set. 2010.
retornar pureza do contedo constitucional, evitando-se a existncia de uma constituio

formal, na qual inserida toda e qualquer matria, por mais irrelevante que seja, de modo
que a Constituio contenha to somente a estrutura poltica do poder, as formas de seu
exerccio, o controle e os direitos e garantias constitucionais, nada mais. Ou seja, a interao
Estado-indivduo deve ser atrada para o mbito da Constituio e por esta disciplinada, sendo
que as demais relaes no podem ser inseridas no corpo da Constituio.
Doutrina
Tal discurso, ao defender a ideia de flexibilizao constitucional contnua e sem medidas,

acaba, inevitavelmente, alm de se voltar contra a prpria Constituio e sua normatividade,
por estabelecer como contrapostos as ideias de constitucionalismo e democracia.
Nesse sentido, o constitucionalismo subverteria/comprometeria a democracia, considerando
que a Constituio, supostamente, ao representar um excessivo conjunto de normas, barraria
toda a atividade legislativa necessria para se fazer frente s constantes contingncias impostas
e ao atendimento dos anseios de toda a sociedade, limitando, por conseguinte, o direito
democrtico de a maioria possuir a lei que bem entender.
Contudo, apesar da forte objeo levantada contra o constitucionalismo, especialmente
quanto ao seu carter formal, necessrio se debruar sobre a imposio de uma flexibilizao
constitucional, no sentido de se delimitar a relao, bem como o arranjo apropriado, entre
democracia e constitucionalismo, principalmente para se enfrentar a questo acerca da aplicao
dos direitos fundamentais em sociedades complexas, plurais e multiculturais, tema este que
representa, em certa monta, um dos maiores desafios constitucionais da modernidade.
2 Firmando a relao entre democracia e constitucionalismo

frequente se abordar o direito e a democracia como objetos distintos e pertencentes a
disciplinas diversas. Tal constatao decorre do fato de que, conforme indica Habermas, h
ordens jurdicas estatais sem instituies prprias a um Estado de Direito, bem como h Estados
de Direito sem constituies democrticas.3 Contudo, tais distines no podem significar que
haja, do ponto de vista normativo, um Estado de Direito (constitucionalismo), sem democracia,
no podendo direito e democracia serem tratados de forma distinta e conflitiva.
O direito moderno marcado pela facticidade da imposio coercitiva de suas leis e pela
validade inerente pretenso de legitimidade delas, de modo que o direito, ao passo que exige
obedincia (lei de coero), igualmente deve deixar espao para que o cidado a ele obedea,
por respeito (lei de liberdade). Conforme destacado por Habermas:
Se as normas sustentadas por meio de ameaas de sanes estatais remontam
a decises modificveis de um legislador poltico, essa circunstncia enreda-se
exigncia de legitimao de que esse tipo de direito escrito seja capaz de assegurar
3
HABERMAS, Jrgen. Sobre a coeso interna entre Estado de direito e democracia. In: ______ A incluso do outro. Estudos de
teoria poltica. Traduo de George Sperber e Paulo Astor Soethe. So Paulo: Loyola, 2002, p. 285.
115

equitativamente a autonomia de todas as pessoas do direito; e para que se atenda

essa exigncia, o procedimento democrtico legislativo deve ser suficiente.4
Logo, a facticidade da imposio do direito por via estatal enlaa-se com a fora legitimadora
de um procedimento instituidor desse mesmo direito, de modo que a validade de uma norma
jurdica justifica o fato de o Estado garantir ao mesmo tempo a efetiva imposio jurdica,
inclusive mediante sanes, e a instituio legtima do direito, a qual possibilita o seu
cumprimento por respeito lei.
Partindo de tais premissas, depara-se com a questo relativa necessidade de legitimao
do direito, especialmente quando consideradas as atuais sociedades complexas e pluralistas,
nas quais se verifica a impossibilidade da imposio de comportamentos ticos coletivamente
vinculantes, bem como quando considerado o carter formal do direito moderno, o qual
independe de qualquer ingerncia que possa advir de uma conscincia moral.5
Analisando o pluralismo das sociedades modernas, Habermas6 destaca que quanto mais
se verifica o aumento da complexidade das sociedades e mais se amplia sua perspectiva,
originariamente restringida a termos tnicos, religiosos ou de tradio, com maior fora se
produz a pluralizao de formas de vida. A evoluo da sociedade fez com que as zonas de
convergncia sobre as questes de fundo, em torno das quais se encontrava um consenso tcito,
fossem reduzidas, desprendendo-se de fundamentaes metafsicas, sendo, por conseguinte,
passveis de tematizao por vontades em constante comunicao e circulao. Dessa forma, as
atuais sociedades plurais so movidas por distintos interesses e necessidades, sendo integradas
por diferentes valores, vises de mundo e projetos de vida.
Tal complexidade atinge, inevitavelmente, os fundamentos do Estado Democrtico de Direito, o
qual deve se legitimar perante toda a sociedade, estabelecendo padres de conduta neutros e
imparciais, estruturando-se de modo a possibilitar que as diversas vozes assumam uma roupagem
poltico-jurdica, permitindo que todos os cidados tenham efetivo acesso aos canais de produo
normativa, de forma que se sintam, concomitantemente, autores e destinatrios de tais normas.7
Assim, o direito no pode se legitimar com amparo em uma especfica forma de vida, costume,
tradio ou valor, devendo, necessariamente, considerar os legtimos interesses e pretenses de
116
______ . ______ . ______ . p. 286.
Para uma anlise do conceito de direito no marco das tradies do pensamento poltico moderno ver: HABERMAS, Jrgen. Trs
modelos normativos de democracia. In: ______ A incluso do outro. Estudos de teoria poltica. Traduo de George Sperber e
Paulo Astor Soethe. So Paulo: Loyola, 2002, p. 269-284.
HABERMAS, Jrgen. Facticidad y validez. Sobre el derecho y el estado democrtico derecho em trminos de teora del discurso.
3. ed. Traduo de Manuel Jimenez Redondo. Madrid: Trotta, 2001, p. 87 et seq.
Importante esclarecer que uma perspectiva pluralista requer que o Estado preserve e promova as diversas manifestaes culturais
nacionais, sem fixar qualquer uma determinada manifestao como parmetro a ser imposto a todos os demais. Como explica
Menelick de Carvalho Netto, nas sociedades complexas exige-se a afirmao, a um s tempo, paradoxal e estruturalmente mvel,
do reconhecimento recproco da igualdade e da liberdade de todos os seus membros, de modo a se tornar plausvel a ideia de
que somos uma sociedade na qual nos reconhecemos como pessoas iguais, porque ao mesmo tempo livres. Livres para sermos
diferentes e exercermos nossas diferenas, ou seja, de sermos livres e de exercermos nossas liberdades e nos respeitarmos como
iguais igualdade na diferena (A hermenutica constitucional e os desafios postos aos direitos fundamentais. In: SAMPAIO, Jos
Adrcio Leite (Org.). Jurisdio constitucional e os direitos fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 143).
cada cidado. Nesse sentido, com a transio das sociedades tradicionais s sociedades modernas,
mediante um processo de racionalizao social e cultural, com a inevitvel diferenciao entre direito
e moral,8 o direito somente pode cumprir sua funo de estabilizar expectativas de comportamento
se preservar uma conexo interna com a garantia de um processo democrtico, por meio do qual os
cidados alcancem um mtuo entendimento acerca das normas de seu viver em conjunto.9 O direito,
justificado democraticamente, por conseguinte, passa a exercer o papel outrora desempenhado pela
religio, costumes e convenes ticas, correspondendo s exigncias de uma sociedade complexa,
bem como satisfazendo as condies de uma integrao social que se desenvolve mediante aquisies
de entendimento mtuo entre sujeitos comunicativamente atuantes.
Doutrina
Dessa forma, a Constituio, considerando todo o contexto de pluralismo e multiculturalidade

inerente s sociedades modernas, deve ser concebida como o resultado de um consenso formal,
pois todas as relaes dela derivadas regulam-se por princpios que asseguram o reconhecimento
recproco e o assentimento fundado por todos, igualmente; cada pessoa deve ser respeitada por
todos como livre e igual.10
Sob as condies do pluralismo social, esclarece Habermas que o processo democrtico, por
conseguinte, que confere fora legitimadora ao processo de criao do direito,11 sendo que
o direito deve englobar os princpios aos quais os indivduos devem estar submetidos quando
pretendem orientar a vida social por intermdio do direito. Ou seja, o direito dever englobar
os princpios que tornem possvel o seu processo de legitimao. Tais princpios consistem
nos direitos fundamentais, os quais exprimem as condies de possibilidade de um consenso
racional acerca da institucionalizao das normas do agir. Logo, regulamentaes normativas
somente sero legtimas caso possam contar com a concordncia de todos os possveis envolvidos
enquanto participantes em discursos racionais.
Analisando a proposta de legitimao do direito de Habermas, verifica-se uma relao no
de oposio e anttese, mas sim de complementaridade (coeso interna), entre direitos
fundamentais (constitucionalismo) e soberania popular (democracia), consistente na exigncia
de institucionalizao jurdica de uma prtica civil do uso pblico das liberdades comunicativas
por intermdio dos direitos fundamentais, de forma que estes possibilitam o exerccio da
soberania popular, ou seja, proporcionam a prxis de autodeterminao dos cidados.
Conforme esclarece Marcelo Cattoni, a perspectiva desenvolvida pela Teoria Discursiva da
Democracia fundamental para a reconstruo de uma viso no conflitiva entre constitucionalismo
e democracia, de modo que o xito da poltica deliberativa depende da institucionalizao
8
Para uma anlise da distino e complementaridade entre direito e moral ver: HABERMAS, Jrgen. Sobre a coeso interna entre
Estado de direito e democracia. In: ______ A incluso do outro. Estudos de teoria poltica. Traduo de George Sperber e Paulo
Astor Soethe. So Paulo: Loyola, 2002, p. 288-290.
OLIVEIRA, Marcelo Cattoni de. Direito Constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 66.
10
CONTINENTINO, Marcelo Casseb. Revisitando os fundamentos do controle de constitucionalidade: uma crtica democratizante
prtica judicial brasileira. Dissertao (Mestrado em Direito, Estado e Constituio) Faculdade de Direito da Universidade de
Braslia. Braslia: 2006, p. 24.
11
117

jurdico-constitucional dos procedimentos e das condies de comunicao correspondentes,12

sendo os princpios do Estado Constitucional, bem como os direitos fundamentais, a resposta
consistente questo de como podem ser institucionalizadas as exigentes formas comunicativas
de uma formao democrtica da vontade e da opinio polticas.13
A teoria discursiva habermasiana, dessa forma, concebe os direitos fundamentais e os
princpios constitucionais como uma resposta pergunta de como institucionalizar as exigentes
condies de comunicao do procedimento democrtico,14 explicitando a necessria relao
de complementaridade entre constitucionalismo e democracia. Nesse ponto, importante
esclarecer que, diversamente das inadequadas crticas desferidas teoria do discurso, esta no
faz com que a efetivao de uma poltica deliberativa dependa de um conjunto de cidados
coletivamente capazes de agir, mas sim da institucionalizao dos procedimentos que lhe
digam respeito. Analisando a questo, Gisele Cittadino, valendo-se das lies de Marta R.
Fouz, esclarece que as estruturas do poder so as que precisam evoluir para uma solidariedade
institucional e formalizada que os sujeitos podem menosprezar sem que tal menoscabo repercuta
na racionalidade do sistema que obteve tal maturidade.15
Desta maneira, considerando o paradigma do Estado Democrtico de Direito, em uma perspectiva
procedimentalista do direito e da poltica deliberativa, constitucionalismo e democracia no
se opem, muito pelo contrrio, so complementares. A Constituio, articulada perspectiva
procedimentalista da poltica deliberativa democrtica, deve ser compreendida como a
interpretao e configurao de um sistema de direitos fundamentais que definem as condies
procedimentais de institucionalizao jurdica das formas de comunicao necessrias que
garantem, em termos constitucionais, um processo legislativo democrtico. Por conseguinte, a
Constituio no limita a democracia, sendo que esta pressupe aquela, j que por intermdio
da mediao jurdica entre canais institucionais e no institucionais que a soberania popular se
manifesta enquanto poder comunicativo.16 Nesse sentido, sustenta Habermas que:
[...] sem os direitos fundamentais que asseguram a autonomia privada dos
cidados, no haveria tampouco um mdium para a institucionalizao
jurdica das condies sob as quais eles mesmos podem fazer uso da autonomia
118
12
Segundo Habermas, slo uma democracia entendida em trminos de teora de la comunicacin esta tambin posible bajo las
condiciones de las sociedades complejas. [...] en mi modelo son las formas de comunicacin de uma sociedad civil, que surge de
esferas de la vida privada que se mantienen intactas, es decir, son los flujos de comunicacin de um espacio pblico activo que
se halle inserto em uma cultura poltica liberal los que soportan la carga de la expectativa normativa (HABERMAS, Jrgen. Ms
all del Estado nacional. Traduo de Manuel Jimnez Redondo. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 151). Acrescenta
ainda Habermas que os procedimentos e os pressupostos comunicativos da formao de vontade e de opinio democrticas
funcionam como os canais mais importantes para a racionalizao discursiva das decises de um governo e de uma administrao
limitados pelo Direito e pela lei (HABERMAS, Jrgen. Faticidade e validade: uma introduo teoria discursiva do Direito e do
Estado Democrtico de Direito. Traduo Menelick de Carvalho Netto. [s/d]).
13
OLIVEIRA, Marcelo Cattoni de. Devido processo legislativo: uma justificao democrtica do controle jurisdicional de
constitucionalidade das leis e do processo legislativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p.110-111.
14
HABERMAS, Jrgen. Trs modelos normativos de democracia. In: ______ A incluso do outro. Estudos de teoria poltica. Traduo
de George Sperber e Paulo Astor Soethe. So Paulo: Loyola, 2002, p. 280.
15
CITTADINO, Gisele. Patriotismo constitucional, cultura e histria. Revista Direito, Estado e Sociedade. Rio de Janeiro, n. 31,
jul./dez. 2007, p. 64.
16
OLIVEIRA, Marcelo Cattoni de. Devido processo legislativo: uma justificao democrtica do controle jurisdicional de
constitucionalidade das leis e do processo legislativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p. 116.
pblica ao desempenharem seu papel de cidados do Estado. Dessa maneira, a

autonomia privada e a pblica pressupem-se mutuamente, sem que os direitos
humanos possam reivindicar um primado sobre a soberania popular, nem essa
sobre aquele.17
Doutrina
Os direitos fundamentais,18 assim como os diversos princpios constitucionais, no podem ser

considerados como uma restrio externamente imposta ao exerccio da soberania popular,19
vez que so justamente os direitos fundamentais que possibilitam a institucionalizao jurdica
do exerccio das liberdades polticas dos cidados em sua prtica de autodeterminao.
3 O projeto constitucional no Estado Democrtico de Direito

Conforme exposto, diversamente da proposta dos defensores de uma permanente reviso
e/ou flexibilizao da Constituio, como forma de modernizao da prtica constitucional
brasileira e de atendimento aos anseios da sociedade, inexiste contraposio entre Constituio
(constitucionalismo) e democracia (soberania popular), de forma que a proposta constitucionalista
no mais pode sequer ser pensada fora do contexto democrtico, muito menos a democracia
pode ser concebida seno dentro dos limites constitucionais.
Diferentemente do posicionamento dos defensores de uma ampla e irrestrita reviso e flexibilizao
constitucional, no s a Constituio, mas o direito deve ser compreendido como algo aberto
para o futuro, que se constri na vida cotidiana de homens livres e iguais, dotados de autonomia
pblica e privada, que legislam eles prprios enquanto uma comunidade de princpios.
Inadequado se adotar o posicionamento de que toda a crise institucional derive da literalidade
do texto constitucional, como se este fosse o responsvel pelo descumprimento das normas
e princpios constitucionais. No se pode mais crer que a literalidade do texto constitucional
possa solucionar todos os problemas constatados, sendo capaz, por si s, de transformar a
realidade. Nesse sentido, esclarece Michel Rosenfeld que o texto constitucional escrito
inexoravelmente incompleto, no somente porque no recobre todas as matrias que deveria
idealmente contemplar, mas igualmente porque o texto constitucional no capaz de abordar
exaustivamente todas as questes concebveis que podem ser levantadas a partir das matrias
que ele acolhe.20 O texto constitucional sujeito a mltiplas interpretaes plausveis, de modo
17
18
Os direitos fundamentais, nas lies de Menelick de Carvalho Netto, fornecem os insumos bsicos de legitmidade, de credibilidade
institucional, indispensveis ao bom funcionamento do Direito e da poltica da complexa sociedade moderna (A hermenutica
constitucional e os desafios postos aos direitos fundamentais. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Org.). Jurisdio constitucional e
os direitos fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 146-147).
19
Deve-se esclarecer que a soberania popular, interpretada de maneira intersubjetivista, somente se abriga no processo
democrtico e na implementao jurdica de seus pressupostos comunicacionais caso vise conferir validao a si mesma enquanto
poder gerado por via comunicativa, sendo que tal poder deriva das interaes entre a formao da vontade institucionalizada
juridicamente e as opinies pblicas culturalmente mobilizadas (HABERMAS, Jurguen. Trs modelos normativos de democracia.
In: ______ A incluso do outro. Estudos de teoria poltica. Traduo de George Sperber e Paulo Astor Soethe. So Paulo: Loyola,
2002, p. 283).
20
ROSENFELD, Michael. A identidade do sujeito constitucional. Traduo de Menelick de Carvalho Netto. Belo Horizonte:
119

que, precisamente em razo de sua incompletude, a Constituio deve permanecer aberta a

essas mltiplas interpretaes, por mais conflitantes e igualmente defensveis que possam
parecer na maioria das vezes.
Conforme j exposto, a Constituio, com seus direitos fundamentais e princpios, possibilita a
formao de uma comunidade na qual as pessoas se reconheam como iguais em suas diferenas
e livres no respeito que devotam a si prprias como titulares dessas diferenas, de modo a tornar
possvel a igualdade na diversidade dos membros de tal comunidade. Justamente nesse ponto,
como sustenta Menelick de Carvalho Netto, que reside a grande e complicada questo de como
lidar com a aplicao dessas garantias,21 especialmente em um contexto plural e multicultural.22
Analisando as possibilidades e desafios quanto construo de uma cultura tico-poltica pluralista,
Habermas ir resgatar o conceito de patriotismo constitucional, cunhado originalmente por Dolf
Sternberger, para possibilitar a existncia de uma cultura poltica pluralista fundada no marco
constitucional de uma cidadania ativa, a qual transcende uma determinada tradio cultural
particular23 e refere-se titularidade de direitos fundamentais de participao poltica, jurdicoconstitucionalmente delineados, garantidores de uma autonomia jurdica pblica.24 Em um contexto
de pluralismo e multiculturalismo, como destaca Gisele Cittadino, o consenso entre os particulares
no mais pode ser concebido como uma rede de solidariedade que se sustenta em algum tipo de
vinculao tica, baseado em valores compartilhados, sendo necessrio se recorrer ao exerccio
radicalmente democrtico da cidadania que tem a Constituio como sua nica base.25
Habermas, em sua proposta de patriotismo constitucional,26 concebe a cultura poltica
pluralista como algo decorrente de um permanente processo de aprendizado social, sujeito a
acertos e erros, sendo, contudo, capaz de corrigir a si mesmo ao passo que se assume o projeto
constitucional-democrtico moderno como algo aberto e inclusivo. Conforme destaca Menelick
de Carvalho Netto, a Constituio e os direitos fundamentais devem ser tidos como um processo
permanente e, portanto, mutvel, de afirmao da cidadania, no qual se verifica uma tenso
extremamente rica e complexa entre a incluso e excluso operada pela definio dos direitos
Mandamentos, 2003, p. 18.
120
21
A hermenutica constitucional e os desafios postos aos direitos fundamentais. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Org.). Jurisdio
constitucional e os direitos fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 160.
22
Para uma anlise dos conflitos entre direitos fundamentais e multiculturalidade, ver: DENNINGER, Erhard. Derecho y procedimiento
jurdico como engranaje em uma sociedad multicultural. In: DENNINGER, Erhard; GRIMM, Dieter. Derecho constitucional para la
sociedad multicultural. Traduo de Ignacio Gutirrez. Madrid: Trotta, 2007, p. 27-50; GRIMM, Dieter. Multicultulidad y derechos
fundamentales. In: DENNINGER, Erhard; GRIMM, Dieter. Derecho constitucional para la sociedad multicultural. Traduo de
Ignacio Gutirrez. Madrid: Trotta, 2007, p. 51-69.
23
Para uma anlise da evoluo do conceito de patriotismo, bem como para a discusso do universalismo dos direitos fundamentais,
conferir: KOSELLECK, Reinhart. Patriottismo. In: ________. Il vocabolario della modernitt. Traduo de Carlo Sandrelli. Bologna:
Il Mulino, 2009, p. 111-132.
24
OLIVEIRA, Marcelo Cattoni de. Poder constituinte e patriotismo constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p. 67-68.
25
CITTADINO, Gisele. Patriotismo constitucional, cultura e histria. Revista Direito, Estado e Sociedade, Rio de Janeiro, n. 31.
jul./dez. 2007, p. 60.
26
Ciudadana e identidad nacional. In: HABERMAS, Jrgen. Facticidad y validez. Sobre el derecho y el estado democrtico derecho
em trminos de teora del discurso. 3. ed. Traduo de Manuel Jimenez Redondo. Madrid: Trotta, 2001, p. 619-643.
fundamentais,27 no sentido de que, ao se dar visibilidade excluso, permite-se a organizao

e a luta pela conquista de concepes cada vez mais complexas e articuladas de afirmao
constitucional da igualdade e da liberdade de todos.28
Doutrina
Valendo-se das explanaes feitas por Cristiano Paixo e Leonardo Barbosa,29 a partir das
lies de Reinahrt Koeselleck, a perspectiva apresentada pelo patriotismo constitucional
proporcionada no momento em que se assume a histria no como uma descrio dos fatos
ocorridos no passado (Historie), mas como uma construo, que ocorre no presente, com uma
relao de tenso com o passado, que permite rupturas, transformaes, superaes e mesmo
a negao do passado (Geschichte), ou seja, a relao com a tradio repensada e no
simplesmente descrita objetivamente (crnica).
As desmedidas propostas de reviso e flexibilizao da Constituio acabam por inviabilizar a
possibilidade de a identidade constitucional ser reinterpretada e reconstruda constantemente,30
uma vez que, sob os postulados de uma democracia possvel, com a mitigao da Constituio,
destacando-se, inclusive, a flexibilizao das garantias constitucionais, o governo acaba por ser
exercido por uma minoria, ou seja, por uma elite governante, formada conforme os resultados
do sufrgio e voltada para a consecuo de um interesse pblico (bem comum)31 definido por
uma determinada administrao.
Analisando o discurso inerente a tais propostas de flexibilizao da Constituio, especialmente
quanto ao seu carter formal, verifica-se a existncia de um discurso autoritrio, carente de
qualquer justificativa democrtica, que, alis, subverte a prpria ideia de democracia, acabando
por afirmar, por vias transversas, que s um governo autoritrio e forte poderia solucionar
os problemas institucionais verificados,32 sendo que a Constituio passa a ser tida como um
obstculo que deve ser removido para se proporcionar um nvel de governabilidade33 associado a
27
Os direitos fundamentais, ao mesmo tempo em que promovem a incluso social, igualmente produzem determinadas excluses,
uma vez que toda afirmao de certo direito fundamental corresponde ao fechamento do crculo daqueles titulados a esse
direito.
28
NETTO, Menelick de Carvalho. A hermenutica constitucional e os desafios postos aos direitos fundamentais. In: SAMPAIO, Jos
Adrcio Leite (Org.). Jurisdio constitucional e os direitos fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 145.
29
PAIXO, Cristiano; BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Cidadania, democracia e constituio: o processo de convocao da
Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. In: PEREIRA, Flvio Henrique Unes; DIAS, Maria Tereza Fonseca (Org.). Cidadania
e incluso social: estudos em homenagem Professora Miracy Barbosa de Sousa Gustin. Belo Horizonte: Frum, 2008, p. 128.
30
Michel Rosenfeld esclarece que a identidade constitucional surge como algo complexo, fragmentado e incompleto, de modo que,
em um contexto de uma living constitution, a identidade constitucional deve ser tida como um processo dinmico sempre aberto
elaborao e reviso. A matria constitucional permanecer incompleta e sempre suscetvel de maior definio e preciso (A
identidade do sujeito constitucional. Traduo de Menelick de Carvalho Netto. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 23).
31
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. In: ______. A democracia possvel. So Paulo: Saraiva, 1972, p. 29.
32
NETTO, Menelick de Carvalho. A urgente reviso da teoria do poder constituinte: da impossibilidade da democracia do possvel.
In: OLIVEIRA, Marcelo Cattoni de. Poder constituinte e patriotismo constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p. 22.
33
Constata-se que os defensores de tal posicionamento acabam por confundir, inevitavelmente, os conceitos de capacidade
governativa e governabilidade democrtica. Como esclarecido por Marcus Faro de Castro, a capacidade governativa designa a
eficincia tcnica das aes do Estado, eficincia esta que se refere sempre a relaes particulares entre meios e fins, apreciadas
luz de critrios de utilidade econmica ou de convenincia administrativa. Por sua vez, governabilidade democrtica descreve
a ao estatal a que se agregam, alm das expectativas dos agentes econmicos maximizadores de utilidade, as condies
de formao e preservao autnomas de valores sociais no econmicos (Governabilidade democrtica, sociedade e poltica
econmica. In: TRINDADE, Antnio Augusto Canado; CASTRO, Marcus Faro de; VIOLA, Eduardo (Orgs.). A sociedade democrtica
121

uma democracia atrelada s contingncias constatadas na realidade, ou seja, uma democracia

possvel, vez que a participao no processo poltico somente deveria ser deferida queles que,
por seu amadurecimento psquico e por seu desenvolvimento cultural, possam ter conscincia
da responsabilidade de seus atos polticos, sendo desarrazoado deferir a participao poltica
a grupos cujo nvel de civilizao no lhes permita ter a referida conscincia e participao.34
Tais prticas autoritrias acabam por bloquear o desenvolvimento das possibilidades de ao
democrtica franqueadas pela Constituio,35 mascarando, em verdade, os problemas detectados
no seio da sociedade, impedindo a discusso pblica das questes vertentes, inviabilizando,
ademais, o objetivo que fundamentaria sua imposio, qual seja, o aprimoramento das
instituies e de seus arranjos vigentes.
Nesse sentido, a Constituio Democrtica deve ser defendida como centro de mobilizao e
de integrao poltica de uma sociedade democrtica, no sentido do desenvolvimento de um
patriotismo constitucional.36 O patriotismo constitucional, dessa forma, ao ser compreendido
como um processo aberto e contnuo, representa uma soluo diversa s imprudentes medidas
de reviso e flexibilizao constitucional, porque possibilita a construo de uma identidade
constitucional, destaque-se, aberta, inclusiva e pluralista, mediante um processo devidamente
democrtico construdo por formas de vidas e identidades tico-culturais diversas e divergentes
que convivem entre si, desde que, conforme destacado por Marcelo Cattoni, assumam uma
postura no fundamentalista de respeito recproco, umas com as outras.37
Como bem destacado por Habermas, a Constituio no Estado Democrtico de Direito tem uma
abertura para o futuro, de modo que, uma Constituio Democrtica, no s quanto ao seu
contedo, mas igualmente de acordo com suas fontes de legitimao, um projeto no qual
todas as geraes posteriores possuem a tarefa de atualizar a infindvel substncia normativa
do sistema de direitos estatudo pela carta constitucional.38 necessrio que se compreenda
esse processo dinmico e performativo da Constituio, no qual a legislao vigente realiza e
efetiva o sistema de direitos, interpretando-os e adaptando-os s circunstncias atuais, processo
no final do sculo. Braslia: Paralelo, 1997, p. 56).
122
34
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Democracia e direitos do homem. Arquivos do Ministrio da Justia. Rio de Janeiro, v. 28,
n. 113, p. 57-58, mar. 1970.
35
Conforme Menelick de Carvalho Netto, a democracia possvel, postulada por uma elite burocrtica-dirigente, a qual, na busca de
condies materiais para o exerccio da liberdade e da igualdade de todos, no nem democrtica, muito menos constitucional.
No democrtica, pois, sob o argumento da governabilidade, promove a eliminao de seus opositores, mediante a privatizao
do espao pblico deliberativo, vez que o povo, por no possuir um nvel adequado de instruo para participao dos processos
polticos, seria tutelado e protegido por essa elite. Igualmente, no seria constitucional, porquanto, sob o argumento de que o
exerccio consciente da cidadania requereria a consecuo de uma igualdade material mnima para todos por meio da prestao
de servios estatais cleres e eficientes, seriam sacrificadas as conquistas formais centrais do constitucionalismo (A urgente
reviso da teoria do poder constituinte: da impossibilidade da democracia do possvel. In: OLIVEIRA, Marcelo Cattoni de. Poder
constituinte e patriotismo constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p. 20).
36
NETTO, Menelick de Carvalho; OLIVEIRA, Marcelo Cattoni de; LIMA, Martonio Barreto; STRECK, Lenio Luiz. Reviso golpe! Por
que ser contra a reviso constitucional. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8093>. Acesso em: 18
set. 2010.
37
OLIVEIRA, Marcelo Cattoni de. Poder constituinte e patriotismo constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p. 69.
38
HABERMAS, Jrgen. O Estado Democrtico de Direito: uma amarrao paradoxal de princpios contraditrios? In: ______. A era
das transies. Traduo de Flvio Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 165.
este no imune s inevitveis contingncias e retrocessos, porm que se caracteriza como uma
aprendizagem que corrige a si mesmo.
Doutrina
Referncias
BASTOS, Celso Ribeiro. A reforma da Constituio: em defesa da reviso constitucional.
Disponvel em: <www.jus2.uol.com.br/doutrina>. Acesso em: 16 set. 2010.
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sociedade democrtica no final do sculo. Braslia: Paralelo, 1997.
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(Mestrado em Direito, Estado e Constituio) Faculdade de Direito da Universidade de
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teoria poltica. Traduo de George Sperber e Paulo Astor Soethe. So Paulo: Loyola, 2002.
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contraditrios? In: ______. A era das transies. Traduo de Flvio Siebeneichler. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003.
123

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OLIVEIRA, Marcelo Cattoni de. Direito constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.
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PAIXO, Cristiano. A Constituio subtrada. Disponvel em: <http://www.fd.unb.br/index.
php?option=com_content&view=article&id=522&Itemid=85> Acesso em: 16 set. 2010.
ROSENFELD, Michael. A identidade do sujeito constitucional. Traduo de Menelick de
Carvalho Netto. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003.
124
Pareceres e decises
Direito Comparado
125

126

La impugnacin de actos administrativos

en el procedimiento de seleccin del
contratista en la Repblica Argentina
Santiago R. Carrillo
Advogado. Professor de Direito Administrativo em Buenos Aires e
Secretrio do Juzo Nacional de Primeira Instncia no Contencioso
Administrativo Federal da Argentina.
Resumo: El decreto 1.023/01 es un reglamento dictado por el Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de
competencias legislativas delegadas por el Congreso de la Nacin, en los trminos del procedimiento
previsto por el art. 76 de la Constitucin Nacional. Estatuye el Rgimen de Contrataciones de la
Administracin Pblica Nacional. El art. 30 desse decreto delegado es una norma abierta, de reenvo.
Habr que recurrir a las disposiciones del decreto reglamentario 436/00 y a los pliegos que rijan cada
procedimiento de seleccin para conocer el rgimen de impugnacin de los actos administrativos dictados
durante su sustanciacin. En efecto, la norma delega en la reglamentacin la determinacin de tres puntos
de importancia: a) Cules actuaciones son susceptibles de ser observadas o impugnadas por los oferentes;
b) cules son los requisitos de procedencia formal y qu trmite se les conferir a tales planteos; y c)
qu efectos tendr su interposicin con relacin a la continuidad del procedimiento. Sin perjuicio de
ello, cabe adelantar que el decreto 1.023/01 avanza un paso y establece una sancin para aquellos
casos en que el oferente no cumpla con las disposiciones reglamentarias en materia de impugnaciones:
su efecto no suspensivo. De esta disposicin, a contrario sensu, podra extraerse la consagracin del
efecto suspensivo de las impugnaciones deducidas regularmente. Ms all de la casustica que plantea
esta delegacin, creo que podemos trazar algunas lneas rectoras que servirn como gua interpretativa
al momento de la aplicacin del rgimen de impugnacin previsto para el procedimiento de seleccin;
aunque dada la inseguridad jurdica que reina en esta materia que no parece ser casual cada punto del
anlisis plantea ms dudas que certezas.
Palabras-llave: Actos administrativos. Contratista. Contrato administrativo. Impugnacin judicial.
Actividad administrativa.
Resumo: O decreto 1.023/01 um regulamento editado pelo Poder Executivo Nacional em exerccio de
competncias legislativas delegadas pelo Congresso da Nao, nos termos do procedimento previsto pelo
art. 76 da Constituio Nacional. Estatui o regime de contrataes da Administrao Pblica nacional.
O art. 30 desse decreto delegado uma norma aberta de encaminhamento. Haver que recorrer s
disposies do decreto regulamentar 436/00 e s especificaes que rejam cada procedimento de seleo
para conhecer o regime de impugnao dos atos administrativos editados durante sua vigncia. De fato,
a norma delega na regulamentao a determinao de trs pontos relevantes: a) quais atuaes so
suscetveis de ser observadas ou impugnadas pelos licitantes; b) quais so os requisitos procedimentais
formais e que tramitao ser dada a tais fatos; e c) que efeitos tero sua interposio com relao
127

continuidade do procedimento. Sem prejuzo disso, cabe adiantar que o decreto 1.023/01 avana um
passo e estabelece uma sano para aqueles casos em que o ofertante no cumpra com as disposies
regulamentares em matria de impugnaes: seu efeito no suspensivo. Desta disposio, a contrario
sensu, poderia extrair-se a consagrao do efeito suspensivo das impugnaes deduzidas regularmente.
Mas alm da casustica que norteia esta delegao, pode-se traar algumas linhas reitoras que serviro
como guia interpretativa no momento da aplicao do regime de impugnao previsto para o procedimento
de seleo; embora em razo da insegurana jurdica que reina nesta matria que no parecer ser
casual cada ponto de anlise levanta mais dvidas que certezas.
Palavras-chave: Atos administrativos. Contratante. Contrato administrativo. Impugnao judicial.
Atividade administrativa.
1 Delimitacin del escenario

El art. 30 del decreto delegado 1023/011 es una norma abierta, de reenvo. Habr que recurrir a las
disposiciones del decreto reglamentario 436/00 y a los pliegos que rijan cada procedimiento de seleccin2
para conocer el rgimen de impugnacin de los actos administrativos dictados durante su sustanciacin.3
En efecto, la norma delega en la reglamentacin la determinacin de tres puntos de importancia: a)
Cules actuaciones son susceptibles de ser observadas o impugnadas por los oferentes; b) cules son los
requisitos de procedencia formal y qu trmite se les conferir a tales planteos y c) qu efectos tendr
su interposicin con relacin a la continuidad del procedimiento. Sin perjuicio de ello, cabe adelantar
que el decreto 1023/01 avanza un paso y establece una sancin para aquellos casos en que el oferente
no cumpla con las disposiciones reglamentarias en materia de impugnaciones: Su efecto no suspensivo.
De esta disposicin, a contrario sensu, podra extraerse la consagracin del efecto suspensivo de las
impugnaciones deducidas regularmente.4
Ms all de la casustica que plantea esta delegacin, creo que podemos trazar algunas lneas rectoras
que servirn como gua interpretativa al momento de la aplicacin del rgimen de impugnacin previsto
para el procedimiento de seleccin; aunque dada la inseguridad jurdica que reina en esta materia
que no parece ser casual 5 cada punto del anlisis plantea ms dudas que certezas.
Adems, y ms all de las pretensiones normativas que rodean la seleccin de los contratistas del Estado, lo
cierto es que los nmeros de la propia Oficina Nacional de Contrataciones dan por tierra con el principio general
consagrado en el art. 24 del decreto 1023/01 y demuestran, con crudeza incontestable, que la licitacin pblica
1
En decreto 1023/01 es un reglamento dictado por el Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de competencias legislativas delegadas por el Congreso
de la Nacin, en los trminos del procedimiento previsto por el art. 76 de la Constitucin Nacional. Estatuye el Rgimen de Contrataciones de la
Administracin Pblica Nacional. Su art. 30 dispone: Observaciones e Impugnaciones. La reglamentacin deber prever cules actuaciones podrn
ser susceptibles de observaciones o impugnaciones, el trmite que se dar a ellas y los requisitos para su procedencia formal. Toda observacin,
impugnacin, reclamo o presentacin similar que se efecte fuera de lo previsto en la reglamentacin no tendr efectos suspensivos y se tramitar
de acuerdo a lo que determine dicha reglamentacin.
Todas las normas citadas en el presente trabajo pueden encontrarse a texto completo en www.infoleg.gov.ar web oficial del Ministerio de Economa
y Finanzas Pblicas de la Nacin.
Por ejemplo, la Resolucin 834/00 del Ministerio de Economa que aprueba el Pliego nico de Bases y Condiciones Generales para la contratacin
de bienes y servicios del Estado nacional.
Empero, el hecho de que los actos administrativos dictados durante el procedimiento de seleccin tengan un rgimen impugnatorio particular, que
justifica su tratamiento autnomo, no enerva que se les aplique el mismo rgimen de fondo en lo que se refiere a sus nulidades que los dems actos
administrativos; en igual sentido, Rejtman Farah, Mario, Impugnacin judicial de la actividad administrativa, Buenos Aires, La Ley, 2000, p. 131.
128
Ampliar infra, punto VI.
En realidad, como lo seala Mairal, cuando el mismo autor del derecho y garante de su aplicacin lo ignora, el problema supera la mera inseguridad
jurdica para desembocar en la ausencia de derecho. Si el Estado no reconoce el freno del derecho, el mensaje a la poblacin es claro y dramtico:
Los remedios jurdicos no sirven, utilice otros. De esos otros, el principal es la corrupcin, Mairal, Hector A., Las races legales de la corrupcin,
Cuadernos ResPublica Argentina, Buenos Aires, Ediciones Rap, 2006, punto 2.6.
no es si es que alguna vez lo fue la regla general en el sistema de contrataciones del Estado argentino.6
No obstante ello y con la esperanza de brindar elementos que contribuyan a revertir estas disvaliosas
situaciones de hecho, continuamos nuestra afanosa labor.
2 Posicin jurdica del oferente

El oferente tiene derecho a impugnar todo acto, o conducta de la administracin, susceptible de
condicionar la adjudicacin. Es decir, es impugnable toda actuacin que sea susceptible de afectar su
situacin jurdica en el procedimiento de seleccin.7
Partimos de la base de concebir a la seleccin del contratista como un procedimiento reglado que se
compone de un complejo de actuaciones heterogneas, funcionalmente vinculadas entre s,8 y que tiende
en un marco de igualdad y concurrencia a lograr la emisin de un juicio de conocimiento, en tanto
se trata de una declaracin de conveniencia.9 Ello ocurre an en aquellos casos en que la concurrencia
se encuentra limitada, como sucede en las licitaciones privadas y en las contrataciones directas.10 En
este procedimiento voluntario, por cierto entran en juego intereses pblicos y privados que, aunque no
presenten un conflicto actual, durante su desarrollo pueden adoptar posicionamientos antagnicos. Estos
conflictos sern resueltos por la administracin, en ejercicio de sus potestades como poder administrador,11
en el marco de una actividad que no escapa a los principios constitucionales del debido proceso adjetivo,
el control judicial suficiente y la tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia.
Direito Comparado
Se puede afirmar, entonces, que las relaciones entre la administracin y los participantes y de stos entre
s, son de ndole procesal, siendo los oferentes titulares de derechos subjetivos procesales, a travs de
cuyo ejercicio pueden exigir a la administracin el cumplimiento de sus deberes, se trate de actos o de
abstenciones.12 Estos deberes impuestos normativamente a la administracin tienden, principalmente, a
asegurar la concurrencia y la igualdad de trato.13 En este contexto, el oferente tiene derecho a impugnar
todas las actuaciones susceptibles de afectar los derechos procesales que adquiere como participante en la
licitacin,14 que tienen como sujeto pasivo a la administracin y, por objeto, el correcto desenvolvimiento
Conforme surge del profundo estudio realizado Agustn Garca Sanz, las contrataciones directas representan el 71,5% del total de los procedimientos
de contrataciones registrados por la ONC. Si a ello sumamos la licitacin privada (17,89%) y el concurso privado (0,16%), vemos que el 89,55% del
total de los procedimientos de seleccin del contratista transitan por vas directas o privadas. Pasando en limpio: Slo el 10,4% de los procedimientos
que dan vida al sistema de compras y contrataciones del Estado se concretan a travs de una licitacin pblica. Ahora bien, si la cuestin se aprecia
en trminos econmicos, la solucin no vara sustancialmente dado que un 47,58% de los pesos gastados se canalizan por procedimientos distintos
de la licitacin pblica y el concurso pblico. Los conductos para desatender la regla prevista en el art. 24 del decreto 1023/01 son variados y giran
principalmente en torno a: El desdoblamiento de las licitaciones para que el compromiso preventivo de presupuesto est por debajo del tope; el ajuste
de precios por debajo de la realidad de mercado parar lograr encajar la compra en la modalidad de contratacin directa; o bien, la aplicacin, ms all
de lo debido, de las excepciones que permiten realizar contrataciones directas propiamente dichas y, de entre ellas, la ms usada, es la contratacin
directa por razones de urgencia. Ampliar en Garca Sanz, Agustn A. M., Licitacin pblica v. contratacin directa: La batalla perdida?, ResPublica
Argentina, Ediciones Rap, nro. 2006-3, pp. 83-4 y 90. Tambin puede ser consultado en www.respublicaargentina.com/serie_estudios.htm.
Fiorini, Bartolom A. / Mata, Ismael, Licitacin pblica. Seleccin del contratista estatal, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1972, p. 176.
7
8
Soria, Daniel Fernando, Los actos administrativos de trmite equiparables a definitivos y su impugnabilidad judicial, LL, 1990-C, 945,
especialmente, punto III.
Mata, Ismael, La seleccin del contratista estatal. Reflexiones luego de las reformas del rgimen general, en AA.VV., Derecho Procesal
Administrativo. Homenaje a Jess Gonzlez Prez, t. 2, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, 1236.
10
An antes de la vigencia del actual Rgimen de contrataciones, la PTN haba dictaminado que Los principios que informan el procedimiento
licitatorio no le son exclusivos sino que, por extensin interpretativa o analgica se aplican tambin a los dems sistemas de seleccin, Dictmenes,
199-119. Estas caractersticas tambin se presentan en aquellos contratos cuyo objeto se encuentre regido por el derecho privado, Luqui, Roberto
E., Revisin judicial de la actividad administrativa, t. 2, Buenos Aires, 2005, Astrea, p. 43.
11
Mata, La seleccin del contratista estatal..., op. cit., p. 1238.
12
13
Conforme ha dictaminado reiteradamente la PTN, el procedimiento de la licitacin pblica est imbuido de los caracteres de publicidad,
competencia e igualdad, Dictamenes, 163-477; 167-346; 222-71, entre otros.
14
Luqui afirma que se pueden impugnar judicialmente los actos administrativos dictados durante el procedimiento previo a la celebracin del
contrato, pues existe un derecho subjetivo al procedimiento, a la legalidad objetiva, puesto que no tendra sentido que la ley fijara los requisitos
de validez de los actos administrativos, o los recaudos que se deben cumplir en el procedimiento de seleccin del contratista, si a la hora de
129

de la seleccin.15 La administracin, en su carcter de directora del procedimiento, debe garantizar la

observancia de estos derechos.16
El administrado que concurre a la seleccin adquiere una situacin jurdica compuesta de la posicin
de concursante y tambin de potencial adjudicatario, por lo que tiene derecho a participar en todo
el procedimiento licitatorio para evitar errores y desviaciones.17 Es sabido que no tiene derecho a ser
adjudicatario, pero s a que la administracin adjudique respetando el pliego y las normas que rigen
el procedimiento de seleccin.18 Ello es as no slo en inters de los oferentes, que convocados por la
administracin a la puja de precios realizan estudios y gastos para la confeccin de sus ofertas, sino
tambin en inters de la propia administracin, por lo que el cumplimiento del procedimiento reglado es
obligatorio para todos, oferentes y administracin.19
Desde esta perspectiva, no parece que esta cuestin se encuentre muy alejada de los principios
generales que rigen en materia de procedimiento administrativo, debindose destacar, adems, como
ya lo hizo Mairal hace ms de treinta aos, que segn surge de la exposicin de motivos del dec.-ley
19.549 de Procedimientos Administrativos, en l se han detallado los principios bsicos a que debern
ajustarse los procedimientos administrativos en cuanto tiendan a asegurar a los interesados las garantas
constitucionales del debido proceso.20 En este contexto, a nuestro criterio y ms all de lo regulado
en cada caso en particular por los reglamentos o los pliegos de la licitacin, en este tipo especial de
procedimiento rigen las reglas generales en materia de impugnacin de la actividad administrativa,21 con
lo cual, toda declaracin administrativa que produzca efectos jurdicos inmediatos es impugnable.
Esta concepcin supera la anacrnica clasificacin que nuestra doctrina acept sin cortapisas, tendiente
a diferenciar las situaciones jurdicas, segn diversos criterios, en derecho subjetivo, inters legtimo e
inters simple. Esta clasificacin, propia de sistemas jurdicos con bases constitucionales diferentes a las
nuestras, ha tenido como principal efecto excluir la posibilidad de obtener tutela judicial,22 reduciendo
al oferente afectado al uso de los recursos administrativos. Con ello se ha ganado el derecho, exclusivo
y excluyente, de ingresar en el arcn de los recuerdos.
Sobre el punto, MAIRAL se ha encargado de demostrar, sobradamente, que el aferramiento de nuestra
doctrina administrativista a las categoras de derecho subjetivo e inters legtimo, tal como son
interpretadas en sistemas constitucionales dismiles del nuestro, carece de justificacin. En este
sentido, destaca que nada impide a nuestros tribunales ampliar el concepto de derecho subjetivo a
aplicarlos no se respetasen esas normas y los agraviados carecen de accin para atacar ante la justicia los actos irregulares, Luqui, Revisin
judicial..., t. 2, op. cit., p. 47-8.
15
En este sentido, la PTN ha dictaminado que La diferencia de tratamiento brindado a las tres ofertas consideradas, al permitir que slo uno de los proponentes
pudiera sanearla, compromete el procedimiento y obliga, atendiendo a la mejor diligencia y economa en el ejercicio de la actividad administradora, a
encarar un proceso de regularizacin del trmite licitatorio para evitar cuestionamientos ulteriores sobre la base de una eventual violacin del principio de
igualdad particularmente por impedir una acabada valoracin para la determinacin de la oferta ms conveniente, Dictmenes, 198-140.
16
17
Fiorini / Mata, Licitacin pblica, op. cit., p. 175.
18
Todo aquel que participa en una licitacin adquiere el derecho, no a la adjudicacin pero s a que sta se realice de conformidad con la ley, PTN,
Dictmenes, 160-457.
19
Sayagus Laso, Enrique, La licitacin pblica, Buenos Aires y Montevideo, B de f y Euros, 2005, p. 103 y nota 4. Por su parte, la PTN reiteradamente
ha dictaminado que las clusulas del pliego de condiciones constituyen normas de inters general y por lo tanto son obligatorias para todos, incluso
para la propia administracin, Dictmenes, 87-180; 96-180; 217-115; 230-67; 235-326, entre muchos otros.
20
Mairal, Hctor, Licitacin Pblica. Proteccin jurdica de los oferentes, Buenos Aires, Depalma, 1975, p. 81.
La idea expuesta en el texto en modo alguno obsta la necesidad de sustituir dicha norma por una ley de procedimientos que recepciones las tendencias
actuales en materia de proteccin de los derechos de los administrados. Aunque en realidad, lamentablemente, nuestro legislador parece estar
orientado en sentido contrario, as lo demuestra la modificacin introducida a los arts. 30, 31 y 32 del dec.-ley 19.549 por la ley 25.344.
21
22
130
Diez, Manuel Mara, Manual de derecho administrativo, t. 1, actualizado con la colaboracin de Hutchinson, Toms, Buenos Aires, Plus Ultra,
1997, pp. 307-8.
los efectos de la legitimacin, para abarcar aquellos casos en que la conducta administrativa ilegtima
agravia intereses privados dignos de proteccin en un Estado de derecho.23 24
En conclusin, el oferente es titular de derechos subjetivos de carcter procesal que lo habilitan
para solicitar la tutela administrativa o judicial ante su vulneracin por la administracin, ya sea por
aplicacin de los procedimientos especiales, en aquellos casos en que estn previstos en el Rgimen de
contrataciones, o bien por la aplicacin del sistema general del dec.-ley 19.549 y su reglamento.
3 Estructura del procedimiento de seleccin y ligacin de los actos

Tratndose de un procedimiento, caracterizado por presentar un complejo de actos interrelacionados, no
se requiere un gran esfuerzo argumental para concluir que sus actos se encuentran vinculados unos con
otros, a modo de antecedentes y consecuentes. Es decir, todos los actos dictados durante el procedimiento
de seleccin confluyen en la adjudicacin o en el acto que perfecciona el contrato.25 Algunos tendrn
una mayor incidencia que otros pero, en definitiva, todo el procedimiento se haya encausado en esa
direccin. Lo trascendente, a los efectos de evaluar la validez del procedimiento y de sus actos, es la
entidad del eventual vicio que puede arrastrarse y la forma en que repercute en el acto de adjudicacin
o de perfeccionamiento. En este sentido, puede haber nulidades relativas que podrn ser saneadas, o
cuyo impacto no afecte la adjudicacin, y habr otras que resulten absolutas y por tanto generan la
invalidez del acto de adjudicacin, o de todo el procedimiento.26 Ello depender, segn los casos, de su
Direito Comparado
entidad y trascendencia con relacin al procedimiento.27

Hasta aqu no parece haber mayores inconvenientes, pero luego de que el contrato se encuentre perfeccionado,
la cuestin se complica. En efecto, pasado ese punto, corresponde dilucidar cul es la relacin que une al
contrato con los actos administrativos dictados durante la seleccin, su ejecucin o resolucin. Se ha postulado
que se incorporan al contrato, o que son separables y autnomos de ste, o bien, que presentan una relacin
de coligacin. Esta cuestin tuvo una gran repercusin en nuestro derecho, generada, principalmente, por
ciertos vaivenes jurisprudenciales.
Las primeras posiciones, erigidas sobre sendas teoras francesas, eran las siguientes: En un extremo,
la teora del acto separable para la cual si cada acto dictado durante el procedimiento de seleccin
no es impugnado en forma autnoma al momento de su dictado, se pierde el derecho de hacerlo en el
23
Mairal, Hctor, Control judicial de la administracin pblica, vol. I, Buenos Aires, Depalma, 1984, pp. 194-5.
24
Adems, debe tenerse en cuenta que, en realidad, dicha discusin nunca debi plantearse entre nosotros puesto que la ley 27, reglamentaria
del art. 116 de la CN, establece expresamente en su art. 1 que: La Justicia Nacional proceder siempre aplicando la Constitucin y las leyes
Nacionales, a la decisin de las causas en que se versen intereses, actos o derechos de Ministros o agentes pblicos, de simples individuos, de
Provincia o de la Nacin (el destacado es agregado), con lo cual, al menos desde 1862, la diferenciacin entre derecho e inters en nuestro
sistema jurdico procesal carece por completo de relevancia. La explicacin de cmo llegamos a la situacin actual se puede encontrar en
Linares, Juan Francisco, Lo contencioso administrativo en la justicia nacional federal, LL, 94: 919 y una forma de salir de ella en Jeanneret
de Prez Corts, Mara, La legitimacin del afectado, del Defensor del Pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la
jurisprudencia, LL, 2003-B, 1333.
25
Rejtman Farah, Impugnacin judicial..., op. cit., p. 135.
26
Como expusimos al principio, en todo lo relativo al rgimen de fondo de estos actos administrativos, se aplica el dec.-ley 19.549; en cuanto a las
nulidades, arts. 14 y 15. La PTN ha dictaminado que La adjudicacin que no respeta estrictamente lo establecido en las clusulas contractuales
est viciada de ilegitimidad (conf. Dict. 217-115). Los vicios manifiestos que no requieren de una investigacin de hecho para detectarlos provocan
una nulidad igualmente manifiesta, categora sta que cumple una funcin esencial para el mantenimiento del principio de legalidad y comporta una
eficaz proteccin contra la ejecucin de aquellos actos administrativos que portan vicios notorios, los que carecen de presuncin de legitimidad,
Dictmenes, 235-326.
27
La doctrina sobre el punto es abundante, pero slo a ttulo de ejemplo referir que M expone que el incumplimiento de los requisitos exigidos
para el acto licitatorio constituye causa de nulidad de la licitacin, es decir que ella carecer de toda eficacia jurdica, no pudiendo convalidarse;
la invalidez se produce ex tunc, es decir, desde el origen, como si nada hubiera existido. En cambio, la licitacin ser slo anulable en el caso
en que el vicio pueda purgarse, como sera la no inscripcin, oportuna, del oferente en el registro correspondiente. En cuanto a los supuestos de
nulidades absolutas enuncia: Violaciones a la publicidad exigida, falta de igualdad en el tratamiento de los concurrentes, alteracin de los precios
y, en general, la inobservancia de cualquier otro requisito esencial del acto licitatorio, M, Fernando F., Rgimen legal de las obras pblicas,
Buenos Aires, 1977, Desalma, 2 ed., p. 163.
131

futuro.28 En una posicin diametralmente opuesta, la doctrina de la incorporacin, segn la cual, no

tratndose los actos dictados durante el procedimiento de seleccin de actos definitivos que causen
estado o que se asemejen a stos, slo podrn ser impugnados al momento del acto final de adjudicacin
o de perfeccionamiento del contrato.29
Como lgica reaccin a estas posiciones restrictivas de la posibilidad de impugnacin,30 se elabor una
tercera posicin ms amplia, aunque tambin sobre la base de una concepcin fornea, en este caso
proveniente de la doctrina italiana. En efecto, se sostuvo que existen dos opciones para el administrado:
Impugnar cada acto individualmente y por separado si se cumple con las condiciones de admisibilidad
para ello, o bien, recurrir el acto definitivo al que se incorporan los vicios de los actos antecedentes,
sin que ello implique consentir las anteriores manifestaciones de voluntad. Esta parece ser la principal
virtud de la teora de la coligacin, que se asienta sobre la idea de la unidad estructural del proceso
contractual que se compone de dos fases, una de seleccin y otra de ejecucin.31
En efecto, el corolario ms empleado de la teora de los actos coligados se ha vinculado entre nosotros a
la doble impugnabilidad de los actos encuadrados en dicho rgimen. Es decir, la posibilidad de impugnar
tanto al acto antecedente como al acto consecuente con lo cual, desde el punto de vista prctico se
opera un beneficioso alongamiento del plazo de impugnacin bajo circunstancias determinadas.32
Ahora bien, en lo personal creo que existen ciertas inconsistencias en la interpretacin que ha efectuado
nuestra doctrina y jurisprudencia de la teora francesa de la separabilidad y ello ocurri a un precio
altsimo, en tanto su aplicacin ha tenido como principal efecto restringir el control judicial de la actividad
administrativa. Es, creo, un ejemplo ms del grave perjuicio que puede causar la importacin una regla
extranjera, sin previamente analizar su compatibilidad con el sistema jurdico al cual se la traslada.33
132
28
Muoz, Guillermo A., Impugnacin judicial de los contratos administrativos en Muoz, Guillermo A. / Grecco, Carlos M., Fragmentos y
testimonios del derecho administrativo, Buenos Aires, Ad Hoc, 1999, p 348. Este autor afirma que desde el dictado del dec.-ley 19.549 se impone
la aplicacin de las reglas propias del contencioso administrativo a los contratos, destacando que ello ya estaba reconocido en el Cdigo de
Varela para la provincia de Buenos Aires, en el art. 3. Adelanto que en lo personal, dado el reconocido origen forneo de las fuentes en las
que abrev dicho ordenamiento, me inclino por compartir las ideas expuestas por Bosch en el sentido que la buena va en esta materia debe
tener como punto de partida la Constitucin nacional ms que las construcciones propias de otros sistemas jurdicos y de all deben arrancar
todos los estudios sobre el tema del control judicial de la actividad administrativa que se realicen en la Argentina, Bosch, Jorge Tristn, Lo
contenciosoadministrativo y la Constitucin Nacional, LL, 81-842.
29
Bianchi, Alberto B., Es aplicable la doctrina del caso Petracca a los procedimientos licitatorios? en AA.VV., Proceso administrativo y constitucional,
Buenos Aires, 1995, Ciencias de la Administracin, p. 153 y ss. Afirma que entre la licitacin pblica y el proceso jurisdiccional existe un paralelo
notable desde que se trata de un camino procesal compuesto de una serie de actos, algunos administrativos y otros no, enderezados todos ellos a la
produccin de una decisin final: La adjudicacin (sentencia). En este contexto, agrega que la nica expresin de voluntad estatal definitiva es la
adjudicacin. Por ende, si bien todos los actos administrativos dictados durante la seleccin son impugnables por medio de los recursos administrativos,
su revisin judicial slo es procedente cuando se trata de la adjudicacin o de un acto que excluye al participante del procedimiento, puesto que lo
contrario implicara una intromisin del Poder Judicial en los asuntos administrativos violatoria de la divisin de poderes.
30
Rejtman Farah, Impugnacin judicial, op cit., p. 133.
31
Barra, Rodolfo C., Los actos administrativos contractuales. Teora del acto coligado, Buenos Aires, baco, 1989, p. 149-150. El autor expone:
Considerando la relacin contractual como estructurada sobre una cadena de actos antecedentes y consecuentes coligados, y de acuerdo con
lo explicado anteriormente, debe recordarse que cada uno de los actos antecedentes pueden producir, en s mismos, agravios al contratista, por
lo que nada impide que este los impugne inmediatamente despus de ser notificado de ellos, incluso llegando a la impugnacin judicial. Es la
voluntad del administrado, en definitiva, provocada por una actuacin de la Administracin que aquel considera lesiva de su derecho [...] Pero
tambin, como el agravio que genera el acto antecedente puede ser la causa del agravio que generar el acto consecuente, nada impide que
el administrado aguarde hasta ese momento (el de la emisin del acto consecuente) para iniciar el procedimiento de impugnacin, en especial,
teniendo en cuenta que quizs, por diversas razones, en el acto consecuente final, o en los actos anteriores, tal agravio pudo ser solucionado,
o tambin pudo el administrado, a travs de la sucesin de actos, haber verificado la correccin de la decisin administrativa, o viceversa. Por
supuesto que la posibilidad de impugnar aquel agravio lo es slo en la medida en que el acto consecuente se encuentre perjudicado por el vicio
que afect al antecedente. No se podra impugnar, con ocasin del acto consecuente, al antecedente (por ms razones que tenga el administrado)
si el consecuente no guarda ninguna relacin con aquel vicio, o bien dicho vicio no es determinante.
32
Rossi, Alejandro, Extensin del alcance de la doctrina de los actos coligados en el mbito del procedimiento contractual administrativo, LL,
1996-C, 6. El autor agrega que se trata de un dispositivo limitador de la cosa juzgada administrativa en el contexto de un procedimiento contractual
que se encuentra sujeto a la verificacin de, al menos, dos condiciones: a) que se trate de actos administrativos, b) que el acto antecedente tenga
al menos vocacin de causar efectos jurdicos en el acto consecuente.
33
Mairal, Hctor A., Algunas reflexiones sobre la utilizacin del derecho extranjero en el derecho pblico argentino en AA.VV., Estudios de Derecho
Administrativo II, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 1992, cuya lectura resulta imprescindible para comprender la realidad de nuestro
En efecto, en Francia, el surgimiento de la teora de los actos separables en la jurisprudencia del Consejo
de Estado tuvo por finalidad otorgar una va de impugnacin a los participantes en el procedimiento de
seleccin, a travs del recurso por exceso de poder, que permitiera invocar la afectacin un mero inters
quedando el derecho sujetivo reservado para el contratista y asimismo anular el acto viciado sin que
con l caiga el contrato.34 Es decir, su principal efecto fue ampliar la legitimacin procesal para permitir
la impugnacin de los actos precontractuales y a la vez privilegiar la eficacia sobre la legalidad, en tanto
el contrato continuaba siendo valido, independientemente de la nulidad de los actos que le servan de
base o soporte, que pasaban a ser separables, dejndose de lado la idea del todo indivisible.35 36
Empero, en lo que al punto interesa, la Corte Suprema argentina sostiene en posicin que aqu no se
discute que los contratos administrativos son nulos cuando existen vicios graves en el procedimiento
de seleccin (concepcin propia del todo indivisible o an de la coligacin),37 pero por otro lado afirma
que todos los actos administrativos, ya sean dictados durante la celebracin o ejecucin del contrato,
deben impugnarse en forma autnoma (posicin slo compatible con la teora de los actos separables) y
con sujecin a los plazos de caducidad previstos en el art. 25 del dec.-ley 19.549.38
Direito Comparado
De esta forma, en primer trmino, se arriba al resultado de aplicar la teora de la separabilidad al propio
contratista y no ya al simple oferente solucin que es por dems dudosa en el propio pas de origen
de la teora 39 generando los riesgos que ella misma vaticin en Mevopal.40 Pero adems, y por efecto
derecho administrativo.
34
Hasta principios del siglo XX rigi en la jurisprudencia del Consejo de Estado francs la teora de la incorporacin, conforme la cual el contrato
administrativo formaba con los actos que le servan de base o soporte un todo indivisible. En este contexto y dado que los actos anteriores se
incorporaban al contrato, una vez que se anulaba alguno de ellos el contrato deba caer. En un primer momento esta doctrina fue acompaada de
una legitimacin amplia permitindose utilizar en esta materia el recurso por exceso de poder a todo interesado, sujeto o no al vnculo contractual.
Pero luego, una modificacin de la jurisprudencia, decidi reservar la condicin de legitimados procesales a las partes del contrato quienes
difcilmente pediran su nulidad por vicios ocurridos durante la celebracin. El resultado de este cambio fue la desaparicin de toda posibilidad de
impugnar el contrato, o indirectamente sus actos soportes, mediante el recurso por exceso de poder, quedndose sin va de accin jurisdiccional los
interesados ajenos al vnculo contractual. Esta disvaliosa situacin empuj el Consejo de Estado al abandono de la teora del todo indivisible y trajo
como consecuencia la disociacin del contrato ya perfeccionado de sus actos soportes de naturaleza unilateral, Macera, Bernard-Frank, Pasado,
presente y futuro de la teora de los actos separables en el derecho francs de la contratacin pblica, R.D.A., nro. 32, Buenos Aires, Depalma,
1999, 276-280 y Boquera Oliver, Jos M., La seleccin de contratistas, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 1963, p. 182-6.
Los primeros elementos de esta construccin jurisprudencial del Consejo de Estado francs aparecen, a comienzos del siglo XX, con motivo de las
conclusiones contenidas en los arrts Commune de Gorre del 11 de diciembre de 1903 y Martn del 4 de agosto de 1905, de Laubadre, Andre /
Venezia, Jean-Claude / Gaudemet, Yves, Trait de Droit Administratif, Tome 1, 15 dition, LGDJ, Pars, 1999, p. 546. Sobre el ltimo precedente
Long, Weil y Braibant comentan: El seor Martn, consejero general del departamento de Loire et Cher, ejerci un recurso contra varios actos
adoptados por el consejo general de ese departamento sobre la concesin de tranvas. El prefecto del departamento consider que la va y el juez
competentes eran los del contrato. El Consejo de Estado al admitir el recurso se pronunci implcitamente sobre un recurso contra un acto separable
del contrato, Long, Marceau / Weil, Prosper / Braibant, Guy, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, Paris, Sirey, 1956 p. 53.
35
36
Por otro lado, es menester sealar que en el derecho espaol, al cual tambin somos adeptos, la teora de los actos separables tuvo por finalidad
permitir la impugnacin de los actos dictados durante el procedimiento licitatorio en los contratos privados de la administracin ante el juez con
competencia en lo contencioso administrativo. Sobre este sistema, Garca de Enterra, Eduardo / Fernndez, Toms Ramn, Curso de derecho
administrativo, t. I, Madrid, Civitas, 2000, 10 ed., p. 692-3 y Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, t. II, Madrid, Tecnos,
1989, 9 ed., p. 73-5. Esta concepcin encuentra su consagracin positiva en el art. 9 inc. 3 de la ley 13/1995 de Contratos de las administraciones
pblicas, conforme el texto refundido por el real decreto legislativo 2/00, que establese: El orden jurisdiccional civil ser el competente para
resolver las controversias que surjan entre las partes en los contratos privados. No obstante, se considerarn actos jurdicos separables los que
se dicten en relacin con la preparacin y adjudicacin del contrato y, en consecuencia, podrn ser impugnados ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo de acuerdo con la normativa reguladora de dicha jurisdiccin.
CSJN, Stamei S.R.L. c. Universidad Nacional de Buenos Aires, 1987, Fallos, 310:2278; Mas Consultores Empresas Sociedad Annima c. Provincia de Santiago
del Estero (Ministerio de Economa), 2000, Fallos, 323:1515; El Rincn de los Artistas S.R.L. c. Hospital Nacional Profesor A. Posadas y otro, 2003, Fallos,
326:3700; Ingeniera Omega Sociedad Annima c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, 2000, Fallos, 323:3924; entre muchos otros.
37
CSJN, Gypobras S.A. c. Estado Nacional (Ministerio de Educacin y Justicia), 1995, Fallos 318: 441; Alcntara Daz Colodrero, Pedro c. Banco de la Nacin
Argentina, 1996, Fallos, 319:1476; Nava, Alberto Emilio c. Estado Nacional (Secretara de Inteligencia del Estado SIDE), 1996, Fallos, 319:1532.
38
39
Boquera Oliver, La seleccin de contratistas, op. cit., p. 186. Tngase en cuenta, adems, que en el derecho francs esta diferencia de trato
encuentra su fundamento en que las partes del contrato disponen de un cauce propio para impugnar todas las cuestiones vinculadas con dicha
relacin, el recurso de plena jurisdiccin ante el juez del contrato.
CSJN, Mevopal SA, 1985, Fallos, 307:2216. All sostuvo que los actos administrativos, aun unilaterales, referentes a la celebracin, ejecucin o
modificacin de un contrato administrativo, en principio, no pueden considerarse en forma aislada, con abstraccin del contrato al cual acceden en
cuanto determinan los derechos u obligaciones emergentes de aqul, por lo que se rigen por idnticas pautas a las del contrato, ajenas, por ende, al
marco contemplado en los artculos 23 y 24 de la ley 19.549 y al sistema de impugnacin de su artculo 25. Pero lo que aqu realmente interesa es que
a rengln seguido afirm que una interpretacin contraria llevara a que durante la relacin contractual y frente a la emisin por la Administracin de
40
133

del legado contenido en el segundo punto resuelto en Petracca,41 el transcurso del referido plazo de
caducidad excluye la posibilidad de exigir la reparacin de daos y perjuicios.
Desde esta perspectiva, parece que la aplicacin de la teora de la separabilidad encuentra en nuestro
medio, como nico fundamento, posibilitar la aplicacin de los plazos de caducidad establecidos en el
referido art. 25, para lograr los efectos indicados. Ms all de las crticas que pueda recibir esta posicin,
lo cierto es que la jurisprudencia de la Corte Suprema y de la Cmara Contencioso Administrativa Federal
exige la impugnacin de los actos administrativos en forma autnoma y dentro de los perentorios plazos de
caducidad, requisito que deber cumplir tanto el oferente como el contratista si no desea ver frustrados
sus derechos en el marco de las relaciones con la administracin.42
4 Articulacin del sistema de impugnacin en el Rgimen de contrataciones

