Вы находитесь на странице: 1из 163

REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS
Ley 19.549 Decreto reglamentario 1759/72,
texto ordenado 1991 segn reformas introducidas por decreto 1883/91
Con remisin al texto constitucional de 1994

Revisado y comentado por:


TOMS HUTCHINSON
Profesor titular de Derecho Administrativo en la Facultad de Ciencias Jurdicas y
Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Profesor titular de Derecho
Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Mar del
Plata. de la Universidad de Belgrano y de la Universidad Argentina de la
Empresa. Director del curso de postgrado en Derecho Administrativo y
Administracin Pblica en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos
Aires.
5 adicin actualizada y ampliada
EDITORIAL ASTREA DE ALFREDO Y RICARDO DEPALMA
BUENOS AIRES
2000

PREFACIO A LA QUINTA EDICIN


Cinco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar, lo que el
hombre gana), cinco son los dedos de la mano, cinco son los elementos
fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin ninguna duda, el scotch), cinco
son las estaciones que tiene el pueblo donde nac (las del tiempo y la del
ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con sta, logra este libro (como se ve,
ya no vivo de milagros; dependo de ellos).
Sin duda alguna, es la ltima edicin de este milenio; as que si usted lleg
hasta aqu leyendo, aproveche y cmprelo porque con el tiempo ser un
incunable (!).
Lo he actualizado con la jurisprudencia y doctrina ms importante y he dejado
la misma estructura, y como estoy actualizando la obra mayor de este conjunto
normativo, quiz sea tambin la ltima edicin con estas caractersticas
(aunque el editor se tire de los pelos, ya que piensa que una obra que se vende
no debe alterarse, segn las reglas del mercado, tan endiosado por estos
lares).

Con lo poco que queda, frente a m, del quinto de los elementos a los que me
refiriera en un principio, debo reconocer que la primera de las ediciones de
este libro la escrib no porque lo hubiera querido, sino que lo hice, bsica y
principalmente, por la fuerza generadora de Alfredo Depalma, que insisti en
incluirme en la coleccin Texto Legales Astrea. Bastante tiempo pas desde
entonces, y como Alfredo ya est retirado - gracias a lo que hemos producido
los escritores- debo lidiar con su hijo Alejandro. Bastante parecido en las
cuestiones materiales -cmo ser que hasta puede con un escocs-, pero
menos caprichoso -por su juventud- a la hora de escuchar a los autores en las
cuestiones de ndole formal, tan importantes en una obra.
Pero ocurre que, a pesar de todas las actualizaciones, este libro se basa en un
texto escrito hace tiempo, por un Toms Hutchinson que ya no soy, y como no
vivo obnubilado en la creencia a ciegas de lo que digo, quiz debera
replantearme algunas cuestiones teniendo en cuenta la experiencia de todos
estos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta naturaleza y
sus silencios, analizar si vale la pena continuar reflexionando sobre el derecho
y sus avalares.
Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -derecho,
procedimiento, gobierno, ele- tienen tan poca relevancia. Estoy en la falda de
un monte, viendo all abajo serpentear el ro Olivia, custodiado por los espritus
de las viejas leyendas y el silencio que me rodea. Hasta que no hube gustado
el sabor de la Patagonia -y sobre lodo de su parte sur-, no supe lo que significa
para m su tranquilidad y su soledad, ni imagin lo que en esta tierra
encomiara ni lo que ella me enseara y con qu fuerza habra de quedar
grabada en mi espritu. Pocas cosas hay tan deliciosas como ese sentimiento
de alivio, de desahogo y de libertad absoluta que se experimenta en esta vasta
soledad, por eso se me hace difcil concentrarme para presentar a usted lector
este libro, que slo se refiere al modesto, prosaico y prctico procedimiento
administrativo.
Pensando en ese mundo de burcratas y gestores en que se desenvuelve el
pobre abogado que transpira las oficinas y vericuetos de la Administracin, he
escrito las pginas que siguen tratando de ser til a quien se gana la vida tras
los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soando con un mundo mejor.
Este extrao prlogo con que se encuentra, lo he escrito teniendo en cuenta
dos mximas: que la imaginacin consuela a los hombres de lo que no pueden
ser y que el humor los consuela de lo que son.
Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de Buenos
Aires), si ley hasta aqu, ya es parte de este libro y su opinin me importa. Por
ello le dejo la oportunidad de comunicarse conmigo para hacer ms til en
prximas ediciones esta colaboracin, que est hecha pensando en usted (email: tomashut@hotmail.com).

En el faldeo del Olivia (Tierra del Fuego), a los dos das del mes de mano del
ao 2000.
TOMS HUTCHINSON
PREFACIO A LA PRIMERA EDICIN
No s si por optimista o por opositor, lo cierto es que decid no hacer caso a
aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido xito", y
heme aqu escribiendo, una vez ms, un texto comentado sobre la ley nacional
de procedimientos administrativos, y como si la transgresin no fuera
suficiente nuevamente con Editorial Astrea!
Este libro forma parte de la coleccin Textos Legales Astrea y la idea de hacerlo
no naci de m, sino de los editores, y si bien en un comienzo no estuve
convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que stos supieron seducirme
con algo muy grato a todo "escocs", encontr un gran nmero de justificativos
(bendito el que invent el porqu); por ejemplo: llegar, por su costo ms
accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o lo que quede de ste y de
stos); cautivar a los abogados que no se dedican a administrativo para que
incorporen un libro pequeo a su biblioteca que pueda "ubicarlos en el tema";
hacerme la competencia a m mismo (como hacan los viejos ingleses del
Ferrocarril Sud con los mnibus que iban a Mar del Plata), como manda la ley
del "mercado".
Con tantos alicientes afront la labor, que finalic primitivamente a fines de
1990. Su edicin se demor, pero como no hay mal que por bien no venga,
cuando se decidi su publicacin, lleg la "reforma" al reglamento de la ley
nacional de procedimientos administrativos. Por lo tanto, hubo tiempo de
tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, adecuando el
tratamiento de lo ya escrito a los cambios producidos. Tambin se actualiz la
jurisprudencia.
Como consecuencia de estas alteraciones, el plan de la otra abarca la ley
(LNPA), el decreto de reforma del procedimiento administrativo (RPA) y el
reglamento de aqulla (RLNPA).
El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropez conmigo, es
reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revs de lo que parecen opinar
otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo en dosis
excesivas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un poco para
adaptarme a Gracin: "lo bueno si breve dos veces bueno", y su corolario
lgico: "lo malo si breve, menos malo".
Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos
administrativos, de su reglamento y reforma". De all que, en cierta medida,

resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "gua
prctica". Su funcin justifica que se lo haya despojado del recargo de citas y
notas, contando con una bibliografa general y especial de la que he recogido
ideas.
Ha sido escrito en la bsqueda de la claridad expositiva y cuidando la
coherencia del pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que sa fue, al
menos, la intencin. Tal como ha sido concebido no pretende exhibir ideas
novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo dicho en el
primitivo trabajo. .Seguramente ocurrir aquel principio que ensea que
"cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobar que estaba
bien desde el principio", lo que llevar a la editorial a proponerme una nueva
edicin.
ste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesin. Lamento
decepcionar a aquellos que esperaban un cambio radical en mi manera de
pensar los lemas que trato por el hecho de estar del "otro lado del mostrador".
Intento practicar la honradez intelectual porque ello ayuda a mi tranquilidad
espiritual. Tampoco viene mal recordar que "si la honradez no fuera un deber,
debera ser un clculo" (C. Arenal). Ello no quiere decir que nunca deba
cambiarse una opinin; sera necio no hacerlo cuando se est convencido del
error.
Me escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino basado
en las normas y principios de nuestra Constitucin (arts. 14, 17, 18, 31 y
cones.), no slo porque aqul me recuerda al "nuevo orden" pregonado otrora
en otras latitudes, sino porque la Constitucin que nos legaron "nuestros
padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurdico en el que se
sustenta la sociedad. Por otra parte, como ocurre con la naturaleza, sta con el
tiempo se "cobra" las agresiones que sufre. No creo que el Estado deba
desaparecer; al contrario, "el mercado sin Estado es mercado negro" (Jacques
Attali -presidente del Banco de Reconstruccin Europeo-). Pero debe obrar
conforme al derecho y no fuera de l, y por lo tanto no puede cambiar las
"bases" cuando le convenga.
Buenos Aires, diciembre de 1991.
TOMS HUTCHINSON

INTRODUCCIN
1. PROCESO Y PROCEDIMIENTO.- El proceso es una pluralidad de actos
caractersticamente coordinados, a travs de su recproca interdependencia.
Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un rgano

absolutamente neutral y carente de todo inters en el pleito, preside una


contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a travs de un ser formal.
Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque tambin es un iter, no
pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisin,
sino asegurar la realizacin de un fin pblico por la misma Administracin con
arreglo a normas de economa, celeridad y eficacia y dentro del respeto debido
a los derechos de los particulares.
2. FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO.- El procedimiento administrativo tiene
una doble finalidad: constituir una garanta de los derechos de los particulares
y asegurar la pronta y eficaz satisfaccin del inters general, mediante la
adopcin de medidas y decisiones necesarias, por los rganos de la
Administracin. Por ello dicho procedimiento sirve como proteccin jurdica
para el particular y es, a su vez, un privilegio de aqulla.
Y es que el fenmeno del procedimiento administrativo no aparece presentado
por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la anterior. No
significa ello incurrir en contradiccin insalvable alguna, ya que es posible que
conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos, aun referidos a un
misino fenmeno, si ste, por su complejidad, es susceptible de generar ms
de una verdad. Por eso, as como se puede analizar el procedimiento
administrativo como instrumento de "poder", estudiando la Administracin y el
principio de autotutela, tambin cabe analizar al procedimiento como
proteccin jurdica del particular. Los objetivos del procedimiento, en cuanto a
etapa necesaria para el agotamiento de la va administrativa, son: a) producir
una etapa conciliatoria anterior al juicio; b) dar a la Administracin la
posibilidad de revisar el acto y corregir algn error; c) promover el control de
legitimidad y conveniencia de los actos de los iganos inferiores; d) facilitar la
tarea tribunalicia, al llevar ante, los jueces una situacin contenciosa ya
planteada; y e) permitir una mejor defensa del inicies pblico (CSJN, 10/7/91
"Gasparri y Ca. SA", LL, 1991-E-640).
3. CONCEPTOS GENERALES.- El procedimiento administrativo consiste en la
serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y
trmites que tiene que observar la Administracin pblica para emitir sus
decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la va, el camino
que ha de seguir la Administracin para llegar a un fin: el acto administrativo.
En verdad, todas las funciones, todos los actos del Estado; legislativos,
judiciales o administrativos -y dentro de stos, sean contratos, reglamentos,
actos administrativos o actos de la Administracin- son objetivos que slo
pueden obtenerse por medio de determinados trmites establecidos por el
derecho. As la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo, las
sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos administrativos se
logran por medio del procedimiento administrativo.

La doctrina tradicional consideraba al "proceso" como privativo de la funcin


judicial, lo cual para Merkl era explicable, porque dentro de es la funcin se
hallan los orgenes del proceso y porque, dentro de ella se lo ha elaborado
sistemticamente; pero no cabe duda de que tambin en la funcin
administrativa encontramos un fenmeno similar al "proceso judicial", al que
podramos llamar "proceso administrativo", pero que, sin embargo,
denominamos "procedimiento administrativo".
Si definimos el "proceso judicial" como "una serie o sucesin de actos que
tienden a una actuacin solicitada de la ley", acaso no encontramos en los
expedientes administrativos una serie o sucesin de actos que tienden a una
actuacin de la ley que tambin ha sido pedida? Es que en un recurso
administrativo no hay una peticin o una pretensin de un particular? No
existe una aplicacin de la ley por parte de la autoridad encargada de decidir
sobre el recurso? No hay tambin una serie o sucesin de actos? No existe
una pretensin, una prctica de pruebas, informes o consultas a otros
organismos y una decisin final? No tienden esos actos a la' aplicacin de la
ley, sea para que se dicte el acto o se reforme el impugnado?
4. DIFERENCIAS ENTRE FUNCIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS.Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas
indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias a
consecuencia de la diversa naturaleza de las partes y de la distinta posicin y
carcter de los rganos. Podemos sealar las siguientes desigualdades:
a) La Administracin, a diferencia del Poder Judicial, no acta "directamente"
para la aplicacin de la ley. A aqulla lo que le preocupa, en primer lugar y de
modo directo, es la consecucin de fines prcticos de inters general;
satisfacer el bien comn. La actividad administrativa es concreta, satisface
inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Cuando la
Administracin crea un impuesto, no lo hace para aplicar el artculo
correspondiente de la legislacin, sino con el fin de allegar fondos que le
permitan atender el bienestar de la comunidad.
Pero en todos los casos la Administracin ha de obrar conforme a derecho. ste
es para ella un medio, no un fin. Mientras que el juez, aplica la ley para el
restablecimiento del orden jurdico perturbado, la Administracin lo hace para
el mejor cumplimiento del inters general. La actividad judicial contina y
completa la obra legislativa en casos concretos.
b) Tambin se distinguen en que la funcin judicial requiere una contienda
jurdica y la decisin tiene fuerza de verdad legal. La Administracin, aun
cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por inters propio y la
decisin carece de aquel carcter.

