Repblica Bolivariana de Venezuela

Asamblea Nacional
Direccin General de Investigacin y Desarrollo
Legislativo
Direccin de Investigacin y Asesora Jurdica

PROPUESTA:
MTODO PARTICIPATIVO DE FORMACIN DE
LEYES: una concepcin dialctica para la accin del
Pueblo Legislador
Y
MANUAL DE TCNICA LEGISLATIVA

Caracas, febrero de 2014

NDICE
Presentacin
I. Base Constitucional
II. Un Mtodo desde la Concepcin Dialctica
III. Momentos de la Formacin Normativa

MOMENTO 1: ANALTICO VALORATIVO DE LA REALIDAD

SOCIAL QUE ORIGINA LA INICIATIVA LEGISLATIVA
A. Lo Histrico
B. El Contexto Social y Poltico
C. Las Relaciones Econmicas
D. Coherencia del Sistema Jurdico
E. Herramienta Prctica

MOMENTO 2: FORMALIZACIN DEL PROYECTO DE LEY

A. La Iniciativa Legislativa
B. Requisitos para la Presentacin de un Proyecto de Ley
C. La Primera Discusin
D. Estudio de Proyectos de Ley en Comisin
E. La Segunda Discusin
F. La Sancin, Promulgacin y Publicacin
MOMENTO 3: SEGUIMIENTO A LA APLICACIN Y
CUMPLIMIENTO DE LA LEY
A. Seguimiento Legislativo Corresponsable
B. Herramientas para el Seguimiento

A MANERA DE CONCLUSIN GENERAL

Propuesta: MANUAL DE TCNICA LEGISLATIVA
Referencias Bibliogrficas

Reconocimientos

Concepto de la Investigacin:
Lic. Pedro Sassone, Director General de Investigacin y Desarrollo
Legislativo de la Asamblea Nacional (periodo 2005-2011)
Equipo de Investigacin:
Abg. Miguel ngel Daz Zrraga
Abg. Leslie Viloria
Abg. Oskar Zambrano
Abg. Ivn Lara Snchez
Abg. Marlene Saavedra
Abg. Luis Felipe Palma
Lic. Francys Garca

Correccin:
Lic. Maricarmen Aveledo

Propuesta: MTODO PARTICIPATIVO DE FORMACIN DE LAS LEYES:

UNA CONCEPCIN DIALCTICA PARA LA ACCIN DEL PUEBLO
LEGISLADOR
El Derecho, antes de ser norma, es organizacin o cuerpo social, y
esto es lo que comunica a la norma como su producto o derivacin:
el carcter jurdico
y no viceversa.
Santi Romano, 1946.

Presentacin
El artculo 2 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
define la organizacin jurdica

y poltica de la

Nacin como un Estado

Democrtico y Social de Derecho y de Justicia, de all que el nuevo

ordenamiento jurdico debe expresarse en los principios y valores que
configuran este Estado. Uno de sus cometidos es el de garantizar el derecho
a la participacin por parte de sus ciudadanos en la elaboracin y control de
las polticas pblicas; en consecuencia, la formacin de leyes debe ser
producto de una actividad

que tenga como contenido esencial la

participacin de los ciudadanos y ciudadanas organizados que forman parte

del cuerpo social como sujetos transformadores.

El mandato constituyente de transformar el Estado y crear un nuevo

ordenamiento jurdico pasa por la ruptura con la concepcin individualista en
que se inspiran y concretan tanto las normas jurdicas, como el ejercicio del
derecho y su aplicacin en las llamadas democracias representativas. Ello
tiene que ver con los sujetos que actan en el proceso de formacin
normativa en estas democracias, ya que el acto de legislar es una de las
formas de expresin del poder del Estado, proyectado en su control poltico y
social e influenciado por la ideologa en que se fundamenta. De all que el
proceso para dar origen a las normas, en vez de darse colectivamente con la

participacin de todos los sectores sociales sujetos de la ley, se da con

operadores que participan en correspondencia con factores de poder, grupos
e instituciones en funcin de sus intereses polticos, econmicos y
corporativos.

En contraposicin a esta prctica liberal burguesa de la formacin normativa,

debemos construir un nuevo orden jurdico donde las leyes sean expresin
del pueblo, y obedezcan a los intereses y valores de una sociedad basada en
los principios de solidaridad social, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad,
los derechos humanos, la democracia y la responsabilidad social. Las leyes,
por tanto deben ser producto del debate popular, de la participacin del
pueblo en su elaboracin y de la aceptacin consciente del instrumento que
norma una relacin determinada.

Se propone un mtodo para la formacin de leyes que parta de una

concepcin dialctica que nos ayude a comprender la complejidad de la
realidad, a los fines de que el derecho se corresponda con el momento
sociopoltico que vive el pas: momentos de cambios, de transformacin, de
construccin de una nueva sociedad. Este mtodo pretende hacer realidad el
mandato constitucional incorporando a los ciudadanos en el proceso
legislativo a travs del principio de participacin y corresponsabilidad en la
gestin de los asuntos pblicos, estimulando a la colectividad en la funcin
educativa y pedaggica de la norma, en relacin con la transformacin social
y con la construccin del nuevo Estado.

I. Base Constitucional

El referido artculo 2 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de

Venezuela (CRBV) contempla los principios que orientan la construccin de

nuestro ordenamiento jurdico y la actuacin del Estado Democrtico y Social

de Derecho y de Justicia.

Los artculos 5 y 70 refuerzan el modelo democrtico participativo y

protagnico, al establecer que la soberana reside intransferiblemente en el
pueblo e indicar los medios de participacin ciudadana y protagnica. En lo
poltico se enuncian los siguientes medios: eleccin de cargos pblicos,
referendos, consulta popular, revocatoria del mandato, iniciativa legislativa,
constitucional y constituyente; el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos
y ciudadanas, todo ello con la finalidad de ampliar el poder popular en el
ejercicio de la soberana ciudadana, como expresin del poder popular.

En el artculo 62 se enfatiza el derecho de todos los ciudadanos y

ciudadanas a la participacin libre en los asuntos pblicos, directamente o
por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participacin del
pueblo en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica es el medio
necesario para lograr el protagonismo que garantice el completo desarrollo,
tanto individual como colectivo. Es obligacin del Estado y deber de la
sociedad generar las condiciones ms favorables para su prctica.

El artculo 187 de nuestra Carta Magna dispone que a la Asamblea Nacional

le corresponde organizar y promover la participacin ciudadana en todo el
proceso de formacin de las leyes, y en los dems asuntos de su
competencia. Adicionalmente, el artculo 197 obliga a los diputados y
diputadas de la Asamblea Nacional a mantener una vinculacin permanente
con sus electores y electoras, atendiendo sus opiniones y sugerencias y
mantenindolos informados e informadas acerca de su gestin y la de la
Asamblea Nacional.

El procedimiento de formacin, discusin y aprobacin de leyes est

desarrollado en los artculos 202 al 218 de la Constitucin. Es importante
destacar aqu los artculos constitucionales 204, 205 y 211, por contener
mecanismos concretos de participacin protagnica de los ciudadanos y
ciudadanas en el proceso de formacin y discusin de los proyectos de Ley.

El artculo 204 numeral 7 consagra la iniciativa popular de leyes; es decir, el

cero coma uno por ciento (0,1%) de los electores y electoras inscritos en el
Registro Civil y Electoral pueden proponer un proyecto de ley nacional ante la
Asamblea Nacional, y debe ser discutido a ms tardar en el perodo de
sesiones siguientes al que fue presentado; de no iniciarse en dicho lapso la
discusin, se someter a referendo aprobatorio (Art. 205 CRBV). As
tambin, el artculo 211 de la Constitucin establece que la Asamblea
Nacional o sus Comisiones, durante el procedimiento de discusin y
aprobacin de los proyectos de leyes, consultarn a los otros rganos del
Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad organizada para or
su opinin sobre los mismos.

II. Un Mtodo desde la Concepcin Dialctica

En la concepcin dialctica se parte de una visin de totalidad: todo est

unido, cada elemento forma parte de un todo, nada est aislado; y por otro
lado, todo cambia, la realidad est en constante transformacin, el cambio es
debido a la lucha de fuerzas contrarias en la esencia de las cosas. El punto
de partida y referencia de todo conocimiento es la realidad concreta fsica y
social, una realidad social surgida de una praxis humana histrica. Es por
tanto una concepcin para el estudio de la realidad y la adquisicin del
conocimiento

necesario

que

permita

el

ejercicio

de

una

prctica

transformadora.

El proceso de formacin normativa puede concebirse de distintos modos,

segn la nocin que se tenga sobre el Estado, sus instituciones, la sociedad,
y la actuacin de los sectores y clases sociales que se expresen como
factores de poder. Una forma de abordar dicho proceso es considerar la
sociedad y el sistema jurdico que la regula como una realidad inamovible,
permanente, sin contradicciones a su interior, cuyo fin ltimo es garantizar el
orden social con la imposicin de la norma. Otra visin en la formacin
normativa se basa en la adopcin de un mtodo participativo que atiende a
los procesos de cambios y surgimientos de nuevos modos de produccin y
de relaciones econmicas y sociales al interior de la sociedad, como
expresin de las contradicciones que en ella han venido madurando. Se
expresa en un proceso caracterizado por la ruptura con una estructura
econmica y por relaciones jurdicas que han hecho crisis.

Se trata, por tanto, de actuar en correspondencia con el surgimiento de

nuevas relaciones sociales, diversos modos de produccin e instituciones
que hagan viable y eficiente la poltica de Estado y de sus fundamentos
ideolgicos sobre la base de principios y valores que prioricen al ser humano
y a su ser social, donde el marco normativo sea producto de los procesos de
cambios que se operan en la sociedad, analizados estos en su desarrollo y
contexto histrico.

Desde una concepcin dialctica, la legislacin que se genera debe

considerar las siguientes premisas:

1.

La formacin normativa responde a una visin de ruptura y de

transformacin de la realidad.

El ordenamiento jurdico fundamentado en anteriores constituciones, y en

muchos aspectos an vigentes, ha servido como sostn al modelo de Estado

liberal burgus y al conjunto de instituciones que lo integran. La construccin

de un Estado Democrtico y Social de Derecho y de Justicia implica la
ruptura del orden jurdico dominante y una nueva concepcin sobre la justicia
y el derecho. No podemos aspirar al establecimiento de una sociedad
socialista manteniendo las estructuras jurdicas y los principios, valores e
ideologa que legitiman el viejo Estado liberal, de all la necesidad de la
ruptura. Ello pasa por una nueva valoracin y actividad prctica en el proceso
de formacin normativa, donde la participacin del sujeto social tiene que ser
activa y corresponsable.

Al respecto, resultan ilustrativas las palabras del Comandante Hugo Chvez

en su discurso ante la Asamblea Nacional el 6 de enero del ao 2006:

Las leyes deben ser el engranaje que une los principios

constitucionales a la realidad concreta de todos los das. Las
leyes, adems, deben obedecer a la naturaleza de las cosas.
Determinar cules son las necesidades, las prioridades de los
pueblos para, en funcin de ellas, elaborar las leyes y llevar a
la realidad los principios constitucionales... A cada quien
segn sus necesidades.

2.

El sujeto social de transformacin es un actor fundamental en la

elaboracin de normas.

Se trata de una toma de conciencia de los colectivos sociales, desde las

propias comunidades, quienes hasta ahora, sometidos a la exclusin,
pueden optar por una vida distinta, participando activamente en las
polticas pblicas a travs de la formacin de instrumentos jurdicos que
respondan a sus necesidades.

10

Las nuevas formas de organizacin comunal deben ser actores protagnicos

de la transformacin social, no meros receptores pasivos de polticas
pblicas, beneficiarios o reproductores de las viejas prcticas egostas,
oportunistas e individualistas como valores propios de la sociedad capitalista;
por el contrario, deben buscar lo trascendente, romper la alienacin y la
manipulacin, generando una conciencia y una voluntad poltica, con
capacidad para crear un nuevo tejido social y normativo que sea motor de la
transformacin social orientada por valores y prcticas democrticas,
humanistas y socialistas.

3.

Los espacios de participacin ciudadana y protagnica son

necesarios para el debate normativo.

El viejo modelo de democracia representativa fue forzado a dar paso a la

democracia participativa y protagnica, esto significa que los ciudadanos y
ciudadanas

construyen

reconstruyen

el

espacio

intervencin. Los artculos constitucionales 70, 73, 74

pblico

con

su

sealan diferentes

mecanismos de participacin referidos a lo legislativo como: la consulta

popular, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente; el cabildo
abierto, la asamblea de ciudadanos y ciudadanas, los referendos aprobatorio
y abrogatorio, entre otros.

Importancia fundamental tienen los espacios como el Parlamentarismo Social

de Calle 1 y otros donde se active el Pueblo Legislador, para que los
ciudadanos y ciudadanas manifiesten sus opiniones, hagan sus propuestas
1

Entrevista realizada por el medio Rebelin a Nicols Maduro en fecha 26/02/2006. "El
parlamentarismo de calle es un salto revolucionario en relacin al parlamentarismo tradicional burgus
basado en la democracia representativa". Extracto de la entrevista: Lo que nosotros hemos llamado
"parlamentarismo social en la calle" no es otra cosa que el liderazgo social de lo que ahora se est
viviendo en Venezuela. Es convertir la Asamblea Nacional -que es el rgano parlamentario del pasen un verdadero poder popular. Disponible en: http://www.rebelion.org/noticia.php?id=27431

11

de ley e impulsen las transformaciones sociales necesarias en pro de una

nueva forma de concebir y materializar el proceso de formacin de leyes. En
estos espacios de participacin los diputados y diputadas deben ser voceros
de los intereses colectivos, de sus problemas sociales y de las propuestas
normativas que apruebe el pleno de la Asamblea Nacional.

III. Momentos de la Formacin Normativa

El proceso de la formacin normativa regularmente hace nfasis en la

formalizacin del proyecto de ley; es decir, el momento en que se consigna
ante la instancia parlamentaria y sigue el procedimiento de debates con su
consecuente aprobacin. El Mtodo Participativo de Formacin de Leyes,
integra al momento de formalizacin del proyecto de ley, una etapa previa
denominada Momento 1: Analtico Valorativo de la Realidad Social que
origina la Iniciativa Legislativa, y otra posterior titulada Momento 3:
Seguimiento a la Aplicacin y Cumplimiento de la Ley, los cuales permiten
legitimar, justificar y profundizar la validez material de la legislacin. Estos
momentos se ilustran de forma integrada a travs del siguiente esquema:

12

MOMENTOS DE LA FORMACIN
NORMATIVA

Momento 1: AnalticoValorativo de la Realidad

Social que origina la
Iniciativa Legislativa

Momento 3:
Seguimiento a la
aplicacin y
cumplimiento de la Ley

Momento 2:
Formalizacin del
Proyecto de Ley

Como puede observarse, los tres momentos no pueden entenderse de

manera esttica y fragmentada, sino integrados y dinmicos, pues forman
parte de un todo interconectado entre s, en el que cada una de las
aportaciones de la colectividad le da mayor sentido a la propuesta legislativa.
A continuacin se exponen los criterios que sustentan cada momento del
proceso legislativo dentro de lo que se propone como Mtodo Participativo de
Formacin de Leyes.

13

MOMENTO 1:
ANALTICO VALORATIVO DE LA REALIDAD SOCIAL QUE ORIGINA LA
INICIATIVA LEGISLATIVA

El anlisis de la realidad social permite visualizar e interrelacionar las

situaciones, problemas, hechos, circunstancias, sujetos, necesidades,
aspiraciones, organizaciones y estructuras sociales que existen. Esta
realidad a la que nos referimos constituye un sistema complejo en el que los
elementos referidos interactan y se actualizan permanentemente.

Quien ejerce la iniciativa legislativa (sujeto) no est aislado ni fuera de la

realidad social que pretende regular (objeto), sino que es parte de ella, por lo
que desde la propia comunidad y con ella debe valorar esa realidad social, a
fin de generar conciencia y compromiso legtimo con las acciones que se
acuerden colectivamente. A decir de Adam Schaff citado por Josu Landa (p.
83) sujeto y objeto mantienen su existencia objetiva y real, a la vez que
actan el uno sobre el otro; esta interaccin se produce en el marco de la
prctica social del sujeto que percibe el objeto en y por su actividad.

El conocimiento de la realidad de la sociedad venezolana debe considerar los

cambios y procesos que en su interior se viene generando. Toda valoracin
jurdica debe ser producto del estudio, aprehensin y debida interpretacin
de esa realidad, que se viene expresando en el surgimiento de nuevas
instituciones que emergen de la dinmica misma del hecho social, del
ejercicio de la democracia participativa y protagnica, y de la exigencia
popular por una mayor participacin y protagonismo.

14

El anlisis de la realidad social nos permite adoptar las acciones ms

pertinentes como: la necesidad de crear una nueva ley, exigir la aplicacin de
una ley existente o proponer su reforma, promover una poltica pblica e
impulsar organizaciones sociales e iniciativas comunitarias, entre otras
acciones que no necesariamente son normativas. Por otro lado, evita que las
propuestas de leyes dependan de impulsos aislados o que la legislacin
obedezca a la construccin de falsos problemas, atendiendo a una valoracin
emocional que conlleve a una sobreestimacin o subestimacin de
situaciones a normar.

En tal sentido, el anlisis debe atender a valoraciones de lo histrico, del

contexto socio-poltico, de las relaciones econmicas, del sistema jurdico, y
de otras dimensiones que se consideren necesarias para evaluar
adecuadamente la realidad social y determinar la pertinencia de iniciativas
legislativas.

A. Lo Histrico

Desde la perspectiva histrica, el anlisis debe considerar las especificidades

que ha desarrollado la situacin objeto de estudio a travs del tiempo y del
espacio con sus matices. Es necesario para ello conocer e interrelacionar los
hechos histricos ms relevantes tanto en el mbito nacional como
internacional, susceptibles de ser comparados con la situacin objeto de
estudio. Como sugerencia prctica sera pertinente elaborar un cuadro
cronolgico de los hechos, actores y procesos histricos vinculados con la
materia de anlisis, y una cronologa de leyes, su evolucin histrica e
influencia sobre la situacin actual.

En el anlisis histrico es pertinente la orientacin de Marx, ya que ste no

se conforma con observar la forma en que se presentan los fenmenos

15

sociales, sino que procura descubrir la estructura interna de los mismos. Al

respecto, indica que quien se proponga conocer la realidad debe
desentraar la manera en que se articulan los procesos, en que se
organizan estructuras de relaciones sociales, que permiten la acumulacin de
riqueza y poder, a costa del usufructo ventajista de las capacidades
corporales y mentales de los que no poseen otra cosa que eso 2 .

B. El Contexto Social y Poltico

El contexto social y poltico permite apreciar la sensibilidad social respecto al

tema y su potencial conflictividad. En este sentido, es necesario analizar el
complejo de causas de la situacin cuestionada, influenciadas en forma
diversa por conductas sociales, polticas nacionales e internacionales,
cambio de conceptos, entre otros. Conlleva la deteccin y valoracin de los
conflictos de inters entre los diferentes sujetos sociales, sus posibles
acuerdos y desacuerdos, la orientacin filosfica e ideolgica de las
soluciones o aspiraciones planteadas, los elementos vinculados a la
coyuntura poltica, la oportunidad y pertinencia del debate sobre el tema,
entre otras consideraciones que se correspondan con el manejo de
escenarios dentro de las orientaciones polticas o premisas de la Constitucin
y del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, hacia la
construccin de un Modelo de Estado Democrtico y Social de Derecho y de
Justicia.

C. Las Relaciones Econmicas

El anlisis desde la perspectiva econmica busca, de acuerdo a las

orientaciones del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin,
propiciar la transformacin del sistema econmico, basado en el desarrollo
2

Tomado de Josu Landa, Mtodo Marx p. 86.

16

de fuerzas productivas y el aprovechamiento ptimo de las potencialidades

que ofrecen nuestros recursos, trascendiendo el modelo rentista petrolero
capitalista hacia el modelo productivo socialista.

Dentro de la referida orientacin econmica, los elementos bsicos a

considerar por los promotores de una posible iniciativa legislativa deben estar
vinculados, en el mbito presupuestario, a verificar las erogaciones
necesarias (recurrentes o no) para implementar la Ley, as como la incidencia
en el gasto pblico o en los ingresos pblicos.

Desde lo econmico, se deben verificar impactos positivos o negativos en lo

macroeconmico, relacionado con: empleo, inversin, produccin y ahorro
interno, rol del Estado y de actores privados en la dinamizacin del desarrollo
econmico, redistribucin del ingreso, estrategias de integracin en la
economa mundial para un sistema multipolar, impacto en otros mbitos
como:

salud,

educacin,

vivienda,

ambiente,

entre

otros.

En

lo

microeconmico es importante considerar la interrelacin entre los actores

econmicos, la produccin sectorial, la participacin y el control social.

An cuando los elementos sealados deben ser valorados por los

proponentes, una vez configurada la propuesta legislativa y consignada ante
la Asamblea Nacional, la Direccin de Investigacin y Asesora Econmica
adscrita a la referida instancia parlamentaria, debe realizar el informe
respectivo para iniciar la primera discusin del proyecto de ley.