4.1 Supuestos de impugnacin
Del art. 48 del decreto 436/00 surge la posibilidad de impugnar cualquier acto dictado por la administracin
durante el procedimiento de seleccin, ms all de los supuestos expresamente previstos en su normativa
o en los pliegos.43 A tales fines, all se prev la aplicacin supletoria de las disposiciones del dec.-ley
19.549 y su decreto reglamentario. El tenor de la norma confirma la posicin expuesta en los puntos
anteriores en el sentido que todo acto que tenga efectos jurdicos directos y que en algn modo pueda
condicionar la adjudicacin es impugnable, ya sea por los procedimientos especiales previstos en el
Rgimen de contrataciones, en aquellos supuestos expresamente regulados, o bien por medio de la
normativa general que establece el procedimiento administrativo impugnatorio.
Entre los supuestos que tienen expresa regulacin en el rgimen del decreto 436/00 se destaca la
impugnabilidad del dictamen emitido por la Comisin de Evaluacin (art. 80) en tanto constituye una
cualquier acto unilateral, el administrado tuviera que iniciar, en cada caso, un juicio contra su contraparte. Ello significara un dispendio jurisdiccional
inusitado y provocara un resentimiento en el espritu de colaboracin que debe existir entre la Administracin y quien ejecuta el contrato.
41
CFed. CA, en pleno, Petracca e Hijos SA, 1986, LL, 1986-D, 10. El segundo punto decide, en doctrina obligatoria para los jueces del fuero, que: No
es admisible la accin de cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del
acto administrativo que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. Esta solucin fue criticada por
Jeanneret de Prez Corts, Mara, Reflexiones sobre la admisibilidad de la accin por cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar,
dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido
excluye el pago de lo reclamado, R.D.A., nro. 3, Buenos Aires, Depalma, 1990, 114-7. Sobre la relacin entre Mevopal, Petracca y Gypobras, con
distintas posiciones, ver Tawil, Guido S., Administracin y Justicia, t. II, Buenos Aires, 1993, Depalma, p. 193-5 y Monti, Laura M. La aplicacin
de la ley de procedimientos administrativos 19.549 en el mbito de los contratos administrativos, JA, 1996-IV, 801.
Ampliar infra, punto VII.
42
Sin embargo, cabe recordar que Mairal advierte reiteradamente acerca del error de importar reglas extranjeras sin compatibilizarlas previamente
con nuestro sistema constitucional. Desde esta perspectiva, no puede dejar observarse que un autor de la talla de Rivero reconoce que la doctrina
francesa se vio obligada a adoptar el mtodo de establecer principios generales en el derecho administrativo ms an, el intento de estructurar
toda esta rama del derecho, otorgndole carcter autnomo, sobre una sola idea basal, v. gr. la nocin de servicio pblico o el concepto de acto
administrativo debido a un problema prctico: delimitar las competencias administrativas y judiciales. Para guiar al litigante (y al juez mismo)
en la opcin que le impona la coexistencia de los dos rdenes de jurisdiccin, no bastaba multiplicar las soluciones de cada caso: era necesaria,
evidentemente, una regla simple. Era necesario, contina, fijar un criterio, un signo infalible que permitiera a cada quien reconocer la situacin
regida por reglas derogatorias del derecho comn, y por lo mismo en caso de discusin contenciosa elegir el juez. Adems, este destacado jurista
agrega que ello sucedi en cierto modo para justificar la continuidad de la doble jurisdiccin an cuando su razn poltica origina haba perdido
actualidad, Rivero, Jean, Existe un criterio de derecho administrativo?, traduccin de Hern Guillermo Aldana Duque, en Pginas de derecho
administrativo, Bogot, Temis y Universidad del Rosario, 2002, p. 28.
Reconociendo que dichos problemas no tienen cabida en el marco institucional que impone la Constitucin argentina en los arts. 109 y 116, no queda
ms que otorgarle la razn a Bosch en cuanto propona, haciendo suyas palabras de Corts, que no despreciemos las enseanzas de la escuela
francesa, a cuya influencia tanto debe el progreso de nuestra ciencia del derecho administrativo; pero cuidmonos de la mana de aplicar las
instituciones francesas, como leyes reglamentarias de una Constitucin formada a imitacin de la de Estados Unidos, cuyos principios fundamentales
son enteramente diversos y frecuentemente opuestos [...] No perdamos nunca de vista la Constitucin nacional, fuente primera y fundamental, nica
sobre la cual nos est permitido elevar la fbrica del derecho administrativo argentino, Bosch, Lo contenciosoadministrativo, LL, 81: 842.
43
134
La PTN ha dictaminado que existiendo en el Pliego de Bases y Condiciones Generales normas especficas para la presentacin de impugnaciones
durante el trmite del procedimiento de seleccin, la aplicacin supletoria del citado artculo 48 slo podra estar destinada a viabilizar planteos o
reclamos distintos a los que tienen mecanismos especficos previstos en el Pliego referido. En otros trminos: la va que prev el mencionado artculo
48 no puede ser utilizada como medio para atacar actos emitidos durante el Concurso que cuentan con carriles de impugnacin expresamente
establecidos a ese efecto. Lo contrario implicara vulnerar gravemente el principio de igualdad que debe regir en los concursos y una violacin de
las previsiones del Pliego de Bases y Condiciones Generales, Dictmenes, 248-354.
excepcin a la norma contenida en el art. 80 del decreto reglamentario 1759/72 que veda la posibilidad
de deducir recursos contra los dictmenes, en tanto trasuntan una actividad interna de la administracin
que no tienen efectos jurdicos frente al administrado.44 45 El sistema se complementa con lo dispuesto
en el art. 82 en cuanto a que las impugnaciones contra el dictamen de evaluacin de las ofertas sern
resueltas en el mismo acto que disponga la adjudicacin. La norma adopta una solucin acertada que
tiende a privilegiar la economa, sencillez y eficacia que debe gobernar el procedimiento de seleccin en
tanto concentra adecuadamente sus actos procesales.46
Por su parte, el art. 83 que remite a las disposiciones del rgimen general contenido en el dec.-ley 19.549
y su decreto reglamentario 1759/72, especialmente el Ttulo VIII, en lo que se refiere a la impugnacin del
acto de adjudicacin. Sobre el punto se ha destacado que la falta de reclamacin contra la adjudicacin
provisional (dictamen de la Comisin de Evaluacin) no puede tener la consecuencia de hacer perder
la posibilidad de impugnar la adjudicacin definitiva. La pasividad de los interesados no tiene por qu
significar el consentimiento de un acto que todava no existe, ni tampoco ser una prueba de su legalidad.47
No obstante, se debe ser cauteloso, puesto que la PTN no siempre ha aceptado este criterio amplio.48
Direito Comparado
Para el supuesto del procedimiento de seleccin por etapa mltiple,49 el art. 108 del decreto 436/00
establece que los oferentes podrn impugnar la precalificacin y que las impugnaciones planteadas sern
resueltas por la autoridad competente para aprobar la contratacin, dentro del plazo que determine el
pliego, el que se computar desde el vencimiento del trmino para impugnar el acta de precalificacin.
Para asegurar el derecho a impugnar los actos dictados durante el procedimiento de seleccin, el art.
19 del dec. 1023/01 establece la posibilidad de tomar vista de las actuaciones en cualquier momento,
aunque con ciertas limitaciones.50 No obstante ello, en este punto se debe tener presente que la norma
dispone que la vista del expediente no interrumpir los plazos, apartndose de lo establecido en la
materia por el art. 76 del dec. 1759/72.
44
Ampliar infra, punto V.
45
La PTN ha dictaminado que Las Comisiones de Preadjudicaciones constituyen un servicio administrativo tcnico de asesoramiento (permanente o
ad-hoc), cuya competencia tcnica consultiva se traduce en la preadjudicacin, que es una propuesta o asesoramiento al rgano administrativo que
debe adjudicar; y que, an cuando sea un dictamen u opinin, est sometido a requisitos de publicidad siendo susceptible de impugnacin (conf.
Dict. 206-364). El asesoramiento de la Comisin de Preadjudicacin debe contener: a) el detalle de todos los elementos y recaudos de cada uno de
los posibles candidatos a la adjudicacin; b) el de las ofertas admisibles y las inadmisibles; c) la indicacin de los motivos fundados que las hacen
desestimables, as como cules son las que responden a las especificaciones del llamado, destacando en cada una, las eventuales ventajas de lo
ofrecido con fijacin del orden de mrito que corresponda segn la evaluacin realizada. La circunstancia de que la Comisin de Preadjudicaciones
no haya evaluado todas las solicitudes presentadas permite concluir que la Administracin actu en forma arbitraria, en violacin de los principios
de igualdad, de equidad y de transparencia que deben regir en todo procedimiento de seleccin del co-contratante estatal; en consecuencia el acto
administrativo no configura el resultado de un proceso lgico ajustado al procedimiento pertinente, Dictmenes, 234-472.
46
En contra, Farrando, Ismael, El efecto suspensivo de las impugnaciones en el Rgimen de Contrataciones, en AA.VV., Cuestiones de procedimiento
administrativo, Buenos Aires, Rap, 2006, p. 177.
47
Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usurario y del administrado, Buenos Aires, FDA, 2006, 8 ed., pp. XII21, donde sigue lo expuesto por Boquera Oliver, La seleccin de contratistas, op. cit., p. 148.
48
Todas las presentaciones destinadas a cuestionar tanto las ofertas de otras participantes como las calificaciones y anlisis efectuados por los
cuerpos tcnicos competentes del organismo licitante formuladas con posterioridad a la preadjudicacin, resultan inadmisibles en el marco del
proceso concursal, por lo que no corresponde acceder a su tratamiento, PTN, Dictmenes, 242-571.
49
He analizado este tipo especial de licitacin, junto con Vocos Conesa, Juan Martn y Cordeiro Mariano L., en Licitacin pblica por etapa
mltiple y el rumbo del sistema de concesin vial, EDA, 2004-635. Se trata de aquellas licitaciones en las que, por el alto grado de complejidad de
su objeto, se realiza en dos o ms fases la evaluacin y comparacin de las calidades de los oferentes, los antecedentes empresariales y tcnicos,
la capacidad econmico-financiera, las garantas, las caractersticas de la prestacin y el anlisis de los componentes econmicos de las ofertas,
mediante preselecciones sucesivas. Se encuentra establecida en el art. 26, inc. a) ap. 2 del decreto 1023/01.
50
Art. 19: Toda persona que acredite fehacientemente algn inters, podr en cualquier momento tomar vista de las actuaciones referidas a la
contratacin, con excepcin de la informacin que se encuentre amparada bajo normas de confidencialidad, desde la iniciacin de las actuaciones
hasta la extincin del contrato, exceptuando la etapa de evaluacin de las ofertas. La negativa infundada a dar vista de las actuaciones se
considerar falta grave por parte del funcionario o agente al que corresponda otorgarla. La vista del expediente no interrumpir los plazos. Esta
cuestin, aunque con anterioridad a la vigencia del decreto 1023/01, ha sido analizada en profundidad en CFed. CA, Sala I, Finmeccanica Spa Aerea
Alenia Difesa c. Ministerio de Defensa, LL, 1999-B, 517.
135

4.2 Requisitos de admisibilidad y trmite. Garantas de impugnacin

Desde el punto de vista procesal dado que se trata de un procedimiento que nace signado por la necesidad
de cumplir su finalidad en un tiempo razonable es lgico que existan plazos para impugnar, que por lo
general, en el dec. 436/00, son de cinco das. Pero la concepcin al respecto debe ser la inversa de la que
se plasma en las normas: Amplios plazos para que el administrado impugne y breves plazos para que la
administracin resuelva. De esta forma se evitan demoras que slo sirven para realizar actos de lobbing que
desnaturalizan el sentido de la licitacin pblica.51 Lo mismo ocurre con las formalidades para la presentacin
de las impugnaciones, deben ser mnimas y subsanables.52 Adems, en el procedimiento licitatorio no slo
tiene plena vigencia el principio del informalismo a favor del administrado, sino que tiene la concreta finalidad
de apuntar uno de sus pilares fundamentales: La necesidad de preservar la concurrencia.53
En este punto adquiere importancia la concepcin del procedimiento como garantizador no slo
del debido proceso adjetivo reconocido a los oferentes, sino tambin de la legalidad y eficacia del
accionar administrativo.54 En el caso particular que aqu analizamos, se debe destacar que todo
procedimiento recursivo es un medio idneo para hacer efectivo el control o fiscalizacin en la
administracin pblica,55 por este motivo, la posibilidad de instrumentacin de estos procedimientos
por parte de los interesados debe ser interpretada en forma amplia a fin de coadyuvar a la obtencin
de la solucin que mejor se compadezca con los intereses en juego.56
Empero, se debe tener presente que el decreto 1105/89, reglamentario de la ley 23.696 de reforma
del Estado, generaliz la prctica de exigir en los pliegos la presentacin de garantas, normalmente
fijadas en un porcentual del monto de la oferta, como condicin para deducir impugnaciones. 57
58
Se ha criticado esta exigencia sobre la base de que atenta contra el derecho de defensa, el
Mairal, Hector A., Las races legales de la corrupcin, Cuadernos ResPublica Argentina, Buenos Aires, Ediciones Rap, 2006, punto 4.2.1., en prensa.
51
52
Mairal afirma que, en realidad, la superabundancia de recaudos formales tiende a demostrar, ante personas poco familiarizadas con los trmites
licitatorios, el celo de los funcionarios intervinientes, permitiendo as diluir decisiones cuestionables en un frrago de documentacin frecuentemente
innecesaria y demorando durante semanas decisiones que, de ser imparciales podran tomarse rpidamente, pero que, al no serlas, llevan a que la
demora sea utilizada con propsitos de posicionamiento poltico de algunos oferentes, Mairal, Las races legales de la corrupcin, op. cit.
53
Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usurario y del administrado, Buenos Aires, FDA, 2006, 8 ed., pp. XII16 y ss. All destaca que Hace dcadas que vienen levantndose voces contrarias al excesivo formalismo en la licitacin, p. ej. en cuanto hace a
defectos de la oferta, respecto a los cuales es pacfico que su saneamiento no altera el principio de igualdad, del mismo modo que se admite la
presentacin de piezas complementarias con ulterioridad a la oferta y en general el saneamiento de vicios de forma.
54
Comadira, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, con la
colaboracin de Monti, Laura M., tomo I, Buenos Aires, La Ley, 2002, p. 63.
55
Hutchinson, Toms, Ley nacional de procedimientos administrativos. Reglamento de la ley 19.549, tomo 2, Buenos Aires, Astrea, 1988, p. 258.
56
Aunque en reiteradas oportunidades la PTN ha sostenido doctrinas que implican una perjudicial concepcin antagnica de los principios de
concurrencia e igualdad, tambin ha dictaminado que Es indispensable destacar la importancia que reviste el principio de concurrencia en
el proceso licitatorio, en tanto permite a la Administracin un mayor cotejo de las condiciones ofertadas. Ello as, para la interpretacin de
los pliegos no debe perderse de vista el criterio rector de que los procedimientos de seleccin del contratista del Estado han sido establecidos
bsicamente en beneficio del Estado mismo, en resguardo de sus conveniencias econmicas, financieras y tcnicas, por lo cual todo aquello que
tienda a una fundada competencia entre los oferentes y a una mayor concurrencia de propuestas no debe ser desalentado por ritualismos formales
e interpretaciones limitativas, Dictmenes, 213-147.
As lo recuerda Comadira, Julio R., La licitacin pblica, Buenos Aires, Depalma, 2000, p. 34. En efecto, el art. 18 estableca: f) Existir una garanta
de impugnacin, que deber constituir quien formule impugnaciones, que le ser devuelta en caso de ser acogida favorablemente su pretensin, o que
perder en la misma medida en que tal pretensin sea rechazada [...] j) Las impugnaciones a la adjudicacin, que debern ser tambin garantizadas en
la forma prevista en este reglamento, tramitarn por expediente separado formado por las copias pertinentes, sin interrumpir la ulterior tramitacin
del expediente principal, excepto que se configuren las situaciones previstas por el ltimo prrafo del artculo 12 de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos 19.549.
57
58
136
Este tipo de norma suele estar redactado, por ejemplo para obras pblicas, en los siguientes trminos: En todos los casos junto con el escrito
que plantea la impugnacin y como requisito para su consideracin, deber acompaarse una garanta, que no exceder el 1% del Presupuesto
Oficial, constituida mediante certificado de depsito de dinero en efectivo, en el Banco de la Nacin Argentina a favor del licitante. En los casos de
etapa mltiple, deber constituirse esta garanta en todos los supuestos de impugnacin. La garanta ser por tiempo indeterminado, irrevocable
y se perder de pleno derecho y sin necesidad de trmite alguno en caso que la presentacin sea rechazada. En caso de que se haga lugar a la
impugnacin, se dispondr la inmediata devolucin de la garanta al Proponente.
principio de gratuidad del procedimiento administrativo 59 y contradice la idea de considerar al

oferente como un colaborador de la administracin. 60 La justificacin que se otorga a este tipo de
clusulas que resguardan la seriedad de las impugnaciones aparece insuficiente a la luz de los
principios y derechos en juego. 61
Adems, tal como lo seala Monti,62 existe la posibilidad de afectar el inters pblico, ya que la exigencia
de constitucin de una garanta desalienta las impugnaciones que podran conducir a una rectificacin
oportuna por parte de la autoridad administrativa cuando se ha incurrido en algn error o defecto en el
procedimiento de seleccin.
Afortunadamente, la PTN ha modificado su criterio sobre el punto63 y se ha manifestado en contra de la
inclusin de este tipo de exigencia en los pliegos de la licitacin.64
4.3 Supuestos de observaciones al proyecto de pliego65
Direito Comparado
El Rgimen de contrataciones reserva el trmino observaciones para los supuestos de cuestionamiento

de los proyectos de pliego. Esta posibilidad implica un gran avance en lo que se refiere a la participacin
pblica en la etapa diseo de los pliegos a efectos de lograr una adecuada configuracin de la demanda
por parte de la administracin.66
En efecto, la preparacin unilateral y reservada de los pliegos por la administracin, sin previa publicidad
ni posibilidad de conocimiento e intervencin igualitaria de los futuros posibles oferentes para acercar al
debate, en la etapa preparatoria, su mejor conocimiento de la realidad del mercado lleva a frecuentes
desconocimientos del medio hacia el cual planea lanzar su pedido de ofertas y ello, por diversos motivos,
no hace sino encarecer las ofertas.67
En este sentido, el art. 8 del decreto 1023/01 dispone que cuando la complejidad o el monto de la
contratacin lo justifique, a juicio de la autoridad competente, el llamado deber prever un plazo previo
a la publicacin de la convocatoria, para que los interesados formulen observaciones al proyecto de
pliego de bases y condiciones particulares, conforme lo determine la reglamentacin. Sin perjuicio del
alto grado de discrecionalidad que se advierte en su redaccin, es evidente que la norma busca lograr una
Hutchinson, Toms, Las costas en el procedimiento administrativo son a cargo del Estado?, LL, 1996-B, 467. All agrega, en la nota 9, que: Con
este rgimen se ha abolido el principio de gratuidad del procedimiento administrativo, se vulnera la defensa en juicio y se evitan impugnaciones a las
adjudicaciones no siempre transparentes. Por ello no es de extraar los resultados de ciertas privatizaciones.
59
60
Comadira, La licitacin pblica, op. cit., p. 35.
Ampliar en Alonso Regueira, Enrique M. / Cardaci Mndez, Ariel, El fin de las garantas de impugnacin, LL, Sup. Adm. 2006 (diciembre), p. 54.
61
Monti, Laura M., Las categoras jurdicas de la preadjudicacin y la precalificacin en el mbito de la licitacin pblica, LL, 2000-C, 112.
62
Haba sostenido, sistemticamente, que La inclusin de la garanta de impugnacin en el Pliego de Bases y Condiciones permite a los oferentes
efectuar las necesarias previsiones, debindose entender que al no haber formulado la oferente oportunamente, ni observaciones, ni impugnaciones a
la referida norma, que conoca en todos sus trminos, la acept y consinti, excluyendo en consecuencia la posibilidad de impugnacin posterior []
La aplicacin de lo preceptuado en el Pliego de Bases y Condiciones, en relacin a la garanta de impugnacin, constituye una necesaria consecuencia
del principio de igualdad de los oferentes en el procedimiento de la licitacin, derivado del principio constitucional de igualdad ante la ley (conf. Dict.
202-151). La restitucin de la garanta de impugnacin slo procede cuando la impugnacin se resuelva favorablemente respecto de todos los planteos,
en cuyo caso, se efectiviza dentro de los tres das de dictada la resolucin que haga lugar a la impugnacin, Dictmenes, 234-69.
63
64
PTN, Dictmenes, 257-151. Un profundo anlisis de esta cuestin puede encontrarse en Alonso Regueira, Enrique M. / Cardaci Mndez, Ariel,
El fin de las garantas, op. cit.
65
Ampliar en esta obra, comentario al art. 8 del decreto 1023/01.
66
67
Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. 2, op. cit., p. XII-22.
137

amplia participacin en la etapa inicial de diseo,68 por lo que toda persona puede ser un interesado
solucin que satisface con mayor vigor los principios de participacin, publicidad y eficacia.69
4.4 Impugnacin de clusulas de los pliegos

Con relacin a los pliegos de la licitacin la cuestin es un poco ms compleja. No es este el lugar indicado
para analizar en profundidad su naturaleza jurdica, ya sea que se trate de los pliegos generales o los
particulares. Aqu alcanza con referir que la doctrina los consideran, segn los casos, normas en sentido
estricto, actos de alcance general pero sin contenido normativo o actos administrativos individuales.70
Ms all de ello, creemos que asiste razn a Rejtman Farah cuando sostiene que estos instrumentos
pliegos generales y especiales tienen una naturaleza jurdica compleja: En algunos supuestos con
caractersticas de acto normativo, de regulacin del procedimiento para la seleccin del contratista
otros, de estipulacin precontractual o contractual segn el caso. Por ello, en cada oportunidad habr
que analizar las previsiones de distinto tipo de los pliegos para determinar el rgimen jurdico aplicable.71
En este sentido, cabe sealar que, por lo general, las bases son las reglas de juego de la seleccin y el
trmino condiciones se refiere al contenido del futuro contrato y la forma de su cumplimiento.
Lo que s es un hecho a tener en cuenta es que, s en tantas dcadas de desarrollo doctrinario sobre esta
materia no se obtuvo consenso sobre el punto, difcilmente dicha concordancia se lograr al momento de
plantearse el conflicto concreto, es decir, la impugnacin de una clusula de alguno de los pliegos que
rigen la licitacin. Ello es as puesto que la impugnacin de los pliegos tiene una estrecha vinculacin con la
naturaleza jurdica que se otorgue a los mismos. En este contexto, sera adecuado que tanto funcionarios
como oferentes sean cautelosos al momento de analizar la oportunidad y pertinencia de la impugnacin de
las clusulas de los pliegos y que los primeros, tengan en siempre en vista, al resolver esta clase de planteo,
los principio generales de legalidad y transparencia, y los especiales de igualdad y concurrencia.
En concreto, las situaciones conflictivas que se pueden plantear son las siguientes: a) Que exista una
clusula que establezca que la presentacin de la oferta significar de parte del oferente el pleno
conocimiento y aceptacin de todas las disposiciones de los pliegos; b) que no se establezca dicha clusula
y c) que el impugnante an no haya presentado la oferta o no haya comprado el pliego. Veamos.
4.4.1 Existencia de clusula que impone la aceptacin

Este supuesto es el que con ms frecuencia se plantea puesto que el Rgimen de contrataciones prev,
expresamente, que la presentacin de la oferta implica el consentimiento de las clusulas de los pliegos.72
A tales efectos, el art. 11 del decreto 436/00 establece que el proyecto de pliego de bases y condiciones particulares quedar a disposicin del pblico
durante todo el lapso previsto para la formulacin de observaciones, que establezca la autoridad competente para autorizar la contratacin, segn la
complejidad de la misma, el cual no ser inferior a cinco das. Adems se prev que el organismo contratante pueda convocar a reuniones para recibir
observaciones al proyecto de pliego o promover el debate entre los interesados acerca del contenido del mismo. De los temas tratados en esas reuniones
y de las propuestas recibidas se labrar acta que firmarn los asistentes que quisieren hacerlo. Las observaciones al proyecto de pliego que formularen
por escrito los interesados, as como tambin las actas mencionadas, se agregarn al expediente. Con una lgica que tiende a la transparencia, la norma
dispone que no se realizar ninguna gestin, debate o negociacin ni intercambio de opiniones entre funcionarios del organismo contratante e interesados
en participar en la contratacin, fuera de los mecanismos expresamente previstos, a los que tendrn igual acceso todos los interesados.
68
138
69
Mata, La seleccin del contratista estatal..., op. cit., p.1233.
70
Para una descripcin de cada una de las posiciones indicadas y de los autores que las sostienen, ver Cassagne, Juan Carlos, El contrato administrativo,
Buenos Aires, 2005, LexisNexis, 2 ed., p. 95-6 y Gmez Sanchis, Daniel, Pliego de Condiciones, en AA.VV., Contratos administrativos, Buenos
Aires, 2002, LexisNexis, p. 212 y ss.
71
Rejtman Farah, Impugnacin judicial..., op. cit., p. 138.
72
El art. 67 del dec. 436/00 establece: Efectos de la Presentacin. La presentacin de la oferta significar de parte del oferente el pleno conocimiento
y aceptacin de las clusulas que rigen el llamado a contratacin, por lo que no ser necesaria la presentacin de los pliegos con la oferta. Por
su parte, el art. 9 de la Resolucin 834/00 del Ministerio de Economa avanza un paso ms disponiendo que La presentacin de la oferta, importa
de parte del oferente el pleno conocimiento de toda la normativa que rige el llamado a contratacin, la evaluacin de todas las circunstancias, la
previsin de sus consecuencias y la aceptacin en su totalidad de las bases y condiciones estipuladas, sin que pueda alegar en adelante el oferente
su desconocimiento, por lo que no ser necesario la presentacin de los pliegos con la oferta. El destacado no est en el original.
Se debe tener en cuenta, especialmente, que sobre el punto la PTN sostiene que la circunstancia de que
se presente la oferta sin que se hayan efectuado reparos a las clusulas del pliego excluye la admisibilidad
de las impugnaciones posteriores por su extemporaneidad.73 Pero, ms an, es criterio inveterado de la
Corte Suprema que el voluntario sometimiento al rgimen jurdico del pliego de condiciones comporta
un inequvoco acatamiento de sus reglas.74
Ello quiere decir que el oferente debe deducir las impugnaciones contra los pliegos sean generales o
particulares cuando adquiere la condicin de tal, es decir, al momento de presentar la oferta, con lo cual
dicha instancia se transforma en preclusiva sobre el punto. Pero como el supuesto de oferta e impugnacin
simultnea implica, normalmente, el incumplimiento actual o futuro del pliego en sus aspectos impugnados,
la alternativa considerada implica el riesgo de que, cuando la autoridad competente para admitir o calificar
la oferta no sea autora del pliego cuestionado, rechace aqulla por inadmisible, lo cual, de suceder, obliga
al oferente a sumar a su impugnacin inicial una nueva contra el acto de rechazo.75 Es evidente que todo
ello genera un crculo vicioso, de dudosa legitimidad, que redunda en un claro exceso ritual.76
Direito Comparado
Sin dejar de reiterar que sobre el punto se debe ser prudente y evaluar cules son las posibilidades de xito
al momento de plantear estas impugnaciones y sopesarlas con el peligro de la inadmisibilidad de la oferta
aunque por supuesto ambas presentaciones deben efectuarse por separado se debe tener en cuenta
que la pretensin de aceptacin de las clusulas del pliego slo podra tener valor cuando se trata de
pliegos totalmente claros e inequvocos pero, por supuesto, estas virtudes recin pueden comprobarse una
vez concluido el contrato sin tropiezos. Adems, el oferente no tiene por funcin controlar la legitimidad
de los actos de la administracin.77 Lo que s puede hacer y as creemos que debera estructurase el
sistema es impugnarlo cuando la administracin pretende aplicar la clusula invlida.
En conclusin, es claro que teoras que suenen bien en el plano de las ideas, al momento de su aplicacin slo
contribuyen a generar situaciones de injusticia e iniquidad, que son el caldo de cultivo para la corrupcin
administrativa. Tngase en cuenta que, en definitiva, se pueden estar legitimando clusulas leoninas que
no son beneficiosas para el inters pblico, ni an cuando se las establece y mantiene con el fin honesto de
proteger los intereses de la administracin que como lo destac Gordillo, no siempre coincide con el
inters pblico porque si los oferentes saben que se aplicarn las clusulas abusivas seriamente, elevan
considerablemente los precios de la contratacin. Lo que a primera vista parece favorecer los intereses
pblicos, en realidad termina dandolos.78 79
4.4.2 Inexistencia de clusula que impone la aceptacin

En estos casos, siempre que se interprete que los pliegos constituyen normas generales, por aplicacin
de la idea de amplitud impugnatoria que rige en materia de reglamentos, el oferente puede impugnar
73
PTN, Dictmenes, 115-410, 119-184, 150-52, 233-94.
74
CSJN, Fallos 305:826, 307:358 y 432.
75
Comadira, La licitacin pblica, op. cit., p. 123-4.
76
77
Fiorini / Mata, Licitacin pblica..., op. cit., p. 81.
78
Mairal, Las races legales de la corrupcin, op. cit.
79
Por ejemplo, la Corte Suprema decidi que la clusula de un pliego que obligaba a los oferentes a acompaar en su presentacin un escrito
dirigido al organismo en el que se desista, de manera total e incondicional, de todos los recursos administrativos y judiciales que se hubieren
interpuesto contra sus actos, es inconstitucional por violar el art. 18 de la CN y el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por los tratados
internacionales, pero que adems, atenta contra los principios bsicos de los procedimientos pblicos de seleccin como la licitacin y el concurso,
en especial, los de libre concurrencia e igualdad, que no slo tienden a resguardar el derecho de los oferentes o participantes en procedimientos
de ese tipo, sino tambin el inters pblico comprometido en la debida eleccin de quienes resultarn adjudicatarios, CSJN, Astorga Bracht, Sergio
y otro c. COMFER Decreto N. 310/98, del 14 de octubre de 2004.
139

el pliego, directa o indirectamente es decir, ante el acto de aplicacin , incluso despus de la

presentacin de la oferta.80 Aunque, lamentablemente, esta interpretacin tampoco es pacfica.81
En tanto se conciba a los pliegos como actos particulares, la cuestin vuelve a complicarse, puesto que
se sostiene que deben ser impugnados en forma directa al momento de presentar la oferta.82 O, pero
an, se afirma que sus clusulas deben ser impugnadas dentro los plazos previstos para recurrir los actos
administrativos, a contar desde el momento en que se adquiri el pliego, acto que tendra las cualidades
de la notificacin personal en estos supuestos.83
4.4.3 Legitimacin para la impugnacin

La legitimacin para impugnar los pliegos es amplia. Es decir, la posibilidad impugnatoria corresponde no slo
a los oferentes, sino tambin, a quien an sin haber formulado oferta y habiendo o no comprado el pliego,
puede demostrar su derecho a participar en el procedimiento de seleccin convocado por la administracin,
sobre la base de una argumentacin que, teniendo en cuenta sus antecedentes, permita vislumbrar que se
encuentran en condiciones objetivas de presentar una oferta en la convocatoria en cuestin.84
Tambin se encuentran legitimados para impugnar los pliegos, de igual forma, los usuarios que se vean
afectados por su aplicacin ulterior85 y las asociaciones que tutelan derechos de incidencia colectiva.
Ambos, conforme lo dispuesto por el art. 42 de la CN. En todos los casos, en tanto se den los supuestos
exigidos por el art. 43 de la CN, proceder la accin de amparo.
5 Aplicacin del dec.-ley 19.549

Hemos visto que aquellos supuestos de impugnacin que no estn expresamente regulados por el
Rgimen de contrataciones demandan la aplicacin supletoria del rgimen general de procedimientos
administrativos. Tambin se ha destacado que el rgimen especial prev la posibilidad de impugnar el
dictamen evaluacin. Ahora bien, este es un supuesto de excepcin en lo que se refiere a la posibilidad
de cuestionamiento de los actos preparatorios de la voluntad administrativa. En efecto el art. 80 del
dec. reglamentario 1759/72 establece que las medidas preparatorias de decisiones administrativas,
inclusive informes y dictmenes, aunque sean de requerimiento obligatorio y efecto vinculante para la
administracin, no son recurribles. Ello es as puesto que dichas actuaciones, en s mismas consideradas,
no otorgan ni niegan derecho alguno al administrado.
Los actos preparatorios estn exentos de eficacia jurdica directa o inmediata, y tienen un rgimen jurdico
propio. En efecto, no rige el principio de estabilidad, son insusceptibles de impugnacin y no requieren
80
81
La PTN sostuvo que El mero hecho de presentarse a una licitacin engendra un vnculo entre el oferente y la Administracin y lo supedita a la
eventualidad de la adjudicacin lo que presupone una diligencia del postulante que excede la comn y su silencio hace presumir lisa y llanamente
la aceptacin de los trminos fijados por la Administracin (conf. Dict. 167-447; 211-370). El voluntario sometimiento a un rgimen jurdico sin
reservas expresas, comporta un inequvoco acatamiento que determina la improcedencia de su ulterior impugnacin con base constitucional
(conf. Dict. 202-151). Si la recurrente durante todo el transcurso del proceso licitatorio ajust su comportamiento al Pliego, estuvo sometida a sus
disposiciones y, por ende, al plazo de impugnacin impuesto en l, su cuestionamiento posterior es manifiestamente improcedente y supone una
conducta encontrada con su accionar anterior, Dictmenes, 224-119.
82
Piccoli, Pablo, Algunas reflexiones acerca de la impugnacin de clusulas de pliegos licitatorios, R.D.A., nro. 11, Buenos Aires, Depalma, 1992, 608 y ss.
83
140
84
Comadira, La licitacin pblica, op cit., p. 125-6.
85
Por ejemplo, la CFed. CA, Sala II, en los autos Torello, Susana T. c. Instituto Nac. de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, LL, 2000-B,
275, con nota de Beltrn Gambier, Civismo y amparo, tratndose de una accin de amparo iniciada por una afiliada, decidi que era nula la
clusula de un pliego de bases y condiciones para la seleccin de las empresas gerenciadoras del rgimen de cobertura mdico asistencial del
PAMI, que estableca una indemnizacin exorbitante para el supuesto de rescisin anticipada del contrato, pues ello forzara al mantenimiento del
mismo ya que de lo contrario se pondra en riesgo su patrimonio y funcionamiento, con los consiguientes perjuicios para los afiliados en cuanto a
los eventuales riesgos que tal situacin podra provocarles en su salud.
notificacin en s mismos, ms all de la publicidad propia de las piezas expediente administrativo y el

derecho al libre acceso a ste por las partes. Ello es as puesto que la funcin ejercida por los rganos
consultivos es una actividad preparatoria de las decisiones de los rganos activos de la administracin.86
Ahora bien, an antes de la sancin del Rgimen de contrataciones, ya se sostena en posicin que
comparto que en los casos en que las preadjudicaciones se sujetan a la condicin de que el oferente
cumpla determinados requisitos esenciales o no, se trata de verdaderos actos administrativos, con todas
las consecuencias que de ello se derivan, en especial en el plano de los medios impugnatorios. En efecto,
del cumplimiento o no de los condicionamientos impuestos en la preadjudicacin se derivan efectos
jurdicos directos para los destinatarios, los que pueden variar desde el desplazamiento del procedimiento
hasta la obtencin misma de la adjudicacin. De esta forma, el acto consultivo deja de ser tal si, per se,
genera derecho u obligaciones para los administrados.87 La PTN ha aceptado esta posicin.88
Superada esta cuestin, cabe advertir que la exigencia de que el acto productor de efectos jurdicos
sea definitivo ha trado algunas complicaciones en la prctica. Ello se debe a que la ambigedad
del trmino puede producir confusin al momento de ser utilizado por los operadores jurdicos. No es
correcto, en la inteligencia de nuestro derecho positivo, asimilar acto administrativo definitivo con acto
administrativo impugnable. Los actos definitivos son aquellos que resuelven sobre el fondo del problema
planteado, que en forma definitiva definen el negocio ante la administracin,89 independientemente que
sean o no la expresin de voluntad de la mxima autoridad competente.90
Direito Comparado
En efecto, el decreto 1759/72 excluye del mbito de los recursos las medidas preparatorias, pero no exige que
deba haber un acto definitivo; al contrario, admite expresamente la procedencia de recursos contra los actos
que denomina interlocutorios o de mero trmite. En consecuencia, slo quedan excluidos del concepto
de acto administrativo (y del recurso administrativo) aquellos actos que no producen un efecto jurdico
directo: informes, dictmenes, etc., que sern los nicos actos calificables como preparatorios. Los actos que
producen efectos directos e inmediatos son siempre actos administrativos y por lo tanto recurribles.91
Si bien es cierto que el decreto 1759/72 establece que el recurso jerrquico que es el que agota la
va administrativa es procedente nicamente contra actos definitivos o asimilables92 y la PTN ha sido
particularmente estricta en cuanto a la aplicacin de este precepto,93 tambin lo es que la jurisprudencia
86
Gordillo afirma que para que la nocin de acto administrativo sea til debe estar referida en particular a los problemas de validez y contralor de
la actividad administrativa. En este contexto, destaca que los problemas de validez e impugnacin de la actividad administrativa giran en torno
a un principio: Que puede atacarse mediante un recurso administrativo o accin judicial aquel acto de la administracin que produzca efectos
jurdicos inmediatos respecto del impugnante; todo acto de la administracin que de suyo no produzca efectos jurdicos, no es todava directamente
impugnable en cuanto a su validez. La nocin de acto administrativo debe entonces restringirse a aquellos actos que producen efectos jurdicos
directos, en forma inmediata. Agrega que si se dijese simplemente que es una declaracin que produce efectos jurdicos, estaramos abarcando
los casos en que el efecto jurdico surge indirectamente del acto. El dictamen vinculante que la administracin est obligada a seguir es un acto
productor de efectos jurdicos, en cuanto el orden jurdico establece un nexo entre su emisin y determinados efectos jurdicos. Pero no es un
acto administrativo en el sentido propio del trmino, porque los efectos jurdicos no surgen directamente del acto, sino indirectamente. Es, pues,
un acto de la administracin o preparatorio, no un acto administrativo, a pesar de ser un dictamen vinculante. Es esencial, pues, al concepto
de acto administrativo, que los efectos jurdicos sean inmediatos, es decir, que surjan del acto mismo, Gordillo, Agustn, Tratado de derecho
administrativo, t. 3, El acto administrativo, Buenos Aires, FDA, 2003, 6 ed., pp. II-2/3.
87
Comadira, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, con la
colaboracin de Monti, Laura M., tomo I, Buenos Aires, La Ley, 2002, p. 189.
88
Entre otros, Dictmenes, 202-151.
89
Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. 3, op. cit., p. II-9.
90
Mairal, Control judicial..., op. cit., p. 238.
91
Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. 3, op. cit., p. II-12.
92
Por tales, entindase aquellos que, a pesar de no expedirse sobre el fondo de la cuestin planteada a la administracin, impiden totalmente la
continuidad del procedimiento administrativo.
93
Ha sostenido, en Dictmenes, 224-119, que La Resolucin por la cual se denegara en el marco de un procedimiento licitatorio el pedido
de prrroga del plazo para impugnar el informe de precalificacin de la Comisin Tcnica de Evaluacin, la ampliacin del trmino de vista de
las actuaciones, y la suspensin del procedimiento durante el lapso de ampliacin de vista solicitado, debe ser recurrida por la va del recurso
de reconsideracin (art. 84 de la Reglamentacin de la Ley de Procedimientos Administrativos), pero no por la del jerrquico. El recurso de
141

ha permitido la impugnacin judicial de actos que, a pesar de no ser definitivos, de algn modo pueden
tener entidad suficiente como para condicionar la adjudicacin.94 Asimismo, se ha admitido la intervencin
judicial en el caso de conductas que impliquen irregularidades en el procedimiento que, en definitiva,
pueden tener el mismo efecto.95
Por ltimo, cabe destacar que la aplicacin supletoria del dec.-ley 19.549 parece dejar abierta la puerta
para que, en el supuesto de que se hayan vencido los plazos para impugnar establecidos en el Rgimen de
contrataciones o en los pliegos, se interponga una denuncia de ilegitimidad; aunque cabe advertir que la PTN
se ha pronunciado en contra de esta posibilidad.96 Adems, se debe tener en cuenta que la jurisprudencia
de la Corte Suprema y del fuero Contenciosos Administrativo resultan particularmente restrictivas en lo que
se refiere a la posibilidad de reabrir la discusin en sede judicial a travs de una denuncia de ilegitimidad.97
Por ltimo, conforme lo establece el art. 48 del dec. 436/00, la denuncia debera ser tramitada fuera del
expediente de la contratacin, lo que limita considerablemente las posibilidades de xito.98
6 Efectos de las impugnaciones y medidas cautelares

6.1 Efecto suspensivo de las impugnaciones previstas en el Rgimen
La cuestin relativa a los efectos que se otorgue a las impugnaciones en el procedimiento de seleccin
tiene una importancia prctica relevante puesto que evidencia la tensin que existe entre la necesidad de
reconsideracin aludido debe ser resuelto por el Ministro del Interior, contra cuya decisin, de ser adversa al recurrente, no ser procedente ningn
otro recurso. El acto que deniega el pedido de prrroga del plazo para impugnar, la ampliacin de la vista y la suspensin del procedimiento,
no puede ser considerado como definitivo, porque no resuelve una cuestin de fondo, sino una cuestin procedimental. Tampoco puede ser
considerado un acto equiparable a definitivo, porque la denegatoria que se recurre no impide totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin
del administrado. El acto administrativo definitivo es aquel que resuelve directa o indirectamente la cuestin de fondo planteada, importando
una decisin que cierra el procedimiento (conf. Dict. 192-24; 114-376; 125-205; 210-205). Los actos administrativos equiparables a definitivos son
aquellos que sin resolver expresamente el fondo de la cuestin debatida, directa o indirectamente impiden totalmente la tramitacin del reclamo
o pretensin del administrado (conf. Dict. 192-24). Los actos interlocutorios o de mero trmite son los que producen efectos jurdicos directos, pero
sobre el trmite, y no sobre el fondo del asunto; se refieren solamente a cuestiones de procedimiento, y, en tanto no sean equiparables a definitivos
que impidan totalmente la pretensin o reclamo del interesado, no son impugnables por la va del recurso jerrquico (conf. Dict. 192-24).
94
Sobre el punto Cassagne expone que si bien los actos antecedentes del procedimiento no pueden calificarse como actos definitivos es posible
admitir su impugnacin separada tanto en sede administrativa como en la judicial. Estos actos no necesariamente son siempre actos interlocutorios
ni de mero trmite, hay actos previos, que preceden al acto definitivo, que, ya sea por su incidencia directa y sustancial en el fondo del asunto
o por ocasionar la ineficacia o imposibilidad de proseguir el procedimiento, o bien por la conculcacin grave del derecho de defensa, deben
considerarse asimilables a los actos definitivos, Cassagne, Juan Carlos, El amparo en las provincias: su procedencia respecto de actos dictados
durante el procedimiento licitatorio, nota a CS Tucumn, Diavil SRL, 1987, ED, 126-133.
En el marco de una licitacin internacional, mientras se estaban evaluando las ofertas y frente a la publicacin de una nota periodstica que manifestaba
que cierta documentacin del procedimiento licitatorio podra favorecer a una de las empresas intervinientes, uno de los oferentes efecto una
presentacin tendiente obtener copias certificadas de las actuaciones administrativas elaboradas por la Comisin de evaluacin. Por medio de una
nota del presidente de la Comisin se accedi slo parcialmente a lo solicitado, denegndoseles las restantes con fundamento en la opinin expuesta
en el dictamen jurdico. Dicha nota orden, asimismo, la reserva de las actuaciones. Ante esta situacin, el oferente solicit judicialmente el dictado
una medida cautelar autnoma dirigida a ordenar al rgano licitante que se abstenga de dictar cualquier acto que importe la exclusin arbitraria
de la empresa en la licitacin. Peticion, adems, una medida conservativa con la finalidad de requerir la exhibicin y entrega inmediata de copias
autenticadas de todos los informes, dictmenes, papeles de trabajo o actuaciones que se hayan elaborado con motivo de la evaluacin de las ofertas
presentadas. El juez de grado hizo lugar slo a la medida conservativa. La mayora de la Sala interviniente, sostuvo que la reserva dispuesta por la
Comisin y el servicio jurdico no era legtima puesto que no haba mediado acto administrativo emanado de las autoridades previstas en el art. 38
del decreto 1779/72, por lo que la negativa a conceder la vista era irrazonable. Asimismo, afirm que no puede aceptarse que el conocimiento al que
acceden las partes durante el trmite licitatorio, pueda afectar el resultado final de la adjudicacin e indic que los perjuicios que puede acarrear a
la administracin otorgar la vista son generalmente mucho menores que los alegados por los funcionarios a cargo del trmite. Aclar que en el caso no
se haba declarado la confidencialidad de las actuaciones, toda vez que la nota referida no poda considerarse como un acto administrativo fundado
que dispusiese el carcter reservado o secreto de todo o parte del expediente de la licitacin, ya que dicha nota careca de carcter decisorio, puesto
que ella slo poda tener relevancia en tanto su contenido se incorporase al acto administrativo respectivo, situacin no concurra en el caso, CFed.
CA, Sala I, Finmeccanica Spa Aerea Alenia Difesa c. Ministerio de Defensa, 1998, LL, 1999-B, 517.
95
Corresponde desestimar la denuncia de ilegitimidad articulada pues el oferente al promover su denuncia lo hace inadecuadamente en los trminos de la
Ley de Procedimientos, cuando debi ajustarse al procedimiento establecido en el Pliego de Bases y Condiciones Generales, Dictmenes, 234-452.
96
142
97
Han sostenido que la decisin administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporneo, tramitado en el caso como denuncia de
ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el trmino para deducir los recursos
administrativos, ha quedado clausurada la va administrativa, requisito insoslayable para la habilitacin de la instancia judicial, CSJN, Gorordo,
1999, Fallos, 322:73 y CFed. CA, en pleno, Romero, 1999, LL, 1999-C-192.
98
La PTN ha sostenido que Si bien resulta evidente el derecho de todo administrado de formular denuncias simples, su tratamiento no debiera
tener como consecuencia la suspensin del trmite licitatorio, salvo que tal medida fuera decidida por la propia administracin por existir vicios
determinantes de la nulidad absoluta del acto, Dictmenes, 202-151.
contratar en tiempo oportuno y la rigidez del principio de legalidad, en lo que se refiere a la observancia
de la regularidad del procedimiento. El art. 30 del decreto 1023/01 parece haber optado por el efecto
suspensivo para aquellas impugnaciones especficamente reguladas por el decreto 436/00 o los pliegos.99
Cualquier otra impugnacin u observacin distinta a las all previstas, se regir por las disposiciones del
dec.-ley 19.549 y su reglamento y en consecuencia no tendr per se efectos suspensivos.
Desde esta perspectiva el panorama sera el siguiente: a) Las impugnaciones al dictamen de evaluacin,
debern ser resueltas en el mismo acto que disponga la adjudicacin.100 Por ende, en realidad, no tendran
de hecho efecto suspensivo, ya que no se resuelven antes de la adjudicacin, sino con ella misma, en
un solo acto;101 b) los recursos contra el acto de adjudicacin presentan cierta dificultad puesto que ms
all de estar expresamente previstos en la reglamentacin, se establece para su trmite al aplicacin del
rgimen general de procedimientos administrativos, que en su art. 12 prev slo el efecto no suspensivo
de los recursos.102 Se ha interpretado que se debe reconocer el efecto suspensivo por aplicacin directa y
especfica del referido art. 30 que prevalece sobre la norma general y abstracta del art. 12 del dec.-ley
19.549,103 aunque esta posicin no es pacfica; c) en la impugnacin a la precalificacin, en el sistema de
Direito Comparado
doble sobre, se prev que las impugnaciones planteadas sean resueltas por la autoridad competente para
aprobar la contratacin dentro del plazo que determine el pliego.104
6.2 Efecto no suspensivo y las medidas cautelares

En el resto de los supuestos no previstos expresamente, el Rgimen nos pone necesariamente frente al
art. 12 del dec.-ley 19.549 que faculta a la administracin a ejecutar sus actos por sus propios medios,105
e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecucin y efectos, salvo que
una norma expresa establezca lo contrario.106
Hemos tenido la oportunidad de criticar la solucin adoptada por la norma107 en tanto presupone que si la
impugnacin de los actos administrativos suspendiera sus efectos y ejecutoriedad, se paralizara la accin
de la administracin; ello porque los administrados, ante cada negacin de una peticin, presentaran
99
Farrando, El efecto suspensivo de las impugnaciones..., op. cit., p. 177.
100
Arts. 80 y 82 del dec. 436/00. En igual sentido, art. 20 de la Resolucin 834/00 del Ministerio de Economa.
101
Farrando afirma que este sistema contradice el art. 30 del dec. 1023/01 del cual se deduce que las impugnaciones previstas en la reglamentacin
tienen efecto suspensivo, por lo que no debera tenerse por vigente la parte del art. 82 del dec. 436/00 correspondiente al prrafo indicado y,
por ende, habra que resolver antes de la adjudicacin las impugnaciones al dictamen de evaluacin, Farrando, El efecto suspensivo de las
impugnaciones, op. y loc. cit.
102
Art. 83 del dec. 436/00 y 20 de la Resol. 834/00 del Ministerio de Economa.
103
Farrando, El efecto suspensivo de las impugnaciones, op. y loc. cit.
104
Art. 108 del dec. 436/00.
105
A menos que una ley o la naturaleza del acto exigieren la intervencin judicial, aclara la norma.
106
Antes de que esta norma fuera sancionada en el ao 1972 exista en nuestra doctrina nacional un fuerte enfrentamiento con relacin a los efectos
que corresponda otorgar a los recursos administrativos en aquellos casos en los que la ley no estableca un rgimen especial. Principalmente por
la influencia que tuvo Sayagues Laso en nuestro derecho administrativo, quien siguiendo a los autores italianos sostena que en caso de silencio el
recurso careca de efecto suspensivo. Pero, por otro lado, reconoca que la ejecucin muchas veces puede crear situaciones irreparables, lo que
lleva a atemperar el principio del cumplimiento inmediato. Y termina concluyendo que No pueden darse reglas absolutas a ese respecto siendo
recomendable que la administracin obre con prudencia y sentido de justicia, Sayagues Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I,
Montevideo, 1974, 4 ed., actualizada por Martins, Daniel H., p. 476-7. En la posicin diametralmente opuesta, Linares, Juan Francisco, Efectos
suspensivos de los recursos ante la administracin, LL, 85:906 y Gordillo, Agustn, Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Aires, Ed.
Jorge Alvarez, 1964, pp. 104 y ss.
107
Carrillo, Santiago R., Las medidas cautelares contra el Estado en la Repblica Argentina, ResPublica Argentina, Ediciones Rap, nro. 2006-2,
p. 37 y ss., reproducido en Lpez Olvera, Miguel Alejandro / Villasana Rangel, Patricia (coords.), Las medidas cautelares en el procedimiento
administrativo en Iberoamrica, Mxico, 2006, en prensa. All efectuamos un desarrollo de los motivos por los cuales consideramos que el art.
12 del dec.-ley 19.549 debe ser modificado establecindose como principio el efecto suspensivo de los recursos o bien otorgando efecto positivo
al silencio de la administracin ante el pedido de suspensin, sin perjuicio de las regulaciones especiales en las que se establezcan excepciones
cuando la materia, por su desarrollo u operatoria, requiera la ejecucin inmediata de los actos administrativos.
143

un recurso. Creemos que no necesariamente ello es as, con lo cual, en realidad parecera que se busca
proteger al Estado de sus ciudadanos108 y ello ya no es posible en un Estado democrtico de derecho.109
Es cierto que la ltima parte del art. 12 establece que la administracin podr suspender la ejecucin
del acto ante determinados supuestos,110 pero dicha facultad ha sido interpretada mayoritariamente
como meramente discrecional,111 por lo cual, en los hechos, ha sido prcticamente neutralizada, ya
que la administracin sistemticamente evita resolver los pedidos de suspensin de la ejecucin de sus
actos112 o, en algunas oportunidades, el planteo es desestimado al rechazar el recurso que, en el caso,
es lo mismo que no resolver.
En las licitaciones pblicas es necesario que el recurso deducido contra el acto de adjudicacin y la eventual
demanda judicial de impugnacin, tengan efecto suspensivo. Tal como lo propone Boquera Oliver la
forma ms efectiva de evitar las complicaciones que se plantean en esta materia113 es que, antes de que
se perfecciones el contrato, la justicia conozca y resuelva todas las impugnaciones presentadas contra
los actos del procedimiento de seleccin que se estimen viciados.114 Claro que se dir que ello atenta
contra el inters pblico que se encuentra comprometido en la celebracin del contrato respectivo,
pero si se previese un proceso gil y expedito o si se habilitase la va del amparo sin las cortapisas del
dec-ley 16.986 ,115 el lapso que demanda la intervencin judicial podra, razonablemente, ser previsto
144
108
Antes que nada debe recordarse que la justicia administrativa se hizo para proteger al individuo contra el Estado y no al Estado contra el
individuo, Linares, Efectos suspensivos, LL, 85: 906.
109
De ms esta decir que est es una decisin poltica y no jurdica, es decir, no hay una supuesta naturaleza que mande dichas condiciones en un
acto administrativo, es una caracterstica contingente. En este sentido, es de lamentar que los autores de la ley no hayan fundado expresamente la
decisin que adoptaron sobre este punto en particular, ya que se limitaron a sostener en la exposicin de motivos que En el Ttulo III adoptamos,
en lo esencial, las opiniones expuestas por el doctor Miguel S. Marienhoff, en el Tomo II de su Tratado de Derecho administrativo en materia de acto
administrativo, en Canosa, Armando N., Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Comentada y actualizada 2005, Bs. As., Ediciones
Rap SA, 2005, p. 28. Muy bien, pero los autores se olvidaron de poner en la ley, o aclarar en la exposicin de motivos, que Marienhoff quien
efectivamente crea que los recursos y acciones carecen, por s mismo, de efecto suspensivo, lo cual ya es un dato meramente anecdtico tambin
sostena que: i) para que un acto administrativo goce del privilegio de la ejecutoriedad, debe ser perfecto, de lo contrario no es ejecutorio, porque
es inaplicable. La autotutela, que constituye un verdadero privilegio para la administracin, requiere indispensablemente esa perfeccin y ii)
La suspensin del acto por ilegitimidad manifiesta no tiene lmite alguno, es absoluta. Demostrada la ilegitimidad, procede la suspensin. En un
Estado de Derecho es inconcebible que la Administracin Pblica acte al margen de la legalidad, Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho
administrativo, t. II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1988, reimpresin de la 3 ed. actualizada, pp. 377 y 381, y Tratado de derecho administrativo,
t. I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1990, 4 ed. actualizada, p. 663.
110
A pedido de parte interesada o de oficio y por razones de inters pblico o para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se alegare
fundadamente una nulidad absoluta. Para hacer justicia con Escola uno de los autores de la ley cabe apuntar que, ms all de las crticas
a Linares y Gordillo, que en modo alguno comparto, en tanto sostenan que los recursos deban tener efectos suspensivos, parece haber
estado convencido de que el sistema de suspensin por la administracin funcionara correctamente en la prctica, a punto tal que esboza un
procedimiento que califica de sencillo y rpido, que culminara con una decisin fundada, con la sana intencin de reglar la cuestin: Nada ms
alejado de la realidad, ver Escola, Hctor J., Tratado general de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1973, p. 288, las crticas
aludidas estn en las pp. 289-294.
111
La posicin de la PTN al respecto es clara: Resultan inadmisibles aquellas presentaciones orientadas a obtener la suspensin de los trmites concursales
con sustento en la iniciacin de acciones judiciales y en la supuesta comisin de irregularidades, por cuanto la mera interposicin de una accin
judicial no tiene entidad suficiente para interrumpir el cronograma de la licitacin. La denegatoria de un pedido de suspensin del procedimiento en
el marco de una licitacin pblica constituye un ejercicio adecuado de la potestad de la Administracin de conducir el proceso licitatorio con arreglo a
lo establecido en el Pliego (conf. Dict. 224-119). Por tal motivo, la inexistencia de una orden judicial dictada en tal sentido, habilita al rgano licitante
a continuar con el procedimiento licitatorio que se tramita a menos que, por razones de oportunidad, mrito y conveniencia, su titular disponga lo
contrario, ponderacin que se halla reservada a su exclusiva incumbencia, PTN, Dictmenes, 242-571, entre otros.
112
La Sala V de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, con una franqueza sorprendente, asegur que Desafortunadamente,
la experiencia indica que cuando ese pedido de suspensin de los efectos del acto es planteado en el procedimiento administrativo, la Administracin
guarda, sencillamente silencio. Ello obliga al administrado a recurrir ante la justicia para que sea sta quien suspenda los efectos del acto recurrido
en aquel procedimiento, CFed. CA, Sala V, 7/XI/01, Gas Nea S.A. c. Enargas.
113
La cuestin ms grave es encontrarse ante la nulidad absoluta del acto de adjudicacin luego de que el contrato se encuentra en marcha, o bien
ya ha sido ejecutado. Adems, de esta forma, se evitara regularmente y sin tener que recurrir a normas de dudosa constitucionalidad que el
Estado quede ante la eventualidad de tener que pagar daos y perjuicios por irregularidades cometidas durante el procedimiento licitatorio.
114
Boquera Oliver, La seleccin de contratistas, op. cit., p. 224-6.
115
Con claridad meridiana se ha resuelto: El objeto del presente pleito est constituido por la peticin de declaracin de nulidad de todo el
procedimiento licitatorio para la provisin de un sistema de cobro de peaje. De tramitare el juicio en el marco de un proceso ordinario, bajo
el resguardo de una medida cautelar, como se sugiere curiosamente a fs. 670 vta. (el propio Estado Nacional), se paralizara la obra hasta la
conclusin de dicho proceso normalmente extenso, por ms que no requiera prueba lo que en s mismo es un disvalor notable, sea cual fuera el
junto con los tiempos de la licitacin. Tngase en cuenta que en los casos de acreditada urgencia se
prescinde del procedimiento de seleccin contratndose en forma directa por lo que el problema que
tratamos de resolver ni siquiera se plantea.116
Es evidente que con este sistema se lograra la tan ansiada seguridad jurdica dado que la ejecucin del
contrato recin comenzara cuando existe plena certeza de la validez del procedimiento licitatorio. Y en
caso de que la urgencia se presente durante la sustanciacin de la seleccin, el rgimen podra prever
que por medio de una decisin fundada se otorgue efecto no suspensivo a las impugnaciones.
Pero como nada de ello sucede, la medida cautelar pidiendo la suspensin de los efectos del acto
de adjudicacin aparece como la nica salida viable en este universo, ya que tiene la virtualidad de
suspender la marcha del procedimiento, preservando el derecho sustantivo. Las medidas cautelares
estn reguladas con detalle en el Cdigo procesal civil y comercial de la Nacin y la jurisprudencia de
Direito Comparado
los tribunales federales117 ha aceptado pacficamente su aplicacin,118 permitiendo la suspensin de los

efectos de los actos administrativos antes o despus de iniciado el proceso.119
Este tipo de pretensin cautelar puede ser tanto una prohibicin de innovar como una medida innovativa,
segn el punto de vista desde el cual se la analice. En efecto, el acto administrativo tiene efectos jurdicos
inmediatos desde que es notificado o publicado segn sea de alcance individual o general por lo que,
desde el punto de vista jurdico, la suspensin de sus efectos siempre implicar una modificacin en la esfera
jurdica del administrado y, en este contexto, se la puede considerar innovativa. Pero por otro lado, en cuanto
a los hechos, ello depender de cual sea el objeto del acto que se suspende y si este ya fue cumplido o no.
Por ejemplo: Si se suspende el acto de adjudicacin, impidiendo el cumplimiento de los actos sucesivos de
perfeccionamiento del contrato, la medida ser de no innovar en tanto se mantiene el statu quo. Ahora bien,
si se ordena cautelarmente la suspensin del acto que deneg la vista del expediente durante una licitacin,
y se ordena que sta sea conferida en forma inmediata, se trata de una medida innovativa.
En cuanto a la oportunidad para solicitarlas, el art. 195 del Cdigo procesal establece que podrn ser
solicitadas antes o despus de deducida la demanda, lo que ha permitido la creacin pretoriana de las
medidas cautelares autnomas.120 Consiste, bsicamente, en solicitarle al juez que ordene la suspensin
resultado del pleito. Esto quiere decir que la va debe ser aceptada predominantemente por el inters pblico. La cuestin tiene su trascendencia,
porque al no ser la va excepcional del amparo una prerrogativa procesal exclusiva del actor en virtud de la inminencia del agravio de ste, se
neutralizan requisitos que le son exigidos para, justamente, poder defender su derecho de modo sumarsimo. As, el comportamiento estatal ya no
debe ser manifiestamente arbitrario o ilegal para acoger la demanda, porque si ste es el nico proceso apto, rechazarlo porque el agravio no es
manifiestamente ilegal, importa reconocer que puede ser ilegal de modo simple. Y ello sera absurdo, porque ya hemos dicho que en estos casos,
el juicio ordinario es profundamente disvalioso en s mismo, por su natural prolongacin temporal, de modo que no servira para corregir aquella
arbitrariedad o ilegalidad no manifiestas, en tanto tal correccin recin se producira una vez afectado el inters pblico de modo irreparable,
JNFed. CA, nro. 4, Servotron SA c. Consorcio Autopista del Oeste y otros, 1996, LL 1997-F, 297.
116
Boquera Oliver, Jos M., La seleccin de contratistas, op. cit., 225.
117
Slo a modo de ejemplo, CSJN, Iribarren, 1992, LL, 1993-B, 264.
118
En lo que aqu interesa, el art. 230 del Cdigo procesal regula la prohibicin de innovar y el art. 232 establece las medidas cautelares genricas,
norma que se adopt como fuente para el dictado de las medidas cautelares positivas. El art. 199 establece la necesidad de presentar una adecuada
contracautela. En ambos casos, se exige que: a) El derecho fuere verosmil; b) existiere el peligro de que si se mantuviera o alterara, en su caso,
la situacin de hecho o de derecho, la modificacin pudiera influir en la sentencia o convirtiera su ejecucin en ineficaz o imposible; c) la cautela
no pudiere obtenerse por medio de otra medida precautoria y d) presentacin de una adecuada contracautela, que atendiendo a las circunstancias
del caso, podr ser juratoria o real. Cabe aclarar que en el caso del art. 232 la norma dispone que debe concurrir el peligro de sufrir un perjuicio
inminente o irreparable y, por otro lado, conforme pacfica jurisprudencia, es requisito para el despacho favorable de una medida cautelar contra
el Estado que no se afecte el inters pblico.
119
Parte de la doctrina ha entendido que, en estos supuestos, las medidas cautelares deben evaluarse conforme los requisitos establecidos en el art.
12, in fine, del dec.-ley 19.549; hemos analizado esta cuestin en Carrillo, Santiago R., Las medidas cautelares contra el Estado en la Repblica
Argentina, ResPublica Argentina, Ediciones Rap, nro. 2006-2, p. 22 y ss.
120
Ampliar en Gallegos Fedriani, Pablo O., Las medidas cautelares contra la Administracin Pblica, Buenos Aires, baco, 2002, p. 143 y ss. y en
Cassagne, Juan Carlos, La tutela cautelar otorgada en forma anticipada o autnoma, LL, 2000-F, 837.
145

de los efectos del acto administrativo recurrido hasta que la administracin resuelva el recurso que
agota dicha va.121 Mientras tanto, el administrado obtiene tutela aparentemente sin forzar el sistema
de agotamiento de la va administrativa previa y sin un perjuicio mayor para la administracin quien,
con su propia diligencia, determina la duracin de la medida cautelar dictada en su contra resolviendo
el recurso.122
Una cuestin interesante relativa a los requisitos de admisibilidad es que la Cmara Contencioso
Administrativa Federal viene afirmando como jurisprudencia ya consolidada que a mayor verosimilitud
del derecho menor ser la exigencia en la gravedad e inminencia del dao y viceversa, cuando existe la
evidencia de un dao grave e inminente, el rigor acerca del fumus bonis iuris se debe atenuar;123 aunque
esta interpretacin no autoriza a prescindir de ninguno de los requisitos legales, sino slo a atemperar el
rigor de uno cuando el otro se presenta en forma acentuada.
Por ltimo, si bien en el mbito del derecho procesal civil rige con plenitud el principio establecido en el
art. 198 del Cdigo procesal, relativo a que las medidas precautorias se decretan y cumplen sin audiencia
de la otra parte, en el procedimiento administrativo esta regla debe ser matizada. En efecto, en algunos
supuestos es imposible conocer las consecuencias que en definitiva puede tener la concesin de la medida
cautelar sin contar con un informe previo del organismo o, al menos, con el expediente administrativo en
el que se dict el acto impugnado.124 Por supuesto, todo ello depender de las posibilidades que otorgue
el peligro en la demora.
7 Habilitacin de la instancia: el plazo de caducidad125

