COMUNICAO ORAL

O JOGO DO GANHA-GANHA NA ELABORAO DO

PLANO NACIONAL DE LOGSTICA E TRANSPORTES: UM
ESTUDO SOBRE INFORMAO E POLTICAS PBLICAS
Alessandra Morgado Ramiro de Lima, Ana Maria Barcellos Malin
Resumo: Este artigo apresenta e discute a adoo de uma estratgia de articulao em redes, com
a atuao de diversos atores e competncias, em diferentes esferas pblica e privada , como um
relevante modelo que contribuiu para a constituio de uma estrutura informacional na elaborao
do Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), desenvolvido entre dezembro de 2005 e abril
de 2007. Conclui-se pela necessidade de aprofundar esta experincia e de ampliar sua aplicao na
elaborao de outras polticas e planos pblicos.
Palavras-chave: Informao, Polticas Pblicas, Setor de Transportes Brasileiro.
1 INTRODUO
Com o mundo globalizado as naes passam a manter acentuado nvel de dependncia global,
o que gerou novas formas de articulao entre o Estado e a sociedade, onde a questo-chave como
proceder para maximizar as hipteses de cumprir os projetos individuais e coletivos expressos pelas
necessidades sociais e pelos valores, em novas condies estruturais (CASTELLS,2006, p. 26).
Este cenrio provoca reestruturao dos processos sociais, que passam a se basear fortemente
em redes de informao. Como consequncia, surgem novas demandas sobre o Poder Pblico no que
tange o seu prprio modo de agir e gerir a coisa pblica. Essas novas formas de articulao social,
poltica, econmica e institucional aumentam a dependncia e a intensidade de uso da informao,
fazendo com que boas polticas pblicas e projetos consistentes baseiem-se em grande nmero de
informaes, e que seus resultados estejam diretamente ligados disponibilidade, confiabilidade e
qualidade desses dados.
Este artigo resultado da pesquisa de mestrado em Cincia da Informao, realizada no
mbito do convnio IBICT/UFRJ, no perodo de maro de 2009 a maro de 2011, que abordou a
discusso sobre os requisitos de informao em um processo de formulao de poltica pblica no
Brasil contemporneo, elegendo a elaborao do Plano Nacional de Logstica e Transportes PNLT,
que ocorreu entre dezembro de 2005 e abril de 2007, como estudo de caso.
GT5 1531

O rico campo de pesquisa do PNLT foi direcionado pelo questionamento sobre como foram
atendidos os requisitos de informao que permitiram a elaborao de um planejamento da amplitude
do PNLT em um perodo de apenas seis meses? E teve como premissa a afirmativa de que a retomada
do planejamento no setor de transportes partiu de informaes oriundas de diversos atores, ainda
que de forma desarticulada e no integrada, na qual, o atendimento aos requisitos de informao
para o PNLT s foi possvel pela adoo de um modelo participativo, que refletiu as novas formas de
articulao organizacional e institucional vigentes na sociedade.
Neste sentido o recorte deste artigo, destaca importantes levantamentos tericos e documentais
que auxiliaram o aprofundamento do estudo, por meio de uma pesquisa qualitativa com entrevistas
em profundidade, que possibilitaram confirmar esta premissa.
2 INFORMAO E POLTICAS PBLICAS
A informao se transforma em valor, independente de seu suporte, e requer novas abordagens
tericas e metodolgicas, novas prticas e novas tecnologias para seu ciclo de vida e de transformao.
Torna-se precursora de uma inteno de gerar conhecimento no indivduo, por meio de diferentes
alicerces de registro e podendo trilhar variados fluxos para a sua distribuio. Nesse sentido, a aplicao
de conhecimento ao trabalho foi a principal razo para o explosivo aumento de produtividade que o
mundo viveu no sculo XX (MALIN, 2009, p.7).
Para que isto ocorra se faz necessrio, segundo Chiavenato (2000), a instituio de uma rede
de processamento de informaes, abarcando saberes que geram conhecimentos organizacionais
relacionados ao planejamento, descrio, ao impacto, predio, avaliao e gerao de
estratgias, onde a informao o que pode responder questes importantes relacionadas s atividades
do grupo alvo (CAPURRO; HJORLAND 2007). Neste sentido, olhar a organizao como um grupo
humano, composto por especialistas que trabalham em conjunto em uma tarefa comum permite olhar
uma equipe de trabalho numa abordagem sistmica e organizacional, na qual sua atuao sempre
especializada e definida por uma tarefa na busca dos objetivos estabelecidos (DRUCKER,1999, p.
33).
Hoje, no h como, o governo ou as instituies publicas tomarem decises sobre as metas
futuras sem a anlise prvia de informaes, tornando-as essenciais para o planejamento e a elaborao
de projetos e polticas pblicas, que delas necessitam para sua identificao, acompanhamento e
avaliao, e a consequente correo de rumos.
A importncia social, poltica e econmica exercida pela sociedade da informao levou os
Estados a reagirem ao desafio advindo das mudanas tecnolgicas e das formas de apropriao e de
uso da informao. Nesse sentido, o nexo da informao com a poltica estabelecido por sua incluso
na esfera de interveno do Estado, na qual a informao fator estratgico de desenvolvimento
cientfico e tecnolgico (GONZLEZ DE GMEZ, 2002).
GT5 1532