c) Otra diferencia, tambin importante, es que el juez est por encima de las
partes -es un tercero imparcial e independiente-; en cambio, la Administracin
viene a ser al mismo tiempo juez y parte.
Pero esta diferencia de fines entre la Administracin y la funcin judicial, el
carcter instrumental que tiene el derecho para la primera, la independencia e
imparcialidad de los rganos judiciales, no es obstculo para que
reconozcamos la analoga "procesal" entre una y otra.
Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podra predicarse la ausencia
del "debido proceso" en aqul.
Como veremos, en las impugnaciones administrativas la analoga es an
mayor, pues en esos casos la Administracin ejerce, una funcin administrativa
parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las diferencias parecen
puramente formales: la Administracin no es un juez imparcial, sino que es juez
y parte; la resolucin que resuelve el recurso es un acto administrativo y
carece de la fuerza de cosa juzgada que tienen las resoluciones judiciales, pero
la analoga procesal es grande. Hay una pretensin de un particular referente a
la aplicacin de la ley, y se realiza una serie o sucesin de actos encaminados
a tal fin. Hay, en suma, un procedimiento.
5. RELACIN ENTRE EL PROCEDIMIENTO Y SU OBJETO.- As como los
jueces aplican el derecho civil, el penal, etc., utilizando un procedimiento
jurdico, constituyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho
procesal judicial, la Administracin aplica el derecho administrativo aplicando
un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el rgimen del
procedimiento administrativo, que nos suministra los instrumentos que
permiten elaborar una teora general del procedimiento administrativo.
Corresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento de los detalles
y diferencias que presenta el procedimiento en cada mbito respectivo -p.ej.,
procedimiento para extinguir la relacin de empleo pblico por causas
disciplinarias, procedimiento de seleccin del contratista de la Administracin,
procedimiento impugnatorio, etctera-.
Conviene observar que tiene que haber una ntima relacin entre el
procedimiento y la materia objeto de l. El procedimiento es la forma con
arreglo a la cual un rgano pblico ha de ejercer sus funciones; luego el
procedimiento, para ser til, ha de acomodarse a los fines, a la funcin.
6. NACIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- Surgi por
influencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de
derecho a juridizar el procedimiento administrativo, a asemejar la
Administracin a la justicia. El primer paso consisti en crear un derecho
administrativo material, un derecho sustantivo de la Administracin, de igual
manera que exista un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecucin
estaba confiada a los tribunales. El segundo fue crear un derecho procesal

administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la


Administracin con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las
autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantas,
la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recurren a los
tribunales con igual intencin, surgiendo as las diversas normas de
procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera, con
razn, una garanta de que el contenido se ajustar al derecho. La ms eficaz
de todas esas garantas es la colaboracin en el procedimiento de las personas,
cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarn afectados por l
(CNFedContAdm, Sala III. 13/11/84, "Siemens"). Por eso, la institucin
fundamental del procedimiento consiste en la regulacin de la intervencin, la
audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso"
administrativo.
7. ORGENES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL ORDEN
NACIONAL.- Desde este punto de vista el procedimiento administrativo obra
como una autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al
ejercicio de las prerrogativas estatales. As se ha juridizado el accionar estatal,
establecindose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la
Administracin.
El procedimiento administrativo naci, en el orden nacional, como una garanta
cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nacin" (ley 3952).
Esta ley estableca que los tribunales federales no podan dar curso a la
demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acreditara la
reclamacin del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y su denegacin
por parte de ste.
Dicha reclamacin previa naci como una respuesta a los inconvenientes
surgidos en torno a la interpretacin del art. 100 de la Const. Nacional de
1853/60. Se origina, entonces, por un problema de recepcin del derecho, y
constituye un ejemplo de cmo en pases que han adoptado normas similares o
idnticas operan factores polticos y culturales que terminan por diferenciar el
derecho vivo (Muoz).
As, si bien se tena en claro que "los autores de la Constitucin al referirse a la
justicia federal no hayan tenido presente la legislacin espaola, sino que es
evidente que slo pensaron en imitar a la Constitucin de los Estados Unidos"
(Sarmiento), tambin se entendi que "tena un alcance sin precedentes
legtimos entre nosotros" (CSJN, Fallos, 2:36).
Por ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los Estados
Unidos, la reaccin, conforme nuestra tradicin, fue armonizar el sistema
colonial y patrio con nuestra norma fundamental extraa a nuestra
idiosincrasia (en lo que al tema se refiere).

En efecto, ya nos hemos referido sintticamente a nuestros antecedentes en


materia de demandabilidad del Estado (ver Hutchinson Barraguirre Grecco.
Reforma del Estado: ley 23.696). Aadimos ahora que el Estatuto Provisional de
1816, en su cap. II, art. 13, dispona que los tribunales de justicia conocieran
por ahora en grado de apelacin, primera suplicacin de los pleitos sobre
contrabando y dems ramas y negocios de hacienda (la bastardilla es nuestra).
La Constitucin de las Provincias Unidas de Sud Amrica (1819), en la secc. 4a,
art. XCVII, determinaba que la Corte Suprema de Justicia conocer
exclusivamente de todas las causas que tengan su origen en contratos entre el
gobierno superior y un particular; la Constitucin de 1826 prescriba (secc. 6a,
art. 119) que la Alta Corte intervendra en las cuestiones que resultaran con
motivo de contratos o negociaciones del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y
tena jurisdiccin apelada en los negocios contenciosos de hacienda (art. 123).
Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para facilitar el
ejercicio de las acciones contra el Estado. Por cierto que a tanto lleg la
confusin trada por las normas respectivas de la Constitucin que, a diferencia
de lo que ocurra antes de acudir a normas tan extraas a nosotros, recin con
la ley 11.634 se extendi a aquellas acciones que no fueran "civiles" (Grau).
Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de la norma fundamental que
parta del principio anglosajn de la indemandabilidad del Estado conforme a la
interpretacin que haca de ella la sociedad estadounidense, nuestra
comunidad, de acuerdo con los principios que le eran tradicionales, adapt al
sistema constitucional el sistema contencioso de nuestra madre patria, y cre
el reclamo administrativo previo como una posibilidad de defensa de los
derechos del particular que, a partir de l, poda demandar al Estado nacional.
Fue una solucin de transicin y de transaccin.
8. LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS.- Una ley de procedimientos es un
cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin embargo,
son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustanciales de
la materia. As, pone a disposicin tcnicas concretas que hacen viable la
defensa de los derechos individuales, establece normas de legitimacin,
organiza sistemas de recursos, etctera, por ello es importante que las leyes
de procedimiento hagan posible la realizacin de los intereses colectivos
generales.
De hecho, la accin administrativa no se ajusta siempre al ordenamiento
jurdico. No por ello debe, ponerse en marcha inmediatamente el mecanismo
judicial que -en nuestro caso- no est montado en defensa del derecho objetivo
-en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de los derechos e intereses
legtimos individuales, que son, de ordinario, patrimoniales. Por el contrario,
debe ser la propia Administracin la que primero controle su propio desvo, ya
que defendiendo el inters pblico y la legalidad objetiva de su accionar, habr
de proteger, adems, los intereses particulares.