En este punto se plantea otra cuestin crucial con relacin a la tutela judicial efectiva, que requerira
un profundo anlisis que excede las posibilidades de este comentario. No obstante expondremos algunas
cuestiones bsicas sobre el tema.126
Es cierto que, culminado el procedimiento licitatorio, se impone tener certeza sobre la validez
del acto de adjudicacin a efectos de que el contrato pueda ser ejecutado sin contratiempos
generados por impugnaciones tardas. Desde esta perspectiva, resulta razonable en esta materia
Gordillo, quien ha elogiado la creacin de este tipo de medida cautelar, afirma que es un indudable progreso en materia jurdica, aunque tal vez ahora
falte el paso inmediato siguiente, en que se acepte la suspensin de pleno derecho del acto administrativo que causa gravamen, por la mera interposicin
del recurso administrativo como parte de la doctrina propugna , y sin necesidad de acudir a la va judicial en una cautelar autnoma. Con la cautelar
autnoma se resuelve algo del problema; con reconocer el efecto suspensivo del recurso administrativo contra el acto que causa gravamen se resolvera
todo el problema, Gordillo, Agustn, Cautelar autnoma, LL, 1996-D. 127, del mismo autor y con igual ttulo, LL, 1999-A, 142.
121
146
122
Zambrano, Pedro, Medidas cautelares autnomas y la garanta de defensa en juicio: Por el artculo 230 del Cdigo Procesal o por el artculo
12 de la ley 19.549?, LL, 1998-C, 344.
123
La jurisprudencia en este sentido es abundante: A ttulo de ejemplo, algunas de las pioneras, Cam. Nac. Federal, Banco Popular de La Plata, LL,
120: 763 y Gobierno Nacional c. NN, LL, 125: 633, 1966; y ms actuales CFed. CA, Sala II, 4/IV/92, Continental Illinois National Bank And Trust
Company of Chicago c. Banco Central y Sala IV, 31/III/92, O.S.P.E.G.Y.P.E. c. Ministerio de Salud y Accin Social. Ver tambin Gallegos Fedriani,
Pablo,Las medidas cautelares contra la administracin nacional (Principios jurisprudenciales), LL, 1996-B, 1052.
124
Guglielmino expone que, en su experiencia como magistrado, en determinadas ocasiones, un traslado previo ha beneficiado a los peticionantes
de las medidas cautelares que han visto as robustecida su posicin, que pasa a adquirir un estatus superior al de la apariencia, Guglielmino,
Osvaldo C., su exposicin en Los grandes temas del Contencioso Administrativo. Jornadas sobre Derecho Procesal Administrativo, Rap, 270: 14.
125
Esta cuestin puede ser ampliada en Diana, Nicols, Otra vez el enigma de la habilitacin de instancia? (Sobre las cenizas de Cohen), LL,
2006-A, 60; Rejtman Farah, Mario, La consagracin legal de la habilitacin de instancia de oficio: su inconstitucionalidad, AA.VV., Derecho
Procesal Administrativo. Homenaje a Jess Gonzlez Prez, t. 1, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, p. 917 y ss., Tawil, Administracin y Justicia,
op. cit., p. 193 y ss. y Jeanneret de Prez Corts, Reflexiones sobre la admisibilidad, op. cit., pp. 114-7.
126
En realidad, tal como afirma Luqui, en las licitaciones pblicas son pocos los planteos judiciales, por lo general, las quejas terminan en sede
administrativa. Tal vez ello sea as por el costo de la tasa de justicia, o para evitar el riesgo de tener que pagar elevados honorarios, o por el temor
a enemistarse con el poder de turno perdiendo contrataciones futuras. No obstante, la progresiva ampliacin de la procedencia de la accin
de amparo, ha disminuido los costos judiciales y los riesgos que siempre genera la incertidumbre sobre el resultado del pleito, Luqui, Revisin
judicial, op. cit., p. 49.
que exista un plazo de caducidad a fin de que en un tiempo previsible para la administracin
esta pueda tener certeza sobre la validez del procedimiento de seleccin. 127
En esta delicada materia que conlleva el terrible efecto de limitar el acceso a la justicia de los administrados
las disposiciones legales debe fundarse en verdaderas razones de inters pblico, el que debe ser evaluado
caso por caso, y no como una nocin abstracta sin contenido especfico.128 Pero en su defensa de lo que l
entiende es el inters pblico, el Estado argentino sacrifica una y otra vez el Estado de derecho.129
Ello, sumado al respecto que debe existir en el Estado democrtico de derecho a la tutela judicial
efectiva, impone que se revise legislativamente esta materia y se establezcan plazos de caducidad slo
en aquellos casos en que realmente existan razones de seguridad jurdica que justifiquen limitar los
derechos de los administrados130
131
Direito Comparado
En este contexto, y de acuerdo al estado actual de la legislacin, el oferente debe cumplir estrictamente
con la presentacin de la demanda judicial dentro del plazo de caducidad de 90 hbiles judiciales, tal
como lo exige el art. 25 del dec.-ley 19.549132 puesto que, conforme lo dispone el art. 31, el juez debe
127
Si bien ello es as, lo que no es razonable es que existan plazos generales de caducidad, puesto que ello no tiende a proteger ningn inters pblico,
sino que tiene la finalidad de que el Estado no sea demandado, Bianchi, Alberto B., Entre el agotamiento de la instancia y el plazo de caducidad
(A quin protege el procedimiento administrativo?), AA.VV., Cuestiones de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Rap, 2006,
p. 869. El sistema requiere ser urgentemente depurado en este punto, creo que la magnitud de los derechos en juego justifica este sacrificio del
legislador. Tal como lo afirma Mairal, hay supuestos en los que es posible instrumentar este instituto v. gr. procedimientos sancionatorios, en los
que el administrado cuenta con un amplio marco de defensa y posibilidad de asistencia letrada pero ello no autoriza su instauracin generalizada,
ampliar en Mairal, Hctor A., Los plazos de caducidad en el derecho administrativo argentino, AA.VV., Derecho Procesal Administrativo.
Homenaje a Jess Gonzlez Prez, t. 1, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, p. 882 y ss.
No obstante, la Corte Suprema ha aceptado que la existencia de trminos para demandar a la administracin se justifica por la necesidad de dar
seguridad jurdica y estabilidad a los actos administrativos, a fin de evitar una incertidumbre continua en el desenvolvimiento de la actividad de
la administracin, pues de lo contrario se afectara el principio constitucional de la seguridad jurdica, que constituye una de las bases principales
de sustentacin de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces, CSJN, Gypobras SA, 1995, Fallos, 318:441. La Corte agrega
que los plazos de caducidad constituyen una prerrogativa procesal propia de la administracin pblica, consecuencia del denominado rgimen
exorbitante del derecho privado que impera en la relacin ius administrativa, CSJN, Serra, Fernando Horacio y otro c. MCBA, 1993, Fallos,
316:2454. En contra, sosteniendo que el sistema no viene impuesto por el principio de divisin de poderes, sino ms bien, todo lo contrario,
Bianchi, Alberto B., Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia administrativa?, LL, 1995-A, 397. Adems, si no hay
plazo para demandar la inconstitucionalidad de una ley y ello no produce per se inseguridad jurdica, no se alcanza a comprender por qu deben
los actos del Poder Ejecutivo gozar de un estatus preferencial frente a la ley, Mairal, Control judicial..., op. cit., p. 384.
128
Gordillo ha sealado el error de concebir al inters pblico como un ente abstracto, como una estela de bienestar que se esparce insensiblemente
entre el pueblo; como una nocin mgica que implica todo lo bueno y mejor y a la cual deben doblegarse las pretensiones jurdicas de los
particulares. Adems, demostr que el inters pblico no es el inters de la administracin. Concluye, en posicin que compartimos, que slo
hay inters pblico cuando de entre una mayora de individuos, cada uno puede escindir del mismo su inters individual: El inters pblico
en que cada individuo no pueda encontrar e identificar su porcin concreta de inters individual es una simple falacia, Gordillo, Agustn,
Reestructuracin del concepto y rgimen jurdico de los servicios pblicos, LL, 106-1187, ao 1962, reproducido en LL, Pginas de Ayer, 2004-10,
29. No obstante, la doctrina de la PTN sobre el punto conlleva serios riesgos: No se debe justificar la lesin de los derechos de los particulares con
la sola invocacin de los intereses de la comunidad; pero tampoco se pueden perturbar los objetivos del Estado, que deben ser los del conjunto de
la sociedad, por un excesivo rigorismo interpretativo en el alcance de las garantas individuales (conf. Dict. 164-82; 202-48), Dictmenes, 217115, el destacado no est en el original. Por nuestra parte, hemos analizado la cuestin de la determinacin del inters pblico en Jueces, inters
pblico y Cuota Hilton, La Ley Actualidad, del 21-26/X/2004, pp. 1 y 3, tambin publicado en El Dial (elDial.com), news letter nro. 1834 y en El
inters (del) pblico en el Rgimen Federal de pesca, ResPublica Argentina (Ediciones Rap), nro. 2006-1, p. 77 y ss.
Mairal, Hector A., Las races legales de la corrupcin, Cuadernos ResPublica Argentina, Buenos Aires, Ediciones Rap, 2006, punto 2.6., en prensa.
129
Adems, las razones de seguridad jurdica que se invocan para defender el sistema general de caducidad pueden ser valederas en Francia, donde los
efectos de la sentencia anulatoria se extienden erga omnes, ya que sera injusto que los beneficiarios del acto impugnado por ilegtimo continuaran
durante aos en la incertidumbre acerca de la validez y estabilidad de tales beneficios, pero no tienen igual peso en el rgimen argentino en el que rige
el efecto relativo de la cosa juzgada, Mairal, Control judicial, op. cit., p. 383 y del mismo autor, Los plazos de caducidad, op. cit., p. 882 y ss.
130
131
Bianchi ha efectuado una importantsima observacin sobre esta cuestin: Afirma que el examen del derecho comparado revela que el legislador
argentino opt, entre las varias soluciones all disponibles, por la ms restrictiva para el acceso a la jurisdiccin, esto es, la que exige primero
agotar la va administrativa para someter luego la demanda a un plazo de caducidad, todo con carcter general, Bianchi, Entre el agotamiento
de la instancia, op. cit., p. 868.
132
Nunca debe olvidarse que el art. 76 del decreto 1759/72 (t.o. 1991) establece que: Si a los efectos de articular un recurso administrativo, la parte
interesada necesitare tomar vista de las actuaciones, quedar suspendido el plazo para recurrir durante el tiempo que se le conceda al efecto, en
base a lo dispuesto por el artculo 1, inc. e), apartados 4 y 5, de la Ley de Procedimientos Administrativos. La mera presentacin de un pedido
de vista, suspende el curso de los plazos, sin perjuicio de la suspensin que cause el otorgamiento de la vista. En igual forma a lo estipulado en el
prrafo anterior suspendern los plazos previstos en el artculo 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos.
147

evaluar de oficio in limine litis la concurrencia de los requisitos de habilitacin de la instancia y en caso
de no encontrarse cumplidos, se ve impedido de darle curso a la demanda.133
A modo de eplogo, quiero recordar, una vez ms, las sabias palabras de Bosch, quien afirmaba que la
buena va en esta materia debe tener como punto de partida la Constitucin nacional ms que las
construcciones propias de otros sistemas jurdicos y de all deben arrancar todos los estudios sobre el
tema del control judicial de la actividad administrativa que se realicen en la Argentina.134 Ojal el eco de
sus palabras sea escuchado por el legislador.135
Referncias
Mairal, Hctor A. Algunas reflexiones sobre la utilizacin del derecho extranjero en el derecho
pblico argentino. In: AA.VV. Estudios de Derecho Administrativo II. Buenos Aires: Ciencias de la
Administracin, 1992.
Gordillo, Agustn. La defensa del usurario y del administrado. In: _______Tratado de derecho
administrativo. 8. ed. Buenos Aires: FDA, 2006. t. 2.
Gordillo, Agustn. El acto administrativo. In:_______Tratado de derecho administrativo. 6. ed. Buenos
Aires: FDA, 2003. t. 3.
148
133
La irrazonabilidad de este sistema legal, que impone al juez sustituir la voluntad de una de las partes del proceso, surge palmaria de la lectura
de los argumentos expuestos en precedentes de la propia Corte Suprema, donde se destac que la evaluacin de oficio de los requisitos de
admisibilidad viola el derecho de defensa, la igualdad de las partes en el proceso y el principio procesal de congruencia, ver CSJN, Cohen, Rafael
c. Instituto Nacional de Cinematografa, 1990, Fallos, 313:228 y Construcciones Tadda SA. C. Estado Nacional (Ministerio de Educacin y Justicia),
1992, Fallos, 315:2217. No obstante, en los autos Resch, Hctor Juan c. Ministerio del Interior Polica Federal Argentina, 2004, Fallos, 327, a
travs de un obiter dictum, la Corte ha sentado las bases para volver a la doctrina acuada por dicho tribunal en Cohen, al respecto ampliar en
Diana, Otra vez el enigma, LL, 2006-A, 60.
134
Bosch, Jorge Tristn, Lo contenciosoadministrativo y la Constitucin Nacional, LL, 81: 842.
135
A quien cada uno de nosotros, desde su lugar, debe ayudar a actuar con mesura, ver Bianchi, Alberto B., La Cmara de Diputados no es un club
privado, LL, del 5/6/2006, p. 1.
Pareceres e decises
Pareceres e
Decises
149

150
Ausncia de pressupostos
de constituio e de desenvolvimento
vlido e regular do processo impe
arquivamento dos autos
CONVNIO N. 650.405
EMENTA: Convnio Secretaria de Estado Fiscalizao pelo TCEMG

Ajuste firmado h mais de 10 anos Preliminar de ocorrncia do
instituto da prescrio intercorrente suscitada pelo Ministrio Pblico de
Contas Ausncia de regra especfica atinente ao prazo prescricional
aplicvel funo de controle externo Impossibilidade de aplicao
da prescrio aos processos em curso nos Tribunais de Contas*1
Inexistncia de documentao necessria ao exame eficaz da aplicao
dos recursos repassados Ausncia dos pressupostos de constituio
e de desenvolvimento vlido e regular do processo Inviabilidade
de instaurao de Tomada de Contas Especial para encaminhamento
de documentao Inefetividade de anlise meramente formal
Observncia do princpio constitucional da razovel durao do processo
Extino do processo sem resoluo de mrito Arquivamento do
feito.
Pareceres e decises
[...] decorridos mais de 10 anos do trmino do prazo de vigncia do instrumento objeto de

apreciao por parte deste Tribunal de Contas, a instaurao de Tomada de Contas Especial
para encaminhamento da documentao pertinente tornou-se invivel, impossibilitando a
anlise material das despesas realizadas em decorrncia da execuo do convnio. O exame
meramente formal de tais atos no se justifica, uma vez que no mais surtir efeitos j que
no ser possvel a correo de possveis irregularidades.
RELATOR: CONSELHEIRO EDUARDO CARONE COSTA
RELATRIO
Cuidam os autos de Convnio n. 62.1.3.0173/98 celebrado em 25/02/98 entre o Estado de
Minas Gerais, por meio da Secretaria de Estado da Educao (SEE), e o Municpio de Central
de Minas, visando manuteno e desenvolvimento de ensino, submetido fiscalizao
*
Entendimento no pacfico no Tribunal de Contas. Nesse sentido, ver deciso a fls. 224.
151

desta egrgia Corte de Contas em atendimento ao disposto no art. 76, XI, da Constituio
do Estado de Minas Gerais, o que atribui ao Tribunal competncia para fiscalizar a aplicao
de quaisquer recursos repassados ou recebidos pelo Estado, por fora de convnio, acordo,
ajuste ou instrumento congnere.
Visando dar cumprimento determinao constitucional, esta Corte publicou a Instruo
Normativa n. 03/1994, pela qual foi disciplinado o encaminhamento dos documentos
pertinentes aos contratos, convnios, acordos, ajustes e seus termos aditivos, firmados pela
Administrao direta e indireta estadual, para exame da legalidade e acompanhamento da
execuo da despesa deles decorrentes, nos casos ali estipulados.
A vigncia do citado texto normativo perdurou at o advento da Instruo Normativa n. 01/1996,
que passou a determinar que documentos relativos realizao de receitas e execuo
de despesas, bem como os documentos referentes a atos de gesto dos administradores
pblicos, quando seu encaminhamento no for exigido pelo Tribunal, deveriam permanecer
no rgo ou entidade, devidamente organizados, para exame in loco.
Compulsando os autos submetidos deliberao deste egrgio colegiado, verifica-se que, aps a
instaurao e a juntada dos documentos que os instruem, o processo foi submetido ao exame do
rgo tcnico, que, a fls. 94-95, manifestou pela no comprovao da aplicao dos recursos.
A Auditoria emitiu parecer em 19/08/2005 no sentido de que fosse oficiada a Secretaria
de Estado da Educao para que promovesse a instaurao de Tomada de Contas Especial,
conforme se verifica a fls. 99-100.
Contudo, cabe esclarecer que, consultando a tramitao dos autos, averiguou-se que, at a
presente data, a Secretaria de Estado da Educao no foi oficiada, portanto, j decorreram
mais de 10 anos da assinatura do convnio, sem que tivesse havido a sua anlise por esta
Corte de Contas.
O Ministrio Pblico de Contas, a fls. 103-104, emitiu parecer opinando pela extino do
processo com resoluo de mrito.
Cumpre registrar que o fundamento apresentado pelo douto rgo ministerial para subsidiar
a deciso de extino dos processos com resoluo de mrito se apoia no instituto da
prescrio intercorrente.
o relatrio.
PRELIMINAR
Como preliminar de mrito, imperioso enfrentar a questo da prescrio, suscitada pelo
digno Representante do Ministrio Pblico de Contas, conforme manifestao constante a
fls. 103-104.
A meu sentir, no assiste razo ao dignssimo Procurador, uma vez que entendo no se aplicar
ao caso em tela o instituto da prescrio.
152
No ordenamento jurdico ptrio, relativamente funo de controle externo exercido pelos

Tribunais de Contas, no h regra especfica quanto ao prazo prescricional.
A Constituio Federal em seu art. 71 estabelece a competncia do Tribunal de Contas, entre
elas, est prevista a competncia para aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de
despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, inclusive multa proporcional
ao dano causado ao errio. A competncia constitucional aplica-se, em razo do princpio
federativo e por fora do art. 75, aos demais entes federados.
Portanto, o Tribunal de Contas rgo com funo jurisdicional prpria, exceo ao sistema
de jurisdio nica, conforme reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal.
Segundo o Professor Frederico Pardini, o Tribunal de Contas tem as seguintes funes:
1) funo opinativa, consultiva e informativa, pela qual o Tribunal aprecia sem julgar
contas e atos, emite pareceres, responde a consultas e fornece dados e estudos
realizados; 2) funo fiscalizadora, pela qual exercida fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial, verificando a legalidade,
legitimidade e economicidade dos atos e contratos; 3) funo corretiva, visando
corrigir ilegalidades e irregularidades mediante aplicao de penalidades,
impugnao e sustao da execuo de atos e contratos; d) funo jurisdicional,
quando o Tribunal, com exclusividade, julga e liquida definitivamente as contas dos
administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, e as contas daqueles que deram causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo financeiro, econmico ou
material ao errio e ao patrimnio da Unio. (PARDINI, Frederico apud COSTA JNIOR,
Eduardo Carone. As funes jurisdicional e opinativa do Tribunal de Contas. Revista do
TCE/MG. Belo Horizonte: TCEMG, v. 39, n. 2, p. 61, abr./jun. 2001).
Pareceres e decises
Nesse contexto, verifica-se que no cabvel a aplicao dos institutos da decadncia ou da

prescrio aos processos em curso nos Tribunais de Contas, no exerccio do seu poder-dever
de controle da administrao constitucionalmente estabelecido.
No Incidente de Uniformizao de Jurisprudncia n. 724.637, que tratou da aplicabilidade
da prescrio e/ou da decadncia aos processos de aposentadoria, reforma e penso
sujeitos a registro por este egrgio Tribunal, e do qual fui o relator, manifestei meu
entendimento no sentido de que tais institutos no se aplicam aos processos de controle
em curso nas Cortes.
Cabe lembrar, por oportuno, o entendimento do ilustre Auditor Hamilton Coelho, na qualidade
de Conselheiro Substituto, que enfrentou a questo nos autos do Processo Administrativo n.
675.166 da Prefeitura Municipal de Miradouro, emitindo seu voto, farto de fundamentao
doutrinria e jurisprudencial, em sesso da 2 Cmara do dia 27/05/2010, no sentido de que a
controversa prescrio intercorrente, quando cabvel, s se aplica aos processos de execuo
ou aps a sentena condenatria, apenas tendo sua aplicabilidade efetivamente consolidada
no processo de execuo fiscal.
Nesse contexto, comungo da concluso do dignssimo Auditor pela inviabilidade
da aplicao da prescrio intercorrente no mbito dos Tribunais de Contas, firme no
153

entendimento de que o instituto incompatvel com o processo cognitivo de contas,

mantendo-me convicto de que, no exame dos casos concretos sob anlise, no cabe a
aplicao da prescrio sem prejuzo da defesa do interesse pblico, uma vez que se
trata de processos administrativos instaurados no exerccio da competncia constitucional
desta Corte de Contas.
Finalmente, importante mencionar a manifestao do Conselheiro Sebastio Helvecio,
levada em sesso no dia 20/06/2010, nos autos n. 644.620 e outros, entendendo que o
Tribunal de Contas est imune prescrio e decadncia no que se refere ao seu mister
constitucional.
Sendo assim, reitero meu entendimento no sentido da inaplicabilidade dos institutos da
prescrio e da decadncia nos processos sujeitos ao exame das Cortes de Contas em
decorrncia do exerccio das atribuies que constitucionalmente so atribudas como
prprias.
A preliminar suscitada pelo Relator foi acolhida por unanimidade.
Por seu turno, a Emenda Constitucional n. 45, ao acrescentar o inciso LXXVIII ao art. 5
da Carta da Repblica, garantiu a todos, no mbito judicial e administrativo, a razovel
durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
Sendo assim, essa Corte de Contas, como rgo de controle externo, deve buscar exercer a
fiscalizao dos rgos e entidades jurisdicionados, com eficincia e eficcia, no intuito de
efetivamente exercer a fiscalizao contempornea ou em prazo razovel de atos e aes
que resultem em ltima anlise no pagamento de despesas com recursos pblicos.
Nesse sentido, foi o entendimento do ilustre Auditor Hamilton Coelho, na qualidade de
Conselheiro Substituto nos autos do Processo n. 153.959, in verbis:
Com efeito, pode-se inferir que o decurso de tamanho prazo entre a celebrao dos
referidos instrumentos e um possvel julgamento por esta Corte de Contas, alm
de no se conformar com a mencionada garantia constitucional, representa medida
inxia, comprometendo os resultados que se busca alcanar no controle externo da
gesto pblica, pois, como repisado, no vislumbro razoabilidade na citao das partes
interessadas, nem na realizao de diligncia para a juntada de documentos e ou
justificativas, visando ao exame tcnico apenas formal.
O processo, objeto de anlise, no foi instrudo com toda a documentao necessria

que permitisse um exame eficaz da aplicao dos recursos repassados, quando do seu
encaminhamento a esta Corte, sendo patente a ausncia dos pressupostos de constituio e
de desenvolvimento vlido e regular.
Alm disso, decorridos mais de 10 anos do trmino do prazo de vigncia do instrumento objeto
de apreciao por parte deste Tribunal de Contas, a instaurao de Tomada de Contas Especial
para encaminhamento da documentao pertinente tornou-se invivel, impossibilitando a
anlise material das despesas realizadas em decorrncia da execuo do convnio.
154
O exame meramente formal de tais atos no se justifica, uma vez que no mais surtir
efeitos j que no ser possvel a correo de possveis irregularidades.
No se pretende, todavia, que a morosidade verificada na fiscalizao exercida por esta Corte
de Contas neste processo se torne uma rotina, para ensejar o arquivamento de processos,
pois o seu dever jurdico de fiscalizar tem morada na Constituio.
Portanto, diante da ausncia de pressupostos de constituio e de desenvolvimento vlido
e regular dos processos em epgrafe, relativo ao Convnio n. 62.1.3.0173/98, se impe o
arquivamento dos autos.
Ressalta-se que, conforme entendimento firmado no Incidente de Uniformizao de
Jurisprudncia n. 796.548, irrelevante a suscitada divergncia entre as Cmaras deste
Tribunal, no tocante aos fundamentos jurdicos das propostas de arquivamento (com ou
sem apreciao do mrito, conforme se reconhea a prescrio, no primeiro caso, ou a
hiptese do art.176, III, do RITCMG, no segundo), pois, ao final, conforme j asseverado
pelo ilustre Auditor Hamilton Coelho, existe consenso em relao parte dispositiva das
decises, que resultaro no arquivamento dos autos.
Pareceres e decises
Diante de todo o exposto, e estribado no art. 176, III, do Regimento Interno, proponho
a extino do processo, sem resoluo de mrito, com o consequente arquivamento do
feito, convicto de que decorridos mais de 10 anos do trmino da vigncia do instrumento
encaminhado, uma anlise meramente formal dos presentes autos no importaria num
controle externo efetivo por parte desta Corte de Contas.
O Convnio em epgrafe foi apreciado pela Segunda Cmara na sesso do dia 21/10/10, presidida
pelo Conselheiro Eduardo Carone Costa; presentes o Conselheiro Elmo Braz e Conselheiro Sebastio
Helvcio, que aprovaram, por unanimidade, o voto exarado pelo relator, Conselheiro Eduardo
Carone Costa.
155

Tribunal mantm deciso pela aplicao

de multa a gestores por violao
a ditames da Lei de Licitaes
RECURSO ORDINRIO N. 837.515
EMENTA: Recurso ordinrio Processo administrativo Prefeitura

Municipal Aplicao de multa por irregularidades constatadas em
procedimentos de dispensa e inexigibilidade de licitao I. Contratao
de empresa de engenharia para reforma de escola por dispensa de licitao,
fundada no art. 24, V, da Lei n. 8.666/93. Ausncia de comprovao de
desero da licitao anterior. Falta do nome e registro do responsvel
tcnico pelos servios. Permanncia das irregularidades. II. Contratao
de servios de publicidade e divulgao por inexigibilidade de licitao.
Vedao expressa no art. 25, II, da Lei n. 8.666/93. Inexistncia de
justificativa do preo, de comprovao da regularidade fiscal da empresa
contratada e de publicao do contrato e termos aditivos. Mantidas
as irregularidades. III. Contratao de servios para fiscalizao e
acompanhamento de processos junto ao INSS por inexigibilidade de licitao.
No demonstrao da singularidade do servio. Ausncia de comprovao
da regularidade fiscal da empresa contratada, de recursos para acorrer s
despesas e de publicao do contrato Ausncia de fato ou documento
novo capaz de ensejar reforma da deciso recorrida Negado provimento
ao recurso.
Como cedio, a realizao de contratao por dispensa de licitao, com fundamento no
art. 24, V, da Lei n. 8.666/93, depende da realizao de licitao anterior, que no tenha
resultado na contratao, em razo da ausncia de interessados. Nas palavras de Maral
Justen Filho pressupe a validade e regularidade da licitao anterior.
RELATRIO
Trata-se de Petio de Recurso Ordinrio subscrita pelos procuradores dos Srs. Jos
Anchieta de Mattos Pereira Poggiali, Alair Lopes de Freitas e Ricardo Rodrigues dos Santos,
156
respectivamente, ex-Prefeito Municipal de Timteo, ex-Secretrio Municipal de Administrao

e ex-Assessor de Comunicao, em face da deciso proferida pela egrgia Primeira Cmara
deste Tribunal, em sesso realizada no dia 02/03/2010, nos autos de n. 630.420 Processo
Administrativo, decorrente de Inspeo Ordinria realizada no Municpio de Timteo. O Acrdo
foi publicado no Minas Gerais de 27/03/2010.
No referido processo, os Exmos. Srs. Conselheiros da 1 Cmara deste Tribunal julgaram irregulares
os procedimentos de dispensa e inexigibilidades, realizados no perodo de 1/10/97 a 31/10/99, e
aplicaram aos recorrentes multas que perfazem um total de R$6.000,00, bem como determinaram
o encaminhamento dos autos ao Ministrio Pblico para a adoo das medidas cabveis.
De acordo com a deciso proferida no processo principal, foram constatadas as seguintes
irregularidades:
a) na Dispensa de Licitao n. 003/98, visando contratao de empresa de engenharia para
a reforma de Escola Municipal, a 1 Cmara desta Corte de Contas considerou irregular a
Pareceres e decises
realizao do procedimento com fulcro no art. 24, V, da Lei n. 8.666/93, uma vez que no
restou comprovada a desero do certame anterior, bem como a ausncia do nome e do
registro do responsvel tcnico pela obra;
b) o Municpio realizou a contratao de servios de publicidade e divulgao, mediante
Inexigibilidade n. 001/98, contrariando o disposto no art. 25, II, da Lei n. 8.666/93, bem
como no constou do processo a justificativa do preo, a prova de regularidade da contratada
junto ao FGTS e os comprovantes de publicao do contrato e termo aditivo;
c) quando da contratao de empresa especializada para fiscalizar e acompanhar
administrativamente e judicialmente processos junto ao INSS, foi realizada a Inexigibilidade
n. 002/98, na qual no ficou comprovada a singularidade do servio, a existncia de recursos
para acorrer despesa, a regularidade da contratada junto ao FGTS e a publicao do
contrato.
Ao interpor o presente recurso, os interessados requereram seu provimento para que os atos
administrativos fossem considerados regulares e as multas impostas, canceladas.
Em face da certido passada pela Secretaria-Geral (fls. 08), recebi a Petio de Recurso
Ordinrio e determinei o envio dos autos ao Ministrio Pblico de Contas para emisso de
parecer, manifestado a fls. 12-14.
A dignssima representante do Ministrio Pblico opinou pelo no provimento do recurso e
pela manuteno da deciso recorrida, na ntegra.
o relatrio.
PRELIMINAR
Inicialmente, cumpre registrar que o Recurso Ordinrio aviado atende aos requisitos previstos
nos arts. 102 e 103 da Lei Complementar n. 102, de 17 de janeiro de 2008, por ser prprio,
tempestivo e pela legitimidade dos recorrentes.
157

MRITO
No mrito, em que pesem as alegaes apresentadas pelos recorrentes, entendo que,
conforme apurado nos autos do Processo Administrativo de n. 630.420, que originou o
presente Recurso Ordinrio, os procedimentos de dispensa e inexigibilidades analisados
apresentam irregularidades insanveis.
O Tribunal de Contas, ao aplicar a multa aos recorrentes, o fez amparado no art. 85, II, da
Lei Complementar n. 102/2008, pelas irregularidades apuradas na Dispensa n. 003/98 e nas
Inexigibilidades n. 001/98 e 002/98.
Com efeito, o que se apurou nos referidos procedimentos foi a violao de diversos artigos
da Lei n. 8.666/93, ficando comprovada a inobservncia dos procedimentos previstos na Lei
de Licitaes por parte dos recorrentes.
Ademais, nos termos do pargrafo nico do art. 4 da Lei n. 8.666/93, o procedimento licitatrio
se caracteriza por uma srie de atos administrativos formais, seja ele praticado em qualquer
esfera da Administrao Pblica, devendo o administrador se submeter aos preceitos legais que
regem sua atuao, alicerado no princpio da legalidade.
Nas razes recursais, os recorrentes se limitaram apenas a dizer que no houve infrao
grave norma legal, no houve m-f, dolo ou dano ao errio, que as irregularidades so
de natureza formal e no seriam de responsabilidade dos recorrentes. Ademais, salientaram
que as multas foram constitudas irregularmente, uma vez que os atos no seriam ilegais,
ilegtimos ou antieconmicos, no tendo trazido qualquer documento ou fundamento
especfico quanto aos procedimentos que ensejaram a aplicao das multas.
No presente caso, as irregularidades ocorridas, no perodo de 1/10/97 a 31/10/99, foram
detectadas por inspeo in loco realizada em novembro de 1999.
Alm disso, o Relatrio de Inspeo foi convertido no Processo Administrativo n. 630.420,
em 08/09/2000, e ainda no ms de novembro de 1999 os recorrentes foram citados para
apresentar suas justificativas.
No que se refere Dispensa de Licitao n. 003/98, visando contratao de empresa de
engenharia para a reforma de Escola Municipal, e realizada com fulcro no art. 24, V, da Lei
n. 8.666/93, os recorrentes no comprovaram a desero do certame anterior, bem como
no juntaram qualquer documento em que constassem o nome e o registro do responsvel
tcnico pela obra.
Como cedio, a realizao de contratao por dispensa de licitao, com fundamento no art.
24, V, da Lei n. 8.666/93, depende da realizao de licitao anterior, que no tenha resultado
na contratao, em razo da ausncia de interessados. Nas palavras de Maral Justen Filho
pressupe a validade e regularidade da licitao anterior.
Nesse sentido, esta Corte de Contas j se manifestou, conforme se verifica do voto do
Conselheiro Relator Murta Lages no Processo Administrativo n. 496.582, in verbis:
158
Processo Administrativo. Contratao direta em caso de licitao deserta deve respeitar

condies do edital. Oportuno lembrar o magistrio do Prof. Hely Lopes Meirelles,
concernente ausncia total de interessados frente licitao: Se a ausncia
total, a Administrao fica liberada para contratar com quem no compareceu
licitao, mas foi posteriormente procurado para realizar seu objeto, nas condies
estabelecidas no edital ou no convite. Havendo recusa do escolhido para contratar
nas condies anteriores, s resta Administrao modificar tais condies e abrir
nova licitao. O que no poder contratar diretamente com quem no apresente os
requisitos exigidos para a habilitao, ou em condies mais favorveis ao contratado,
ou menos vantagens para o servio pblico do que as estabelecidas no instrumento
convocatrio inicial (Licitao e contrato administrativo. 11. ed. 1997, p. 92). Como
sabido, a Lei n. 8.666/93, no art. 24, inciso V, estabelece que quando no acudirem
interessados licitao anterior e esta, justificadamente, no puder ser repetida sem
prejuzo Administrao, dispensvel a licitao, desde que sejam mantidas todas as
condies preestabelecidas.
Destaca-se, ainda, que para a realizao de obras e servios de engenharia, necessrio se

faz a indicao de responsvel tcnico devidamente inscrito no rgo competente, o que
no foi comprovado pelos recorrentes.
Pareceres e decises
No que tange contratao de servios de publicidade e divulgao, mediante Inexigibilidade

n. 001/98, verifica-se que houve a violao do art. 25, II, da Lei n. 8.666/93, pois o referido
dispositivo veda expressamente a utilizao da inexigibilidade de licitao para a contratao
de servios dessa natureza.
Alis, este egrgio Tribunal de Contas j orientou nesse sentido, conforme se verifica da
Consulta n. 440.529, aprovada na sesso do dia 16/04/1997:
Consulta. Impossibilidade de contratao direta de emissora de rdio para anncios de
carter informativo. [...] o procedimento licitatrio regra geral [...]. Assim, mesmo
existindo uma nica empresa no Municpio que preste os servios de emisso de radiodifuso,
h que se fazer a licitao, possibilitando-se que outras rdios de localidades prximas e
frequncia na regio participem do certame, garantindo-se o princpio constitucional da
isonomia e proporcionando-se iguais oportunidades aos interessados, tudo isso mediante
procedimento administrativo formal que demonstre a seleo da proposta mais vantajosa
para a Administrao. [...] a respeito do art. 25, II, da Lei n. 8.666/93, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro preleciona: Note-se que o legislador quis tornar expresso que no
ocorre inexigibilidade para os servios de publicidade e divulgao; isto pode causar
estranheza, porque tais servios j no so includos entre os servios tcnicos
especializados do art. 13, o que, por si, exclui a inexigibilidade; ocorre que o legislador
quis pr fim interpretao adotada por algumas autoridades [...] (Di Pietro, Maria
Sylvia Zanella. Direito administrativo. 6. ed., So Paulo: Atlas, 1996, p. 273). Outrossim,
importante registrar o magistrio de Hely Lopes Meirelles, acerca do tema: Servios
de publicidade: pondo fim a dvidas suscitadas anteriormente, a Lei n. 8.666/93
vedou expressamente a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao (art.
25, II, in fine). Dizia-se que os servios de publicidade implicavam uma grande dose
de criatividade, justificando-se a inexigibilidade de licitao pelo seu carter singular.
Dado os abusos cometidos de forma geral pela Administrao, que contratava sem
licitao empresas de publicidade, sem as caractersticas de notria especializao,
ou mesmo para o simples repasse de divulgao de notcias oficiais, a nova lei proibiu
essa prtica. E a sua preocupao foi de tal ordem que, logo no art. 12, ao determinar
159

a incidncia da lei na contratao de servios, fez constar expressamente inclusive

os de publicidade (Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. So
Paulo: Malheiros, 1996, p. 259) (Consulta n. 440.529. Rel. Conselheiro Fued Dib. Sesso
do dia 16/04/1997).
Alm disso, no constaram no processo a justificativa do preo, a prova de regularidade da

contratada junto ao FGTS, tratando-se de irregularidades insanveis.
Relativamente Inexigibilidade n. 002/98, realizada com vistas contratao de empresa
especializada para fiscalizar e acompanhar administrativamente e judicialmente processos
junto ao INSS, verifica-se que no ficou comprovada a singularidade dos servios prestados,
e que a contratao foi perpetrada sem a previso de recursos suficientes para acorrer s
despesas, permanecendo a irregularidade.
A comprovao da natureza singular dos servios requisito indispensvel para a realizao
de inexigibilidade, com fulcro no art. 25, II, da Lei n. 8.666/93, no significando ausncia
da pluralidade de prestadores, como equivocadamente entendeu o Procurador Municipal, a
fls. 199-200, do Processo n. 630.420, pois com tal fundamento legal seria o art. 25, I, da Lei
n. 8.666/93.
A contratao realizada por Inexigibilidade n. 002/98 se deu sem a existncia de recursos
suficientes para o pagamento do valor contratado, o que configura a violao ao disposto no
inciso III, 2, do art. 7, da Lei n. 8.666/93.
Nos processos de Dispensa e de Inexigibilidade, a regularidade fiscal da contratada deve
ser verificada pela Administrao para possibilitar uma contratao regular. A ausncia de
comprovao, pela contratada, de sua regularidade junto ao FGTS configura irregularidade
insanvel, uma vez que, a teor do disposto no art. 2 da Lei Federal n. 9.012/95, as pessoas
jurdicas em dbito com o FGTS no podero celebrar contratos de prestao de servios
com rgo da Administrao.
Nesse sentido, o entendimento j firmado por esta Corte de Contas, in verbis:
Processo Administrativo. Regularidade fiscal. [...] entendo ser uma obrigao da
Administrao Pblica promover no s a verificao prvia da regularidade fiscal do
contratado, mas tambm, no curso da execuo de qualquer contrato, como contribuio
efetiva do administrador municipal ao controle do cumprimento de disposies essenciais.
Alm disso, a regularidade junto ao INSS exigncia que ultrapassa a Lei de Licitaes,
encontrando previso constitucional no art. 195, 3, da CR/88 [...]. No bastasse, ainda,
nesse caso, o ferimento de norma constitucional, a falta da cobrana da regularidade,
perante o INSS, contraria, tambm, o art. 47 da Lei n. 8.212/91, com redao dada pela
Lei n. 9.032/95. Com relao ausncia da comprovao de se estar em dia com o FGTS,
esta viola o disposto no art. 2 da Lei Federal n. 9.012/95 (Processo Administrativo n.
715.979. Rel. Conselheira Adriene Andrade. Sesso do dia 30/10/2007).
No que tange ausncia de publicao de contratos e termos aditivos, detectados na Dispensa

n. 003/98 e nas Inexigibilidades n. 001/98 e 002/98, configura infrao ao disposto no art.
61 da Lei n. 8.666/93, que no foi suprida pelos recorrentes porque no apresentaram
os respectivos comprovantes de publicao, tratando-se, portanto, de irregularidade
insanvel.
160
Diante de todo o exposto, e no tendo os recorrentes apresentado nenhum fato ou

documento que pudesse ensejar a mudana no entendimento desta egrgia Corte de Contas
acerca dos fatos apurados, nego provimento ao recurso interposto, mantendo a deciso ora
recorrida.
o meu entendimento.
O Recurso Ordinrio em epgrafe foi apreciado pelo Tribunal Pleno na sesso do dia 08/09/10 presidida
pelo Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Elmo Braz, Conselheiro Substituto
Licurgo Mouro, Conselheira Adriene Andrade, Conselheiro Sebastio Helvecio e Conselheiro em
Exerccio Gilberto Diniz, que aprovaram o voto exarado pelo relator, Conselheiro Eduardo Carone
Costa. Vencido o Conselheiro Substituto Licurgo Mouro.
Pareceres e decises
161

Despesa total com pessoal: incluso

dos gastos com reajuste e reviso
geral anual de vencimentos e do valor
do Imposto de Renda Retido na Fonte
CONSULTA N. 812.412
EMENTA: Consulta Prefeitura Municipal Despesa total com pessoal

(art. 18 da LRF) I. Gastos com reajuste e reviso geral anual de
vencimentos. Incluso. Despesa tpica de pessoal. Art. 37, XV, da CR/88.
II. Imposto de Renda Retido na Fonte. Incluso. Observncia do princpio
do oramento bruto. Art. 6 da Lei Federal n. 4.320/64.
[...] cedio que o princpio do oramento bruto est consagrado no art. 6 da Lei Federal n.
4.320/64 e traduz a ideia de que todas as receitas e despesas devem constar no oramento
em seus valores brutos, vedadas quaisquer dedues. Portanto, esse princpio obriga o
registro de natureza escritural do IRRF como despesa de pessoal, j que esse imposto
integra o salrio bruto pago pela Administrao Pblica.
RELATRIO
Tratam os autos da Consulta n. 812.412, subscrita pelo Prefeito Municipal de Carmo
do Paranaba, Helder Costa Boaventura, por meio da qual apresenta os seguintes
questionamentos:
1 Os gastos com reajuste e com a reviso geral anual de vencimentos, prevista no inciso
X do art. 37 da Constituio, devem ser considerados na despesa total com pessoal, para
efeitos do clculo do comprometimento da Receita Corrente Lquida?
2 possvel a excluso dos valores referentes ao Imposto de Renda Retido na Fonte do
somatrio dos gastos com pessoal, constante no art. 18 da LRF?
Do exame dos pressupostos de conhecimento da presente consulta, ressai que a autoridade

consulente tem legitimidade para apresent-la, consoante as disposies do art. 210, inciso
I, do Regimento Interno deste Tribunal, aprovado por meio da Resoluo TC n. 12/2008.
Cumpre observar que a matria consubstanciada nas questes, acima enumeradas, guarda
adequao com o disposto no art. 76, inciso IX, da Constituio do Estado de Minas Gerais,
162

segundo o qual compete Corte de Contas emitir parecer em consulta sobre matria que
tenha repercusso financeira, contbil, oramentria, operacional e patrimonial.
Demais disso, entendo que, em tese, de todo pertinente que esta egrgia Corte
esclarea as dvidas suscitadas pelos jurisdicionados e estabelea as diretrizes que
podero auxili-los na conduo das medidas e aes oriundas da gesto administrativa,
viabilizando o cumprimento da misso pedaggica afeta aos Tribunais de Contas.
Desse modo, presentes os requisitos de admissibilidade estatudos nas disposies regimentais
em vigor, recebo a presente consulta e o fao estribado na dico do art. 211 do Regimento
Interno.
Em 9 de fevereiro de 2010, recebi a referida consulta e encaminhei os autos douta
Auditoria, que emitiu o parecer a fls. 07-20.
o relatrio.
MRITO
No mrito, respondo, em tese, primeira indagao apresentada, nos termos do parecer do
ilustre Auditor Hamilton Coelho, que assim expressou:
O primeiro questionamento refere-se incluso dos gastos com reajuste e com a reviso
geral anual de vencimentos, prevista no inciso X do art. 37 da Constituio no somatrio
da despesa com pessoal descrito no art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Recordo que a aludida reviso anual tem por fim preservar o poder de compra da
remunerao do servidor. Assim leciona a clebre administrativista Maria Sylvia Zanella
Di Pietro:
A reviso anual, presume-se que tenha por objetivo atualizar as remuneraes de modo
a acompanhar a evoluo do poder aquisitivo da moeda (destaquei); se assim no
fosse, no haveria razo para tornar obrigatria a sua reviso anual, no mesmo ndice e
na mesma data para todos. Essa reviso anual constitui direito dos servidores, o que no
impede revises outras, feitas com o objetivo de reestruturar ou conceder melhorias a
carreiras determinadas, por outras razes que no a de atualizao do poder aquisitivo
dos vencimentos e subsdios (Direito administrativo. 20. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p.
500).
Os acrscimos decorrentes da reviso obrigatria ou de reajuste estatudo em lei
sero incorporados aos vencimentos do servidor de maneira definitiva, por fora do
estabelecido no inciso XV do j citado art. 37 da Constituio da Repblica:
Art. 37 [...]
[...]
XV o subsdio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos pblicos so
irredutveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, 4,
150, II, 153, III, e 153, 2, I (destaquei).
Incorporados aos subsdios e vencimentos dos servidores, tais valores no poderiam
ser contabilizados separadamente. Configuraro, necessariamente, despesa tpica de
pessoal, conforme descrio do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que
indica quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas
163

e variveis, subsdios [...] inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens

pessoais. Por concluso, o crescimento da despesa necessariamente ser considerado na
apurao do limite global de despesas com pessoal do ente, fixado no art. 19 da LRF.
A Lei de Responsabilidade Fiscal traz ainda disposies especficas quanto reviso
anual obrigatria, consignadas no art. 22, pargrafo nico, I, e no art. 71 da prpria
Lei de Responsabilidade Fiscal. O primeiro dispositivo excepciona a reviso, de fundo
constitucional, do congelamento de despesas a que se sujeita o rgo quando atinge
95% do limite de gastos com pessoal. J o segundo tinha por fim limitar a elevao de
gastos nos exerccios subsequentes entrada em vigor da LRF.
Nenhum dos dispositivos, contudo, que busca preservar o poder de compra dos
vencimentos do servidor a despeito de qualquer contingncia, prev hiptese de
subtrao das despesas decorrentes da reviso geral anual da remunerao do somatrio
de gastos com pessoal.
Acerca da segunda indagao, que versa sobre a possibilidade de excluso dos valores
referentes ao Imposto de Renda Retido na Fonte do somatrio dos gastos com pessoal,
constante no art. 18 da LRF, j me posicionei sobre o tema em outra assentada.
Com efeito, o Processo n. 658.165, que trata da Prestao de Contas da Cmara Municipal de
Esmeraldas do exerccio de 2001, foi por mim relatado nas sesses da Primeira Cmara datadas
de 16/12/2003 e 27/04/2004, quando me manifestei sobre a matria nos seguintes termos:
Segundo a leitura que fao das disposies contidas no 1 do art. 29-A da Carta Magna,
dispositivo acrescido ao texto constitucional pela Emenda n. 25/2000, o legislador
instituiu o referido limite para controlar o montante de recursos financeiros que,
efetivamente, desembolsado pelas Cmaras Municipais com a respectiva folha de
pagamento, includos os subsdios dos vereadores.
Por sua vez, tambm sabido que o produto da arrecadao do imposto sobre a renda e
proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer
ttulo, pelos entes municipais, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e
mantiverem pertence aos respectivos municpios, nos termos do inciso I do art. 158 da
Carta Poltica da Repblica de 1988.
Dessa forma, e considerando que, a meu juzo, o enfoque do legislador eminentemente
financeiro, razo pela qual o intrprete no deve se ater apenas ao aspecto contbil; e,
ainda, que o referido tributo constitui receita municipal, para aferio do limite ora sob
exame deve ser deduzido o montante correspondente ao Imposto de Renda Retido na
Fonte (IRRF) do total bruto da folha de pagamento da Cmara Municipal.
Vale dizer, e apenas para efeito de clculo do limite em questo, embora a despesa com
a folha de pagamento, includo o subsdio dos vereadores, seja contabilizada pelo valor
bruto, como salientou o rgo tcnico, o que , realmente, despendido pelo errio sob
o enfoque financeiro constitui o valor bruto da folha menos o IRRF.
E por que nessa anlise, como se poder cogitar, no so consideradas outras consignaes
descontadas na folha de pagamento dos agentes pblicos, como, por exemplo,
contribuio previdenciria, mas apenas o Imposto de Renda Retido na Fonte?
A razo singela, porque o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), nesse caso
especfico, e como j salientado, constitui receita municipal, por fora de mandamento
constitucional.
Ou seja, a Cmara Municipal, como unidade do oramento municipal, e por no ser
rgo arrecadador de receitas, faz a reteno devida do IRRF, observada a legislao
164
pertinente, e repassa os valores retidos de seus agentes pblicos ao Executivo, para

atendimento do princpio da unidade da tesouraria.
Nesse caso, e isso de clareza solar, o valor efetivamente despendido pelo errio, ou
o valor da despesa real da edilidade, em termos financeiros, o valor bruto da folha
de pagamento deduzido o montante do Imposto de Renda Retido na Fonte dos agentes
pblicos que compem a respectiva folha, pois o valor desse tributo que retido retorna
aos cofres municipais como receita pblica.
[...]
Por tudo isso, no acolho a metodologia utilizada pelo rgo tcnico para aferio do
limite previsto no 1 do art. 29-A da Constituio Federal, porquanto, repita-se, o fim
colimado pelo legislador eminentemente financeiro e, no, escritural.
Por essa razo, e para efeito de clculo desse limite, no posso deixar de deduzir do
valor bruto da folha de pagamento, pelo menos a minha conscincia no permite, o
montante retido a ttulo de IRRF, haja vista que o valor do vencimento ou do subsdio
desembolsado pelos cofres pblicos subtrado desse imposto, que constitui receita
pblica.
Pareceres e decises
Frise-se que, como bem salientou o douto Auditor, A questo levantada polmica, tem sido
objeto de controvrsia entre estudiosos e provocado decises divergentes entre as cortes
de contas do pas. Entretanto, diversamente do entendimento esposado pela Auditoria,
mantenho minha convico de que possvel a deduo dos valores referentes ao Imposto
de Renda Retido na Fonte do somatrio dos gastos com pessoal previsto no art. 18 da LRF.
Nestes termos, acolho o parecer do ilustre Auditor apenas na parte relativa primeira
indagao e respondo afirmativamente quanto ao segundo ponto, entendendo como
esclarecidas as dvidas aventadas na inicial.
Em sendo aprovado, este pronunciamento dever ter cpia encaminhada Biblioteca desta
Corte, responsvel pelo gerenciamento do banco de dados que disponibiliza a pesquisa das
consultas para as providncias cabveis.
Na sesso do dia 23/06/10 pediu vista dos autos o Conselheiro Antnio Carlos Andrada.
Retorno de Vista
CONSELHEIRO ANTNIO CARLOS ANDRADA
RELATRIO
Versam os autos sobre consulta formulada pelo Sr. Helder Costa Boaventura, Prefeito
Municipal de Carmo do Paranaba, poca, nos seguintes termos, em sntese:
1 Os gastos com reajuste e com a reviso geral anual de vencimentos, prevista no inciso
165

X do art. 37 da Constituio, devem ser considerados na despesa total com pessoal, para
efeitos do clculo do comprometimento da Receita Corrente Lquida?
2 possvel a excluso dos valores referentes ao Imposto de Renda Retido na Fonte do
somatrio dos gastos com pessoal, constante no art. 18 da LRF?
O relator, Conselheiro Eduardo Carone Costa, enviou a consulta Auditoria para que se
pronunciasse sobre o assunto.
Sobre a reviso geral anual, o ilustre Auditor Hamilton Coelho citou o inciso XV do art. 37 da
Constituio da Repblica, que garante o direito de reviso geral anual para os servidores
pblicos. O ilustre Auditor opinou, ainda, no sentido de que os valores correspondentes a
essa reviso integram a despesa total de pessoal para fins de verificao dos limites impostos
pela LRF. No entanto, ressalvou que tais valores no esto sujeitos a contingenciamento,
caso o percentual de alerta de 95% do limite tenha sido atingido ou ultrapassado o percentual
mximo de aumento da despesa total com pessoal, conforme dispem o art. 22, pargrafo
nico, inciso I, e o art. 71 da LRF.
No que diz respeito ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), o ilustre Auditor ressaltou
que a questo sobre a excluso do IRRF da despesa total com pessoal controversa, tendo
sido alvo de debates no IV Frum IRB/PROMOEX (2007). Por fim, o Auditor concluiu que o
IRRF no pode ser excludo da despesa total com pessoal, dado que tal excluso no est
contemplada pelo rol taxativo que consta no inciso VI, do 1, do art. 19 da LRF.
O Conselheiro Relator, Eduardo Carone Costa, expressou seu entendimento, em relao ao
primeiro questionamento, no mesmo sentido do Auditor Hamilton Coelho.
Em relao ao segundo questionamento, o Conselheiro Eduardo Carone Costa se posicionou
de forma contrria ao parecer da douta Auditoria, de forma a considerar possvel a excluso
do IRRF da despesa total com pessoal.
Aps a apresentao do voto do Conselheiro Relator, diante das minhas dvidas a respeito
do assunto, pedi vista dos autos, para tomar maior conhecimento do tema e, dessa forma,
poder emitir meu juzo.
o relatrio, em sntese.
MRITO
Em relao ao primeiro questionamento, o parecer da douta Auditoria esclareceu que os
valores correspondentes reviso geral anual so considerados no clculo da despesa total
com pessoal, mas no esto sujeitos a contingenciamento, caso a despesa total com pessoal
ultrapasse o percentual de alerta de 95% do limite imposto pela LRF. O Conselheiro Relator
Eduardo Carone Costa corroborou com esse entendimento.
Na mesma linha, afino-me com o parecer da Auditoria e com o Conselheiro Relator Eduardo
Carone Costa. No entanto, entendo ser importante a realizao de uma diferenciao entre
166
o reajuste e a reviso geral anual.1 De fato, ambos integram a Despesa Total com Pessoal
porque no esto expressamente previstos como excluses da despesa total com pessoal,
conforme o inciso VI,2 do 1, do art. 19 da LRF. No entanto, ao contrrio do reajuste, a
reviso geral anual3 pode ser realizada mesmo quando ultrapassado o limite prudencial4
de 95% do limite da despesa total com pessoal, conforme o inciso I do art. 22 da LRF e a
3 edio do Manual de Demonstrativos Fiscais5 da Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
volume III, vlido para o exerccio de 2011, aplicado Unio, Estados e Municpios, mais uma
vez na linha do nobre relator.
Em relao ao IRRF, cumpre assinalar que, na sesso do Tribunal Pleno de 18/08/2010, ficou
consignada uma mudana de entendimento desta Corte acerca da contabilizao de valores
relativos ao desconto do IRRF, de sorte que, segundo o decisum, tais retenes devem, para
todos os efeitos, integrar tanto a base de receita do ente como tambm compor os gastos
totais com pessoal.
Pareceres e decises
Em face do deliberado naquela assentada, gostaria apenas de reforar os argumentos

que justificam a incluso do Imposto de Renda das despesas totais com pessoal do ente
federativo.
Nessa linha de raciocnio, vale o registro do Auditor Hamilton Coelho que, em seu parecer,
se posicionou de forma contrria excluso desse imposto da despesa total com pessoal,
citando os estudos e debates desenvolvidos no mbito do IV Frum do Instituto Ruy Barbosa
(IRB) Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito
Federal e Municpios Brasileiros (PROMOEX).6 Naquele encontro, o representante do Tribunal
de Contas do Rio Grande do Sul (TCE/RS), citando o Parecer n. 69/2000 e o Parecer Coletivo
n. 02/2002, defendeu que o registro do Imposto de Renda meramente escritural, no
havendo ingresso financeiro efetivo de receita.
A representante da Secretaria do Tesouro Nacional rebateu o argumento usado pelo TCE-RS,
dizendo que a LRF no trata de matrias exclusivamente sob a tica financeira, mas tambm
oramentria. Nesse sentido, a representante da STN afirmou, ainda, que o registro de
1
No que diz respeito ao conceito de reviso geral anual e definio de reajuste, a Consulta n. 786.092, de minha relatoria, sesso
do dia 16/09/2009, contm maiores esclarecimentos.
Art. 19. [...] 1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas: I de
indenizao por demisso de servidores ou empregados; II relativas a incentivos demisso voluntria; III derivadas da
aplicao do disposto no inciso II do 6 do art. 57 da Constituio; IV decorrentes de deciso judicial e da competncia de
perodo anterior ao da apurao a que se refere o 2 do art. 18; V com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap
e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e do art.
31 da Emenda Constitucional n. 19; VI com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos
provenientes: a) da arrecadao de contribuies dos segurados; b) da compensao financeira de que trata o 9 do art. 201
da Constituio; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da
alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro.
A reviso geral anual referenciada no inciso X do art. 37 da Carta Magna.
Apesar disso, de acordo com a Lei Federal n. 10.331, de 18 de dezembro de 2001, a reviso geral anual est condicionada ao
atendimento dos limites da despesa total com pessoal, no que diz respeito aos servidores pblicos federais.
Ver p. 30. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/port_249/MDF_Volume_

III_3edicao. pdf>.
O relato minucioso desse encontro, no que diz respeito ao IRRF, consta em um estudo em desenvolvimento na Assessoria Tcnica
de Estudos e Normatizao desta Corte de Contas.
167

valores lquidos, ou seja, excludos do IRRF, fere o princpio do oramento bruto, e que
o art. 19 da LRF no prev o IRRF como item a ser excludo da despesa total com pessoal. O
mesmo posicionamento foi assumido pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) e pelo Ministrio
Pblico da Unio (MPU).
Nesses termos, cedio que o princpio do oramento bruto7 est consagrado no art. 6 da
Lei Federal n. 4.320/64 e traduz a ideia de que todas as receitas e despesas devem constar
no oramento em seus valores brutos, vedadas quaisquer dedues. Portanto, esse princpio
obriga o registro de natureza escritural do IRRF como despesa de pessoal, j que esse
imposto integra o salrio bruto pago pela Administrao Pblica.
Nesse particular, necessrio que se faa uma distino. De fato, o real contribuinte
do Imposto de Renda o servidor ou o empregado. Dessa forma, quando as empresas
privadas realizam a reteno e o recolhimento do IRRF aos cofres pblicos, h o efetivo
ingresso financeiro de receita na esfera governamental, mas, no caso em tela, quando o
ente governamental ocupa, tambm, a figura de empregador, no ocorre a movimentao
financeira, em sentido estrito do termo, porque o prprio poder pblico o devedor e o
destinatrio da receita proveniente desse imposto.
Assim, para efeito de escriturao, ao mesmo tempo em que o IRRF despesa ao compor o
salrio bruto do servidor ou empregado, tambm registrado como receita do mesmo ente.
Tendo em vista que a Lei de Responsabilidade Fiscal no revogou dispositivos da Lei Federal
n. 4.320/64, as disposies de ambas as leis devem ser harmonizadas. Dessa forma, ao
interpretar a Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial os limites por ela descritos, o
princpio do oramento bruto no pode ser desconsiderado. Isso implica considerar o IRRF
no clculo da despesa de pessoal.
Est a o cerne da questo. Nestes termos, peo vnia ao relator para discordar de seu
posicionamento no sentido de adotar apenas o enfoque financeiro ao considerar o IRRF
somente como receita do ente pblico.
Vale ainda mencionar que, no retorno de vista da Consulta n. 676.672, esclareci que a
reteno do IRRF pela Administrao Pblica no significa que no houve o correspondente
gasto. Na oportunidade, posicionei-me no seguinte sentido:
[...] Tenho que a obrigao dos entes pblicos, ante o princpio do equilbrio fiscal e o
princpio constitucional da eficincia, computar como despesa com pessoal todos os
gastos [e consequentemente o IRRF] empreendidos em razo da existncia dos servidores
e empregados pblicos. Isso porque os limites quanto s despesas com pessoal foram
criados buscando impedir que a arrecadao estatal seja completamente absorvida pelo
mero funcionamento da mquina da Administrao.
[...]
Ademais, trazemos hoje ao Plenrio documento elaborado pela Diretoria de Finanas
desta Corte, que atesta que nos relatrios de gesto fiscal elaborados pelo prprio TCE/
MG os valores referentes ao Imposto de Renda Retido na Fonte (folha de pagamento dos
servidores) so computados no montante da despesa bruta com pessoal do Tribunal.
7
168
Vander Gontijo, COFF/CD, Braslia, 2004. Disponvel em: <http://www.profpito.com/princorc.html>.
Nesse sentido, a excluso do IRRF da despesa total com pessoal poderia distorcer a finalidade
da LRF de limitar o comprometimento dos recursos pblicos com despesas de natureza
remuneratria, dado que o IRRF integra o salrio bruto do servidor ou empregado.
Acrescento, ainda, conforme disposio expressa da 3 edio do Manual8 de Demonstrativos
Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional, volume III, que o IRRF no pode ser deduzido do
clculo da despesa total com pessoal. Esse manual esclareceu quais despesas no poderiam
ser deduzidas para fins de verificao dos limites da LRF: a) despesas com inativos e
pensionistas custeadas com recursos no vinculados; b) valores transferidos em decorrncia
da compensao financeira entre diversos regimes de previdncia; c) o Imposto de Renda
Retido na Fonte, que constitui, em realidade, receita tributria do ente empregador.
No se pode olvidar que a STN competente para estabelecer os parmetros e referenciais
contbeis no s para a Unio, mas tambm para os Estados e Municpios brasileiros. Isso
importante, inclusive, para evitar um tratamento desigual aos jurisdicionados, na medida em que
uma orientao desta Corte de Contas poderia estar em flagrante oposio com uma orientao
da STN, dificultando a obteno de recursos federais por um determinado municpio, situao
esta que j foi verificada na prtica.
Pareceres e decises
Na mesma linha, no site9 do Tribunal de Contas de So Paulo possvel encontrar a Nota n.