D. Coherencia del Sistema Jurdico

En este momento de anlisis de la realidad es necesario verificar su

coherencia con el sistema jurdico. Las leyes en su conjunto forman el
sistema legal, el cual es vital conocer, especialmente los instrumentos

17

legales ms vinculados con la materia que se analiza; de esta forma se

podr evitar la aparicin de normas relacionadas en forma negativa con el
resto del ordenamiento jurdico, ya sea por aparecer como contradictorias
o inconvenientes para la apropiada interpretacin y aplicacin de las
mismas, o por ser reiterativas o innecesarias al constituir meras
duplicaciones. Dentro del sistema jurdico resulta pertinente considerar
las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia que estn relacionadas
con la materia en estudio, desde las cuales se aportan criterios o
argumentos para resolver casos concretos considerando las normas,
principios

valores

del

ordenamiento

jurdico

venezolano.

Las

experiencias de derecho comparado en otros pases y las doctrinas patrias o

extranjeras son tambin tiles referencias en la formacin normativa.

Es necesario considerar que el sistema jurdico puede ser analizado

desde

dos

visiones

teoras

contrapuestas,

una

denominada

fundacionalista y otra que puede identificarse como coherentista u

holstica. As pues, la teora fundacionalista 3 es la adoptada por la vieja
doctrina positivista que se representa con una forma piramidal, en la que
un instrumento legal se justifica por el rango jerrquico que tenga dentro
del sistema jurdico en forma rgida, fija y hermtica. Se pretende que
todo estara resuelto por las normas que parten desde la Constitucin
hacia abajo. Vale decir, se entiende que las normas seran la solucin a
todos los problemas.

Un nuevo planteamiento en el anlisis del sistema jurdico se identifica

como la teora

coherentista 4 como alternativa opuesta a la teora

fundacionalista, que pretende superar los escollos y crticas realizadas a

3

Teora del Derecho Positivista postulada por autores como Leibniz, Hart, Kelsen, Alchourrn y
Bulygin.
4
Teora del Derecho tambin denominada holstica, fundamentada en las ideas de Dworkin, Alexy y
Prez Bermejo.

18

sus seguidores. La teora coherentista se representa en forma de red, en

la que se destaca el apoyo mutuo y la integridad del sistema jurdico.
Adaptndolo al sistema jurdico venezolano, parte de los principios y
valores que proclama la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela; y en el resto de normas, decisiones jurisprudenciales,
actuaciones administrativas e iniciativas populares, que en su conjunto
confluyen en la configuracin del Modelo de Estado Democrtico y Social,
de Derecho y de Justicia.

Como puede observarse, la teora coherentista se caracteriza por ser

potencialmente abierto, flexible y dinmico, ya que permite revisiones,
reinterpretaciones y correcciones materiales del sistema jurdico, que se
justifican desde la propia dinmica social que es cambiante, siendo por
tanto este planteamiento ms compatible con el principio de justicia social
y con la esencia del Mtodo Participativo de Formacin de Leyes.

E. Herramienta Prctica

Con el propsito de ofrecer una herramienta prctica al Momento 1, con base

en las referencias expuestas, se propone a continuacin una serie de
preguntas que deben responderse en espacios de participacin ciudadana,
como: foros, debates, encuestas, entrevistas, mesas de trabajo, talleres,
entre otros, ya sea por temticas, por sectores, abiertos a toda la colectividad
o haciendo uso de los espacios que ofrecen las nuevas tecnologas de
informacin y comunicacin, como las redes sociales y otras. Entre las
preguntas se encuentran las siguientes:

1. Cul es la situacin relevante que amerita ser resuelta? Discrepancia

entre el ser y el deber ser.

19

2. Cules son los hechos o datos que evidencian la existencia de la

situacin puede ser regulada?
3. Con qu otros aspectos de la realidad social est interrelacionada?
4. A qu mbito espacial corresponde: a un mbito nacional, estadal,
municipal o comunal?
5. Cules son las posibles causas de la situacin? Anexar estadsticas
y otros datos que fundamenten las causas que se describan.
6. Cules son las consecuencias ms sentidas en la sociedad? Anexar
estadsticas y otros datos que fundamenten las consecuencias
descritas.
7. Cules son los antecedentes histricos de la situacin que se
analiza?
8. Est la situacin en estudio vinculada a algn proceso histrico o
acontecimiento reciente de la vida nacional o internacional?
9. Cules son los sujetos sociales (causantes, afectados, beneficiados,
otros) vinculados a la situacin que se pretende regular?
10. Qu conflictos de inters puede identificar entre los diferentes sujetos
sociales ante la situacin que se analiza? Descrbalos.
11. Es el momento oportuno para debatir la situacin?
12. Qu soluciones o alternativas concretas se plantean para resolver la
situacin?
13. Cules son las orientaciones polticas y jurdicas de las alternativas
planteadas por el Pueblo Legislador?
14. Qu leyes regulan directa o indirectamente la situacin de hecho?
15. Si ya existe una regulacin en la materia, se quiere mantener,
modificar o eliminar?
16. Hay alguna poltica pblica que aborde la problemtica en funcin
de su solucin? Describirla.
17. En la realidad social existe alguna experiencia organizativa de la
comunidad que atienda a la problemtica?

20

18. Es necesario normar en este momento la situacin a travs de una

ley nacional, estadal, ordenanza u otro instrumento legal? Argumente.
19. En caso de responder afirmativamente la pregunta anterior, Cules
son las premisas sobre las que debera orientarse el proyecto de ley?
20. Es coherente el conjunto de premisas con el sistema jurdico; es
decir, atiende, adems de las normas existentes con las que tiene
vinculacin, a sus principios generales y justificacin?
21. La propuesta legislativa satisface las expectativas de la colectividad y
puede ser aplicable?
22. Existe una relacin equilibrada entre costo y beneficio de aplicarse el
proyecto de Ley?
23. Indique otras que se consideren pertinentes al anlisis de la realidad
social.

Las respuestas colectivas a este conjunto de preguntas permiten acordar el

impulso de la iniciativa legislativa que se corresponda con los elementos de
anlisis y valoracin de la realidad social y a partir de esto se define la
estructura y redaccin del proyecto de ley, as como la exposicin de motivos
que debe acompaarlo.

Con el fin de orientar la estructura y redaccin de los proyectos de ley se

sugiere la consulta del Manual de Tcnica Legislativa integrado como
adjunto al presente documento.

21

MOMENTO 2:
FORMALIZACIN DEL PROYECTO DE LEY

Luego de haber desarrollado el primer momento del proceso legislativo, en el

que se propone la necesidad de identificar, analizar y valorar la realidad
social que da origen a la iniciativa legislativa, se trata en esta parte un
segundo momento denominado: Formalizacin del Proyecto de Ley, que
atiende al procedimiento formal establecido para su discusin y aprobacin
por el rgano legislativo competente. Ambos elementos forman parte de la
validez de las normas, que segn Vilajosana (1998 b), se basa en dos
criterios:

1. Material: presta atencin prioritaria al contenido de las normas que

se crean o modifican. Las normas jurdicas relevantes sern
aquellas que caracterizan a un rgimen poltico como tal.
2. Procedimental: lo relevante es la satisfaccin del procedimiento
legal de creacin, discusin y de aprobacin de normas jurdicas.
Indudablemente no se puede tener una visin sectorial o parcelada de tales
criterios, pues tan inconveniente resulta confirmar la validez de la norma
sobre la nica base de lo procedimental (o meramente formal), como hacerlo
tomando en cuenta solamente lo material (o sustancial). En este orden de
ideas, para que la norma pueda considerarse vlida o legtima tendr que
analizarse desde lo sustancial y tambin desde lo formal, con lo cual es
importante que sea aprobada de acuerdo a los procedimientos establecidos
para ese fin, y a su vez que su contenido sea coherente con los fines y
principios fundamentales del programa constitucional.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, resulta muy importante para los
proponentes conocer el procedimiento legalmente establecido para que un
proyecto de ley se convierta en ley, regulado en la Constitucin de la

22

Repblica Bolivariana de Venezuela y en el Reglamento Interior y de

Debates de la Asamblea Nacional. A tal efecto y apegados, en lneas
generales, con el artculo 207 de la Constitucin, el proyecto de ley debe
tener dos discusiones en el Pleno de la Asamblea Nacional, en das
diferentes. A continuacin se estudia en forma detallada el procedimiento
legislativo:
A. La Iniciativa Legislativa
El estudio del procedimiento legislativo supone, en primer lugar, la revisin
de los rganos con iniciativa legislativa, de conformidad con el artculo 204
de la Constitucin: 1) el Poder Ejecutivo Nacional, 2) la Comisin Delegada y
las Comisiones Permanentes de la Asamblea Nacional, 3) los integrantes de
la Asamblea Nacional, en nmero no menor de tres, 4) el Tribunal Supremo
de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organizacin y
procedimientos judiciales, 5) el Poder Ciudadano, cuando se trate de leyes
relativas a los rganos que lo integran, 6) el Poder Electoral, cuando se trate
de leyes relativas a la materia electoral, 7) los electores y electoras en un
nmero no menor del cero coma uno por ciento de los inscritos e inscritas en
el registro electoral permanente, y 8) el Consejo Legislativo Estadal, cuando
se trate de leyes relativas a los estados. Vemos pues como los rganos con
iniciativa legislativa son de diversa naturaleza.
En materia de iniciativa legislativa es importante destacar que, si bien la
Constitucin reconoce la facultad de algunos rganos para proponer leyes en
materias relativas a su competencia o para regular su organizacin o
procedimientos, no exime a la Asamblea Nacional, al Ejecutivo Nacional y a
los electores o electoras presentar proyectos de ley en esta materia judicial,
electoral o en la relativa a la competencia del Poder Ciudadano y de los
estados.

23

Otra particularidad de la iniciativa legislativa la encontramos en cuanto a los

proyectos de ley que son presentados por los grupos de electores. Dichos
proyectos de ley deben ser discutidos a ms tardar dentro del siguiente
perodo de sesiones al que se haya presentado, de no ser as el proyecto de
ley ser sometido a referendo aprobatorio, de acuerdo con el artculo 205
constitucional.
B. Requisitos para la Presentacin de un Proyecto de Ley
El Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional en su artculo
103 establece los requisitos para la presentacin de un proyecto de ley ante
la Asamblea Nacional, conformado por el articulado de la propuesta,
ordenado sistemticamente, acompaado de su exposicin de motivos. A tal
fin, como apndice a este documento, se incluyen una serie de
recomendaciones de tcnica legislativa que orientan sobre la organizacin y
redaccin del contenido de un proyecto de ley.
Conforme al referido artculo 103 del Reglamento, la Exposicin de Motivos
debe contener los siguientes elementos:

1. La identificacin de quienes lo propongan.

2. Los objetivos que se espera alcanzar.
3. El impacto e incidencia presupuestaria y econmica o, en todo caso,
previo el informe de la Direccin de Asesora Econmica y Financiera
de la Asamblea Nacional.
Estos tres elementos son indispensables en el contenido de la Exposicin de
Motivos.

Sin

embargo,

se

considera

necesario,

para

efectos

de

complementarla, justificar la propuesta, el objeto de la misma, los efectos

que suponen su puesta en vigencia, las consultas pblicas que se hayan
realizado, la incidencia o impacto ambiental, cultural e institucional, adems

24

de los elementos polticos y sociales que expresen la visin transformadora

del Derecho y se consideren relevantes para el debate pblico. Se trata, en
sntesis, de hacer explcitas las razones que se analizaron en el primer
momento sobre la valoracin de la realidad social que origin la propuesta
legislativa.

La verificacin previa de los requisitos del proyecto de ley junto con su

exposicin de motivos corresponde a la Junta Directiva de la Asamblea
Nacional. En caso de que un proyecto no cumpla con los requisitos
sealados, de acuerdo al criterio de la Junta Directiva, se devolver a quien o
quienes lo hubieran presentado a los efectos de su revisin, suspendindose
mientras tanto el procedimiento correspondiente. El proyecto que cumpla con
los requisitos se incorporar al sistema automatizado a fin de dar cuenta a la
Plenaria y ser puesto a disposicin de los diputados y diputadas por parte
de la Secretara de la Asamblea Nacional, a los fines de iniciar su primera
discusin el da fijado en la agenda por la Junta Directiva.
En caso de presentacin simultnea de dos o ms proyectos de ley sobre
una misma materia, la Asamblea Nacional, acordar su estudio de manera
conjunta por parte de la Comisin a la cual corresponda su estudio, los
integrar por acuerdo de la mayora de sus miembros para presentar un solo
proyecto ante la Plenaria, segn el artculo 107 del Reglamento.
C. La Primera Discusin
De acuerdo con el artculo 208 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela, concatenado con el artculo 104 del Reglamento de Interior y
de Debates, en la primera discusin se considerar la exposicin de motivos
y se evaluarn los objetivos, alcance y viabilidad del proyecto de ley, a fin de
determinar su pertinencia, y se discutir el articulado en forma general.

25

El referido artculo 104 del Reglamento contina regulando el hecho de que

la fecha de la primera discusin quedar fijada por la Junta Directiva dentro
de los diez das hbiles siguientes a los cinco das consecutivos que
hubieren transcurridos a la

incorporacin del proyecto de ley al sistema

automatizado por la Secretara de la Asamblea Nacional, salvo que por

razones de agenda extienda el plazo establecido, o por urgencia la Asamblea
Nacional decida un plazo menor, pudiendo incluso incorporar la discusin en
la misma sesin.
Los proyectos de ley pueden ser aprobados, rechazados o diferidos,
mediante decisin tomada por la mayora de los miembros de la Asamblea
Nacional. En caso de rechazo, la Presidencia lo comunicar a quienes lo
hayan propuesto y ordenar archivar el expediente respectivo. Una vez
aprobado en primera discusin, el proyecto de ley es remitido junto con las
consultas y proposiciones hechas en el curso del debate y consignadas en
Secretara a la comisin permanente directamente relacionada con la materia
objeto de la ley. En caso de que el proyecto de ley est relacionado con
varias comisiones permanentes, se designar una comisin mixta para
realizar el estudio y presentar el informe para la segunda discusin.
La Asamblea Nacional no admitir o aprobar en primera discusin proyectos
que sean iguales en esencia al que se discute o estudia en alguna comisin;
de ser recibido un proyecto de ley sobre la misma materia, se remitir a la
comisin correspondiente, a fin que se incorpore en el proceso de estudio, de
acuerdo con el artculo 107 del Reglamento Interior y de Debates de la
Asamblea Nacional.
D. Estudio de Proyectos de Ley en Comisin
Una vez que el proyecto de ley haya sido remitido a la comisin
correspondiente con los aportes realizados durante la primera discusin, se

26

inicia una nueva etapa del proceso de formacin en la comisin, regulado por
lo dispuesto en el artculo 105 del Reglamento Interior y de Debates. Segn
este artculo, corresponder al

Presidente de la Comisin distribuir el

proyecto aprobado en primera discusin entre sus integrantes, y despus de

escuchar sus opiniones y proposiciones, designar al ponente o, en su
defecto, una subcomisin que tendr a su cargo la presentacin del proyecto
de informe respectivo, para su segunda discusin.
En el proyecto de informe se expondr la conveniencia de diferir, rechazar o
de proponer las modificaciones, adiciones o supresiones que considere la
comisin. Tambin contendr su pronunciamiento sobre las proposiciones
realizadas en la primera discusin del proyecto. Durante esta fase, se
estudian y ajustan todos los requerimientos en torno al proyecto de ley. El
ponente o la subcomisin encargada contar con la asesora, asistencia
tcnica y logstica propias de la comisin respectiva, y de los servicios de
apoyo de la Asamblea Nacional.
Es de gran importancia destacar que, de conformidad con los artculos 206 y
211 de la Constitucin y en concordancia con los artculos 101 y 102 del
Reglamento, durante la formacin, discusin o aprobacin de los proyectos
de ley, la Asamblea Nacional o las comisiones permanentes consultarn a
los rganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a las comunidades
organizadas para or su opinin sobre los proyectos. Estas consultas sern
de carcter pblico y previa difusin del material pertinente, con la
identificacin de quienes participen en ellas, sistematizando todas las
propuestas que se presenten.
As mismo, los estados sern consultados por la Asamblea Nacional a travs
de los respectivos consejos legislativos estadales, cuando se legisle en
materias relativas a los mismos, sin perjuicio de otras consultas que realicen
conjunta o separadamente, en los mbitos regional, estadal o local sobre las

27

mismas materias, a criterio de los grupos parlamentarios regionales y

estadales, de los representantes de la Asamblea Nacional ante los consejos
de planificacin y coordinacin de polticas pblicas, o de la comisin de la
Asamblea Nacional encargada del estudio.
El ponente o la subcomisin encargada del estudio del proyecto de ley deben
presentar el informe al Presidente de la Comisin y este al resto de
integrantes de la comisin para la discusin artculo por artculo. De ser
aprobado el informe por la mayora de los miembros de la Comisin lo
presentarn a consideracin de la Asamblea Nacional, para la segunda
discusin.
El plazo para el estudio de los proyectos de ley en la Comisin no ser mayor
a treinta das consecutivos, contados desde la fecha de su recepcin, a
menos que por razones de urgencia la Asamblea Nacional decida un lapso
menor, o que por necesidad de extender la consulta pblica se requiera un
lapso mayor.
E. La Segunda Discusin
Esta etapa se encuentra regulada en los artculos 209 y 210 de la
Constitucin y en el artculo 106 del Reglamento. A este respecto, una vez
recibido el informe de la comisin correspondiente, la Junta Directiva
acordar se le de cuenta, ordenar su incorporacin en el sistema
automatizado y fijar, dentro de los diez das hbiles siguientes, la segunda
discusin del proyecto, salvo que, por razones de agenda, la Presidencia
acuerde un lapso mayor o, por razones de urgencia, la Asamblea Nacional
decida un lapso menor, pudiendo incorporarse en la agenda el mismo da.
La segunda discusin del proyecto de ley se realizar artculo por artculo y
versar sobre el informe que presente la comisin respectiva. El informe
contendr tantos puntos como artculos tenga el proyecto de ley; tambin se

28

considerarn el ttulo de la ley, los epgrafes de las distintas partes en las

cuales est sistematizado el proyecto y la propia ordenacin sistemtica. En
relacin con estas ltimas consideraciones de forma que contendr el
informe, se sometern a votacin sin debate, pudiendo intervenir un diputado
o diputada para objetarla o hacerle modificaciones y uno de los presentantes
del proyecto para defenderla o acoger la propuesta, por tres minutos cada
uno.
Abierto el debate sobre algn artculo, cualquier diputado o diputada podr
intervenir en su discusin, de conformidad con las reglas establecidas. La
segunda discusin puede prolongarse por ms de una sesin o ser diferida,
por lo que la discusin pendiente al trmino de la sesin, podr continuarse
en las sesiones siguientes o en sesiones extraordinarias, segn lo
establecido en el artculo 210 de la Constitucin.
Durante la segunda discusin el proyecto puede ser aprobado o rechazado.
En caso de que sea aprobado, este puede serlo sin modificaciones o con
modificaciones. En el primer caso, la ley quedar sancionada; en el segundo
caso, el proyecto de ley se enviar nuevamente a la comisin para que
incorpore las modificaciones aprobadas durante la segunda discusin, y
tendr un plazo de quince das para hacerlo. Tras ser leda la nueva versin
del proyecto de ley en la Plenaria de la Asamblea Nacional, esta decidir por
mayora de votos lo que fuere procedente respecto a los artculos en que
hubiere discrepancia y de los que tuvieren conexin con stos. Resuelta la
discrepancia, la Presidencia declarar sancionada la ley.
La Asamblea Nacional podr rechazar un proyecto de ley en cualquiera de
sus discusiones. El proyecto de ley, cualquier artculo o parte de ste que
haya sido rechazado no podr ser considerado en las sesiones ordinarias del
mismo perodo, salvo que sea propuesto con modificaciones sustanciales y
declarado de urgencia por la Asamblea Nacional. Esto no impide que

29

artculos de un proyecto que hubieran sido rechazados o diferidos sean

presentados en otro proyecto de ley, conforme al artculo 108 del
Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional.
En cuanto a los proyectos de ley que queden pendientes por no haber
recibido las discusiones reglamentarias al trmino del ejercicio anual
correspondiente, se seguirn discutiendo en las sesiones ordinarias
siguientes. Podrn incluirse en las sesiones extraordinarias inmediatas, si las
hubiere, a peticin del Presidente o Presidenta de la Junta Directiva o de la
Comisin Consultiva, contando con la aprobacin de la Asamblea Nacional,
segn lo establecido en el artculo 109 del Reglamento.
F. La Sancin, Promulgacin y Publicacin
La sancin es el acto de aprobacin total de un proyecto de ley por parte de
la Asamblea Nacional. Luego de haber sido aprobada mediante el
procedimiento establecido para la primera y segunda discusin, el proyecto
de ley se convierte en ley sancionada. El artculo 212 de nuestra Constitucin
seala que la siguiente frmula: La Asamblea Nacional decreta: , debe
preceder el texto de todas las leyes.
De acuerdo con el artculo 213 de la Constitucin, se extender por duplicado
la ley sancionada con la fecha de aprobacin definitiva y la firma de todos los
miembros de la Junta Directiva de la Asamblea Nacional. Uno de los
ejemplares de la ley ser enviada al Ejecutivo Nacional a los fines de su
promulgacin.
La promulgacin est regulada por el artculo 214 constitucional, e indica que
el Presidente o Presidenta de la Repblica deber promulgar la ley dentro de
los diez das siguientes de haberla recibido. Dentro de ese lapso podr, con
acuerdo del Consejo de Ministros, solicitar a la Asamblea Nacional, mediante

30

exposicin razonada, que modifique alguna de las disposiciones de la ley o

levante la sancin a toda la ley o parte de ella.
La Asamblea Nacional decidir en plenaria, por mayora absoluta de los
diputados y diputadas presentes, sobre los aspectos planteados por el
Presidente o Presidenta de la Repblica, y remitir nuevamente la ley
sancionada para su promulgacin. El Presidente o Presidenta de la
Repblica debe proceder a promulgar la ley dentro de los cinco das
siguientes a su recibo, sin poder formular nuevas observaciones, segn lo
establece el artculo 214 de nuestra Constitucin.
Dentro del lapso de diez das para su promulgacin, cuando el Presidente o
Presidenta de la Repblica considere que la ley o alguno de sus artculos son
inconstitucionales, solicitar el pronunciamiento de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, que decidir en el trmino de quince das
contados desde el recibo de la comunicacin del Presidente o Presidenta de
la Repblica. Si el Tribunal negare la inconstitucionalidad invocada o no
decidiere en el lapso anterior, el Presidente o Presidenta de la Repblica
promulgar la ley dentro de los cinco das siguientes a la decisin del
Tribunal o al vencimiento de dicho lapso.
Puede darse el caso excepcional que el Presidente o Presidenta de la
Repblica no promulgue la ley en los lapsos sealados, en cuya situacin
los titulares de la Presidencia y Vicepresidencias de la Asamblea Nacional
pueden proceder a la promulgacin de la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad en que el Presidente o Presidenta de la Repblica incurriera
por su omisin.
La ley quedar promulgada al publicarse con el correspondiente "Cmplase"
en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela, segn el
artculo 215 de la Constitucin. A partir de su publicacin la ley entra en

31

vigencia, salvo en los casos de vacatio legis cuya vigencia se concreta en el

momento indicado por la propia ley desde la referida publicacin.
A manera ilustrativa, a continuacin se presenta un grfico sobre el proceso

de formacin legislativa en la Asamblea Nacional:

PRESENTACIN
DEL PROYECTO DE LEY
ANTE LA SECRETARA
DE LA AN

INICIATIVA LEGISLATIVA

15
15das,
das
salvo
urgencia
cia

EVALUACIN POR LA
JUNTA DIRECTIVA AN

30 das
consecutivos

CONSULTA PBLICA

DISCUSIN EN
COMISIN Y
PRESENTACIN DEL
INFORME PARA 2
DISC. (Por lo gral. ms
de 1 sesin).