Como toda ley orgnica de procedimientos administrativos interesa


fundamentalmente a una buena organizacin, al inters colectivo y al inters
directo del particular, desde varios puntos de vista.
a) Como instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la intervencin
que se da a los particulares en defensa de sus derechos e intereses legtimos.
b) Como instrumento para que los habitantes del pas obtengan, en sede
administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfaccin de sus
pretensiones.
c) Como procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga, procedimental- y a
veces facultativo para los particulares, a fin de recurrir a la justicia en defensa
de sus derechos e intereses.
d) Como control del inters pblico o colectivo, al permitir la revisin por los
rganos superiores del accionar de los inferiores.
9. TIPOS DE PROCEDIMIENTOS.- Dentro de la Administracin existen
distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes estatales,
para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales, etctera.
Esta variedad se manifiesta como variaciones ordenadas en la forma de actuar
dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia la esencia del
"debido proceso".
Se pueden hacer mltiples clasificaciones respecto de los diferentes tipos de
procedimientos: depende del punto de vista que se adopte. Habr tantas
clasificaciones posibles como caractersticas comunes o combinaciones se
tomen como base.
Nosotros hemos optado, por lo que se ver luego, por la siguiente clasificacin:
a) Procedimiento tcnico.- Entendemos por tal a aquel que se propone
exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Administracin de los
datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar una decisin
que no hace referencia a un derecho o inters legtimo concreto, sino que, por
el contrario, afecta exclusivamente al inters general, al fomento del bienestar
pblico. Ciertamente que la Administracin puede adoptar una decisin de esa
naturaleza, y efectivamente as lo hace muchas veces, sin necesidad de incoar
un procedimiento administrativo ni, por consiguiente, realizar una serie de
actos procedimentales sucesivos.
No se puede hablar en l de la existencia de particulares interesados -aunque
pueda inicirselo a instancia de un particular o de una corporacin-, pues si
bien puede repercutir dicho procedimiento en derechos o intereses
jurdicamente protegibles de los particulares, stos nunca tienen el rango de
"interesados" en el procedimiento tcnico: a lo sumo podr decirse que son

"afectados" por este procedimiento, o ms bien, por la decisin que la


Administracin tome a consecuencia de l.
Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administracin cuando se
propone la construccin de obras pblicas (canales, carreteras, etc.) para la
modificacin de servicios o creacin de otros nuevos y, en general, para actos
de trascendente importancia para el cuidado de los intereses comunes.
b) Procedimiento de gestin.- En ste tiene lugar una caracterstica y
definida relacin jurdica entre, la Administracin y el particular interesado, en
el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurdicamente protegibles
de carcter administrativo de dicho particular.
Este procedimiento se propone obtener una decisin concreta de la
Administracin, que individualice una norma jurdica, declare, reconozca o
proteja un derecho o, al menos, un inters jurdicamente protegible, cuya
afirmacin se pide, por lo comn, por la misma persona interesada en la
declaracin, reconocimiento o proteccin del derecho.
Hay que distinguir entre los procedimientos en que el particular slo se
propone deducir una peticin de aquellos otros en que interpone una
impugnacin. En los primeros el particular pretende obtener un beneficio,
basndose a su vez en un derecho de ndole administrativa, o al menos en un
inters jurdicamente protegible que ostenta, juntamente, con la existencia de
una facultad de la Administracin para reconocer o negar dicho beneficio, en
atencin a motivos de conveniencia u oportunidad.
e) Procedimiento recursivo o de impugnacin.- Es el iniciado por un
particular ante el mismo rgano u otro superior contra una decisin tomada por
un rgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el particular
se propone es obtener una decisin que revoque la anterior.
Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo. El
procedimiento recursivo se estudiar en su momento, cuando hablemos de los
recursos en general y en particular.
d) Procedimiento sancionador.- Tambin se trata de un procedimiento cuya
finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero se trata de un
derecho que pertenece a la Administracin, cual es el de sancionar las
extralimitaciones que cometan sus funcionarios y los particulares.
Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y extensin de la
extralimitacin cometida, ponderar las circunstancias que en ella concurren y
aplicar las sanciones pertinentes. Se trata, por tanto, de un procedimiento de
ndole reparadora y sancionadora.

Hay que distinguir los procedimientos correctivos -los que se incoan contra los
particulares- de los disciplinarios -que se inician contra los propios funcionarios
pblicos cuando violan sus deberes-.
10. DIFERENCIAS EN EL PROCEDIMIENTO QUE JUSTIFICA LA
PRECEDENTE CLASIFICACIN.- En el procedimiento administrativo existe
una feliz combinacin entre el principio de la impulsin de oficio y el de la
disposicin del trmite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le
toca a la iniciacin del procedimiento en s mismo, como por lo que atae al
curso de aqul.
a) Iniciacin. - El procedimiento administrativo puede, por lo comn, iniciarse
tanto de oficio como a instancia del particular interesado. En los
procedimientos de carcter tcnico o en el sancionador, predomina el principio
de la incoacin de oficio. Se necesita, ciertamente, una decisin administrativa
para que pueda iniciarse un procedimiento tcnico.
Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carcter sancionador; en este
caso tambin se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad de una
denuncia de un particular. La diferencia estriba en que en este caso la
denuncia motiva necesariamente la incoacin del procedimiento sancionador,
lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la denuncia.
La iniciacin de los procedimientos de gestin puede acaecer tanto de oficio
como a instancia de un particular; pero lo normal es que estos procedimientos
se inicien en virtud de la peticin de este ltimo. El procedimiento recursivo se
inicia siempre a instancia del particular, que reclama contra una decisin de la
Administracin.
b) Curso del procedimiento. - El principio de la impulsin de oficio domina
en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la rogacin se
admite en ciertas circunstancias. De ah la disposicin de que la inaccin del
particular interesado produce la caducidad de la peticin o instancia y provoca
el archivo de las actuaciones, estimando que el interesado ha desistido
tcitamente de sus pretensiones.
En el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la Administracin
realiza todos los actos que sean necesarios para llegar a la resolucin que
ponga fin a dicho procedimiento o a alguna de sus instancias, sin que haya
necesidad de ningn acto de impulsin por parte de los particulares
interesados en el curso del expediente (peticionarios-denunciantes inculpados).
En realidad, en el procedimiento sancionador no cabe pensar siquiera, salvo
corruptela administrativa, que no quede concluso. En el procedimiento tcnico
o en el de gestin, est admitida la prctica administrativa de que el
expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones cuando la
Administracin estime que no debe proseguir el camino comenzado o el
particular abandona su pretensin o desiste de ella.

II. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- El equilibrio al


que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la
Administracin pblica requiere un justo y eficaz sistema de garantas que
compensen las situaciones de sujecin en que aqul se encuentra.
El fundamento de este sistema de garantas es la realizacin de la justicia
distributiva, en cuanto asegura y permite la distribucin del bien comn
-libertad, igualdad, etc.- entre los particulares.
Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas garantas
dividindolas en sustantivas y adjetivas.
a) GARANTAS SUSTANTIVAS.- Son principios que emanan del derecho
natural y han sido receptados por nuestra Constitucin. De ah se han
proyectado al derecho administrativo como principios generales que no son
exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicacin al procedimiento
administrativo, aunque no surja explcitamente de la norma que comentamos,
debido a la relacin de dependencia del derecho administrativo, respecto del
ordenamiento constitucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa
y razonabilidad o justicia.
1) Principio de igualdad.- La igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema
de justicia supone una igualdad bsica exigida por la naturaleza humana:
igualdad esencial (Rodrguez de Yurre), y sobre ella las desigualdades
reclamadas por los mritos de los hombres: diversidad accidental
(CNFedContAdm, Sala IV, 12/8/86, "Peluso").
Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relativa,
y tampoco en una igualdad de carcter aritmtico, sino proporcional a la
condicin en que cada sujeto se halle frente al bien comn susceptible de
reparto. Este principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const. nacional).
2) Principio de legalidad.- Este principio se basa en la exigencia de que la
actuacin de la Administracin se realice de conformidad con el ordenamiento
positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de sta como su
consecuencia necesaria (Mata). La juridicidad no es idntica a la legalidad y
sta slo puede existir como consecuencia de aqulla. El principio de legalidad
se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administracin se realice de
acuerdo con las normas y valores del sistema jurdico, es decir, una forma de
garanta de las funciones estatales que asegura plenamente su realizacin
(Fiorini).
La sujecin de la Administracin a la ley constituye uno de los principios
capitales del Estado de derecho (CSJN, 19/11/92, "Naveiro de la Serna de
Lpez", JA, 1993-11-536). El nacimiento de este postulado se debe al
pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepcin del

antiguo rgimen, estableci, en sus ltimas consecuencias, que la


Administracin pblica no deriva de la emanacin personal del soberano, sino
que se origina en una creacin abierta del derecho y que, a su vez, se
encuentra sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los
particulares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en
un haz de derechos subjetivos pblicos.
Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parlamento-,
actualmente se ha operado su extensin a todo el ordenamiento jurdico formal
o "bloque de legalidad" -leyes, reglamentos, principios generales, etctera-.
Coincidentemente con ello, se ha abandonado tambin el concepto de que la
ley era un lmite del obrar administrativo, para concluir que constituye el
presupuesto mismo de esa actividad (Diez); se logra as el moderno principio
de la positive bindung o vinculacin de la Administracin a la ley, defendido por
gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza de la validez de
cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda
referrsela a un precepto jurdico, o que, partiendo de un principio jurdico, se
derive de l -como cobertura legal- la actuacin administrativa
(CNFedContAdm, Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED. 114-236).
Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarqua
normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en la
edificacin del derecho. Ello determina -segn el grado de potencia asignado a
cada una de las normas jurdicas- la prevalencia de unas sobre otras. De este
principio se sigue la prohibicin de que la Administracin pblica derogue
singularmente las regulaciones normativas producidas por ella, sin mengua,
por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre conserva
(CNFedContAdm, Sala III. 22/5/86, "Galizia", RRAP, 96-881; id. Sala IV,
"Macdona", ED. 130-108).
As surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que la
Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice
expresamente. Frente al principio "debe entenderse permitido todo lo que no
est prohibido", que domina, en general, la vida civil, es propio del rgimen de
la Administracin el apotegma "puede entenderse prohibido lo no permitido".
Lo caracterstico de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a
la Administracin para un obrar determinado, y stos han debido atribuirse de
un modo positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria del principio de
legalidad reposa en la necesidad de una previa atribucin de potestades por el
ordenamiento, para que la Administracin pueda actuar.
No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Administracin
puede ser a la vez fuente del ordenamiento a travs del dictado de
reglamentos -naturalmente, si la potestad reglamentaria puede entrar
vlidamente en el campo de que se trate-, pero, en el aspecto que nos ocupa,

no slo en el caso concreto no tiene potestad la Administracin para apartarse


del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad de
actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental
consagra la garanta de legalidad en los arts. 16 a 19 y cones. de la Const.
Nacional, principio que estriba en un fundamento de seguridad y justicia
(Bidart Campos).
El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. Significa
negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma jurdica
vigente.
3) Principio de defensa.- La garanta de la defensa en juicio es aplicable al
procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente axiolgica y
fundamental de este principio constitucional, cuya plena vigencia es la base
esencial del goce de los restantes derechos individuales. Este principio tiene su
fundamento en el derecho natural (Wade).
4) Principio de razonabilidad o justicia.- Este principio se funda en los arts.
28 y 99, inc. 2, de la Const. Nacional (Cassagne), al disponer que los derechos
no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, y que el
Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espritu o la esencia de la
letra de las leyes con excepciones reglamentarias (Linares). En el orden de la
realidad administrativa se reconoce -art. 7. Inc. f- que las medidas que el acto
involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a su finalidad. Donde no hay
proporcionalidad, tampoco hay razonabilidad (CNFedContAdm, Sala III, 20/9/84,
"Salerno de Valio'' ED. 115-674).
b) GARANTAS ADJETIVAS.- En el procedimiento administrativo existen
determinados principios que son garantas a favor del particular, reglados por
el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los sujetos
privados, donde slo rigen las garantas judiciales" (Cassagne).
1) informalismo a favor del administrado.- Con anterioridad a la sancin
de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia administrativas
de la Procuracin del Tesoro de la Nacin haban sustentado el principio en
virtud del cual el trmite o las actuaciones administrativas deban juzgarse con
amplitud de criterio a favor del administrado (Dictmenes, 39-115; 64-208).
Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del "informalismo a favor
del administrado", excusando a los interesados de la inobservancia de
"exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas
posteriormente" (ver CNFedContAdm, Sala IV, "Murchison", c. ID.352). Se
constituye as en principio general de todo el procedimiento administrativo,
aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende a lograr el dictado de
una decisin sobre el fondo del asunto (CNFedContAdm, Sala II, 15/11/94,
"Daz", LL, 1995-E-525).