1097/2007/CCONT-STN,10 da Secretaria do Tesouro Nacional, que esclarece vrios aspectos
sobre o clculo da Despesa Total com Pessoal para fins de verificao dos limites impostos
pela LRF. Sobre o IRRF, essa nota esclarece que:
[...] 47. Tem se tornado frequente a prtica de excluir o Imposto de Renda Retido na
Fonte (IRRF) dos servidores, tanto da receita como da despesa, como forma de flexibilizar
os limites aplicveis DTP [Despesa Total com Pessoal]. O argumento para tal excluso
que, por ser tributo de competncia da Unio, no deve nem compor a receita corrente
de estado ou municpio. Esse argumento no encontra abrigo luz do que determina a
Constituio, nos arts. 157 e 158.
48. No h dvidas, portanto, quanto incluso do IRRF na RCL [Receita Corrente Lquida],
cabendo apenas discutir se o registro deve dar-se como transferncia da Unio ou como
receita tributria dos demais entes (Portaria STN n. 212/2001), j que o recurso no passa
pelo oramento da Unio e diretamente retido pelos Estados e Municpios. De outro, o
IRRF no faz parte do conceito de DTP [Despesa Total com Pessoal], razo que j seria
bastante para atestar o absurdo da excluso. No bastasse isso, o IRRF tambm no est
mencionado nas excluses listadas exaustivamente. O mesmo entendimento parece ser
compartilhado pelo Procurador-Geral da Repblica que impetrou a ADI n. 3.484 contra
o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte- TCE/RN por excluir o IRRF dos
servidores pblicos do cmputo da DTP [Despesa Total com Pessoal]. Aps a arguio
de inconstitucionalidade, o TCE/RN revogou o dispositivo impugnado fazendo com que
ficasse a ADI prejudicada por perda superveniente de objeto. Caminhos idnticos foram
percorridos por ADI impetradas contra os Tribunais de Contas de Rondnia e Roraima.
Ressalte-se que, em todos os casos, o STF no se recusou a julgar a ao; apenas no pode
faz-lo devido revogao citada. A prtica, que parece afrontar a capacidade de defesa
8
Ver p. 14.
Disponvel em: <www.tcm.sp.gov.br/promex_sc/documentos/NotaSeleneComPessoal5.doc>.
10
Coordenao Geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional.
169

da lei pelo Judicirio brasileiro, cedo ou tarde ter fim. O Grupo entendeu que no h
sustentao legal para a excluso do IRRF e que, eventualmente, o mesmo recurso a
ADI poderia ser trilhado com relao a outras burlas na aplicao da LRF.
Apenas para fins de informao adicional, os ltimos relatrios11,12 de gesto fiscal (referentes
ao 1 quadrimestre de 2010) desta Corte de Contas e dos Poderes do Estado de Minas Gerais
no apresentaram meno sobre a excluso do IRRF do clculo da despesa total com pessoal
ou da receita corrente lquida.
Assim, estes so os esclarecimentos que presto ao consulente e aos meus pares.
Concluso: diante do exposto, concluo que tanto o reajuste como a reviso geral anual
integram a Despesa Total com Pessoal porque no esto expressamente previstos como
excluses da despesa total com pessoal, conforme o inciso VI, do 1, do art. 19 da LRF.
Sobre o Imposto de Renda Retido na Fonte, reitero o meu posicionamento j explicitado na
Consulta n. 676.672 sobre a impossibilidade de excluir esse imposto do clculo da despesa
total com pessoal.
o parecer que submeto considerao de meus pares.
A Consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sesso do dia 1/09/10 presidida
pelo Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Elmo Braz, Conselheiro Antnio Carlos
Andrada, Conselheira Adriene Andrade e Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz que: quanto ao
item 1, aprovaram por unanimidade o parecer exarado pelo relator, Conselheiro Eduardo Carone
Costa; e, quanto ao item 2, aprovaram o voto vista proferido pelo Conselheiro Antnio Carlos
Andrada, vencido o Conselheiro Relator. Impedido o Conselheiro Substituto Hamilton Coelho.
170
11
Disponvel em: <http://www.tce.mg.gov.br/IMG/PrestaContas/RGF/2010/RGF%20-%201%C2%BA%20quadrim%20 2010.pdf>.
12
Disponvel em : <http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/gestaofiscal/ano2010/1quadrimestre2010.pdf>.
Tribunal manifesta-se em questes

afetas utilizao de receitas de capital
para aquisio de novos bens; aumento
do subsdio de vereadores; estabelecimento
de cota mensal de combustvel e converso
de frias-prmio de servidor municipal
em espcie
Pareceres e decises
CONSULTA N. 780.944
[...] Nessa ordem de ideias, insta esclarecer que, uma

vez que a possibilidade de converso em pecnia das
frias-prmio do servidor pblico pode ser classificada
como assunto de interesse estritamente local, nos termos
do que versam a Constituio Federal e a doutrina
colacionada, no h subordinao dos municpios ao
definido no mbito estadual, tendo cada esfera da
federao autonomia para legislar sobre o tema no que
tange aos seus prprios servidores.
ASSCOM TCEMG
EMENTA: Consulta Cmara Municipal I. Utilizao de valores oriundos

de leiles de bens mveis para aquisio de veculos. Possibilidade.
Classificao como receita de capital. Aplicao das receitas auferidas
na aquisio de novos bens ou realizao de investimentos. II. Subsdio
de vereadores. a) Aumento. Competncia privativa da Cmara Municipal.
Observncia do disposto no art. 29, VI, da CR/88. Obedincia ao princpio
da anterioridade. b) Recomposio para preservao do poder aquisitivo.
Possibilidade de correo no curso da legislatura. Utilizao de ndice
oficial de aferio da inflao no perodo. Impossibilidade de superao
do ndice apurado para a inflao anual. Observncia aos dispositivos
constitucionais e legais e aos limites de despesas totais e de pessoal. III.
Estabelecimento de cota mensal para fornecimento de combustvel para
vereadores. Impossibilidade. Configurao de aumento inconstitucional
de subsdio. Natureza remuneratria do benefcio. IV. Servidor municipal.
Converso de frias-prmio vencidas em espcie. Possibilidade. Assunto
de interesse local. Necessidade de previso em lei municipal.
RELATOR: CONSELHEIRO ELMO BRAZ

171

RELATRIO
Tratam os autos de consulta formulada por Irone Bento Dias Oliveira, Presidente da Cmara
Municipal de Mata Verde, solicitando orientaes para as seguintes questes:
1 A Cmara Municipal pode usar os valores oriundos do leilo para aquisio de novo
veculo?
2 A Cmara pode aumentar os valores correspondentes remunerao dos
vereadores?
3 A Cmara Municipal pode estabelecer uma cota mensal para fornecimento de
combustvel para os vereadores?
4 H possibilidade de converso em espcie de frias-prmio vencidas, de
funcionrios?
A Auditoria manifestou-se a fls. 6-13, preliminarmente, pelo conhecimento da consulta e, no

mrito, respondeu as dvidas suscitadas, reportando-se a consultas anteriores, respondidas
por esta Casa.
o relatrio.
PRELIMINAR
A parte legtima, nos termos do art. 210, XI, da Resoluo n. 12/2008 e as dvidas levantadas
so de repercusso oramentria, financeira, contbil, patrimonial e operacional, sendo,
portanto, afeta competncia deste Tribunal.
Assim, conheo, em preliminar, da presente consulta para, no mrito, examinar as dvidas
suscitadas em tese.
MRITO
As questes apresentadas nesta consulta j foram objeto de exame por este Tribunal, em
diversas oportunidades e, assim, passo a respond-las exclusivamente baseando-me nas
respostas dadas por esta Corte de Contas.
1 A Cmara Municipal pode usar os valores oriundos do leilo para

aquisio de novo veculo?
A Consulta n. 720.900, de relatoria do Conselheiro Antnio Carlos Andrada, apreciada na
sesso de 27/05/09, em sntese foi respondida no sentido de que possvel empregar a
receita auferida com a alienao, via leilo, de bens mveis, classificada como Receita de
Capital, na aquisio de novos veculos.
Cumpre registrar que, naquela oportunidade, destacou-se que a receita auferida de alienao
de bens mveis via leilo ser classificada como Receita de Capital para aquisio de novos
veculos.
172
Tal operao est em consonncia com o que dispe o art. 44 da Lei Complementar n.
101/2000, que veda a aplicao da receita de capital derivada de alienao de bens e
direitos que integram o patrimnio pblico para o financiamento de despesas correntes, salvo
se destinados por lei ao regime de previdncia social, geral e prprio dos servidores.
Conclui-se, portanto, que sendo receitas de capital o produto de alienao de bens, tais
receitas devem ser utilizadas na aquisio de outros bens, ou na realizao de investimentos,
buscando, dessa forma, impedir a dilapidao do patrimnio pblico.
2 A Cmara pode aumentar os valores correspondentes remunerao

dos vereadores?
entendimento deste Tribunal, que compete Cmara Municipal, privativamente, fixar os
subsdios de seus membros, mediante Resoluo, numa legislatura para valer na seguinte,
nos termos do inciso VI do art. 29 da Constituio da Repblica de 1988.
Pareceres e decises
Assim, o reajuste dos subsdios dos vereadores s produzir efeito na legislatura seguinte.
Quanto lei que promover o aumento de tais subsdios, esta no pode ser editada depois
do pleito eleitoral municipal. Caso a legislao municipal no tenha fixado outro prazo,
dever a lei que alterou tais subsdios ser editada at 30 de setembro do ltimo ano da
legislatura.
J para a reviso dos subsdios, este Tribunal tem entendimento diferente, j que o reajuste
tem por objetivo preservar o poder aquisitivo da moeda em face da inflao anual, com base
em ndice oficial de aferio de perda do valor aquisitivo da moeda.
Por esse motivo, tal reviso dos valores dos subsdios dos agentes polticos pode ser feita
anualmente, mediante previso no ato normativo que fixou a remunerao e com base em
ndice oficial de perda do valor aquisitivo da moeda, desde que observados os dispositivos
constitucionais e legais que impem limites ao valor do subsdio dos edis, bem como s
despesas totais e de pessoal da Cmara de Vereadores.
Esse entendimento est consolidado nas Consultas n. 704.423 e 645.196, de relatoria do
Conselheiro Moura e Castro, e n. 657.620 e 734.297, de relatoria do Conselheiro Eduardo
Carone, respondidas, respectivamente, nas sesses de 16/08/06, 28/11/01, 11/09/02 e
18/07/07 e aprovadas unanimidade.
Alm disso, esta matria encontra-se sumulada conforme se v no Enunciado n. 73, in
verbis:
No curso da legislatura, no est vedada a recomposio dos ganhos, em espcie, devida
aos agentes polticos, tendo em vista a perda do valor aquisitivo da moeda, devendo
ser observados na fixao do subsdio, a incidncia de ndice oficial de recomposio
do valor da moeda, o perodo mnimo de um ano para reviso e os critrios e limites
impostos na Constituio Federal e legislao infraconstitucional.
Em concluso, no curso da legislatura possvel, apenas, a correo anual do subsdio dos

vereadores, mediante Resoluo, a fim de preservar o poder aquisitivo da moeda, com base em
173

ndice oficial de aferio da inflao no perodo, no podendo superar ao apurado para a inflao
anual, observadas as prescries do inciso X do art. 37 da vigente Constituio e legislao
infraconstitucional relativas ao subsdio dos edis e s despesas da Cmara Municipal.
3 A Cmara Municipal pode estabelecer uma cota mensal para

fornecimento de combustvel para os vereadores?
Tambm quanto a esta questo, o Tribunal j se pronunciou algumas vezes, como nas Consultas
n. 682.162 e 677.255, respondidas, respectivamente, nas sesses de 15/06/04 e 14/05/03,
aprovadas unanimidade no sentido de ser vedado Cmara Municipal estabelecer quota
mensal de combustvel a favor dos vereadores por caracterizar aumento inconstitucional ao
subsdio mensal, j que tal valor, se pago mensalmente, no teria carter indenizatrio e
sim remuneratrio.
4 H possibilidade de converso em espcie de frias-prmio vencidas,

de funcionrios?
Matria idntica foi abordada entre outras, na Consulta n. 656.568, respondida na sesso de
25/09/02, que esgota o assunto:
Entretanto, para a exata compreenso das atribuies impostas no texto constitucional,
transcrevo trecho da doutrina do Professor Jos Nilo de Castro que assim versa:
Indiscutivelmente, insere-se no mbito de assuntos de interesse local a criao de
vantagens pecunirias e gratificaes de diferentes espcies a servidores municipais.
Nessa ordem de ideias, insta esclarecer que, uma vez que a possibilidade de converso
em pecnia das frias-prmio do servidor pblico pode ser classificada como assunto
de interesse estritamente local, nos termos do que versam a Constituio Federal e
a doutrina colacionada, no h subordinao dos municpios ao definido no mbito
estadual, tendo cada esfera da federao autonomia para legislar sobre o tema no que
tange aos seus prprios servidores.
Assim, com base em respostas j dadas por esta Casa, notadamente na consulta mencionada
permitida a converso de frias-prmio de servidores municipais, em espcie, desde que
haja previso na legislao do Municpio.
Cpias das consultas mencionadas em meu voto devero ser enviadas ao consulente.
assim que voto, Sr. Presidente.
A consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sesso do dia 18/08/10 presidida pelo
Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheira Adriene
Andrade, Conselheiro Sebastio Helvecio e Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz, que aprovaram,
por unanimidade, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro Elmo Braz.
174
Impossibilidade de utilizao
de recursos pblicos para abastecimento
de veculos particulares de vereadores
e para doao de coroas de flores
CONSULTA N. 812.510
EMENTA: Consulta Cmara Municipal Utilizao de recursos

pblicos I. Abastecimento de veculos particulares de vereadores.
Ilegalidade, mesmo se a servio da Administrao na falta de veculo
oficial. Configurao de contrato de locao. Confuso patrimonial.
Difcil mensurao do quantum indenizatrio. II. Doao de coroa de
flores por ocasio da morte de amigos e familiares dos edis. Ilicitude.
Afronta aos princpios da moralidade e da impessoalidade. Ausncia de
interesse pblico.
Pareceres e decises
[...] a situao descrita pelo consulente configura verdadeiro contrato de locao de fato,
porque, ainda que o veculo no seja permanentemente posto disposio do rgo, a sua
eventual utilizao em servio de interesse da Administrao, mediante contraprestao
(abastecimento), constituir contrato de locao prprio da Cmara. Ademais, o uso
intercalado do veculo ora em carter particular, ora a servio tornaria bastante difcil
a mensurao do quantum a ser indenizado, o que redundaria em confuso patrimonial
envolvendo o agente pblico e o rgo contratante.
RELATOR: CONSELHEIRO ELMO BRAZ
RELATRIO
Tratam os autos de consulta subscrita pela Presidente da Cmara Municipal de Campo do
Meio, Sra. Mariana Cabral Rocha, na qual indaga sobre a legalidade e possibilidade de
vereadores abastecerem veculos particulares, na falta de veculo oficial da Cmara, e de
fazerem doao, pela Cmara Municipal, de coroas de flores ocorrendo a morte de amigos
e familiares dos edis.
A Auditoria, por meio do Dr. Hamilton Coelho, manifestou-se a fls. 06-09, concluindo pela
ilegalidade daquelas despesas.
o relatrio.
175

PRELIMINAR
Por ser a parte legtima e a matria de competncia desta Corte, nos termos do art. 212 do
Regimento Interno (Resoluo n. 12/2008), tomo conhecimento da presente consulta.
MRITO
No mrito, respondo a presente consulta nos termos do bem lanado parecer do douto
Auditor Hamilton Coelho, nos seguintes termos:
Constato que a possibilidade de abastecer veculos particulares de vereadores custa da
Cmara, ainda que para uso no interesse do rgo, foi declarada ilegal por este Tribunal
em diversas oportunidades. Recentemente, em parecer emitido no Processo de Consulta
n. 810.007, a prtica foi mais uma vez afastada:
Como bem salientou a douta Auditoria em seu pronunciamento a fls. 10, a situao
descrita pelo consulente configura verdadeiro contrato de locao de fato, porque,
ainda que o veculo no seja permanentemente posto disposio do rgo, a sua
intercalado do veculo ora em carter particular, ora a servio tornaria bastante
difcil a mensurao do quantum a ser indenizado, o que redundaria em confuso
patrimonial envolvendo o agente pblico e o rgo contratante.
J a alternativa de pagamento de quota mensal, desvinculada da efetiva utilizao,
conferiria carter remuneratrio ao valor pago, hiptese que deve ser de plano rechaada
por contrariar o disposto no art. 37, inciso XI, da CR/88. Saliente-se, por oportuno,
que o presente questionamento j foi enfrentado, em diversas oportunidades, por esta
Corte de Contas, consoante se depreende das Consultas n. 676.645; 677.255; 694.113 e
702.848. (Rel. Cons. Eduardo Carone Costa, sesso de 03/02/10).
J a inusitada hiptese de aquisio de coroas de flores, com recursos do errio, por
ocasio da morte de amigos e familiares dos edis, insustentvel em face dos princpios
que regem a Administrao Pblica.
Observo, de incio, que limitao dos benefcios a amigos e familiares dos vereadores
constituiria patente violao aos princpios da impessoalidade e da moralidade,
consignados no art. 37 da Constituio da Repblica e no art. 13 da Constituio
Estadual.
Nunca ser redundante reiterar que a manuteno de estrutura burocrtica e a concesso
de benefcios ou prerrogativas especiais tm carter de honraria ou prmio reservado,
prtica abolida com a chegada da Repblica, que fulminou todo e qualquer privilgio.
Assim, s subsistem e se justificam na medida em que atendem ao interesse social,
nunca o particular ou de classe.
Nas palavras do administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello,
A Administrao Pblica est, por lei, adstrita ao cumprimento de certas finalidades,
sendo-lhe obrigatrio objetiv-las para colimar interesse de outrem: o da coletividade.
em nome do interesse pblico o do corpo social que tem de agir, fazendo-o na
conformidade da intentio legis. Portanto, exerce funo, instituto como visto que
se traduz na idia de indeclinvel atrelamento a um fim preestabelecido e que deve ser
atendido para o benefcio de um terceiro. situao oposta da autonomia da vontade,
tpica do Direito Privado. De regra, neste ltimo algum busca, em proveito prprio, os
176

interesses que lhe apetecem, fazendo-o, pois, com plena liberdade, contanto que no
viole alguma lei. (BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de direito administrativo. 26. ed.
Malheiros: So Paulo, 2008, p.98)
Fcil concluir, portanto, que recursos de natureza pblica, auferidos do trabalho dos
cidados em geral, no podero ser despendidos em homenagens a amigos e familiares
de ocupantes de cargos polticos.
Ademais, a doao de arranjos, ainda que estendida a qualquer cidado interessado e
devidamente cadastrado, no contemplaria o interesse pblico porque, longe de configurar
benefcio social universalmente almejado, ser questionvel a depender de convices de
carter religioso, esttico, cultural ou ntimo.
Assim, conclui o douto Auditor, pela ilegalidade da aquisio de combustvel para veculos
de propriedade de vereadores, mesmo se utilizados no servio pblico, e pela ilicitude da
aquisio de coroas de flores por ocasio da morte de amigos e familiares dos edis.
o meu voto.
Na sesso do dia 07/07/10 pediu vista dos autos o Conselheiro Sebastio Helvecio.
Retorno de Vista
CONSELHEIRO SEBASTIO HELVECIO
RELATRIO
Trata-se de consulta formulada pela Presidente da Cmara Municipal de Campo do Meio,
acerca da legalidade e possibilidade de vereadores abastecerem veculos particulares, na
falta de veculo oficial da Cmara, bem como de fazerem doao de coroas de flores, custa
do Poder Legislativo local, quando da morte de amigos e familiares dos edis.
A consulta foi relatada pelo eminente Conselheiro Elmo Braz, na Sesso Plenria do dia de
07/07/2010, que, adotando entendimento esposado no parecer do douto Auditor Hamilton
Coelho, assim concluiu:
[...] pela ilegalidade da aquisio de combustvel para veculos de propriedade de
vereadores, mesmo se utilizados no servio pblico, e pela ilicitude da aquisio de
coroas de flores por ocasio da morte de amigos e familiares dos edis.
Na ocasio, pedi vista da matria logo aps suas concluses. Submeto, neste momento, meu
voto para deliberao deste Colegiado.
MRITO
guisa da primeira matria aqui suscitada, peo vnia ao eminente Conselheiro Relator para
dissentir.
177

Em que pese o entendimento assente desta Corte nas Consultas n. 676.645, 677.255, 694.113,
702.848 e 810.007, de relatoria do Conselheiro Eduardo Carone, sesso de 03/02/10, entendo
ser possvel a utilizao de veculos particulares de vereadores e o respectivo ressarcimento
das despesas com combustvel, desde que estipulada uma quota mensal por vereador para
o uso dessa verba, que dever ser normatizada pela Cmara Municipal, mediante resoluo
aprovada pelo Plenrio daquela Casa, indicando os casos, as condies de aplicao, bem
como os procedimentos e prazos para as devidas prestaes de contas, lembrando que, para
a realizao de tal despesa, deve haver dotao oramentria.
Como V. Exas. bem sabem, o exerccio parlamentar tarefa rdua que demanda entrega e
dedicao ao munus pblico conferido. Esse munus, antes gratuito, com o tempo passou a
ser recompensado pecuniariamente. Hoje, com carter retributivo e alimentar, reveste-se
de natureza remuneratria (lato sensu), pago [...] exclusivamente por subsdio fixado em
parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao [...], nos termos do disposto
no 4 do art. 39 da Constituio Cidad.
No entanto, o prprio texto constitucional, em seu art. 37, 11, abre a possibilidade aos
agentes polticos de terem direito a parcelas indenizatrias, desde que previstas em lei,
mas no computadas para efeito do teto de remunerao estabelecido para tais agentes.
De carter meramente ressarcitrio, a parcela indenizatria visa a compensao por uma
reduo do patrimnio jurdico do agente, sofrida em razo do exerccio de funes prprias
da posio pblica ocupada. Resgata, portanto, os gastos realizados pelo agente poltico no
exerccio de suas atribuies e em detrimento de seu patrimnio jurdico. O poder pblico
deve, ento, arcar com tais gastos e ressarcir o parlamentar.
Todavia, a realizao de despesas por este agente deve estar diretamente relacionada ao
exerccio da funo e, consequentemente, vinculada ao atendimento do interesse pblico
municipal.
Com efeito, em face de sua autonomia administrativa, financeira, poltica e legislativa, pode
a Cmara Municipal instituir parcela indenizatria, desde que demonstre a necessidade da
utilizao de tais recursos pelos vereadores no efetivo exerccio da atividade parlamentar
e respeitados os preceitos constitucionais e infraconstitucionais pertinentes.
Cumpre Cmara observar, todavia, que a instituio de tal parcela destinada ao
ressarcimento de gastos feitos pelos parlamentares municipais, assim como a criao
de qualquer tipo de despesa pblica, deve ser pautada nos princpios da moralidade
administrativa, da impessoalidade, da razoabilidade, da economicidade no trato da coisa
pblica e, fundamentalmente, no princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
particular.
Assim, mais do que a identificao exaustiva de um a um dos gastos ocorridos, prprios
de ressarcimento, cabe Cmara a observncia da finalidade pblica destes, de modo a
relacionar a possibilidade de indenizao com a realizao das despesas no efetivo exerccio
da atividade parlamentar.
178
Em pesquisas feitas relacionadas ao tema, deparei-me com a Deliberao n. 2.446, de 15

de junho de 2009 (atualizada at 17 de maio de 2010),1 expedida pela Mesa da Assemblia
Legislativa do Estado de Minas Gerais, que regulamentou a aplicao da verba indenizatria
em razo de atividade inerente ao exerccio do mandato parlamentar de seus deputados.
O caput do art. 2 da referida norma dispe que os deputados estaduais fazem jus a uma
verba indenizatria por despesas realizadas at o limite mensal de R$20 mil.
No que se refere, especificamente, s despesas com combustvel e aluguel de veculos, o
art. 3, da supracitada deliberao, estabelece que cada um desses gastos so indenizveis
at o limite inacumulvel de 25% da verba indenizatria mensal, ou seja, at o limite de
R$5.000,00. Vejamos o que diz a redao do citado dispositivo, in verbis:
Art. 3 So indenizveis, em razo de atividade inerente ao exerccio do mandato
parlamentar, os seguintes grupos de despesas:
[...]
Pareceres e decises
II combustvel e lubrificante at o limite inacumulvel de 25% (vinte e cinco por cento)

da verba indenizatria mensal;
III manuteno e despesas gerais com veculos;
IV locao e fretamento de veculos at o limite inacumulvel de 25% (vinte e cinco
por cento) da verba indenizatria mensal;
No que pertinente ao uso de veculo particular, de propriedade do deputado, a ser

empregado no exerccio da atividade parlamentar, bem como respectiva indenizao
das despesas decorrentes de sua utilizao, vale aqui transcrever o que rezam os 2,
3, 5 e 6 do indicado art. 3, in litteris:
2 Para fins do disposto no inciso II do caput deste artigo, o Deputado poder empregar
veculo de sua propriedade ou utilizado em razo do exerccio da atividade parlamentar.
3 Para a indenizao das despesas a que se referem os incisos III e IV do caput
deste artigo, dever constar o nmero da placa do automvel no documento de
pagamento.
[...]
5 O valor que exceder o limite mensal estabelecido nos incisos II, IV e V do caput
deste artigo no ser considerado para fins de indenizao de despesas.
6 Na aplicao do disposto no 5 deste artigo, ser considerado o ms de
competncia indicado no documento fiscal ou, na ausncia dessa indicao, a data
de emisso do documento (grifos nossos).
Quanto s despesas com peas, manuteno mecnica e eltrica, lanternagem, pintura,

reforma, impostos, taxas e seguro de veculo, o inciso V do art. 4 da deliberao em epgrafe,
determina que s sero ressarcveis aquelas que forem de propriedade do Deputado.
Espelhando-se nas casas legislativas federais e estaduais, inmeras Cmaras Municipais
tm editado normas locais instituidoras de verbas indenizatrias sob as mais diversas
nomenclaturas.
1
Disponvel em <http://hera.almg.gov.br/cgi-bin/nph-brs?d=NJMG&f=G&l=20&n=&p=1&r=1&u= http://www.almg.gov.br/njmg/

chama_pesquisa.asp&SECT1=IMAGE&SECT2=THESOFF&SECT3=PLUROFF&SECT6=HITIMG&SECT7=LINKON&SECT8=DIRINJMG&SECT
9=TODODOC&co1=E&co2=E&co3=E&s1=&s2=2446&s3=&s4=>. Acesso em: 04/ago./2010.
179

A criao de tipos de parcela indenizatria, seja sob o nome de verba de gabinete, verba de
pronto atendimento, ou verba indenizatria do exerccio parlamentar, por si s no representa
ofensa norma constitucional ou infraconstitucional. Respeitadas as nuances existentes entre
elas, de fato, todas decorrem de um propsito comum que dotar os parlamentares de certa
autonomia em seus gabinetes para a realizao de gastos compreendidos como de natureza
prpria da funo parlamentar. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles: A administrao
financeira, a contabilidade e a elaborao e execuo do oramento da Cmara, que ir
integrar o do Municpio, so de responsabilidade do presidente. 2
Nesse contexto, merece transcrio o prejulgado n. 11 do Tribunal de Contas do Estado de
Roraima:
CMARA MUNICIPAL E VERBA DE GABINETE PARA OS VEREADORES.
Respeitando a autonomia dos Poderes Municipais, deve o Tribunal de Contas do Estado
de Roraima incentivar a obedincia aos princpios e limites que circunscrevem a
remunerao dos vereadores de forma a manter o equilbrio da execuo oramentria
mediante a compatibilizao da despesa com a arrecadao efetivamente verificada,
evitando-se a promoo de dispndios estranhos s finalidades da funo constitucional
de legislar, causadores do desperdcio do dinheiro pblico.
incabvel a fixao de verba de gabinete para a Cmara Municipal, em face do
regramento constitucional advindo da Emenda Constitucional n. 019/98.
sugerido ao Presidente do Legislativo Municipal que insira na proposta oramentria a
que tem direito a previso dos recursos necessrios ao pleno funcionamento dos gabinetes
dos vereadores, cuja execuo compete extensivamente ao rgo legislativo.3
Baseando-me em outros precedentes, como o da Assembleia Legislativa do Estado do Rio

Grande do Sul4 e da Prefeitura Municipal de Valinhos SP,5 que, de forma percuciente,
regulamentaram o uso de veculos particulares prprios dos seus agentes pblicos e
o respectivo reembolso das despesas dele decorrentes, certifiquei-me de que a criao
de parcelas indenizatrias para o ressarcimento de gastos realizados pela edilidade,
comprovadamente no exerccio da atividade parlamentar, factvel.
Coadunando-me aos precedentes citados que ora fao juntar a este voto, a ttulo de
exemplo e parmetro , entendo que as despesas com combustvel, locao e manuteno
de veculos, so despesas de natureza corrente, destinadas ao custeio geral da atividade
pblica e, como tal, devem ser programadas dentro do plano oramentrio da Cmara como
um todo.
Nesse contexto, urge destacar que, ainda que surja a necessidade eventual e extraordinria
de aquisio de algum bem ou servio que fuja ao planejamento efetuado, existem, para
isso, instrumentos prprios na legislao vigente que permitem a realizao excepcional de
180
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 14 ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 641.
TCE/RR. Deciso n. 023/00, Processo n. 0238/99 Consulta, Sesso Ordinria de 21 de junho de 2000. Fundamentao Legal:
Emendas Constitucionais n. 019/98 e 025/00; art. 1, inciso XI, e art. 252, IV, do RITCE/RR.
Resoluo de Mesa n. 784/2007, atualizada at a Resoluo de Mesa n. 966, de 23 de maro de 2010. Disponvel em <http://www.
al.rs.gov.br/legiscomp/arquivo.asp?Rotulo=Resoluo de Mesa n. 784&idNorma=768&tipo=pdf>. Acesso em: 04/08/2010.
Decreto n. 6.374, de 25 de julho de 2005. Disponvel em: <http://www.valinhos.sp.gov.br/arquivos/leis/dec6374%20-%20

regulamenta%20lei%203886.pdf>. Acesso em: 04/08/2010.
despesas sem a regular realizao do procedimento licitatrio (arts. 24 e 25, Lei n. 8.666/93
dispensa e inexigibilidade) ou que no possam se sujeitar ao processo normal de aplicao
(art. 68, Lei n. 4.320/64 regime de adiantamento/suprimento de fundos).
O que no se pode consentir a transformao da excepcionalidade em regra. A partir do
momento em que uma despesa torna-se habitual e regular, passa a ser tambm previsvel.
Para tanto, deve ser includa no planejamento oramentrio, evitando-se a excepcionalidade
de procedimento que, no raramente, se mostra antieconmica ao errio e violadora do
princpio da eficincia administrativa.
Como dito, insisto na criao de parcelas indenizatrias para o ressarcimento de gastos
oriundos da utilizao direta e efetiva de veculos particulares prprios dos vereadores,
realizados na prestao de servios municipalidade. O que reprovo, todavia, que a
instituio de tais parcelas malsine o papel do vereador no exerccio do seu munus, bem como
represente ofensa aos princpios bsicos da administrao pblica e s regras pertinentes
Pareceres e decises
responsabilidade da gesto fiscal do oramento.

Frise-se que a gerao de despesa obrigatria de carter continuado h de vir acompanhada
de estimativa trienal do impacto oramentrio-financeiro do novo gasto; demonstrao da
origem dos recursos para o seu custeio; comprovao da no afetao das metas fiscais e
apresentao de medidas de compensao financeira (aumento da arrecadao ou corte
de despesas) para os perodos seguintes. Ademais, devem-se observar os ditames previstos
tanto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000) quanto na Lei Geral do Direito
Financeiro (Lei n. 4.320/64).
Ignorados esses preceitos quando da gerao de despesa, alm de inquin-la de vcio de
origem, sendo considerada no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio, tipifica a
conduta do agente pblico ordenador como crime contra as finanas pblicas (art. 359-D,
CP), podendo ainda caracterizar ato de improbidade administrativa, cujas cominaes,
constitucionalmente previstas, so a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao
penal cabvel (art. 37, 4, CR/88).
Assim, cabe ao agente pblico ordenador de despesas ater-se responsabilidade por
ele assumida, agindo com cautela na criao de novos gastos e pautando sempre a sua
atuao nos princpios basilares da administrao pblica, como a legalidade, moralidade,
impessoalidade, razoabilidade, economicidade e supremacia do interesse pblico.
As verbas de natureza indenizatria se institudas, seja sob que nomenclatura for, devem
estabelecer um limite mensal mximo e no cumulativo para a realizao de tais despesas
por cada parlamentar.
A estipulao de uma quota mensal por vereador no significa a vinculao do quantum
a ele, a propriedade sobre o valor reservado. O dinheiro pblico. A res pblica. Da,
reside a impossibilidade da sua cumulatividade em uma espcie de conta corrente prpria
181

do edil. A parcela indenizatria e no remuneratria.

O que pode existir de fato uma previso de um limite oramentrio mximo para gastos
mensais daquela natureza que, caso no utilizados pelo vereador, permanecem na conta
nica do oramento, e no vinculados a uma conta especfica do edil.
Entre os fundamentos bsicos que caracterizam a natureza indenizatria de tais verbas est
exatamente a sua eventualidade. A transmutao da vantagem de eventual para habitual
caracterizaria uma forma irregular de remunerao indireta, o que , manifestamente,
vedado pela norma constitucional.
Por isso, no deve haver entrega regular e mensal dos valores ao vereador. A movimentao
financeira de tais recursos, quando efetivamente necessrios ao exerccio parlamentar,
deve obedecer s normas pertinentes gesto oramentria e financeira da administrao,
observando os estgios normais da despesa pblica, precedida de procedimento licitatrio
quando o volume dos gastos assim exigir.
Os valores continuam geridos pelo agente ordenador e no pelo vereador , competindo
a ele a responsabilidade pelo controle e a fiscalizao das despesas efetuadas, verificando
e comprovando a real necessidade pblica da realizao dos gastos, tudo em observncia s
regras de responsabilidade fiscal e oramentria.
Quanto ao segundo quesito, acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, nos termos
do bem lanado parecer da Auditoria, a fls. 16-17.
Concluso: diante do exposto, concluo, em tese, pela possibilidade do uso de veculos
particulares de vereadores e a respectiva indenizao pelas despesas dele decorrentes,
desde que comprovadamente utilizados no exerccio da atividade parlamentar.
o voto de vista.
Na oportunidade, manifestaram-se os Conselheiros Eduardo Carone

Costa e Antnio Carlos Andrada:
CONSELHEIRO EDUARDO CARONE COSTA:
Bem mencionado no parecer do Auditor Hamilton Coelho, quero destacar a seguinte
passagem, que consta do voto do Relator, por isso que eu tenho em mos isso aqui.
Constato que a possibilidade de abastecer veculos particulares de vereadores custa da
Cmara, ainda que para uso no interesse do rgo, foi declarada ilegal por este Tribunal
em diversas oportunidades. Recentemente, em parecer emitido no Processo de Consulta
n. 810.007, a prtica foi mais uma vez afastada:
Como bem salientou a douta Auditoria em seu pronunciamento a fls. 10, a situao
descrita pelo consulente configura verdadeiro contrato de locao de fato, eis que,
ainda que o veculo no seja permanentemente posto disposio do rgo, a sua
intercalado do veculo ora em carter particular, ora a servio tornaria bastante
difcil a mensurao do quantum a ser indenizado, o que redundaria em confuso
182
patrimonial envolvendo o agente pblico e o rgo contratante.

J a alternativa de pagamento de quota mensal, desvinculada da efetiva utilizao,
conferiria carter remuneratrio ao valor pago, hiptese que deve ser de plano rechaada
por contrariar o disposto no art. 37, inciso XI, da CR/88. Saliente-se, por oportuno,
que o presente questionamento j foi enfrentado, em diversas oportunidades, por esta
Corte de Contas, consoante se depreende das consultas n. 676.645; 677.255; 694.113 e
702.848. (Rel. Cons. Eduardo Carone Costa, sesso de 03/02/10).
Com isso quero dizer que, nos termos em que foi formulada, estou respondendo consulta.
Ela foi formulada restritivamente nos seguintes termos: indaga sobre a legalidade e
possibilidade de vereadores abastecerem veculos particulares na falta de veculo oficial da
Cmara. isso que o consulente indaga. Portanto, nesses termos, acompanho o Conselheiro
Relator porque assim tenho votado.
CONSELHEIRO PRESIDENTE, EM EXERCCIO, ANTNIO CARLOS ANDRADA:
Eu tambm acompanho o relator, peo vnia ao Conselheiro Sebastio Helvecio. Entendo que
a natureza do mandato do parlamentar estadual um pouco diferente da do vereador, uma
vez que aquele, obrigatoriamente, tem que se deslocar para a capital onde vai exercer o
mandato mantendo o vnculo com diversos municpios, sendo o trnsito e a necessidade de
viajar prprios da funo diferentemente do vereador. Entendo que essa prerrogativa dada
ao parlamentar estadual no cabvel ao exerccio da vereana. Por isso, acompanho tambm
o Conselheiro Elmo Braz.
Pareceres e decises
A consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sesso do dia 25/08/10 presidida pelo
Conselheiro Antnio Carlos Andrada; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheira
Adriene Andrade e Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz, que aprovaram o parecer exarado pelo
relator, Conselheiro Elmo Braz. Vencido, em parte, o Conselheiro Sebastio Helvecio.
183

Incompetncia do Municpio para

legislar sobre trnsito e transporte
PROCESSO ADMINISTRATIVO N. 712.342
[...] no h como dar prosseguimento ao Procedimento

Licitatrio n. 002/2006, tendo em vista a ausncia de
fundamento constitucional para suportar a validade
da Lei Municipal n. 2.287/02, com as alteraes da
Lei Municipal n. 2.420/05, que ensejou a abertura de
licitao com o objetivo de selecionar permissionrios
para a explorao dos servios de transporte individual
de passageiros em veculo automotor tipo motocicleta
(moto-txi), no Municpio de Caet.
ASSCOM TCEMG
EMENTA: Processo administrativo Prefeitura Municipal Licitao

Seleo de permissionrios para explorao de servios de mototxi com alicerce em lei municipal Impossibilidade Incompetncia
do Municpio para legislar sobre trnsito e transporte Competncia
privativa da Unio Inconstitucionalidade declarada pelo TJMG
Determinao de anulao da concorrncia pblica e de realizao de
novo procedimento licitatrio.
RELATOR: CONSELHEIRO ANTNIO CARLOS ANDRADA
RELATRIO
Tratam os presentes autos de processo administrativo decorrente de denncia formulada
pelo Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros Metropolitano (Sintram)
em face do Procedimento Licitatrio n. 002/2006, promovido pelo Municpio de Caet
com o objetivo de selecionar permissionrios para a explorao dos servios de transporte
individual de passageiros em veculo automotor, tipo motocicletas (moto-txi), na respectiva
municipalidade.
Em sntese, o denunciante alega a incompetncia do Municpio para legislar sobre trnsito e
transporte, uma vez que a matria inclui-se na competncia legislativa privativa da Unio,
requerendo, assim, a imediata sustao da licitao e o seu posterior cancelamento.
Em 29/05/2006, o Conselheiro relator, a fls. 64-65, decidiu que a Concorrncia Pblica n.
002/2006 no se encontrava em condies de prosseguimento, razo pela qual acolheu
184
a denncia e determinou, liminarmente, a sua suspenso at que o Tribunal de Contas

se manifestasse definitivamente sobre a matria, ad referendum do Colegiado da Segunda
Cmara.
Na mesma deciso, determinou-se a notificao ao Prefeito Municipal e ao Presidente
da Comisso de Licitao, para que se abstivessem de proclamar o resultado da
referida licitao, previsto para o dia 29/05/2006, sob pena de multa.
A deciso monocrtica do Conselheiro relator foi aprovada pela Segunda Cmara deste
Tribunal na sesso de 30/05/2006, conforme notas taquigrficas a fls. 75-77.
Foi determinada a converso dos autos em processo administrativo, bem como a concesso
de vista aos responsveis, Sr. Ademir da Costa Carvalho, Prefeito Municipal de Caet
poca, e Sra. Diocleciana Lima Caldeira, ento Presidente da Comisso de Licitao,
para que se manifestassem no prazo regimental acerca dos fatos apontados.
Pareceres e decises
Devidamente citados, os responsveis apresentaram defesa conjunta a fls. 88-90.

O rgo tcnico analisou a defesa apresentada, relatrio a fls. 93-100, entendendo que
em face da competncia do Municpio para organizar e prestar os servios pblicos de
natureza local, notadamente o transporte coletivo (art. 30, V, CR/88), bem como de
autorizar, permitir ou conceder a explorao da atividade de transporte de passageiros (art.
107 da Lei Federal n. 9.503/97 Cdigo Nacional de Trnsito), cabe ao poder municipal
regulamentar a situao do transporte local, via moto-txi, conforme prev a Lei Estadual
n. 12.618, de 24 de setembro de 1997, em funo da demanda local instituda, evitando-se a
clandestinidade, concluindo pela competncia do Municpio para legislar sobre a matria.
Foram os autos remetidos ao Ministrio Pblico de Contas para parecer conclusivo, a fls.
105-108, que opinou pela ilegalidade da Concorrncia Pblica n. 002/2006, tendo em vista a
ausncia de fundamento constitucional para validar as leis municipais que deram ensejo ao
procedimento licitatrio deflagrado pelo Municpio de Caet.
Tendo em vista que a questo envolve a apreciao da constitucionalidade de lei municipal,
submeti apreciao dos meus pares a anuncia para encaminhar os presentes autos ao
Tribunal Pleno desta Corte, nos termos do inciso V do art. 26 da Resoluo n. 12/2008
RITCEMG.
Foi aprovado, unanimidade, o voto deste relator, conforme se depreende da certido a
fls. 117.
Ato contnuo, foram os autos remetidos Secretaria do Pleno a fim de que fosse o Prefeito
Municipal de Caet intimado a cumprir a determinao contida na diligncia a fls.
119.
A fls. 123-139, foram prestadas as devidas informaes pelos responsveis.
o relatrio.
185

FUNDAMENTAO
O denunciante insurgiu-se contra a Concorrncia Pblica n. 002/2006, nos seguintes termos,
a fls. 02-09:
Em cumprimento ao disposto na legislao municipal, o Municpio de Caet publicou o
Edital de Licitao/Concorrncia n. 002/2006 [...].
Ocorre que ao Municpio de Caet falta competncia para conceder este tipo de servio
pblico [...].
A denncia menciona orientao do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Justia de Minas

Gerais acerca da competncia privativa da Unio para legislar sobre trnsito e transporte.
Em sede de defesa, os denunciados alegaram que a Cmara Municipal aprovou a Lei n.
2.287/02, que dispe sobre os servios de moto-txi e moto-entrega no Municpio de Caet,
sustentando que o diploma legal deveria ser observado at eventual revogao ou declarao
de inconstitucionalidade.
Como no se verificou nenhuma dessas medidas, os denunciados afirmaram que restou a
cargo do Poder Executivo o fiel cumprimento da referida lei, o que implicou a abertura
de procedimento licitatrio para a explorao dos servios de transporte individual de
passageiros em veculo automotor, tipo motocicletas (moto-txi), no Municpio de Caet.
Os denunciados informaram, alm disso, que o servio de moto-txi prestado na
municipalidade, ainda que de forma irregular, contando com enorme aceitao da populao,
que, segundo a defesa, tem pressionado o Executivo para a regulamentao da atividade.
Aps devida intimao, a fls. 120, datada em 08/07/2010, na qual foram solicitadas aos
denunciados informaes sobre o estado em que se encontra a Concorrncia n. 002/2006,
bem como de que forma vem sendo prestado o servio de moto-txi no Municpio de Caet,
alegaram os responsveis que a referida Concorrncia encontra-se suspensa, desde o
recebimento da determinao deste Tribunal de Contas. Alegam, ainda, que o servio de
moto-txi apresenta-se devidamente regulamentado naquele Municpio, por meio das Leis
n. 2.180 de 28 de junho de 2002, n. 2.287 de 10 de junho de 2002, bem como pela Lei n.
2.420 de 05 de outubro de 2005.
Primeiramente, deve-se observar que o inciso XI do art. 22 da Constituio da Repblica
claro ao dispor que compete privativamente Unio legislar sobre trnsito e transporte.
Insta salientar que a competncia privativa plena, direta e reservada a um determinado
ente federativo.
Verifica-se, no caso, que o Municpio de Caet, poca, usurpou a esfera de competncia
privativa da Unio ao regulamentar uma nova modalidade de servio de transporte de
passageiros (moto-txi).
Nota-se que o servio de transporte individual de passageiros em veculo automotor, tipo
motocicletas (moto-txi), no pode ser classificado como assunto de competncia municipal
nos termos dos preceitos insculpidos na Constituio da Repblica.
186
O Supremo Tribunal Federal, rgo guardio da Constituio, j se pronunciou conclusivamente

nesse sentido ao julgar a ADI n. 2.606/SC, de relatoria do Ministro Maurcio Corra, ementada
nos seguintes termos:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE SANTA CATARINA.
LICENCIAMENTO DE MOTOCICLETAS DESTINADAS AO TRANSPORTE REMUNERADO DE
PASSAGEIROS. COMPETNCIA DA UNIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. 1. da
competncia exclusiva da Unio legislar sobre trnsito e transporte, sendo necessria
expressa autorizao em lei complementar para que a unidade federada possa exercer
tal atribuio (CF, art. 22, XI, e pargrafo nico). 2. Inconstitucional a norma
ordinria estadual que autoriza a explorao de servios de transporte remunerado
de passageiros realizado por motocicletas, espcie de veculo de aluguel que no
se acha contemplado no Cdigo Nacional de Trnsito. 3. Matria originria e de
interesse nacional que deve ser regulada pela Unio aps estudos relacionados com
os requisitos de segurana, higiene, conforto e preservao da sade pblica. Ao
direta de inconstitucionalidade procedente (grifo nosso).
Pareceres e decises
Ademais, como mencionado pelos denunciados a fls. 123-124, registra-se a recente

promulgao da Lei Federal n. 12.009 de 29 de julho de 2009, que regulamenta o exerccio
das atividades dos profissionais em transporte de passageiros, em entrega de mercadorias e
em servio comunitrio de rua (moto-taxista e motoboy) com o uso de motocicleta.
Portanto, o Municpio dever pautar-se nas disposies da Lei Federal que regulamenta o
assunto, disciplinando a prestao do servio na circunscrio da municipalidade, respeitados
os limites de sua competncia legislativa (art. 30 da CR/88).
Diante do exposto, verifico que no h como dar prosseguimento ao Procedimento Licitatrio
n. 002/2006, tendo em vista a ausncia de fundamento constitucional para suportar a validade
da Lei Municipal n. 2.287/02, com as alteraes da Lei Municipal n. 2.420/05, que ensejou
a abertura de licitao com o objetivo de selecionar permissionrios para a explorao dos
servios de transporte individual de passageiros em veculo automotor tipo motocicleta (mototxi), no Municpio de Caet.
No obstante, conforme informaes a fls. 123-124, o servio continua a ser prestado no
Municpio sem a devida regulamentao por parte do Poder Pblico, ou seja, em tese, permanece
na clandestinidade, a desafiar, portanto, a imediata adoo de medidas para instaurar o
procedimento licitatrio com intuito de disciplinar a questo no Municpio em epgrafe.
VOTO
Pelo exposto, considero que a Concorrncia Pblica n. 002/2006 no pode prosseguir,
tendo em vista que a Lei Municipal n. 2.287/02, que ensejou a abertura de licitao para a
explorao dos servios de moto-txi, teve sua inconstitucionalidade declarada pelo Tribunal
de Justia de Minas Gerais na ADIN n. 1.0000.07.449278-6/000.
Nesse sentido, determino ao atual gestor que promova a anulao da Concorrncia Pblica
n.002/2006, comunicando a referida anulao a esta Corte, no prazo de 48 horas, sob pena de
aplicao de multa diria no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais).
187

Determino, ainda, que o municpio deflagre novo procedimento licitatrio no prazo mximo
de 60 (sessenta) dias contados da cincia desta deciso, devendo encaminhar cpia do
edital no prazo de 48 horas aps sua publicao, sob pena de multa diria de R$ 500,00, sem
prejuzo de realizao de inspeo extraordinria no referido Municpio e encaminhamento
dos autos ao Ministrio Pblico de Contas para apurao de eventual responsabilizao.
Findos os referidos prazos determinados, retornem os autos a esta relatoria.
como voto.
O Processo Administrativo em epgrafe foi apreciado pelo Tribunal Pleno na sesso do dia
18/08/10 presidida pelo Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone
Costa, Conselheiro Elmo Braz, Conselheira Adriene Andrade e Conselheiro Sebastio Helvecio, que
aprovaram, por unanimidade, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro Antnio Carlos Andrada.
Declarou-se suspeito o Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz.
188
Reconhecimento de nulidade absoluta

de deciso sustatria de contrato
administrativo por falta de citao
do particular contratante
RECURSO ORDINRIO N. 796.118
EMENTA: Recurso Ordinrio Terceiro interessado Particular

contratante com Municpio Insurgncia contra deciso sustatria de
contrato administrativo celebrado com Municpio, proferida em sede
de denncia Alegao de inexistncia de comunicao dos atos
processuais Preliminar de violao aos princpios do contraditrio
e da ampla defesa Acolhimento Constatao de legitimidade da
parte para figurar no feito da denncia Smula Vinculante n. 3
Reconhecimento da nulidade do acrdo recorrido Extino de
todos os atos processuais praticados.
Pareceres e decises
[...] no foi oportunizado o exerccio das garantias constitucionais do contraditrio e

da ampla defesa recorrente, previamente deciso, garantias essas que deveriam ter
sido efetivadas, j que a deciso da denncia em tela, concernente irregularidade do
contrato e do procedimento licitatrio Concorrncia Pblica n. 001/2008 interfere,
indubitavelmente, de modo direto, na esfera jurdica e econmica da recorrente.
RELATOR: CONSELHEIRO ANTNIO CARLOS ANDRADA
RELATRIO
Cuidam os autos de recurso ordinrio interposto pela Empresa nix Construes S/A, por
intermdio de seu procurador, em face da deciso prolatada pela Segunda Cmara deste
Tribunal, datada de 19/02/2009, consolidada no Acrdo a fls. 1.477-1.478 dos autos da
Denncia n. 748.729, por meio da qual foram julgados procedentes os fatos suscitados
na referida denncia e considerados irregulares os procedimentos licitatrios relativos
Concorrncia Pblica n. 001/2008, promovida pela Prefeitura Municipal de Pouso Alegre
(objeto da denncia em tela), com a consequente irregularidade do contrato dela decorrente,
e a determinao, ainda, de remessa de cpia dos autos Cmara Municipal de Pouso
Alegre para que promovesse a sustao do contrato assinado.
189

Alega a recorrente, em sede de preliminar, que o processamento da denncia no observou

os princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, haja vista no ter sido
citada do oferecimento dessa denncia, ou intimada dos pareceres, despachos e decises
neste processo, o que ensejaria a nulidade da relao processual at a deciso, posto que
seu teor acarretou prejuzos diretos recorrente. Com vistas a reforar a necessidade de
atendimento dessas garantias constitucionais, a recorrente trouxe colao os dispositivos
constitucionais e legais, bem como normas especficas deste Tribunal, alm de entendimentos
doutrinrios e jurisprudenciais afetos questo.
Meritoriamente, salienta no ser cabvel o controle jurisdicional ou externo do Tribunal
de Contas sobre atos discricionrios (tais como a determinao do local e do prazo
necessrios realizao de obras, extenso das intervenes na comunidade, definio dos
servios necessrios ao atendimento das demandas locais, entre outros), praticados na fase
de elaborao do edital e previamente sua publicao pela Administrao Pblica local,
e que as supostas irregularidades apontadas em relao ao edital Concorrncia Pblica n.
001/2008 esto relacionadas aos atos praticados nessa fase, inexistindo, destarte, qualquer
vcio de antijuridicidade ou ilegalidade que macule o edital ou o contrato administrativo.
Alude serem inconsistentes as impugnaes ao edital em apreo, pelas seguintes razes: a
deciso de ndole discricionria de no parcelamento do objeto licitado acarretou ganhos
de escala e de eficincia, inclusive na execuo das obras, e em nada afrontou o art. 23,
1, da Lei de Licitaes; no houve restrio de competitividade no certame pela vedao
participao de consrcios pela aferio da capacidade tcnica mediante um s contrato
por item, o que no violou qualquer princpio ou regra reguladora das licitaes; o preo
do edital no importe de R$ 1.800,00 no se afigurou proibitivo ou inacessvel j que 11
empresas que o adquiriram teriam impugnado seu valor caso fosse exorbitante; os ndices
contbeis que demonstram a capacidade financeira do licitante encontram-se justificados
(termo este, segundo a recorrente, referindo-se a conceito jurdico indeterminado e que
demanda discricionariedade administrativa) por serem compatveis com os ndices contbeis
exigidos no mercado da construo civil.
O rgo tcnico desta Corte de Contas procedeu ao exame das razes recursais a fls. 123139.
O Ministrio Pblico de Contas manifestou-se a fls. 141-143.
o relatrio, no essencial.
PRELIMINARES
1 Admissibilidade recursal
Preliminarmente, ratifico a deciso a fls. 100-101 destes autos no sentido de conhecer
do presente recurso interposto pela recorrente, por serem preenchidos os pressupostos
de sua admissibilidade.
190
Ressalte-se que o recurso em tela foi aviado conjuntamente pela ora recorrente e pelo
Municpio de Pouso Alegre. Todavia, consoante consta da referida deciso, o recurso em
exame s foi conhecido em relao recorrente, sob o fundamento de que o Municpio em
comento praticou ato incompatvel com a vontade de recorrer, alm da renncia expressa
ao direito de interpor recurso. Esta deciso foi atacada pelo Agravo de n. 804.605 e mantida
integralmente, conforme se depreende da deciso prolatada na sesso do dia 21/10/2009.
Outra questo a merecer relevo refere-se legitimidade ativa da empresa recorrente
para interposio do presente recurso. A respeito da questo, o Ministrio Pblico de Contas
considerou que a empresa ora recorrente no dispe de legitimidade e interesse recursal
para interpor o recurso em epgrafe, sob o argumento de que pessoa jurdica de direito
privado que no se submete s atividades de controle dos Tribunais de Contas, por no se
enquadrar no rol do pargrafo nico do art. 70 da Constituio da Repblica de 1988.
Entretanto, no que tange a este ponto, perfilho o entendimento j assentado pelo egrgio
Pareceres e decises
Supremo Tribunal Federal, no seguinte sentido, verbis:

EMENTA:
[...]
II. Tribunal de Contas: processo de representao fundado em invalidade de contrato
administrativo: incidncia das garantias do devido processo legal e do contraditrio
e ampla defesa, que impem assegurar aos interessados, a comear do particular
contratante, a cincia de sua instaurao e as intervenes cabveis. Deciso pelo
TCU de um processo de representao, do que resultou injuno autarquia para
anular licitao e o contrato j celebrado e em comeo de execuo com a licitante
vencedora, sem que a essa sequer se desse cincia de sua instaurao: nulidade. Os
mais elementares corolrios da garantia constitucional do contraditrio e da ampla
defesa so a cincia dada ao interessado da instaurao do processo e a oportunidade
de se manifestar e produzir ou requerer a produo de provas; de outro lado, se se
impe a garantia do devido processo legal aos procedimentos administrativos comuns,
a fortiori, irrecusvel que a ela h de submeter-se o desempenho de todas as
funes de controle do Tribunal de Contas, de colorido quase jurisdicional. A incidncia
imediata das garantias constitucionais referidas dispensariam previso legal expressa de
audincia dos interessados; de qualquer modo, nada exclui os procedimentos do Tribunal
de Contas da aplicao subsidiria da lei geral de processo administrativo federal (Lei
n. 9.784/99), que assegura aos administrados, entre outros, o direito a ter cincia
da tramitao dos processos administrativos em que tenha a condio de interessado,
ter vista dos autos (art. 3, II), formular alegaes e apresentar documentos antes da
deciso, os quais sero objeto de considerao pelo rgo competente. A oportunidade
de defesa assegurada ao interessado h de ser prvia deciso, no lhe suprindo
a falta a admissibilidade de recurso, [...] (STF Mandado de Segurana n. 23550,
Relator: Min. Marco Aurlio, Relator p/ Acrdo: Min. Seplveda Pertence; julgado em:
04.04.2001) (grifo nosso).
Como se depreende do julgado supracitado, assiste ora recorrente legitimidade (por se

tratar de terceira interessada, na medida em que celebrou contrato, considerado irregular
por este Tribunal, com o Municpio de Pouso Alegre) e interesse recursal (em razo de
poder defender a regularidade do contrato decorrente do procedimento licitatrio
Concorrncia Pblica n. 001/2008 em que parte).
191

Dessarte, conheo do recurso em relao empresa nix Construes S/A, uma vez que
preenchidos todos os pressupostos de sua admissibilidade.
2 Arguio da recorrente de possvel violao das garantias constitucionais

do contraditrio e da ampla defesa
Conforme dito alhures, a recorrente suscita, preliminarmente, o reconhecimento de
nulidade do Acrdo recorrido, em virtude de no lhe terem sido asseguradas as garantias
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, com a consequente extino de todos os
atos processuais praticados na denncia em epgrafe.
Inicialmente, convm salientar que a recorrente considerada parte legtima para
figurar, no feito da Denncia n. 748.729, como interessada, nos termos do art. 163,
1, do RITCMG (Resoluo n. 12/2008), em razo de ter sido a empresa contratada
pelo Municpio de Pouso Alegre para consecuo do objeto do procedimento licitatrio,
como sobredito.
Alis, nesse particular, o relator da referida denncia reconheceu o interesse da recorrente
em intervir no processo por ser uma das partes celebrantes do contrato, considerado irregular,
com a consequente remessa de cpia dos autos Cmara Municipal para que promovesse a
sustao do contrato assinado. Porm, insta deixar registrado que o reconhecimento de
interesse da recorrente, de vista dos autos da Denncia n. 748.729, por parte do relator
daqueles autos, ocorreu prospectivamente deciso (conforme resta consignado a fls.
1.504-1.512 dos autos da denncia em comento).
Portanto, certo que dos autos de origem (Denncia n. 748.729) pode ser inferido que no foi
oportunizado o exerccio das garantias constitucionais do contraditrio e da ampla defesa
recorrente, previamente deciso, garantias essas que deveriam ter sido efetivadas, j que
a deciso da denncia em tela, concernente irregularidade do contrato e do procedimento
licitatrio Concorrncia Pblica n. 001/2008 interfere, indubitavelmente, de modo
direto, na esfera jurdica e econmica da recorrente.
Sobre a necessidade de cincia prvia a possveis interessados das decises emanadas pelos
Tribunais de Contas, o doutrinador Jorge Ulisses Jacoby Fernandes assevera:
De lege ferenda, parece admissvel que os Tribunais de Contas notifiquem os possveis
terceiros interessados para acompanhar o processo em que, por via indireta, possam ser
atingidos pela deciso da Corte (FERNANDES, 2008, p. 599).1
Por oportuno, vale transcrever, novamente, parte da deciso do Supremo Tribunal Federal
quando do julgamento do Mandado de Segurana n. 23550, que alicera este posicionamento
de vista prvia dos autos e manifestao pelos interessados, verbis:
A oportunidade de defesa assegurada ao interessado h de ser prvia deciso, no
lhe suprindo a falta a admissibilidade de recurso, [...] (grifo nosso).
Nesse mesmo diapaso, impende trazer colao os termos da Smula Vinculante n. 3

editada pelo Supremo Tribunal Federal, afeta questo dos autos, verbis:
1
192
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdio e competncia. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2005.
SMULA VINCULANTE N. 3
Nos processos perante o tribunal de contas da unio asseguram-se o contraditrio
e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do
ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso.
Dessarte, como se depreende do posicionamento assentado pelo Supremo Tribunal Federal,

h uma preocupao constante do excelso Pretrio em garantir, efetivamente, o exerccio
do contraditrio e da ampla defesa nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio,
extensivo a todos os demais tribunais de contas brasileiros pelo princpio da simetria,
quando sua deciso importe em efeitos jurdicos a terceiros interessados, como deveria
ter ocorrido no caso destes autos.
Ademais, essas garantias de ndole constitucional (art. 5, inciso LV, da CR/88) asseguram
a efetividade da garantia maior do devido processo legal, a qual deve orientar todo e
qualquer processo administrativo ou judicial em um Estado Democrtico de Direito, por ser
um instrumento jurdico protetor das liberdades pblicas. Ademais, releva salientar que a
clusula do devido processo legal j se encontrava prevista desde a Magna Carta de 1215, cujo
teor poca consistia em uma defesa contra o arbtrio real e na consagrao de um direito a
julgamento, efetuado pelos prprios pares, na conformidade do direito costumeiro.
Pareceres e decises
Acerca da garantia do devido processo legal, o Professor Leonardo de Arajo Ferraz aduz que:
Essa garantia, que foi inicialmente concebida como pressuposto de validade e
regularidade da processualstica penal, como, por exemplo, o direito a um julgamento
rpido e pblico, por um juiz imparcial e competente territorialmente e do direito
ampla defesa e ao contraditrio, mais tarde incorporou-se a outras relaes processuais,
envolvendo distintos ramos do Direito, a jurisdio civil e, mais recentemente, a seara
do Direito Administrativo, em que assumiu importante papel na rea do Poder de
Polcia e imps ao Administrador a estrita observncia dos princpios, dentre outros, da
legalidade, impessoalidade e moralidade (FERRAZ, 2009, p. 131).2
Afigura-se, dessarte, imprescindvel a oportunidade do pleno exerccio das garantias constitucionais

do contraditrio e da ampla defesa, e, em ltima anlise, do prprio devido processo legal para
todo aquele interessado nas decises desta Corte de Contas, pois estas afetaro diretamente sua
esfera jurdica e, mais especificamente, patrimonial.
Comentando a imprescindibilidade de atendimento do contraditrio, da ampla defesa e do devido
processo legal pela Administrao Pblica, previamente s decises por ela adotadas e que afetem a
esfera patrimonial de quem quer que seja, o doutrinador Celso Antnio Bandeira de Mello alude que:
Esto a consagrados, pois, a exigncia de um processo formal e regular para que sejam
atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a
Administrao Pblica, antes de tomar decises gravosas a um dado sujeito, oferealhe oportunidade de contraditrio e de defesa ampla [...]. Ou seja: a Administrao
Pblica no poder proceder contra algum passando diretamente deciso que repute
cabvel, pois ter, desde logo, o dever jurdico de atender ao contido nos mencionados
versculos constitucionais (BANDEIRA DE MELLO, 2008, p. 115) (grifo nosso).3
2
FERRAZ, Leonardo de Arajo. Da teoria crtica Princpio da Proporcionalidade uma viso com base nas doutrinas de Robert
Alexy e Jrgem Habermas. Belo Horizonte: Dictum, 2009.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 25. ed. rev. e atual. at a Emenda Constitucional 56, de
193

Acrescente-se que o prprio Regimento Interno deste Tribunal considera como nulidade de
carter absoluto e, portanto, passvel de supresso, todos os atos praticados com ausncia de
citao para o exerccio do contraditrio e ampla defesa, conforme se extrai da dico do art.
172, 1, do RITCMG Resoluo n. 12/2008, in verbis:
Art. 172. [...]
1 So absolutas, dentre outras hipteses, as nulidades correspondentes ausncia
de citao para o exerccio do contraditrio e ampla defesa [...].
Dessa forma, como se depreende das consideraes expendidas alhures, os fundamentos

basilares desta preliminar so veementes para acolh-la.
vista do exposto, impe-se o reconhecimento da nulidade do Acrdo recorrido, com
a consequente extino de todos os atos processuais praticados na Denncia n. 748.729,
por ausncia de contraditrio e ampla defesa em relao interessada e ora recorrente,
afrontando, assim, corolrios de grande importncia em um Estado de Direito, com
previso expressa na Constituio da Repblica de 1988 em seu art. 5, inciso LV.
Intime-se a recorrente desta deciso.
Intime-se, tambm, a Municipalidade na pessoa de seu Prefeito para que adote as medidas
necessrias para cumprimento desta deciso, no acatamento dessa segunda preliminar.
O Recurso Ordinrio em epgrafe foi apreciado pelo Tribunal Pleno na sesso do dia 23/06/10
presidida pelo Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa,
Conselheiro Elmo Braz, Conselheira Adriene Andrade, Conselheiro Sebastio Helvecio e Conselheiro
em Exerccio Gilberto Diniz que aprovaram, por unanimidade, as preliminares suscitadas pelo
relator, Conselheiro Antnio Carlos Andrada.
10/12/2007. So Paulo: Malheiros, 2008.
194
Concesso de apoio cultural pelo