As consideraes acima nos remetem lgica existente nas diferentes formas de interao
entre Estado e sociedade, e identificar as relaes entre os diversos atores e compreender a dinmica
da ao pblica.
Na Sociedade da Informao, o ambiente de informaes - entendido como sendo a cultura,
o comportamento, os processos de trabalho, as tecnologias e os sistemas associados informao
no setor pblico pressionado por uma massa explosivamente crescente de informaes e pela
necessidade de articular e integrar as cadeias e redes produtoras e usurias. No caso do agir pblico
aqui em foco, o da elaborao de polticas pblicas, alguns desses aspectos devem ser estudados e
levados em considerao.
Sem um conjunto de informaes bem organizadas, invivel desenvolver um programa,
planejamento ou plano de ao, pois, para se implantar uma poltica de garantia de direitos e promoo
social, so mltiplas as questes que devem ser respondidas. Para Souza(2006), o fato de as polticas
pblicas terem consequncia direta na economia e na sociedade explica a necessidade de entender as
inter-relaes entre Estado, poltica, economia e sociedade. A autora considera o estudo das polticas
pblicas como
[...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/
ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo
ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de polticas pblicas constituise no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas
eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real.
(SOUZA, id., p.5)

Jardim et al. (2009) nos aponta ainda que, os estudos de polticas pblicas esto mais voltados
para a anlise dos efeitos das polticas elaboradas, portanto mais tangveis de se avaliar, do que para o
estudo do processo poltico e das circunstncias polticas em que so pensadas e decididas, de mais
difcil abordagem.
relevante ressaltar que expresses como poltica e polticas pblicas, por seu carter
polissmico, comportam vrias definies e abordagens, para o que, segundo Dagnino (2002), alguns
cuidados devem ser tomados quanto ao aspecto poltico inerente ao processo de elaborao de polticas.
As transformaes do Estado que resultaram em um novo paradigma moderno de soberania implicam
a necessidade de reconstruir a relao entre poltica e informao, imersa nas novas configuraes das
infraestruturas de informao e da noo de sociedade da informao (GONZLEZ DE GMEZ,
2002).
O processo de polticas pblicas pode ser dividido em trs fases, que compreendem: formulao,
implementao e avaliao. A primeira fase, formulao, refere-se concepo da poltica no mbito de
um processo decisrio ao fim do qual dever ser definido o tipo comportamento a ser adotado e pode
contemplar etapas como pesquisa do assunto, filtragem do assunto, prospeco, explicitao de valores
e objetivos globais. Depois de concluda a formulao, inicia-se a implementao da poltica pelos
rgos e mecanismos existentes ou especialmente criados pelos burocratas que exercem seu poder
GT5 1533

discricionrio. Nessa fase, a poltica formulada adaptada realidade da relao Estado-sociedade e