ESTUDIO DEL
PROYECTO LEY POR
LA COMISIN
RESPECTIVA

SEGUNDA
DISCUSIN
(Mas de 1 sesin,
por lo gral.)

SANCIN

PRIMERA DISCUSIN:
APROBADO, DIFERIDO O
RECHAZADO
(Por lo gral. 1 sesin)

PROMULGACIN
Y PUBLICACIN
DE LA LEY

10 das hbiles
De 10 a 15 das

32

MOMENTO 3:
SEGUIMIENTO A LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA LEY

El tercer momento denominado seguimiento a la aplicacin y cumplimiento

de la ley tiene por objeto realizar la evaluacin, seguimiento y control de la
aplicabilidad de las leyes o decretos con rango valor y fuerza de ley,
publicados en Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela.

Es importante destacar que este momento no se considera como parte del

proceso de formacin de leyes. Sin embargo, desde una concepcin
dialctica, este momento es esencial en el proceso de formacin legislativa,
ya que, dependiendo del seguimiento a la aplicacin y cumplimiento de la ley,
se puede determinar si est ayudando a solucionar el problema social o
situacin que dio origen al proyecto de ley, si se estn cumpliendo con los
objetivos planteados en la ley, si las organizaciones sociales e institucionales
establecidas en el texto legal estn en funcionamiento, si se estn
presentando inconvenientes o efectos no deseados en la interpretacin y
consecuente aplicacin de la ley, si se estn presentando distorsiones en los
procesos sociales o econmicos a propsito de la puesta en vigencia de la
ley, entre otros. Podemos decir que con la activacin del Momento 3, se
procura evaluar el nivel de eficacia de la ley vigente, y convocar
adecuadamente la adhesin del grupo social a su mensaje normativo 5 .

La evaluacin de los aspectos enunciados en el prrafo anterior puede

determinar la necesidad de reformar parcialmente la ley o plantear una
nueva, con lo cual volvemos a iniciar el proceso de formacin de leyes al
primer momento analtico valorativo de la realidad social que origina la
iniciativa legislativa. En consecuencia, esta concepcin dialctica en el

Barragn, J. Cmo se Hacen las Leyes. p. 221

33

proceso de formacin normativa es cnsona con el mandato constituyente de

transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurdico que permita el
funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa 6 .

A. Seguimiento Legislativo Corresponsable

En atencin a que el seguimiento a la aplicacin y cumplimiento de la ley no

haba sido considerado como parte del proceso de formacin legislativa, esta
funcin es poco ejercida. Sin embargo, atendiendo a los principios de
participacin ciudadana y protagnica y a la corresponsabilidad en el
ejercicio de la funcin pblica, establecidos en el artculo 62 de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela que dispone: Todos
los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho de participar libremente en los
asuntos pblicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o
elegidas, resulta inalienable que tanto funcionarios pblicos como
ciudadanos organizados interacten en la realidad y asuman concientemente
su rol protagnico en el seguimiento legislativo, que permita la construccin
del Estado Democrtico y Social de Derecho y de Justicia que plantea la
Constitucin.

Debe sealarse que en Venezuela existen varias vas por las cuales puede
llevarse a cabo el seguimiento a la aplicabilidad y cumplimiento de la ley.
Esta responsabilidad corresponde a las instituciones competentes y a la
sociedad

organizada facultada para la iniciativa legislativa y por ende

acreditada para realizar el seguimiento a la aplicacin y cumplimiento de las

leyes que han propuesto o que les ataen.

El seguimiento a la aplicacin y cumplimiento de la ley, desde la va

institucional corresponde a la Asamblea Nacional (Art. 187, numeral 3
6

Exposicin de Motivos de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.

34

CRBV), en ejercicio de su funcin contralora sobre el gobierno y la

Administracin Pblica, ello conlleva igualmente el control y la eficacia de los
instrumentos legislativos que regulan esas funciones, as como el de los
dems actos normativos. De la misma forma, corresponde a la Asamblea
Nacional organizar y promover la participacin ciudadana en los asuntos de
su competencia, legislar en materias de la competencia nacional y sobre el
funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional (art. 187 numeral 4
CRBV).

El Ejecutivo Nacional, para el ejercicio eficiente de su accin de gobierno,

debe garantizar el seguimiento y control sobre los instrumentos normativos
que regulan sus competencias, lo cual le permite reglamentar o proponer
instrumentos normativos nuevos o la reforma de los vigentes (arts. 204
numeral 1 y 236 numeral 10 CRBV).

La Constitucin otorga a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de

Justicia la competencia sobre el control concentrado de la constitucionalidad
de las leyes (Art. 336 CRBV), y a las dems salas y tribunales de la
Repblica el control difuso de la constitucionalidad de las normas (art. 334
CRBV); sus decisiones son herramientas fundamentales para el seguimiento
legislativo, verificando su aplicabilidad, eficacia y coherencia con las
disposiciones constitucionales.

El Poder Ciudadano ejercido por la Defensora del Pueblo, la Fiscala

General de la Repblica y la Contralora General de la Repblica, tiene
dentro de sus competencias velar por la aplicacin del principio de legalidad
de toda la gestin administrativa (art. 274 CRBV).

Los principios de responsabilidad social y de participacin ciudadana en la

gestin pblica, previstos en los artculos 2, 62 y 70 de la Constitucin, son la

35

base en la cual se fundamenta el control social, de cuya funcin debe

desprenderse el seguimiento legislativo, con la intencin de determinar su
eficacia y correcta aplicacin, establecer si ha incidido o no en la realidad
social que se propuso normar y transformar; si la misma tuvo aplicacin y
cumple con los objetivos perseguidos o si, a pesar de su aplicacin, se
observan deficiencias y vacos normativos que requieren ser corregidos.
.
Mediante el control social se busca estimular que el sujeto o beneficiario de
la ley se incorpore en la supervisin, fiscalizacin, vigilancia y evaluacin del
cumplimiento de los objetivos propuestos en la norma. Sin embargo, la
participacin ciudadana no excluye la responsabilidad que las instituciones
tienen en las competencias asignadas.

De esta manera, los ciudadanos y ciudadanas como electores no slo

participan en el proceso de elaboracin y discusin de los proyectos de ley,
sino que deben desempear un rol fundamental en lo que se refiere al debido
control, sobre dichos instrumentos normativos. Esto conlleva que sea el
propio sujeto social, en sus distintas formas de organizacin y actuacin, el
constructor del nuevo orden jurdico y quien, como poder constituyente,
determine su vigencia, legitimidad y eficiencia.

El seguimiento a la aplicacin y cumplimiento de la ley por parte de las

comunidades organizadas, se traduce no solamente en una funcin de
control, sino que lleva a promover un pleno ejercicio de su iniciativa
legislativa y de la valoracin de las normas que puedan exigir la reforma o
abrogacin.

36

B. Herramientas para el Seguimiento

El seguimiento a la aplicacin y cumplimiento de la ley exige tener en cuenta
una serie de herramientas de consulta pblica que deben activarse en
espacios directos como foros, parlamentarismo social de calle, talleres,
charlas y dems eventos formativos e informativos, as como en espacios
telemticos, el uso de los medios de comunicacin social y de las redes
sociales en Internet.

Debe garantizarse, en todo caso, dos elementos importantes: Por un lado, la

difusin previa y de fcil acceso sobre el contenido de las normas aprobadas
en diferentes formatos, completos o simplificados, lo que se corresponde con
el carcter educativo de las normas y permite por parte de la organizacin
social ejercer la evaluacin y contralora en la aplicacin de la ley. Por otro
lado, la organizacin social articulada y comunicada, sea a travs de los
comits de legislacin u otras formas de participacin social que consoliden
la condicin del pueblo legislador, establecidos en el artculo 127 del
Reglamento de Interior y Debates de la Asamblea Nacional, en los artculos 9
y 11 de la Ley Orgnica del Poder Popular y en los artculos 1 y 5 de la Ley
Orgnica de Contralora Social.
Siguiendo algunas recomendaciones de estudiosos del tema 7 as como de
los participantes en talleres formativos sobre temas legislativos, en el
momento de seguimiento a la aplicacin y cumplimiento de la ley, se
deberan realizar las siguientes acciones:

1. Analizar el impacto de la norma sobre aquellas situaciones

directamente consideradas en su formacin, as como verificar
efectos no previstos.
7

Rodrguez R., 2000, pg. 52

37

2. Considerar los temas de previsin presupuestaria relacionados con la

puesta en vigencia de la ley.
3. Evaluar la relacin entre las polticas pblicas implementadas en el
rea y el instrumento normativo que la sustentan.
4. Recoger opiniones de las autoridades administrativas y judiciales que
se encargan de la aplicacin de la ley que se evala,
5. Considerar las opiniones de la colectividad, especialmente la de
aquellas personas u organizaciones ms vinculadas con el mbito de
aplicacin de la ley.
6. Determinar las posibilidades de evolucin de la norma.
7. Evaluar otros aspectos pertinentes al seguimiento legislativo.

Es importante considerar que estas acciones se diluyen si no se aplican

dentro de una adecuada estrategia de sistematizacin de aportes, que facilite
oportunamente la toma de decisiones por parte de quienes tienen la iniciativa
legislativa. Ello implica la organizacin de instancias permanentes que
utilicen una plataforma informtica que reciba y procese los aportes, sobre
los cuales se analicen profundamente las causas y consecuencias que
puedan motivar una modificacin legislativa. Pueden igualmente surgir otras
instancias o mecanismos que se deriven del proceso de apropiacin y
valoracin del instrumento legal por parte de la colectividad.

Finalmente, podemos decir que el momento de seguimiento a la aplicacin y

cumplimiento de la ley se constituye en el fin y principio del proceso de
formacin normativa desde una concepcin dialctica.

A MANERA DE CONCLUSIN GENERAL

Para finalizar, se recuerdan las palabras de nuestro maestro Simn

Rodrguez, citado el Comandante Supremo Hugo Rafael Chvez Fras en la

38

alocucin ante la Asamblea Nacional el 6 de enero de 2006, quien dijo

Hacer leyes para los pueblos no es tan difcil como se cree, hacer un pueblo
legislador eso s es obra muy laboriosa y sta es la que ha emprendido la
Amrica Espaola. La que ellos emprendieron no la concluyeron. Hacer un
pueblo legislador, que sea el pueblo el que haga las leyes, esa es nuestra
tarea.

El Comandante Chvez record tambin en esa oportunidad al abate francs

Emmanuel Joseph Sieys en plena revolucin francesa cuando se plante el
concepto Poder Constituyente Originario: El pueblo construye y caracteriza
al Estado que le corresponde, de acuerdo a su modo de vivir y de ser en
sociedad, y es tambin, el que erige las instituciones que sostiene al poder
constituido: el que define al Estado.

En este sentido, hizo un llamado urgente a que las comunidades asuman los
poderes

del

Estado,

lo

que

conllevar

administrativamente

su

transformacin global y socialmente al ejercicio real de la soberana a travs

de los poderes comunales. Uno de los elementos que pidi como necesario
ahora, no maana, que todos fortalezcamos, que ayudemos a fortalecer,
que le abramos espacio, que le cedamos espacio al Poder Popular. Es el
pueblo el que salva y salvar al pueblo, cada da ms, con audacia. Que si
tal ley no lo permite, cambimosla. Si para eso estamos aqu; las leyes tienen
que acoplarse a las necesidades del cuerpo social.
As finaliza el Comandante Chvez con un poema de Roque Dalton:
Las leyes son para que las cumplan los pobres
Las leyes son hechas por los ricos para poner un poco de orden a la
explotacin
Los pobres son los nicos cumplidores de leyes de la historia
Cuando los pobres hagan las leyes ya no habr ricos
Leyes inexorables!, grita Bolvar.
La ley de todas las leyes es la igualdad, sigue diciendo Bolvar.
Leyes revolucionarias, leyes socialistas decimos hoy!

39

Repblica Bolivariana de Venezuela

Asamblea Nacional
Direccin General de Investigacin y Desarrollo
Legislativo
Direccin de Investigacin y Asesora Jurdica
Divisin Legislativa

PROPUESTA:
MANUAL DE TCNICA LEGISLATIVA

Caracas, febrero de 2014

40

PROPUESTA:
MANUAL DE TCNICA LEGISLATIVA
NDICE

Presentacin
Captulo I. Aspectos Generales de la Legislacin.
1.1 Funciones y Principios de la Ley
1.2 El Sistema Jurdico Venezolano.
1.3 Tipos de Leyes en el mbito Nacional..
1.3.1 Ley Orgnica
1.3.2 Ley Ordinaria
1.3.3 Ley Especial
1.3.4 Ley Habilitante
1.3.5 Cdigo
1.3.6. Ley de Base
1.3.7. Ley Aprobatoria
1.3.8 Ley de Reforma Parcial
1.3.9 Ley Derogatoria
1.4 Consideracin Especial respecto a los Reglamentos y
otros Actos Normativos Dictados por el Ejecutivo Nacional...
Captulo II. Tcnica Legislativa en Proyectos
de Ley para Primera Discusin.
2.1 Orden y Estructura de un Proyecto de Ley...
2.1.1 Nombre y tipo del proyecto de ley.
2.1.2 Normas Preliminares: objeto, mbito de aplicacin, finalidad,
principios y definiciones.
2.1.3 Normas Sustanciales: derechos, obligaciones, organizacin y
procedimientos.
2.1.4 Normas complementarias: transitorias, derogatorias, de vigencia
y anexos.
2.2 El Articulado y su Organizacin...

41

2.2.1 Libros.
2.2.2 Ttulos.
2.2.3 Captulos.
2.2.4 Secciones.
2.2.5 Los incisos: numerales, literales y ordinales.
2.2.6 Las remisiones.
2.2.7 Los Proyectos de Reforma a una Ley
2.3 Las Disposiciones Sancionatorias
2.3.1 Sanciones Penales
2.3.2 Sanciones administrativas
2.3.3 Responsabilidad Civil
2.4 Redaccin Normativa
2.4.1 Claridad
2.4.2 Consistencia
2.4.3 Simplicidad.
2.4.5 Otras Recomendaciones en la Redaccin de Normas Jurdicas
Captulo III. Elaboracin de Informes a los efectos de la Segunda
Discusin y Presentacin de una Ley Sancionada ..
3.1 El ttulo
3.2 Introduccin o consideraciones generales..
3.3 Informe con las modificaciones sugeridas..
3.4 Datos de aprobacin..
3.5 Ley Sancionada..

42

Repblica Bolivariana de Venezuela

Asamblea Nacional
Direccin General de Investigacin y Desarrollo Legislativo
Direccin de Investigacin y Asesora Jurdica
Divisin Legislativa

PROPUESTA:
MANUAL DE TCNICA LEGISLATIVA
PRESENTACIN
La tcnica legislativa es el conjunto de recomendaciones y prcticas
adecuadas para la estructuracin y redaccin de textos normativos. La
tcnica legislativa como la concibe el presente Manual est integrada al
Mtodo Participativo de Formacin de las Leyes: una Concepcin Dialctica
para la Accin del Pueblo Legislador, propuesto por la Direccin de
Investigacin y Asesora Jurdica adscrita a la Direccin General de
Investigacin y Desarrollo Legislativo de la Asamblea Nacional.

En este sentido, la tcnica legislativa desconectada del proceso de formacin

de leyes y sin la comprensin de las orientaciones polticas que deber
desarrollar el proyecto de ley, corre el riesgo de hacerse impertinente e
ineficaz. Considerando esta premisa, el presente manual persigue aportar
algunas herramientas prcticas para ordenar de una mejor manera la
propuesta legislativa, as como la redaccin de sus disposiciones normativas,
a los fines de facilitar el proceso de discusin ante la Asamblea Nacional o en

43

otras instancias legislativas; y en definitiva contribuir a una aplicacin eficaz

de la ley.

El manual que se presenta surge de la experiencia prctica de la Direccin

de Investigacin y Asesora Jurdica de la Asamblea Nacional que desde su
creacin en el ao 1990 (antigua Oficina) ha tenido entre sus competencias
prestar el apoyo en el proceso de formacin de las leyes, y especialmente
con recomendaciones de tcnica legislativa. Por supuesto, hay dentro de la
organizacin administrativa de la Asamblea Nacional otras dependencias que
tambin han acumulado experiencia en este particular como la Direccin de
Servicios de Secretara, equipos tcnicos de las Comisiones Permanentes y
la extinta Comisin Ordinaria de Legislacin. Seguramente, estas y otras
dependencias realizarn sus aportes para en lo sucesivo actualizar y unificar
criterios en la materia.

El manual se estructura de la siguiente forma: El Captulo I trata de los

aspectos generales de la Legislacin: funciones y principios de la Ley,
configuracin de nuestro sistema jurdico y tipologa de las leyes y otros
actos normativo de carcter nacional; el Captulo II se refiere a la tcnica
legislativa en la presentacin de proyectos de ley para primera discusin, el
orden y estructura en general de la normativa y en especfico la organizacin
de los artculos que lo componen, dentro de este captulo se consider
necesario un desarrollo especial de las disposiciones sancionatorias y la
redaccin normativa; el Captulo III desarrolla algunas pautas referido a la
presentacin de los informes para segunda discusin por parte de la
Comisin encargada del estudio de un proyecto de ley; y por ltimo se
detallan aspectos de presentacin de una ley sancionada por la Asamblea
Nacional.

44

Captulo I
Aspectos Generales de la Legislacin
1.1 Funciones y Principios de la Ley
Al emprender la configuracin de un proyecto de ley, resulta pertinente
conocer algunos aspectos generales propios de la labor legislativa como son:
la concepcin de la ley, sus propsitos y funcin en el mbito social, los
principios que orientan su elaboracin, cmo se integran en un sistema
jurdico, entre otros aspectos que se tratarn a continuacin.

Para comenzar, asumimos desde este documento que las leyes expresan
los procesos de cambios y surgimientos de nuevos modos de produccin y
de relaciones econmicas y sociales al interior de la sociedad, como
expresin de las contradicciones que en ella han venido madurando 8 .
Procesos que deben encontrar su fundamento en los principios de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela como norma suprema
y cimiento de todo el ordenamiento jurdico; a la cual estn sujetas todas las
personas y los rganos que ejercen el Poder Pblico (art. 7 Constitucional).
As mismo, es importante tener en cuenta las orientaciones del Plan
Econmico y Social de la Nacin en el desarrollo legislativo.