Poder Pblico a rdios comunitrias
mediante subveno social
CONSULTA N. 811.842
No ocorre violao aos princpios constitucionais

da impessoalidade e da moralidade a concesso de
apoio pelo Poder Pblico a uma entidade cultural.
Dentro do juzo de convenincia e oportunidade da
Administrao, pode o gestor conceder auxlio a
uma comunidade que necessite do servio da rdio,
contribuindo para uma melhor qualidade de vida
daqueles cidados. Alm de prestar um servio de
utilidade pblica, a rdio comunitria desempenhar
importante papel social, na medida em que funcionar
como veculo informador a uma populao que, na
maioria dos casos, carente de recursos.
ASSCOM TCEMG
EMENTA: Consulta Cmara Municipal Concesso de apoio cultural

pelo Poder Pblico a associao de direito privado, sem fins lucrativos,
mantenedora de rdio comunitria Possibilidade Interesse pblico
Estmulo a iniciativas privadas no campo social, educacional e cultural
Subveno social Autorizao em lei especfica Previso na lei de
diretrizes oramentrias e na lei oramentria anual Declarao de
utilidade ou de interesse pblico da entidade beneficiada.
Pareceres e decises
RELATORA: CONSELHEIRA ADRIENE ANDRADE
RELATRIO
Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Willian Furtado Valadares, Presidente da Cmara
Municipal de Arinos, na qual indaga:
Pode a Administrao Pblica Municipal destinar recursos pblicos, a ttulo de apoio
cultural, em favor de associao de direito privado mantenedora de rdio comunitria?
Em caso positivo, necessrio lei autorizativa para concesso do apoio cultural ou
suficiente a consignao de recursos, a esse ttulo, na lei oramentria anual e previso
na lei de diretrizes oramentrias?
195

A consulta foi distribuda minha relatoria, conforme despacho a fls. 02, tendo o ilustre Auditor
Hamilton Coelho, a fls. 06-10, emitido parecer, no qual manifesta o entendimento de que
vedado Administrao Municipal destinar recursos pblicos para rdios comunitrias.
PRELIMINAR
Preliminarmente, tomo conhecimento da consulta, por ser formulada por autoridade
competente e por ser a matria afeta competncia desta Corte, nos termos do inciso XI do
art. 3 e do art. 210 do Regimento Interno do Tribunal de Contas de Minas Gerais (RITCMG),
passando a respond-la em tese.
MRITO
Acolhida a preliminar, passo ao exame dos quesitos formulados.
A concesso de apoio cultural s rdios comunitrias perpassa pela anlise da Lei n. 9.612/98,
estabelecedora das diretrizes para o Servio de Radiodifuso Comunitria.
Esse diploma legal, em seu art. 1 e pargrafos, define a rdio comunitria como um servio
de radiodifuso sonora, em frequncia modulada, de baixa potncia e cobertura restrita a
um raio de um quilmetro a partir da antena transmissora, que s pode ser explorado por
fundaes e associaes comunitrias sem fins lucrativos e localizadas na sede onde ser
realizada a transmisso do sinal. Observe-se o dispositivo em comento:
Art. 1 Denomina-se Servio de Radiodifuso Comunitria a radiodifuso sonora, em
frequncia modulada, operada em baixa potncia e cobertura restrita, outorgada a
fundaes e associaes comunitrias, sem fins lucrativos, com sede na localidade de
prestao do servio.
1 Entende-se por baixa potncia o servio de radiodifuso prestado a comunidade,
com potncia limitada a um mximo de 25 watts ERP e altura do sistema irradiante no
superior a trinta metros.
2 Entende-se por cobertura restrita aquela destinada ao atendimento de determinada
comunidade de um bairro e/ou vila.
Constata-se, pois, que os servios de radiodifuso comunitria s podero ser operados por
associaes ou fundaes desprovidas de finalidades lucrativas, com o objetivo de propiciar
s comunidades beneficiadas a divulgao de ideias e de manifestaes culturais, tradicionais
e sociais que lhe so prprias. A rdio tambm possibilita a integrao da comunidade e a
prestao de servios de utilidade pblica, alm de levar populao do bairro atendido por
seu sinal maiores informaes acerca dos problemas e das necessidades locais.
Ressalte-se que somente as associaes e fundaes que tenham registrado em seus estatutos
sociais o objetivo de prestao de servio radiofnico comunitrio e sem finalidade de lucro
podero obter a outorga de operao para a execuo do servio.
Criadas segundo os ditames legais, as rdios comunitrias, embora fiquem adstritas
comunidade ou bairro onde se situa a antena transmissora do sinal, podem receber auxlio
196
do Poder Pblico para sua manuteno, consoante determinado pelos arts. 12 e 16 da Lei n.
4.320/94 e 26 da Lei Complementar n. 101/00.
Esse auxlio dar-se- sob a forma de subveno social, conforme disposto no art. 12, 3, I, da
Lei n. 4.320/64, in verbis:
Art. 12. A despesa ser classificada nas seguintes categorias econmicas:
[...]
3 Consideram-se subvenes, para os efeitos desta lei, as transferncias destinadas a
cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I subvenes sociais, as que se destinem a instituies pblicas ou privadas de carter
assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa.
A concesso desse apoio configura uma suplementao de recursos pblicos para o estmulo
de iniciativas privadas no campo social e educacional/cultural, de acordo com o disposto
no art. 16 da Lei n. 4.320/64 e no item 43, cdigo 3.3.30.43.00, do Manual de Despesa
Pareceres e decises
Nacional, emitido pela Portaria Conjunta n. 03/2008 da Secretaria do Tesouro Nacional e da

Secretaria do Oramento Federal.
E a rdio comunitria enquadra-se no conceito de servio social e educacional, por consistir
em uma entidade civil de carter cultural e social, gerida e composta pela unio dos
moradores e dos representantes da comunidade. A prpria Lei n. 9.612/98, instituidora do
Servio de Radiodifuso Comunitria, em seu art. 3, inciso III, atribuiu a essa espcie de
rdio a finalidade de prestar servios de utilidade pblica, integrando-se aos servios de
defesa civil, sempre que necessrio.
No se pode considerar que o apoio dado rdio comunitria pelo Poder Pblico viole o
princpio constitucional da impessoalidade, isto , que tal apoio signifique preferncia da
Administrao a uma comunidade em detrimento das demais.
No ocorre violao aos princpios constitucionais da impessoalidade e da moralidade a
concesso de apoio pelo Poder Pblico a uma entidade cultural. Dentro do juzo de
convenincia e oportunidade da Administrao, pode o gestor conceder auxlio a uma
comunidade que necessite do servio da rdio, contribuindo para uma melhor qualidade
de vida daqueles cidados. Alm de prestar um servio de utilidade pblica, a rdio
comunitria desempenhar importante papel social, na medida em que funcionar como
veculo informador a uma populao que, na maioria dos casos, carente de recursos.
Tambm no se pode esquecer do clssico conceito de igualdade, que tratar os desiguais na
medida de suas desigualdades. Assim, se a concesso de apoio cultural rdio comunitria
consistir em instrumento de poltica pblica para garantir a divulgao de noes de sade,
educao, cultura e, especialmente, cidadania s pessoas de uma comunidade, no h que
se falar em violao aos princpios constitucionais.
Ademais, estaro aptas a receber subvenes sociais do Poder Pblico, conforme
determinado pelo art. 17 da Lei n. 4.320/64 apenas as rdios comunitrias cujas condies
de funcionamento forem julgadas satisfatrias pelos rgos oficiais de fiscalizao.
197

De acordo com o enunciado de Smula n. 43 desta Casa, vlida a concesso de subveno

social pelo Poder Pblico a entidades privadas sem fins lucrativos, desde que suas atividades
estejam relacionadas assistncia social, cultura e educao. Para tanto, preciso que
tal despesa se enquadre nos requisitos determinados no art. 26 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, ou seja: ter sido autorizada por lei especfica, atendidas as condies estabelecidas
na lei de diretrizes oramentrias e prevista no oramento, com dotao na lei oramentria
anual ou em seus crditos adicionais.
Ressalte-se que esse apoio cultural rdio comunitria, realizado mediante concesso
de subveno social, dever ser formalizado por convnio, acordo, ajuste ou instrumento
congnere, devendo a entidade recebedora prestar contas ao rgo concedente dos recursos
recebidos. E o Municpio dever manter essa prestao de contas arquivada e disponvel
para eventual anlise pelo Tribunal de Contas, de acordo com o disposto no art. 76, XI, c/c
o art. 180, 4, da Constituio do Estado de Minas Gerais.
Importante, tambm, observar que, mesmo concedendo apoio cultural rdio comunitria,
caso o rgo pblico deseje divulgar informaes oficiais e institucionais, dever realizar
procedimento licitatrio, permitindo a ampla concorrncia e a possibilidade de o sinal
radiofnico atingir toda a extenso do Municpio. Corroborando tal entendimento, trago
o prejulgado do Tribunal de Contas de Santa Catarina de n. 1.778/2006, da relatoria do
Conselheiro Salomo Ribas Jnior:
Para a divulgao de atos administrativos, avisos e outros procedimentos que venham ao
encontro do interesse da coletividade por meio de transmisso radiofnica, os Poderes
Executivo e Legislativo da municipalidade, alm da contratao por meio de licitao,
podem realizar sistema de credenciamento de todas as emissoras interessadas, mesmo
no caso de rdio comunitria, quando no for a nica a ser captada pela populao do
municpio.
Concluso: Administrao facultada a concesso de apoio cultural a associao de direito

privado, sem fins lucrativos, mantenedora de rdio comunitria, haja vista que esta uma
forma de incentivo e valorizao da cidadania. Para tanto, necessria a previso desse apoio
na lei de diretrizes oramentrias e na lei oramentria anual do rgo concedente, alm de
sua determinao por lei especfica, devendo a entidade beneficiada possuir declarao de
utilidade ou interesse pblico.
o parecer que submeto considerao de V. Exas.
pelo Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro
Elmo Braz, Conselheiro Antnio Carlos Andrada, Conselheiro Sebastio Helvecio e Conselheiro
em Exerccio Gilberto Diniz que aprovaram, por unanimidade, o parecer exarado pela relatora,
Conselheira Adriene Andrade.
198
Fixao de ndice atinente

reviso geral anual dos subsdios
de agentes polticos
CONSULTA N. 811.256
EMENTA: Consulta Cmara Municipal Agentes polticos Subsdios

R e v i s o g e ra l a n u a l O b r i g a t o r i e d a d e F i x a o d o n d i c e
m e d i a n t e lei especfica (ou por lei/resoluo tratando-se do subsdio
de vereadores) Observncia da iniciativa privativa estabelecida
pela CR/88 Desnecessidade de utilizao do mesmo ndice aplicado
reviso geral anual dos servidores pblicos do Executivo municipal
aos servidores e agentes polticos do Legislativo municipal.
Pareceres e decises
Entendo pela obrigatoriedade da reviso geral anual para a recomposio dos valores dos
subsdios percebidos pelos agentes polticos; entretanto, os ndices a serem aplicados devem
ser fixados por meio de lei especfica, observada a iniciativa privativa estabelecida pela
CR/88, no sendo obrigatria a utilizao do mesmo ndice aplicado na reviso geral anual
dos servidores pblicos do Municpio.
RELATORA: CONSELHEIRA ADRIENE ANDRADE
RELATRIO
Trata-se de consulta formulada pelos vereadores do Municpio de Varginha, na qual expem
e questionam o seguinte:
Considerando que o inciso X do art. 37 da Constituio Federal preconiza que a
remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art. 39 somente
podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privativa em
cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de
ndices;
Considerando que Leis Municipais especficas promoveram a Reviso Geral Anual dos
servidores pblicos do Municpio, exceo dos agentes polticos.
Indaga-se:
Estes ndices, obtidos por meio das revises gerais anuais, obrigatoriamente, devem
incidir sobre os subsdios dos agentes polticos?
Existe possibilidade do recebimento retroativo destas revises gerais anuais, caso
os agentes polticos no tenham sido contemplados, quando das edies das leis?
Quais as providncias a serem adotadas, caso afirmativa a resposta?
199

Em atendimento ao meu despacho a fls. 05, foram os autos encaminhados douta Auditoria
que, em parecer de lavra do Auditor Hamilton Coelho, a fls. 7-10, opinou pelo afastamento
do carter automtico e obrigatrio de extenso da reviso geral anual da remunerao dos
servidores pblicos aos subsdios dos agentes polticos.
PRELIMINAR
As autoridades consulentes possuem legitimidade para formular consulta a este Tribunal,
nos termos do art. 210, inciso VII, do Regimento Interno da Casa.
Quanto s questes suscitadas pelos consulentes, com exceo da primeira pergunta, cujo objeto
insere-se na competncia desta Corte, verifica-se tratarem-se de matria tpica de assessoria
jurdica, haja vista no possuir o Tribunal atribuio para aconselhar qual procedimento os
edis devem adotar para serem ressarcidos por eventuais valores que deixaram de perceber em
razo de ausncia de previso legal acerca da reviso dos valores de seus subsdios. A consulta
deve se referir a matria com repercusso financeira, contbil, oramentria, patrimonial
e operacional e versar sobre objeto em tese e, dos termos empregados na formulao das
demais questes, constata-se tratarem de caso concreto.
Diante do exposto, em preliminar, conheo da consulta apenas para examinar o mrito da
primeira questo suscitada pelos consulentes.
MRITO
A reviso geral anual encontra-se prevista no art. 37, inciso X, da CR/88, que assim
dispe:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
X a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art.
39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa
privativa em cada caso, assegurada a reviso geral anual, sempre na mesma data e sem
distino de ndices (grifos acrescidos).
De acordo com esse dispostivo constitucional, constata-se que a reviso geral anual
obrigatria e se constitui em direito subjetivo dos servidores pblicos e dos agentes
polticos, sendo um instrumento que visa, unicamente, rever o valor aquisitivo, ou seja, o
valor nominal da remunerao ou subsdio em face da desvalorizao da moeda, ocasionada
pela inflao.
Este Tribunal j se posicionou pela obrigatoriedade da concesso da reviso geral anual aos
ocupantes de cargos polticos, conforme exposto na Consulta n. 734.297/07, julgada na
Sesso Plenria do dia 18/07/2007, da relatoria do Conselheiro Eduardo Carone:
200
A regra constitucional do art. 37, X, da CR/88, estabeleceu a obrigatoriedade de o

chefe do Executivo enviar um projeto de lei anual que garanta a recomposio do valor
da remunerao dos servidores e dos subsdios dos agentes polticos. A anualidade da
reviso prevista no texto constitucional referido traduz, portanto, a possibilidade de
recomposio do poder de compra da remunerao dos servidores e do subsdio dos
agentes polticos em razo da inflao apurada no perodo mnimo de um ano.
Este Tribunal j firmou o entendimento de que a recomposio do valor dos subsdios
dos agentes polticos, conforme as Consultas n. 704.423, 657.620 e 645.198, relatadas,
respectivamente, nas Sesses Plenrias de 16/08/06, 11/09/02 e 28/11/01, pode ser feita
anualmente, mediante prvia definio no ato normativo fixador da remunerao e com
base em ndice oficial de aferio de perda de valor aquisitivo da moeda, observando-se,
ainda, os dispositivos constitucionais e legais que impem limites ao valor do subsdio
dos edis, bem como s despesas totais e de pessoal da Cmara de Vereadores (grifos
acrescidos).
Ocorre que, assim como para a fixao dos valores da remunerao e dos subsdios, a reviso
Pareceres e decises
geral anual deve respeitar a iniciativa privativa de legislar, para cada caso.
Em observncia ao princpio da harmonia e independncia entre os Poderes da Repblica e
autonomia dos entes federados, necessrio garantir e respeitar a diferenciao quanto
estrutura funcional de cada um dos entes e rgos componentes da Federao.
Nesse sentido, estabeleceu a CR/88 regras prprias para a regulamentao dos sistemas de
remunerao dos agentes pblicos, outorgando a autoridades distintas a competncia para,
sobre eles, disporem.
No art. 29, inciso V, da CR/88, atribuiu-se Cmara Municipal a iniciativa de lei para fixar
os subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais. De igual forma, no
art. 29, inciso VI, do diploma constitucional, outorgou-se Cmara a competncia para
fixar o subsdio dos vereadores que, consoante determinado por este Tribunal na Consulta
de n. 752.708/09, de minha relatoria, pode ser realizada mediante resoluo ou lei de
iniciativa da Cmara.
J no que se refere aos servidores pblicos, cada rgo possui autonomia para dispor sobre a
criao de cargos, organizao em carreira e estabelecimento de remunerao, sempre
realizados mediante lei especfica de iniciativa privativa do chefe do respectivo poder. Assim,
para a regulamentao do sistema remuneratrio dos servidores do Poder Legislativo, no mbito
municipal, compete ao Presidente da Cmara a iniciativa de projeto de lei que vise qualquer
forma de acrscimo em sua remunerao; para os servidores do Poder Executivo, de igual forma,
a competncia da iniciativa de lei pertence ao chefe do Executivo local, haja vista a aplicao do
princpio da simetria constitucional e a previso contida nos arts. 51, inciso IV, e 61, 1, inciso II,
a, da CR/88.
Dessa forma, no se configura possvel que uma lei municipal, de iniciativa do chefe do
Executivo local, tendente a readequar o valor nominal da remunerao dos servidores do
Poder Executivo, seja utilizada para revisar o subsdio dos agentes polticos, haja vista que
a iniciativa para a propositura desse diploma diversa.
201

Quanto ao sentido da expresso contida no inciso X do art. 37 da CR/88 sempre na mesma

data e sem distino de ndices, esclarea-se que essa homogeneidade de tratamento referese ao mbito de cada Poder, pois a cada um deles foi atribuda competncia privativa para
regulamentar sobre seus prprios agentes pblicos. Descaberia, por exemplo, fixar-se um
determinado percentual de reviso para os subsdios dos vereadores e outro diferente para
a remunerao dos servidores do Legislativo local, haja vista serem ambos agentes pblicos
pertencentes ao mesmo rgo.
Para reviso do valor do subsdio percebido pelos vereadores, cabe a propositura de lei de
iniciativa da Cmara ou de resoluo visando a tal fim, da mesma forma que compete aos
edis a propositura de uma lei visando readequar o valor nominal dos subsdios percebidos
pelo Prefeito, Vice-Prefeito e Secretrios Municipais.
Permitir que uma lei que disponha sobre a reviso geral anual dos servidores pblicos do Poder
Executivo municipal englobe os valores percebidos pelos agentes polticos e, tambm, pelos
servidores pblicos ocupantes de cargos do Legislativo, exorbita a competncia que foi outorgada
pelo texto constitucional a cada um dos Poderes, fato que infringe regras e princpios constitucionais,
alm de configurar vcio de inconstitucionalidade formal. Nesse sentido, pronunciou-se o Tribunal
de Justia de Minas Gerais:
AO POPULAR AUMENTO DE SUBSDIOS DE PREFEITO, VICE-PREFEITO E SECRETRIOS
MUNICIPAIS INOBSERVNCIA DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS ILEGALIDADE. O dever
do ente federativo em promover a reviso anual dos vencimentos no automtico, sendo
imprescindvel a edio de lei especfica, em razo do princpio da reserva legal absoluta
(Apelao Cvel n. 1.0540.04.000238-3/001, 7 Cmara, Relator Desembargador Wander
Marotta, DJ 08/11/2006).
Tambm esta Corte de Contas, na resposta Consulta n. 712.718/06, da relatoria do

Conselheiro Moura e Castro, assim deliberou:
A Constituio da Repblica, inciso X do art. 37, determina aos Chefes do Legislativo,
Executivo e Judicirio da Unio, Estado, Distrito Federal e Municpios, bem assim do
Ministrio Pblico e Tribunal de Contas, a obrigatoriedade de promoverem, mediante
lei, a reviso geral anual da remunerao e subsdio dos servidores e agentes polticos,
a saber:
Art. 37 [...]
X a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art.
39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa
privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma data e sem
distino de ndices.
Em razo desse comando constitucional, cujo escopo o de repor o poder aquisitivo
dos agentes pblicos, estou convicto de que, respeitada a iniciativa legislativa de cada
dirigente de rgos ou poderes estatais, a reviso geral anual da remunerao dos
servidores de obrigao inafastvel, calculando-se a defasagem, com base em ndices
oficiais, desde a ltima reviso.
Como se v, da simples leitura da Carta Poltica de 05 de outubro de 1988, extrai-se a
obrigao de a autoridade administrativa revisar, de modo geral e anual, a remunerao
dos servidores e agentes polticos, sob pena de mora, passvel de indenizao, a ser
imputada ao descumpridor da Norma Magna.
202
[...] Alis, o direito dos servidores atualizao monetria sua remunerao, expresso
na Constituio da Repblica, no de materializao automtica, mas condicionado
autorizao legislativa, como se infere da seguinte deciso: mesmo que admitida
a mora em razo do que dispe o art. 37, X, da Constituio Federal, o direito
reviso geral dos vencimentos dos servidores pblicos depende da edio de norma
infraconstitucional, e a via para sua obteno no o mandado de segurana, mas o de
injuno. Por outro lado, a Constituio, ao prever a reviso geral anual, na mesma data
e sem distino de ndices, no assegura aos servidores pblicos direito lquido e certo
a um determinado ndice (Pleno do STF. Agravo Regimental no Mandado de Segurana
24.765-7 /DF, Min. Relatora Ellen Gracie, de 03/05/06) (grifos acrescidos).
Concluso: Entendo pela obrigatoriedade da reviso geral anual para a recomposio dos valores
dos subsdios percebidos pelos agentes polticos; entretanto, os ndices a serem aplicados
devem ser fixados por meio de lei especfica, observada a iniciativa privativa estabelecida pela
CR/88, no sendo obrigatria a utilizao do mesmo ndice aplicado na reviso geral anual dos
servidores pblicos do Municpio.
Pareceres e decises
o parecer que submeto considerao dos Senhores Conselheiros.
pelo Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro
Elmo Braz, Conselheiro Antnio Carlos Andrada, Conselheiro Sebastio Helvecio e Conselheiro
em Exerccio Gilberto Diniz que aprovaram, por unanimidade, o parecer exarado pela relatora,
Conselheira Adriene Andrade.
203

Doao e cesso de direito real de uso de bens

imveis pblicos a pessoas carentes
CONSULTA N. 835.894
EMENTA: Consulta Cmara Municipal Doao de bens imveis

pblicos a pessoas comprovadamente carentes Possibilidade
Autorizao legislativa Avaliao prvia Irrefutvel demonstrao
de interesse social Licitao dispensada na hiptese do art. 17, I, f,
da Lei n. 8.666/93 Carter excepcional Preferncia pela adoo dos
institutos da concesso de direito real de uso e da concesso especial
para fins de moradia Vinculao a polticas pblicas consistentes,
de interesse social Observncia aos princpios administrativos,
notadamente os da impessoalidade e da moralidade.
ASSCOM TCEMG
Essa simples disposio do patrimnio pblico

pelos critrios genricos de carncia econmica
e de tempo de ocupao, mesmo que autorizada
por lei local, sem mais requisitos, e dissociada
de uma poltica pblica consistente, que
esteja vinculada s atribuies constitucionais
do Municpio, a toda evidncia, viola o dever
de conservao do patrimnio pblico, art.
23, I, da Constituio, alm dos princpios da
supremacia e da indisponibilidade do interesse
pblico, alm do da moralidade, merecendo
ser reputada inconstitucional.
RELATOR: CONSELHEIRO SEBASTIO HELVECIO
RELATRIO
Trata-se de consulta, protocolada neste Tribunal de Contas sob o n. 02332482/2010 em
29/04/2010, formulada pelo Presidente da Cmara Municipal de Divinolndia de Minas,
Vereador Agnaldo Figueiredo dos Reis, na qual indaga, conforme fls. 01:
[...] sobre a legalidade e constitucionalidade da doao de imveis pblicos municipais
para pessoas carentes, e se tambm legal e constitucional a cesso de direito real de
uso para a mesma finalidade acima especificada.
Afirma o consulente que o questionamento se d em face da apresentao pelo Poder

Executivo do Projeto de Lei n. 025/2009, que autoriza a doao de lotes de propriedade do
204
Municpio de Divinolndia de Minas s famlias que nele residem e d outras providncias,

anexando consulta o referido projeto.
Em atendimento ao art. 214 do Regimento Interno, anoto que este Tribunal j se pronunciou
sobre doao de imveis, pelo poder pblico, a particulares, na Consulta n. 700.280, relatada
pelo eminente Conselheiro Moura e Castro, sesso de 26/10/2005, e na Consulta n. 498.790,
relatada pelo saudoso Conselheiro Simo Pedro, sesso de 24/02/1999.
PRELIMINAR
O consulente, Presidente da Cmara Municipal de Divinolndia de Minas, legitimado
formulao de consulta a este Tribunal, nos termos do inciso I do art. 210 do Regimento Interno.
Seus questionamentos, embora versem sobre hiptese prevista em projeto de lei local,
anexado consulta, merecem considerao, dada a sua relevncia financeira, patrimonial
e operacional, admitindo, ainda, resposta em tese, pelo que desconsidero a proposio
legislativa anexada e no aplico o bice no inciso II do art. 212 desse normativo.
Pareceres e decises
Diante do exposto, conheo da consulta.
MRITO
Como relatado, o consulente apresenta dvida calcada na constitucionalidade da doao de
lotes, localizados em rea de propriedade do Municpio, para pessoas carentes que nela j
residam e, ainda, indaga, alternativamente, acerca da aplicabilidade do instituto da cesso
real de uso hiptese.
Partindo da autonomia organizatria, administrativa, poltica e financeira dos Municpios, nos
termos dos art. 1, 18 e 30, I, da Constituio Cidad, o entendimento desse egrgio Plenrio,
como se depreende do que foi decidido no julgamento da Consulta n. 700.280, relatada pelo
eminente Conselheiro Moura e Castro, no sentido de que
[...] os bens pblicos, quaisquer que sejam, podem ser alienados, por meio de doao a
particulares, desde que satisfeitas determinadas condies, tais como desafetao, se
for o caso, autorizao legislativa e, sobretudo, o reconhecimento de interesse pblico,
pois, na Administrao, no se faz o que se quer, mas apenas o autorizado em lei.
De fato, a autonomia constitucional dos Municpios, mais a dico dos arts. 99, 100 e 101
do Cdigo Civil de 2002 so o fundamento deste entendimento, sendo certo que a regra de
inalienabilidade de bens pblicos imveis por doao a particulares, constante do art. 17, I,
b, da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, mostra-se inconstitucional com relao
aos Estados e aos Municpios, inclusive com medida cautelar nesse sentido j proferida pelo
excelso Supremo Tribunal Federal, ADI n. 927, sendo aplicvel, assim, somente Unio.
Mais especificamente, na Consulta n. 498.790, relatada pelo saudoso Conselheiro Simo
Pedro, esse Plenrio afirmou que
[...] os requisitos a serem observados pelo Poder Executivo Municipal, visando
efetivao de doao de bem imvel, so os seguintes:
205

1 existncia de interesse pblico justificado (art. 17, caput, do aludido diploma legal);
2 autorizao legislativa; e
3 avaliao prvia (art. 17, inciso I).
Constata-se, em princpio, que, preenchidos os requisitos acima, no haveria bice doao

de imvel por Municpio, no exerccio de sua autonomia e para a efetiva implementao de
polticas pblicas de interesse local.
Entretanto, Jos dos Santos Carvalho Filho,1 lembrando o magistrio de Hely Lopes Meirelles,
anota que:
A Administrao pode fazer doao de bens pblicos, mas tal possibilidade deve ser tida
como excepcional e atender a interesse pblico cumpridamente demonstrado. Qualquer
violao a tais pressupostos espelha conduta ilegal e dilapidatria do patrimnio pblico.
Embora no haja proibio constitucional para a doao de bens pblicos, a Administrao
deve substitu-la pela concesso de direito real de uso, instituto pelo qual no h perda
patrimonial no domnio estatal. Pode ocorrer que a legislao de determinada pessoa de
direito pblico proba a doao de bens pblicos em qualquer hiptese. Se tal ocorrer, deve
o administrador observar a vedao instituda para os bens daquela pessoa especfica.
Como se v, embora no haja expressa vedao para a doao de imveis a particulares por
entes pblicos municipais, mediante os requisitos j reconhecidos por este Tribunal, essa
espcie de alienao patrimonial no se revela a mais consentnea com o interesse pblico,
devendo ser usada, excepcionalmente, quando inviveis outras modalidades de alienao
de direito real que melhor preservam o patrimnio pblico e a finalidade social da prpria
utilizao do imvel.
Entretanto, a hiptese questionada nesta consulta, na forma como foi apresentada,
parece no se amoldar a essa questo. A mera doao de imvel municipal ocupado por
particulares, mesmo que carentes, h vrios anos, no meu entendimento, no possui carga
de interesse pblico suficiente a se configurar justificativa para atos de alienao gratuita
de domnio imobilirio.
Essa simples disposio do patrimnio pblico pelos critrios genricos de carncia econmica
e de tempo de ocupao, mesmo que autorizada por lei local, sem mais requisitos, e dissociada
de uma poltica pblica consistente, que esteja vinculada s atribuies constitucionais do
Municpio, a toda evidncia, viola o dever de conservao do patrimnio pblico, art. 23,
I, da Constituio, alm dos princpios da supremacia e da indisponibilidade do interesse
pblico, alm do da moralidade, merecendo ser reputada inconstitucional.
Deve-se ter em mente, ainda, no trato da matria, promover cuidado com a boa gesto do
patrimnio pblico imobilirio, coibir a m-f na invaso de terrenos pblicos por quem
nem sempre detm boa-f e nem baixa condio socioeconmica e, por fim, inviabilizar a
proliferao do fisiologismo e do clientelismo.
No obstante, tendo-se em vista que h situaes nas quais a retomada da posse, pelo poder
pblico, de seus imveis ocupados pode ser mais cara, tanto sob o aspecto econmico quanto
sob o aspecto social, e, ainda, que a regularizao jurdica dessa posse pode se inserir em
relevantes e consistentes polticas sociais de urbanizao e de habitao, configurando-se
1
206
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 21. ed. rev. amp. atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009,
p. 1.129.
atendimento dignidade humana, pode o Municpio lanar mo de institutos especficos

previstos na legislao, sem, contudo, simplesmente, se desfazer de seu patrimnio, sem
garantia de continuidade das polticas pblicas.
Nesses casos, a manuteno da posse nas mos dos particulares, conferindo-lhes direito
real, pode se mostrar a medida mais adequada e consentnea ao interesse pblico, passvel
de conformao jurdica por meio I da concesso de direito real de uso (art. 7 do DecretoLei n. 271/67, com a redao que lhe foi dada pela Lei n. 11.481/2007) e II da concesso
de uso especial para moradia (art. 4, V, h, do Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/2001).
Esses institutos, segundo adverte Maral Justen Filho,2
[...] envolvem, normalmente, a regularizao da situao fundiria e a soluo para
acesso dos carentes ao uso e fruio de bens imveis. Deixa-se de praticar a alienao
em virtude da constatao de que, em situao de carncia, o beneficirio promoveria
a alienao do bem a terceiros e daria incio a outra situao conflitiva. A soluo
encontrada reside, ento, em produzir uma espcie de direito real limitado em prol de
sujeitos carentes.
Pareceres e decises
Esse direito real at poder ser transferido a terceiros, mas sempre mediante o controle
estatal.
Quanto ao primeiro instituto, o da concesso de direito real de uso, Jos dos Santos Carvalho
Filho3 acrescenta que
[...] salvaguarda o patrimnio da Administrao e evita a alienao de bens pblicos,
autorizada s vezes sem qualquer vantagem para ela. Alm do mais, o concessionrio
no fica livre para dar ao uso a destinao que lhe convier, mas, ao contrrio, ser
obrigado a destin-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantm resguardado o interesse
pblico que originou a concesso real de uso.
Isso porque, em breve sntese, nos termos do citado Decreto-Lei, essa espcie de concesso
transfere direitos reais sobre imveis pblicos aos particulares, que, por sua vez, so
transferveis por eles, sob vigilncia do poder pblico, para a manuteno do atendimento
s finalidades sociais que geraram a transferncia, sendo resolveis, entretanto, quando
essas finalidades no so mais existentes.
Por sua vez, o segundo instituto o da concesso de uso especial para fins de moradia, mais
restrito, previsto no art. 4, inciso V, alnea h, do Estatuto da Cidade, que tem por objetivo
regulamentar o art. 183 da Constituio, conformando as situaes reconhecidamente cabveis
nos parmetros por ela definidos normatiza a aquisio de direitos reais por possuidores
de terrenos pblicos ou privados com menos de 250 metros, nos termos e sob as condies
constitucionalmente previstos.
Essa concesso, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho,4 tem natureza de ato
administrativo vinculado, donde se extrai que, preenchidos seus pressupostos, deve ser
necessariamente concedida pela Administrao Pblica.
2
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 942.
Op. cit., p. 1.113.
Op. cit., p. 1.116.
207

Entendo, assim, ser possvel, em tese, a doao de imveis pelo Poder Pblico a pessoas
comprovadamente carentes, desde que por meio de programas consistentes de urbanizao e
de habitao, entretanto, em carter excepcional, sendo prefervel, conforme o caso, a adoo
dos institutos da concesso real de uso e a concesso especial para fins de moradia, como
acima descritos, que tendem a melhor viabilizar a preservao da finalidade social pela qual
transferido o direito real sobre o patrimnio pblico, o que no se traduz em sua mera disposio,
absolutamente vedada pelo Direito.
Deve-se anotar, entretanto, que, como se tratam essas duas ltimas figuras de alienao de
direitos reais pblicos, sua adoo tambm deve seguir os requisitos do art. 17, caput, e inciso
I, da Lei de Licitaes, quais sejam: autorizao legislativa, avaliao prvia, irrefutvel
demonstrao de interesse social e licitao, que fica dispensada nos casos de atendimento a
programas habitacionais ou de regularizao fundiria.
Concluso: diante do exposto, concluo pela possibilidade, em tese, de o Municpio efetuar
doao de imveis a pessoas comprovadamente carentes, sob autorizao legislativa,
avaliao prvia, irrefutvel demonstrao de interesse social e licitao (dispensada
nos casos do art. 17, I, f, da Lei n. 8.666/93), devendo essa modalidade ser utilizada
excepcionalmente, sendo, pois, prefervel a adoo, para os mesmos fins de interesse
social, dos institutos da concesso de direito real de uso e da concesso especial para fins
de moradia, que admitem maior controle quanto preservao da finalidade social do uso
pelo particular e no se traduzem em mera disponibilidade do patrimnio pblico.
Em qualquer dos casos, deve restar devidamente demonstrado pelo gestor pblico, nos atos
dessa operacionalizao, que os atos da disposio do patrimnio pblico esto vinculados
a polticas pblicas consistentes, de interesse social, e ainda que esto sendo respeitados
todos os princpios administrativos, notadamente os da impessoalidade e da moralidade.
Proponho, assim, observando o art. 216 do Regimento Interno, a reviso e a ampliao dos
entendimentos apresentados por esse egrgio Plenrio na Consulta n. 700.280, relatada pelo
eminente Conselheiro Moura e Castro, sesso de 26/10/2005, e na Consulta n. 498.790, relatada
pelo saudoso Conselheiro Simo Pedro, sesso de 24/02/1999, adequando-os aos comandos
normativos recentes que alteraram o regime de transferncia de direitos reais do Poder Pblico
aos particulares, no atendimento a programas sociais de urbanizao e de habitao.
a resposta consulta, Sr. Presidente.
Na oportunidade, manifestou-se o Conselheiro Antnio Carlos Andrada:

Sr. Presidente, vou acompanhar o entendimento do relator, mas queria fazer uma observao,
no sei se acrescentando ou talvez esclarecendo um ponto colocado pelo relator que, com
muita propriedade, afirmou que na rea pblica, no setor pblico, no se faz o que quer,
mas o que est autorizado por lei. Obviamente que a autonomia Municipal est expressa na
lei. Ela exercida conforme a lei.
Para coibir a m-f e o clientelismo, que tambm foram abordados pelo relator, acho que
seria interessante deixar mais claro que um dos critrios, uma das condies para que se
208
proceda doao ou mesmo concesso do direito real de uso de que haja necessariamente
um programa que defina, de forma objetiva, quem sero os beneficiados e quais sero os
critrios adotados: quem o carente? Esse carente reunir quais condies para fazer jus ao
pleito de ter um lote doado? Ento tem que haver, junto lei que vai autorizar as doaes,
tambm essa definio que vai ser exercida dentro da autonomia, dentro da realidade local.
A Consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sesso do dia 07/07/10 presidida pelo
Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro Elmo
Braz, Conselheiro Antnio Carlos Andrada e Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz que aprovaram,
por unanimidade, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro Sebastio Helvecio.
Pareceres e decises
209

Exigncia de comprovao
de regularidade fiscal de empresas
contratadas por dispensa de licitao
CONSULTA N. 836.952
EMENTA: Consulta Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais

Dispensa de licitao fundada nos incisos I e II do art. 24 da Lei n.
8.666/93 Comprovao da regularidade fiscal dos fornecedores
Obrigatoriedade Garantia de isonomia e moralidade aos procedimentos
licitatrios Observncia ao princpio da legalidade.
Parte-se do suposto de que a supresso da fase de conferncia de regularidade fiscal de
empresas contratadas confira mais celeridade a esses procedimentos, gerando benefcios
ao Poder Pblico. Entretanto, diante dos modernos avanos revolucionrios em tecnologia
da informao, notadamente a facilidade de obteno de certides negativas de dbitos
fiscais pela internet, no vislumbro tantos ganhos de tempo ou de recursos pblicos na
adoo dessa perspectiva, capazes de superar as necessidades de garantia de isonomia e
moralidade aos procedimentos de licitao.
RELATOR: CONSELHEIRO SEBASTIO HELVECIO
RELATRIO
Trata-se de consulta protocolada neste Tribunal sob o nmero 0033642/04, em 18/05/2010,
formulada pelo Desembargador Presidente do Tribunal de Justia do Estado de Minas
Gerais, poca, Srgio Antnio de Resende, na qual se apresenta questo relacionada
eventual desnecessidade de exigir-se comprovante de regularidade fiscal na oportunidade
de aquisio direta de bens e servios com fundamento no art. 24, I e II, da Lei de Licitaes
e Contratos.
Apresenta o consulente indagao baseada no confronto entre o Acrdo 2.616/2008 do
Tribunal de Contas da Unio e o que foi decidido na Consulta n. 786.537 desta Casa. Assim
foi redigida, in verbis:
Considerando o prescrito na consulta n. 786.537 dessa Corte de Contas, solicito a V. Ex.
informar a este Tribunal qual seria o procedimento correto a ser adotado com relao
exigncia de prova de regularidade fiscal para com a Seguridade Social, FGTS e Fazenda
Federal para as contrataes inseridas no art. 24, incisos I e II da Lei federal n. 8.666/93,
210
haja vista a seguinte deciso do Eg. Tribunal de Contas da Unio:

Acrdo 2.616/2008 Plenrio.
Pedido de reexame interposto contra determinao do item 9.3.1 do Acrdo n. 725/2007
Plenrio. Exigncia de regularidade fiscal nas contrataes por dispensa de licitao
fundamentada no art. 24, incisos I e II, da Lei n. 8.666/93.
No exigida a comprovao de regularidade fiscal nas contrataes por meio de
dispensa de licitao fundamentada nos incisos I e II do art. 24 da Lei n. 8.666/93.
Em atendimento ao art. 214 do Regimento Interno, anoto que foi localizada, nos arquivos deste
Tribunal, a Consulta n. 786.537, Relator eminente Conselheiro Substituto Licurgo Mouro,
Sesso de 08/07/2009, mais a Consulta n. 391.114, Relator Conselheiro Murta Lages, Sesso
de 06/11/1996, que abordam, com maior ou menor profundidade, a matria: exigncia de
regularidade fiscal nas hipteses de dispensa ou inexigibilidade de licitao.
o relatrio.
Pareceres e decises
PRELIMINAR
O consulente, Desembargador Presidente do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais,
legitimado formulao de consulta a este Tribunal, nos termos do inciso I do art. 210 do
Regimento Interno, e seus questionamentos preenchem, ainda, os requisitos de admissibilidade
do art. 212 do mesmo instrumento, no abordam caso concreto e encerram relevante repercusso
jurdica, estando a resposta, assim, inserida no mbito de competncia desta Corte de Contas.
Presentes os pressupostos, voto pela admisso da consulta.
MRITO
Questiona-se, em suma, acerca da obrigatoriedade, nos casos de dispensa de licitao
fundada nos incisos I e II do art. 24 da Lei n. 8.666/93, de se exigir a apresentao, por
parte dos fornecedores de bens e servios para a Administrao Pblica, de comprovantes
de sua regularidade fiscal.
Argumenta a consulta que o Tribunal de Contas da Unio, recentemente, por meio do Acrdo
n. 2.616/2008 Plenrio, reconheceu a desnecessidade de se exigirem esses comprovantes,
o que mereceria comparao com o que foi decidido por este Tribunal na Consulta n. 786.537,
relator eminente Conselheiro Substituto Licurgo Mouro, sesso de 08/07/2009, mediante a
seguinte concluso:
obrigatria a comprovao da regularidade do contratado para com a Fazenda Federal,
Estadual e Municipal, nos casos de dispensa e inexigibilidade de processo licitatrio, em
respeito aos princpios da igualdade e da legalidade, insertos no art. 5, caput, e art.
37, caput, da Constituio da Repblica, e ao disposto no art. 26, pargrafo nico, da
Lei n. 8.666/93.
Como essa deciso plenria no ressalvou as hipteses de dispensa de licitao por pequenos
valores, conforme art. 24, I e II, da Lei n. 8.666/93, tm-se aqui duas teses, em princpio, opostas,
211

cujos fundamentos merecem, de fato, serem confrontados, na busca de um entendimento

deste Tribunal de Contas sobre o tema, de modo a propiciar ao consulente e aos demais
jurisdicionados uma reviso do entendimento, luz dos novos argumentos reconhecidos como
vlidos pelo Tribunal de Contas da Unio, para que se considerasse dispensvel a comprovao
de regularidade fiscal nessa espcie de procedimento de aquisio de bens e servios pela
Administrao Pblica.
O entendimento recente desta Casa sobre a matria, primeira vista contrrio ao tambm
recentemente firmado pelo TCU, est fundamentado nos princpios da igualdade e da
legalidade, alm do art. 26, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93.
J o novo entendimento do TCU, por outro lado, tem como fundamentos os princpios da
eficincia, da proporcionalidade, da razoabilidade, da economicidade e da racionalidade
administrativa.
de se anotar, entretanto, para enriquecimento do debate, que, da leitura do voto condutor
do acrdo respectivo, v-se que a Diretoria Tcnica do Tribunal de Contas da Unio,
fundando-se nos princpios da legalidade, da igualdade, da isonomia, da impessoalidade
e da moralidade, trouxe entendimento inverso ao que prevaleceu, defendendo que a
simplicidade e a rapidez dos procedimentos no podem justificar a transgresso lei, a
sonegao ou outras irregularidades.1
Vale dizer, inicialmente, que a questo da regularidade com a Fazenda na licitao um
dos temas mais complexos e problemticos da Lei de Licitaes, como reconhece Maral
Justen Filho2, e, ainda, que o prprio TCU, na deciso a que se refere a consulta, reconhece
que no se esgotou o tema e que as discusses sobre ele ensejariam novas reflexes.
No obstante, como se v, essa discusso se baseia, essencialmente, em uma espcie de
comparao ou de confronto entre princpios de assento constitucional. De um lado, em
defesa da comprovao da regularidade fiscal, os princpios da legalidade, da isonomia e da
moralidade, e, de outro lado, pela dispensa desta comprovao, os princpios da eficincia,
da economicidade e da razoabilidade.
A propsito, cedio que, modernamente, os princpios de direito adquiriram status
constitucional, sendo inegvel, hoje, o seu carter normativo e vinculativo bem como a
sua aplicabilidade direta conduta de todas as pessoas. Como carregam grande densidade
de valores e no tendem a descrever ou prever condutas, a observao e a aplicao dos
princpios jurdicos a casos especficos tendem a gerar, comumente, situaes de conflito
normativo, ou seja, de antinomia aparente ou efetiva.
De forma distinta do sistema aplicado nos conflitos entre as regras positivadas, desenvolveu-se
para soluo de conflitos entre princpios outro sistema no qual se levam em considerao
as especificidades do caso concreto, para que se afastem, somente neste caso, os princpios
que carregarem menos densidade normativa em favor dos que carregarem mais.
212
ntegra do voto disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/PesquisaFormulario>. Acesso em: 1/07/2010.
FILHO, Maral Justen. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 14 ed. So Paulo: Dialtica, 2010, p. 417.
No h, assim, um princpio que prepondere sobre outro de forma absoluta, sob e em

qualquer circunstncia, sendo essa relao de precedncia decorrente eminentemente da
apreciao direta de um caso concreto.
Feitas essas consideraes introdutrias e passando-se, especificamente, resposta ao
consulente, filio-me corrente que exige a comprovao de regularidade fiscal nos casos de
dispensa ou de inexigibilidade de licitao, como j decidido por este Plenrio no precedente
citado pelo consulente.
Alm disso, a construo doutrinria e jurisprudencial acerca da aplicabilidade das regras de
habilitao aos procedimentos administrativos de dispensa e inexigibilidade de licitao ,
inegavelmente, consistente, e no vejo, com a devida vnia, nos entendimentos contrrios,
fundamentos suficientes para se retirarem desse arcabouo as previses do art. 24, I e II, da
Lei n. 8.666/93.
Entendo que o argumento da eficincia foroso que se diga , de amplo trato demaggico,
deve ser utilizado com parcimnia e devidamente dimensionado na anlise desta questo.
Parte-se do suposto de que a supresso da fase de conferncia de regularidade fiscal de
empresas contratadas confira mais celeridade a esses procedimentos, gerando benefcios ao
Poder Pblico. Entretanto, diante dos modernos avanos revolucionrios em tecnologia da
informao, notadamente a facilidade de obteno de certides negativas de dbitos fiscais
pela internet, no vislumbro tantos ganhos de tempo ou de recursos pblicos na adoo
dessa perspectiva, capazes de superar as necessidades de garantia de isonomia e moralidade
aos procedimentos de licitao.
Pareceres e decises
Por outro lado, em um contexto nacional de heterogeneidade regional, de elevado peso

tributrio, com graves deficincias do Estado no fornecimento de servios e de infraestrutura,
alm de altos ndices de sonegao fiscal e de evaporao de empresas, no me parece
adequado prescindir de uma regra tendente a promover maior igualdade competitiva no
mercado e mais justia fiscal e social.
Dora Maria Oliveira Ramos3 afirma que
[...] A eficincia norteia-se por parmetros objetivos, calcados em outros princpios
condutores da Administrao Pblica, como os princpios da legalidade, moralidade,
economicidade e impessoalidade. De outra forma, estar-se-ia atribuindo ao princpio da
eficincia fora de atuao que se sobreporia aos demais princpios o que, levado ao
extremo, configuraria risco ao Estado de Direito.
Alertam os juristas que o princpio da eficincia deve ser considerado com as cautelas
prprias da atuao do Poder Pblico, no podendo justificar a inobservncia do princpio
da legalidade.
O afastamento da exigncia de comprovao de regularidade fiscal nos casos de dispensa

de licitao por valores considerados baixos pela lei, em termos pragmticos, significa a
admisso para que o Poder Pblico contrate com devedores da Fazenda Pblica, o que
encontra vedao expressa no Cdigo Tributrio Nacional (CTN), art. 193, na prpria
3
RAMOS, Dora Maria de Oliveira. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Temas polmicos sobre licitaes e contratos. 5. ed.
rev. ampl. So Paulo: Malheiros. 2001, p. 47.
213

Constituio Cidad, art. 195, 3, e, por fim, no art. 29, III e IV, da Lei n. 8.666/93, dentre
outros dispositivos, ou seja, maculado estaria o princpio da legalidade.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro4 reala
[...] que o princpio da razoabilidade no pode servir de instrumento para descumprimento
da lei, ainda que sob o pretexto de que ela irrazovel; por outras palavras, esse
princpio no pode substituir o princpio da legalidade; no pode a Administrao, sob
pretexto de irrazoabilidade da lei, deixar de aplic-la; a irrazoabilidade da lei est
intimamente ligada ao princpio da isonomia e, uma vez constatada, deve ser objeto de
impugnao pelas vias cabveis.
O Superior Tribunal de Justia,5 recentemente, apresentando entendimento sobre a exigncia

de regularidade fiscal nas licitaes, afirmou que
No h violao ao princpio federativo e repartio de competncias tributrias, mas
simplesmente uma defesa do Estado-membro para evitar responder a dvidas futuras
combinada com o repdio a empresas que no realizam o pagamento oportuno de
quantias de manifesta importncia para seus empregados e para a sociedade em geral,
tudo com respaldo na Lei n. 8.666/93 e na prpria Carta Magna.
No se pode olvidar da discusso que se encontra na literatura6 acerca da inconstitucionalidade

da exigncia de regularidade fiscal para participao em licitaes, por ser forma indireta de
cobranas de tributos, mas, como se v desse entendimento do STJ, h outros fundamentos de
ordem jurdica, social e econmica que conferem consistncia s regras que tratam do tema, as
quais, em meu entendimento, no podem ser, simplesmente, afastadas de maneira irrestrita.
Ao contrrio, segundo o art. 27, IV, e a redao dada ao 1 do art. 32, ambos da Lei n.
8.666/93, aplicveis aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitao, a regra a da
exigncia de comprovao de idoneidade dos contratados pela Administrao Pblica (arts.
28 a 31, da Lei n. 8.666/93), que poder ser dispensada, no todo ou em parte, em certos
e determinados casos, nos quais seja considerada intil para se configurar a garantia do
cumprimento das obrigaes contratuais.
de se consignar, alm do mais, que, nos casos de habilitao de concorrentes devedores do
Fisco, eles tm a evidente possibilidade de apresentar menores preos diante de cotaes
pblicas, por prescindirem esses preos do componente tributrio. Entendo, assim, que
maculado estaria, tambm, o princpio da isonomia, se se dispensasse, em qualquer
hiptese de dispensa de licitao por valores baixos, a exigncia da regularidade fiscal da
contratada.
Diante dessas consideraes, entendo como invivel o simples e irrestrito afastamento da
exigncia de regularidade fiscal, em todas as hipteses de dispensa de licitao, em razo
do valor, levando-se em conta os princpios da igualdade, da legalidade, da isonomia, e da
214
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Temas polmicos sobre licitaes e contratos. 5. ed. rev. ampl. So Paulo: Malheiros.
2001, p. 32.
RMS 30320/SE, Rel. Ministro Castro Meira, 2 Turma, julgado em 04/05/2010, DJe 21/05/2010.
Por exemplo: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Regularidade fiscal nas licitaes. Jurdica Administrao Municipal, n. 10, p.
23-29, out. 99. (pela inconstitucionalidade); e JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos.
14 ed. So Paulo: Dialtica, 2010, p. 415 (pela constitucionalidade).
moralidade e, tambm, os comandos do art. 37, XXI, e do art. 195, 3, da Constituio

Cidad, mais, ainda, o disposto nos arts. 27, IV, 28, III e IV e 32, 1, Lei de Licitaes; bem
como no art. 193 do Cdigo Tributrio Nacional e, ainda, no art. 1, II, da Lei n. 7.711/88, no
art. 27, a, da Lei n. 8.036/90, no art. 2 da Lei n. 9.012/95, no art. 47 da Lei n. 8.212/91,
dentre outras normas.
Concluso: diante do exposto, concluo que, nos casos de dispensa de licitao baseados nos
incisos I e II do art. 24 da Lei n. 8.666/93, deve ser exigida a comprovao de regularidade
fiscal das empresas contratadas.
Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro Elmo
Braz, Conselheiro Antnio Carlos Andrada, Conselheiro Substituto Hamilton Coelho e Conselheiro
em Exerccio Gilberto Diniz que aprovaram, por unanimidade, o parecer exarado pelo relator,
Conselheiro Sebastio Helvecio.
Pareceres e decises
215

Aposentadoria especial: impossibilidade

do cmputo do tempo de licena
concedida a professor para exerccio
de mandato classista
CONSULTA N. 836.967
[...] entendo no ser possvel legislao municipal,

sob pena de inconstitucionalidade, ampliar o
conceito de efetivo exerccio do magistrio, para a
aposentadoria especial prevista no 5 do art. 40
da Carta Republicana de 1988, de modo a abranger
a licena concedida ao professor para o exerccio
de mandato eletivo de representao classista.
RELATOR: CONSELHEIRO
EM EXERCCIO GILBERTO DINIZ
RELATRIO
Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Ailton Rocha de Sillos, Presidente da Cmara Municipal
de So Sebastio do Paraso, que solicita desta Corte parecer sobre a seguinte indagao:
Diante dos arts. 8, 37, VI e 40, 5, da Constituio Federal, lei municipal pode
prever que professor, servidor do Municpio, ao licenciar-se para exercer mandato
classista, para o qual foi eleito, ser considerado como se no efetivo exerccio do
magistrio estivesse, fazendo, portanto, jus a aposentadoria especial?
Tendo sido autuada e distribuda minha relatoria, submeti a consulta manifestao

tcnica da Assessoria de Estudos e Normatizao, que se pronunciou a fls. 10-12, concluindo
216
ASSCOM TCEMG
EMENTA: Consulta Cmara Municipal Servidor pblico do

magistrio Cmputo do tempo de licena para exerccio de mandato
classista para fins de aposentadoria especial Impossibilidade
Interpretao do conceito de funes de magistrio conforme 2
do art. 67 da Lei n. 9.394/96 Impossibilidade de edio de lei
municipal prevendo a ampliao do conceito.
no ser possvel a pretenso legislativa apresentada pelo consulente, sob risco de violao
frontal ao ordenamento jurdico vigente, seguindo-se, no mesmo sentido, a manifestao da
Diretora Geral de Controle Externo a fls. 13-16, vindo a mim os autos conclusos.
o relatrio no essencial.
PRELIMINAR
Preliminarmente, verifico estarem presentes os requisitos de admissibilidade previstos
nos incisos I a IV do art. 212 do Regimento Interno, tendo sido a consulta formulada por
autoridade legitimada, tratar de matria de competncia desta Corte, conter indicao
precisa da dvida e no se referir a caso concreto.
Nessas condies, conheo da consulta para respond-la em tese.
Pareceres e decises
MRITO
A indagao formulada pelo consulente cinge-se ao alcance da norma contida no 5
do art. 40 da Carta Republicana de 1988, que estabelece a aposentadoria especial para
professores nos seguintes termos:
Art. 40.
[...]
5 Os requisitos de idade e de tempo de contribuio sero reduzidos em 5 (cinco) anos,
em relao ao disposto no 1, III, a, para o professor que comprove exclusivamente
tempo de efetivo exerccio das funes de magistrio na educao infantil e no ensino
fundamental e mdio.
De plano, verifica-se que a questo da competncia legislativa, pela qual a Assessoria

de Estudos e Normatizao iniciou o exame da matria, j foi enfrentada na Consulta
n. 724.021, relatada pela Conselheira Adriene Andrade na sesso do Tribunal Pleno de
25/11/09, por meio da qual esta Corte de Contas firmou o entendimento de que, litteris:
O art. 40, 5, da Constituio Federal uma norma constitucional de eficcia limitada
que foi regulamentado pela Lei n. 11.301/06, cujos efeitos possuem aplicabilidade
obrigatria e imediata a partir da sua entrada em vigor, no necessitando de qualquer
regulamentao pelos Municpios.
Contudo, a Lei n. 11.301/06 deve ser aplicada nos termos da deciso do Supremo Tribunal
Federal na ADI n. 3.772, que considerou como exerccio do magistrio as atividades
exercidas pelos professores ocupantes do cargo efetivo de docncia no ensino fundamental
e mdio e as funes de direo, coordenao e assessoramento pedaggico que integram
essa carreira, ou seja, aquelas correspondentes a uma promoo interna, decorrentes das
atividades desse cargo.
A unidade tcnica, tomando como exemplo o disposto na alnea c do inciso VIII do art. 102 da
Lei n. 8.112, de 11/12/90, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis
federais, observa que a leitura de norma que, como essa, considera como efetivo exerccio
o afastamento do servidor em virtude de licena para o desempenho de mandato classista,
217

leva falsa impresso de que tal tempo poderia ser computado para a aposentadoria especial
prevista no 5 do art. 40 da Constituio de 1988. Mas conclui que essa interpretao
incompatvel com as limitaes previstas no 2 do art. 67 da Lei n. 9.394, de 20/12/96, que
assim estatui, in verbis:
Art. 67
[...]
2 Para os efeitos do disposto no 5 do art. 40 e no 8 do art. 201 da Constituio
Federal, so consideradas funes de magistrio as exercidas por professores e
especialistas em educao no desempenho de atividades educativas, quando exercidas
em estabelecimento de educao bsica em seus diversos nveis e modalidades, includas,
alm do exerccio da docncia, as de direo de unidade escolar e as de coordenao e
assessoramento pedaggico.
A possibilidade de interpretar a norma constitucional, dando-lhe alcance mais extenso,

matria que esteve no cerne das ADIs n. 856-1 e 3.772, citadas no estudo complementar
da Diretoria Geral de Controle Externo. Especialmente no da ADI n. 856-1, da relatoria do
Ministro Celso de Mello, cujo objeto , precisamente, a arguio da inconstitucionalidade
de dispositivo da Lei n. 9.841/93, do Rio Grande do Sul, que tambm considerava, como de
efetivo exerccio nas funes de magistrio, o perodo no qual o servidor estivesse ocupando
cargo de representao associativa ou sindical. Nessa ao direta de inconstitucionalidade,
o Pretrio excelso assim decidiu, verbis:
A aposentadoria especial dispensada, excepcionalmente, a professores limita-se queles
que se acham em efetivo exerccio de funes de magistrio, no se estendendo, em
consequncia, sob pena de inconstitucionalidade material, a quem, ainda que integrante
do Quadro do Magistrio Pblico, no desempenha atividade de carter docente.
O efetivo exerccio da funo de magistrio, a que se refere a Constituio da Repblica,
para efeito de aposentadoria especial, compreende, desse modo, o desempenho de
atividade exclusivamente docente em sala de aula. Consequente impossibilidade
jurdica de o Estado-membro ampliar o conceito de efetivo exerccio em funes de
magistrio, para os fins indicados no texto constitucional (Acrdo unnime, publicado
no DJ de 19/12/06).
Essa interpretao restrita do alcance do exerccio do magistrio foi, posteriormente, ampliada

pela Corte Suprema, no julgamento da ADI n. 3.772, cujo objeto era exatamente a arguio
da inconstitucionalidade do 2 do art. 67 da Lei n. 9.394/96, com a redao dada pela Lei n.
11.301, de 10/05/06, acrdo no qual se baseou a resposta dada, por esta Corte, Consulta
n. 724.021, mencionada no incio.
Curiosamente nesse caso, a inconstitucionalidade, arguida com fundamento no mesmo
entendimento firmado pela jurisprudncia at ento dominante do Supremo Tribunal Federal,
foi superada pelo voto da maioria dos Ministros da Corte Suprema brasileira, que acabou
ampliando o conceito de exerccio do magistrio, nestes termos:
I A funo de magistrio no se circunscreve apenas ao trabalho em sala de aula,
abrangendo tambm a preparao de aulas, a correo de provas, o atendimento aos
pais e alunos, a coordenao e o assessoramento pedaggico e, ainda, a direo de
unidade escolar.
218
II As funes de direo, coordenao e assessoramento pedaggico integram a

carreira do magistrio, desde que exercidos, em estabelecimentos de ensino bsico, por
professores de carreira, excludos os especialistas em educao, fazendo jus, aqueles
que as desempenham, ao regime especial de aposentadoria estabelecido nos arts. 40,
5, e 201, 8, da Constituio Federal.
No obstante esse novo entendimento assumido pela maioria dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal a partir do julgamento da ADI n. 3.772, cujo acrdo foi publicado em
29/10/09, continua restrito o conceito de magistrio, conforme interpretao autntica
contida na Lei n. 11.301/06, no abarcando a situao suscitada pelo consulente.
Concluso: diante do exposto, tendo em vista o precedente deste Tribunal e a
jurisprudncia do Pretrio excelso, entendo no ser possvel legislao municipal, sob
pena de inconstitucionalidade, ampliar o conceito de efetivo exerccio do magistrio, para
a aposentadoria especial prevista no 5 do art. 40 da Carta Republicana de 1988, de
modo a abranger a licena concedida ao professor para o exerccio de mandato eletivo de
representao classista.
Pareceres e decises
Tenho, assim, por respondida a consulta.
Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Elmo Braz, Conselheira Adriene Andrade,
Conselheiro Sebastio Helvecio e Conselheiro Substituto Hamilton Coelho que aprovaram, por
unanimidade, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz.
219

Adequao do plano de carreira do

magistrio pblico municipal ao piso salarial
nacional dos profissionais da educao bsica
CONSULTA N. 812.465
EMENTA: Consulta Prefeitura Municipal Plano de carreira do magistrio

pblico municipal Adequao ao piso salarial nacional dos profissionais
da educao bsica Necessidade, mesmo excedido o limite de gastos
com pessoal Amparo jurdico no inciso I do pargrafo nico do art.
22 da LRF Obrigao advinda da Lei Federal n. 11.738/08 Adoo
de medidas compensatrias para saneamento do desequilbrio nos gastos
com pessoal Observncia das providncias prescritas nos arts. 22 e 23
da LRF e no art. 169, 3 e 4, da CR/88.
[...] respondo ao consulente que, no obstante o excedente no limite de gastos com pessoal,
legtima a adequao do plano de carreira do magistrio pblico municipal da educao
bsica, porque a instituio e a atualizao do respectivo piso salarial constitui obrigao
advinda da Lei Federal n. 11.738/08, e porque tal adequao encontra amparo jurdico no
inciso I do pargrafo nico do art. 22 da Lei Complementar Federal n. 101/00. Impe-se ao
Poder Pblico, entretanto, o dever de adotar, de plano, as medidas prescritas no art. 23
da prpria LRF, que remete a conduta da Administrao s providncias definidas nos 3
e 4 do art. 169 da Carta Poltica e no prprio art. 22 da LRF, consoante j demonstrado,
tudo devidamente comprovado.
RELATOR: CONSELHEIRO EM EXERCCIO GILBERTO DINIZ
RELATRIO
Trata-se de consulta subscrita pelo Sr. Jos Renato de Sousa, Prefeito do Municpio de
Conceio das Alagoas, que formula a esta Corte de Contas o seguinte questionamento, in
verbis:
legtima a adequao no plano de carreira do magistrio pblico municipal,
principalmente quanto ao aumento do piso salarial da categoria, em face do excedente
no limite de gastos com pessoal, estabelecido na Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal)?
O consulente apresenta tal indagao, tendo em vista o disposto no pargrafo nico do

art. 206 da Carta Republicana, introduzido pela Emenda Constitucional n. 53./06, o qual
prev que a lei dispor sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da
220
educao bsica e sobre a fixao de prazo para a elaborao ou adequao de seus planos
de carreira, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
A indagao tambm se justifica em face da Lei Federal n. 11.738/08, que regulamenta a
alnea e do inciso III do caput do art. 60 do ADCT da Constituio Federal para instituir o
piso salarial nacional dos profissionais do magistrio pblico da educao bsica, impondo
aos entes federados a obrigao de adequar os planos de carreira e remunerao daqueles
servidores at 31/12/09, e considerando, ainda, as disposies da alnea b do inciso III do
art. 20 e do pargrafo nico do art. 22, ambos da Lei Complementar Federal n. 101/00, que
tratam dos limites de gastos com pessoal sobre a receita corrente lquida.
Em razo da relevncia da matria e da repercusso para os jurisdicionados, consoante faculta
o inciso I do art. 213 do Regimento Interno, encaminhei o processo unidade tcnica, que se
pronunciou a fls. 05-07, manifestando o entendimento de que o plano de carreira do magistrio
pblico municipal deve se adequar aos ditames constitucionais e infraconstitucionais, adotando
Pareceres e decises
a aplicao conjunta das normas, ou seja, para majorar os vencimentos dos servidores da
educao devem ser observados os seguintes comandos legais:
inciso VIII do art. 73 da Lei Eleitoral n. 9.504/97, que probe fazer, na circunscrio do
pleito, ao longo do ano da eleio, reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que
exceda a recomposio da perda de seu poder aquisitivo;
art. 21 da Lei Complementar n. 101/00, que considera nulo de pleno direito o ato de
que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos 180 dias anteriores ao final do
mandato do titular de Poder;
art. 22, tambm da Lei Complementar n. 101/00, que contempla vedaes ao Poder ou
rgo que tenha incorrido no excesso de 95% do limite de despesa com pessoal ao final de
cada quadrimestre.
Em sua manifestao, concluiu a unidade tcnica que, visando sanear a extrapolao dos
limites de despesa com pessoal de modo a possibilitar a adequao do piso salarial do
magistrio pblico municipal,
o titular de Poder ou rgo deve adotar, entre outras medidas, as impostas no art. 23
da Lei Complementar n. 101/2000, destacando-se aqui as providncias previstas nos
3 e 4 do art. 169 da CR/88, ou seja, reduo em pelo menos vinte por cento das
despesas com cargos em comisso e funes de confiana e exonerao dos servidores
no estveis.
o relatrio, no necessrio.
PRELIMINAR
Preenchidas as condies de admissibilidade fixadas expressamente nos incisos I a IV do art. 212
do Regimento Interno, considerando que a matria de competncia do Tribunal, no versa
sobre caso concreto, contm indicao precisa da dvida e foi subscrita por autoridade legtima,
voto, preliminarmente, pelo conhecimento da consulta.
221