s regras de formao do poder econmico e poltico impostas ao jogo entre os atores sociais. Por fim,
ocorre a avaliao da poltica, quando os resultados decorrentes de sua implementao so comparados
com o planejado (DAGNINO, 2002).
O objeto da poltica determina, em qualquer processo decisrio, a participao ou no de vrios
indivduos e grupos e a entrada, ou no, de novos participantes, formando a composio dos grupos
de interesses (FERNANDES, 2007). O quadro da ordem poltica se configura por meio de estratgias
e de consensos, particularmente no caso de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas, quando
novos atores passam a fazer parte do processo poltico, impactando-o. Para Frey, as disputas polticas
e as relaes das foras de poder sempre deixaro suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos
e implementados (SCHUBERT apud FREY, 2000, pp. 217 e 219).
Para uma reflexo sobre as questes relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea
e distribuio de poder entre diferentes grupos sociais, Dagnino destaca a necessidade de se explorar essas
relaes polticas (policy1 e politics2) com base na identificao de trs nveis de anlise. O primeiro diz
respeito ao funcionamento da estrutura administrativa (institucional) nvel superficial das ligaes e redes;
a anlise est centrada no processo de deciso no interior das organizaes e nas relaes entre elas. O
segundo nvel trata do processo de deciso nvel em que se manifestam os grupos polticos presentes no seu
interior e que influenciam o contedo das decises tomadas. o que se pode denominar nvel dos interesses
dos atores. O terceiro, que aborda as relaes entre Estado e sociedade nvel da estrutura de poder e das
regras de sua formao , determinado pelas funes do Estado que asseguram a acumulao capitalista e
a normatizao das relaes entre os grupos sociais (DAGNINO, 2002).
Iniciando a busca desse entendimento, Frey (2000, p.221) usa o conceito redes de interaes polticas
(policy network) indicando que o processo de formulao de polticas no estruturado exclusivamente
atravs de acordos institucionais formais. Com isto procura evidenciar que o relacionamento entre os agentes
que participam do processo no necessariamente hierrquico ou autoritrio o que ganha importncia nos
processos decisrios nas democracias modernas, pois a estrutura horizontal de competncias possibilita uma
alta densidade comunicativa, com um intenso controle entre os atores
Para Gonzlez de Gmez (2003, p. 72), esse relacionamento tem como exemplo as redes de
sujeitos individuais e coletivos, formais e informais, que compem a matriz intersubjetiva na juno de
um programa de pesquisa e de um programa de ao. No entanto, para Macedo, a existncia dessa rede
no significa que as policy networks operem fora de relaes de dependncia/ poder e de coordenao
estratgica, o que fundamental (MACEDO, 1999, p. 54).
O que se procura com as redes de polticas (policy networks) estabelecer uma tentativa de
fortalecer grupos de interesse, bem como de diminuir as fronteiras entre pblico e privado, procurando
promover a transnacionalizao das polticas, dentre outros fenmenos.
1
2

Entendida como ao pblica (ou seja, os processos que elaboram e implementam programas e projetos pblicos).
Entendido como debate partidrio

GT5 1534

Ressalte-se a preocupao de Castells (1999) com o fluxo de poder nas redes polticas, que lhes
identifica tanto o carter excludente e seletivo (geralmente comunidades polticas dominadas pelos
interesses do capital), como tambm o seu potencial de mudana social enquanto forma de apoiar
processos de resistncia voltados para reconstruir e fortalecer a sociedade civil. Na anlise de Gonzlez
de Gmez (2002), o Estado-rede, conceituado por Castells (1999), representa:
[...] uma nova frmula poltico-institucional, caracterizada pela redistribuio de
competncias e recursos de coordenao entre distintos atores, jurisdies e nveis
institucionais e organizacionais governamentais e no-governamentais chamados a compor
os processos decisrios. As novas tecnologias de comunicao e informao forneceriam
os meios para manter ativas as relaes entre agentes e as instituies envolvidos nas novas
cadeias decisionais e acionais, com diversas modalidades de complexidade e extenso: locais,
regionais, transnacionais. (GONZLEZ DE GMEZ, 2002, p. 29)