Entre las funciones que cumplen las leyes tenemos las siguientes

compensar las desigualdades sociales, territoriales y polticas, organizar las

instituciones pblicas necesarias, promover diversas formas de organizacin
8

Mtodo Participativo de Formacin de Leyes. Asamblea Nacional de Venezuela, pg. 5.

Algunas de estas funciones las desarrolla: Mendes, Gilmar: Cuestiones Fundamentales de
Tcnica Legislativa. Revista Electrnica sobre la Reforma del Estado N 11. Salvador Bahia,
2007, pg. 3.Disponible en:
http://www.legislarbien.com.ar/artsAdj/Tecnica_legislativa_cuestiones_fundamentales_de_tl_
brasil_%28_en_portugues%29.pdf . Consultado Noviembre, 2012.

45

social que asuman la gestin pblica corresponsablemente, educar sobre los

valores y principios de la sociedad venezolana, propiciar el bien comn y la
paz social, proponer innovaciones para la transformacin de las relaciones
sociales y econmicas, en fin la construccin del nuevo Estado.

An con todas las funciones que cumple la ley, la accin legislativa debe ser
considerada como una alternativa ms dentro de otras acciones de la gestin
pblica. Abusar del poder legislativo puede generar ineficiencias, vacos,
incompatibilidades constitucionales y legales, incongruencias normativas y
polticas,

efectos

econmicos

negativos,

entre

otras

consecuencias

indeseables. Tambin es necesario advertir que factores polticos o razones

econmicas condicionan en muchos casos la aplicacin efectiva de una ley
puesta en vigencia.

Sin embargo, determinada la va legislativa como una opcin para atender la

realidad social que la demanda, la propuesta de ley debe configurar el
Estado Democrtico y Social de Derecho y de Justicia, con todos los valores
que este propugna: la vida, la libertad la justicia, la igualdad, la solidaridad, la
democracia, la responsabilidad social, y en general la preeminencia de los
derechos humanos, la tica y el pluralismo poltico.

As mismo, en forma general la legislacin debe atender a los siguientes

principios constitucionales:

1.1.1 Principio del debido proceso. Sugiere que las leyes que traten de
aspectos procesales garanticen lo previsto en el artculo 49 de la
Constitucin de la Repblica: derecho a la defensa y asistencia jurdica,
presuncin de inocencia, ser odo en su idioma, juzgado por los tribunales

46

ordinarios y especiales previamente establecidos en la ley, prohibicin de ser

obligado a confesarse culpable o declarar contra sus parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, sancionado por actos
no previstos en ley preexistente, juzgada dos veces por los mismos hechos y
a solicitar al Estado el restablecimiento de la situacin jurdica infringida por
error judicial, retardo u omisin injustificados, as como exigir la
responsabilidad de los funcionarios responsables. Adems, segn la
interpretacin de la Sala Constitucional el justiciable, salvo las excepciones
previa y expresamente establecidas en la ley, tiene derecho a que en dos
instancias de conocimiento se produzca un pronunciamiento acerca de una
defensa o alegato opuesto 10 .

1.1.2. Principio de reserva legal. Como parte del debido proceso este
principio

sugiere

que

conforme

disposiciones

constitucionales

determinadas materias solo pueden ser reguladas mediante instrumentos

con rango de ley, ello excluye la posibilidad de que tales materias sean
desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento normativo
que no goce de dicho rango legal 11 . Entre las materias con reserva legal
tenemos: los delitos, faltas o infracciones, los cuales solo pueden ser
sancionados mediante leyes preexistentes (Art. 49 num. 6 Constitucional); el
cobro

de

tributos

(impuestos,

tasas

contribuciones

deben

estar

establecidos en ley (Art. 317 de la Constitucin); y las atribuciones de los

rganos que ejercen el Poder Pblico se definen por la Constitucin y la ley,
a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen (Art. 137
Constitucional) 12 .

10

Ver sentencia N 2174 de la Sala Constitucional, Expediente N 02-0263 de fecha

11/09/2002
11
Sentencia de la Sala Constitucional de fecha 21/11/2001 (Exp: 00-1455), reiterado en
Sentencia de fecha 17/08/2004 (Exp. N 03-0508 y 03-0527).
12
Es tambin ilustrativa la sentencia N 554 de la Sala de Casacin Penal, Expediente N
C09-097 de fecha 29/10/2009.

47

1.1.3 Principio de Irretroactividad de la Ley. Conforme a este principio se

prohbe que una ley nueva se aplique a situaciones de hecho nacidas con
anterioridad a su vigencia 13 . Este principio esta consagrado en el artculo 24
de la Constitucin, y como nica excepcin a este principio se hace en favor
del reo o rea en materia penal, cuando la nueva ley imponga menor pena.
En cuanto a las leyes de procedimiento, seala el mismo artculo, que se
aplicarn desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los
procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las
pruebas ya evacuadas se estimarn en cuanto beneficien al reo o a la rea,
conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.

1.2 El Sistema Jurdico Venezolano

El sistema jurdico venezolano est conformado por todas aquellas normas y
decisiones emanadas y ratificadas por las mximas autoridades de la
Repblica, competentes para emitir actos de efectos generales; es decir, con
carcter obligatorio para todo el conjunto de la sociedad.

Como se ha

sealado anteriormente, el sistema jurdico tiene como eje fundamental la

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, as como los tratados
o convenios internacionales en materia de derechos humanos e integracin
regional, siempre que establezcan condiciones ms favorables a las
establecidas en la propia Constitucin y no colidan con esta 14 .

Forman parte del sistema jurdico venezolano los instrumentos normativos

aprobados en los mbitos: nacional, estadal, municipal y comunal. La
legislacin nacional est integrada por las leyes aprobadas en la Asamblea
Nacional; los decretos con rango, valor y fuerza de ley aprobados por el
13

Diccionario de Derecho Constitucional. Tomo I, pg 372. Ediciones Libra, Caracas.

Ver sentencia de la Sala Constitucional N Exp. N AA50-T-06-0823/06-1178 de fecha 04 de
julio de 2012.
14

48

Ejecutivo Nacional en el marco de una ley habilitante, las normativas de

rango sub-legal como los reglamentos, decretos, resoluciones, providencias y
dems actos de efectos normativos generales aprobados por el Ejecutivo
Nacional. Y por los reglamentos de las leyes electorales que dicte el Poder
Electoral, de conformidad con el artculo 293 numeral 1 de la Constitucin.

La legislacin estadal la componen las constituciones estadales, leyes

estadales, leyes de desarrollo, leyes de descentralizacin a los municipios y
los reglamentos aprobados por el Consejo Legislativo de cada Estado; as
como, los decretos emitidos por el Gobernacin correspondiente. La
legislacin municipal esta integrada por las ordenanzas y reglamentos
orgnicos sancionados por el Concejo Municipal; y los decretos y
reglamentos de las ordenanzas aprobados por la Alcalda. Y en el mbito
comunal, la Ley Orgnica de las Comunas y la Ley Orgnica de los Consejos
Comunales prevn instrumentos normativos como las cartas comunales
aprobadas por el Parlamento Comunal y las normas de convivencia de la
comunidad adoptadas por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas.

Es importante acotar, conforme al artculo 334 de la Constitucin, el rol

integrador del sistema jurdico que ejerce la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia como mximo y ltimo interprete de la Constitucin,
especialmente cuando actos con rango de ley colidan con esta. A su vez, la
obligacin de los dems tribunales de la Repblica en los mbitos de su
competencia de asegurar la integridad de la Constitucin.

1.3 Tipos de Leyes en el mbito Nacional

La ley es definida por el artculo 202 de la Constitucin de la siguiente forma:

todo acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador.

49

Estos actos legislativos pueden ser de diferentes tipos segn expone a

continuacin:

1.3.1 Ley Orgnica

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela en el artculo 203

establece los cuatro supuestos por los cuales una ley puede ser dotada con
carcter de orgnico, a saber:

a. Las que as denomina la Constitucin: se trata de aquellos casos en

los cuales es la propia Constitucin la que denomina como orgnica a
una determinada ley; por ejemplo, cuando establece en el artculo 247,
referido a la Procuradura General de la Repblica, que la ley
orgnica determinar su organizacin, competencia y funcionamiento.

b. Las que se dicten para organizar los poderes pblicos: cuando la ley
de que se trate tenga como contenido la organizacin de los poderes
pblicos, esto es, cuando se trate de una ley que establezca la
estructura organizativa de alguno de los Poderes Pblicos; por
ejemplo, la Ley Orgnica del Poder Electoral.

c. Las que se dicten para desarrollar derechos constitucionales: son

aquellos casos en que la ley tiene por objeto el desarrollo directo de
alguno de los derechos previstos especficamente en el Ttulo III de la
Constitucin (De los derechos humanos y garantas); no as cuando
slo se afecta de manera indirecta o tangencial, ya que prcticamente

50

15

d. Las que sirvan de marco normativo a otras leyes: se trata de aquellas

leyes que se caracterizan por establecer las normas de las cules
habrn de derivarse otras leyes sobre la misma materia y que por
ende sujetas a sus pautas generales; por ejemplo, la Ley Orgnica del
Sistema de Seguridad Social, de la cual se desprenden otras leyes
como la Ley que regula el Prestacional de Vivienda y Hbitat.

Un proyecto de ley que pretenda tener carcter orgnico o modificar una ley
orgnica, sin que expresamente la Constitucin le haya dado esa
denominacin, debe contar para su admisin con el voto de las dos terceras
(2/3) partes de los integrantes presentes en la Asamblea Nacional, adems
de requerir el pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia sobre la constitucionalidad del carcter orgnico antes
de la promulgacin de la Ley.

En cuanto a si los decretos con rango, valor y fuerza de ley aprobados por el
Ejecutivo Nacional dentro del marco de una Ley Habilitante pueden tener
carcter orgnico, se ha pronunciado la Sala Constitucional en sentencia N
1971 de fecha 16/10/2001 sealando que no existe un lmite material en
cuanto al objeto o contenido de un decreto ley, de manera que, a travs del
mismo, pueden ser reguladas materias que, segn el artculo 203 de la
Constitucin, corresponden a leyes orgnicas 16 .
15

Ver sentencias de la Sala Constitucional: N 229 de fecha 14/02/2007 y N 1723 del

31/07/2002.

16

Otras sentencias de la Sala Constitucional: Sentencia 2177 del 06/11/2001.

51

1.3.2 Ley Ordinaria

De acuerdo con el criterio del autor Pea Sols recibe la calificacin de ley
ordinaria conforme a la interpretacin concordada de los preceptos
constitucionales antes citados (187 y 165), aquella que regule cualquier
materia que no sea objeto ni de leyes orgnicas, ni de leyes habilitantes, ni
bases, producindose de esa manera una definicin articulada sobre un
criterio material residual 17 .
La ley ordinaria es aprobada con el voto de la mayora de los integrantes
presentes en la Asamblea Nacional.
Por otra parte, en reiteradas sentencias la Sala Constitucional se ha
pronunciado sobre los rasgos que diferencian una ley orgnica de una ley
ordinaria, a continuacin un extracto de la sentencia N 229 de fecha
14/02/2007:
con las leyes orgnicas se pretende fundamentalmente que las
materias reguladas por stas tengan mayor estabilidad que aquellas
materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial
rigidez de aquellas normas respecto de stas, cuya aprobacin y
ulterior modificacin o derogacin se somete a requisitos especiales como el concurso ms amplio de voluntades en cuanto regulan la
materia de que se trate, aunque la ratio del nmero de leyes orgnicas
-tanto por determinacin constitucional como las que derivan de un
criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas
motivaciones (p. ej. Prolongar el espritu de consenso en materias
trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos
fundamentales).

17

Pea Solis, J. Los Tipos Normativos en la Constitucin de 1999. Coleccin de Estudios

Jurdicos N del Tribunal Supremo de Justicia Caracas, 2005. Pg. 278.

52

En todo caso, es pertinente afirmar que tanto las leyes ordinarias como las
orgnicas tienen el mismo carcter obligante y solo tienen jerarqua entre s
cuando una ley orgnica sirve de marco normativo a determinadas leyes
ordinarias segn la materia que las vincule.
1.3.3 Ley Especial
La caracterstica ms relevante de una ley especial es que su mbito de
aplicacin es delimitado, ya sea porque est dirigida a un conjunto de
personas especficas, porque se circunscribe a un espacio territorial
determinado o porque trata de una materia bien concreta.
De igual forma es necesario indicar, que la Constitucin refiere algunas
materias objeto de regulacin por ley especial, como por ejemplo: el artculo
14 sobre el rgimen jurdico especial para aquellos territorios que se
incorporen al de la Repblica, el artculo 16 para pasar un territorio federal a
la categora de Estado, el 18 para regular la unidad poltico territorial de la
ciudad de Caracas, entre otras.
Respecto a su aprobacin, igual que la ley ordinaria, se aprueba con la
mayora de votos de los integrantes presentes en el pleno de la Asamblea
Nacional.
1.3.4 Ley Habilitante

De acuerdo a la parte final del artculo 203 de la Constitucin de la Repblica

Bolivariana de Venezuela, la aprobacin de una ley habilitante constituye una
delegacin excepcional que otorga la Asamblea Nacional al Poder Ejecutivo
para promulgar por un tiempo determinado decretos con rango, valor y fuerza
de ley. La ley habilitante tiene una vigencia temporal, segn el lapso que
establezca la propia ley. Determinar tambin las directrices, el propsito y el
marco de las materias que se delegan.

53

Las ley habilitante debe ser sancionada por las tres quintas (3/5) partes de
los integrantes de la Asamblea Nacional.

1.3.5 Cdigo
El artculo 202 de la Constitucin dispone que puede denominarse cdigo
aquel que rene sistemticamente las normas relativas a determinadas
materias. Pueden tener carcter orgnico o ser de tipo ordinario, por lo que
rigen los mismos criterios descritos para los otros tipos de leyes. Por ejemplo:
el Cdigo Penal, el Cdigo Civil, Cdigo Orgnico Tributario.
Existen dos tendencias en doctrina respecto a la codificacin:,una que la
apoya otra que se opone a esta. Los que apoyan la codificacin, argumentan
que se logra una mayor fijeza del Derecho. Las exigencias de la seguridad
jurdica hacen necesaria la existencia de leyes que no cambien con facilidad.
Adems, mediante la codificacin se permite el conocimiento de todas las
normas que rigen una determinada materia, sin necesidad de ir buscando
esas normas por diversos instrumentos jurdicos
Los contrarios a la codificacin alegan la rigidez que sta otorga a las normas
del derecho, haciendo bastante lenta la posibilidad de aprobacin yl
modificacin en razn de su extensin, mientras que, al propio tiempo, las
relaciones humanas van variando y van necesitando de nuevas formas de
regulacin.
Considerando estas dos posturas, corresponde al legislador determinar la
pertinencia de codificar o descodificar la materia que se propone regular.

54

1.3.6. Ley de Base

En el artculo 165 de la Constitucin se incluye la ley de base como una
nueva categora de ley, con el propsito de regular aquellas materias de
competencia concurrente entre la Repblica y los estados, orientada por los
principios

de

interdependencia,

coordinacin,

cooperacin,

corresponsabilidad y subsidiaridad. La ley de base es sancionada por el

Poder Legislativo Nacional con el voto de la mayora de votos en el pleno de
la Asamblea Nacional.
Vinculada a la ley de base se incluy en el texto constitucional la ley de
desarrollo, la cual debe ser aprobada por el Consejo Legislativo de cada
Estado, para regular conforme a los postulados de la ley base la prestacin
de servicios de acuerdo a las especificidades regionales.
1.3.7. Ley Aprobatoria
El artculo 154 de la Constitucin establece que los tratados y convenios
internaciones que celebre el Ejecutivo Nacional debern ser aprobados por la
Asamblea Nacional para que tengan validez. Luego el Ejecutivo Nacional lo
ratifica cuando lo considere conveniente.
Sin embargo, el referido artculo 154 establece las siguientes excepciones a
la aprobacin de un tratado por parte de la Asamblea Nacional:
1. Aquellos mediante los cuales se trate de ejecutar o perfeccionar
obligaciones preexistentes de la Repblica.
2. Aplicar principios expresamente reconocidos por la Repblica.
3. Ejecutar actos ordinarios en las relaciones internacionales.
4. Ejercer facultades que la Ley atribuya expresamente al Ejecutivo
Nacional.
El procedimiento de discusin de una ley aprobatoria en la Asamblea
Nacional es el mismo que para el resto de las leyes, est sujeto a la
aprobacin mayoritaria por el Pleno en dos discusiones en das diferentes. La

55

forma de extincin de las leyes aprobatorias lo establece el mismo tratado o

convenio internacional.
1.3.8 Ley de Reforma Parcial
La ley de reforma es la sustitucin, adicin o eliminacin de una o varias
normas de una ley vigente, sin alterar su estructura y principios
fundamentales. Esta definicin se ha construido en base a la asemeja con la
modificacin que se puede hacer a la Constitucin a travs de la enmienda y
reforma constitucional, prevista en los artculos 340 y 342.

La necesidad de hacer una reforma depender de si con la modificacin de

algunos artculos de la ley se puede solucionar la situacin que demanda la
realidad social, ya que de lo contrario lo ms pertinente es impulsar un nuevo
texto legal.

Por lo general se coloca en el ttulo Ley de Reforma Parcial de la Ley o

puede tambin omitirse la palabra parcial, ya que se entiende que en todo
caso las reformas son parciales, ya que si es total o integral se trata de una
nueva Ley.

1.3.9 Ley Derogatoria

Una Ley puede tener por objeto la sola derogatoria de una Ley vigente dentro
del sistema jurdico, de acuerdo al artculo 218 de la Constitucin, que
establece: Las leyes se derogan por otras leyes y se abrogan por referendo,
salvo las excepciones establecidas en esta Constitucin.

En este caso, su ttulo lo indica as: Ley Derogatoria de la Ley Por lo

general este tipo de Ley contiene un nico artculo que ordena la derogatoria
de la Ley con su nombre y datos de publicacin (N y fecha) en la Gaceta
Oficial de la Repblica.

56

1.4 Consideracin Especial respecto a los Reglamentos y otros Actos

Normativos dictados por el Ejecutivo Nacional

El Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de sus atribuciones colabora con el

Poder Legislativo Nacional en la funcin normativa a travs de diferentes
actos administrativos de efectos generales como son: los reglamentos,
decretos, resoluciones, providencias, instrucciones o circulares.

Los reglamentos son normas generales dictadas por el Poder Ejecutivo para
cumplir sus funciones en acatamiento de una ley. La potestad reglamentaria
se fundamenta en el numeral 10 del artculo 236 de La Constitucin,
conforme al cual el Presidente de la Repblica puede reglamentar total o
parcialmente las leyes, sin alterar su espritu, propsito y razn.

En este sentido, el reglamento no puede contradecir u oponerse a la ley. Lo

que s puede, segn el autor Pea Solis 18 es ejecutar, aplicar, detallar,
desarrollar, interpretar y explicar la ley. Lo contrario sera establecer que los
reglamentos deberan ser la reproduccin fiel y exacta de la Ley, por
consiguiente, carentes de toda utilidad y objeto.
El reglamento tampoco puede restringir derechos constitucionales. A este
respecto, el segundo prrafo del artculo 88 del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Pblica 19 prev que los
reglamentos sin perjuicio de su funcin de desarrollo o colaboracin con
respecto a la ley, no podrn tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, as como tributos, cnones u
otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carcter pblico.
18

Pea Solis, Jos: Manual de Derecho Administrativo. Coleccin de Estudios Jurdicos del Tribunal
Supremo de Justicia, Volumen I. Caracas, 2002. Pg. 558.
19
Publicada en Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 5890 de fecha 15/07/2008.

57

El procedimiento de aprobacin de los reglamentos es ms sencillo que la

sancin de una ley. El artculo 89 del citado Decreto establece que la
elaboracin de un proyecto de reglamento corresponde al ministerio con
competencia en la materia, que debe ser debidamente acompaado de
informes tcnicos y de impacto presupuestario. Adems, dicho proyecto se
someter a consulta pblica, de acuerdo a lo previsto en el numeral 3 del
referido artculo. Finalmente, debe ser aprobado por al Presidente en
Consejo de Ministros y entrar en vigencia al ser publicado en la Gaceta
Oficial de la Repblica.

La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos define otros actos

administrativos de efectos generales que pueden adoptar forma normativa.
As, el artculo 15 de la referida Ley define los decretos como las decisiones
de mayor jerarqua dictadas por el Presidente de la Repblica y refrendados
por aquel o aquellos Ministros a quienes corresponda. El artculo 16
establece que las resoluciones son decisiones de carcter general o
particular adoptadas por los ministros, ya sea por disposicin del Presidente
de la Repblica o por previsin especfica de la ley. Y finalmente, cuando no
corresponda a alguno de los anteriores, los rganos de la Administracin
Pblica Nacional pueden dictar rdenes o providencias administrativas, de
acuerdo con el artculo 17 de la mencionada Ley. Todos estos actos deben
cumplir con los requisitos previstos para los actos administrativos,
especialmente el de publicacin en Gaceta Oficial de la Repblica
Bolivariana de Venezuela, con el fin de producir efecto obligatorio de carcter
general.