MRITO
Antes de adentrar no mrito da indagao propriamente dita, convm ressaltar que, a despeito
de a unidade tcnica ter mencionado que o questionamento sob exame fora tratado de
maneira correlata na Consulta n. 751.530, o tema ora enfrentado possui contornos prprios,
porquanto cuida especificamente da adequao do plano de carreira do magistrio pblico
municipal ao piso salarial dos profissionais da educao bsica, haja vista os ditames da Lei
Federal n. 11.738/08 e as restries impostas pela Lei Complementar Federal n. 101/00, Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A consulta invocada pelo rgo tcnico versa sobre a possibilidade de majorao da
remunerao dos professores do ensino fundamental de forma a aplicar 60% do Fundeb
dentro dos 180 dias que antecedem as eleies e, caso negativo, se poderia a Administrao
conferir abono ou gratificao para esses profissionais com os recursos daquele fundo.
V-se, pois, que as indagaes formuladas possuem temticas especficas, pelo que entendo
no incidir o disposto no art. 214 do Regimento Interno, que determina ao relator dar cincia
acerca de qualquer deliberao j tomada pelo Tribunal sobre a matria em exame, aps o
relatrio e antes de proferir seu voto.
Isso no significa dizer, todavia, que o pargrafo nico do art. 21 da Lei Complementar Federal
n. 101/00 e o inciso VIII do art. 73 da Lei Federal n. 9.504/97 Lei Eleitoral, colacionados
pela unidade tcnica, os quais, respectivamente, considera nulo de pleno direito o ato de que
resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos 180 dias anteriores ao final do mandato
do titular do Poder ou rgo referido no art. 20, e probe, na circunscrio do pleito, ao longo
do ano da eleio, a reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que exceda a
recomposio da perda do seu poder aquisitivo, no devam ser observados pela Administrao,
mas que o cerne da indagao trazida pelo consulente no presente feito distinto.
No mrito, para o deslinde da dvida apresentada pelo Prefeito de Conceio das Alagoas preciso
evidenciar que, nos termos do 1 do art. 2 da Lei Federal n. 11.738/08, piso salarial o valor
mnimo que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero observar ao fixar o
vencimento inicial das carreiras do magistrio pblico da educao bsica, com formao em nvel
mdio, na modalidade normal, exercendo carga horria de, no mximo, 40 horas semanais.
O objetivo do citado diploma legal foi assegurar remunerao condigna a esses profissionais, fixada,
de incio, em R$950,00, tendo sido previsto, conforme o art. 5 da lei, que, a partir do exerccio de
2009, o piso deveria ser atualizado, anualmente, sempre no ms de janeiro. Na atualidade, esse
valor corresponde a R$1.024,00, aproximadamente.
Ocorre que os arts. 19 e 20 da LRF impem limites aos entes federados para as despesas com
pessoal, e a majorao da remunerao para fins de adequao ao piso salarial em comento,
por fora da Lei Federal n. 11.738/08, pode ocasionar desequilbrio nas finanas pblicas,
provocado pelo aumento dos sobreditos gastos, o que vedado pela Constituio da Repblica,
notadamente no art. 169, e pela prpria Lei Complementar Federal n. 101/00.
A propsito, o pargrafo nico do art. 22 da LRF estabelece uma srie de vedaes ao
Poder ou rgo, referidos no art. 20, se a despesa total com pessoal exceder a 95% do
limite, das quais destaco a do inciso I, por se referir especificamente questo posta
222
em debate, que proibir a concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao

de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de
determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da
Carta Magna.
Verifica-se, assim, que, de acordo com a lei, basta ser atingido o percentual de 95%
do limite dos gastos com pessoal para que seja defeso Administrao conferir aos
servidores pblicos os aludidos acrscimos remuneratrios.
A prpria norma contida no inciso I do pargrafo nico do art. 22 da LRF possibilita,
todavia, a adequao da remunerao dos profissionais do magistrio pblico da
educao bsica ao piso salarial a que se refere a Lei Federal n. 11.738/08, que a
hiptese versada na presente consulta, porquanto, excepciona da vedao adequar a
remunerao em virtude de ordem legal.
Esse permissivo jurdico no dispensa o Poder Pblico, por bvio, de observar as demais
proibies insertas no mencionado pargrafo nico, as quais podem ser traduzidas como
obrigaes de no fazer, com destaque para:
Pareceres e decises
Art. 22 [...]
Pargrafo nico [...]
I [...]
II criao de cargo, emprego ou funo;
III alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo,
ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das
reas de educao, sade e segurana;
V contratao de hora-extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6 do art. 57 da
Constituio e as situaes previstas na Lei de Diretrizes Oramentrias.
Alm de cumprir os sobreditos preceitos, a Administrao Pblica dever adotar, por assim
dizer, medidas compensatrias a fim de impedir ou sanear o desequilbrio porventura gerado
nos gastos com pessoal, pois, configurada a hiptese prevista no art. 23 da LRF, isto , caso
sejam ultrapassados os limites definidos no art. 20, o titular do Poder ou rgo, sem prejuzo das
medidas previstas no art. 22, aqui excepcionada a adequao remuneratria de que tratam os
autos, oriunda, como visto, de imposio legal, que permitida no inciso I, dever eliminar o
percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro,
adotando, entre outras, as providncias previstas nos 3 e 4 do art. 169 da Constituio.
Os dispositivos constitucionais acima indicados estabelecem verdadeiras obrigaes de fazer,
nos seguintes termos:
Art. 169. [...]
[...]
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o
prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias:
I reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e
funes de confiana;
II exonerao dos servidores no estveis.
223

4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para

assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o
servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um
dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto
da reduo de pessoal.
Assim, a teor dos argumentos ora consignados, respondo ao consulente que, no obstante
o excedente no limite de gastos com pessoal, legtima a adequao do plano de carreira
do magistrio pblico municipal da educao bsica, porque a instituio e a atualizao do
respectivo piso salarial constitui obrigao advinda da Lei Federal n. 11.738/08, e porque
tal adequao encontra amparo jurdico no inciso I do pargrafo nico do art. 22 da Lei
Complementar Federal n. 101/00. Impe-se ao Poder Pblico, entretanto, o dever de adotar, de
plano, as medidas prescritas no art. 23 da prpria LRF, que remete a conduta da Administrao
s providncias definidas nos 3 e 4 do art. 169 da Carta Poltica e no prprio art. 22 da LRF,
consoante j demonstrado, tudo devidamente comprovado.
A ttulo de informao e para fortalecer o entendimento ora esposado, devo registrar que a
Corte de Contas do Estado do Mato Grosso, em 08/06/10, teve oportunidade de se manifestar
acerca da matria sob apreciao, tambm em sede de consulta, Processo n. 7.654-6/2009,
cujo parecer se encontra assentado nos seguintes termos:
Resoluo de Consulta n. ______. Despesa. Limite. Despesa com pessoal. Adequao
ao limite. Previso legal de piso salarial. Obrigatoriedade na concesso.
O reajuste salarial para os professores da educao bsica dever ser realizado nos
moldes da Lei n. 11.738/2008, ainda que a despesa com pessoal exceda os 95%
do limite previsto pela LRF. Concomitantemente a esse aumento, dever o gestor
adotar as providncias previstas nos arts. 22 e 23 da LRF e no art. 169, 3 e 4,
da Constituio Federal, para readequar o gasto com pessoal ao limite estipulado
pela LRF. Ademais, outras medidas podero ser adotadas visando o cumprimento das
determinaes da Lei n. 11.738/2008.
Para que seja efetivado o piso salarial tratado nestes autos, pela relevncia para os entes
da federao, merece ser salientada a norma fixada no art. 4 da Lei Federal n. 11.738/08,
que determina, Unio, complementar, na forma e no limite do disposto no inciso VI do
caput do art. 60 do ADCT da Constituio da Repblica e em regulamento, a integralizao
do valor do piso nos casos em que o ente federativo, a partir da considerao dos recursos
constitucionalmente vinculados educao, no tenha disponibilidade oramentria para
cumprir o valor estabelecido.
O citado art. 60 preceitua, mediante o inciso VI, que at 10% da complementao do Fundeb,
pela Unio, prevista no inciso V, poder ser distribuda para os fundos por meio de programas
direcionados para a melhoria da qualidade da educao, na forma da lei a que se refere o
inciso III do mesmo artigo.
A Resoluo n. 2, de 23/01/09, da Comisso Intergovernamental de Financiamento para a
Educao Bsica de Qualidade, aprovada pela Portaria n. 484, de 28/05/09, do Ministro de
Estado da Educao, estabelece, no caput do art. 2, que os pedidos de complementao da
Unio para o cumprimento do valor do piso devero ser endereados ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE), e, por via dos incisos do art. 3, arrola os requisitos para
a concesso do complemento, a saber:
224
Art. 3 Podero apresentar pedidos os entes federados beneficiados pela complementao

da Unio ao Fundeb, na forma do art. 4 da Lei n. 11.494, de 2007, que atendam,
cumulativamente, aos seguintes requisitos:
I apliquem pelo menos 30% (trinta por cento) da receita resultante de impostos,
compreendidas as transferncias constitucionais, na manuteno e no desenvolvimento
do ensino, de acordo com os dados apurados pelo Siope;
II preencham completamente as informaes requeridas pelo Sistema de Informaes
sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope);
III cumpram o regime de gesto plena dos recursos vinculados manuteno e ao
desenvolvimento do ensino, na forma do 5 do art. 69 da Lei n. 9.394, de 20 de
dezembro de 1996;
IV apresentem planilha de custos detalhada, demonstrando a necessidade e a
incapacidade para o cumprimento do valor do piso;
V apresentem majoritariamente matrculas na zona rural, conforme apurado no censo
anual da educao bsica.
No tocante elaborao ou adequao dos planos de carreira e remunerao dos profissionais

do magistrio da educao bsica pblica, convm alertar ao consulente que devero ser
observadas as normas estabelecidas na Resoluo n. 2 de 28/05/09, do Conselho Nacional de
Educao Cmara de Educao Bsica, que fixa as diretrizes nacionais para os sobreditos
planos, em conformidade com o art. 6 da Lei n. 11.738, de 16/07/08, e com base nos arts.
206 e 211 da Constituio Federal, nos arts. 8, 1, e 67 da Lei n. 9.394, de 20/12/96, e no
art. 40 da Lei n. 11.494, de 20/06/07.
Pareceres e decises
Por derradeiro, cumpre informar que a constitucionalidade da Lei Federal n. 11.738/08 foi
arguda por meio da ADI n. 4.167-3, e o Supremo Tribunal Federal deferiu parcialmente a
cautelar para fixar interpretao conforme o art. 2 da citada lei,
no sentido de que, at o julgamento final da ao, a referncia do piso salarial a
remunerao; deferiu a cautelar em relao ao 4 do artigo 2; e deu interpretao
conforme ao artigo 3 para estabelecer que o clculo das obrigaes relativas ao piso
salarial se dar a partir de 01 de janeiro de 2009.
Como se percebe, o deferimento parcial da cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade

no inibe ou compromete a manifestao deste Tribunal de Contas, uma vez que tanto o
escopo da Ao como a deciso da Suprema Corte de Justia, at ento prolatada, no
alcanam o objeto desta consulta.
Concluso: diante do exposto, Senhor Presidente, tenho por respondida a questo formulada
pelo chefe do Poder Executivo de Conceio das Alagoas, Sr. Jos Renato de Sousa.
Conselheiro Antnio Carlos Andrada; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro
Elmo Braz, Conselheira Adriene Andrade e Conselheiro Sebastio Helvecio, que aprovaram, por
unanimidade, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz.
225

Aplicao do instituto da prescrio

em processos sujeitos jurisdio
do Tribunal de Contas*1
CONVNIO N. 159.896 e outros
EMENTA: Convnios e termos aditivos Exames de legalidade Processos

autuados no TCEMG h cerca de 10 anos Inexistncia de citao vlida
ou prtica de qualquer outro ato interruptivo da prescrio Observncia
dos princpios da ampla defesa, da segurana jurdica, da razovel durao
do processo, da eficincia e da economicidade Prevalncia do princpio
da segurana jurdica sobre o da legalidade estrita Atendimento aos
fins de justia, paz social e bem comum Vedao eternizao do
direito de punir Prescritibilidade das pretenses punitivas e corretivas
do Tribunal Extino dos processos com resoluo de mrito.
ASSCOM TCEMG
[...] no restam dvidas de que a inviabilidade de se efetuar

agora procedimentos de auditoria, em razo do protrair dos
anos, no quer indicar o mero e simples arquivamento dos
fatos constantes dos autos, a torn-lo insindicvel, uma vez
que a prescrio alcana to somente as pretenses punitiva
e corretiva, no havendo razo portanto para confundir
a impossibilidade de expedir determinaes (pretenso
corretiva) ou de aplicar sanes (pretenso punitiva) com
ressarcimento ao errio (pretenso reparatria).
RELATOR: AUDITOR LICURGO MOURO
RELATRIO
Versam os presentes autos sobre convnios, contratos, termos aditivos e instrumentos
congneres autuados neste Tribunal h cerca de 10 anos, cujos exames de legalidade so
objeto da anlise desta Corte.
No obstante o lapso temporal transcorrido, ao compulsar os autos no se verifica a existncia
de citao vlida dos interessados.
*
226
Entendimento no pacfico no Tribunal de Contas. Nesse sentido, ver deciso a fls. 149.
O Ministrio Pblico de Contas procedeu elaborao de pareceres circunstanciados,

constantes dos autos.
Os autos em epgrafe tiveram sua tramitao sobrestada em 17/07/09, em razo do Incidente
de Uniformizao de Jurisprudncia n. 796.548, suscitado por este relator na sesso da Primeira
Cmara do dia 11/12/08, tendo sido apreciada a matria em 10/03/10.
o relatrio, em sntese, ressaltando-se que a proposta de voto original consta nos autos do
primeiro processo relacionado.
FUNDAMENTAO
O universo jurdico deve refletir as influncias do decurso do tempo e no somente o
cotidiano da sociedade. Nesse vis, o Direito, enquanto cincia social aplicada, no pode
ser diferente, haja vista que se a sociedade se transforma, por consequncia, a cincia deve
Pareceres e decises
trilhar a mudana, sob pena de tornar-se esttica, obsoleta, arcaica e, assim, o Direito no
poder alcanar o seu propsito de atender o interesse pblico que visa estabilidade e
confiana no ordenamento jurdico.
Ressalte-se que, no Estado de Direito, o ordenamento jurdico-positivo arrima-se em dois
axiomas principais: a justia e a segurana. nesse contexto que impende breve digresso
acerca do princpio da segurana jurdica e do instituto da prescrio fenmeno que se verifica
pelo transcurso temporal, caracterizado pelos fatores operantes da inrcia e do tempo , visto
que os Tribunais de Contas necessitam harmonizar a segurana jurdica ao interesse pblico, no
exerccio de seu mister constitucional.
1 Da segurana jurdica
cedio que um dos princpios norteadores da Administrao Pblica o princpio da
segurana jurdica, resguardado em nossa Constituio Federal de 1988 e textualmente
enumerado no caput do art. 2 da Lei Federal n. 9.784/99. Sua aplicao funo de controle
exercida pelo Poder Legislativo, com o auxlio das Cortes de Contas, dar-se- quando restar
inoportuna a atuao do controle, tendente a desconstituir atos que se consolidaram com o
protrair dos anos.
No se pode olvidar que a preservao do interesse pblico poder implicar o reconhecimento
de que os atos administrativos tenham seus efeitos jurdicos preservados, quando a atuao
dos rgos de controle no se der de modo tempestivo, situao na qual colidem os
princpios da legalidade a autorizar o exerccio do controle a qualquer tempo e o da
segurana jurdica, a reclamar a estabilizao das relaes constitudas. Nesse sentido,
o magistrio do jurisconsulto Juarez Freitas,1 in verbis:
No atinente ao princpio da segurana jurdica, dimanante da ideia de Estado
Democrtico, significa que a Administrao Pblica deve zelar pela estabilidade e
pela ordem nas relaes jurdicas como condio para que se cumpram as finalidades
do ordenamento. A estabilidade far, por exemplo, que, em certos e excepcionais
1
FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 62-75.
227

casos, a Administrao tenha dever de convalidar atos irregulares na origem.

que sem estabilidade no h justia, nem paz, tampouco respeito s decises
administrativas.
[...] Como se v, o princpio da confiana do administrado na Administrao Pblica e
vice-versa deve ocupar, sob vrios matizes, lugar de destaque em qualquer classificao
dos princpios fundamentais do Estado Democrtico de Direito brasileiro, precisando
operar como um dos norteadores supremos do controle das relaes de administrao,
inclusive e especialmente para bem solver o problema da imprescritibilidade e da
eventualssima no decretao de nulidade dos atos administrativos, assim como, numa
evidente correlao temtica, para fixar limites cogncia anulatria de atos maculados
por vcios originrios (grifos nossos).
consabido que, num sistema de normas constitudo por regras e princpios constitucionais em
constante e necessria transformao que refletem uma sociedade dinmica e heterognea,
inevitveis so os conflitos entre as espcies normativas, o que reclama a adoo de critrios
capazes de resolv-los e salvaguardar a unidade e a coerncia do ordenamento jurdico. A
propsito do tema, do esclio de Paulo Bonavides2 a seguinte lio, com base nos estudos do
constitucionalista alemo Robert Alexy:
A distino entre regras e princpios desponta com mais nitidez, no dizer de Alexy, ao
redor da coliso de princpios e do conflito de regras. Comum a colises e conflitos que
duas normas, cada qual aplicada de per si, conduzem a resultados entre si incompatveis,
a saber, a dois juzos concretos e contraditrios de dever-ser jurdico. Distinguem-se,
por conseguinte, no modo de soluo do conflito. Afirma Alexy: Um conflito entre regras
somente pode ser resolvido se uma clusula de exceo, que remova o conflito, for
introduzida numa regra ou pelo menos se uma das regras for declarada nula (ungltig).
Juridicamente, segundo ele, uma norma vale ou no vale, e quando vale, e aplicvel a
um caso, isto significa que suas consequncias jurdicas tambm valem.
Com a coliso de princpios, tudo se passa de modo inteiramente distinto, conforme
adverte Alexy. A coliso ocorre, por exemplo, se algo vedado por um princpio, mas
permitido por outro, hiptese em que um dos princpios deve recuar. Isso, porm, no
significa que o princpio do qual se abdica seja declarado nulo, nem que uma clusula de
exceo nele se introduza.
Antes, quer dizer elucida Alexy que, em determinadas circunstncias, um
princpio cede ao outro ou que, em situaes distintas, a questo de prevalncia se
pode resolver de forma contrria. Com isso afirma Alexy, cujos conceitos estamos
literalmente reproduzindo se quer dizer que os princpios tm um peso diferente
nos casos concretos, e que o princpio de maior peso o que prepondera (grifos
nossos).
No mesmo diapaso, Emerson Garcia,3 estudioso do tema, assim pondera sobre a teoria do
constitucionalista norte-americano Ronald Dworkin:
Os princpios possuem uma dimenso de peso (dimension of weight), referencial de anlise
que contribuir para a soluo de colises, permitindo a identificao daquele que ir
preponderar. Assim, verificando-se que vrios princpios incidem sobre determinada
situao concreta, dever o responsvel pela soluo do conflito valorar o peso relativo
de cada um deles, identificando os princpios cuja utilizao, total ou parcial, ser
2
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 279-280.
GARCIA, Emerson. Conflito entre normas constitucionais: esboo de uma teoria geral. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 183.
228
admitida ou afastada: os princpios se assemelham a vetores, expressando foras

que exigem seja calculada uma resultante. O princpio preterido preserva a sua fora
normativa, mas deixa de incidir na situao concreta, o que permite afirmar que a
soluo da coliso atua como incidente da aplicao da norma (grifos nossos).
E prossegue o Mestre Emerson Garcia,4 agora pautado na lio de Robert Alexy:

[...] Acresce o jurista alemo que os princpios coexistem e convivem harmonicamente,
permitindo que, em caso de coliso, um deles seja preponderantemente aplicado ao
caso concreto, a partir da identificao do seu peso e da ponderao com outros
princpios, conforme as circunstncias em que esteja envolto.
[...] Nas palavras de Alexy, princpios e ponderaes so dois lados do mesmo objeto.
Um do tipo terico-normativo, o outro, metodolgico. Quem efetua ponderaes
no direito pressupe que as normas, entre as quais ponderado, tm a estrutura de
princpios e quem classifica normas como princpios deve chegar a ponderaes. A
discusso sobre a teoria dos princpios , com isso, essencialmente, uma discusso sobre
ponderao. (ALEXY, Robert. Coliso de direitos fundamentais e realizao de direitos
Pareceres e decises
fundamentais no Estado de Direito Democrtico. Revista de Direito Administrativo, Rio

de Janeiro, n. 217, p. 75, jul./set. 1999) (grifos nossos).
A respeito da coliso de princpios, assim assentou o egrgio Tribunal de Justia do Estado

de Minas Gerais, em voto lapidar da Desembargadora Relatora Maria Elza, no Processo n.
1.0024.06.073260-9, do qual se extraem os seguintes excertos, verbis:
Certo que vivemos em uma fase histrica do Direito em que resta patente a
ascenso dos princpios, estando eles dotados de alta carga axiolgica e dimenso
tica, aos quais os intrpretes tm atribudo ampla eficcia jurdica e aplicabilidade
direta e imediata. E ao contrrio das regras, que normalmente expressam relatos
objetivos, descritivos de determinadas condutas e aplicveis a um conjunto delimitado
de situaes, os princpios expressam valores a serem preservados ou fins pblicos a
serem realizados, sem especificar, portanto, a conduta a ser seguida.
o que leciona o eminente constitucionalista Lus Roberto Barroso ao analisar o papel do
intrprete do direito diante de tal quadro em que vige o alto grau de aplicabilidade dos
princpios, no qual se mostra inaplicvel o mtodo tradicional de aplicao do Direito
pelo qual se realiza uma subsuno do fato norma e pronuncia-se a concluso. [...]
em uma ordem democrtica, princpios frequentemente entram em tenso dialtica,
apontando direes diversas. Por essa razo, sua aplicao dever se dar mediante
ponderao: o intrprete ir aferir o peso de cada um, vista das circunstncias,
fazendo concesses recprocas. Sua aplicao, portanto, no ser no esquema tudo
ou nada, mas graduada vista das circunstncias representadas por outras normas
ou por situaes de fato (Temas de direito constitucional. Tomo III. So Paulo: Renovar,
2005, p. 81-83).
[...] Em razo do princpio da unidade da Constituio, inexistindo hierarquia entre
os diversos princpios constitucionais, o intrprete, ao se deparar em um caso
concreto com a existncia de dois ou mais direitos fundamentais que, se aplicados de
maneira ampla e integral, mostram-se contrrios soluo da demanda, deve lanar
mo do mtodo da ponderao de interesses, de modo a aplicar aquele princpio
preservando o mximo de cada um dos valores em conflito, realizando um juzo
apto a tornar prevalente aquele que importe a menor leso ao outro, sem, contudo,
4
GARCIA, op. cit., p. 187.
229

extirp-lo ou esvazi-lo em seu sentido (grifos nossos).
Assim, tem-se que na resoluo da coliso entre princpios constitucionais devem ser
consideradas as circunstncias que cercam o caso concreto para que, pesados os aspectos
especficos da situao, prepondere o preceito mais adequado. A tenso se resolve mediante
uma ponderao de interesses opostos, determinando qual destes interesses, abstratamente,
possui maior peso no caso concreto.
Modernamente, no h que se entender que a atividade de controle possa exceder a limites
protetivos do cidado, entre eles o da segurana jurdica. Nesse sentido a lio de Jlio
Csar Costa Silveira,5 membro do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, em sua tese de
doutorado, verbis:
Caracterizado, fundamentalmente, por um dogmatismo associado de forma irrestrita ao
princpio da legalidade estrita, o princpio da segurana jurdica, embora sempre tenha
sido vocacionado proteo dos interesses que estejam em total adequao aos textos
legais, acabou por retratar uma certa distonia entre a sua essncia protetiva e a regra
jurdica formalmente produzida pelo Estado. Circunstncias oriundas de comportamentos
reconhecidos como lastreados, principalmente, pela boa-f dos administrados, aos
quais, por decorrncia de tal constatao, passaram a exigir uma proteo mnima da
confiana decorrente de tal postura subjetivamente alicerada, acabaram por forar e
exigir a garantia de uma maior estabilidade para as situaes jurdicas, mesmo aquelas
que na sua origem pudesse apresentar algum vcio por decorrncia de ilegalidade. Em
razo dessa nova viso, a prpria idia de Estado de Direito passou por mutaes
marcadas por uma maior flexibilizao de suas estruturas normativas, diminuindo, sob
certa tica, a fora, at ento irresistvel, atribuda ao princpio da legalidade estrita.
Nesse passo, portanto, assumiram, ambos os princpios, a condio de subprincpios, de
molde a, por fora dessa nova concepo, passarem a integrar o conceito de Estado, no
mais limitado pela submisso inafastvel ao direito positivo, mas com a maleabilidade
assegurada por um novo modelo de ordenao poltico-social, qual seja a do Estado
Democrtico de Direito (grifos nossos).
Discorrendo acerca do tema, cita o representante do Parquet gacho que a quebra do paradigma
interpretativo ento vigente mereceu a ateno de juristas de escol, entre eles Almiro do Couto
e Silva.6 Para Jlio Csar Costa Silveira,7 citando Mauro Roberto Gomes de Mattos, verbis:
O acolhimento do princpio da segurana jurdica, nos termos dessa nova viso, possibilitou,
mormente pela fora integradora da democracia como fator de busca permanente da
equalizao e uniformizao das diferenas, que se utilizasse tal princpio como forma de
instrumento de obstaculizao da atividade da Administrao Pblica, em especfico nas
circunstncias em que a sua inao a caracterizava por um perodo dilargado de tempo,
desde que inocorrendo qualquer conduta informada por m-f dos administrados
interessados, ou eventualmente beneficiados por tal inao administrativa. Transpondo
tais princpios para a esfera das relaes disciplinadas pelo: [...] direito pblico, a
prescrio funciona tambm como fator de estabilidade na relao dos administrados
230
SILVEIRA, Jlio Csar Costa. Da prescrio administrativa e o princpio da segurana jurdica: significado e sentido. 2005. 412 f.
Tese (Doutorado em Direito) Setor de Cincias Jurdicas, Universidade Federal do Paran, Curitiba, 2005. f. 134-135.
COUTO E SILVA, Almiro do. Prescrio quinquenria da pretenso anulatria da administrao pblica com relao a seus atos
administrativos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 204, p. 24, abr./jun. 1996.
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Da prescrio intercorrente no processo administrativo disciplinar. Selees Jurdicas, So
Paulo: COAD, p. 58, mar. 2002 apud SILVEIRA, op. cit., p. 135-136.
com a Administrao Pblica e vice-versa (grifos nossos).
2 Da prescrio incidente no mbito do Tribunal de Contas

Na busca pelo estabelecimento do prazo de prescrio aplicvel aos processos sujeitos s
Cortes de Contas, visando harmonizao da segurana jurdica com o interesse pblico,
faz-se necessrio anotar as principais caractersticas do instituto da prescrio. Esse surgiu
no ordenamento a fim de trazer segurana s relaes jurdicas que poderiam ser atingidas,
em razo da indeterminao de prazo para a propositura das respectivas aes assecuratrias
de direitos. Na vetusta lio do jurista alagoano Pontes de Miranda:8
Os prazos prescricionais servem paz social e segurana jurdica. No destroem o
direito, que ; no cancelam, no apagam as pretenses; apenas, encobrindo a eficcia
da pretenso, atendem convenincia de que no perdure por demasiado tempo a
exigibilidade ou a acionabilidade.
A prescrio , em sntese, a extino da pretenso, em razo da inrcia do seu titular, pelo

decurso de determinado lapso temporal. O que se extingue a ao e no propriamente o
direito, ficando este inclume. Sobre o tema, cumpre colacionar a lio de San Tiago Dantas,
citado por Marques:9
Pareceres e decises
Esta influncia do tempo, consumido o direito pela inrcia do titular, serve a uma das
finalidades supremas da ordem jurdica, que estabelecer a segurana das relaes
sociais. Como passou muito tempo sem modificar-se o atual estado das coisas, no
justo que se continue a expor as pessoas insegurana que o direito de reclamar
mantm sobre todos, como uma espada de Dmocles. A prescrio assegura que, daqui
em diante, o inseguro seguro; quem podia reclamar no mais pode. De modo que o
instituto da prescrio tem suas razes numa das razes de ser da ordem jurdica:
estabelecer a segurana nas relaes sociais fazer que o homem possa saber com
que conta e com o que no conta (grifos nossos).
Ao tratar do assunto, assevera o jurista pernambucano Anbal Bruno:10

O tempo que passa, contnuo, vai alterando os fatos e com estes, as relaes jurdicas
que neles se apiam. E o direito, com o seu senso realista, no pode deixar de atender
a essa natural transmutao de coisas [...]. Alm disso, o fato cometido foi-se
perdendo no passado, apagando-se os seus sinais fsicos e as suas circunstncias na
memria dos homens; escasseiam-se e tomam-se incertas as provas materiais e os
testemunhos e assim crescem os riscos de que o juzo que se venha a emitir sobre
ele se extravie, com grave perigo para a segurana do direito. Umas e outras razes
fazem da prescrio um fato de reconhecimento jurdico legtimo e necessrio. Em
todo caso, um fato que um motivo de interesse pblico justifica (grifos nossos).
Alis, nunca por demais salientar, que a prescrio alcana at mesmo as aes penais nos
crimes dolosos contra a vida. Nesse sentido, os comentrios do eminente Juiz Federal Daniel
Machado da Rocha,11 verbis:
8
MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Tratado de direito privado: parte geral. Tomo VI. 4. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1974, p. 101.
Dantas, San Tiago apud MARQUES, Raphael Peixoto de Paula. O instituto da prescrio no Direito administrativo. Revista do
Tribunal de Contas da Unio, p. 54-55, jan./mar. 2003.
10
BRUNO, Anbal apud CORDEIRO, Renato Sobrosa. Prescrio administrativa. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n.
207, p. 105-120, jan./mar. 1997.
11
ROCHA, Daniel Machado da. O princpio da segurana jurdica e a decadncia do direito de reviso do ato de concesso de
benefcio previdencirio. Revista da AJUFERGS, Rio Grande do Sul, v. 03, p. 160, 2006. Disponvel em: <http://www.ajufergs.
org.br/revistas/rev03/06_daniel_machado_da_rocha.pdf>. Acesso em: 28 nov. 2008.
231

Se at no Direito Penal, que tutela os bens jurdicos mais caros ao corpo social, os
efeitos do tempo tambm fulminam a pretenso estatal de punir os delitos mais graves,
qual a justificativa para perpetuar o direito de a administrao pblica desconstituir
os seus atos? De fato, quando a ordem jurdica pretende no prescrever algum direito, o
diz de maneira expressa (CF, arts. 5, XLII; 182, 3 e 191, pargrafo nico). Quer dizer,
a prescritibilidade a regra, e a imprescritibilidade, a exceo (grifos nossos).
No mesmo diapaso esto os comentrios de Rita Tourinho,12 Promotora de Justia do Estado

da Bahia, verbis:
Como vimos, os prazos prescricionais esto a servio da paz social e da segurana jurdica,
valores primordiais coletividade, que no podem ser suplantados por interesses de
cunho patrimonial, mesmo que este pertena ao Estado. Observe-se que a preocupao
com tais valores tamanha em nosso ordenamento jurdico que at o crime de
homicdio, que atenta contra a vida bem maior, passvel de proteo prescreve
em 20 anos (grifos nossos).
Infere-se desse modo que no Direito Administrativo no diferente, pois a prescrio se inscreve
como princpio informador de todo o ordenamento jurdico, no se admitindo incertezas nas
relaes reguladas pelo direito. Na lio de Renato Sobrosa Cordeiro: regra geral de ordem
pblica, que se inscreve nos estatutos civis, comerciais e penais, submetendo-se as relaes
jurdico-administrativas a tal postulado.13
Nesse sentido, a prescrio servir como convalidadora de atos administrativos, entre eles
os bilaterais, tais como, os contratos, convnios e seus congneres. Veja-se a lio de Jlio
Csar Costa Silveira,14 verbis:
As peculiariedades que tornam o Direito Administrativo um territrio marcado por contornos
extremamente especficos, exige que a atividade de convalidao reste balizada por
critrios de natureza pblica. Entretanto, no que se refere ao fenmeno prescricional, no
h obstculo algum que se lhe reconhea, na hiptese de que o ato administrativo no reste
convalidado, resulte sanado por fora do evento prescricional. Isto porque a estabilidade
e a ordem das relaes jurdicas caracterizam-se como um objetivo fundamental a ser
observado pela Administrao Pblica. Neste escopo a prescrio administrativa vir a
estatuir a indispensvel segurana jurdica. [...] Desse modo, conforme o at aqui realado,
no caso dos atos nulos, a prescrio administrativa assume, alm da condio de fenmeno
extintivo do poder de autotutela peculiar Administrao Pblica, a feio de fora sanatria
dos eventuais vcios portados pelo ato administrativo. Neste sentido, Diogo de Figueiredo
Moreira Neto15 explicita que: A prescrio produz, assim, uma sorte de sanatria indireta
ou no voluntria, como preferimos classific-la [...], considerando interna, aquela que
se d no mbito da Administrao, impedindo-a de rever seus prprios atos, seja ex-officio
seja sob provocao, e, externa, aquela que impede o Judicirio de operar a correo da
violao de direitos subjetivos acaso ocorrida. Como se v, em ambos os casos produzem-se
efeitos sanatrios, ainda que os atos inquinados como tal permaneam.
Desse modo, resta inexorvel reconhecer-se que a prescrio administrativa exerce,
232
12
TOURINHO, Rita. A prescrio e a lei de improbidade administrativa. Revista Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, n. 12,
out./dez. 2007. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 28 nov. 2008.
13
CORDEIRO, op. cit., p. 105-120.
14
SILVEIRA, op. cit., p. 252-254.
15
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. 11. ed.
Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 156 apud SILVEIRA, op. cit., p. 252-254.
entre outros de seus efeitos, a fora de evento convalidador dos vcios eventualmente
portados pelos atos administrativos, ante a imobilidade da Administrao Pblica no
exerccio de seu poder de autotutela. D-se tal circunstncia em razo de diversas
diretrizes que, hodiernamente, o Direito Administrativo v-se submetido, conforme acima
explicitado. O primeiro de tais paradigmas a relativizao do princpio da legalidade.
O segundo diz respeito ao acatamento do princpio da boa-f dos administrados e dos
servidores, os quais acreditam na legitimidade e na legalidade dos atos administrativos,
alm da presuno que lhes inerente e integrante. Por fim, o terceiro referencial
est diretamente associado ao princpio da segurana social, no fito de que a ordem,
a estabilidade e a certeza das relaes jurdicas nas quais intervm a Administrao
Pblica, no restem marcadas pela desconfiana e pela insegurana, gerando-se, de tal
circunstncia, forte instabilidade social, o que se mostra totalmente inadequado ao Estado
Democrtico de Direito (grifos nossos).
Na espcie, conforme dito, deveria esta Corte em observncia ao princpio da legalidade

estrita que impe ao Tribunal de Contas o exerccio de seu mister fiscalizatrio determinar
Pareceres e decises
as medidas corretivas e/ou punitivas, embora extemporneas e pouco efetivas em razo do

protrair dos anos. Entretanto, a nosso ver, impe-se a incidncia do princpio da segurana
jurdica, consubstanciado na utilizao do instituto da prescrio, aplicvel analogicamente
aos processos sujeitos jurisdio das Cortes de Contas, de acordo com o permissivo inserto na
Constituio Mineira, 7 do art. 76, mediante a Emenda Constituio n. 78, de 05/10/2007,
reproduzido no art. 118 da Lei Complementar Estadual n. 102, de 17/01/2008.
A utilizao de um instituto de Direito Civil em processos de controle, regidos por normas de
Direito Administrativo, evidencia a necessidade de integrao do direito, uma vez que, na lio
de Limonge Frana,16 citando Francesco Ferrara, analogia , verbis:
[...] raciocnio que, partindo da soluo prevista em lei para certo objeto, conclui pela
validade da mesma soluo para outro objeto semelhante no previsto. O mesmo processo,
diga-se de passagem, pode ser adotado com relao ao costume, jurisprudncia etc.
[...] Noutras palavras, diz Ferrara que ela a aplicao de um princpio jurdico que a
lei estabelece, para um certo fato, a um outro fato no regulado, mas juridicamente
semelhante ao primeiro (grifos nossos).
Nos casos em apreo, h que se admitir a prescritibilidade das pretenses punitiva e corretiva
desta Corte, pois alm de se tratar de processos despidos de qualquer elemento probatrio,
mesmo aps o transcurso de cerca de 10 anos de suas autuaes, estar-se-ia admitindo a
eternizao do direito de punir, o que vedado pelo disposto no art. 5, XLVII, alnea b, da
Constituio da Repblica.
Veja-se que o mister de fiscalizar verdadeiro poder-dever um direito exercido pelos
Tribunais de Contas em defesa do errio e da prpria sociedade. Desse direito emanam,
vrias pretenses, quais sejam: a de agir, expedindo determinaes positivas e negativas
(pretenso corretiva); a de punir ilcitos no mbito de sua competncia (pretenso
punitiva); e a de apurar danos ao errio (pretenso reparatria).
Sobreleva notar que atualmente at mesmo a slida construo da imprescritibilidade das
16
FERRARA, Francesco. Trattato di diritto civile italiano. Roma, 1921, v. I, p. 227, apud FRANA, R. Limongi. Hermenutica
jurdica. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 41-43.
233

aes reparatrias de dano ao errio vem sendo discutida no meio acadmico, embora
entendamos no se confundir a reparao do dano com a aplicao de pena pecuniria.
A propsito, a lio do Procurador do Estado de Minas Gerais e Professor da Faculdade de
Direito da UFMG, rico Andrade,17 verbis:
O art. 37, 5, da Constituio Federal parece, de forma indireta, declarar que a ao
de ressarcimento de danos ao errio seria imprescritvel. Todavia, esse entendimento
mostra-se insustentvel perante o prprio ordenamento jurdico vigente, pois a
Constituio Federal estabelece, como direito e garantia fundamental, a vedao de
penas perptuas art. 5, XLVII, b. Ora, no caso, a se entender imprescritvel o
ressarcimento, estar-se-ia criando a possibilidade, eterna, de se demandar, v.g., um
tataraneto de um administrador mprobo [...] Criada estaria, assim, em antinomia
com a prpria Constituio, uma pena perptua. [...] Tanto certa a prevalncia
do direito fundamental de vedao de penas perptuas sobre a norma do art. 37,
5, CF, que o art. 23, I, da Lei n. 8.429/92, prev a prescrio quinquenal para a
aplicao de suas sanes entre as quais se situa, obviamente, o perdimento de
bens ou imposio de indenizar o errio (grifos nossos).
Alis, no se pode olvidar que a imprescritibilidade das pretenses em defesa dos direitos
por parte do Estado , h muito, alvo de crticas dos mais autorizados juristas brasileiros,
entre eles as do incomparvel Mestre cearense Clvis Bevilqua,18 em seus comentrios ao
Cdigo Civil ento vigente, verbis:
Manteve o Cdigo Civil o privilgio da Unio, quanto prescrio quinquenria de suas
dvidas passivas, e concedeu-a, tambm aos Estados e Municpios, que no gozavam
desse benefcio. A razo no justifica semelhante privilgio e, muito menos, a
imprescritibilidade das dvidas ativas, que vemos resultar dos termos do art. 66, III,
combinados com o art. 67 (grifos nossos).
Feita tal digresso e retornando ao ponto nodal, in casu, impe-se a prevalncia do

princpio da segurana jurdica sobre o da legalidade estrita, com a aplicao de um de
seus institutos assecuratrios que a prescrio, notadamente depois de considervel
lapso temporal. Nesse sentido, mais uma vez, a lio de Jlio Csar Costa Silveira,19 ao
citar Almiro do Couto e Silva:
A recepo de princpios, a ttulo de diretrizes, com fora de orientao ao agir
do administrador pblico, permitiu que se visualizassem tais circunstncias sob o
prisma da passagem do tempo. Tanto assim que, na viso de Almiro Couto e Silva:
[...] os atos invlidos praticados pela Administrao Pblica, quando permanecem por
largo tempo, com a tolerncia do Poder Pblico, dando causa a situaes perfeitamente
consolidadas, beneficiando particulares que esto de boa-f, convalidam, convalescem
ou sanam. [...] importante que se deixe bem claro, entretanto, que o dever (e no o
poder) de anular os atos administrativos invlidos s existe, quando no confronto entre
o princpio da legalidade e o da segurana jurdica o interesse pblico recomende que
aquele seja aplicado e este no. Todavia, se a hiptese inversa verificar-se, isto , se
o interesse pblico maior for de que o princpio aplicvel o da segurana jurdica
17
ANDRADE, rico. O controle judicial da responsabilidade fiscal: ao civil pblica de improbidade. Revista Jurisprudncia Mineira,
Belo Horizonte: Ejef/TJMG, v. 165, p. 49, jul./set. 2003.
18
BEVILQUA, Clvis. Cdigo civil dos Estados Unidos do Brasil comentado. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1956, p. 379.
19
234
COUTO E SILVA apud SILVEIRA, op. cit., p. 248-250.
e no o da legalidade da Administrao Pblica, ento a autoridade competente

ter o dever (e no o poder) de no anular, porque se deu a sanatria do invlido,
pela conjuno da boa-f dos interessados com a tolerncia da Administrao e com
razovel lapso de tempo transcorrido.
Ora, a partir de tal compreenso, em aceitando-a, o que nos parece, no mnimo, razovel,
nada obstaria que se possa admitir que, muito mais do que a mera convalidao do ato
administrativo viciado por fora do decurso do tempo, o acatamento da possibilidade do
reconhecimento da prescrio administrativa exsurge como fator com consequncia
ftica idntica, no sentido de impedir que tais atos possam vir a ser revogados ou
anulados por parte da Administrao Pblica.
Importa destacar que o que aqui se busca evidenciar diz respeito prescrio
administrativa, ou seja, fator impeditivo do exerccio do poder-dever de anular o
ato nulo a ser reconhecido pela prpria Administrao Pblica.
Tal compreenso, alis, no se mostraria esdrxula e totalmente dissonante no espao
da regulao jurdica, na medida em que tal reconhecimento fator indiscutvel na
esfera regulada pelo direito privado, no se criando, ante tal compreenso, nenhuma
circunstncia que possa ser tida como absurda, face aos parmetros do ordenamento
jurdico ptrio.
Pareceres e decises
Ora, reconhecida a possibilidade de convalidao, enquanto ato jurdico de maior

abrangncia, em caso de inexistncia de um tempo legalmente determinado para tal
atuao, possibilitado tambm estar o reconhecimento da prescrio administrativa,
na medida em que tal efeito extintivo tambm pode restar compreendido como
evento que, em razo de seus particulares efeitos, acabaria por produzir efeito de
natureza sanatria (grifos nossos).
Conforme dito alhures, verificando-se tratar-se de assuntos sujeitos ao controle externo

autuados h muitos anos, sendo certo ainda que no foi realizada a citao vlida dos
responsveis ou interessados, bem como no foi praticado qualquer outro ato com vistas
instruo processual, impe-se a aplicao do instituto da prescrio s pretenses punitiva
e corretiva das Cortes de Contas, apurando-se responsabilidades de quem lhe deu causa.
Ainda, considerando todo o exposto, ao cumprir o seu mister, no seria razovel que o
Tribunal de Contas, a fim de alcanar a efetividade no controle externo da gesto pblica,
promovesse a citao das partes interessadas ou a realizao de diligncia para a juntada
de documentos, objetivando o saneamento destes autos, haja vista a ineficcia, por
extempornea, a nosso ver, dessas medidas.
H de se registrar, por fim, que aps o transcurso de vrios anos, alm da ineficcia de uma
anlise puramente formal, torna-se difcil e onerosa, seno impossvel, a apresentao de
defesa ou documentos que em tese formariam o arcabouo de provas, no s por parte do
jurisdicionado, mas tambm para a formao do convencimento de eventuais falhas pelo
prprio Tribunal de Contas.
2.1 Do prazo prescricional

A Constituio da Repblica de 1988 adotou a prescritibilidade como regra e a fez no captulo
denominado Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, explicitando as excees, quais
sejam: os crimes consistentes na prtica do racismo e na ao de grupos armados contra a ordem
235

constitucional e o Estado Democrtico (art. 5, incisos XLII e XLIV) e as aes de ressarcimento por
prejuzos causados ao errio, em seu art. 37, 5.
Destarte, se somente tais crimes e tais aes so imprescritveis, h que se admitir a
prescrio das pretenses punitiva e corretiva exercidas pelo Estado contra o responsvel
pela prtica dos demais ilcitos observada a legislao de regncia.
Entretanto, a fixao de um prazo prescricional ante o silncio legislativo, notadamente no
que toca ao exerccio da funo de controle, ponto de intenso debate doutrinrio. Nesse
sentido, adverte-nos Jlio Csar Costa Silveira,20 verbis:
Questo controvertida, entre tantas outras que gravitam em torno do instituto da prescrio
administrativa, diz respeito ao silncio do legislador em relao ao prazo prescricional.
[...] A postura de buscar apoio no sistema legislado, a partir de um caso de regulao
particular, para o efeito de situar um prazo que possa ser generalizado, de modo que, nos
casos de omisso de manifestao legislativa, tenha-se um parmetro a ser universalizado,
esbarra na circunstncia de que, alm do fato de que muitas leis, na esfera de regulao
administrativa, estatuem lapsos temporais diversos, a escolha de um s critrio mostra-se
extremamente problemtico, ante a razo de que, de imediato, o primeiro gesto a ser
praticado diz respeito necessria demonstrao da legitimidade da escolha procedida.
Tanto assim que a prpria escolha, tradicionalmente procedida, qual seja em relao
aos prazos estatudos pelo Direito Civil, padece da mesma ilegitimidade, dado que
a escolha de tal critrio no espelha ou indica a sua origem a partir de critrio que
possa ser havido, no mbito do direito pblico, como um critrio inquestionavelmente
adequado.
[...] Ante tais perspectivas, no resulta invivel, portanto, deixar-se de envidar um
esforo preliminar para a identificao de um prazo a ser universalizado. Poderamos,
por exemplo, partir de um critrio inicial apoiado em diplomas legais, no mbito da
regulao administrativa, nos quais tal lapso resta fixado entre dois e cinco anos. Para
tanto se usaria, como referncia, as Leis: n. 8.429, de 02 de junho de 1992; n. 8.112,
de 11 de dezembro de 1990; e n. 4.717, de 29 de junho de 1965, as quais, devem, por
bvio, serem compreendidas a partir do estabelecido pelo art. 37, 5, da Constituio
Federal. Como consequncia deste primeiro movimento de inteleco, de imediato
exsurgem duas variveis de identificao de tal concepo, quais sejam: a de que
inexiste prescrio na esfera administrativa, salvo com expressa previso legal; e que
tais prazos serviriam como uma forma de identificao daquilo que se convencionou
designar como sendo o esprito do legislador.
Percebe-se desde logo que a simples utilizao de um ou mais diplomas legais para o
efeito de assumirem, a ttulo de referncia, a funo de identificao de um prazo a
ser universalizado, caracteriza tarefa que j se depara com embarao intransponvel,
na medida em que a prpria lei abstm-se de firmar, de modo claro, incontroverso e
pontual, um prazo fixo para as hipteses que ultrapassam o seu contedo normativo.
Ou seja, tais estatutos legais, de incio, manifestam, de forma incontroversa, os
limites e a temtica que visam obedecer e regular, respectivamente, no dando,
contudo, um passo alm de si prprios.
Ante tal perspectiva, construiu-se uma nova tentativa de soluo. Qual seja: ante a ausncia
de previso legal expressa a respeito do prazo para correo dos atos administrativos
ilegais, por parte da prpria Administrao Pblica, deslocaram-se os intentos para a
20
236
SILVEIRA, op. cit., p. 315-318.
construo de um critrio a partir dos paradigmas estatudos pelo estudo das nulidades
e anulabilidades, no mbito do Direito Administrativo, cuja caracterstica maior a de
ter-se sedimentado sob a influncia do Direito Civil (grifos nossos).
Embora no havendo ainda consenso acerca da matria, o Tribunal de Contas da Unio

com amparo no voto do Ministro Guilherme Palmeira, no Acrdo n. 1.263/2006 da 1
Cmara utilizou os seguintes critrios para anlise dos prazos prescricionais, em analogia
com as normas de Direito Privado, estatudas no Cdigo Civil Brasileiro, in verbis:
Com a entrada no universo jurdico do novo Cdigo Civil, a regra geral dos prazos
prescricionais, disciplinada pelo art. 205, passou a ser de 10 anos, prazo que vem sendo
observado pelo TCU em suas deliberaes. Neste sentido, vem a propsito reproduzir
parte do Acrdo n. 1.727/2003 1 Cmara da relatoria do nobre Ministro Augusto
Sherman Cavalcanti:
[...]
8. Entretanto, com a edio do novo Cdigo Civil (Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de
2002) e o incio de sua vigncia em 01/01/2003, os prazos prescricionais sofreram
sensvel alterao. A regra geral passou a ser o prazo de 10 (dez) anos, conforme dispe
seu art. 205: Art. 205. A prescrio ocorre em 10 (dez) anos, quando a lei no lhe haja
fixado prazo menor.
Pareceres e decises
9. Registre-se que o novo Cdigo no trouxe previso de prazo prescricional especfico

para a cobrana de dvidas ativas da Unio, dos Estados ou dos Municpios, o que,
ante a ausncia de outra legislao pertinente, nos leva aplicao da regra geral
para as dvidas ativas decorrentes de atos praticados aps 01/01/2003.
10. Com referncia aos prazos j em andamento quando da entrada em vigor do novo
Cdigo Civil, este estabeleceu em seu art. 2.028: Art. 2.028. Sero os da lei anterior
os prazos, quando reduzidos por este Cdigo, e se, na data de sua entrada em vigor, j
houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada.
11. Desta feita, entendo, salvo melhor juzo, que quando ocorrerem, simultaneamente,
as duas condies estabelecidas no artigo retromencionado quais sejam, reduo
do prazo prescricional pelo novo Cdigo Civil e transcurso, em 01/01/2003, de mais
da metade do tempo estabelecido na lei revogada continuaro correndo os prazos
na forma da legislao pretrita.
12. Deve-se enfrentar, ainda, nos casos em que os fatos ocorreram na vigncia do Cdigo Civil
de 1916, o tema atinente ao termo inicial para contagem do prazo prescricional previsto na
nova legislao. Duas teses se apresentam. A primeira, de que a contagem do prazo inicia-se
na data em que o direito foi violado (art. 189 do Cdigo Civil de 2002). A segunda, de que o
prazo inicia-se em 01/01/2003, data em que o novo Cdigo Civil entrou em vigor.
13. Entendo que a segunda tese a que melhor se harmoniza com o ordenamento jurdico.
Julgo que a regra de transio estabelecida no art. 2.028 do novo Cdigo Civil veio para
evitar ou atenuar efeitos drsticos nos prazos prescricionais em curso. A aplicao da
primeira tese, de forma contrria, promoveria grandes impactos nas relaes jurdicas j
constitudas. Em diversos casos, resultaria na perda imediata do direito de ao quando,
pela legislao anterior, ainda restaria mais da metade do prazo prescricional.
[...]
15. No mbito deste Tribunal, em sntese, entendo deva-se aplicar o prazo
prescricional de 10 (dez) anos, previsto no art. 205 do novo Cdigo Civil, quando
no houver, em 01/01/2003, o transcurso de mais da metade do prazo de 20 (vinte)
anos estabelecido na lei revogada.
237

Sendo caso de aplicao do prazo previsto no novo Cdigo Civil, sua contagem darse- por inteiro, a partir de 01/01/2003, data em que a referida norma entrou em
vigor. Ao contrrio, quando, em 01/01/2003, houver transcorrido mais da metade do
prazo de 20 anos, a prescrio continua a correr nos moldes do Cdigo Civil anterior
(grifos nossos).
Lado outro, insta salientar a advertncia de Celso Antnio Bandeira de Mello21 de que a
analogia com o Direito Civil, ante a omisso legislativa na fixao de prazo prescricional em
matria de Direito Administrativo, no se revela a mais correta, in verbis:
No h regra alguma fixando genericamente um prazo prescricional para as aes
judiciais do Poder Pblico em face do administrado. Em matria de crditos tributrios
o prazo de cinco anos, a teor do art. 174 do Cdigo Tributrio Nacional, o qual
tambm fixa, no art. 173, igual prazo para a decadncia do direito de constituir o
crdito tributrio. No passado (at a 11 edio deste curso) sustentvamos que, no
havendo especificao legal dos prazos de prescrio para as situaes tais ou quais,
deveriam ser decididos por analogia aos estabelecidos na lei civil, na conformidade
do princpio geral que dela decorre: prazos longos para atos nulos e mais curtos para
os anulveis. Reconsideramos tal posio. Remeditando sobre a matria, parece-nos
que o correto no a analogia com o Direito Civil, posto que, sendo as razes de
Direito Pblico, nem mesmo em tema de prescrio caberia buscar inspirao em tal
fonte. Antes dever-se-, pois, indagar do tratamento atribudo ao tema prescricional
ou decadencial em regras genricas de Direito Pblico.
[...] V-se, pois, que este prazo de cinco anos uma constante nas disposies gerais
estatudas em regras de Direito Pblico, quer quando reportadas ao prazo para o
administrado agir, quer quando reportadas ao prazo para a Administrao fulminar seus
prprios atos. Ademais, salvo disposio legal expressa, no haveria razo prestante
para distinguir entre Administrao e administrado no que concerne ao prazo ao cabo
do qual faleceria o direito de reciprocamente se proporem aes. Isto posto, estamos
em que, faltando regra especfica que disponha de modo diverso, ressalvada a hiptese
de comprovada m-f em uma, outra ou em ambas as partes da relao jurdica que
envolva atos ampliativos de direito dos administrados, o prazo para a Administrao
proceder judicialmente contra eles , como regra, de cinco anos, quer se trate de
atos nulos, que se trate de atos anulveis (grifos nossos).
To controverso o estabelecimento dos marcos para a aplicao do instituto da prescrio no

mbito dos Tribunais de Contas que tal questo est sendo discutida, na profundidade que
o caso requer, no Processo junto ao Tribunal de Contas da Unio n. TC 005.378/2000-2,
ainda pendente de julgamento at a presente data, haja vista o incidente de uniformizao
de jurisprudncia suscitado quando de sua discusso em plenrio.
Sem embargo da polmica acerca do prazo prescricional ser decenal (em analogia com as
normas de Direito Privado) ou quinquenal (em analogia com as demais normas de Direito
Pblico), temos que o entendimento adotado pelo Tribunal de Contas da Unio, sufragado
no acrdo colacionado, aponta-nos um novo paradigma, qual seja, o de assegurar, nos
processos de controle exercido pelo Tribunal de Contas, a aplicao dos princpios da
segurana jurdica, da economicidade consubstanciado na equao custo-benefcio , da
eficincia e da razoabilidade e, notadamente, o da celeridade, estampado no art. 5, inciso
21
238
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 930.
LXXVIII, da Constituio da Repblica de 1988, acrescentado pela EC n. 45, que dispe: a

todos no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e
os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
ADMINISTRATIVO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DANO AO ERRIO. RESSARCIMENTO.
IMPRESCRITIBILIDADE. MULTA. PRESCRIO QUINQUENAL. ART. 1 DA LEI N. 9.873/1999.
INAPLICABILIDADE.
1. A pretenso de ressarcimento por prejuzo causado ao errio imprescritvel. Por
decorrncia lgica, tampouco prescreve a Tomada de Contas Especial no que tange
identificao dos responsveis por danos causados ao errio e determinao do
ressarcimento do prejuzo apurado. Precedente do STF.
2. Diferente soluo se aplica ao prazo prescricional para a instaurao da Tomada de Contas
no que diz respeito aplicao da multa prevista nos arts. 57 e 58 da Lei n. 8.443/1992.
Em relao imposio da penalidade, incide, em regra, o prazo quinquenal.
3. Inaplicvel hiptese dos autos o disposto no art. 1 da Lei n. 9.873/1999, que estabelece
que, nos casos em que o fato objeto da ao punitiva da Administrao tambm constituir
crime, a prescrio reger-se- pelo prazo previsto na lei penal. Isso porque a instncia de
origem apenas consignou que as condutas imputadas ao gestor pblico no caracterizavam
crime, sendo impossvel depreender do acrdo recorrido a causa da aplicao da multa.
Dessa forma, invivel, em Recurso Especial, analisar as provas dos autos para verificar se
a causa da imputao da multa tambm constitui crime (Smula n. 7/STJ).
Pareceres e decises
4. Recursos Especiais parcialmente providos para afastar a prescrio relativamente ao

ressarcimento por danos causados ao errio.
Nos casos sub examinem, verifica-se que em todos os processos sob anlise operou-se a
prescrio suscitada, seja tomando por parmetro o critrio quinquenal publicista, seja
utilizando-se o prazo decenal do Cdigo Civil.
2.2 Da interrupo da prescrio

Assinalado o entendimento erigido, faz-se necessrio registrar que, em razo da ausncia
em nosso ordenamento jurdico de norma administrativa que trate das causas interruptivas
da prescrio, justifica-se a aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Civil, o que alis j
se encontra previsto em diversas leis orgnicas de Tribunais de Contas e sumulado pelo TCU,
a teor de sua Smula n. 103.
Com efeito, esse o entendimento do Tribunal de Contas da Unio, conforme excerto
do Acrdo n. 758/2005, Segunda Cmara, Processo n. 011.990/1999-6, relator Ministro
Ubiratan Aguiar, o qual transcrevemos ipsis litteris:
A nova redao do artigo que trata dos prazos prescricionais unificou as prescries pessoais
e reais em 10 (dez) anos. Assim, valendo-me dos jurdicos fundamentos de eminente
Ministro Adhemar Ghisi, acima transcritos, entendo que devam as dvidas ativas da Unio
reger-se pela prescrio decenria, observando-se a interrupo do prazo prescricional
com o aperfeioamento da relao processual no mbito deste Tribunal, ou seja, com
a citao vlida do responsvel, conforme preceitua o art. 219 do Cdigo de Processo
Civil, aplicado subsidiariamente aos processos desta Corte de Contas (grifos nossos).
Entretanto, verifica-se que em nenhum dos processos ora relacionados operou-se a interrupo
da prescrio suscitada, uma vez que no houve citao vlida dos interessados.
239

3 Da resoluo de mrito
De acordo com o art. 269, inciso IV, do Cdigo de Processo Civil, quando for pronunciada a
prescrio haver resoluo de mrito, a qual poder ser interrompida com a citao vlida
(art. 219 do respectivo diploma legal), conforme dito alhures.
Insta enfatizar novamente que a prescrio inviabiliza a eficcia de determinada pretenso,
em razo do seu no exerccio em determinado lapso temporal, conforme dispe o art. 189
do Cdigo Civil de 2002. Ainda, nos termos insertos no art. 193 do novel Cdigo, pode ser
reconhecida a qualquer tempo e grau de jurisdio, devendo ser pronunciada de ofcio,
conforme o comando disposto no art. 219, 4, do CPC.
Portanto, a deciso que acolhe a prescrio deciso de mrito que diz respeito impossibilidade
de obteno da eficcia jurdica pretendida. Assim, entendemos que com o decurso do tempo
escoa-se a prerrogativa do Tribunal de Contas de exercer as suas pretenses punitiva e
corretiva, decorrentes de sua atividade fiscalizatria verdadeiro poder-dever dirigidas
aos agentes pblicos envolvidos. ento deciso de mrito anloga quela que rejeita o
pedido do demandante, porquanto reconhece a impossibilidade de conced-lo, em razo de
um fato que inviabiliza a eficcia da pretenso (art. 269, inciso IV, do CPC).
4 Da imprescritibilidade da pretenso reparatria

Embora nos parea claro que o julgador ao conceber ser possvel a incidncia de prazo
prescricional nos processos afeitos ao Tribunal de Contas h que observar, inexoravelmente,
o disposto no art. 269, inciso IV, do CPC: Extingue-se o processo com julgamento de mrito:
[...] IV quando o juiz pronunciar a decadncia ou a prescrio;, no restam dvidas de
que a inviabilidade de se efetuar agora procedimentos de auditoria, em razo do protrair
dos anos, no quer indicar o mero e simples arquivamento dos fatos constantes dos autos,
a torn-lo insindicvel, uma vez que a prescrio alcana to somente as pretenses
punitiva e corretiva, no havendo razo portanto para confundir a impossibilidade de
expedir determinaes (pretenso corretiva) ou de aplicar sanes (pretenso punitiva) com
ressarcimento ao errio (pretenso reparatria).
Isso porque, dentro do prazo cominado legalmente, poder ser retomada a atuao do Tribunal
de Contas na apurao dos fatos, com fulcro em Pedido de Resciso, baseado no permissivo legal
presente no inciso III do art. 109 da Lei Complementar Estadual 102/2008 e no art. 354 da Resoluo
n. 12/2008, anlogo ao que prev o Cdigo de Processo Civil (ao rescisria, art. 485).
E mais, na existncia posterior de fatos e indcios apurados sponte propria ou por provocao
de terceiros interessados, inclusive o Ministrio Pblico de Contas, poder o Tribunal de
Contas sobrevindo provas de dano ao errio reabrir as apuraes a qualquer tempo,
visando dar efetividade ao que dispe o 5 do art. 37 da Constituio da Repblica: A
lei estabelecer os prazos de prescrio para os ilcitos praticados por qualquer agente,
servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de
ressarcimento (grifos nossos).
Ou seja, o que aqui se reafirma to somente a prescritibilidade das pretenses punitiva
240
e corretiva das Cortes de Contas, assim entendida como a prerrogativa das mesmas de aplicar
multas e sanes e determinar correes, jamais alcanando seu mister constitucional de
apurar danos e de tomar as medidas subsequentes visando reparao do dano ao errio
na esfera cvel (pretenso reparatria). Nesse sentido, corroborando o que se afirma, a
lio de Cretella Jnior,22 verbis:
[...] prescrio a extino da iniciativa de punir, resultado da inrcia, durante certo
lapso de tempo, do poder pblico, na perseguio da infrao ou na execuo da
sano. [...] Sob o aspecto do direito de punir, a relao jurdica entre o titular da ao
punitiva, o Estado, e o paciente, a pessoa fsica afetada pelo decurso do tempo, extingue-se
em determinado momento. Nem teria sentido que a sano pairasse, indefinidamente,
como a espada de Dmocles, sobre o infrator da norma, para ser aplicada muito mais
tarde, quando os fatos, as circunstncias de local e de tempo, os documentos, as
testemunhas e as provas tivessem de vir tona para extempornea valorao pelo
aplicador da pena, dentro de quadro bem diverso daquele que cercava o fato e o autor,
na poca da consumao do fato (grifos nossos).
Pareceres e decises
Esse tambm o entendimento do excelso Pretrio, no Mandado de Segurana n. 26.210-9/

DF,23 da relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 04/09/2008 e publicado em
10/10/2008, de cujo voto condutor se extraem excertos que trazem a exegese segundo a
qual a Tomada de Contas Especial instrumento legtimo para a apurao e quantificao
de dano ao errio, no estando, portanto, sujeita a prazo prescricional tal persecuo sob a
responsabilidade do Tribunal de Contas, verbis:
No que tange alegada ocorrncia de prescrio, incide, na espcie, o disposto no art.
37, 5, da Constituio de 1988, segundo o qual: 5 A lei estabelecer os prazos
de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem
prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento (grifos nossos).
Considerando-se ser a Tomada de Contas Especial um processo administrativo
que visa a identificar responsveis por danos causados ao errio, e determinar o
ressarcimento do prejuzo apurado, entendo aplicvel ao caso sob exame a parte
final do referido dispositivo constitucional.
Nesse sentido a lio do Professor Jos Afonso da Silva: A prescritibilidade, como forma
de perda da exigibilidade de direito, pela inrcia de seu titular, um princpio geral
de direito. No ser, pois, de estranhar que ocorram prescries administrativas sob
vrios aspectos, quer quanto s pretenses de interessados em face da Administrao,
quer quanto s desta em face de administrados. Assim especialmente em relao aos
ilcitos administrativos. Se a Administrao no toma providncia sua apurao e
responsabilizao do agente, a sua inrcia gera a perda do seu ius persequendi.
o princpio que consta do art. 37, 5 [...]. V-se, porm, que h uma ressalva
ao princpio. Nem tudo prescrever. Apenas a apurao e punio do ilcito, no,
porm, o direito da Administrao ao ressarcimento, indenizao, do prejuzo
causado ao errio. uma ressalva constitucional e, pois, inafastvel, mas, por
certo, destoante dos princpios jurdicos, que no socorrem quem fica inerte
(dormientibus non sucurrit ius)24 (grifos nossos).
22
CRETELLA JNIOR, Jos. Prescrio da falta administrativa. Revista Forense, So Paulo, n. 275, p. 61-72, jul./ago. 1981.
23
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n. 26.210-9/DF. Impetrante: Tnia Costa Tribe. Impetrado: Tribunal
de Contas da Unio. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Braslia, 04 de setembro de 2008. Disponvel em: <http://www.stf.
jus.gov.br. >. Acesso em: 28 nov. 2008.
24
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 673 apud BRASIL. Supremo Tribunal
241