El procedimiento es informal slo para el particular, quien es el nico que


puede invocar para s la elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto
en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administracin para eludir
facultades regladas (Dromi).
Como aplicacin prctica de este principio, mencionaremos, por ejemplo, que
no es menester calificar jurdicamente las peticiones; es excusable la
calificacin errnea de los recursos (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 124300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. BO, 6/11/91, 2a seccin, p. 18); la
equivocacin del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia; los
recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los
escritos, sino de conformidad con la intencin del recurrente; si no consta la
fecha de notificacin del acto impugnado o la de presentacin del recurso,
debe entenderse que ha sido interpuesto en trmino, etctera. Se entiende que
tal principio no puede llegar al extremo de que las peticiones sean tan vagas
que la Administracin no tenga elementos para resolver (CNFedContAdm, Sala
IV, 23/5/89, "Construcciones Lumen", LL. 1990-A-678).
Este principio se justifica en la innecesaridad de acudir a un abogado para que
acte en el procedimiento asesorando al particular (CSJN, 17/11/ 92,
"Lewkowicz", LL, 1993-B-186). Si la intervencin de abogados se hace
obligatoria el principio carece de sustento.
2) Impulsin de oficio.- En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad,
incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se
practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la
verdad y la justa resolucin de la cuestin planteada. A diferencia del proceso
civil -donde predomina el principio dispositivo- en el procedimiento
administrativo se aplica el principio inquisitivo.
Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a peticin de parte, la
impulsin de ste corresponde a la Administracin. Ello se debe a que con l no
tiende a satisfacerse simplemente un inters individual, sino un inters pblico:
el administrativo. Slo en algunos casos puede corresponder la impulsin del
procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trmites en que
medie slo el inters privado del particular (art. 4, reglamento aprobado por
decr. 1759/72, T.O. 1991). En estos casos la inaccin del particular puede
determinar -si no se afecta el inters general, la paralizacin del procedimiento
y aun su caducidad (inc. e, ap. 9).
3) Principio de instruccin.- Este principio, ntimamente unido al anterior,
significa que la obtencin de las pruebas, certificacin o averiguacin de los
hechos corresponde no slo a la parte, sino que tambin debe ser efectuada de
oficio.
4) Principio de verdad material.- En ntima relacin con el principio de la
instruccin, est el principio de verdad material. Mientras que en el proceso

civil el juez tiene que ceirse a juzgar segn las pruebas aportadas por las
partes (verdad formal), en el procedimiento administrativo el rgano debe
ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y
probados por el particular. Ello por cuanto la decisin administrativa no puede
depender de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. As,
la Administracin deber ajustarse a hechos o pruebas que sean de pblico
conocimiento; que estn en su poder por otras razones; que obren en
expedientes distintos, etctera. Este principio no estaba incorporado
normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma de la ley 21.686.
5) Debido proceso adjetivo.- Como principio derivado de la garanta
constitucional de la defensa en juicio, la ley establece el derecho al debido
proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina (Escola),
haba tenido recepcin jurisprudencial (CSJN, Fallos, 189:34; 193:405; 215:357),
pudiendo decirse que tiende, no slo a la defensa del inters privado del
particular, sino que tambin obra como garanta del inters pblico, al paso
que con el procedimiento tambin se persigue indirectamente la satisfaccin
de este ltimo.
Este principio, segn lo indica la ley, abarca diversos aspectos, los que sern
analizados al estudiar el art. 1.
6) Otros principios.- Es menester indicar otros principios secundarios, que
tambin caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la celeridad,
economa, sencillez y eficacia en los trmites (CNFedContAdm, Sala III, 20/9/84,
"Salerno de Valio", ED, 115-674). Ello significa que deben evitarse
complicados, costosos o lentos trmites administrativos, que dificulten el
desenvolvimiento del expediente.
Estos principios tienen aplicacin en el procedimiento siempre y cuando con
ellos no se perjudique alguno de los otros principios enumerados
precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen mayor importancia.
Es una caracterstica del procedimiento administrativo la de ser escrito y
gratuito (CNFedCivCom, Sala U. 16/4/91, "Zifar SRL", ED, 142-719). No hace
falta el patrocinio letrado, salvo excepciones que ya veremos.
12. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVA COMO GARANTA. - Del
anlisis de lo expuesto parece que el procedimiento administrativo es
suficiente garanta para el particular. Ms an si reparamos en que l es
gratuito y no requiere participacin de letrado. Ello posibilita la discusin de
cuestiones de poca o ninguna cuanta econmica que no se llevan a juicio por
el costo de ste. Numerosos autores han tratado de demostrar la conveniencia
de que el proceso civil y comercial adopte algunos de los principios del
procedimiento administrativo (Morello) lo que demuestra el adelanto de alguna
de sus instituciones.

Sin embargo, debemos reconocer (pie muchas veces esa garanta es nada ms
que una disposicin normativa que no se efectiviza en la prctica por el
incumplimiento de los funcionarios. Pero tambin debe aceptarse que, aunque
lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la doctrina y la
jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas. El procedimiento
administrativo no puede constituir una carrera de obstculos, pues la
Administracin no defiende su inters particular ni el de los funcionarios, sino
el comunitario (SCMendoza, Sala I, 12/3/91, "Sejanovich", LL, 199I-D-37).
Esta caracterizacin del procedimiento administrativo con rasgos propios debe
concluir con ciertas precisiones. Hay que advertir, por lo pronto, que si bien
como proteccin jurdica del particular carece de la intensidad propia de la
garanta judicial, completa a sta desde el momento en que es ms extensa
porque: a) carece de ciertas excepciones al control judicial que an subsisten
en ste con relacin a ciertas decisiones; b) permite actuar antes de que la
decisin sea adoptada, mientras que la proteccin judicial lo hace a posteriori,
y c) opera en el mbito de la simple oportunidad que escapa al control judicial
(ver art. 73).
Quisiramos haber agregado un ltimo aspecto diferenciador que se viene
dando ltimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro -y
fundamentalmente por nuestro comportamiento social- no existe. Nos
referimos a la participacin del particular, garanta que, en el caso, se refleja
en la colaboracin en el procedimiento administrativo de aquellos cuyos
derechos y obligaciones van a quedar afectados (Fiorini). Esta participacin, en
vez de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma del decr.
1883/91, que suprimi del procedimiento de elaboracin de los actos de
alcance general la informacin pblica (art. 107, RLNPA).
LEY 19,5491
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

TTULO I - PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


MBITO DE APLICACIN.
ARTCULO 1.- Las normas del procedimiento que se aplicar ante la
Administracin Pblica Nacional centralizada y descentralizada,
inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos
militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las propias de la
presente ley y a los siguientes requisitos:
REQUISITOS GENERALES:
1 Sancionada el 3/4/72 (DO, 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21.1 (/77
(DO, 25/11/77).