58

Captulo II
Tcnica Legislativa en Proyectos de Ley para Primera Discusin

2.1 Orden y Estructura de un Proyecto de Ley

La presentacin de un proyecto de ley para primera discusin, ya sea de una
nueva ley o de una reforma a la ley vigente, debe contener una exposicin
de motivos y el articulado correspondiente. Los requisitos de la exposicin de
motivos fueron tratados en el Mtodo Participativo de Formacin de Leyes,
especficamente en el momento 2 referido a la formalizacin del proyecto de
ley. Las orientaciones respecto al orden del articulado se desarrollan a
continuacin, considerando la vivencia del Momento I del Mtodo
denominado Analtico-Valorativo de la Realidad Social que origina la
Iniciativa Legislativa, desde el cual se obtienen las orientaciones necesarias
para estructurar y redactar el proyecto de ley.

Acordadas las premisas fundamentales con participacin de los diversos

sujetos sociales que impulsan la iniciativa legislativa, es preciso que de ellos
se conforme un equipo tcnico que, con una comprensin precisa de los
objetivos que se persiguen y de los problemas que se pretenden superar,
tenga a su cargo la estructura y redaccin de un proyecto de ley en un
tiempo determinado. Este equipo debera estar integrado por personas de
diferentes disciplinas, especialmente de aquellas afines con la materia a
regular, y otras que necesariamente apoyarn la elaboracin como es el caso
de

los

abogados,

economistas,

lingistas,

comunicadores

sociales,

trabajadores sociales, estadsticos, entre otros, adems de la participacin de

las diversas instituciones y organizaciones sociales que resulten ms
pertinentes a la materia.

59

Las orientaciones tcnicas a considerar sobre la estructura, en principio, es

atender a un orden lgico conforme a los siguientes criterios:
De lo general a lo concreto.
De lo normal a lo excepcional.
De lo sustantivo a lo procesal.

De acuerdo con estos criterios la estructura bsica de un proyecto de ley

contiene los siguientes elementos:
2.1.1 Nombre y tipo del proyecto de ley.
2.1.2 Normas Preliminares: objeto, mbito de aplicacin, finalidad,
principios y definiciones.
2.1.3 Normas Sustanciales: derechos, obligaciones, organizacin y
procedimientos.
2.1.4 Normas complementarias: transitorias, derogatorias, de vigencia
y anexos.

2.1.1 Nombre y tipo del proyecto de ley.

Se debe identificar claramente el proyecto de ley, con un nombre breve y
conciso, que sea coherente y consistente con lo desarrollado en el texto legal.
Al ser un instrumento normativo sujeto a discusin y aprobacin, resulta
necesario

anteponer en su ttulo los trminos: Proyecto de Ley o

Propuesta de Ley, colocado en forma centrada, mayscula sostenida,

resaltado con negrillas y sin punto.

60

Corresponde tambin especificar en el nombre del proyecto el tipo de ley,

con las siguientes expresiones: orgnica, especial, habilitante, cdigo, cdigo
orgnico, aprobatoria, de reforma, derogatoria o de base. La nica excepcin
es la ley ordinaria, en la que no se coloca el tipo.

Ejemplos:
PROYECTO DE LEY ORGNICA DE FRONTERAS
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA DEL DECRETO N 6243 CON
RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGNICA DEL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL

PROYECTO DE CDIGO PENAL

PROYECTO DE LEY QUE HABILITA AL PRESIDENTE DE LA

REPBLICA PARA DICTAR DECRETOS CON RANGO, VALOR,
FUERZA DE LEY EN LAS MATERIAS QUE SE DELEGAN

PROYECTO DE LEY APROBATORIA DEL PROTOCOLO ADICIONAL

AL TRATADO CONSTITUTIVO DE UNIN DE NACIONES
SURAMERICANAS SOBRE COMPROMISO CON LA DEMOCRACIA

PROPUESTA DE LEY DEROGATORIA DE LA LEY QUE CREA EL

FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIN

61

2.1.2 Normas Preliminares: objeto, mbito de aplicacin, finalidad,

principios y definiciones.
Las normas preliminares desarrollan aspectos que integran disposiciones
aplicables a todo el contenido del proyecto de ley, para evitar la necesidad de
repetir estas proposiciones en cada norma. En esta parte del proyecto de ley
se desarrollan aspectos como: el objeto, los principios, los objetivos o
finalidades, el mbito de aplicacin, las definiciones y otros contenidos que
permitan interpretar en un sentido ms claro y preciso el resto de las normas
del texto legal planteado.
El objeto debe establecer en forma muy sinttica y general los aspectos
tratados en el proyecto de ley. El objeto de la ley es distinto a los objetivos o
finalidad de la ley, por lo que deben ser normados en artculos separados.
Ejemplo:
Objeto
Artculo 1. El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica
tiene por objeto establecer las normas relativas a la competencia,
organizacin y funcionamiento del Consejo de Estado.
Finalidad
Artculo 2. El Consejo de Estado es el rgano superior de consulta del
Gobierno y la Administracin Pblica Nacional con autonoma funcional,
presupuestaria y financiera. Asimismo, estar encargado de evaluar,
formular y recomendar polticas pblicas en todas aquellas materias
consideradas estratgicas para el desarrollo nacional, que le sean sometidas
a su consideracin por parte del Presidente o Presidenta de la Repblica. 20

20

Decreto N 8.791, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgnica del Consejo de Estado, publicado en Gaceta Oficial N 39.865 de fecha
15/02/2012.

62

El mbito de aplicacin se refiere a las condiciones subjetivas de los

destinatarios de la ley, al espacio territorial en el cual se aplicar la ley o a las
especificidades de la materia a tratar.
Ejemplo:
mbito de aplicacin
Artculo 5. Las disposiciones de la presente Ley son aplicables a los y las
habitantes donde se organice la justicia de paz comunal y a las instancias y
organizaciones del Poder Popular de la respectiva entidad local territorial. 21

Puede incorporarse a un proyecto de ley un artculo con principios

fundamentales siempre que este tenga un desarrollo concreto en otros
artculos del texto legislativo.
Ejemplos:
Principios y valores
Artculo 3. La organizacin, funcionamiento y accin de los consejos
comunales se rige por los principios y valores de participacin,
corresponsabilidad, democracia, identidad nacional, libre debate de las ideas,
celeridad, coordinacin, cooperacin, solidaridad, transparencia, rendicin de
cuentas, honestidad, bien comn, humanismo, territorialidad, colectivismo,
eficacia, eficiencia, tica, responsabilidad social, control social, libertad,
equidad, justicia, trabajo voluntario, igualdad social y de gnero, con el fin de
establecer la base sociopoltica del socialismo que consolide un nuevo
modelo poltico, social, cultural y econmico. 22

Los principios de participacin, corresponsabilidad bien comn, entre otros

tienen su concrecin en el artculo 13 que dice as:
Carcter voluntario
Artculo 13. El ejercicio de las funciones de los voceros y voceras del
consejo comunal tendr carcter voluntario y se desarrollar con

espritu unitario y compromiso con los intereses de la comunidad y de

la Patria.
21

Ley Orgnica de la Jurisdiccin Especial de la Justicia de Paz Comunal, publicada en

Gaceta Oficial N 39.913 de fecha 2/5/2012.
22
Ley Orgnica de los Consejos Comunales, publicada en Gaceta Oficial N 39.335 de fecha
28/12/2009.

63

Al colocar un artculo con definiciones es pertinente seleccionar solo aquellos

trminos necesarios para la interpretacin del proyecto de ley. No debe
pretender ser un glosario de trminos, ya que se entiende que el lenguaje
utilizado en la legislacin debe ser claro y simple. As mismo, se recomienda
definir los trminos de manera que permitan una interpretacin contextual de
las normas; es decir, que pueda adaptarse a las diversas situaciones que
pueden presentarse en la realidad.
Ejemplo:
Definiciones
Artculo 10. A los efectos de esta Ley, se entiende por:

1. Discriminacin racial: Es toda distincin, exclusin, restriccin, preferencia,

accin u omisin, que fundadas en las ideologas racistas y por motivos de origen
tnico, origen nacional o rasgos del fenotipo, tengan por objeto negar el
reconocimiento, goce y ejercicio, en condiciones de igualdad de los derechos
humanos y libertades de la persona o grupos de personas.
2. Origen tnico: Se refiere a la etnia de origen de una persona o grupo de
personas, caracterizado por factores histricos, genealgicos, culturales y
territoriales. 23

Las normas preliminares pueden agruparse en un ttulo o captulo, segn

corresponda a la organizacin del proyecto de ley.
Ejemplo:
PROYECTO DE LEY ORGNICA DE FRONTERAS
23

Ley Orgnica contra la Discriminacin Racial, publicada en Gaceta Oficial N 39.823 de

fecha 19/12/2011.

64

Captulo I
De las disposiciones fundamentales
Objeto
Artculo 1. La presente Ley tiene por objeto
Objetivos
Artculo 2. Esta Ley tiene los siguientes objetivos:
1. Promover
2. Proteger

2.1.3 Normas Sustanciales: derechos, obligaciones, organizacin y

procedimientos
Estas normas concretan las normas preliminares y pueden versar sobre
diferentes aspectos. Tomando como referencia la orientacin del profesor
Julio Csar Fernndez en el Curso de Actualizacin sobre el Proceso de
Formacin de Normas realizado en la Asamblea Nacional en el ao 2006, se
mencionan los siguientes:

2.1.3.1 Derechos y obligaciones: la Constitucin dispone un conjunto de

normas que prescriben derechos y deberes que el ordenamiento jurdico
desarrolla o concreta. Por ejemplo: derechos civiles (vida, libertad, integridad
fsica, privacidad del hogar e inviolabilidad de las comunicaciones),
polticos (participacin, sufragio, asociacin con fines polticos), sociales
(familia, vivienda, salud, trabajo, seguridad social) culturales y educativos
(deporte, comunicacin social, ciencia tecnologa), econmicos, indgenas,
ambientales y los deberes.

2.1.3.2 Conceptos y nociones: las leyes pueden definir, crear nuevos

conceptos, desarrollar nociones o instituciones jurdicas; tales como:

65

propiedad social, propiedad familiar y multifamiliar, tenencia de la tierra,

venta, arrendamiento, impuestos, tipos de delitos; entre muchas otras.

2.1.3.3 Procesos y procedimientos: son las normas destinadas a regular

el ejercicio de los derechos o el cumplimiento de los deberes ante instancias
judiciales, administrativas o incluso comunitarias, mediante procedimientos
generales y especiales. Por ejemplo: el procedimiento para el comiso,
evacuacin de pruebas, procedimientos de conciliacin y equidad en la
justicia de paz comunal, procedimiento de estabilidad laboral, condiciones
previas para la ejecucin de desalojos, revocatoria en el consejo comunal,
entre otros.

2.1.3.4 Organizacin: son aquellas normas que tienen como fin crear
instituciones u organizaciones, atribuir competencias a determinados
rganos, entes, autoridades o instancias de la organizacin pblica o social,
que permitan la ejecucin y seguimiento del contenido normativo
desarrollado en el proyecto de Ley. Ejemplos: creacin de la Comisin por la
Justicia y la Verdad, organizacin del Consejo Comunal, atribuciones de los
Consejos Legislativos de los Estados, entre otros.
En un mismo proyecto de ley pueden establecerse normas de derechos y
obligaciones, de procedimientos y de organizacin; as como tambin un
proyecto de ley puede contener solo normas de organizacin; todo
depender de los objetivos que se definan con la regulacin.

2.1.4 Normas complementarias: transitorias, derogatorias, de vigencia y

anexos.
Las normas complementarias son aquellas disposiciones que se aaden al
final del proyecto de ley para hacer ntegro el cumplimiento sustantivo del

66

mismo, Tienen como propsito prever situaciones que pudieran verse

afectadas por la entrada en vigencia de un nuevo rgimen jurdico. Las
normas complementarias estn compuestas por: el rgimen transitorio, las
normas derogatorias, las de vigencia, las finales y los anexos.
Dependiendo de la extensin de las disposiciones complementarias pueden
agruparse en un ttulo con varios captulos para cada tipo (transitorias,
derogatorias, vigencia). Si el proyecto es poco extenso, corresponde agrupar
todas las disposiciones complementarias en un solo captulo, con el epgrafe
Disposiciones finales o Disposiciones complementarias..
Ejemplos:
DISPOSICIN DEROGATORIA
nica. Queda derogada
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera. La ley especial
DISPOSICIN FINAL
nica. Esta Constitucin

Tambin pueden agruparse todas las disposiciones complementarias. Ej.

TITULO X
DISPOSICIONES FINALES
Captulo I
Disposiciones transitorias

67

Primera. Las normas referidas a

Segunda. El procedimiento de
Captulo II
Disposiciones Derogatorias
Primera. Se derogan los artculos
Segunda. Se deroga el Reglamento de la Ley
Captulo III
Disposiciones de Vigencia
Primera. La presente ley

Otra forma de organizar el contenido de las disposiciones finales o complementarias

es el siguiente:

Captulo X
Disposiciones Finales
Disposicin transitoria primera. Se mantiene
Disposicin transitoria segunda. Mientras
Disposicin derogatoria nica. Se deroga
Disposicin de vigencia. La presente Ley

2.1.4.1 Disposiciones transitorias

Las disposiciones transitorias tienen por finalidad resolver problemas de

aplicacin de las normas en el tiempo, que se pueden producir a partir de la

68

puesta en vigencia de una nueva legislacin o a raz de la derogatoria de una

ley. Las disposiciones transitorias deben desarrollarse solo en los casos que
se amerite y establecer de manera precisa la aplicacin temporal y material
de estas disposiciones, ya que una vez cumplido su cometido pierden su
eficacia o vigencia. 24

Las disposiciones transitorias pueden incluir los siguientes elementos:

a.

Una regulacin diferente a la establecida en las normas del proyecto

de ley y en la que se propone regular situaciones jurdicas que puedan

haberse iniciado antes de que entre en vigencia la nueva legislacin.

Ejemplo:

Primera. En un lapso no mayor de tres aos a partir de la promulgacin de

sta Ley, los patronos y patronas incursos en la norma que prohbe la
tercerizacin, se ajustarn a ella, y se incorporarn a la nmina de la entidad
de trabajo contratante principal los trabajadores y trabajadoras tercerizados.
Durante dicho lapso y hasta tanto sean incorporados efectivamente a la
nmina de trabajo contratante principal, los trabajadores y trabajadoras
objeto de tercerizacin gozarn de inamovilidad laboral, y disfrutarn de los
mismos beneficios y condiciones de trabajo que correspondan a los
trabajadores y trabajadoras contratados directamente por el patrono o
patrona beneficiario de sus servicios. 25

b. Declarar la permanencia por un tiempo determinado de los efectos de la

ley antigua, para algunos casos concretos o situaciones jurdicas iniciadas
con anterioridad a la entrada en vigencia de la nueva ley.
24

Carla Huerta Ochoa. Artculos transitorios y derogacin. Disponible en:

www.legislarbien.com.ar
25
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Ley Orgnica del Trabajo, los Trabajadores y las
Trabajadoras. G.O N 6.076 Extraordinario.

69

Ejemplo.
Cuarta. Hasta tanto se promulgue la ley que regule el Rgimen Prestacional
de Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas, se mantiene vigente la Ley
del Estatuto sobre el Rgimen de Jubilaciones y Pensiones de los
Funcionarios o Empleados de la Administracin Pblica Nacional, de los
Estados y de los Municipios (Omissis). 26

c. Declarar de manera excepcional la aplicacin retroactiva o inmediata de

la norma nueva para regular situaciones jurdicas iniciadas con anterioridad a
su entrada en vigencia.

Ejemplo:
Primera. Lo establecido en la presente Ley referido a la rebaja de la pena
por admisin de los hechos, ser aplicable a cada imputado desde el mismo
momento de su admisin, incluso si sta se efectu antes de la entrada en
vigencia de la presente Ley.

d.

Establecer un lapso en el cual se complementar lo dispuesto en el

proyecto con otra ley o reglamento que se proponga. Sobre este particular, lo
que se recomienda es coordinar con la instancia administrativa responsable a
que cumpla dentro del lapso, a fin de evitar omisiones legislativas que
puedan afectar la aplicabilidad de la ley.
Ejemplo:

Novena. En un lapso que no exceder de dos aos contados a partir de la

publicacin de la presente Ley, deber dictarse la Ley del Deporte
Profesional, que atienda a las mejores prcticas en este sector, en

26

Ley de Reforma Parcial del Decreto N 6.243 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica
del Sistema de Seguridad Social. G.O N 39.912.

70

observancia de las necesidades y factores inherentes a cada disciplina

deportiva, con sujecin a los principios expresados en esta Ley. 27

e.

Las que para facilitar la aplicacin definitiva de la nueva norma,

regulan de manera autnoma y temporal situaciones jurdicas que se

produzcan despus de su entrada en vigencia.

Tercera. Hasta tanto en las entidades locales territoriales no se efecten las

elecciones para escoger los jueces y juezas de paz comunal, de conformidad
con la presente Ley, los mismos sern designados en condicin de
provisorios por la Comisin Judicial del Tribunal Supremo de Justicia, por un
lapso que no exceder de dos aos, y sern postulados por las instancias y
organizaciones del Poder Popular o por iniciativa propia. Los ciudadanos
designados y ciudadanas designadas provisoriamente no podrn aspirar en
el perodo inmediato siguiente a ser elegidos jueces o juezas de paz
comunal. 28

2.1.4.2 Disposiciones derogatorias

Las disposiciones derogatorias tienen su fundamento en el artculo 218 de la
Constitucin, que establece: Las leyes se derogan por otras leyes y se
abrogan por referendo, salvo las excepciones establecidas en esta
Constitucin.
Las disposiciones derogatorias deben contener nicamente las clusulas de
derogacin de leyes o normas vigentes, del mismo rango legal o de rango
sub-legal como los reglamentos y las resoluciones. Sin embargo, segn
sentencia de la Sala Poltico Administrativa N 01216 de fecha 26/06/2001,
no toda derogatoria de un texto de rango legal supone indefectiblemente la
27

Ley Orgnica de Deporte, Actividad Fsica y Educacin Fsica. G.O N 39.741

28

Ley Orgnica de la Jurisdiccin Especial de la Justicia de Paz Comunal. G.O N 39.913.

71

extincin del reglamento que la desarroll; la extincin del reglamento slo se

verificar si las normas reglamentarias son incompatibles con una ley que
regule la misma materia. En el caso de los llamados reglamentos autnomos,
los cuales son dictados por la Administracin sin sujecin a la existencia
previa de una ley, y por necesidades de organizacin interna de la propia
Administracin, resulta evidente que la existencia y validez jurdica de un
reglamento cesar si la materia en l contenida pasa a formar parte de un
texto legal, dada la supremaca jerrquica de la ley. Por otra parte, puede
producirse la extincin jurdica de un reglamento por decisin judicial dictada
por rgano competente para ello, cuando lo anula por ser contrario a la Ley o
a la Constitucin, o bien porque la propia Administracin lo deroga.

En todo caso, las disposiciones derogatorias deben ser precisas colocando el

nombre correcto de la ley que se deroga totalmente o los artculos
especficos que contradicen lo dispuesto en la regulacin que se propone.
Junto con el nombre del instrumento objeto de derogacin debe colocarse el
nmero y fecha de publicacin en Gaceta Oficial de la Repblica.

La derogacin tcita a travs de una clusula que indique algo semejante a

lo siguiente: todo lo que contradiga esta Ley est derogado, no es
recomendable, por la inseguridad jurdica que genera, ya que se requera de
una decisin de un tribunal competente que determine la vigencia o no de las
normas contradictorias.

Se debe evitar que pervivan en el ordenamiento jurdico diversas normas con

el mismo mbito de aplicacin. En caso que deba mantenerse la vigencia de
algunos preceptos de la norma derogada, debern incorporarse al nuevo
texto como normas sustantivas, disposiciones transitorias o finales, segn
corresponda.

72

Ejemplos:

Derogatoria expresa de una ley:

Segunda. Se deroga la Ley Orgnica del Trabajo del 19 de junio de 1997
publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 5.152,
extraordinaria, reformada el 6 de mayo de 2011 publicada en la Gaceta
Oficial N 6.024, extraordinaria. 29

Derogatoria tcita (no recomendable):

Disposicin Derogatoria
nica. Quedan derogadas todas las disposiciones nacionales, estadales u
ordenanzas municipales contrarias a la presente Ley. 30

2.1.4.3 Disposiciones de vigencia

La vigencia es el perodo de obligatoriedad en el cumplimiento de una ley. La

vigencia puede ser de dos tipos:

Permanente: cuando se establece el momento a partir del cual se

obliga al cumplimiento de la ley, sin expresar el fin de vigencia de
la Ley.