Percebemos que definir polticas pblicas enquanto algo simultaneamente poltico e tcnicoadministrativo tarefa complexa. Para este estudo, focalizamos a fase de elaborao de programa e de
deciso, que requer uma informao altamente consolidada, assim como uma explicitao dos interesses
polticos em jogo, onde o Estado-rede no uma nova utopia da era da informao. As decises que
resultam dessa atividade poltica implicam vrias aes estratgicas destinadas ao cumprimento de
metas para a conquista dos objetivos estabelecidos. Nessa etapa, preciso utilizar novos elementos
de anlise, considerados dentro de um complexo relacionamento de conflito e consenso. Com isso, a
sociedade, ou pelo menos parte dela, por meio da informao e do conhecimento, tende a se apropriar
de novas formas de manifestao e de influncia nas decises e aes pblicas.
3 PRINCIPAIS MARCOS DAS POLTICAS PBLICAS DE TRANSPORTES NO BRASIL
O desenvolvimento socioeconmico de um pas depende de um processo em constante
evoluo e mudana, que envolve o cidado, o Estado e o setor produtivo. Esse processo pressupe a
integrao de solues nos campos econmico, social, poltico e ambiental. Para que isso ocorra, as
regies devem crescer de forma integrada e harmnica, aumentando a competitividade da economia,
gerando melhoria nas condies de vida da populao e buscando proporcionar uma reduo das
desigualdades sociais. Em virtude dos impactos que geram na economia regional ou nacional, e de
sua capacidade em promover o desenvolvimento, os investimentos em infraestrutura de transportes
so considerados potenciais geradores de benefcios para o desenvolvimento regional, pois atraem
novos empreendimentos, geram maior competitividade e promovem a expanso do trabalho com
gerao de empregos.
As dimenses continentais do Brasil exigem uma ampla rede de modais de transportes que
conecte os principais pontos do territrio. Assim sendo, a infraestrutura e a logstica dos transportes
exercem papel estratgico como base para o desenvolvimento econmico.
Nesse sentido, relevante a breve descrio da evoluo das polticas pblicas de transporte
GT5 1535

desde a primeira tentativa de utiliz-lo na integrao nacional (Plano Geral de Viao de 1890) at
o perodo de interesse desse estudo (2005 a 2007). Houve momentos em que entraves de ordem
poltica, econmica e administrativa causaram retardos na aprovao de instrumentos institucionais
em diversas instancias, de que so exemplos marcantes:
- o PGV de 1890, que, aprovado, no foi implementado, prejudicando sensivelmente a partida
para um processo contnuo de gerao, processamento e transmisso de informaes pertinentes,
contnuas e correntes;
- o grande retardo na atualizao do PNV de 1934, considerado desatualizado desde 1940 e
que assim permanecer at 1964, quando finalmente aprovado um novo PNV; a descontinuidade do
processo evolutivo gera a falta de informaes contnuas e correntes no setor;
- embora a reforma do Estado date de 1995, a reestruturao do setor de transportes s foi
aprovada em 2001 e implementada em 2003, indicando, mais uma vez, que entraves polticos e
administrativos contribuiriam para a ineficincia da organizao e do uso da informao nas aes
pblicas do setor;
- O PNV vigente no pas, hoje, o de 1973. Pode-se afirmar que, at a elaborao do PNL, a
ltima ao de planejamento, com viso nacional e de integrao das modalidades, fora o PRODEST,
elaborado em 1986; mais uma vez a gerao de informaes confiveis e de qualidade ser prejudicada
pela descontinuidade das aes pblicas.
A evoluo de fatos aqui descrita ilustra o cenrio que condicionou a elaborao do Plano
Nacional de Logstica e Transporte, objeto do estudo aqui apresentado.
4 A ELABORAO DO PLANO NACIONAL DE LOGSTICA E TRANSPORTES
O Plano Nacional de Logstica e Transportes PNLT, foi desenvolvido pelo Ministrio dos
Transportes MT, em cooperao com o Ministrio da Defesa MD, por meio do CENTRAN Centro de Excelncia em Engenharia de Transportes, no perodo de dezembro de 2005 a abril de
2007. O PNLT aqui analisado sob a tica da ao pblica como policies , isto , dos processos que
elaboram e implementam programas e projetos pblicos.
O estudo foi desenvolvido em duas etapas: a primeira, constituda por pesquisa documental; a
segunda, de levantamento de campo. Foram utilizadas fontes primrias e secundrias, coletadas por
meio de instrumentos de pesquisa e posteriormente analisados para fundamentao e explicitao
do estudo. A pesquisa documental consistiu da anlise dos relatrios e documentos selecionados. O
levantamento de campo foi desenvolvido por meio da tcnica de entrevistas em profundidade e foram
realizadas entre novembro e dezembro de 2010, tanto em Braslia como no Rio de Janeiro, junto a
Equipe de Coordenao e Acompanhamento do PNLT3, que desempenhou funes estratgicas e
de deciso no processo de elaborao do plano. Destaca-se ainda, que os nomes desses atores sero
3 Composta por membros do Ministrio dos Transportes e do CENTRAN, sua composio pode ser consultada nos relatrios do
PNLT (CENTRAN, 2007).