IMPULSIN E INSTRUCCIN DE OFICIO.


a) Impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio de la participacin de
los interesados en las actuaciones;
CELERIDAD, ECONOMA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRMITES.
b) Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites quedando
facultado el Poder Ejecutivo para regular el rgimen disciplinario que
asegure el decoro y el orden procesal. Este rgimen comprende la
potestad de aplicar multa de hasta diez mil pesos ($ 10.000) -cuando
no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa- mediante
resoluciones que, al quedar firmes, tendrn fuerza ejecutiva.
Este monto mximo ser reajustado anualmente por el Poder
Ejecutivo Nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de precios al
consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadstica y
Censos del Ministerio de Economa de la Nacin;
INFORMALISMO.
c) Excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias
formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente;
DAS Y HORAS HBILES.
d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas
hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte podrn
habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban
dictarlos o producirlas;
LOS PLAZOS.
e) En cuanto a los plazos:
1) Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin;
2) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal
en contrario o habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte;
3) Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se
tratare de plazos relativos a actos que deban ser publicados regir lo
dispuesto por el artculo 2 del Cdigo Civil;
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la
realizacin de trmites, notificaciones y citaciones, cumplimiento de

intimaciones y emplazamientos y contestacin de traslados, vistas e


informes, aqul ser de diez (10) das;
5) Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin de oficio
o a pedido del interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo
razonable que fijare mediante resolucin fundada y siempre que no
resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deber
ser notificada por lo menos con dos (2) das de antelacin al
vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado;
INTERPOSICIN DE RECURSOS FUERA DE PLAZO.
6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no
obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad
por el rgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que ste
dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por
estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medi
abandono voluntario del derecho;
INTERRUPCIN DE PLAZOS POR ARTICULACIN DE RECURSOS.
7) Sin perjuicio de lo establecido en el artculo 12, la interposicin de
recursos administrativos interrumpir el curso de los plazos aunque
aqullos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos
formales insustanciales o fueren deducidos ante rgano incompetente
por error excusable;
PRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO.
8) La Administracin podr dar por decado el derecho dejado de usar
dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecucin de
los procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siempre
que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente;
CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS.
9) Transcurridos sesenta (60) das desde que un trmite se paralice
por causa imputable al administrado, el rgano competente le
notificar que, si transcurrieren otros treinta (30) das de inactividad,
se declarar de oficio la caducidad de los procedimientos,
archivndose el expediente. Se exceptan de la caducidad los
trmites relativos a previsin social y los que la Administracin
considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o
por estar comprometido el inters pblico. Operada la caducidad, el
interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo
expediente, en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas.

Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente


producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive
los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la
fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;
DEBIDO PROCESO ADJETIVO.
f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que
comprende la posibilidad:
DERECHO A SER ODO.
1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la
emisin de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses
legtimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar
profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la
representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean
profesionales del Derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los
casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas.
DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS.
2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente,
dentro del plazo que la administracin fije en cada caso, atendiendo a
la complejidad del asunto y a la ndole de la que deba producirse,
debiendo la administracin requerir y producir los informes y
dictmenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la
verdad jurdica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus
profesionales, quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez
concluido el perodo probatorio;
DERECHO A UNA DECISIN FUNDADA.
3) Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales
argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren
conducentes a la solucin del caso".
1. LA LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.- No es
nicamente una ley local ya que no slo se limita a regir en la Capital Federal 2
y los lugares sujetos a jurisdiccin nacional", sino que regula, en principio,
todos los procedimientos concernientes al Gobierno nacional. Es, por tanto, una
ley federal y local simultneamente (Gonzlez Arzac).
2 No hay que confundirse con las normas de procedimientos administrativos
(pie rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia
1510 y 1572).

La LNPA y su reglamento (RLNPA) constituyen un cuerpo legal que establece


normas acerca de la actuacin de los funcionarios -formas procedimentales que
han de observarse, compaginacin de expedientes, trmites internos, etc.-,
organiza y sistematiza los medios de proteccin al alcance del particular para
defender sus derechos, etctera. Pero, adems de normas de carcter
procedimental (ttulos I y II), la LNPA contiene otras de fondo en materia de
derecho administrativo -son aquellas que regulan lo concerniente al acto
administrativo: competencia, formas y modos; requisitos; validez y nulidad;
extincin, etc.-, reglamentadas en el ttulo III y normas procesales
(fundamentalmente en lo que hace a la habilitacin de la instancia) contenidas
en el ttulo IV -impugnacin judicial de los actos administrativos-.
2. MBITO DE APLICACIN. EXCLUSIONES.- Ya hemos dicho que es una ley
federal y local (ver ap. 1, se aplica a todos los trmites administrativos que se
cumplan ante la Administracin pblica centralizada y descentralizada.
Debemos excluir de estas ltimas a las sociedades del Estado cuya" ley
especfica (20.705) excluye su aplicacin.
Cuando la ley habla de Administracin pblica centralizada comprende los
rganos que dependen jerrquicamente del Poder Ejecutivo ministerios,
subsecretaras, direcciones generales, etc.-; al referirse a los entes
descentralizados incluye los entes pblicos estatales: entes autrquicos,
empresas del Estado, sociedades de economa mixta, sociedades con
participacin estatal mayoritaria.
Situacin compleja se presenta en el caso de que nos encontremos ante la
aplicacin del art. 128 de la Const. Nacional -el gobernador de la provincia
acta como agente del Gobierno federal-. Si la norma federal que aplica la
Administracin pblica provincial no contiene reglas especiales de
procedimiento administrativo, qu ley de procedimientos administrativos se
aplica, la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta puede
encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: consideramos
aplicable la ley de procedimientos administrativos local, desde que no puede
considerarse a la Administracin provincial -que acta como "delegada"- como
formando parle de la Administracin pblica nacional, requisito ineludible para
aplicar la ley federal.
Quedan excluidos de la aplicacin de la LNPA los organismos de defensa y
seguridad. Los procedimientos administrativos propios de estas fuerzas exigen
modalidades muy especiales (v.gr., todo aquello que puede afectar la
verticalidad en el mando). Sin embargo, en los procedimientos tpicamente
administrativos que tambin se desarrollan en dichos organismos -p. ej.,
contrataciones, no existira dificultad en aplicar las normas que comentamos
(Coinadira). La Corte Suprema ha sido contradictoria en esta cuestin, pues si
bien en algn caso declar la ley inaplicable (CSJN, 10/5/88, "Hagnal", LL, 1988D-788), en otro dijo lo contrario (CSJN, 19/9/ 89, "Altamirano", LL, 1990-A-301).