Temporal: cuando la disposicin indica el inicio y fin de

cumplimiento de la Ley. Una ley con vigencia temporal puede ser
prorrogada en el tiempo a travs de una disposicin que modifica
el trmino de vigencia. Por lo general la modificacin se realiza a
travs de una reforma parcial del artculo referido a la vigencia.

29

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica del Trabajo, los Trabajadores y las
Trabajadoras. G.O N 6.076 Extraordinario
30

Ley de Reforma del Decreto N 5.895, con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgnica del
Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional. G.O N 5.940 Extraordinario.

73

La Ley de Publicaciones Oficiales establece que las leyes

entrarn en

vigencia desde el da de su publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica.

Sin embargo, el propio proyecto de ley puede establecer lo que se conoce
como vacatio legis, que consiste en establecer un trmino de tiempo a partir
de la publicacin en Gaceta Oficial, que una vez cumplido se considerar en
plena vigencia. Este tiempo posibilita la adopcin de las medidas necesarias
para la aplicacin efectiva de la normativa.
Ejemplos:
Unica. Esta Ley entrar en vigencia a partir de la fecha de publicacin en la
Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela.

Vacatio legis:
Vigencia
Cuarta. El presente Decreto entrar en vigencia vencido el plazo de dos
aos contados a partir de la publicacin del presente Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de
31
Venezuela.

Vigencia temporal:
Artculo 3. La habilitacin al Presidente de la Repblica para dictar Decretos
con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan tendrn
un lapso de duracin de dieciocho meses para su ejercicio, contado a partir
de la publicacin de esta Ley en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana
de Venezuela.

Prrroga:
nico. Se modifica la disposicin final segunda con la siguiente redaccin:
31

Decreto N 9.051, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
sobre Acceso e Intercambio Electrnico de Datos, Informacin y Documentos entre los
rganos y Entes del Estado. G.O N 39.945.

74

Entrada en vigencia
Segunda. Esta Ley entrar en vigencia al da siguiente de su
publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de
Venezuela y se aplicar hasta las 11:59 p.m. del da domingo 31 de
diciembre de 2006

2.1.4.4 Anexos
Es posible que algunos proyectos de ley requieran el acompaamiento de
anexos, a los fines de concretar la aplicacin de una o varias normas
contenidas en el texto normativo, que sea difcil expresarlo en forma escrita
dentro del artculo. Estos pueden ser: frmulas, planos, grficos.
El texto del artculo al cual est vinculado el anexo debe contener la
referencia expresa a este. Los anexos deben ubicarse luego de la firma de
los proponentes, titularse y relacionarse en nmeros romanos, salvo que
haya uno solo
Por ltimo, se recomienda incorporar un ndice al final del proyecto de Ley,
como una herramienta que facilita la bsqueda de contenidos y permite
evaluar la estructura del proyecto de ley.

2.2 El Articulado y su Organizacin

El artculo es la unidad ms bsica de una ley o proyecto de ley. Cada

artculo corresponde a un solo tema, redactado en forma de precepto,
mandato, orden o instruccin. Se enumera en forma cardinal y sucesiva,
sigue un punto y el texto en forma justificada.

El artculo puede estar conformado por uno o ms prrafos, el primer prrafo

es el encabezamiento y los siguientes son apartes. Se sugiere evitar artculos
muy extensos, ya que dificulta la comprensin de su contenido. Resulta

75

pertinente advertir, que est en desuso la prctica de introducir en cada

aparte el trmino pargrafo nico o pargrafo primero , es preferible
colocarlo como un nuevo artculo.

El uso del epgrafe o nombre del artculo, ubicado en la parte superior

derecha en negrillas y cursiva, constituye una herramienta que ayuda al
proyectista a limitarse a un contenido

unitario por artculo, as como

tambin facilita la sistematizacin del proyecto de ley.

Ejemplo:

Seguridad Social
Artculo 17. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio
pblico de carcter no lucrativo. Los trabajadores y trabajadoras sean o no
dependientes de patrono o patrona, disfrutaran ese derecho y cumplirn con
los deberes de la Seguridad Social conforme a esta Ley.
El trabajo del hogar es una actividad econmica que crea valor agregado y
produce riqueza y bienestar. Las amas de casa tienen derecho a la
seguridad social, de conformidad con la ley. 32

La organizacin de los artculos depende de la extensin del proyecto de ley

y de la necesidad de separar las temticas tratadas en el mismo. Al respecto
se pueden utilizar las siguientes opciones:

2.2.1 LIBROS: se utilizan en proyectos de ley con una gran extensin de

artculos (Por ejemplo: un Cdigo) y su propsito es separar regmenes
jurdicos distintos. Dentro de los libros se agrupa el contenido en ttulos y
captulos. El nombre de los libros se coloca en mayscula sostenida,

32

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica del Trabajo, los Trabajadores y las
Trabajadoras. Publicada en G.O N 6.076 Extraordinario de fecha 07/05/2012.

76

numeracin ordinal en letras, negrillas, centrado y su nombre se inicia

con las siguientes frmulas: DEL, DE LA, DE LOS, DE LAS

Ejemplo:
CDIGO CIVIL
(1989 artculos)

LIBRO PRIMERO
DE LAS PERSONAS

LIBRO SEGUNDO
DE LOS BIENES, DE LA PROPIEDAD Y DE SUS MODIFICACIONES

LIBRO TERCERO
DE LAS MANERAS DE ADQUIRIR Y TRANSMITIR LA PROPIEDAD Y
DEMS DERECHOS

2.2.2 TTULOS: se usa en proyectos de ley con mediana extensin, para

separar temas dentro de un mismo rgimen jurdico. A su vez, dentro de
los ttulos se organiza el contenido en captulos. El nombre de los ttulos
se coloca en mayscula, numeracin romana, centrado, negrillas y el
nombre comienza con: DEL, DE LA, DE LOS, DE LAS

2.2.3 Captulos: es la unidad ms bsica de agrupacin de artculos. Se

utiliza en leyes con extensin regular, para separar temas dentro de un
mismo rgimen jurdico. El nombre de los captulos se coloca en
numeracin romana y el nombre comienza con: Del, De la, De las
De los

77

2.2.4 Secciones: se utiliza de manera excepcional dentro de los

captulos, dependiendo de la

necesidad de subdividir alguna de sus

partes. Se enumera de forma ordinal en letras, negrillas, cursillas, dos

puntos y seguido el nombre que comienza con del, de la, de las,
de los

Resulta importante acotar, que un proyecto de ley con pocos artculos puede
prescindir de las referidas herramientas de organizacin; es decir, el texto
legislativo puede estar conformado solo por un conjunto de artculos.

El mejor ejemplo que se puede referir para la organizacin del articulado lo

tenemos en nuestro mximo texto legal:
CONSTITUCIN DE LA REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA 33
TTULO I
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
TITULO II
DEL ESPACIO AREO Y DE LA DIVISIN POLTICA
Captulo I
Del territorio y dems espacios geogrficos
Captulo II
De la divisin poltica
TTULO III
DE LOS DERECHOS HUMANOS Y GARANTAS, Y DE LOS DEBERES
Captulo I
De las disposiciones generales
Captulo II
De la nacionalidad y de la ciudadana
Seccin primera: de la nacionalidad
33

Ver texto publicado en Gaceta Oficial N 5.908 de fecha 19 de febrero de 2009.

78

Seccin segunda: de la ciudadana

Captulo III
De los derechos civiles
Captulo IV
De los derechos polticos y del referendo popular
Seccin primera: de los derechos polticos
Seccin segunda: del referendo popular
Captulo V
De los derechos sociales y de las familias
Captulo VI
De los derechos culturales y educativos
Captulo VII
De los derechos econmicos
Captulo VIII
De los derechos de los pueblos indgenas
Captulo IX
De los derechos ambientales
Captulo X
De los deberes
(Omissis)
DISPOSICIN DEROGATORIA
nica. Queda derogada

DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera. La ley especial

DISPOSICIN FINAL
nica. Esta Constitucin

2.2.5 Los incisos: numerales, literales y ordinales

79

Es posible que en algunos artculos haya la necesidad de listar una serie de

requisitos, condiciones, competencias y otros semejantes, por lo que se debe
recurrir a un tipo de numeracin que se conoce como incisos.

Los incisos pueden ser: numerales, literales y ordinales. A continuacin se

precisa su uso en cada caso.

2.2.5.1 Numerales (1, 2, 3): se utilizan para identificar cada uno de los
componentes de una enumeracin sin referir ningn orden entre ellos.

Ejemplo:
Prohibicin de tercerizacin
Artculo 48. Queda prohibida la tercerizacin, por tanto no se permitir:
1. La contratacin de entidad de trabajo para ejecutar obras, servicios
o actividades que sean de carcter permanente dentro de las
instalaciones de la entidad de trabajo contratante, relacionadas de
manera directa con el proceso productivo de la contratante y sin cuya
ejecucin se afectaran o interrumpiran las operaciones de la misma.
2. La contratacin de trabajadores o trabajadoras a travs de
intermediarios o intermediarias, para evadir las obligaciones
derivadas de la relacin laboral del contratante. 34

2.2.5.2 Literales (a, b, c): se utilizan como una subdivisin de los

numerales. Se colocan en letras minsculas de la a. a la z., excepto
las letras ch y ll.

Ejemplo:
Concesin de Permisos
Artculo 54. Los funcionarios competentes para la concesin de permisos
dentro de su jurisdiccin son:

34

Idem.

80

1. Unidades Administrativas:
a. Los jefes de divisin, hasta por dos das.
b. Los Directores, hasta por cinco das.
c. Los coordinadores, hasta por diez das.
2. Comisiones Permanentes y Grupos Parlamentarios.
a. Los secretarios de comisin, hasta por dos das.
b. El presidente de la comisin, hasta por diez das.
3. Grupos Parlamentarios Regionales:
a. Los secretarios de los Grupos, hasta por dos das.
b. El Coordinador del Grupo Parlamentario Regional, hasta por diez
das.
Los permisos mayores de diez das sern concedidos por el Presidente de la
Asamblea Nacional. 35

2.2.5.3 Ordinales (1, 2, 3): se utilizan cuando se requiere enfatizar

una correlacin jerrquica y descendente entre ellos.

Ejemplo:
Imputacin de dividendos
Artculo 69. A los efectos del rgimen aqu previsto, los dividendos pagados o
abonados en cuenta, se imputarn en el siguiente orden:
1 A la renta neta fiscal gravada en el ejercicio inmediatamente anterior a aqul
en que ocurre el pago, los cuales no sern gravados.
2 A los dividendos recibidos de terceros por el pagador en el ejercicio
inmediatamente anterior a aqul en que ocurre el pago, los cuales ya fueron
gravados como tales o se originaron de la renta neta fiscal gravada en cabeza
de la sociedad que origina el dividendo.
3 A la renta neta que exceda de la renta neta fiscal del ejercicio inmediatamente
anterior a aqul en que ocurre el pago, los cuales sern gravados conforme a lo
36
previsto en este captulo.

35

Estatuto Funcionarial de la Asamblea Nacional, publicado en Gaceta Oficial N 37.598 de

fecha 26 de diciembre de 2002.

81

Respecto a al uso general de los incisos se recomienda lo siguiente:

Cuidar la consistencia en el tipo de numeracin.
Colocarlo con un margen respecto al encabezamiento del artculo.
Separar los incisos entre s con un espacio.
Cuidar la concordancia con el encabezado o formula introductoria
seguida de dos puntos, y de ser el caso con el aparte final.
Iniciar el texto con mayscula y colocar un punto y aparte en cada
inciso.

2.2.6 Las remisiones

Los artculos pueden hacer remisiones a lo contenido en otros artculos

dentro del mismo texto normativo (internas), o hacia normas establecidas en
otras leyes (externas). Incluso hay remisiones generales a otras leyes y a
nombres de rganos, entes o autoridades.

Las remisiones cumplen una funcin de economa legislativa al evitar las

repeticiones de preceptos contenidos en otras normas. Igualmente, facilitan
la adecuacin de la ley a los cambios futuros que se produzcan en la
legislacin a la que se remite. Permiten mantener una coherencia y unidad
en el ordenamiento jurdico.

A pesar de ser una herramienta muy til de la cual dispone el proyectista,

debe hacerse un uso limitado de las remisiones, ya que pueden introducir
confusin en la lectura y comprensin de la ley, complicar la aplicacin de la
legislacin y plantear problemas en caso de modificacin o derogacin de la
36

Ejemplo adaptado de la Ley de Impuesto Sobre la Renta, publicada en Gaceta Oficial N

38.628 de fecha 16/02/2007.

82

norma objeto de remisin, especialmente en los casos en que se coloca

exactamente el nmero del artculo o el nombre especfico de una ley,
rgano o autoridad.

La recomendacin consiste en utilizar la remisin de tal manera que permita

una interpretacin contextual de la ley. A este respecto, se proponen los
siguientes ejemplos:
el procedimiento especial para el cobro de crdito fiscales
previsto en la ley que regula la materia tributaria.
el ministerio con competencia en materia de educacin
universitaria ejecutar el plan
sern inaplicables para ejercer la sindicatura los requisitos de
edad y aos de experiencia que se refiere esta Ley para el cargo de
presidente del Consejo

2.2.7 Los Proyectos de Reforma a una Ley

En el caso de un proyecto de reforma existen algunas variaciones en cuanto
a la presentacin y organizacin de los artculos. En principio, se debe
colocar en el Ttulo del Proyecto que se trata de una Reforma a la Ley
identificada con su ttulo original. Luego se coloca el primer artculo de la
reforma con numeracin ordinal en letras, sigue un punto y se coloca la
leyenda que indica que se propone modificar, suprimir o adicionar un artculo
a la Ley. Inmediatamente se coloca el artculo modificado o adicionado,
dependiendo del caso. Y en lo sucesivo se sigue con la misma estructura:
artculo que ordena la reforma y el artculo reformado; salvo en el caso de
supresin, en el que solo se hace referencia a travs del artculo que ordena
la reforma a corregir la numeracin sucesiva de artculos. A continuacin de
ejemplifica:

83

PROYECTO DE LEY DE REFORMA PARCIAL DEL DECRETO N 6243 CON

RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGNICA DEL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL

PRIMERO. Se propone modificar el artculo 29, en la forma siguiente:

Designacin del o la Superintendente
Artculo 29. La Superintendencia de Seguridad Social estar bajo la
direccin de un o una Superintendente. La designacin y remocin
del o de la Superintendente corresponde al Presidente o Presidenta
de la Repblica en Consejo de Ministros. (Omissis).
SEGUNDO. Se propone suprimir el artculo 31 y se ordena corregir la
numeracin sucesiva de artculos.
TERCERO. Se propone modificar el artculo 39, que pasa a ser el
artculo 38, redactado en la forma siguiente:
Designacin del Tesorero o Tesorera
Artculo 38. La tesorera de seguridad social estar bajo la direccin
de un Tesorero o Tesorera. La designacin y remocin del Tesorero
o Tesorera del sistema de seguridad social corresponde al Presidente
o Presidenta de la Repblica en Consejo de Ministros. (Omissis).

2.3 Las Disposiciones Sancionatorias

Las disposiciones sancionatorias tienen por finalidad reforzar el cumplimiento

de las normas jurdicas establecidas en el proyecto de ley, a travs del
establecimiento de determinadas consecuencias en caso de no acatamiento
o inobservancia de un deber legal o supuesto establecido en la norma.

Se puede optar por varios tipos de sanciones: penales, civiles y

administrativas. La opcin por alguna de ellas o la combinacin de las
mismas depende de la necesidad, idoneidad y proporcionalidad que del
estudio de la realidad social determine el legislador, as como de los lmites
constitucionales que se le imponen a su poder amplio de configuracin, a fin
de exigir la responsabilidad de un individuo o persona jurdica, y a la vez

84

evitar arbitrariedades de las autoridades en la aplicacin de la ley, todo en

funcin de garantizar un Estado Democrtico y Social, de Derecho y de
Justicia.
Del artculo 49 numeral 6 de la Constitucin referido a las garantas del
debido

proceso

aplicables

todas

las

actuaciones

judiciales

administrativas, se desprende el principio de legalidad, que es fundamental

observar al plantear sanciones en un proyecto de ley. El principio de
legalidad indica que nadie podr ser sancionado por actos u omisiones que
no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.
De este principio se desprende la garanta de la tipicidad que consiste en que
la conducta ilcita, as como la consecuente sancin, deben estar de manera
inequvoca, clara y expresamente definidas por la ley. Es decir, el principio de
legalidad se perfecciona con la clara determinacin del delito o infraccin y la
correspondiente sancin.
La tcnica legislativa para la tipificacin de las disposiciones sancionatorias
nos sugiere dos posibilidades: a) Que en la misma norma se prescriba la
infraccin y la sancin o, lo que es lo mismo, el supuesto de hecho y la
consecuencia jurdica; y b) Que se establezcan las infracciones en unos
artculos y en otros, dentro de la misma ley, se determinen las
correspondientes sanciones. Tambin puede darse el caso que una ley
pueda tipificar la infraccin y sta remita la determinacin de las sanciones a
otro instrumento jurdico con rango de ley 37 .
En atencin a lo anterior, es preciso sealar que como parte del principio de
legalidad tambin se encuentra implcita la llamada garanta de reserva legal,
conforme a la cual no pueden crearse conductas ilcitas y sanciones por
instrumentos que no tengan el rango de ley, como son los reglamentos,
37

Pea Solis, Jos (2005). La Potestad Sancionatoria de la Administracin Pblica

Venezolana. Coleccin de Estudios Jurdicos N 10 del Tribunal Supremo de Justicia.
Caracas, Venezuela. P.79

85

resoluciones, rdenes u otros actos de rango sub-legal. Tampoco es posible

delegar o remitir a normas sub-legales la tipificacin del delito o el
complemento del supuesto de hecho, lo que se conoce como norma penal
en blanco

38

, distorsin que puede generarse tambin, aunque con menor

rigidez en el mbito de las sanciones administrativas 39 .

La configuracin de sanciones debe atender igualmente al principio de
proporcionalidad,

su

aplicacin

supone

que

la

relacin

entre

el

establecimiento de una determinada sancin debe ser adecuada y

equilibrada al valor jurdico lesionado en afectacin de la convivencia
social 40 . Este principio de proporcionalidad combinado con el de legalidad
pasa a tener un rol garantista, que impide que se rompa el equilibrio entre la
tutela de los intereses generales, mediante el ejercicio de la potestad
sancionatoria, y el derecho a la libertad, de tal manera que puede ser un
ejercicio de control para el Poder Legislativo y la Administracin Pblica 41 ,
as como del propio Poder Judicial.
Otros principios y garantas que deben acompaar la configuracin de
sanciones son: presuncin de inocencia, derecho a la defensa, derecho a
recurrir en otra instancia, ser juzgado por la autoridad competente, exigir
responsabilidades por error, retardos u omisiones del Estado, todos estos
enmarcados dentro del debido proceso. De igual forma, debe tomarse en
cuenta el respeto a la dignidad de la persona; la resocializacin de las penas;
la prescripcin de las infracciones y sanciones, entre otros.

En atencin a las consideraciones anteriores, se detallan a continuacin las

caractersticas ms relevantes de los diferentes tipos de sanciones:
38

Rodrguez, A. Sntesis del Derecho Penal. Paredes Libros Jurdicos. P. 125.

Ver sentencia de la Sala Constitucional N 1260 del 11/06/2002. Disponible en:
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Junio/1260-110602-00-1406%20.htm
40
As lo seala Gmez-Benitez, J. La idea moderna de la proporcionalidad de las penas.
Estudios Penales. P. 314.
41
Idem. Pea Solis, J. p. 185
39

86

2.3.1 Sanciones Penales

Las disposiciones sancionatorias de tipo penal constituyen las medidas ms

extremas de la potestad legisladora, ya que afectan directamente uno de los
derechos ms fundamentales del ser humano, como es el derecho a la
libertad personal, previsto en el artculo 44 Constitucional. Las consecuencias
jurdicas de una sancin penal son medidas de privacin de libertad como:
prisin o arresto, dictadas por los tribunales de la Repblica en un proceso
judicial penal.

En tal sentido, la decisin de optar por establecer sanciones penales frente a

otro tipo de sanciones debe ser el resultado de una profunda reflexin, lo
ms alejado posible de la negativa influencia del llamado populismo penal,
a travs del cual se trata de ofertar polticamente que con solo medidas
represivas se va a resolver el problema de la criminalidad, sin considerar
otros elementos que forman parte de la compleja realidad. Adems, el
aumento drstico de las penas lo nico que produce actualmente es que
exista una sobrepoblacin carcelaria, en un sistema con poca incidencia en
la rehabilitacin.

De optar necesariamente por disposiciones penales, la aplicacin de una

buena tcnica legislativa cobra suma importancia, ya que la aplicacin del
principio de legalidad y tipificacin debe ser ms riguroso, supone que los
delitos y las penas sean previstos en una ley cierta (lex certa), con lo cual se
quiere decir que la misma sea clara, difana y exhaustiva al describir las
conductas que deben considerarse delictivas, as como la sancin penal que
resulta aplicable a quien la realice, tanto desde el punto de vista cualitativo
(qu clase de pena) como cuantitativo (cunto habr de durar). Esto,
nuevamente tiene por sentido ofrecer seguridad a los ciudadanos acerca de

87

qu comportamientos son delictivos y qu consecuencias acarrean los

mismos 42 .