GT5 1536

preservados na anlise aqui desenvolvida, sendo referenciados, portanto, como entrevistados 1, 2, 3,

4 e 5.
A elaborao do PNLT representou, segundo o seu Relatrio Executivo, um marco inicial
da retomada, em carter permanente, das atividades destinadas a orientar o planejamento das aes
pblicas e privadas no setor dos transportes, com embasamento cientfico (CENTRAN, 2007a, grifos
nossos) que buscou assegurar a atualizao e divulgao peridica de estratgias e diretrizes que
orientassem as intervenes dos agentes pblicos e privados envolvidos com o setor dos transportes.
O plano foi apresentado em todo o territrio nacional, com a realizao de vrios eventos no
decorrer do ano de 2006: nove encontros regionais, entre 3 de julho e 8 de agosto (reunindo todas as
Unidades da Federao em agrupamentos por regies); quatro workshops realizados nos dias 21 de maro,
16 de maio, 31 de agosto e 17 de outubro; e um encontro nacional, no dia 31 de outubro; alm de vrios
seminrios temticos com focos especficos (CENTRAN, 2007d). A realizao das reunies regionais
teve o objeto de buscar o efetivo envolvimento de todos os agentes da sociedade no desenvolvimento, na
elaborao e na continuidade desse processo de planejamento, garantindo a participao ativa dos atores
sociais, como proposto pelo processo de planejamento participativo. O PNLT adotou uma abordagem
padro que procurou formalizar e aperfeioar a metodologia de planejamento estratgico usada pelo
Ministrio dos Transportes. Essa nova abordagem possibilitou, inclusive, agregar as contribuies do
setor como subsdios na elaborao dos planos plurianuais seguintes.
Como processo participativo, integrado e interinstitucional, a elaborao do PNLT contou com
a participao dos segmentos interessados: setores produtivos; usurios; transportadores; e governos
dos Estados (reas de Planejamento e Transportes).
Os requisitos de informao levaram a que fosse criada uma base nacional de dados
georreferenciada, orientada para a modelagem estratgica de transporte, considerando os principais
tipos de cargas, no nvel de agregao espacial dos principais corredores entre as microrregies
brasileiras definidas pelo IBGE. Para tanto, foram definidas as necessidades de informaes sobre
produo, logstica, transporte e suas inter-relaes, sobre as quais seriam aplicadas ferramentas
computacionais, visando a criao de cenrios e tornando possvel a identificao e avaliao de
fatores de infra-estrutura, socioeconmicos, institucionais e regulatrios associados disfunes
observadas e/ou antecipadas pelo (qual?) sistema de transportes.
Da analise do fluxograma de tarefas do PNLT constata-se que houve seis meses (de 15 de
fevereiro a 15 de agosto) para que os requisitos de informao necessrios s decises sobre o PNLT
fossem atendidos. Portanto, um perodo muito restrito para a realizao dessa etapa.
Os requisitos de informao seriam atendidos, em parte, pelos dados preexistentes do GEIPOT,
do IBGE e do prprio CENTRAN. O citado relatrio do PNLT (2007b) destaca a importncia desses
dados, pois a partir deles foram possveis as discusses com os profissionais especialistas de
diferentes reas no setor de transportes.
A pesquisa realizada mostrou que a atualizao das informaes e a incorporao de novas
GT5 1537

informaes implicaram uma intensa pesquisa bibliogrfica. Paralelamente, ocorreram periodicamente