A essa concluso chega tambm Diogo Ribeiro Ferreira,25 resumindo, com lapidar acuidade,
as linhas de pensamento que ora se confrontam, verbis:
Portanto, em relao ao prazo prescricional, ressalvado o ressarcimento ao errio
[...] h basicamente trs correntes, conforme se segue. Inicialmente, mencionando
respectivamente a teoria da imprescritibilidade das nulidades e da imprescritibilidade
fundamental das nulidades, temos Rgis Fernandes de Oliveira e, em obra coletiva, Diogo
de Figueiredo Moreira Neto e Odete Medauar.
J outros autores fazem um delineamento diverso. Dentre eles h os que, pertencentes
a uma segunda corrente, transplantam (em maior ou menor grau), a teoria do Direito
Privado (como Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Carlos Pinto Coelho Motta). Destaca-se,
alis, que em obra de autoria individual (a mencionada acima fora em conjunto com Odete
Medauar), Diogo de Figueiredo Moreira Neto parece filiar-se, individualmente, presente
corrente: h que se distinguir as aes do Estado contra terceiros, cuja prescrio
regida, em regra, pelo Direito Privado, daquelas dos administrados contra o Estado.
[...] Finalmente, h uma terceira corrente que conhecida por adotar um prazo
quinquenal (desta teoria so adeptos Celso Antnio Bandeira de Mello, que reformulou
sua teoria, Maria Sylvia Zanella Di Pietro [e Hely Lopes Meirelles], Almiro Couto e Silva e
Weida Zancaner). Tambm adere a esta corrente Jos dos Santos Carvalho Filho [...].
Assim sendo, em relao s diferentes linhas de pensamento quanto ao prazo
prescricional para ilcitos praticados (ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento
pois, conforme exposto, so imprescritveis), formaram-se trs distintas teses: a da
imprescritibilidade, a do prazo adaptado do Direito Privado e a do prazo quinquenal.
No que concerne s concluses desta pesquisa, afigurou-se majoritria a corrente que
opta pelo prazo quinquenal, conforme acima evidenciado.
Portanto, conclui-se que, ex vi da ressalva expressa no art. 37, 5, da Constituio da
Repblica, so imprescritveis as aes de ressarcimento ao errio. Como corolrio de
tal imprescritibilidade, so tambm imprescritveis as anlises de contas [tais anlises
constituem mero instrumento para viabilizar a imprescritibilidade do ressarcimento].
J em relao s sanes a serem impostas, embora haja divergncias quanto ao prazo,
justifica-se a posio dos que se filiam corrente quinquenal, cujo enfoque, ademais,
garante um prazo mnimo que, nada obstante, em virtude de interrupo ou suspenso, pode
ser aquilatado. de se ressaltar, ainda, a sintonia existente entre esta opo (doutrinria)
e a opo legislativa configurada atravs dos dispositivos a seguir citados, como exemplo:
arts. 1 at 3 da Lei Federal n. 9.873/99; art. 21 da Lei Federal n. 4.717/65 (Lei de Ao
Popular); art. 23 da Lei Federal n. 8.429/92 (Lei de Improbidade); art. 54 da Lei Federal
n. 9.784/99 (Lei de Processo Administrativo). Ainda merece registro o contedo do art. 142
da Lei n. 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio), e do art. 174 do CTN
(Cdigo Tributrio Nacional, Lei n. 5.172/66) (grifos nossos).
Corroborando o entendimento acerca da imprescritibilidade do dano ao errio, encontra-se,

no Tribunal de Contas da Unio, o entendimento do douto Ministro Substituto mineiro Marcos
Bemquerer, nos autos do Processo n. TC 650.250/1998-2, relator do Acrdo n. 510/2005Plenrio, o qual assevera:
5.18 Observe-se que a atuao do Tribunal no exerccio do controle externo no se
Federal. Mandado de Segurana n. 26.210-9/DF. Impetrante: Tnia Costa Tribe. Impetrado: Tribunal de Contas da Unio. Relator:
Ministro Ricardo Lewandowski. Braslia, 04 de setembro de 2008. Disponvel em:<http://www.stf.jus.gov.br.>. Acesso em: 28
nov. 2008.
25
242
FERREIRA, Diogo Ribeiro. Regime jurdico da prescrio sob o enfoque do controle de contas pblicas. Revista do Tribunal de
Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 68, n. 3, p. 35-46, jul./set. 2008.
enquadra na classificao de aes trazida em linhas anteriores, o que afasta uma

pretensa analogia com o Cdigo Civil, sem prejuzo do exame da matria pelo juiz
competente na fase de execuo judicial dos julgados desta Corte, por fora do art.
19 do referido diploma legal: Quando julgar as contas irregulares, havendo dbito, o
Tribunal condenar o responsvel ao pagamento da dvida atualizada monetariamente,
acrescida de juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe multa prevista no
art. 57 desta lei, sendo o instrumento da deciso considerado ttulo executivo para
fundamentar a respectiva execuo.
5.19 Destarte, no dispondo a Lei n. 8.443/1992 a respeito da prescrio, como ocorre
nos diversos diplomas legais apresentados na instruo precedente, no h que se falar
tambm em aplicao ou no do instituto no mbito da atividade fiscalizatria do TCU,
com espeque nos normativos de Direito Pblico.
5.20 De sorte que no se pode simplesmente interpretar a Constituio conforme as
diversas leis, sejam elas de direito pblico ou privado, e assim subverter a hierarquia
das normas. Defende-se, ento, serem as aes de ressarcimento imprescritveis, por
fora do 5 do art. 37 da Constituio Federal, independentemente da classificao
que lhes queiram atribuir (grifos nossos).
Pareceres e decises
A classificao a que se refere o ilustre Auditor e Ministro Substituto aquela baseada na

doutrina do jurista paraibano Agnelo Amorim Filho,26 da Universidade Federal da Paraba,
que em artigo jurdico histrico estabeleceu, em suas palavras, um critrio cientfico para
distinguir a prescrio da decadncia e para identificar as aes imprescritveis. Segundo
a lio do mestre, verbis:
A concepo dos direitos potestativos induziu a substituio da tradicional classificao
das aes, oriunda do Direito Romano, e que levava em conta a natureza do direito cuja
defesa se pretendia com o exerccio da ao (aes reais, pessoais, mistas e prejudiciais),
por uma outra classificao que tivesse em vista a natureza do pronunciamento judicial
pleiteado. Classificao segundo a carga de eficcia, conforme a conceituou Pontes de
Miranda (Tratado de Direito Privado, 5/483).
Por fim, as posies ora expostas que preservam a atuao do Tribunal de Contas, a qualquer
tempo, no sentido da apurao do dano passvel de ressarcimento ao errio, encontram eco,
entre outras, na doutrina abalizada de Celso Antnio Bandeira de Mello,27 verbis:
[...] por fora do art. 37, 5, da Constituio Federal, so imprescritveis as aes de
ressarcimento por ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem
prejuzo ao errio.
No mesmo sentido, a lio de Uadi Lamgo Bulos,28 verbis:

Esse dispositivo prev duas situaes distintas: uma relativa sano pelo ato ilcito, outra
relacionada reparao do prejuzo. No primeiro aspecto, fica a lei ordinria encarregada
de fixar os prazos prescricionais; no segundo, garantiu-se a imprescritibilidade das
aes medida considerada imprpria, mas que veio consagrada na Constituio de
1988 (grifos nossos).
Como se viu, no Direito brasileiro a prescrio tem como fundamento lgico o princpio geral
26
FILHO, Agnelo Amorim. Critrio cientfico para distinguir a prescrio da decadncia e para identificar as aes imprescritveis.
Revista de Direito Processual Civil, So Paulo, v. 3, jan./jun. 1961.
27
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 124.
28
BULOS, Uadi Lamgo. Costituio federal anotada, 4. ed.. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 615.
243

da segurana das relaes jurdicas, a mitigar as pretenses punitiva e corretiva das Cortes
de Contas, e, como tal, a regra, sendo a imprescritibilidade situao excepcional.
Frise-se que em no existindo dispositivo legal prevendo prazo prescricional para atuao
das Cortes de Contas nos processos de controle externo, torna-se cabvel aplicar a analogia
para se determinar o rito a ser observado na processualstica deste Tribunal.
Por fim, no se olvide que, por efeito da Emenda Constitucional n. 45/04, a Constituio
Federal passou a albergar, explicitamente, o direito razovel durao do processo, inclusive
os de natureza administrativa, conforme dico do art. 5, LXXVIII, da CF/88.
PROPOSTA DE VOTO
Considerando que a aplicao do instituto da prescrio instrumento assecuratrio da
segurana jurdica e a imprescritibilidade excepcional, nos termos do disposto no art. 37,
5 e art. 5, incisos XLII e XLIV, da Constituio da Repblica de 1988;
Considerando o posicionamento sedimentado do Tribunal de Contas da Unio que, nos termos
do Acrdo n. 1.727/2003, se apia na regra geral dos prazos prescricionais disciplinados
em norma de direito privado presente no art. 205 do novo Cdigo Civil, embora, saliente-se,
seja plenamente plausvel adotar entendimento diverso para se fazer a analogia com prazos
prescricionais de cinco anos estabelecidos em diversas normas pblicas;
Considerando que os presentes autos datam de cerca de 10 anos de sua autuao e que no
foi realizada a citao vlida dos interessados ou a prtica de qualquer outro ato interruptivo
da prescrio;
Considerando o parecer do Ministrio Pblico de Contas e o amparo nos princpios da
eficincia (art. 37, caput), da ampla defesa efetiva (art. 5, LV), da segurana jurdica
(art. 5, XXXVI) e da razovel durao do processo (art. 5, LXXVIII), todos da Constituio
da Repblica Federativa do Brasil de 1988, e no princpio da economicidade, que encontra
reconhecimento constitucional nos arts. 74, 1, I, e 76, XV, da Constituio do Estado de
Minas Gerais de 1989;
Considerando que, no caso em concreto, colidem os princpios da estrita legalidade em
razo da tese segundo a qual o exerccio do controle externo h de ser feito a qualquer tempo
, e o princpio da segurana jurdica a exigir a atuao tempestiva das Cortes de Contas
para a estabilizao das relaes sociais afetadas por sua atuao , motivo pelo qual deve
ser ponderado o peso de cada princpio, devendo prevalecer o princpio que melhor atende os
fins da justia, paz social e bem comum;
Considerando que, o princpio da segurana jurdica, consubstanciado na aplicao aos autos
do instituto da prescrio, o mais adequado soluo da questo discutida nos presentes
autos, a fulminar to somente as pretenses punitivas e corretivas;
Considerando os precedentes pela atuao tempestiva desta Corte, plasmados nos
julgamentos, unanimidade, entre diversos outros, dos Processos n. 402.360, 402.348 e
244
402.367 de relatoria do Conselheiro Antnio Carlos Andrada , dos processos n. 100.535,

413.820 e 390.208 de relatoria da Conselheira Adriene Andrade e dos Processos n.
362.444, 110.773 e 499.890 de relatoria do Auditor Hamilton Coelho , esses ltimos em
votaes unnimes das quais participaram o douto Conselheiro Eduardo Carone Costa e o
Auditor Gilberto Diniz.
Diante dessas consideraes, adoto o entendimento pela extino dos processos, com
resoluo de mrito, em razo de aplicao do instituto da prescrio, nos termos expostos
na fundamentao da presente proposta e conforme dispe o art. 269, inciso IV, do Cdigo
de Processo Civil.
Entendo, outrossim, que devam os referidos autos ser remetidos ao Parquet de Contas para
que proceda a apuraes supervenientes e a eventuais responsabilidades, se for o caso, no
mbito de sua competncia, considerando o disposto no art. 37, 5, da Carta Magna. Em
seguida, arquivem-se os autos.
Pareceres e decises
O Convnio em epgrafe foi apreciado pela Primeira Cmara na sesso do dia 05/10/10 presidida
pelo Conselheiro Antnio Carlos Andrada; presentes a Conselheira Adriene Andrade e o Conselheiro
em Exerccio Gilberto Diniz que aprovaram a proposta de voto do relator, Auditor Licurgo Mouro.
Vencido, em parte, o Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz.
245

Aplicao do princpio da verdade

material possibilita emisso de parecer
pela aprovao das contas de Municpio
PRESTAO DE CONTAS MUNICIPAL N. 781.887
[...] a apreciao das contas anuais oferecidas compreende

a gesto como um todo, e no o exame individual de cada
ato praticado pelo administrador no perodo. Dessa forma,
a emisso de parecer prvio nestes autos no impede que
se proceda a novo exame, em razo de falhas verificadas
em inspeo ou denunciadas, tendo em vista os princpios
da verdade material e da prevalncia e indisponibilidade
do interesse pblico, e diante da indeclinvel competncia
desta Corte de Contas na busca da mxima efetividade
no controle do cumprimento das normas constitucionais
aplicveis espcie.
ASSCOM TCEMG
Ementa: Prestao de Contas Municipal Prefeitura Municipal

Verificao de impropriedades passveis de emisso de parecer prvio
pela rejeio das contas Apresentao extempornea de documentos
Alegao de erro material e solicitao de correo de dados Precluso
consumativa afastada pelo princpio da verdade material Possibilidade
de saneamento dos vcios apontados em qualquer fase processual
Acolhimento da defesa Regularizao das falhas descritas no exame
inicial Emisso de parecer prvio pela aprovao das contas.
RELATOR: AUDITOR HAMILTON COELHO
RELATRIO
Tratam os autos da prestao de contas de responsabilidade do Sr. Sebastio Navarro Vieira
Filho, Prefeito do Municpio de Poos de Caldas, exerccio de 2008.
A anlise tcnica, a fls. 08-31, revelou impropriedades, motivando a citao do gestor a fls.
35-36, que apresentou a documentao a fls. 42-51, 58-60, 73-80, 83-84 e 90-91.
O rgo de reexame elaborou o relatrio a fls. 62-67.
246
O Ministrio Pblico de Contas pronunciou-se pela rejeio das contas a fls. 95.
Na sesso de 25/02/10, da Segunda Cmara, propus a rejeio das contas ofertadas. No
entanto, antes que se iniciasse a votao do parecer, o Conselheiro Sebastio Helvecio pediu
vista dos autos a fls. 104.
Em 09/03/10, o processo retornou a este relator, tendo em vista que o responsvel juntou
nova petio e documentos a fls. 109-118, alegando erro material na apurao do ndice de
aplicao no ensino.
Embora atento caracterizao, in casu, da precluso consumativa, submeti proposta
Segunda Cmara (sesso de 11/03/10), acolhida por unanimidade, no sentido de encaminhar
a nova manifestao do gestor anlise tcnica, em homenagem ao princpio da verdade
material, e ante o fato de que o alegado vcio na apreciao das contas, se existente, seria
Pareceres e decises
sanvel em qualquer fase do processo, a fls. 121-122.

O rgo tcnico, contudo, manteve seu posicionamento, negando a ocorrncia de qualquer
erro material na apurao do ndice de investimentos na manuteno e desenvolvimento
do ensino a fls. 124-137.
Analisando novamente os autos, o rgo ministerial opinou pela aprovao das contas a fls.
139-142.
Em 29/07/10, deferi pedido do gestor responsvel, objetivando corrigir os dados
transmitidos via Siace/PCA/2008, conforme mdia eletrnica e documentos apresentados a
fls. 153-159.
Ato contnuo, os autos foram encaminhados diretoria tcnica, que, em novo exame da
prestao de contas, j com as atualizaes solicitadas, concluiu pelo cumprimento do
disposto no art. 212 da Constituio da Repblica a fls. 161-165.
o relatrio.
FUNDAMENTAO
O presente exame foi realizado luz da Resoluo n. 04/09, deste Tribunal, e com base nas
informaes oferecidas pela Administrao Municipal.
As impropriedades inicialmente apontadas referem-se a:
1 Repasse Cmara Municipal a fls. 63

De acordo com a anlise tcnica, do total dos repasses recebidos pela Cmara, foi excludo
o valor da devoluo efetuada ao Poder Executivo. Diante da ausncia de preenchimento
dos Anexos XX e XXI, no ficou esclarecido o saldo devedor na conta Repasse Cmara
247

Municipal, na Demonstrao da Dvida Flutuante. O defendente acostou aos autos

documentao esclarecedora, razo pela qual ficou regularizado o apontamento.
2 Aplicao de recursos na manuteno e desenvolvimento do ensino

a fls. 64 e 161-165
Inicialmente, apontou-se a no incluso de receita (rubrica 1721.09.01 reclassificada para
1721.36.00), na importncia de R$435.453,85, na base de clculo do ensino, e procedeu-se
excluso das subfunes 361.1202, de R$1.655.771,90 e 365.1205, de R$882.932,48, relativas
a auxlio-alimentao, por se tratar de despesas no pertinentes ao cmputo dos gastos com
educao. Tambm foi limitada a subfuno 361.1202, apresentada nos Anexos II e III, no total
consignado no Comparativo da Despesa. A equipe tcnica, analisando as razes de defesa,
considerou sanada a falha atinente classificao contbil. Quanto limitao da rubrica no
montante registrado no comparativo e ao expurgo das despesas com auxlio-alimentao, as
alegaes foram consideradas improcedentes, visto que o inciso I do art. 70 da Lei n. 9.394/96,
reproduzido no art. 5 da IN/TC n. 13/08, aponta, como despesas do ensino, as que se referem
remunerao e ao aperfeioamento do pessoal docente e demais profissionais da educao, no
se enquadrando a o auxlio-alimentao, semelhana dos programas de assistncia mdicoodontolgica, farmacutica e psicolgica e outras formas de assistncia social, consoante art.
71 da Lei de Diretrizes e Bases. Ao final, ratificou a apurao do ndice de 22,99% na educao,
inferior, portanto, ao mnimo previsto pelo art. 212 da Constituio da Repblica. Aps a alterao
dos dados do Siace/PCA/2008, o rgo tcnico verificou que o Municpio aumentou os gastos com
o ensino em R$612.423,58, passando o total aplicado na Funo 12, de R$67.331.217,29 para
R$67.943.640,87, resultado do remanejamento de gastos relativos educao infantil/creche,
classificado anteriormente em Assistncia Social. A Administrao Municipal tambm alterou o
Anexo III Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb), de R$26.791.559,37 para R$23.682.948,70, por se referir s
despesas realizadas com recursos prprios, classificadas como gastos com recursos do Fundeb.
Foi excluda das subfunes 361.1202 e 365.1205 a quantia total de R$1.480.967,91, referente
ao auxlio-alimentao. Mas, mesmo com a impugnao destas despesas, o ndice de aplicao
no ensino atingiu 26,28%, restando cumprida a exigncia constitucional.
3 Receita base de clculo aplicada nas aes e servios pblicos de

sade a fls. 66
Apontou-se a no incluso de receita (rubrica 1721.09.01 reclassificada para 1721.36.00), no
valor de R$435.453,85, na base de clculo da sade, alterando o ndice de 24,01% para 23,94%.
No entanto, foi cumprido o limite percentual constitucionalmente exigido. No novo estudo
realizado, aps correo do Siace/PCA, no houve alterao relacionada a este item.
Como visto, aps a alterao dos dados do Siace, efetuada a pedido do responsvel, a
unidade tcnica constatou a aplicao de 26,28% da receita base de clculo na manuteno
e desenvolvimento do ensino, mesmo com a glosa das despesas com auxlio-alimentao
para professores, no montante de R$1.480.967,91.
Todavia, diferentemente da equipe tcnica, o Ministrio Pblico de Contas, em sua
manifestao a fls. 139-142, entendeu que tais dispndios poderiam ser computados nos
248
gastos com educao, como parcela da remunerao dos professores, haja vista o Municpio
de Poos de Caldas ter optado pelo regime celetista, na contratao de seus profissionais
do magistrio.
Razo assiste ao Parquet especializado.
cedio que, para os servidores sujeitos ao regime estatutrio, o auxlio-alimentao representa
parcela indenizatria, como j tive a oportunidade de ressaltar na proposta de voto anterior a
fls. 101-104, citando a orientao deste Tribunal na resposta Consulta n. 687.023.
Por outro lado, em se tratando de vnculo celetista, as verbas percebidas in natura integram
a remunerao dos empregados pblicos, considerando-se o que estabelece o art. 458 da
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT):
Art. 458. Alm do pagamento em dinheiro, compreende-se no salrio, para todos os
efeitos legais, a alimentao, habitao, vesturio ou outras prestaes in natura que
a empresa, por fora do contrato ou do costume, fornecer habitualmente ao empregado
[...] (destaquei).
Pareceres e decises
Sendo assim, a importncia de R$1.480.967,91, destinada ao pagamento de auxlioalimentao para os professores da rede pblica municipal, contratados pelo regime da
CLT, deve ser computada nos gastos com a manuteno e desenvolvimento do ensino, forte
nas disposies do art. 70, I, da Lei n. 9.394/96, o que eleva o respectivo ndice de 26,28%
(R$43.420.925,02) para 27,18% (R$44.901.892,93).
A ttulo de esclarecimento, cabe ressaltar que esse entendimento no encontra obstculo no
art. 71, IV, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, visto que os programas suplementares
de alimentao, ali referidos, se dirigem ao educando, e no aos agentes pblicos da
educao, como bem asseverado pela ilustre Procuradora do Ministrio Pblico, a fls. 141.
Quanto aos demais ndices constitucionais, constatei o cumprimento daqueles relativos
aos servios pblicos de sade (23,94%), aos limites das despesas com pessoal (30,18%),
bem como ao previsto no art. 29-A da Carta da Repblica, referente ao repasse ao Poder
Legislativo (3,41%).
Em relao aplicao dos recursos recebidos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundef), constatou-se o
ndice de 85,14% com a remunerao dos profissionais do magistrio, em efetivo exerccio de
suas atividades na rede pblica. Entretanto, essa matria dever ser analisada em processo
prprio, consoante os termos do art. 1 da Ordem de Servio n. 07/10.
Em pesquisa no Sistema de Gesto e Administrao de Processos (SGAP), verifiquei que, no
exerccio de 2008, no houve inspeo no Municpio, o que impediu o confronto dos ndices
aferidos, mediante anlise da prestao de contas, com os que, porventura, poderiam ter
sido apurados in loco.
Finalmente, registra-se que a apreciao das contas anuais oferecidas compreende a
gesto como um todo, e no o exame individual de cada ato praticado pelo administrador
no perodo. Dessa forma, a emisso de parecer prvio nestes autos no impede que
249

se proceda a novo exame, em razo de falhas verificadas em inspeo ou denunciadas,

tendo em vista os princpios da verdade material e da prevalncia e indisponibilidade do
interesse pblico, e diante da indeclinvel competncia desta Corte de Contas na busca
da mxima efetividade no controle do cumprimento das normas constitucionais aplicveis
espcie.
PROPOSTA DE VOTO
Diante do exposto, acorde com o rgo Ministerial de Contas e fundamentado no inciso I,
art. 240, do Regimento Interno deste Tribunal, proponho a emisso de parecer prvio pela
aprovao das contas de responsabilidade do Sr. Sebastio Navarro Vieira Filho, Prefeito do
Municpio de Poos de Caldas, exerccio de 2008.
No mais, caber autoridade administrativa municipal, que se encontrar frente do
Executivo, manter organizada, nos termos dos normativos baixados por este Tribunal,
a documentao pertinente para fins de exerccio do controle externo, em inspeo
e/ou auditoria, incumbindo ao chefe do controle interno comunicar, sob pena de
responsabilidade solidria, toda e qualquer falha do seu conhecimento, detectada na
gesto pblica ora examinada.
A Prestao de Contas Municipal em epgrafe foi apreciada pela Segunda Cmara na sesso do dia
05/08/10 presidida pelo Conselheiro Eduardo Carone Costa; presentes o Conselheiro Elmo Braz e
Conselheiro Sebastio Helvecio que acolheram, por unanimidade, a proposta de voto exarada pelo
relator, Auditor Hamilton Coelho.
250
Princpio da competitividade
e a participao de um s
licitante em prego presencial*
ASSCOM TCEMG
Excelentssimo Senhor Relator,
1 Relatrio
Tratam os autos de denncia oferecida pela
empresa Intermotos Comrcio de Motocicletas
Ltda., em face do procedimento licitatrio Prego
Presencial n. 022/2009 Processo Licitatrio n.
056/2009, que tinha por objeto a aquisio de
trs motocicletas e trs capacetes pelo Servio
Autnomo de gua e Esgoto do Municpio de
Cambu (Saae).
PROCURADORA
MARIA CECLIA MENDES
BORGES
Pareceres e decises
A denunciante alegou, a fls. 01-08, que o

referido processo licitatrio, ao apresentar as
especificaes mnimas para as motocicletas a
serem adquiridas, objetivou favorecer uma nica
marca. Informou que as especificaes tcnicas
do produto so exclusivas da fabricante Honda,
ou seja, do produto Honda CG Titan, deixando de
fora outros fornecedores/fabricantes por melhores
condies de preo (fls. 04).

Ademais, acrescentou que o sistema de injeo eletrnica e o motor com volume mnimo
de 140 cm so caractersticas s encontradas em motocicletas da marca Honda, mas
dispensveis, pois uma motocicleta 125 cc, sem injeo eletrnica, cumpriria normalmente
a funo a ser desempenhada no mbito do Saae.
Pelo exposto, a denunciante concluiu que, nos moldes em que foi proposto, o Prego
Presencial n. 022/2009 fere sensivelmente o princpio da competio e o da igualdade entre
os licitantes, razo pela qual requereu a suspenso e anulao do certame.
Alm da pea inaugural, a denunciante juntou aos autos a documentao a fls. 09-36.
* Parecer emitido pelo Ministrio Pblico de Contas na Denncia n. 802.384 de relatoria do Conselheiro Sebastio
Hevecio.
251

Aps recebimento, a documentao foi protocolizada e autuada como denncia, em 06 de agosto

de 2009, nos termos do despacho a fls. 37. Posteriormente, foi remetida pelo Conselheiro relator
Coordenadoria de rea de Exame de Instrumento Convocatrio de Licitao (Caic/DAC).
Aps constatar que as especificaes do objeto se assemelhavam muito descrio
da motocicleta Honda CG Titan, a unidade tcnica sugeriu, no relatrio a fls. 42-46, a
intimao do Diretor do Saae, para apresentar os documentos relativos fase do certame
que contivesse o estudo ou o parecer tcnico que subsidiou a escolha de uma motocicleta
com as caractersticas descritas no edital, especialmente quanto cilindrada exigida e o
sistema de injeo eletrnica.
Aps determinao do Conselheiro Relator para que a diligncia sugerida pela unidade tcnica
fosse cumprida, o Diretor do Saae encaminhou todo o procedimento licitatrio (fls. 55-181) e
informou no ter havido qualquer direcionamento do certame, que contou com a participao
de diferentes concessionrias da marca Honda.
O Diretor do Saae justificou a exigncia de uma motocicleta de 150cc por se fazer
necessrio
adquirir uma moto que tenha um pouco mais de fora, pois ela equipada com bagageiro
que leva peso e utilizada por duas pessoas ao mesmo tempo (motorista e carona), que
cuidam de ligar, religar e cortar o fornecimento da gua em todo o Municpio (fls. 53).
Ademais, o Municpio possuiria relevo acentuado, com muitos morros no pavimentados.

Quanto ao sistema de injeo eletrnica, o Diretor do Saae informou que sua escolha teve
por fundamento a economia de combustvel e a cooperao com a preservao ambiental.
Diante dessas informaes, a Caic/DAC apresentou novo relatrio tcnico, a fls. 190-192, no qual
acolheu as justificativas apresentadas e props o julgamento pela improcedncia da denncia.
Em seguida, vieram os autos ao Ministrio Pblico, para o indispensvel parecer.
o relatrio, no essencial. Passa-se manifestao.
2 Fundamentao
2.1 Das exigncias relativas ao sistema de injeo eletrnica e do volume
mnimo para o motor
Dentre as especificaes apresentadas no edital, a denunciante questionou a exigncia de
que as motocicletas dispusessem de sistema de injeo eletrnica e de motor com capacidade
volumtrica mnima de 140 cm.
O sistema de injeo eletrnica, conforme documentao juntada aos autos pelo Diretor do
Saae a fls. 96-107, possibilita economia de combustvel e menor emisso de poluentes.
Consulta realizada no site oficial da empresa Bosch do Brasil (<http://www. bosch.com.br/
br/autopecas/produtos/injecao/default.asp>) permite confirmar essas informaes:
252
Melhor rendimento com mais economia

Com a rpida evoluo dos motores dos automveis, o velho carburador comeou a no
conseguir suprir as necessidades dos novos veculos, no que se refere emisso de gases,
economia de combustvel, potncia, respostas rpidas nas aceleraes, etc.
Partindo dessa constatao, a Bosch desenvolveu os sistemas de injeo eletrnica de
combustvel, que tm por objetivo proporcionar ao motor um melhor rendimento com
mais economia, em todos os regimes de funcionamento.
Para que o motor tenha um funcionamento suave, econmico e no contamine o meio
ambiente, ele necessita receber uma mistura ar/combustvel perfeita, em todas as
faixas de rotao.
Um carburador, por melhor que seja e por melhor que esteja sua regulagem, no
consegue alimentar o motor na proporo ideal de mistura.
Os sistemas de injeo eletrnica tm essa caracterstica, ou seja, permitem que o
motor receba somente o volume de combustvel de que ele necessita.
Os sistemas de injeo eletrnica possibilitam:

menor emisso de poluentes;
maior economia;
melhor rendimento do motor;
partidas mais rpidas;
dispensa utilizao do afogador;
melhor aproveitamento do combustvel.
Pareceres e decises
Com base nisso, entende-se razovel a exigncia de que as motocicletas disponham de

sistema de injeo eletrnica. Ela condizente com os princpios da economicidade, por
reduzir o consumo de combustvel, e com a garantia constitucionalmente assegurada (art.
225) ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, j que reduz a emisso de poluentes.
A exigncia de que o motor possua volume mnimo de 140 cm est diretamente relacionada
s cilindradas da motocicleta. A cilindrada o volume admitido por todos os cilindros do
motor para realizao do ciclo, isto , o volume admitido pelo motor equivalente a duas
voltas na rvore de manivelas.1
A exigncia exclui, portanto, a possibilidade de aquisio de motocicletas de 125cc, que
possuem volume inferior ao mnimo estabelecido.
A unidade tcnica entendeu pertinente a excluso das motocicletas de 125cc em razo da
topografia do Municpio. De fato, considerando que o Municpio apresenta relevo montanhoso
e que as motocicletas devem conter bagageiro e transportar dois funcionrios da Saae
simultaneamente, legtima a exigncia de motocicletas com cilindrada superior.
Ante o exposto, o Parquet no considera que os questionamentos apresentados pela
denunciante tm o condo de comprovar o desrespeito ao princpio da competio. Este
Tribunal de Contas j se posicionou, inclusive, no sentido de considerar lcitas clusulas
restritivas quando destinadas a selecionar a proposta mais vantajosa:
Denncia. Licitude de clusulas restritivas. [...] inciso I, do 1, do art. 3 da Lei n.
8.666/93 [...] [] analisado por Maral Justen Filho, como a seguir: O disposto no
significa, porm, vedao a clusulas restritivas da participao. No impede a previso
1
VARELLA, Carlos Alberto Alves. Caractersticas dimensionais dos motores de combusto interna. Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro, IT Departamento de Engenharia. Acesso: em 08/04/2010, no endereo eletrnico: <http://www.ufrrj.br/
institutos/it/deng/varella/Downloads/IT154_motores_e_tratores/motores/Aulas/caracteristicas_dimensionais.pdf>.
253

de exigncias rigorosas nem impossibilita exigncias que apenas possam ser cumpridas
por especficas pessoas. Vedam-se clusulas desnecessrias ou inadequadas, cuja
previso seja orientada no para selecionar a proposta mais vantajosa, mas a
beneficiar alguns particulares. Se a restrio for necessria para tender ao interesse
coletivo, nenhuma irregularidade existir em sua previso. Tero de ser analisados
conjuntamente a clusula restritiva e o objeto da licitao. A vedao no reside
na restrio em si mesma, mas na incompatibilidade dessa restrio com o objeto da
licitao. Alis, essa interpretao ratificada pelo previsto no art. 37, inciso XXI, da
CF. A incompatibilidade poder derivar de a restrio ser excessiva ou desproporcional
s necessidades da Administrao. O ato convocatrio tem de estabelecer as regras
necessrias para seleo da proposta vantajosa. Se essas exigncias sero ou no rigorosas,
isso depender do tipo de prestao que o particular dever assumir. Respeitadas as
exigncias necessrias para assegurar a seleo da proposta mais vantajosa, sero
invlidas todas as clusulas que, ainda que indiretamente, prejudiquem o carter
competitivo da licitao. (JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios a Lei de Licitaes e
contratos administrativos, 11. ed. Dialtica, p. 61 e 62) (destacou-se). (Denncia n.
747.505. Relatora Conselheira Adriene Andrade. Sesso do dia 05/08/2008).
Considerando que as exigncias so legtimas para a obteno de motocicleta que atenda s

necessidades do Saae, o fato de apenas a fabricante Honda dispor de equipamento que atenda
aos requisitos do edital no pode ser considerado como entrave ao exerccio da competio.
2.2 Da participao de apenas um licitante no prego

A ata do Prego n. 022/2009, juntada a fls. 148-149, indica o comparecimento de uma nica
empresa sesso pblica de julgamento das propostas. Apenas a empresa vencedora do
certame Brag-Moto Comrcio de Veculos e Mquinas Ltda. apresentou proposta.
O Tribunal de Contas da Unio j se posicionou no sentido de que no h impedimento participao
de um nico licitante em licitaes realizadas sob a modalidade Prego Presencial:
Quanto ao comparecimento de somente uma empresa ao prego em tela, alinho-me
unidade tcnica no sentido de que no h impedimento na legislao concluso da licitao,
a menos que o edital contenha exigncias restritivas ao carter competitivo do certame, o
que se verificou no caso (TCU: Acrdo 408/2008 Plenrio, DOU de 14/03/2008).
Considerando-se que a apresentao de somente um licitante configura indcio, mas no
evidncia, de que a competitividade da licitao teria restado em alguma proporo
prejudicada, realizou-se a ora combatida determinao. Note-se que o Tribunal no
entendeu serem tais irregularidades bastantes para a anulao do contrato, nem que o
comparecimento de apenas um licitante constitui qualquer tipo de bice contratao
(TCU: Acrdo 1316/2010 Primeira Cmara, DOU de 19/03/2010).
No caso em tela, como as exigncias foram consideradas legtimas, o comparecimento de

apenas um licitante no constitui por si s impedimento para a contratao.
Est comprovada nos autos, a fls. 92, a publicao do Aviso de Licitao pela Imprensa
Oficial do Estado de Minas Gerais, em conformidade com o disposto no inciso I do art. 4 da
Lei n. 10.520/2002:
Art. 4 A fase externa do prego ser iniciada com a convocao dos interessados e
observar as seguintes regras:
254
I a convocao dos interessados ser efetuada por meio de publicao de aviso em

dirio oficial do respectivo ente federado ou, no existindo, em jornal de circulao
local, e facultativamente, por meios eletrnicos e conforme o vulto da licitao, em
jornal de grande circulao, nos termos do regulamento de que trata o art. 2;
Ademais, o preo obtido condizente com a pesquisa de mercado realizada pelo Saae
antes da publicao do edital. A pesquisa de mercado realizada em trs empresas permitiu
estabelecer como parmetro o valor de R$26.220,00, conforme documento a fls. 60. A
contratao ocorreu no valor de R$25.770,00, conforme ato de homologao do edital de a
fls. 156.
Diante disso, no se vislumbra irregularidade na participao de um nico licitante no Prego
Presencial n. 022/2009.
Concluso: por todos os motivos expostos, opina o Ministrio Pblico de Contas pela
improcedncia da denncia.
Pareceres e decises
o parecer.
Belo Horizonte, 05 de maio de 2010.
Maria Ceclia Borges
Procuradora do Ministrio Pblico de Contas
255
Comentando a
Jurisprudncia

O falecimento do gestor pblico

e a sua repercusso nos processos
do Tribunal de Contas mineiro
Juliana Mara Marchesani

Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito Milton Campos.
Mestre em Direito Pblico pela Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais. Tcnica de Controle Externo do
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.
Resumo: A probidade na administrao de bens e valores pblicos dever de todo gestor, razo
pela qual o Tribunal de Contas, na sua misso de controle, responsabiliza aqueles que agirem
em desconformidade com os princpios da legalidade, da indisponibilidade do interesse pblico
e da eficincia, entre outros. Caracterizada irregularidade ou ilegalidade, o gestor pblico
submetido imposio de sano e, por vezes, determinao de ressarcimento por dano ao
errio. Neste trabalho sero analisadas as implicaes do falecimento deste gestor, no curso
dos processos de competncia da Corte de Contas, no que tange a sua responsabilizao,
tendo como referencial a jurisprudncia do Tribunal de Contas mineiro.
Palavras-chave: Gestor pblico. Falecimento. Responsabilizao. Multa. Ressarcimento.
Abstract: Integrity in managing government resources is every public officials responsibility.
In order to accomplish their mission of auditing public finances, Audit Courts hold accountable
those who disrespect the constitutional principles such as legality (rule of law), unavailability
of the public interest and efficiency. The death of a public official in the course of an audit suit
has outcomes on his penalties and on refunding the exchequer. Such effects are subject to the
theoretical analysis performed, based on decisions taken by the Audit Court of Minas Gerais.
Keywords: Public manager. Death. Accountable. Penalty. Compensate damages.
1 Introduo
O exerccio do controle externo pelo Tribunal de Contas de Minas Gerais (TCEMG) legitimado
por disposio constitucional, que assegura a este rgo competncia, inclusive, para aplicar
259

sanes aos responsveis, nos casos de ilegalidade ou irregularidade de atos correlatos matria
afeta a sua jurisdio.
O gestor que no cumprir com a sua obrigao de gerir adequadamente os bens e valores pblicos
responde perante a Corte de Contas, podendo-lhe serem imputadas as sanes de multa, de
inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana e a declarao de
inidoneidade para licitar e contratar com o Poder Pblico. E, ainda, se constatado dano ao
errio, o responsvel condenado a ressarcir o prejuzo aos cofres pblicos.
Assim, no h como refletir sobre a questo do gestor falecido, sem antes entender
as trs dimenses do processo de contas idealizadas por Augusto Sherman Cavalcanti
(1999). Na primeira dimenso o julgamento da gesto do administrador pretende-se
dar uma resposta a toda a coletividade a respeito do bom ou mau emprego dos recursos
pblicos. A segunda dimenso a punibilidade do gestor faltoso deve ser analisada
em consonncia com o princpio da intransmissibilidade da pena. A terceira dimenso
a reparao do prejuzo justifica-se apenas nas situaes em que se reconhece a
ocorrncia de dano ao errio.
A respeito da multa imposta pelo TCEMG, por se tratar de uma das sanes mais aplicadas nos
processos em que se verificam irregularidades nos atos de gesto, faz-se necessrio entender a
sua natureza jurdica, bem como identificar o seu destinatrio.
luz do princpio da intransmissibilidade da pena, passou-se anlise da repercusso do
falecimento do gestor nos casos submetidos apreciao do Tribunal de Contas, sobretudo, em
relao possibilidade de concretizao da dimenso sancionatria do processo.
No que tange apurao de dano ao errio pelo TCEMG, o impacto causado pela morte do
gestor evidencia a terceira dimenso do processo, a de natureza indenizatria, pois vincula o
ressarcimento do prejuzo sofrido ao patrimnio deixado pelo de cujus aos seus sucessores.
Entender as implicaes do falecimento do gestor pblico nos processos do Tribunal de Contas
mineiro somente foi possvel mediante a anlise de casos concretos. Nas devidas propores,
as especificidades de cada situao sub examine contriburam para a compreenso da medida
processual mais acertada em relao a um dado momento em que a morte do gestor faltoso
pareceu tumultuar o desenvolvimento vlido e regular dos processos em anlise no TCEMG.
2 As dimenses do processo nos Tribunais de Contas

Na concepo de Augusto Sherman Cavalcanti, o processo de contas contempla trs dimenses relevantes, necessrias ao cumprimento de seus fins: o julgamento da gesto do administrador responsvel, a punibilidade do gestor faltoso e a reparao do dano eventualmente
causado ao errio.
260
Em que pese esse autor ter idealizado mencionadas dimenses com foco nos processos de
contas, o enfoque pretendido neste artigo permite a extenso desta dinmica a todos os tipos
de processo do Tribunal de Contas mineiro.
No paradigmtico trabalho de Cavalcanti, intitulado O processo de contas no TCU: o caso do
gestor falecido, considera-se que o julgamento da gesto, primeira dimenso do processo de
contas, possui natureza poltica, pois previne a adoo de atos arbitrrios pela Administrao
na gesto de bens e valores pblicos. Para o autor,
parece-nos a mais importante entre as trs, tendo em vista que realiza o
princpio republicano de informar o povo elemento pessoal do Estado de
como esto sendo utilizados se bem ou mal os recursos financeiros [...]
(CAVALCANTI, 1999, p. 17).
Em relao segunda dimenso do processo, de cunho sancionatrio, concernente punibilidade

do gestor faltoso, Cavalcanti entende que
na hiptese de m gesto, o processo subsiste morte do administrador, e as
suas contas podem vir a ser julgadas, mas no poder aplicar sano ao falecido
ou, se tiver sido aplicada e ainda no cumprida, ser ela extinta (CAVALCANTI,
1999, p. 19).
A terceira dimenso do processo, de natureza indenizatria, advm do reconhecimento, no

julgamento das contas, da ocorrncia de dano ao errio e do nexo de causalidade entre o dano
e os atos praticados pelo gestor. Apenas sob esse aspecto o processo alcana os sucessores do
administrador falecido. Segundo os ensinamentos de Cavalcanti:
Comentando a jurisprudncia
Os sucessores no sofrem consequncias jurdicas decorrentes da concretizao

das duas primeiras dimenses do processo de contas. No respondem diretamente
pela m gesto dos valores pblicos, no podem, como veremos, titularizar as
contas, no se tornam inelegveis por contas julgadas irregulares nem podem ser
constrangidos a cumprir as sanes eventualmente aplicadas ao gestor em vida.
A eles se estende, nica e exclusivamente, a responsabilidade pela reparao
do dano (CAVALCANTI, 1999, p. 19).
A respeito destas dimenses dos processos nas Cortes de Contas, necessrio colacionar excertos
do irrepreensvel parecer do Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, no Recurso de Reconsiderao,
interposto pelos herdeiros de gestor falecido, perante o Tribunal de Contas da Unio, em face de
acrdo que considerou irregulares as contas e em dbito o responsvel, in verbis:
Cremos que esse processo administrativo contempla trs dimenses jurdicas,
trs vertentes, necessrias ao cumprimento integral de seus objetivos.
A primeira dimenso diz respeito ao julgamento da gesto do administrador.
[...] o principal destinatrio do processo de contas, nessa dimenso, antes a
coletividade do que o gestor.
Consequncia direta disso que a morte do gestor no , por si s, obstculo
ao julgamento das contas nem a causa de extino do processo. mister que,
261

mesmo aps o falecimento do titular, sejam as contas julgadas para que se d

satisfao coletividade de como foram aplicados os recursos, que em ltima
instncia, lhe pertencem.
[...]
A segunda dimenso do processo de contas, segundo pensamos, desdobramento
da primeira e concerne punibilidade do gestor faltoso.
[...]
Em suma, para que a segunda dimenso do processo de contas se concretize,
alm dos aspectos atinentes validade do prprio processo, faz-se necessrio
que seja reconhecida, pelo Tribunal, na apreciao das contas primeira
dimenso a prtica de atos irregulares pelo gestor. A aplicao da pena no
ultrapassa a pessoa do condenado, o que dispe o texto constitucional.
Nessa dimenso, diferentemente da primeira, o processo dirige-se diretamente
ao administrador. Somente ele deve sofrer as consequncias punitivas, em face
da m gesto.
Por conseguinte, a morte dele, embora no seja bice continuidade do
processo e ao julgamento das contas em face da necessria concretizao da
primeira dimenso de que falamos, causa de extino da pretenso punitiva,
aproximando-se, nesse aspecto, ao processo penal. Em outras palavras, na
hiptese de m gesto do de cujus, o processo deve continuar, as contas devem
ser julgadas, mas no se poder aplicar pena ao falecido.
A terceira dimenso diz respeito reparao do prejuzo causado pelo gestor.
Tem natureza indenizatria, tambm dependente e determinada pela
apreciao da gesto, exsurgindo do reconhecimento no julgamento das contas
da ocorrncia de dano ao errio.
Nessa vertente, e s nessa, o processo neste Tribunal pode alcanar o esplio
ou os sucessores do administrador falecido. que a estes, segundo o Texto
Constitucional, estende-se a responsabilidade pela reparao do prejuzo
causado, na medida do patrimnio transferido na sucesso.
Os herdeiros no sofrem consequncias jurdicas decorrentes da realizao das
duas primeiras dimenses do processo de contas. No respondem diretamente
pela m gesto dos valores pblicos, no podem titularizar as contas nem
podem ser constrangidos a cumprir as sanes eventualmente aplicadas ao
gestor em vida. A eles se estende, nica e exclusivamente, a responsabilidade
pela reparao de dano, como j se disse (TC-279.083/90-4. Recurso de
Reconsiderao em face do Acrdo n. 504/94 1a Cmara. Ministro Relator
Guilherme Palmeira. Ata 03 de 08/02/2000. Secretaria-Geral das sesses da
Primeira Cmara do Tribunal de Contas da Unio. Aprovada em 15/02/00.
Publicada em 16/02/00).
Portanto, mesmo aps a morte do gestor responsvel, h razes suficientes para que o processo
de competncia do Tribunal de Contas siga seu curso, uma vez que, subsistindo a responsabilidade
patrimonial de reparar prejuzos causados ao errio, referido nus transferido do gestor
faltoso aos seus sucessores, na medida do patrimnio recebido. Ademais, imprescindvel dar
cincia sociedade de como foram aplicados os recursos pblicos.
262
3 Responsabilizao do gestor pblico perante o Tribunal de Contas de

Minas Gerais
A gesto dos bens e valores pblicos em desconformidade com os preceitos legais e
principiolgicos que regem as matrias de competncia dos Tribunais de Contas acarreta a
responsabilizao do administrador pblico em duas frentes propriamente ditas. Desta forma,
constatadas irregularidades e/ou ilegalidades em processos da Corte de Contas, incide a sano,
sendo a multa a de aplicao mais comum, nos termos do art. 315 do Regimento Interno do
Tribunal de Contas de Minas Gerais (RITCEMG) e, ainda o ressarcimento ao errio, quando
verificados eventuais danos aos cofres pblicos.
Impende registrar que a referncia genrica que se faz ao termo administrador pblico devese ao fato de que a jurisdio do Tribunal de Contas mineiro exercida tanto em relao aos
gestores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta
e indireta, quanto queles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuzo ao errio. Referidos sujeitos submetem-se jurisdio da Corte de Contas
basicamente em razo de previso constitucional, nos termos do art. 76 da Constituio do
Estado de Minas Gerais de 1989.
H trs espcies de sano: as multas pecunirias, a decretao de inabilitao para o exerccio
de cargo em comisso ou funo de confiana e a declarao de inidoneidade para licitar e
contratar com o Poder Pblico, conforme o art. 315 do Regimento Interno deste Tribunal e o
art. 83 de sua Lei Orgnica.1
1
Art. 315 [do RITCEMG]. O Tribunal, ao constatar irregularidade ou descumprimento de obrigao por ele determinada em processo
de sua competncia, poder, observado o devido processo legal, aplicar, isolada ou cumulativamente, as seguintes sanes:
I multa;
II inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana;
III declarao de inidoneidade para licitar e contratar com o poder pblico.
1 A declarao de inidoneidade prevista no III deste artigo ser imposta quando verificada a ocorrncia de fraude comprovada
na licitao, ficando o licitante fraudador impedido de licitar e contratar com o poder pblico estadual e municipal, por at 5
(cinco) anos.
2 Ser comunicada ao rgo competente a deciso que declarar a inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo
de confiana e a proibio de licitar e contratar com o poder pblico estadual e municipal, para conhecimento e efetivao das
medidas administrativas necessrias.
3 A autoridade competente que deixar de efetivar as medidas administrativas a que se refere o pargrafo anterior ser
responsabilizada, sem prejuzo da aplicao da multa prevista no inciso III do art. 318 deste Regimento e comunicao ao
Ministrio Pblico junto ao Tribunal, para adoo das providncias cabveis.
4 O cumprimento das decises de que trata o 2 ser objeto de monitoramento nos termos do inciso II do art. 291 deste
Regimento.
Art. 83 [da Lei Orgnica]. O Tribunal, ao constatar irregularidade ou descumprimento de obrigao por ele determinada em
processo de sua competncia, poder, observado o devido processo legal, aplicar, isolada ou cumulativamente, as seguintes
sanes:
I multa;
II inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana;
III declarao de inidoneidade para licitar e contratar com o poder pblico.
Pargrafo nico. Ser comunicada ao rgo competente a deciso que declarar a inabilitao para o exerccio de cargo em
comisso ou funo de confiana e a proibio de licitar e contratar com o poder pblico estadual e municipal, para conhecimento
e efetivao das medidas administrativas necessrias.
263

A multa medida que atinge o gestor pessoalmente e no tem a pretenso de repercutir na

esfera de seu patrimnio, pois, como preceitua Alexandre Cardoso Veloso, no possui carter
ressarcitrio. Sua finalidade eminentemente repressora e preventiva. (VELOSO, 2007, p.
23). Por tais razes, estabelece o art. 317 do Regimento Interno e o art. 84 da Lei Orgnica do
TCEMG, respectivamente:
Art. 317. A multa ser aplicada de forma individual, a cada agente que tiver
concorrido para o fato, sendo o seu pagamento de responsabilidade pessoal dos
infratores.
Pargrafo nico. A deciso que determinar a aplicao de multa definir as
responsabilidades individuais.
Art. 84. A multa ser aplicada, de forma individual, a cada agente que tiver
concorrido para o fato, sendo o pagamento da multa de responsabilidade
pessoal dos infratores.
Pargrafo nico. A deciso que determinar a aplicao de multa definir as
responsabilidades individuais.
Na mesma linha de raciocnio so as concluses de Cavalcanti, segundo o qual na dimenso

sancionatria, diferentemente da poltica, o processo dirige-se direta e imediatamente ao
gestor (CAVALCANTI, 1999, p. 18).
Assim, dirigida exclusivamente ao administrador infrator, a multa possui finalidade repressora,
ou seja, consubstancia-se em medida desabonadora, por m gesto da coisa pblica ou por
descumprimento de deciso ou determinao deste Tribunal e, ainda, finalidade preventiva,
na medida em que busca assegurar ao corpo social que a impunidade no se perpetuar na
Administrao Pblica.
Pontuais so as consideraes de Veloso ao analisar, em seu trabalho, a finalidade da multa
aplicada pelo TCU, cujos reflexos podem ser percebidos tambm no Tribunal de Contas mineiro:
No mbito do TCU, identifica-se na multa o elemento objetivo voltado produo
do efeito aflitivo, pois esta almeja punir de maneira pessoal o responsvel
quando este pratica condutas legalmente vedadas e dissuadi-lo de repetir no
futuro a mesma ao reprovada. O seu desiderato o de, por meio de uma
medida de restrio pecuniria, ocasionar uma aflio no agente punido, um
desconforto, uma repreenso (VELOSO, 2007, p. 23).
No que tange ao ressarcimento de dano ao errio, estabelecem igualmente o Regimento Interno

e a Lei Orgnica do TCEMG, verbis:
Art. 316 [do Regimento Interno do TCEMG]. Alm das sanes previstas neste
Regimento, verificada a existncia de dano ao errio, o Tribunal determinar o
seu ressarcimento aos cofres pblicos pelo responsvel ou sucessor, observado
o disposto no inciso VIII do art. 2 deste Regimento.
Pargrafo nico. O no cumprimento das decises do Tribunal referentes ao
ressarcimento de valores, no prazo e na forma fixados, resultar no impedimento
264
de obteno de certido liberatria para fins de recebimento de transferncias

voluntrias.
Art. 94 da Lei Orgnica do TCEMG: Alm das sanes previstas nesta Lei
Complementar, verificada a existncia de dano ao errio, o Tribunal determinar
o ressarcimento do valor do dano aos cofres pblicos pelo responsvel.
Pargrafo nico. O no cumprimento das decises do Tribunal referentes ao
ressarcimento de valores, no prazo e na forma fixados, resultar no impedimento
de obteno de certido liberatria para fins de recebimento de transferncias
voluntrias.
A Constituio do Estado de Minas Gerais de 19892 confere competncia ao Tribunal de Contas

do Estado para aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade e/ou irregularidade de atos e/
ou despesas, as sanes previstas em lei.
Logo, o poder sancionador do Tribunal de Contas mineiro advm de disposio constitucional,
prerrogativa esta concedida pelo legislador constituinte para viabilizar a atividade de controle
externo exercida por esta Casa. Entretanto, coube ao Regimento Interno desta Corte e, de
maneira bastante semelhante, Lei Orgnica, a regulamentao da matria.
Diante dessas consideraes, necessrio proceder anlise do princpio da intransmissibilidade
da pena luz do carter sancionatrio das medidas adotadas pelo Tribunal de Contas.
3.1 Princpio da intransmissibilidade da pena
incontestvel que a imputao de sano na esfera de competncia do Tribunal de Contas

mineiro pessoal, uma vez que direcionada a sua aplicao unicamente ao gestor que praticou
ilegalidades e/ou irregularidades em sua gesto.
Desse modo, constatando-se o falecimento do gestor faltoso, deixam de existir as condies
para a concretizao da dimenso sancionatria do processo, devendo-se decretar extinta a
punibilidade do administrador, j que, segundo o princpio da intransmissibilidade da pena,
a multa aplicada pessoalmente no pode ser executada contra herdeiros. Em amparo a esta
assertiva, transcrevo o inciso XLV do art. 5 da Constituio da Repblica de 1988:
XLV nenhuma pena passar da pessoa do condenado, podendo a obrigao de
reparar o dano e a decretao do perdimento de bens ser, nos termos da lei,
estendidos aos sucessores e contra eles executadas, at o limite do valor do
patrimnio transferido;
Portanto, no se admite que seja repassada aos herdeiros a responsabilidade no patrimonial

do gestor pelo descumprimento do dever de bem gerir a coisa pblica.
2
Art. 76, [da CE de 1989] O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas, ao qual
compete:
[...]
XIII aplicar ao responsvel, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, a sano prevista em lei, que estabelecer, entre
outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;
265

Assim, a aplicao do disposto no art. 5, inc. XLV, da CR/88, relativamente s multas previamente
estabelecidas no Regimento Interno e tambm na Lei Orgnica do TCEMG, que traz nsita a
vedao de que a pena no pode ultrapassar a pessoa do condenado, considerada apropriada
e oportuna no mbito da Corte de Contas mineira.
Apesar dos contornos nitidamente penais do princpio da intransmissibilidade da pena, justificase a sua aplicabilidade ainda pelo fato de que tais aspectos no impedem que sobressaia o
carter eminentemente administrativo das multas aplicadas por este Tribunal.
No se olvida que a multa aplicada pelo Tribunal de Contas de Minas Gerais tem a natureza
jurdica de sano administrativa, conforme se depreende inclusive do prprio regramento
legal da matria.
A natureza administrativa das multas aplicadas pelo Tribunal de Contas mineiro pode ser abstrada
da doutrina de Fbio Medina, citada por Alexandre Cardoso Veloso, a qual transcrevo:
Consiste a sano administrativa, portanto, em um mal ou castigo, com
alcance geral e potencialmente pr-futuro, imposto pelo administrao
pblica, materialmente considerada, pelo Poder Judicirio ou por corporaes
de direito pblico, a um administrado, agente pblico, indivduo ou pessoa
jurdica, sujeitos ou no a especiais relaes de sujeio com o Estado, como
consequncia de uma conduta ilegal, tipificada em norma proibitiva, com uma
finalidade repressora ou disciplinar, no mbito de aplicao formal e material
do Direito Administrativo (Direito administrativo sancionador. OSRIO, Fbio
Medina. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 80) (VELOSO, 2007, p. 20).
Concluiu ainda Veloso que o princpio constitucional da intransmissibilidade da pena, como

um desdobramento do princpio da culpabilidade, estende-se ao Direito Administrativo
Sancionatrio:
A pena criminal somente pode atingir o sentenciado (art.5, XLV, CF), exigncia
que me parece incidente no campo do Direito Administrativo Sancionador. A pena
administrativa somente pode atingir a pessoa sancionada, o agente efetivamente
punido, no podendo passar de sua pessoa (VELOSO, 2007, p. 25).
3.2 Ocorrncia de dano ao errio

Nos casos em que o gestor causou dano na sua administrao, caber ressarcimento ao errio,
porque a ningum permitido furtar-se de obrigao de cunho indenizatrio. Assim, no caso de
falecimento do gestor e eventual sucesso, por conseguinte, a medida no estar ultrapassando
a pessoa do sucessor e recaindo sobre os herdeiros, mas impactando a herana, limitada a sua
exigibilidade s foras do patrimnio transferido.
Segundo a jurisprudncia atual no Tribunal de Contas mineiro, o falecimento do gestor
responsvel por bens e valores pblicos inviabiliza a aplicao de penalidades, como a multa,
por essa Corte. Contudo, no afasta o dever de indenizar eventual dano causado ao errio, por
constituir providncia ressarcitria que incide na esfera patrimonial do de cujus.
266
No h bice para que o processo siga seu curso para a aferio do prejuzo causado, pois
necessariamente o patrimnio deixado pelo de cujus ir fazer frente a este dbito.
Cavalcanti menciona interessante especificidade em relao ausncia de patrimnio do gestor
falecido, cito:
A inexistncia de patrimnio do de cujus, cumpre assinalar, no extingue o
dbito e, por conseguinte, no extingue o dever de reparao ao errio, apenas
impede a extenso desse dever aos sucessores. Assim, se as contas vierem a
ser apreciadas, entendemos que se deva julgar em dbito o gestor falecido,
no lhe sendo devida a quitao, uma vez que no se extinguiu o dbito nem o
dever de reparar o dano. Permanecendo tal dever, no h que se declarar o seu
adimplemento, no h que se falar em quitao (CAVALCANTI, 1999, p. 26).
O referido autor trata ainda de hiptese em que eliminada a responsabilidade incidente sobre
o patrimnio transferido pela herana:
de salientar que quando os sucessores, por meio de defesa, descaracterizam
o dano, afastam, ipso facto, a responsabilidade que lhes imputada. Alm de
ilidir a responsabilidade, a descaracterizao do dano implica a excluso deles
do processo, vez que, sem a existncia de dbito, a dimenso indenizatria
do processo de contas, a terceira j mencionada, no se realiza, tornando-se
dispensvel a existncia dos sujeitos que a suportem (CAVALCANTI, 1999, p. 27).
3.3 Particularidades na execuo da multa e/ou do dbito decorrente de

ressarcimento ao errio
Na dimenso indenizatria do processo de contas, o escopo a reparao do prejuzo material

causado ao errio, que decorre da responsabilidade civil do administrador pblico. Nesta seara,
o Tribunal de Contas imputa um dbito ao responsvel, cuja natureza de ttulo executivo
extrajudicial, nos termos do 3 do art. 76 da CE de 1989.3
Tambm amparada por disposio constitucional, a multa advinda da dimenso sancionatria
do processo de contas tem eficcia de ttulo executivo extrajudicial.
Ressalta-se, por oportuno, que o Tribunal possui um processo de execuo prprio,4 de natureza
3
Art. 76, 3, da CE de 1989 A deciso do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa ter eficcia de ttulo
executivo.
Art. 363 [do RITCEMG]. A deciso do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa ter eficcia de ttulo executivo.
Art. 364. O responsvel ser intimado para, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da cincia da deciso, na forma prevista no
art. 168 deste Regimento, efetuar e comprovar o recolhimento do valor devido.
Pargrafo nico. Transcorrido o prazo a que se refere o caput deste artigo sem o cumprimento da determinao, o Tribunal
passar certido de dbito contendo a individualizao dos responsveis e o valor do dbito e/ou multa imputados, devidamente
atualizados, e a remeter ao Ministrio Pblico junto ao Tribunal, para as providncias necessrias execuo da deciso.
Art. 365. Na hiptese de no provimento ou provimento parcial de recurso porventura interposto, o responsvel ser intimado
para efetuar e comprovar o recolhimento do valor devido, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da cincia da deciso, na forma
prevista no art. 168 deste Regimento.
[...]
Art. 368. Os responsveis que no comprovarem o recolhimento da multa no prazo determinado no caput do art. 364 e no art.
366, caput e 3, ambos deste Regimento, sero inscritos imediatamente no cadastro de inadimplentes do Tribunal, sem prejuzo
267

administrativa, por isso necessrio tecer algumas consideraes acerca da constituio do

mencionado ttulo executivo.
Assim, o acrdo proferido com a imputao de dbito ou multa ao responsvel remetido
ao rgo competente desta Casa para realizar a cobrana da dvida. O responsvel intimado
para adimplir a obrigao de efetuar o pagamento da multa ou, conforme o caso, efetuar o
ressarcimento. Se, no entanto, discordar da cobrana, poder interpor Recurso Ordinrio no
mbito do TCEMG. Ultrapassado o prazo regimental de 30 dias sem que tenha sido interposto
referido recurso, e no efetuado o pagamento do dbito, configura-se o trnsito em julgado da
deciso e, a partir deste momento, gerado o ttulo executivo extrajudicial.
A dvida que ainda subsiste saber se, falecido o gestor aps a constituio deste ttulo
extrajudicial, a dvida decorrente da multa aplicada pelo Tribunal de Contas recair sobre os
sucessores do responsvel.
A respeito do ressarcimento por danos causados ao errio no h maiores questionamentos,
uma vez que inconteste a obrigao dos sucessores de reparar o prejuzo, devendo-lhes ser
estendida a cobrana do ttulo extrajudicial emitido pelo Tribunal de Contas at o limite do
valor do patrimnio transferido na sucesso. Percebe-se que os herdeiros so alcanados apenas
pela responsabilidade patrimonial, no devendo ser a eles transferido qualquer dever de gesto
ou mesmo de prestao de contas.
Em relao constatao do falecimento do gestor aps a expedio do ttulo executivo
extrajudicial que legitima a cobrana da dvida decorrente da multa, ao que parece, o alcance
das providncias no deve diferir das medidas processuais at ento adotadas nos julgados desta
Corte de Contas pois, do carter pessoal das sanes administrativas, ressai que a punibilidade
do administrador extingue-se com a sua morte.
Dessa forma, apenas a dimenso indenizatria do processo de contas poder produzir efeitos
no caso de falecimento do gestor, por se tratar de exceo constitucional ao princpio da
intransmissibilidade da pena insculpido no inciso XLV do art. 5 da CR/88.
Portanto, diante do falecimento do responsvel, deve preponderar a mxima de que o
desenvolvimento vlido e regular do processo no mbito do Tribunal de Contas somente se justifica
na medida em que seja possvel recuperar o patrimnio pblico lesado, restando prejudicada a
imposio de sano, ainda quando tenha sido expedido ttulo executivo extrajudicial por esta
Corte que resulta do prprio julgamento da gesto do administrador.
das demais sanes legais cabveis.
Pargrafo nico. O cadastro de inadimplentes ser regulamentado em ato normativo prprio.
Art. 369. Comprovado o recolhimento integral, o Tribunal dar quitao ao responsvel.
Pargrafo nico. Na hiptese de recolhimento no integral do valor devido, o responsvel ficar inscrito no cadastro de
inadimplentes at o cumprimento total da obrigao.
268
4 As implicaes do falecimento do gestor pblico nos processos do

Tribunal de Contas mineiro
Nos processos submetidos aos Tribunais de Contas, o foco de anlise a conduta dos gestores
relativamente aos bens e valores pblicos, j que o fim ltimo de qualquer ao desses
administradores deve ser o interesse pblico que permeia as relaes institudas na Administrao
Pblica. Assim, o falecimento do administrador no fator impeditivo da anlise dos atos de
gesto praticados, resguardando-se uma resposta a toda a sociedade no que tange escorreita
aplicao dos recursos pblicos.
Assim, posicionou-se essa Corte de Contas no sentido de assegurar que o Poder Legislativo
possa julgar as contas do chefe do Poder Executivo, ainda que comprovado o falecimento do
responsvel no curso do processo de prestao de contas, como se segue:
Consulta n. 490.442
Trago a Plenrio consulta formulada pelo Presidente da Cmara Municipal de
Monte Sio, solicitando um parecer deste Tribunal acerca da necessidade ou no
de dar continuidade ao julgamento das contas do Prefeito Municipal referentes
ao exerccio de 1994, tendo em vista o falecimento do mesmo.
importante salientar que esta Corte de Contas j enviou Cmara o parecer
prvio relativo s contas do exerccio mencionado.
Preliminarmente, em que pese o fato de a presente consulta versar sobre caso
concreto, sou por seu conhecimento para respond-la em tese, tendo em vista
ser a parte legtima e a matria pertinente (aprovado o voto do Conselheiro
Relator unanimidade).
No mrito, respondo presente consulta no sentido de que nos termos do art.