Ejemplo:

Artculo 455. Quien por medio de violencias o amenazas de graves daos

inminentes contra personas o cosas, haya constreido al detentor o a otra
persona presente en el lugar del delito a que le entregue un objeto mueble o
a tolerar que se apodere de ste, ser castigado con prisin de seis aos a
doce aos.

43

Como se advirti antes, no es admisible con el principio de legalidad y

tipicidad

las llamadas normas penales en blanco, las cuales delegan a

normas sub-legales la posibilidad de completar el supuesto de hecho

delictivo o peor an la sancin correspondiente, con lo que se incurre en el
vicio de inconstitucionalidad. En el siguiente ejemplo se observa una norma
penal en blanco configurada para efectos pedaggicos:

Artculo x. Quien haciendo caso omiso de los lmites de velocidad para

conducir vehculos, establecidas en las resoluciones emitidas por el
ministerio con competencia en la materia, cause alguna lesin grave a otra
persona ser penado con prisin de dieciocho meses a tres aos.

2.3.2 Sanciones administrativas

Las disposiciones sancionatorias de tipo administrativo, de acuerdo a

reiteradas sentencias del Tribunal Supremo de Justicia son parte de la
potestad punitiva del Estado, ejercida por autoridades administrativas (por lo
42
43

Idem. Rodrguez, A. p. 87.

Cdigo Penal, publicado en G.O. N 39.818 de fecha 12 de diciembre de 2011.

88

general el Poder Ejecutivo) frente a la inobservancia de los particulares en

cumplir con las obligaciones que les han sido impuestas por ley, de contribuir
a las cargas pblicas y las necesidades de la colectividad.

La potestad sancionadora de la Administracin, que precisa de una norma

que la habilite, est limitada por los principios anteriormente reseados
como: el principio de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y por el principio
de discrecionalidad que establece un marco de posibilidades para la
imposicin de la sancin, una vez verificada la trasgresin 44 .

Las sanciones administrativas afectan directamente situaciones de ventajas o

derechos subjetivos de los ciudadanos, por lo que pueden ser pecuniarias,
interdictivas o prohibitivas y disciplinarias 45 . Las sanciones administrativas
tienen consecuencias pecuniarias, son las tpicas multas, que deben
establecerse bajo criterios de razonabilidad y no confiscacin. Las
interdictivas o prohibitivas por lo general implican limitacin a la vida
cotidiana del infractor o infractora, como la suspensin de alguna licencia o
actividad econmica de forma temporal o definitiva. Y las disciplinarias estn
vinculadas a la relacin laboral o de subordinacin con una organizacin
administrativa, las cuales pueden implicar medidas de orden, correccin y
hasta expulsin que garanticen la eficiencia en el cumplimiento de un
servicio.

Ejemplos:
Pecuniaria:

44

Sanobini,Guido Le sanciozioni amministrative,Torino,Fratelli Bocca-1924.-p.16 citado por

Pea.
45
Idem. Pea Solis, J. p. 280

89

Aumento arbitrario de precios

Artculo 45. Ser sancionado con multa de quince (15) a treinta (30) salarios
mnimos urbanos, ms el cien por ciento (100%) del monto total de productos
comercializados o servicios prestados, quien aumente el precio de un bien o
servicio sin la autorizacin de la Superintendencia Nacional de Costos y
Precios, en los casos que as se requiera.
La multa se incrementar hasta un cincuenta por ciento (50%) en caso de
reincidencia.
Cuando un mismo sujeto sea sancionado en ms de dos ocasiones por la
infraccin establecida en el presente artculo, se le aplicar la sancin de
inhabilitacin temporal del ejercicio del comercio, la actividad o profesin,
hasta por un plazo de diez (10) aos. 46
Interdictiva:
Artculo 115. En la salvaguarda de los principios fundamentales de la
nacionalidad y de la democracia, consagrados en la Constitucin, el
Ministerio de Educacin podr clausurar o exigir la reorganizacin de los
establecimientos privados en los cuales se atente contra ellos. Los
propietarios, directores o educadores que resulten responsables de tales
hechos sern inhabilitados hasta por diez aos para el ejercicio de cargos
docentes o administrativos en cualquier tipo de plantel, lapso durante el cual
no podrn fundar ni dirigir por s ni por interpuestas personas ningn
establecimiento educativo. 47
Disciplinaria:
Causales de aplicacin de la destitucin
Artculo 91. Son causales de aplicacin de la medida de destitucin las
siguientes:
1. Resistencia, contumacia, rechazo o incumplimiento de la medida
de asistencia obligatoria aplicada, o haber sido sometido o sometida
en tres oportunidades durante el ltimo ao a esta medida sin que
haya evidencia de correccin segn los informes del supervisor o
supervisora correspondiente.
2. Comisin intencional o por imprudencia, negligencia o impericia
graves, de un hecho delictivo que afecte la prestacin del servicio
46

Decreto N 8.331, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
de Costos y Precios Justos, publicada en G.O. N 39715 de fecha 18/07/2011.

47

Ley Orgnica de Educacin, publicada en G.O. N 5929 (Ext.) de fecha 15/08/2009.

90

policial o la credibilidad y respetabilidad de la Funcin Policial de

Investigacin 48

2.3.3 Responsabilidad Civil

La responsabilidad civil tiene por finalidad garantizar la reparacin de un

dao a una o varias personas que han sido directamente perjudicadas por
una conducta ilcita de otra u otras. El dao puede ser sufrido fsica o
psicolgicamente en una persona o en su patrimonio, como consecuencia de
la comisin de un delito, infraccin administrativa o de la imprudencia,
impericia o inobservancia de normas

Generalmente como consecuencia de determinar la responsabilidad civil se

establece una indemnizacin por daos y perjuicios, obligaciones de hacer o
de no hacer. El legislador al redactar sanciones de derecho civil debe
enfocarse en prever el restablecimiento de las cosas al estado en que se
encontraban antes de sucederse el dao patrimonial o personal; o establecer
una indemnizacin lo ms justa posible al dao causado. As mismo, es
importante establecer las causas eximentes por fuerza mayor o situaciones
fortuitas.

Ejemplo:

Artculo 1.194
El propietario de un edificio o de cualquiera otra construccin arraigada al
suelo, es responsable del dao causado por la ruina de stos, a menos que

48

Decreto 9.046, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del
Estatuto de la Funcin de la Polica de Investigacin, publicado en G.O. N 39945 de fecha
15/06/2012.

91

pruebe que la ruina no ha ocurrido por falta de reparaciones o por vicios en

la construccin. 49

2.4 Redaccin Normativa

La redaccin normativa debe reflejar fidedignamente los objetivos que se han
definido durante las diferentes etapas de discusin del proyecto de ley hasta
su aprobacin definitiva. En este sentido, es valioso el esfuerzo que se haga
hasta el momento de la aprobacin definitiva del proyecto de ley por ajustar
la redaccin normativa a la voluntad mayoritaria de quienes participan en su
formacin, lo que contribuye a una correcta interpretacin y una eficaz
aplicacin de la ley.

Las orientaciones bsicas de la redaccin normativa son las siguientes:

claridad, consistencia, precisin y simplicidad conforme a las reglas de la
Real Academia de la Lengua Espaola. Las dudas que puedan presentarse
se resolvern de acuerdo al Diccionario Panhispnico de Dudas que la
Academia ha consensuado con las Academias de Amrica y Filipinas.

2.4.1 Claridad
Las normas deben reflejar de manera inequvoca una orden o mandato
dirigido a la ciudadana en general. Por tanto, la claridad de la redaccin
implica en primer lugar un orden regular de los elementos de la oracin:
sujeto-verbo-predicado.
Cabe destacar que, se debe evitar todo lo que haga la norma imprecisa,
complicada o recargada, para ello se recomienda la utilizacin de las

49

Cdigo Civil, publicado en Gaceta Oficial N 2290 (ext) de fecha 26 de julio de 1982.

92

palabras o trminos que ms se ajusten al concepto que se quiera expresar.

En funcin de la claridad no es pertinente emplear en las normas ejemplos y
el uso de expresiones y otros, entre otros y/o. Se recomienda la
conjuncin "o" para excluir una de dos afirmaciones o para denotar una
alternativa. La conjuncin "y" se utiliza para sumar, enlazar o correlacionar
ideas.

2.4.2 Consistencia
La consistencia en la redaccin normativa se relaciona con la utilizacin de
iguales trminos para el mismo concepto, lo que permite mayor precisin en
el mensaje normativo. An cuando sea posible el uso de un sinnimo, es
preferible mantener el trmino que se ha escogido como ms adecuado para
el entendimiento de la ley y evitar las variaciones innecesarias.

Un aspecto que es necesario advertir, es que debe evitarse la incorporacin

de preceptos legales que resulten innecesarios, por limitarse a reproducir
literalmente artculos de una ley o de la propia Constitucin, sin contribuir a
un desarrollo eficaz de la norma o inducir a confusin cuando se reproducen
con algunos matices.

2.4.3 Simplicidad

De acuerdo con esta regla el lenguaje utilizado en la redaccin legal debe

expresar naturalidad en el mensaje, el uso de un lenguaje rebuscado genera
confusin en el receptor de la norma. La simplicidad en la redaccin
legislativa sugiere varias reglas, a saber:
a. El uso de palabras comunes que garanticen la mejor interpretacin del
significado. Esto implica evitar la jerga ordinaria, pero tambin excesivamente

93

tcnica. Los trminos atinentes al lenguaje jurdico o a uno tcnico deben ser
empleados de modo apropiado, teniendo en cuenta el significado que se les
asigna en la ciencia o tcnica que le concierne. Si un trmino tcnico-jurdico
tiene un significado diverso al del lenguaje corriente, se lo debe definir en la
propia ley.

b. El uso de tecnicismos excesivos, de latinismos, trminos o frases en

idiomas extranjeros y palabras compuestas deben evitarse.

c. La composicin de las oraciones debe tener un promedio de treinta

palabras.

d. Se debe evitar el uso de adjetivos calificativos o de contenido indefinido,

tales como, real, actual, verdadero, satisfactorio, a menos que quede
claramente definida en el propio proyecto de ley.

Ejemplos:
ESCRIBA
Puede o podr

PARA SIGNIFICAR
Poder discrecional

Debe o deber

Obligacin

Se prohbe

Prohibicin

MENOS CLARO

MAS CLARO Y SIMPLE

Artculo 39. Se entiende por Artculo 35. Se entiende por

trabajador la persona natural que trabajador o trabajadora
50

Ley Orgnica del Trabajo derogada.

94

realiza una labor de cualquier dependiente, toda persona natural

clase, por cuenta ajena y bajo la que preste servicios
personales en el proceso social de
dependencia de otra.
trabajo bajo dependencia de
La prestacin de sus servicios otra persona natural o jurdica. La
prestacin de su servicio
debe ser remunerada. 50
debe ser remunerado. 51

MENOS CLARO, MAS

CONFUSO
La Junta sesionar, ordinaria
y extraordinariamente, una
vez al mes y en da fijo en el
primer caso y cuando lo
disponga el Presidente, en el
segundo.

MAS CLARO Y
CONSISTENTE
La
junta
sesiona,
ordinariamente una vez al
mes
en
da
fijo,
y
extraordinariamente cuando
lo disponga el presidente o
presidenta.

2.4.4 Otras Recomendaciones en la Redaccin de Normas Jurdicas

Algunos otros criterios orientadores en la redaccin de un artculo son: cada
artculo un tema; cada prrafo un enunciado; cada enunciado una idea. Las
motivaciones o explicaciones en la propia redaccin del artculo no es
recomendable, el lugar adecuado es la exposicin de motivos. Otras
recomendaciones que en la redaccin de normas jurdicas son las siguientes:

2.4.4.1 Conjugar los verbos preferiblemente en presente (indicativo o

subjuntivo)
Una regla general que se sugiere en tcnica legislativa es el empleo de los
verbos en su tiempo presente, con la finalidad que la norma sea interpretada
como aplicable a todo momento desde su vigencia.
51

Ley Orgnica del Trabajo, de los Trabajadores y las Trabajadoras.

95

Ejemplo:
Artculo 7. La Constitucin es la norma suprema
Artculo 1. La presente Ley tiene por objeto

Tambin es recomendable el uso de los verbos en presente subjuntivo y

evitar el uso del futuro subjuntivo.

Ejemplo:
Presente subjuntivo: Todo funcionario o funcionaria que infiera maltratos
Quien se niegue a

Futuro subjuntivo (no recomendable): Artculo x. Todo funcionario o

funcionaria que infiriere maltratos

En caso que sea necesario el uso de la conjugacin de verbos en tiempo

futuro, especialmente cuando debe cumplirse previamente un procedimiento,
condicin o supuesto de hecho, se sugiere sustituir el futuro perfecto de
subjuntivo (hubiere cumplido) por el pretrito perfecto de indicativo (ha
cumplido) o el pretrito perfecto de subjuntivo (haya cumplido).

Ejemplo: El juez podr autorizar imputado que hubiere cumplido con por
El juez podr autorizar imputado que haya cumplido con

Tambin es de uso comn, la expresin obligante debe seguida de otro

verbo en infinitivo o la expresin facultativa puede ms un verbo infinitivo.
As mismo, la expresin pasiva con se.

96

Ejemplos: La presidencia debe informar El Consejo Directivo puede

autorizar Se prohbe a toda autoridad pblica

2.4.4.2 Evitar los adjetivos calificativos

La tcnica legislativa sugiere la utilizacin restringida de los adjetivos
calificativos, ya que propician la falta de precisin en la interpretacin de la
norma.
Ejemplo sobre el uso inadecuado de adjetivos calificativos:

El trabajador recibir un salario remunerador

Los bancos pequeos no podrn ser bancos

universales

Cuando la estructura de una oracin requiera el empleo de adjetivos

calificativos, se recomienda definirlos en el proyecto de Ley o en su defecto
ubicarlos inmediatamente despus del sujeto al que califican, para evitar
generar dudas sobre cual de las palabras que componen la oracin es la que
est modificando.

97

Ejemplo:

INCORRECTO

CORRECTO

Lo recaudado por concepto

de esta contribucin ser
distribuido
entre
las
instituciones de educacin
bsica y las instituciones de
educacin
superior
de
carcter
pblico
que
ofrezcan estudios en las
diferentes reas de la
licenciatura en educacin.

Lo recaudado por concepto de

esta contribucin ser distribuido
entre las instituciones pblicas
de educacin bsica y de
educacin superior que ofrezcan
estudios en las diferentes reas
de la licenciatura en educacin.

2.4.4.3 Usar expresiones positivas

La redaccin de disposiciones legales exige precisin, un aspecto
fundamental para lograrla es la utilizacin de la forma positiva.

Ejemplo.

INCORRECTO

CORRECTO

Las poblaciones que no

tengan ms de mil
habitantes
sern
consideradas para los
planes de asistencia y
cooperativas de consumo
primario.

Las poblaciones con menos

de mil habitantes
sern
consideradas
para
los
planes de asistencia y
cooperativas de consumo
primario.

La lgica gramatical nos indica que un uso exagerado de expresiones

negativas puede conducir a dar a la frase un sentido contrario a la intencin
del proyectista.

98

Ejemplos:
INCORRECTO

CORRECTO

No sern inhbiles
para
celebrar
un
contrato los mayores de
18 aos.

Sern hbiles
para
celebrar contratos los
mayores de dieciocho
aos.

INCORRECTO

CORRECTO

Artculo 32. Se prohbe el

trabajo de nios, nias y
adolescentes, que no
hayan cumplido catorce
aos de edad, salvo
cuando se trate de
actividades artsticas y
culturales y hayan sido
autorizados por el rgano
competente
para
la
proteccin de nios, nias
y adolescentes. 52

Artculo 32. Se prohbe el

trabajo de nios, nias y
adolescentes, menores
de catorce aos de
edad, salvo cuando se
trate
de
actividades
artsticas y culturales y
hayan sido autorizados
por el rgano competente
para la proteccin de
nios,
nias
y
adolescentes

2.4.4.4 Preferir la forma singular a la plural

Si una idea puede ser expresada de igual manera en forma singular o plural,
debe preferirse la forma singular para producir un estilo ms claro y facilitar
una construccin gramatical ms simple.

52

Ley Orgnica del Trabajo, de los Trabajadores y las Trabajadoras

99

Ejemplo:
PLURAL
SINGULAR Y POSITIVA
Los conductores no Ningn conductor podr
podrn manejar camiones manejar camiones...
dentro de la zona...

No obstante lo anterior, el uso del plural es apropiado para referirse a todos

los miembros de una clase, en oposicin a un solo miembro de otra, como
puede observarse en el ejemplo que sigue:

CORRECTO
El Ministerio de Educacin
establecer
los
programas de educacin
aplicados a los nios y
nias con problemas de
aprendizaje.

INCORRECTO
El Ministerio de Educacin
establecer el programa de
educacin aplicado al nio
con
problema
de
aprendizaje.

2.4.4.5 Usar cantidades en letras.

Las cantidades correspondientes a lapsos, plazos, montos y edad deben
escribirse

en letras para contribuir con la precisin en la redaccin

legislativa. Adems es pertinente acotar el especial cuidado con los lmites

correspondientes a fin de evitar interpretaciones errneas de cantidades o
nmeros.
Ejemplo:
Artculo 34. De conformidad con.
8.
Los comisarios y comisarias jefe debern contar con una
antigedad de veintin aos como mnimo en la carrera policial, tres
de ellos como comisario o comisaria y, a nivel de educacin formal,

100

con preferencia en estudios de cuarto nivel con duracin mnima de

cuatro semestres y un curso medio de nivel estratgico 53

INCORRECTO

CORRECTO

Las obras cuyo monto este por Las obras cuyo monto sea
debajo de 70.000.000 Bs. no superior a la cantidad de
requerirn licitacin
setenta
millones
de
bolvares, inclusive, estn
exceptuadas del requisito
de licitacin.

Solo se admite el uso de cantidades en nmeros, en leyes cuyo objeto es

financiero o tributario como por ejemplo la Ley de Presupuesto,
autorizaciones de crditos adicionales, Ley de Timbre Fiscal, Ley Especial de
Endeudamiento, etc.
Artculo 43. Acurdense los crditos presupuestarios por la cantidad de
DOSCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SEIS
ILLONES SETECIENTOS DIECISIETE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y
DOS BOLVARES (Bs. 297.836.717.982)., asignndose a gastos corrientes,
gastos de capital y aplicaciones financieras el lmite mximo para gastar y
cuya distribucin interna de carcter informativo, son los montos
siguientes:

CONCEPTO
A. GASTOS CORRIENTES
A.1. GASTOS DE CONSUMO
A.2. GASTOS DE LA PROPIEDAD

BOLVARES
232.667.466.939
78.988.944.933
42.920.501.949 54

53

Decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Funcin de la Polica de
Investigacin.

54

Ley de Presupuesto Nacional 2012.

101

Las fechas se expresan en nmeros en el siguiente orden: da, mes y ao.

INCORRECTO
Dada, firmada y sellada, en el Palacio
Federal Legislativo sede de la
Asamblea Nacional, en Caracas, en
agosto a los 02 das, del ao 2002 Ao
192 de la Independencia y 143 de la
Federacin.

CORRECTO
Dado en Caracas, a los 30 das del
mes de abril de 2012. Ao 202 de la
Independencia, 153 de la Federacin y
13 de la Revolucin Bolivariana. 55

2.4.4.7 Incluir gneros femenino y masculino

El proyectista debe emplear los correspondientes sustantivos en femenino y
masculino, en atencin al desarrollo de los principios de no discriminacin y
el de igualdad de gnero.

INCORRECTO

CORRECTO

El Ministro

El Ministro o la Ministra

El Diputado

El Diputado y la Diputada

La Presidenta

El Presidente o Presidenta

Ejemplo:
Mayora relativa de votos
Artculo 7. Los cargos de Presidente o Presidenta de la Repblica,
Gobernador o Gobernadora de estado y Alcalde o Alcaldesa de municipio y

55

Ley Orgnica del Trabajo, de los Trabajadores y las Trabajadoras.

102

dems cargos universales se elegirn en base a la mayora relativa de

56
votos.

Varios son los argumentos utilizados en detrimento del uso de un lenguaje

inclusivo de ambos gneros como: la economa del lenguaje, dar tiempo al
tiempo, dificulta la comprensin, entre otros. Sin embargo, es deber del
legislador procurar formas alternativas y creativas de redaccin que incluyan
al gnero femenino para continuar avanzando en el trato igualitario que la
realidad social demanda. A continuacin algunos ejemplos: 57

EJEMPLO

PROPUESTA

El interesado y la interesada, los

profesores y las profesoras.
Los mdicos y las mdicas.

La
persona
profesorado.

interesada,

el,

Las personas que ejercen la

medicina

Los directores o directores, el La direccin, la Presidencia de la

Presidente o la Presidenta de la Comisin
Comisin
El

juez

la

jueza

dictar Se dictar sentencia judicial.

sentencia.
Hombre.