reunies de carter tcnico com grupos de colaborares, seminrios temticos; reunies regionais,
com a convocao da sociedade, incluindo a participao do setor pblico (secretarias estaduais
de transportes, obras, planejamento e outras que tivessem interesse), do setor privado (federaes,
associaes e empresrios regionais), alm das universidades e centros de pesquisa; e encontros
nacionais, com caractersticas semelhantes aos regionais. Essas atividades possibilitaram a formao
de uma rede de obteno de informaes, composta por mais de 70 fontes.
3.1 O jogo do ganha-ganha em ao
Buscando entender como foram atendidos os requisitos de informao pretendidos, analisamos,
em primeiro lugar, o status da estrutura informacional preexistente para dar suporte realizao do
plano. Em seguida, verificamos que estratgias foram utilizadas para suprir as deficincias das bases
preexistentes.
O status da estrutura de informaes preexistentes foi assim comentado por um dos entrevistado
quando se decidiu pela elaborao do PNLT estava em andamento a elaborao de um projeto para
a criao de um sistema georreferenciado, o SIG-T. Nesse momento, a nossa estrutura informacional
ainda no estava organizada. Estava sendo estruturada(ENTREVEISTADO 3).
As entrevistas mostraram que a inexistncia de uma estrutura de informao prvia em
condio de suportar a elaborao do plano foi superada pela adoo de um modelo decisrio de
carter participativo.
Para tanto, utilizou-se o trabalho em rede, ancorado na pesquisa acadmica e na participao
de instituies pblicas e privadas e pessoas fsicas com capital intelectual em transportes e reas
afins, como j o faziam os centros de excelncias. A estratgia de articular e a operacionalizar essa
rede de informao revelou-se um grande desafio, pois implicava na organizao, aprimoramento
e consolidao de informaes vindas de vrias fontes, com diferentes formatos, finalidades e
relevncias. Com essa viso, ns fomos mobiliando a idia, dentro do princpio de primeiro montar
um plano e, segundo, fazer a manuteno dessa rede para a sua perenizao (ENTREVISTADO 5).
Vrios fatores colaboraram para que fossem atingidos os objetivos definidos para a elaborao
do PNLT. A percepo do grupo de atores mostrou que as demandas polticas oriundas de disputas e
das relaes de poder, apesar de muito comuns em aes de governo, no foram percebidas como um
aspecto impactante na elaborao do PNLT. O Entrevistado 2 refere-se, inclusive, a uma espcie de
blindagem para que no houvesse esse tipo de presso. O grupo revelou ainda a percepo de que
a unidade de propsitos por parte dos participantes pode ter contribudo para o baixo impacto das
demandas polticas.
A estrutura informacional foi considerada impactante por todos os entrevistados, graas a articulao
e montagem que se fizeram necessrias para atender aos requisitos de informao do PNLT.
O prazo curto de execuo foi considerado fator crtico na elaborao do plano, e, para metade
GT5 1538

dos entrevistados, um fator limitador. Para os outros, o prazo exguo teria imposto equipe a adoo
de mecanismos para super-lo o que acabou se mostrando um dos diferenciais desse processo. s
vezes fico pensando que, se tivssemos tido dois anos para fazer esse plano, ele no teria sado to
bom; porque poderamos nos perder no caminho com coisas que no iriam fortalecer o processo.
(ENTREVISTADO 1)
Tanto a formao da equipe tcnica quanto a abertura participao da sociedade foram
considerados fatores de sucesso para a consecuo dos objetivos.
Eu diria que um dos pontos fortes do PNLT foi essa abertura para a sociedade. Esse fato de ir
aos estados, apresentar o plano, ouvir, acolher as crticas quanto aos erros, as omisses, acho
que isso contribuiu muito. [...] pois, para mim, esse um ponto forte do plano o fato de se
ouvir o que est na ponta, a sociedade organizada, os usurios, os transportadores, os rgos
de setores do governo de vrias reas (indstria, comrcio, agricultura), o empresariado
e pessoas que tm interesse direto na rea. Isto permitiu que se corrigissem erros que o
plano tinha numa fase inicial e que se pudesse tambm completar e corrigir as omisses
que ns tivssemos cometido na elaborao do plano. Isso o fortaleceu e o melhorou
significativamente. (ENTREVISTADO 3)