180 da Constituio Estadual atribuio da Cmara Municipal julgar as contas
do Prefeito, mediante parecer prvio do Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais.
Assim, mesmo em caso de falecimento do chefe do Executivo Municipal, a
Cmara deve atender disposio constitucional mencionada, ou seja, julgar
as contas do Prefeito.
Saliente-se, no entanto, que deve ser preservado o direito de defesa do
responsvel pelas contas do Municpio, nos termos do art. 5, LV, da Constituio
Federal, e em caso de seu falecimento, sem que tenha apresentado suas
alegaes acerca dos fatos constantes do processo de prestao de contas,
necessrio que se d vista do mesmo a seus sucessores.
o entendimento, Senhor Presidente (aprovado o voto do Conselheiro Relator
unanimidade).5
No importa, no presente estudo, a natureza processual referente atividade de controle

exercida por este Tribunal de Contas, quando a questo do falecimento do gestor se impe no
caso concreto. Se o Tribunal de Contas exerce sua competncia para dirimir questes atinentes
5
Consulta n. 490.442. Relator: Conselheiro Maurcio Aleixo. Autos apreciados na Sesso Plenria de 02/09/98.
269

a contas ou a licitao, a repercusso do fato no difere muito, haja vista que o cerne do
problema incide na punibilidade do gestor faltoso.
Partindo-se de uma anlise prtica, h casos em que o desenvolvimento vlido e regular dos
processos do TCEMG frustrado, tornando-se impossvel a imputao da sano de multa, em
razo do falecimento do gestor ocorrer antes mesmo da sua manifestao nos autos. Diante da
inviabilidade de concretizao do contraditrio e da ampla defesa e inexistindo dano ao errio,
a alternativa plausvel a extino do processo sem julgamento do mrito, com o consequente
arquivamento dos autos. Funda-se essa medida em razo de o Tribunal somente poder impor
penalidade aos seus jurisdicionados, se observado o devido processo legal.
Em outra situao, o Conselheiro Eduardo Carone Costa, no Processo de Inspeo Ordinria n.
708.969,6 proferiu voto distinguindo as providncias em relao s irregularidades passveis de
multa e s que acarretam ressarcimento ao errio, o qual transcrevo abaixo:
VOTO:
Com exceo do item 4 falta de comprovao de despesas no valor
de R$120.037,00, com recursos do Fundef no exerccio de 2004, as
demais irregularidades e falhas apontadas no relatrio tcnico no so
decorrentes de realizao irregular de despesas e no causaram dano ao
errio, embora caracterizem m gesto e sejam passveis de aplicao
de multa ao responsvel, nos termos da LC n. 102/2008.
Entretanto, considerando que o responsvel, Sr. Laurentino Pereira
Freire, ex-Prefeito Municipal de Uba, faleceu em 02/04/05, e que,
de acordo com o disposto no inciso XLV do art. 5 da Constituio da
Repblica, nenhuma pena passar da pessoa do condenado, no fixo
responsabilidade nem aplico qualquer sano.
Quanto ao item 4, exaurida a competncia deste Tribunal, no foi constatada
a existncia de herdeiros e ao de inventrio, contudo, em razo da
expressividade dos gastos realizados com recursos do Fundef sem a devida
comprovao, determino o encaminhamento dos presentes autos ao douto
Ministrio Pblico para as providncias na sua esfera de competncia.
Observe-se que pelos indcios de prejuzo causado ao errio, os autos de inspeo ordinria
seguiram seu trmite, com o encaminhamento ao Ministrio Pblico desta Casa.
Apesar de o esplio ou de os herdeiros no poderem responder pelos atos de gesto do falecido,
eles devem arcar com o dano ao errio, apurado, nos limites do patrimnio transferido.
Nos casos em que o falecimento do gestor ocorrer antes da sua citao, podem os herdeiros at
mesmo exercer o direito de defesa relativamente ao dbito imputado em razo do dano causado
ao errio. No se admite, contudo, que sejam questionados os atos de gesto do administrador,
como anteriormente pontuado. A defesa se limitar a alegaes quanto procedncia ou no
do dbito em questo.
6
270
Processo de Inspeo Ordinria n. 708.969, decorrente da Prefeitura Municipal de Uba, referente ao exerccio de 2004. Relator:
Conselheiro Eduardo Carone Costa. Autos julgados na sesso da Primeira Cmara de 02/10/2008.
No Processo Administrativo oriundo de inspeo ordinria,7 realizada com a finalidade de analisar

os procedimentos licitatrios deflagrados na Cmara Municipal de Bertpolis, no perodo de
janeiro a dezembro de 2002, o relator, Conselheiro Antnio Carlos Andrada, atribuiu ao caso
os seguintes contornos na deciso submetida apreciao da Primeira Cmara, na sesso de
24/03/09, de relatoria do Conselheiro Antnio Carlos Andrada, in verbis:
[...] as irregularidades constatadas so passveis de aplicao de multa ao
gestor, e daqueles elencados no item 1, to somente de advertncia. Contudo,
a certido de bito a fls. 90 comprova que o responsvel pela realizao das
contrataes em anlise faleceu no dia 1/01/2003.
sabido que a morte, como fato jurdico que , acarreta consequncias na
esfera do Direito e, nesses termos, a dimenso sancionatria extingue-se com
a morte do gestor, visto que o cumprimento da sano personalssimo, no
ultrapassando a pessoa do condenado.
[...]
Em face do exposto, considerando o fato das irregularidades apuradas serem
passveis to somente de advertncia e aplicao de multa, determino o
arquivamento dos autos sem julgamento de mrito, de conformidade com o
art. 267, inciso IX, do CPC, em virtude do falecimento do gestor devidamente
comprovado nos autos.
O Auditor Licurgo Mouro tratou do tema em voto apreciado na sesso da Primeira Cmara de
20/10/2009,8 afastando a tese levantada pelo ilustre Procurador Cludio Couto Terro em que
defendia a prescrio quinquenal para o exerccio da funo de controle externo dos Tribunais
de Contas, uma vez que tal discusso se revelaria estril no processo, em face do falecimento
do responsvel. Assim, prosseguiu na anlise do mrito, considerando que no foi comprovado
dano ao errio, constatando-se apenas irregularidade de contratao em virtude da ausncia
de processo licitatrio ou de ato formal de dispensa ou inexigibilidade, ensejando a aplicao
de multa, asseverando que deve-se ressaltar que a pena de multa constitui sano pecuniria
de natureza personalssima, no podendo passar da pessoa da agente, o que inviabilizaria sua
eventual aplicao no processo em tela.
Na proposta de voto apresentada pelo distinto Auditor ficou ainda consignada a extino da
punibilidade, ou seja, a no concretizao da segunda dimenso do processo, na acepo de
Cavalcanti, nos seguintes termos:
Proposta de Voto
Considerando que no h nos autos elementos indicirios de eventual dano
material ao errio;
considerando que as irregularidades constatadas so passveis to somente de
aplicao de multa ao gestor;
7
Processo Administrativo Licitao n. 690.958, da Cmara Municipal de Bertpolis, referente ao perodo de janeiro a dezembro
de 2002. Relator: Conselheiro Antnio Carlos Andrada. Autos julgados na sesso da Primeira Cmara de 24/03/2009.
Contrato n. 133.611, firmado pela Empresa Agropecuria de Minas Gerais (Epamig), em 01/09/1995. Relator: Auditor Licurgo
Mouro. O processo em questo foi submetido apreciao da Primeira Cmara na sesso de 20/10/2009.
271

considerando que em virtude do falecimento do gestor, ocorrido em 05/08/1999,

portanto, no curso do processo, ficou extinta a punibilidade, porquanto a
aplicao da pena no pode ultrapassar a pessoa do condenado, a teor do
disposto no art. 5, inciso XLV, da Constituio da Repblica;
considerando, ainda, que a dimenso sancionatria do processo a nica
que se extingue com morte do gestor, uma vez que o cumprimento da sano
personalssimo, o que impossibilita, por conseguinte, estend-la a seus
sucessores.
Adoto o entendimento pela extino do processo e pelo arquivamento dos autos
sem julgamento do mrito, em consonncia com o art. 176, III, do RITCEMG e o
art. 267, inciso IX, do CPC, em virtude do falecimento do gestor devidamente
comprovado nos autos, com espeque ainda no 3 do art. 196 do RITCEMG, pela
ausncia de pressuposto de desenvolvimento vlido e regular do processo.
Apesar de o processo ter, at certo ponto, subsistido aps a morte do gestor, a impossibilidade
de se aplicar sano ao falecido acarretou tambm a extino do processo sem julgamento
do mrito.
Na sesso da Primeira Cmara de 16/06/2010, foi aprovado o voto do Conselheiro Relator
Antnio Carlos Andrada, em que determinou, nos autos de Processo Administrativo9 decorrente
de inspeo ordinria, realizada com o objetivo de examinar a regularidade dos atos e despesas
relativos ao perodo de janeiro de 2003 a janeiro de 2004, na Prefeitura Municipal de Andradas,
a ilegitimidade passiva do esplio de Wilkye Veronese, in verbis:
Excluo da relao processual o esplio do de cujus Wilkye Veronese, porque
as contrataes pelas quais o falecido era corresponsvel, relacionadas nos
itens 2.4 e 3, so irregularidades passveis da penalidade, na espcie multa,
a qual tem carter personalssimo e no se transmite aos herdeiros, uma vez
que os reflexos da sano recaem exclusiva e diretamente sobre a pessoa do
jurisdicionado infrator.
Ressalte-se que o Sr. Wilkye Veronese, Prefeito Municipal at 15/12/2003, procedeu contratao
irregular de servios de publicidade, uma vez que fracionou o objeto com vistas a se esquivar da
realizao de certame licitatrio, no observando as disposies do art. 8 e violando os arts.
2 e 3 da Lei n. 8.666/93. E, ainda, relativamente contratao de servios de consultoria,
assessoria e advocacia, no ficou configurada a hiptese de inexigibilidade prevista no inciso II
do art. 25, uma vez que o objeto contratado no possuia natureza singular.
Percebe-se que as irregularidades supracitadas decorrem de atos de gesto ilegal, que resultam
unicamente na imposio de multa pessoal ao gestor faltoso. Dessa forma, como a dimenso
sancionatria dos processos desta Corte se extingue com a morte do gestor, concluiu-se pela
necessidade de desconstituir a fictcia relao processual em face do esplio do falecido.
9
272
Processo Administrativo Licitao n. 690.211, em que figura a Prefeitura Municipal de Andradas, referente ao perodo de janeiro
de 2003 a janeiro de 2004. Relator: Conselheiro Antnio Carlos Andrada. Esses autos foram apreciados na sesso da Primeira
Cmara de 16/06/2010.
5 Concluso
A competncia constitucionalmente atribuda aos Tribunais de Contas para o exerccio do
controle externo compreende a apreciao dos atos de gesto praticados pelos responsveis
por bens e valores pblicos, luz dos princpios da legalidade, legitimidade, economicidade,
eficincia e, sobretudo, indisponibilidade do interesse pblico.
A partir do pressuposto de que a anlise dos processos de jurisdio da Corte de Contas mineira
no culmina no julgamento da pessoa do administrador, mas pretende avaliar o alcance e a
repercusso dos atos de gesto pblica, o falecimento do administrador no constitui bice
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial exercida por este
rgo, considerando-se que os atos praticados pelo gestor ainda em vida so passveis de
apreciao mesmo aps a sua morte.
Por isso, diante da constatao de irregularidades na gesto de bens e recursos pblicos e,
surpreendidos pelo falecimento do administrador responsvel, os membros desta egrgia Corte
de Contas so unnimes em reconhecer que a primeira providncia a ser adotada no curso do
processo caracterizar a irregularidade entre aquelas que ensejam a aplicao de multa e,
aquelas as que resultam em ressarcimento ao errio.
Essa providncia justifica-se porque, como as consequncias de natureza sancionatria, a
exemplo da multa, so dirigidas unicamente ao gestor faltoso, os sucessores apenas so
alcanados quando houver a responsabilizao pela reparao do dano eventualmente
causado ao errio. Neste caso, irretocvel a lio de Cavalcanti ao dispor que o dbito no
se constitui com o julgamento das contas, quando o gestor j est morto, mas muito antes,
quando este, em vida, praticou os atos irregulares que resultaram em prejuzo ao errio
(CAVALCANTI, 1999, p. 26).
Relativamente s sanes de multa, de competncia da Corte de Contas mineira, no restam

dvidas quanto aplicabilidade da previso constitucional insculpida no inciso XLV do art. 5
da CR/88, acerca da intransmissibilidade da pena. Tal entendimento encontra-se de tal forma
consolidado, a ponto de haver decises em que o julgador at mesmo deixou de aplicar a multa em
face do falecimento do gestor responsvel, como no Processo de Inspeo Ordinria n. 708.969,
ou em outro caso, em que se desconstituiu a relao processual, com a excluso do esplio do
administrador responsvel, autos de Processo Administrativo n. 690.211, por se entender que os
reflexos da sano somente incidem sobre a pessoa do jurisdicionado infrator.
Entretanto, constatado dano ao errio nos processos em que se faz presente a figura do
gestor falecido, ressai a obrigao de cunho indenizatrio, recaindo nos herdeiros o dever
de ressarcir aos cofres pblicos os prejuzos causados pelo de cujus, no limite do patrimnio
transferido por herana.
273

Trata-se do nico caso em que a responsabilidade estende-se aos sucessores, sendo que a
obrigao que subsiste aps a morte do gestor de natureza eminentemente patrimonial. Por
tais razes, no tocante falta de comprovao de despesas com recurso do Fundef, nos autos
de Inspeo Ordinria n. 708.969, o relator, Conselheiro Eduardo Carone Costa, entendeu que
o processo deveria seguir seu curso especificamente em relao a esta questo, remetendo o
processo ao Ministrio Pblico de Contas, para as providncias cabveis quanto ao indcio de
irregularidade passvel de ressarcimento ao errio.
Nessa dimenso indenizatria dos processos do Tribunal de Contas, o escopo basicamente a
recomposio do prejuzo material causado ao errio, que decorre da responsabilidade civil do
administrador pblico.
Amparado ainda pela previso constitucional de que o cumprimento das sanes, como a multa,
na Corte de Contas mineira, personalssimo, o ilustre Conselheiro Antnio Carlos Andrada
determinou o arquivamento dos autos do Processo Administrativo Licitao n. 690.958, sem
julgamento de mrito, uma vez que a dimenso sancionatria do processo extingue-se com a
morte do gestor faltoso.
O Auditor Licurgo Mouro, na proposta de voto apresentada em relao ao Contrato n. 133.611,
alm de considerar necessria a extino do processo, sem julgamento de mrito, com base no
art. 267, inciso IX, do Cdigo de Processo Civil, ressaltou que o falecimento do gestor no curso
do processo acarreta a extino da sua punibilidade, tendo em vista que a pena de multa
dirigida unicamente ao infrator.
No h que se esquecer, contudo, da primeira dimenso do processo, atinente ao julgamento da
gesto do administrador, considerando-se que o principal destinatrio do processo no Tribunal
de Contas antes a coletividade e no o gestor, nos dizeres de Cavalcanti.
Desse modo, a extino do processo, sem resoluo de mrito, cabvel somente nos casos
em que no houver mais condies para o desenvolvimento vlido e regular do processo. Ou
seja, muito embora o Tribunal de Contas reconhea a prtica de atos irregulares pelo gestor,
no vivel a aplicao de pena ao falecido, por ter se configurado causa de extino da
pretenso punitiva.
Por fim, percebe-se que o tratamento conferido aplicao da pena de multa pelos Tribunais de
Contas nos casos de falecimento do gestor conta com escassos estudos doutrinrios e ressente
de normatizao expressa a respeito. Entretanto, o entendimento encontra-se pacificado
no Tribunal de Contas mineiro relativamente ao fundamento que legitima toda e qualquer
providncia de natureza processual adotada em virtude do falecimento do gestor responsvel,
qual seja, a plena aplicabilidade do princpio da intransmissibilidade da pena, nos moldes em
que preceitua o art. 5, inciso XLV, da Constituio da Repblica de 1988.
274
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. Braslia:
Senado Federal, Centro Grfico, 2010.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Recurso de Reconsiderao em face do Acrdo n.
504/94-1a Cmara. Ministro Relator Guilherme Palmeira. Ata 03 de 08/02/2000. Secretaria
Geral das Sesses da Primeira Cmara do Tribunal de Contas da Unio. Aprovada em 15 de fev.
de 2000. Publicada em 16 de fev. de 2000.
CAVALCANTI, Augusto Sherman. O processo de contas no TCU: o caso do gestor falecido.
Revista do Tribunal de Contas da Unio. Braslia, n. 81, p. 17-27, jul./set. 1999.
MINAS GERAIS. Constituio (1989). Constituio do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte:
Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2010.
MINAS GERAIS. Lei Complementar n. 102, de 17 de janeiro de 2008. Dispe sobre o oramento
do Tribunal de Contas [Lei Orgnica do TCEMG]. Disponvel em: <www.almg.gov.br> e <www.
tce.mg.gov.br>.
MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Resoluo n. 12, de 17 de
dezembro de 2008. Contm o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais. Disponvel em: <www.tce.mg.gov.br>.
VELOSO, Alexandre Cardoso. Multa aplicada pelo Tribunal de Contas da Unio a gestor
de recursos pblicos falecido ou que venha a falecer depois da aplicao da punio
(Consideraes sobre o princpio da pessoalidade, previsto no art.5, inciso XLV, da
Constituio Federal). Revista do Tribunal de Contas da Unio. Braslia, n.108, p. 19-26, 2007.
275

276
Estudo tcnico
Estudo Tcnico
277

278

Irregularidades em edital de licitao*
Tratam os autos de denncia formulada a esta Corte pela empresa American Banknote S/A,
vista do procedimento licitatrio realizado pela Cemig Distribuio S/A, n. MS/CS 530-R80159,
na modalidade concorrncia, objetivando a contratao dos servios de impresso de dados
variveis na Nota Fiscal Conta de Energia Eltrica e outros documentos, incluindo o fornecimento
de papel pr-impresso, autoenvelopamento, separao, embalagem, acondicionamento em
caixas de postagem, entrega para a empresa distribuidora dos documentos, disponibilizao
de informaes via web, desenho de formulrios (dados fixos), tratamento de imagens para
a produo de formulrios pr-impressos, tratamento dos dados variveis e impresso de
documentos em braille, conforme detalhado na Especificao Tcnica Anexo II do edital.
O Exmo. Sr. Conselheiro Presidente, conforme despacho a fls. 110, determinou a autuao da
documentao como denncia, nos termos do art. 70, 3 da Lei Complementar n. 102/2008 e
a sua distribuio, nos termos regimentais.
Foi procedida a distribuio dos autos ao Conselheiro Simo Pedro Toledo, que, conforme
despacho a fls. 112, encaminhou os autos a esta Coordenadoria para anlise tcnica. Tendo
em vista o carter de urgncia, foi feita uma anlise prvia da denncia buscando identificar
alguma irregularidade no edital que pudesse ensejar a suspenso do certame.
Este rgo tcnico, em seu parecer a fls. 113-117, constatou uma irregularidade no subitem
3.2.3.1 do edital, devido impropriedade na utilizao das expresses quitao e certido
negativa, quanto prova de regularidade fiscal para com as Fazendas Pblicas, em confronto
com o art. 29, III, da Lei de Licitaes.
A fls. 121-122, a denunciante apresentou documento extrado do stio eletrnico de compras da
Cemig, informando que a data de entrega das propostas foi adiada sine die.
O Conselheiro Relator Simo Pedro Toledo determinou, a fls. 123-126, a suspenso da concorrncia,
objeto do processo, at deciso final desta Corte. Determinou ainda, a intimao do Gerente de
Contratao de Servios e Solues Integradas da Cemig Distribuio S/A para que comprovasse
a suspenso do procedimento, concedendo-lhe prazo de 15 dias para o encaminhamento a esta
* O entendimento esposado pelo rgo tcnico neste relatrio foi acolhido pelo Tribunal.
279

Corte de toda a documentao referente ao processo licitatrio, incluindo as fases interna e

externa, e querendo, apresentar as alegaes que entendesse pertinentes em face da denncia,
sob pena de multa.
A fls. 133, o Sr. Anderson Fagundes Duarte, Gerente de Contratao de Servios e Solues
Integradas da Cemig, apresentou a publicao da suspenso do certame e requereu prazo para
apresentar defesa.
Conforme fls. 319, o Conselheiro Relator deferiu prazo de 15 dias para apresentao de defesa,
que foi protocolizada sob o n. 01.230.432/2009 a fls. 329-334. Juntamente com a defesa, foi
apresentada a documentao relativa fase interna e externa, a fls. 135-317 dos autos.
Aps a juntada da defesa, o processo foi redistribudo ao relator, Conselheiro Licurgo Mouro,
que determinou, a fls. 403, o envio dos autos a esta Coordenadoria para que se procedesse
anlise e manifestao conclusiva nos termos do 1 do art. 307 da Resoluo TC 12/08.
Cumprindo a determinao, passa este rgo tcnico anlise da denncia e da defesa,
examinando os documentos da fase interna e externa apresentados.
1 Prembulo do edital Do direito de preferncia previsto no Decreto

Federal n. 1070/94
Alega a denunciante que no prembulo invocado como regncia legal o Decreto Federal
n. 1.070/94 e que no subsiste o direito de preferncia previsto no mesmo, uma vez que se
encontra revogado pelas disposies das Leis n. 10.176/01 e 11.077/04.
Em defesa, a Cemig afirma que o Decreto Federal n. 1.070/94 est em vigor, j que uma
norma legal vigente at que outra a modifique ou a revogue, o que no aconteceu no caso do
referido Decreto.
Da anlise
Em 1993, a Lei n. 8.666 trouxe o conceito de preferncia claramente vinculado s situaes de
empate. Em relao aos bens e servios de informtica, essa lei reconheceu a necessidade de
tratamento especial, uma vez que a regra geral das licitaes a da compra pelo menor preo,
fazendo constar a obrigatoriedade da avaliao dos fatores previstos na Lei n. 8.248/1991, por
meio de licitao do tipo tcnica e preo. Nada no texto da Lei n. 8.666/93 parece indicar
autorizao, ainda que por deduo, para que a preferncia se d em condies diferentes da
prevista no caso de empate. Seno vejamos:
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional
da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e
ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da
280
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,

da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do
julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
[...]
2 Em igualdade de condies, como critrio de desempate, ser assegurada
preferncia, sucessivamente, aos bens e servios:
I produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional;
II produzidos no Pas;
III produzidos ou prestados por empresas brasileiras.
Estudo tcnico
IV produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no

desenvolvimento de tecnologia no Pas. (includo pela Lei n. 11.196, de 2005).
[...]
Art. 44. No julgamento das propostas, a Comisso levar em considerao os
critrios objetivos definidos no edital ou convite, os quais no devem contrariar
as normas e princpios estabelecidos por esta Lei.
1 vedada a utilizao de qualquer elemento, critrio ou fator sigiloso,
secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o
princpio da igualdade entre os licitantes.
[...]
Art. 45. O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de
Licitao ou o responsvel pelo convite realiz-lo em conformidade com os tipos
de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio e de
acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar
sua aferio pelos licitantes e pelos rgos de controle.
[...]
2 No caso de empate entre duas ou mais propostas, e aps obedecido o
disposto no 2 do art. 3 desta Lei, a classificao se far, obrigatoriamente,
por sorteio, em ato pblico, para o qual todos os licitantes sero convocados,
vedado qualquer outro processo.
[...]
4 Para contratao de bens e servios de informtica, a administrao
observar o disposto no art. 3 da Lei n. 8.248 de 23 de outubro de 1991,
levando em conta os fatores especificados em seu pargrafo 2 e adotando
obrigatoriamente o tipo de licitao tcnica e preo, permitido o emprego
de outro tipo de licitao nos casos indicados em decreto do Poder Executivo
(redao dada pela Lei n. 8.883, de 1994)(grifo nosso)
Em 1994, o Decreto n. 1.070, guisa de regulamentao do art. 3 da Lei n. 8.248/1991, fez

renascer o conceito de privilgio ao mercado nacional nas compras governamentais de bens e
servios de informtica por meio da expanso do conceito de equivalncia para abranger uma
faixa de 6% de tolerncia na avaliao geral e 12% de tolerncia no preo. E ainda, estipulou
direito de preferncia, conforme transcrio dos seguintes artigos do Decreto n. 1.070/94:1
1
Esta lei foi revogada pelo Decreto n. 7.174, de 2010.
281

Art. 3 [...]
[...]
VII pr-qualificao das propostas, cujas avaliaes no se diferenciem em
mais de seis por cento da maior delas.
Art. 4 Para os efeitos do disposto no 2 do art. 3 da Lei n. 8.248/91,
considerar-se-o equivalentes as propostas pr-qualificadas, conforme o inciso
VII do art. 3, cujos preos no sejam superiores a doze por cento do menor
entre elas.
Art. 5 Como critrio de adjudicao, entre as propostas equivalentes, dever
ser dada preferncia, nos termos do disposto no art. 3 da Lei n. 8.248/91, aos
bens e servios produzidos no Pas, observada a seguinte ordem:
I bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas e produzidos com
significativo valor agregado local por empresa que preencha os requisitos do
art. 1 da Lei n. 8.248/91;
II bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas e produzidos por
empresa que preencha os requisitos do art. 1 da Lei n. 8.248/91;
III bens e servios produzidos com significativo valor agregado local por
empresa que preencha os requisitos do art. 1 da Lei n. 8.248/91;
IV bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas e produzidos com
significativo valor agregado local por empresa que no preencha os requisitos
do art. 1 da Lei n. 8.248/91;
V bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas e produzidos por
empresa que no preencha os requisitos do art. 1 da Lei n. 8.248/91;
VI bens e servios produzidos com significativo valor agregado local por
empresa que no preencha os requisitos do art. 1 da Lei n. 8.248/91;
VII outros bens e servios.
1 Para os efeitos deste artigo, consideram-se: a) bens com tecnologia
desenvolvida no Pas, aqueles cujo efetivo desenvolvimento local seja
comprovado junto ao MCT ou por organismo especializado, pblico ou privado,
por ele credenciado; b) programas de computador com tecnologia desenvolvida
no Pas, aqueles cujos direitos de propriedade e de comercializao pertenam
a pessoa jurdica constituda e com sede no Brasil ou a pessoa fsica domiciliada
e residente no Pas, cujo efetivo desenvolvimento local seja comprovado
junto ao MCT ou por organismo especializado, pblico ou privado, por ele
credenciado; c) bens produzidos com significativo valor agregado local, aqueles
cuja produo comprovadamente preencha os requisitos especificados em ato
prprio do Poder Executivo, conforme comprovado junto ao MCT; d) programas
de computador, produzidos com significativo valor agregado local, aqueles que,
alm do uso da lngua portuguesa nas telas, manuais e documentao tcnica,
incorporem mdulos, programas ou sistemas com tecnologia desenvolvida no
Pas e cujo efetivo desenvolvimento local seja comprovado junto ao MCT ou por
organismo especializado, pblico ou privado, por ele credenciado; e) servios
produzidos com significativo valor agregado local, os prestados por empresas
instaladas no Pas e executados por tcnicos residentes e domiciliados no Pas,
conforme documentao comprobatria que dever ser exigida pelo licitador
no edital da licitao.(grifo nosso)
282
Em 1995, a Emenda Constitucional n. 06, ao revogar o art. 171 da Carta Magna, eliminou
os conceitos de empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional, retirando do
ordenamento jurdico ptrio o tratamento diferenciado conferido s empresas em funo da
origem de seu capital. Essa emenda surgiu com o intuito de adequar o texto constitucional
nova realidade de mercado, decorrente do processo de globalizao. Essa nova realidade, de
abertura de mercado, no mais poderia admitir discriminaes ao capital estrangeiro.
Ficou, assim, derrogada toda a legislao infraconstitucional que conferia tratamento
diferenciado s empresas em razo da origem de seu capital. Portanto, no mais poderiam ser
assegurados privilgios s empresas brasileiras de capital nacional.
Estudo tcnico
Entretanto, preciso esclarecer que essa emenda constitucional no teve o condo de revogar
todo e qualquer critrio de preferncia existente em nosso ordenamento, mas to somente os
privilgios concedidos s empresas de capital nacional.
Em 2001, a Lei n. 10.176 prorrogou os incentivos fiscais rea de Tecnologia da Informao
e revalidou, com ajustes, o texto sobre a preferncia nas aquisies pblicas, novamente
evidenciando inteno de conceder preferncia, nas situaes de equivalncia, inclusive de
preo. Assim a Lei n. 10.176/01 modificou o art. 3 da Lei n. 8.248/91:
Art. 1 Os arts. 3, 4 e 9 da Lei n. 8.248, de 23 de outubro de 1991, passam a
vigorar com a seguinte redao:
Art. 3 Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta,
as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico e as demais organizaes
sob o controle direto ou indireto da Unio daro preferncia, nas aquisies de
bens e servios de informtica e automao, observada a seguinte ordem, a:
I bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas;
II bens e servios produzidos de acordo com processo produtivo bsico, na
forma a ser definida pelo Poder Executivo.
1 Revogado.
2 Para o exerccio desta preferncia, levar-se-o em conta condies
equivalentes de prazo de entrega, suporte de servios, qualidade, padronizao,
compatibilidade e especificao de desempenho e preo.(grifo nosso)
Em 2004, a Lei n. 11.077 alterou a redao da Lei n. 8.248, permitindo a aquisio de bens
e servios comuns de informtica por meio de prego, restrita aos licitantes que atendam a
processo produtivo bsico.
Art. 1 Os arts. 3, 4, 9, 11 e 16-A da Lei n. 8.248, de 23 de outubro de 1991,
passam a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 3 [...]
3 A aquisio de bens e servios de informtica e automao, considerados
como bens e servios comuns nos termos do pargrafo nico do art. 1 da Lei
n. 10.520, de 17 de julho de 2002, poder ser realizada na modalidade prego,
283

restrita s empresas que cumpram o Processo Produtivo Bsico nos termos desta
Lei e da Lei n. 8.387, de 30 de dezembro de 1991.
Aps a exposio dos artigos de leis que tratam do assunto abordado, este rgo tcnico passa
anlise quanto vigncia do Decreto n. 1.070/94.
O Decreto n. 1.070/94, que veio regulamentar originariamente o art. 3 da Lei n. 8.248/91,
teve vrias disposies revogadas pela EC n. 06/95 e pelas Leis n. 10.176/2001 e 11.077/04,
alm de extrapolar os limites da lei regulamentada em certos aspectos, o que torna algumas
disposies desse regulamento inaplicveis.
A sua interpretao deve se dar da seguinte forma: alm das derrogaes decorrentes da EC n. 06/95
que, basicamente, retirou as preferncias concedidas s empresas brasileiras de capital nacional,
todas as disposies que regulamentavam a preferncia aos bens e servios com significativo valor
agregado local ficaro tacitamente derrogados pelas Leis n. 10.176/2001 e 11.077/2004.
Nesse tocante, importante transcrever o art. 5 do Decreto n. 1.070/94, ressaltando sua atual
aplicabilidade:
Art. 5 Como critrio de adjudicao, entre as propostas equivalentes, dever
ser dada preferncia, nos termos do disposto no art. 3 da Lei n. 8.248/91, aos
bens e servios produzidos no Pas, observada a seguinte ordem:
I bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas e produzidos com
significativo valor agregado local por empresa que preencha os requisitos do art.
1 da Lei n. 8.248/91; (revogado pela Emenda Constitucional n. 06/95, em
razo de se tratar de preferncia que era assegurada s empresas brasileiras
de capital nacional);
II bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas e produzidos por
empresa que preencha os requisitos do art. 1 da Lei n. 8.248/91; (revogado
pela Emenda Constitucional n. 06/95, em razo de se tratar de preferncia
que era assegurada s empresas brasileiras de capital nacional);
III bens e servios produzidos com significativo valor agregado local por
empresa que preencha os requisitos do art. 1 da Lei n. 8.248/91; (revogado
pela Emenda Constitucional n. 06/95, em razo de se tratar de preferncia
que era assegurada s empresas brasileiras de capital nacional);
IV bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas e produzidos com
significativo valor agregado local por empresa que no preencha os requisitos do
art. 1 da Lei n. 8.248/91; (revogado pela Lei n. 10.176/2001, que extirpou
a expresso valor agregado local);
V bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas e produzidos por empresa
que no preencha os requisitos do art. 1 da Lei n. 8.248/91; (no foi revogado,
mas equivale basicamente ao disposto no inc. I do art. 3 da Lei n. 8.248/91);
VI bens e servios produzidos com significativo valor agregado local por
empresa que no preencha os requisitos do art. 1 da Lei n. 8.248/91; (revogado
pela Lei n. 10.176/2001, que extirpou a expresso valor agregado local);
VII outros bens e servios(no foi revogado).
284
Denota-se que o Decreto n. 1.070/94 no foi revogado na sua integralidade, mas as alteraes
trazidas pelas Leis n. 10.176/01 e 11.077/04 so substanciais no que tange ao direito de
preferncia numa licitao federal.
Ocorre que o edital em anlise de uma licitao estadual, a Cemig realizar concorrncia
que, conforme consta no prembulo do edital, ser regida pelo Decreto Federal n. 1.070,
de 02/03/1994, e subsidiariamente, pela Lei n. 8.666, de 21/06/1993, e suas respectivas
alteraes. Nota-se que o direito de preferncia a ser observado numa licitao estadual o
preceituado no art. 3, 2, incisos I, II e III, da Lei n. 8.666/93.
Estudo tcnico
Como regra, o Decreto Federal n. 1.070/94 aplica-se to somente Administrao Pblica

Federal, bem como a entidades mantidas pela Unio, o que no envolve, em princpio, a
Administrao Pblica estadual.
Em seu art. 3, a Lei n. 8.248/91, atualizada pelas Leis n. 10.176/01 e 11.077/04, estabelece
quem tem o dever de seguir suas diretrizes, diga-se: rgos e entidades da Administrao
Pblica Federal, direta ou indireta, as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico e as
demais organizaes sob o controle direto ou indireto da Unio.
luz desse contexto normativo, verifica-se que as normas citadas, em princpio, no se aplicam
Administrao Pblica estadual, salvo se o projeto desenvolvido for custeado pela Unio. Afora
essa viabilidade, no incidem sobre as contrataes estaduais os normativos federais apontados.
Por todo o exposto, entende este rgo tcnico que a utilizao do Decreto Federal n. 1.070/94
e das alteraes constantes nas Leis n. 10.176/2001 e 11.077/2004 imprpria, uma vez que
cumpre Administrao Pblica estadual, nos certames que deflagrar, observar as regras gerais
estabelecidas na Lei n. 8.666/93 relativamente ao direito de preferncia, quais sejam, aqueles
fixadas pelo art. 3, 2, incisos I, II e III.
2 Da exigncia de quitao junto s Fazendas Federal, Estadual e

Municipal, prevista no subitem 3.2.3.1 do edital:
Alegou a denunciante que o edital, ora em anlise, exige, em descompasso com o art. 29 da
Lei n. 8.666/93, que os licitantes comprovem a efetiva quitao junto s Fazendas Federal e
Municipal, mediante a apresentao de certides negativas, e no apenas sua regularidade
fiscal, nos limites da lei. Arguiu que o texto legal no exige
prova de quitao, ou seja, certides negativas, propriamente ditas, pois
possvel haver dbito consentido e sob controle do fisco, como o caso dos
parcelamentos, questionamentos judiciais e regimes fiscais especiais que
embora no outorguem ao interessado certides negativas, propriamente
ditas, habilitam os devedores participao em licitao, mediante prova de
regularidade fiscal.
285

A fls. 113-117, este rgo tcnico reconheceu a irregularidade apontada, constatando a

impropriedade na utilizao das expresses quitao e certido negativa, quanto prova
de regularidade fiscal para com as Fazendas Pblicas, previstas no subitem 3.2.3.1 do edital,
em confronto com o art. 29, III, da Lei de Licitaes.
Em defesa, a fls. 331, a Cemig afirma que o edital foi alterado para exigir, to somente, a
certido de regularidade para com as Fazendas Pblicas.
Da anlise
O subitem 3.2.3.1 do edital, a fls. 52, que trata da regularidade fiscal exigia:
3.2. Regularidade fiscal:
3.2.3. Prova de regularidade perante as Fazendas Pblicas Federal, Estadual e
Municipal do domiclio ou sede do licitante:
3.2.3.1. A prova de regularidade para com a Fazenda Federal dever ser feita
mediante a apresentao da Certido de Quitao de Tributos e Contribuies
Federais, expedida pela Secretaria da Receita Federal e da Certido quanto
Dvida Ativa da Unio, expedida pela Procuradoria da Fazenda Nacional; a
regularidade para com a Fazenda Estadual, atravs de Certido Negativa do
ICMS; e Municipal, atravs da Certido de Tributos Mobilirios do domiclio ou
sede da proponente, ou outra equivalente, na forma da Lei (grifo nosso);
Depreende-se, da minuta do edital apresentada, que o item 3.2. do edital, a fls. 352, foi
modificado, passando a conter a seguinte redao:
3.2. Regularidade fiscal:
3.2.3. Prova de regularidade perante a Fazenda Pblica Federal, Estadual e
Municipal do domiclio ou sede do licitante, ou outra equivalente na forma de lei.
Deste modo, foi sanada a restrio quanto habilitao daqueles interessados que possuam
situao de regularidade fiscal, mas no possuam certido negativa ou de quitao de dbito.
A alterao citada prestigiou o princpio da isonomia.
Considerando que as determinaes desta Corte foram atendidas, entende este rgo tcnico,
s.m.j, que no mais persiste a irregularidade apontada no item 3.2.3 do edital.
3 Da exigncia de comprovao do Patrimnio Lquido cumulado com

Capital Circulante Lquido, prevista no subitem 3.3.4 do edital:
A denunciante alega que a exigncia de comprovao do Patrimnio Lquido cumulado com
Capital Circulante Lquido ilegal conforme preceitua o art. 31, 2 e 3 da Lei n. 8.666/93.
Em defesa, a Cemig, concordando que no se pode exigir simultaneamente Patrimnio Lquido
e Capital Circulante Lquido, resolveu adequar o edital no que tange a esta exigncia.
286
Da anlise
Na primeira publicao do edital a fls. 50 e seguintes, a redao do subitem 3.3.4 exigia:
3.3 Qualificao econmico-financeira:
3.3.4 Comprovao da existncia de Patrimnio Lquido mnimo de R$
900.000,00 (novecentos mil reais) e Capital Circulante Lquido (Ativo Circulante
Passivo Circulante) mnimo de R$ 700.000,00 (setecentos mil reais), a ser
apurado com base no balano do ltimo exerccio.
Estudo tcnico
Depreende-se, da minuta do edital apresentada, que o subitem 3.3.4, a fls. 353, passou a ter
a seguinte redao:
3.3 Qualificao econmico-financeira:
3.3.4 Comprovao da existncia de Patrimnio Lquido Mnimo de R$
900.000,00 (novecentos mil reais), a ser apurado com base no balano do ltimo
exerccio.
3.3.4.1 Em caso de formao de consrcio, esta comprovao se far pelo
somatrio do Patrimnio Lquido de cada participao consorciada, na proporo
de sua respectiva participao.
Verifica-se que no h mais exigncia de comprovao de Patrimnio Lquido Mnimo cumulado

com Capital Circulante Lquido, uma vez que no edital revisado, constante a fls. 353, a Cemig
optou somente pela exigncia do primeiro.
Considerando que a Administrao modificou o edital visando atender as regras previstas no art.
31 da Lei n. 8.666/93, entende este rgo tcnico, s.m.j, que no mais persiste a irregularidade
apontada no item 3.3.4 do edital.
4 Da exigncia de comprovao de quantitativos superiores ao objeto

licitado, prevista no item 3.4.1 do edital e itens 2.3.1; 2.3.11 e 2.8.1
do Anexo II:
Alega a denunciante que os itens 3.4.1 do edital e 2.3.1; 2.3.11 e 2.8.1 e do Anexo II do mesmo
edital contm exigncias de comprovao de quantitativos superiores ao objeto licitado,
estando em desacordo com o art. 30 da Lei n. 8.666/9.
Em defesa, concordando com a denunciante quanto aos itens 2.3.1, 2.3.11 e 2.8.1, do Anexo
II, a Cemig excluiu-os do edital. J o item 3.4.1 permaneceu sob a alegao que se trata de
exigncia de quantitativos mnimos nos atestados de capacidade tcnica em caractersticas,
quantidades e prazos compatveis com o objeto da licitao.
Da Anlise
Do item 3.4.1 do edital
O item 3.4.1 do edital preceitua:
287

3.4.1 Comprovao de aptido para desempenho de atividade pertinente e

compatvel com o objeto licitado, mediante apresentao de atestado emitido
por pessoa jurdica de direito pblico ou privado, para a qual tenha prestado
servios que constituem o objeto desta licitao.
Conforme estabelecido no art. 30, inciso II, da Lei de Licitaes, a comprovao de aptido,
para qualificao tcnica dos licitantes, restringe-se ao desempenho de atividade pertinente
e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao. Portanto, a
exigncia de comprovao dever ser similar ao objeto da licitao, de acordo com os motivos
tcnicos que envolvem a sua execuo, vedadas limitaes no previstas em lei, que inibam a
participao na licitao, conforme 5 do citado artigo.
Apresentar atestado de prestao de servio que constitui objeto idntico ao da licitao uma
exigncia que contraria o princpio da ampla competitividade.
O art. 30, 1 e 2, da Lei n. 8.666/93 dispe:
Art. 30. [...]
[...]
1 A comprovao de aptido referida no inciso II do caput deste artigo,
no caso das licitaes pertinentes a obras e servios, ser feita por atestados
fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, devidamente
registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigncias a:
I capacitao tcnico-profissional: comprovao do licitante de possuir em
seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional
de nvel superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente,
detentor de atestado de responsabilidade tcnica por execuo de obra ou
servio de caractersticas semelhantes, limitadas estas exclusivamente s
parcelas de maior relevncia e valor significativo do objeto da licitao, vedadas
as exigncias de quantidades mnimas ou prazos mximos.
2 As parcelas de maior relevncia tcnica e de valor significativo, mencionadas
no pargrafo anterior, sero definidas no instrumento convocatrio.
Observa-se que no foram estabelecidas no Edital em anlise, as parcelas de maior relevncia

e valor significativo.
Reiterando tal entendimento, observa-se o ensinamento do Professor Maral Justen Filho2, in
verbis:
No entanto, qualquer exigncia no tocante experincia anterior, especialmente
quando envolver quantitativos mnimos ou restries similares, depender da
determinao prvia e explcita por parte da Administrao das parcelas de maior
relevncia e valor significativo. Assim, est determinado no 2 do art. 30.
Tal determinao destina-se a assegurar o vnculo de pertinncia entre a exigncia de
experincia e o objeto licitado. A essncia da questo reside em que a comprovao
2
288
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e contratos administrativos. 12. ed. So Paulo: Dialtica, 2008. p. 416.
de experincia anterior como requisito de habilitao no se justifica por si s.

Trata-se de condicionamento de natureza instrumental, destinado a restringir a
participao no certame aos sujeitos que detenham condies de executar o objeto
licitado. Assim, a comprovao da experincia anterior fundamenta a presuno
de que o sujeito dispe de conhecimento e habilidade tcnico-empresariais para
executar satisfatoriamente a futura contratao.
Ora, essa concepo apenas pode ser aplicada se a experincia anterior exigida
do sujeito envolve os aspectos problemticos, diferenciados, complexos de que
se revista o objeto licitado.
Estudo tcnico
Isso produz duas ordens de efeito distintos.

Em primeiro lugar, no h cabimento em impor a exigncia de que o sujeito
tenha executado no passado obra ou servio exatamente idntico ao objeto
da licitao. Parece evidente que o sujeito que executou obra ou servio idntico
preenche os requisitos para disputar o certame e deve ser habilitado. Mas tambm
se deve reconhecer que a idoneidade para executar o objeto licitado pode
ser evidenciada por meio da execuo de obras e servios similares, ainda
que no idnticos. Em outras palavras, a Administrao no pode exigir que o
sujeito comprove experincia anterior na execuo de um objeto exatamente
idntico quele licitado a no ser que exista alguma justificativa lgica,
tcnica ou cientfica que d respaldo a tanto (grifo nosso).
A exigncia de atestados que contenham capacidade especfica, caractersticas e quantitativos

idnticos ao objeto licitado (servios de impresso de dados variveis na Nota Fiscal Conta
de Energia Eltrica e outros documentos, incluindo o fornecimento de papel pr-impresso,
autoenvelopamento, separao, embalagem, acondicionamento em caixas de postagem, entrega
para empresa distribuidora de documentos, disponibilizao de informaes via web, desenho de
formulrios, tratamento de imagens para a produo de formulrios pr-impressos, tratamento
de dados variveis e impresso de documentos em braille) deve ser justificada, sob pena de ser
considerada irregular. Conforme este entendimento o Tribunal de Contas da Unio decidiu:
Sumrio: REPRESENTAO. CONVNIO. RECURSOS FEDERAIS. LICITAO PARA
REFORMA E AMPLIAO DO HOSPITAL MUNICIPAL DE MAG. EXPEDIO DE
MEDIDA CAUTELAR SUSPENDENDO O PROCEDIMENTO LICITATRIO. RESTRIO
AO CARTER COMPETITIVO DO CERTAME. PRONUNCIAMENTO DO CISBAF
E DA EMPRESA VENCEDORA DA LICITAO. REPRESENTAO PROCEDENTE.
DETERMINAO PARA ANULAO DO EDITAL E DOS DEMAIS ATOS DECORRENTES.
DETERMINAES. CINCIA AOS INTERESSADOS. ARQUIVAMENTO.
1. competncia constitucional do TCU fiscalizar a aplicao de quaisquer
recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio.
2. Exigir-se comprovao de capacidade tcnica para parcelas da obra que
no se afiguram como sendo de relevncia tcnica e financeira, alm de
restringir a competitividade do certame, constitui-se em clara afronta ao
estabelecido pelo art. 30 da Lei n. 8.666/93 e vai de encontro ao disposto
no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal.
289

3. A inadequao das exigncias editalcias relacionadas avaliao de

capacidade tcnica, que atentam contra o princpio da isonomia, da legalidade,
da competitividade e da razoabilidade, insculpidos no art. 37, inciso XXI, da
Constituio da Repblica e no art. 3, caput e 1, inciso I, da Lei de Licitaes
e Contratos, conduz anulao do procedimento licitatrio.
Relatrio do Ministro Relator:
O contedo e a extenso da qualificao tcnica dependem diretamente do objeto
da licitao. A definio dos aspectos relativos comprovao de capacidade
tcnica nmero e contedo dos atestados, quantitativos mnimos e parcelas
mais relevantes deve ser fundamentada em critrios tcnicos, baseados
nas caractersticas do objeto a ser licitado, e deve refletir o equilbrio entre
o interesse da Administrao em buscar identificar aqueles que efetivamente
dispem de condies tcnicas para executar o objeto pretendido e o
interesse pblico de ampliar ao mximo o universo de possveis competidores.
A propsito, citamos Celso Antnio Bandeira de Mello, nas palavras de Adilson
Abreu Dallari (Aspectos jurdicos da licitao, 5. ed. So Paulo: Saraiva, p. 115):
Celso Antnio Bandeira de Mello assinala que a Administrao deve conciliar
o princpio da isonomia com a necessidade de segurana, oferecendo iguais
oportunidades de contratao a quem comprove estar realmente habilitado a
executar o objeto de cada especfica licitao, no havendo sequer a possibilidade
de se estabelecer um padro universal de idoneidade. (Processo n. 021.415/2006-6
Publicao: DOU, 16/02/2007 Ministro Relator: Valmir Campelo)
Isso posto, restou esclarecido que a Administrao no pode limitar a participao no certame,
sob a exigncia de aptido de desempenho com quantitativos idnticos ao do objeto licitado, uma
vez que, segundo a Lei n. 8.666/93, as exigncias contidas nos atestados de capacidade tcnica
devem se restringir s parcelas de maior relevncia e valor significativo do objeto da licitao.
Assim, entende-se como restritiva e ilegal a exigncia contida no item 3.4.1 do edital uma vez
que o mesmo no estabeleceu quais parcelas do objeto da licitao deveriam ser comprovadas
por atestado tcnico, restringindo-se o item a exigir desempenho de atividade pertinente e
compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao.
Dos itens 2.3.1 e 2.3.11 do Anexo II do edital

Na primeira publicao do edital, a fls. 67- 68, a redao dos itens 2.3.1 e 2.3.11 do Anexo II
do mesmo edital exigia:
2.3.1 A Contratante emite, aproximadamente, 6.5 milhes de Notas Fiscais
Contas de Energia Eltrica e outros documentos, mensalmente, com previso
de um crescimento vegetativo estimado em 5% ao ano;
[...]
2.3.11 Os dados variveis de, no mnimo, 350.000 contas de energia e outros
documentos sero disponibilizados e transmitidos, diariamente, obedecendo ao
cronograma dirio do faturamento;
290
Na minuta do Edital apresentado, a fls. 381-382, observa-se que a antiga redao dos itens
2.3.1, 2.3.11 e 2.3.12 foi excluda. Assim, as exigncias no so consideradas irregulares.
Do item 2.8.1 do Anexo II do edital

Na primeira publicao do edital, a fls. 72, a redao do item 2.8.1 do Anexo II do mesmo edital exigia:
2.8.1 O proponente deve apresentar Atestado de Capacidade Tcnica que
inclua contrato j executado e encerrado de forma satisfatria, at a data de
apresentao das propostas, ou em andamento, para um volume dirio total
(somatria das quantidades contratadas) de, no mnimo, 350.000 documentos,
emitidos por pessoa jurdica de direito pblico ou privado, declarando ter
atingido o nvel de qualidade de servios exigido.
Estudo tcnico
Aps reviso do edital, a fls. 385, observa-se que o item 2.8.1 passou a ter a seguinte redao:
2.8.1 O proponente dever apresentar, juntamente com a proposta, o
seguinte:
[...]
2.8.1.2 Atestado de Capacidade Tcnica que inclua contrato j executado e
encerrado de forma satisfatria, at a data de apresentao das propostas, ou
em andamento, para um volume dirio (somatria das quantidades contratadas)
de, no mnimo, 350.000 documentos;
2.8.1.2.1 A comprovao acima dever ser emitida por pessoa jurdica de
direito pblico ou privado, declarando ter atingido o nvel de qualidade de
servios exigido;
Observa-se das redaes transcritas, que o item continua com as mesmas exigncias, s
modificado na forma antes descrita. Assim a exigncia de Atestado de Capacidade Tcnica
para um volume dirio de, no mnimo, 350.000 documentos continua a vigorar na minuta do
edital apresentada.
Emitindo-se 350.000 documentos dirios, conclui-se que a licitante deve emitir uma quantidade
de 7.700.000 por ms, considerando 22 dias teis. Essa exigncia no se justifica tendo em vista
que um quantitativo superior ao objeto licitado uma vez que o edital dispe em seu item 2.3.1
do Anexo II que a Cemig emite aproximadamente 6.500.000 documentos mensais.
Alm disso, a exigncia de apresentao de atestado de capacidade tcnica juntamente com a
proposta no acertada, uma vez que se trata de documento de habilitao e como tal, deveria
constar no corpo de edital, no item 3: Condies para Habilitao.
Como o Anexo II trata da especificao tcnica, no pode haver exigncia de documento a ser
apresentado juntamente com a proposta, sob pena de confundir os licitantes, tornando o edital
obscuro e confuso.
Assim, conclui-se pela irregularidade do item 2.8.1 e subitens 2.8.1.2 e 2.8.1.2.1 do edital, pois
afronta os arts. 5 e 30 da Lei n. 8.666/93.
291

5 Da alegao de inexistncia de oramento estimado em Planilha Aberta

de Composio de Custos Unitrios
Alega a denunciante que a licitao est sendo realizada sem o oramento estimado em Planilha
Aberta de Composio de Custos Unitrios, o que contraria a norma prevista nos arts. 7 e 40
da Lei n. 8.666/93.
Em defesa, a Cemig afirmou que a planilha de composio dos custos unitrios foi juntada ao
Processo Administrativo de Licitao.
Da anlise
O art. 7, 2, II, da Lei n. 8.666/93 determina a obrigatoriedade de previso detalhada das
despesas, atravs de planilhas que indiquem os custos unitrios. Apesar de a Cemig informar
que referida planilha consta no Processo Administrativo de Licitao, no a juntou aos autos.
Assim, no restou provado nos autos que foi realizado oramento estimado em Planilha de
Custos Unitrios.
Jurisprudncia do TCU ressalta a importncia da presena da Planilha de Custos:
A importncia da realizao de uma ampla pesquisa de preos no mercado e de
uma correta estimativa de custos inconteste, pois fornece os parmetros para a
Administrao avaliar a compatibilidade das propostas ofertadas pelos licitantes
com os preos praticados no mercado e verificar a razoabilidade do valor a
ser desembolsado, afastando a prtica de atos possivelmente antieconmicos.
(Acrdo n. 710/2007, Plenrio, Relator Ministro Raimundo Carreiro).
Assim, entende este rgo tcnico que, no que tange a esse item analisado, a denncia deve
ser julgada procedente.
6 Da alegao de violao do art. 40 da Lei n. 8.666/93 quanto aos itens

2.1 e 2.4 do edital
Alega a denunciante que, nos itens 2.1 e 2.4, no constam o dia e a hora para recebimento da
documentao e proposta, bem como para o incio da abertura dos envelopes.
Em defesa, a Cemig informa que o edital foi alterado para constar o dia e a hora de recebimento
das propostas.
Da anlise
Conforme se observa a fls. 351 e 352, na minuta do edital apresentada, consta local reservado
para a estipulao e divulgao adequada da data e hora para entrega da proposta e sua
respectiva abertura.
Assim, entende este rgo tcnico que a nova redao proposta pode sanar esta
irregularidade.
292
7 Da alegao de ausncia de proporcionalidade e razoabilidade dos critrios

de pontuao do Anexo F do edital, prevista no subitem 6.3 do edital
Alega a denunciante que o Anexo F Critrios de Pontuao Tcnica apresenta imensa
desproporcionalidade na atribuio de pesos e pontuao, bem como falta de razoabilidade
para pontuao de determinados quesitos.
A Cemig alegou que o item 2.1.1 do Anexo F foi excludo do edital e que os demais quesitos
foram revistos e reavaliados.
Estudo tcnico
Da anlise
Do Anexo F do edital revisado, a fls. 395-397, verifica-se que os itens questionados pela
denunciante foram excludos ou modificados, com exceo do item 2.1.2.12 (fls. 395) que
equivale ao item 2.1.1.14 (fls. 108) do edital suspenso.
Referido item afirma que o licitante que comprovar por meio de atestado, a insero de
mensagens em cor de destaque imediatamente aps solicitao da contratante obter 10
pontos, o licitante que comprovar insero de mensagens em cor de destaque no prazo de
at 5 dias aps a solicitao ganhar 3 pontos e aquele que comprovar referida insero em
preto negrito, imediatamente aps a solicitao, receber 2 pontos. Pontos esses, que sero
multiplicados pelo peso 10, por tratar-se do fator servios.
Entende este rgo tcnico que os critrios de pontuao tcnica, mencionados pelo denunciante,
no so proporcionais e nem razoveis. Como se ver adiante, o tipo de licitao adotado
tcnica e preo mostra-se incompatvel com o certame em questo, assim no caberia haver
critrios de pontuao tcnica para o objeto a ser contratado.
8 Do tipo de licitao: tcnica e preo

Alega a denunciante que o objeto trazido pelo edital no tem o condo de se enquadrar no tipo
tcnica e preo, vez que no se est diante verdadeiramente de servios de informtica ou de
servios de natureza predominantemente intelectual, e sim de servios grficos.
Em defesa, a Cemig afirmou que adotou a modalidade concorrncia do tipo tcnica e preo
em razo do objeto licitado no se limitar simples impresso de documentos. A Comisso de
Licitao entendeu pelo carter intelectual do objeto uma vez que envolve anlise de sistema
e processamento de dados.
Da Anlise
A licitao em anlise objetiva a contratao dos servios de impresso de dados variveis
na Nota Fiscal Conta de Energia Eltrica e outros documentos, incluindo o fornecimento
293

de papel pr-impresso, autoenvelopamento, separao, embalagem, acondicionamento em

caixas de postagem, entrega para a empresa distribuidora dos documentos, disponibilizao
de informaes via web, desenho de formulrios (dados fixos), tratamento de imagens para
a produo de formulrios pr-impressos, tratamento dos dados variveis e impresso de
documentos em braille. Nota-se claramente a preponderncia de servios grficos.
Trata-se de servios que no se enquadram como os de natureza preponderantemente
intelectual, mas sim comuns. No presente caso, a adoo do tipo de licitao tcnica e preo
viola a norma prevista no art. 46, caput, da Lei n. 8.666/9, que assim disp
Art. 46. Os tipos de licitao melhor tcnica ou tcnica e preo sero
utilizados exclusivamente para servios de natureza predominantemente
intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao,
superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em
particular, para a elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos
e executivos, ressalvado o disposto no 4 do artigo anterior. (grifo nosso)
No assiste razo Administrao, quando, em resposta impugnao apresentada pela

denunciante, alega que o objeto da presente licitao, pelo envolvimento de sistemas e
processamento de dados, se refere a servios de informtica exigindo conhecimento intelectual.
A anlise de sistemas e processamento de dados acessria do servio que a Administrao
pretende contratar, no o fim da contratao em si servios de impresso de dados
variveis.
Evidente o carter no intelectual dos servios, objeto da licitao em tela; ao contrrio,
configuram-se servios grficos e de informtica comuns.
Quanto aos servios de informtica, cumpre a este rgo tcnico informar que a Lei n. 11.077,
de 30 de dezembro de 2004, trouxe alteraes ao art. 3 da Lei n. 8.248/91 que possibilitaram
a aquisio de bens e servios de informtica comuns na modalidade prego. A margem
para restringir a aplicabilidade da norma, no caso, cabe ao Poder Executivo, que definir
mediante decreto o processo produtivo bsico a ser cumprido pelas empresas. Na ausncia de
regulamentao expressa, a eficcia da referente norma encontra-se contida, o que permite que
a modalidade prego seja utilizada para contratao de empresas, independente do processo
produtivo por elas utilizado, desde que forneam os bens e servios de informtica desejados
pela Administrao, e desde que estes sejam comuns.
Logo, no h dispositivo legal que vincule os administradores pblicos a adotarem,
obrigatoriamente, o tipo de licitao tcnica e preo para bens e servios comuns de informtica
ou de impresso grfica. Tambm no h a necessidade de haver autorizao por decreto do
Poder Executivo para utilizao da modalidade prego para tal fim.
Nas licitaes pblicas, a regra geral a aplicao do tipo menor preo, sendo os demais tipos
reservados para situaes especiais. Segundo o TCU, o prego compatvel com a aquisio de
294
bens e servios comuns de informtica.Posicionamentos divergentes desse entendimento so

geralmente anteriores Lei n. 11.077/2004 e ao Decreto n. 5.450/2005. importante ressaltar
que a licitao de bens ou servios de informtica por qualquer outra modalidade ou tipo
requer justificativa especial da Administrao.
Assim, vale transcrever as seguintes decises do Tribunal de Contas da Unio:
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. 2.138/2005 TCU
Plenrio.
Estudo tcnico
9.2.2 esclarecer ao consulente que juridicamente possvel a aquisio de

bens e servios comuns de informtica e automao nas contrataes realizadas
por intermdio da modalidade prego, mesmo nas hipteses em que no seja
tecnicamente vivel a aplicao da regra da preferncia a que alude o art.
3 da Lei n. 8.248/1991, com redao alterada pelas Leis n. 10.176/2001 e
11.077/2004, vale dizer, nas situaes em que no haja licitantes que possam
fornecer produto ou servio com tecnologia desenvolvida no Pas ou no
cumpram o Processo Produtivo Bsico, assim definido pela Lei n. 8.387/1991.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. 1.299/2006 TCU
Plenrio.
9.2. atribuir ao item 9.3.19 do Acrdo n. 740/2004 TCU Plenrio a
seguinte redao: utilizar a modalidade prego estritamente para aquisio e/
ou contratao de bens e servios comuns, ou seja, aqueles cujos padres de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por
meio de especificaes usuais no mercado, conforme regra nsita no art. 1,
pargrafo nico, da Lei n. 10.520/2002, incluindo nessas caractersticas os
bens e servios de informtica (grifo nosso).
Como leciona o ilustre Maral Justen Filho:3

O 4 do art. 45 reflete um estgio inicial da evoluo tecnolgica, em que a
inovao se traduzia na ausncia de bens e servios padronizados. O dispositivo
perdeu (se que algum dia o teve) sua razo de ser. Com a evoluo e o
progresso, os bens e servios na rea de informtica inseriram-se no processo
de produo em massa. Perderam suas especificidades. Isso significa que,
tal como se passa com a maior parte dos produtos, os bens e servios de
informtica podem ser distinguidos em duas categorias fundamentais. H
os padronizados, disponveis facilmente no mercado, e h os dotados de
peculiaridades e especificidades.
Assim, perfeitamente possvel encontrar equipamentos de informtica
venda em supermercados e lojas no especializadas. Ali tambm se vendem
os chamados softwares de prateleira: programas com perfil no diferenciado,
comercializados em massa e que podem ser facilmente instalados e operados.
Ora, evidente que essa espcie de bens e servios no demanda licitao
de tcnica e preo, eis que no h sequer possibilidade de cogitao de
variao tcnica apta a satisfazer de modo mais adequado o interesse
3
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e contratos administrativos. 12. ed. So Paulo:. Dialtica, 2008.
295

sob tutela do Estado. Alis, o reconhecimento da procedncia do raciocnio

conduziu possibilidade de utilizao de prego para contratao nessa rea.
Portanto, tem de interpretar-se o 4 de modo compatvel com a Constituio,
para evitar o resultado prtico de a Administrao ser obrigada a desembolsar
valores superiores aos necessrios. A licitao do tipo tcnica ser aplicada
sempre que a necessidade administrativa envolver alguma caracterstica
especial ou peculiar, que no possa ser satisfeita por meio dos produtos
padronizados. Para ser mais preciso, at se pode admitir que a Administrao
possa adquirir produtos sob encomenda, no disponveis no mercado, valendose de licitao de menor preo quando sua necessidade no exigir variaes
tcnicas, qualidades especiais ou atributos diferenciados por parte dos bens
e servios que pretende adquirir.
imperioso, por tudo isso, que a adoo tcnica e preo seja voltada a selecionar
efetivamente os bens e servios que apresentem desempenho e qualidades
tcnicas mais significativos (grifo nosso).
Diante de todo o exposto, entende este rgo tcnico, s.m.j., que a adoo do tipo de licitao
tcnica e preo, no presente caso, irregular.
Concluso: aps anlise da defesa, este rgo tcnico constatou as seguintes irregularidades:
a) Impropriedade na utilizao do Decreto Federal n. 1.070/94, uma vez que se trata de licitao
estadual.
b) Impropriedade na utilizao da expresso para a qual tenha prestado servios que constituem
o objeto desta licitao, quanto comprovao de quantitativos idnticos ao objeto licitado,
prevista no subitem 3.4.1 do edital, em confronto com o art. 30 da Lei de Licitaes.
c) Inexistncia de determinao de parcelas de relevncia e valor significativo quanto
comprovao tcnico-operacional.
d) Exigncia de quantitativo superior ao objeto licitado e de apresentao de atestado de
capacidade tcnica junto proposta, prevista no item 2.8.1 do Anexo II do edital.
e) Inexistncia de oramento estimado em Planilha de Composio de Custos Unitrios; em
desacordo com o art. 7, 2, II, da Lei n. 8.666/93.
f) Ausncia de proporcionalidade e razoabilidade dos critrios de pontuao do Anexo F do
edital, previstos no subitem 6.3 do mesmo edital.
g) Ilegalidade do tipo de licitao adotado de tcnica e preo para servios grficos e de
informtica comuns, em violao da norma prevista no art. 46, caput, da Lei n. 8.666/9.
Assim, considerando-se que foi atendido o princpio da ampla defesa, entende-se, s.m.j.,
que a denncia pode ser julgada parcialmente procedente, tendo em vista as irregularidades
296
apontadas acima, que ferem o princpio da legalidade e da ampla participao, determinandose que a Cemig proceda anulao do Edital de Licitao de Concorrncia MS/CS 530-R80159.
Observa-se que o objeto do procedimento licitatrio em anlise pode ser considerado essencial
para a prestao de servios realizada pela Cemig Distribuio S/A, uma vez que se trata de
impresso de dados variveis na Nota Fiscal. Assim, este rgo tcnico entende que pode ser
fixado prazo para que seja publicado novo edital, escoimado das irregularidades verificadas e
para seu encaminhamento a esta Corte de Contas.
Estudo tcnico
considerao superior.
Karla da Costa Martins
Tcnica do Tribunal de Contas
297

298

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