Las personas, la gente los seres

humanos, la humanidad, el gnero
humano, la especie humana.

Las secretarias y los secretarios

56

El personal de secretara.

Ley Orgnica de Procesos Electorales.

57

Gua sobre el Lenguaje No Sexista en el Parlamento Europeo. Aprobado por la decisin

Grupo de Alto Nivel sobre Igualdad de Gnero y Diversidad de 13 de febrero de 2008
Disponible en http://www.ccoo.com/comunes/recursos/1/643228Guia_sindical_para_un_uso_del_lenguaje_no_sexista.pdf

103

2.4.4.8 Expresin precisa de edad y tiempo

El establecimiento de parmetros de edad o lmite de tiempo son aspectos
que debe redactarse procurando la mayor precisin, con la finalidad de
evitar, en todo momento, interpretaciones confusas o errneas que
desvirten el objeto de la norma.

La referencia a una edad, cuando se utiliza como lmite o condicionante debe

expresarse con frases inequvocas.

IMPRECISO

MAS PRECISO

Artculo x. Para ejercer el

derecho al voto, el ciudadano
deber tener por lo menos 18
aos.

Artculo 64. Son electores o electoras

todos los venezolanos y venezolanas
que hayan cumplido dieciocho aos de
edad y que no estn sujetos a
interdiccin civil o inhabilitacin
poltica. 58

Cuando se trate de grupos de edades los rangos deben estar bien

delimitados para evitar confusin en la aplicacin de la ley, por lo que el
lmite de un rango de edad no debe formar parte del rango siguiente.
Adems, a los efectos de redactar cualquier disposicin que involucre el
cumplimiento de una determinada edad, se debe entender que la persona
adquiere tal edad, a partir del da de aniversario de su nacimiento.

58

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.

104

Ejemplo:

POCO CLARO

MS PRECISO

Artculo 2. Se entiende por

nio o nia toda persona con
menos de doce aos de edad.
Se entiende por adolescente
toda persona con doce aos o
ms y menos de dieciocho
aos de edad. 59

Artculo 2. Se entiende por nio o nia

toda persona hasta la edad de once
aos. Se entiende por adolescente
toda persona con edad entre los doce
y diecisiete aos.

Para expresar en una norma el tiempo lmite para la realizacin de una

obligacin (vencimiento de un plazo), o el momento en la cual un acto
comienza a tener efectos, el proyectista no debe dejar duda sobre la fecha
cierta de tales situaciones.

59
60

CONFUSO

PRECISO

De la convocatoria a la
asamblea constitutiva
comunitaria
Artculo 9. El equipo electoral
provisional y el equipo promotor
son las instancias encargadas de
convocar la asamblea constitutiva
comunitaria, previa notificacin al
rgano rector, en un lapso no
mayor de noventa das.

De la convocatoria a la asamblea
constitutiva comunitaria
Artculo 9. El equipo electoral provisional
y el equipo promotor son las instancias
encargadas de convocar la asamblea
constitutiva
comunitaria,
previa
notificacin al rgano rector, en un lapso
no mayor de noventa das, contados a
partir de la constitucin de la primera
Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas. 60

Ley Orgnica para la Proteccin de Nios, Nias y Adolescentes.

Ley Orgnica de los Consejos Comunales.

105

2.4.4.9 Evitar el uso de las abreviaturas

El uso de las abreviaturas en la redaccin normativa no es recomendable, ya
que pueden introducir elementos distractores en la comprensin de la norma.
Sin embargo, pudieran utilizarse aquellas abreviaturas o siglas de uso muy
frecuente y de conocimiento general, las cuales deben ser definidas
claramente en la parte del proyecto de ley dedicada a las definiciones.

2.4.4.10 Uso de las reglas de ortografa del idioma espaol

Dentro de la redaccin normativa es fundamental observar estrictamente el
conjunto de reglas ortogrficas del idioma espaol, que incluye la escritura
correcta de las palabras, el uso adecuado de las maysculas y de los signos
de puntuacin, la acentuacin apropiada de las palabras, entre otras. La
desatencin de estas reglas puede generar un sentido errado al que quiso
expresarse en la redaccin de las normas, adems de no contribuir a la labor
pedaggica de las mismas.
2.4.4.10.1. Uso de las maysculas
Se escribe con letra inicial mayscula: la primera palabra de un texto y la que
sigue a un punto, los nombres propios, los sustantivos y adjetivos que
componen el nombre de una institucin, las palabras que designan cargo
pblico, la numeracin romana, entre otros similares.
La regla principal del uso de las maysculas en la redaccin legislativa, es
que las mismas deben utilizarse cuando se da el nombre de una institucin y
no para referirse a ellas en calidad de gnero. Los das de la semana y los
meses del ao se escriben en minscula, salvo que inicien una oracin.
Ejemplos:

106

USO DE LAS MAYSCULAS

Universidad Central de Venezuela
El Ministerio de Produccin
Comercio
Instituto Agrario Nacional
El Tribunal Supremo de Justicia

USO DE LAS MINSCULAS

Las universidades del pas
y Los ministerios del despacho

La Ley Orgnica del Trabajo, de los

Trabajadores y de las Trabajadoras.
Esta Ley (referencia especial)
Captulo XI de la Ley Especial.....
Brasil y Venezuela
Lunes, 3 de abril de 1987.

Los institutos que dependan del...

Los tribunales del pas
Las leyes sancionadas en el ao 1997
Las leyes de la materia
Lo regulado en los captulos de esta Ley
Los brasileos y venezolanos
Los das lunes y martes del mes de
julio.

2.4.4.10.2 Uso de los signos de puntuacin

2.4.4.10.2.1 La coma

De acuerdo con las orientaciones de la Real Academia Espaola, la coma

indica una pausa breve dentro de un enunciado. Aunque en algunos casos el
usar la coma en un determinado lugar del enunciado puede depender del
gusto o de la intencin de quien escribe, existen comas de presencia
obligatoria en un escrito para que este pueda ser correctamente ledo e
interpretado. A continuacin se sintetizan algunos usos de la coma, ms
vinculados a la redaccin legislativa, en unos casos para separar y en otro
para unir ideas en un prrafo.. .

La coma se usa para separar en los siguientes casos:

a) Cuando se trata de ideas que estn correlacionadas dentro de una misma

oracin, pero a su vez hay la necesidad de emplear la coma para separar
frases independientes. Ejemplo:

107

Artculo 194. La Asamblea Nacional elegir de su seno un

Presidente

Presidenta

dos

Vicepresidentes

Vicepresidentas, un Secretario o Secretaria y un Subsecretario

o Subsecretaria fuera de su seno, por un perodo de un ao. 61

b) Para separar las frases que nos sirven de introduccin al resto del
contenido, se separa con una coma. Ejemplos: Sin embargo, Por
ejemplo, A manera de ilustracin,

c) Para separar palabras o frases en serie, que es el uso ms comn de las

comas. Ejemplo: Los estudiantes que rompan, ensucien, rayen o alteren el
orden de los muebles del saln

d) Otro caso de separacin por comas es el de los nmeros. Cuando

tenemos dos nmeros que se refieren a cosas distintas y los mismos van
juntos en la formacin de la oracin. Por ejemplo: en 1997, 52 personas
resultaron heridas en tal accidente.

e) Un uso muy comn en la redaccin legislativa, es la de colocar una coma

despus del nombre en vocativo. Por ejemplo: El Presidente, quien preside
el Consejo de Ministros,. El Alcalde, quien es la primera autoridad civil,

La coma se usa para unir cuando su funcin es hacer un llamado dentro de

la oracin para explicar algo. Se llaman comas enclosativas o comas
parntesis, porque basta encerrar esta informacin dentro de un parntesis y
leer la oracin completa para ver que tiene completo sentido. Por ejemplo:

61

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.

108

Las Sesiones Ordinarias comenzarn, sin necesidad de

convocatoria

previa, el da cinco de enero.

Sin embargo, es necesario advertir que el uso excesivo de las comas

enclosativas en prrafos muy largos hace difcil la comprensin del texto, ya
que se requiere releer varias veces para entender el sentido completo.

De igual forma, el uso de las comas para separar el sujeto del predicado en
una oracin hace imposible su entendimiento.

2.4.4.10.2.2 Los dos puntos

Los dos puntos es un signo de puntuacin que otorga nfasis a lo que sigue
a continuacin, que siempre est en estrecha relacin con el texto
precedente. Su uso en la redaccin legislativa est vinculado con la
introduccin de una lista de elementos, requisitos o condiciones en una
norma.

Ejemplo:
Artculo 32. Son venezolanos y venezolanas por nacimiento:
1. Toda persona nacida en el territorio de la Repblica.
2. Toda persona nacida en territorio extranjero, hijo o hija de padre
venezolano por nacimiento y madre venezolana por nacimiento.
3. Toda persona nacida

2.4.4.10.2.3. El punto y coma

109

El punto y coma es un signo de puntuacin que indica una pausa mayor que
la coma y menor que el punto. De todos los signos de puntuacin es el que
mayor nivel de subjetividad presenta en el uso, ya que es posible optar por
un punto y seguido, dos puntos o la coma; pero esto no significa que se deba
prescindir del punto y coma, todo depender de la vinculacin semntica que
considere quien escribe.

De acuerdo a las orientaciones de la Real Academia Espaola los usos del

punto y coma pueden ser los siguientes:

a) Para separar los elementos de una enumeracin cuando se trata de

expresiones complejas que incluyen comas.

Por ejemplo: La comisin estar integrada un presidente ejecutivo, electo

mayoritariamente por el pleno; un vicepresidente, de libre nombramiento y
remocin del presidente ejecutivo de entre los miembros de la comisin; y
el secretario general, funcionario de carrera de la institucin .

b) Para separar oraciones sintcticamente independientes entre las que

existe una estrecha relacin semntica.
Por ejemplo: La Asamblea General Extraordinaria ser en marzo; la
Ordinaria, en julio.

c) Se escribe punto y coma delante de conectores de sentido

adversativo, concesivo o consecutivo, como: pero, mas, aunque, sin
embargo, por tanto, por consiguiente, etc; cuando las oraciones que
encabezan tienen cierta longitud.

110

Por ejemplo: Los jugadores se entrenaron intensamente durante todo el

mes; sin embargo, los resultados no fueron los que el entrenador
esperaba.

Captulo III
Elaboracin de Informes a los efectos de la Segunda Discusin y
Presentacin de una Ley Sancionada

De conformidad con el artculo 104 y 105 del Reglamento Interior y de

Debates de la Asamblea Nacional, una vez aprobado un proyecto de ley en
primera discusin corresponde a la Comisin vinculada con la materia
realizar el estudio y preparar un informe para la segunda discusin en la
Asamblea Nacional, el cual debe ser previamente aprobado por la plenaria
de la Comisin respectiva

Establece el Reglamento que el informe debe exponer la conveniencia de

diferir, rechazar o de proponer las modificaciones, adiciones o supresiones
que considere la Comisin. Tambin se pronunciar en relacin con las
proposiciones hechas en la primera discusin del proyecto, y se dar cuenta
de los procesos de consulta a los estados, cuando se legisle en materias
referidas a los mismos, sin perjuicio de otras consultas durante la formulacin
del proyecto o durante el tiempo de preparacin del informe para segunda
discusin por parte de la Comisin.

Se presenta a continuacin una referencia de cmo puede estar estructurado

el informe para segunda discusin que debe presentar la Comisin:

111

3.1 El ttulo

Debe identificar el nombre del proyecto de ley de que trata y la Comisin que
presenta el informe, haciendo referencia expresa que es a los efectos de la
segunda discusin:

Ejemplo:
INFORME QUE PRESENTA LA COMISIN PERMANENTE DE POLTICA
INTERIOR, JUS-+TICIA, DERECHOS HUMANOS Y GARANTAS
CONSTITUCIONALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY ORGNICA DEL
MINISTERIO PBLICO, A LOS EFECTOS DE SU SEGUNDA DISCUSIN

3.2 Introduccin o consideraciones generales:

En esta parte del informe se debe sistematizar las actuaciones de la

Comisin en el estudio y elaboracin del informe presentado. Comenzando
por los datos de recepcin del proyecto en la Comisin, seguido por las
consultas pblicas realizadas, la participacin de asesores y en general por
los fundamentos ms importantes de las modificaciones sugeridas a la
Plenaria de la Asamblea Nacional respecto al texto aprobado en primera
discusin.

3.3 Informe con las modificaciones sugeridas

El informe debe tener tantos puntos como partes en las que est
estructurado el proyecto de ley, comenzando por el nombre de la propuesta
legislativa,

ordenacin sistemtica (libros, ttulos, captulos y secciones) y

artculos.

112

Cada una de las proposiciones que debe considerar la Asamblea Nacional,

se numeran en ordinales escritos en letras, dando una breve explicacin de
las razones o argumentos sobre los cuales la Comisin recomienda: aprobar
sin modificaciones, modificar, eliminar o agregar algn artculo o conjunto de
artculos (Captulos o Ttulos) al proyecto de ley.

Ejemplo:

Primero. Se recomienda aprobar sin modificaciones el nombre del proyecto

de ley, tal como fue aprobado en primera discusin:

PROYECTO DE LEY ORGNICA DE IDENTIFICACIN

Segundo. Se recomienda aprobar con modificaciones el artculo 1 del

proyecto de ley para incluir el requisito de mayora de edad, el cual se
considera indispensable para ejercer el derecho al voto. Quedara redactado
de la siguiente forma:
Requisitos
Artculo 1. Las personas

Tercero. Se recomienda eliminar el artculo 2 del proyecto aprobado en

primera discusin, por considerar que su contenido es repetitivo de lo
contenido en el artculo 4. En consecuencia se corrige la numeracin.

Cuarto. Se propone agregar un artculo con el nmero 2, con el fin de

establecer las definiciones necesarias a la interpretacin del contenido del
proyecto de ley. A tal efecto se propone la siguiente redaccin:
Definiciones
Artculo 2. A los efecto de esta Ley se entender por

113

3.4 Datos de aprobacin

El informe concluye colocando los datos de aprobacin lugar, fecha,

identificacin y firma de los integrantes de la Comisin.

Ejemplo:

Con este informe la Comisin Permanente considera cumplido el mandato

de la Asamblea Nacional. En Caracas, a los tres (3) das del mes de marzo
de 2012.

Dip. Jos Ramrez

Dip. Juan Garca

Presidente

Vicepresidente

Dip. Luis Castro

Dip. Ricardo Molina

3.5 Leyes Sancionadas

Luego de las discusiones de un proyecto de ley en la Asamblea Nacional e

incorporadas las modificaciones aprobadas por esta instancia, se debe
presentar el texto normativo con un formato que atienda los siguientes
artculos de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela:

Artculo 212. Al texto de las leyes preceder la siguiente frmula: "La

Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela decreta:"
Artculo 213. Una vez sancionada la ley, se extender por duplicado con la
redaccin final que haya resultado de las discusiones. Ambos ejemplares
sern
firmados por el Presidente o Presidenta, los dos Vicepresidentes o
Vicepresidentas y el Secretario o Secretaria de la Asamblea Nacional, con la

114

fecha de su aprobacin definitiva. Uno de los ejemplares de la ley ser

enviado
por el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional al Presidente o
Presidenta de la Repblica a los fines de su promulgacin.

Adems, corresponde observar lo establecido en el Reglamento Interior y de

Debates de la Asamblea Nacional:

Ttulo y numeracin de las leyes

Artculo 110. Las leyes sancionadas por la Asamblea Nacional, a los fines
de su sistematizacin y ordenacin, se titularn de la siguiente forma:
1. El ttulo de la ley indicar el tipo, nmero y fecha de la misma, adems de
la
forma abreviada de su contenido.
2. El tipo se indicar mediante las expresiones Ley Orgnica, Ley de Bases,
Cdigo Orgnico, Cdigo, Ley Habilitante, Ley Especial, Ley Aprobatoria o
Ley, segn corresponda.
3. La fecha de las leyes ser la de su promulgacin, para lo cual se har la
correspondiente indicacin al Poder Ejecutivo Nacional.
4. Las leyes de cada ao se numerarn consecutivamente segn el orden de
su promulgacin, para lo cual se har la correspondiente indicacin al Poder
Ejecutivo Nacional.
Las previsiones anteriores se aplicarn a todo tipo de ley, incluidas la ley
anual de presupuesto y las aprobatorias de tratados internacionales.

Atendiendo a estas previsiones presentamos a continuacin el siguiente

ejemplo:
ASAMBLEA NACIONAL
DE LA REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Decreta
La siguiente:
LEY DE REFORMA DE LA LEY DE EJERCICIO DE LA MEDICINA

115

PRIMERO: Se modifica el artculo 1, en la siguiente forma:

Artculo 1. El ejercicio de la medicina se regir por las disposiciones de la

presente Ley y su Reglamento, as como por los lineamientos que con
sujecin a aquellas dicte el Ejecutivo Nacional.
SEGUNDO: Se modifica el artculo 2, en la forma siguiente:
Artculo 2. A los efectos de esta Ley, se entiende por ejercicio de la medicina
la prestacin de atencin mdica preventivo-curativa a la poblacin, por parte
de los profesionales mdicos y mdicas, mediante acciones encaminadas a
la promocin de la salud, prevencin de enfermedades, reduccin de los
factores de riesgo, diagnstico precoz, tratamiento oportuno, restitucin de la
salud y rehabilitacin fsica o psico-social de las personas y de la colectividad
en los mbitos familiar, comunitario, laboral y escolar; la determinacin de las
causas de muerte; el peritaje y asesoramiento mdico-forense, as como la
investigacin y docencia en las ciencias mdicas.
(Omissis)
DISPOSICIN FINAL
nica. La presente Ley entrar en vigencia a partir de su publicacin en la
Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Dada, firmada y sellada en el Palacio Federal Legislativo, sede de la
Asamblea Nacional, en Caracas, a los diecisiete das del mes de noviembre
de dos mil once. Ao 201 de la Independencia y 152 de la Federacin.
FERNANDO SOTO ROJAS
Presidente de la Asamblea Nacional
ARISTBULO ISTRIZ ALMEIDA
Primer Vicepresidente
BLANCA EEKHOUT GMEZ
Segunda Vicepresidenta
IVN ZERPA GUERRERO
Secretario
VCTOR CLARK BOSCN

Subsecretario
Asamblea Nacional N 1015

116

Ley de Ejercicio de la Medicina

IAZG/VC/JCG/nd/wo

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121

Interrogantes

Insumos

Productos

Anlisis de la
realidad

Identificacin y anlisis
del problema o realidad
social. Propuesta
Legislativa

I
La solucin es
legislativa?

M
O
M
E
N
T
O

La propuesta
legislativa se
corresponde con el
Proyecto Poltico de
Transformacin Social?

I
I
M
O
M
E
N
T
O

I
I
I

Anlisis del contexto

poltico del
anteproyecto de Ley

El proyecto tiene
coherencia con el
Sistema Jurdico?

Anlisis de
correspondencia con la
Constitucin,
contradiccin,
duplicidad o vaco legal.

Es viable el
Proyecto
de Ley?

Anlisis de
Viabilidad

Definicin de
premisas polticas

Interrelacin
Con la Constitucin y
otras Leyes

Impacto Econmico,
Financiero, social e
institucional.

Actividades

Identificar los sujetos sociales.

Identificar los actores del proceso.
Establecer los intereses de cada actor (Mesas Tcnicas).
Aspiraciones del colectivo social (Parlamentarismo de Calle).
Cuadro cronolgico integral de la problemtica: hechos y procesos
de la historia de Venezuela y en otros pases, importantes para

Definir si el Proyecto de Ley cumple con los principios y

valores de la Constitucin y con los objetivos del Plan
Nacional en los mbitos: econmico, social, poltico,

Analizar el fundamento constitucional del proyecto.

Revisar el sistema jurdico y sus referentes con el tema:
vertical y horizontal.

Estudiar el impacto presupuestario y econmico.

Prever la organizacin social que apoyar la aplicabililidad
de la ley.
Identificar la estructura institucional que ordena la Ley

Cul es el
resultado de la
consultas pblicas?

M
O
M
E
N
T
O

Cumple con los

requisitos de
tcnica
legislativa?

La Ley se
est aplicando?

Debate
parlamentario y
consulta pblica

Informe Sistematizado

Reglas, tcnicas
sobre
redaccin,
agrupacin, lgica
y estructura.

Proyecto de Ley
aprobado conforme a las
recomendaciones de
Tcnica Legislativa

La ley y el
anlisis de su
aplicacin

Resultados obtenidos
en base a la
aplicacin de la Ley

Preparar los instrumentos de difusin y consulta pblica.

Realizar de Jornadas de Consulta Pblica.
Sistematizar y difusin de los resultados.
Elaborar informe para la segunda discusin.
Discutir proyecto de ley en Plenaria.

Estructurar en forma ordenada y coherente.

Acoplar al lenguaje legislativo a la poltica pblica.
Ajustar las reglas de estilo y usos del lenguaje.

Crear un observatorio de seguimiento post-legislativo.

Activar el control social para el seguimiento de la Ley.
Coordinar con el Ejecutivo los diferentes mecanismos para
garantizar la aplicacin de la Ley.

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