As entrevistas mostraram que a definio das necessidades de informao ocorreu em dois

momentos. O primeiro foi o da elaborao do termo de referencia, quando essas necessidades de
informao foram definidas por um grupo de profissionais da Secretaria de Poltica Nacional de
Transportes, originrios do GEIPOT, utilizando o modelo de planejamento adotado pelo rgo e
sintetizado na figura 4 pag. 58 deste estudo.
O segundo momento foi o da formao da equipe de trabalho, montada pelo CENTRAN
sob a coordenao da SPNT. A atuao em rede, decorrente da prpria caracterstica do CENTRAN
de atuar como catalisador de uma rede de conhecimento, permitiu que a modelagem tradicional de
planejamento de transportes fosse aprimorada, na medida em que aumentavam as necessidades de
informao.
No decorrer da elaborao do PNLT, a evoluo das necessidades de informao deu origem
a um processo inovador, em dois aspectos:
na forma de trabalhar a informao; o objetivo de mapear e identificar a infraestrutura
necessria para o desenvolvimento e crescimento do pas gerou uma demanda focada na anlise
econmico-financeira, capaz de traduzir fluxo financeiro em fluxo de transportes;
na forma de trabalho dentro de uma rede cooperativa, que reuniu mais de 70 fontes de
informao e trouxe benefcio para ambos os lados: agregou valor s informaes j coletadas para o
PNLT e aumentou o conhecimento dessas fontes.
A forma de apropriao e uso da informao durante a elaborao do PNLT foi percebida
pelos entrevistados como processo de criao de novos conhecimentos.
Verificou-se, tambm, que o processo participativo, tanto de instituies como de pessoas
fsicas, foi um dos quesitos fundamentais para que se estabelecesse, com clareza e objetividade, o que
GT5 1539

as diferentes reas necessitavam para desenvolver suas atividades.

Partimos da base do conhecimento daqueles que j haviam participado em processos de
planejamento anteriores e fizemos reunies com parceiros, inclusive de universidades convocamos os programas de ps-graduao de transportes dentro do CENTRAN.
[...] Eles passaram a sugerir idias, que logicamente eram submetidas a uma anlise
mais profunda, e que se tornavam a definio de um parmetro que deveria ser includo.
(ENTREVISTADO 5)

As entrevistas indicaram que a gesto da obteno das informaes, decorrentes das necessidades
identificadas, ficou sob responsabilidade do CENTRAN, durante toda a fase de elaborao do PNLT.
A identificao e a localizao das fontes de informaes decorreram de pesquisas e de encontros
nacionais, seminrios e reunies de carter regional. O resultado desse esforo foi a utilizao de mais
de 70 fontes, das quais 56 surgiram de reunies regionais. O quadro abaixo mostra a distribuio dessas
fontes, utilizando, em cada unidade da federao, nmeros dentro de um crculo branco. Os nmeros
pretos, em negrito e no circulados indicam as regies.

Figura 8: Distribuio das fontes de informaes provenientes de reunies regionais

Fonte: Elaborado pela autora, com base nos relatrios do PNLT

As entrevistas mostraram que, conforme eram identificadas necessidades de novas informaes

selecionavam-se as instituies que poderiam servir como fontes de consulta e coleta, obedecendo o
princpio da confiabilidade e de qualidade.
GT5 1540

A obteno de informao, em todos os casos, foi formalmente oficializada: seja atravs de

protocolos de intenes, de parcerias, ou acordos de cooperao. Isto se expressa no dizer de um dos
entrevistados, como o jogo do ganha-ganha
porque se voc no institucionalizasse isso, se ficasse muito ligado ao [...] amigo do
fulano, que estava l no momento, no iria dar certo. Ento tivemos que institucionalizar.
o Ministrio dos Transportes, com a Confederao Nacional da Indstria; o Ministrio
do Transportes com a FENAVEGA que cuida do transporte internacional (eles tm
informaes que so preciosas, tm conhecimento de todos os navios que singram os mares).
Isso uma informao preciosa, e ns temos um acordo com eles. Eu peguei a base de dados
do GEIPOT e passei para eles. Eu disse: isso aqui o status quo e, no ano que vem, eu terei
um outro CD. Ento voc leva tudo e me d o seu pouquinho. Era o jogo do ganha-ganha.
(ENTREVISTADO 1)

Outro entrevistado 5, expressou uma viso semelhante desse ganha-ganha:

[...] essas instituies passam a ter uma base de informaes, vamos dizer assim, da sua
informao especfica, inserida dentro de um contexto maior que o Plano Nacional de
Logstica e Transportes. Como o IBGE que pe uma base que informa sobre populao, sobre
produto, e recebe de um PNLT, por sua vez, toda uma base de socioeconomia que sinaliza
os caminhos e as aberturas e links que devem existir a partir da base do IBGE. A base do

IBGE, por si s, no chegaria a uma amostragem de um novo empreendimento,

de um novo corredor, de um novo porto, de uma nova ferrovia. Mas passando
a entender que, com essa informao, vai causar uma transformao no vetor
maior, estratgico, da logstica e do transporte do pas, isso, por si s, forma a
necessidade da montagem e guarda de toda essa base informacional para o bem
de todos, no sentido de cada um com a sua participao. Porque so vetores
que se encontram e criam um mdulo de resposta, que agrega valor ao banco
de dados em termos de conhecimento [...]
5 CONCLUSES
Este trabalho discutiu como a estratgia do jogo do ganha-ganha, estruturado no processo
participativo, permitiu o atendimento aos requisitos de informao na elaborao do PNLT.
Constou-se que os maiores desafios enfrentados foram o perodo temporal limitado
(aproximadamente seis meses); a inexistncia de uma estrutura informacional previamente
constituda capaz de dar suporte aos trabalhos; as sucessivas interrupes dos processos anteriores de
planejamento nacional dos transportes, decorrentes de decises governamentais de natureza poltica
ou econmica, que causaram prejuzos evidentes nas bases de dados; a necessidade de articular cerca
de 70 diferentes fontes de informao, distribudas por todo o pas; e a amplitude temtica de um
plano que se propunha a estabelecer diretrizes capazes de garantir a infraestrutura de transportes
necessria ao desenvolvimento do pas num horizonte que se estendia at 2023.
Estes desafios foram ultrapassados com a adoo de uma estratgia de atuao em rede,
com diversos atores e competncias em cooperao durante todo o desenvolvimento do trabalho,
atendendo ao propsito de garantir um processo participativo e integrado. As redes e interaes
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polticas estabelecidas possibilitaram uma alta densidade comunicativa e de cooperao entre as

competncias de organizaes pblicas e privadas, promovendo, inclusive, a transnacionalizao
das polticas, tanto em nvel nacional com unidades da federao adotando a metodologia
desenvolvida no PNLT em seus planos estaduais de logstica e transportes, como internacional
como modelo de referncia e de consulta. O sucesso na criao dessa rede de excelncia foi o
principal instrumento para prover as informaes que constituram a base PNLT, da identificao
das necessidades de informao at sua obteno. E indicaram, inclusive, a existncia no Brasil,
de uma capacidade instalada de produo de informaes relativas ao setor de transportes,
descentralizada em vrias instituies fontes o que mostra um amadurecimento do setor
informacional brasileiro.
A habilidade da equipe de Coordenao do PNLT em articular e integrar informaes
antes dispersas, decorreu, sobretudo, da poltica de informao proposta s fontes produtoras,
chamada por um dos entrevistados do jogo do ganha-ganha. Na opinio da autora, essa
poltica significou um grande avano na formao do capital informacional brasileiro, em setor
considerado estratgico para o Estado, gerando a criao de uma rede de informaes cooperativa,
em mbito nacional.
Abstract: This paper presents the adoption of a strategy of network articulation, with the performance
of several agents and their competence, in different spheres both public and private as an important
model that has contributed to the full establishment of an information structure in the development of
National Plan Logistics and Transportation (NPLT), elaborated from December 2005 to April 2007.
The results confirmed the need to deepen and broaden this experience in developing application
policies and other public plans.
Keywords: Information, Public Policy, Brazilian Transportation Sector.

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