El propsito del legislador, al excluir expresamente (art. 1) de la aplicacin de


la LNPA a las fuerzas armadas, est vinculado a la misin y funciones propias
de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del ejercicio del mando y
de la disciplina, que impone la necesidad de contar con procedimientos
administrativos especiales que tengan en cuenta dichos requisitos, y que, por
ello, se aplican exclusivamente con relacin al personal militar y en el mbito
interno; a su vez, existen otras relaciones entabladas con terceros, ajenos a las
instituciones militares, que se regulan por distintos procedimientos
administrativos, por ejemplo, el sistema de contratacin propio de las fuerzas
armadas establecido por la ley 20.124 aplicable a travs de las respectivas
reglamentaciones jurisdiccionales, el decr. 5720/72 que reglamenta el rgimen
de contrataciones contemplado en la ley de contabilidad (decr. ley 23.354/56),
el procedimiento de contratacin de obras pblicas, previsto en la ley 13.064,
etctera.
En supuestos como los sealados al final del considerando anterior, -en los que
existen procedimientos normados y que se refieren a relaciones con terceros-,
podra aplicarse en forma subsidiaria o analgica la ley 19.549 y su
reglamentacin (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91), en aquellas situaciones
que dichos regmenes no contemplan y que la LNPA y su reglamento s prevn
en atencin a la supletoriedad dispuesta por el art. 2, inc. a, de dicha norma
legal. Este criterio fue receptado por la Procuracin del Tesoro -expe. 5085/84,
1004 con anexos, Ministerio de Defensa, RRAP, 95-80/83- (res. MD 1068/52).
Por su parte, la Procuracin del Tesoro ha dicho en distintos casos que, cabe la
remisin a las normas de la LNPA, aunque ms no sea supletoriamente
(Dictmenes, 174-28, 179-14; dictamen 171/90, BO, 23/1/91, 2a seccin, p. 8);
lo propio ha dicho respecto a la Prefectura Naval Argentina (dictamen 348/91,
BO, 24/6/92, 2a seccin, p. 29).
3. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO RECEPTADOS EXPRESAMENTE EN
LA NORMA.- El art. 1 de la LNPA se refiere a algunos principios que rigen el
procedimiento administrativo (ver lo que decimos en la Introduccin, ap. II).
Ellos son: impulsin e instruccin de oficio; celeridad, economa, sencillez y
eficacia en los trmites e informalismo a favor del administrado (incs. a, b y c).
A lo que dijramos oportunamente nos remitimos.
El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresamente no
significa que no sean aplicables. Justamente por ser principios son conceptos
de validez general. As, por ejemplo, el principio de legalidad est nsito en
todo el proceder de la Administracin y Huye implcitamente en varias normas
de la LNPA y su reglamento. No haca falla, pues, la mencin expresa. En
cuanto al rgimen disciplinario que surge de las facultades expresadas en el
inc. b, nos remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6 del RLNPA.
4. EL TIEMPO EN LOS ACTOS PROCEDIMENTALES. IMPORTANCIA. - El
dato "tiempo" ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye un

factor de gran importancia en los actos del procedimiento, pues su eficacia


depende de que se los ejecute en el momento oportuno. De ah la importancia
del tiempo y de los problemas que l plantea.
a) DAS Y HORAS HBILES.- En derecho procesal la regla general es que los
actos deben efectuarse en das y horas hbiles, salvo cuando existan razones
de urgencia que exijan la habilitacin de los inhbiles. En derecho
administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable para
aqul, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede interrumpirse.
Existen as una serie de actos que no reconocen el lmite de das u horas
inhbiles. Sin embargo, con relacin a los actos normales del procedimiento,
ellos slo pueden adoptarse o ejecutarse en los das hbiles. En cuanto a las
horas hbiles tampoco opera aqu el rigor del derecho procesal. La
circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos actos del
particular que deben realizarse en las horas de atencin de la oficina pero no
para la Administracin. Por eso no cabe confundir las horas de despacho al
pblico con las horas para poder realizar vlidamente un acto.
Los actos, actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practicarn en das y
horas hbiles administrativos". De tal forma es inaplicable el art. 28 del Cd.
Civil. Se trata de das y horas en que trabaja la Administracin. Para el
procedimiento carece de asidero la distincin entre da inhbil y asuelo, pues la
Administracin no trabaja ni en uno ni en otro, y por eso los plazos no pueden
correr (SC Mendoza. Sala I, 12/3/91, "Sejanovich", LL, I99I-D-37).
De oficio o a peticin de parte podrn habilitarse das y horas inhbiles. Esta
habilitacin tiene por objeto permitir que se realicen diligencias tendientes a
evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio. Constituye una
facultad de la Administracin.
b) PLAZOS.- Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben practicarse
dentro de los plazos fijados. Tanto los actos de trmite del procedimiento como
los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo establecido
para cada caso.
Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la Administracin no
slo custodio de los derechos de los particulares sino tambin de las
potestades del Estado, debe evitar que por proteger derechos de los
particulares se otorguen a algunas precedencias o privilegios que impidan el
pleno ejercicio de los derechos de la comunidad. Por ello, "debe desestimarse
la idea de que sea ms justa aquella interpretacin de las leyes que postule
una mayor proteccin de los derechos de los administrados frente al Estado"
(Gonzlez Arzac).
Plazo es el lapso que media entre la celebracin del acto y la produccin de un
hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminacin de un
derecho. Es, as, el perodo que transcurre desde La conclusin del acto hasta

la llegada del trmino. Y ste es el da cierto o incierto, pero necesario, en el


cual los efectos de la relacin jurdica comienzan o concluyen.
En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto a su
naturaleza, al modo de computarlos y a los efectos que producen.
Los plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian
-como la comparecencia o la incomparecencia; la actividad o la inactividaddan lugar a instituciones como la preclusin y la caducidad.
c) NO PERENTORIEDAD.- No hay que confundir obligatoriedad con
perentoriedad de los plazos. Que un plazo sea perentorio significa que: 1) sin
requerirse pedido de parte ni declaracin de la Administracin, "por el solo
transcurso del tiempo se produce la prdida de) derecho o la facultad procesal
que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, susceptible de
interrumpirse o suspenderse. Son perentorios los plazos en el procedimiento
administrativo nacional? El principio general es que no lo son. As el ap. 8 del
inc. e. establece que "la Administracin podr dar por decado el derecho
dejado de usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaracin
de la Administracin. A su vez, el ap. 5 dispone que la Administracin podr, a
pedido del interesado o de oficio, disponer la ampliacin de un ploro. No se
dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perentoriedad.
Decimos que el carcter no perentorio de los plazos en el procedimiento es un
principio general pues, como todo derecho, tiene excepciones. As la LNPA y su
reglamento establecen la perentoriedad de ciertos casos (v.gr., art. 1, inc. e,
ap. 6, LNPA; arts. 50, 56. 60, 79. RLNPA).
d) OBLIGATORIEDAD.- El ap. 1 del inc. e se refiere a la obligatoriedad de los
plazos, tanto para el particular como para la Administracin. Para que los
principios de celeridad, economa y eficacia en los trmites no se queden -en el
marco de una mera declaracin programtica, la LNPA impone la
obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad para el particular y la
Administracin.
e) CMPUTO DEL PLAZO.- Se cuentan por das hbiles administrativos y a
partir del da siguiente al de notificacin. Todo lo relativo a los problemas que
sta presenta, incluida la notificacin ocurrida en da "inhbil" ser considerado
al estudiar las notificaciones (ver ttulo V, RLNPA).
Si se trata de actos que deban ser publicados se aplicar lo dispuesto por el
art. 2 del Cd. Civil, y no sern obligatorios sino despus de su publicacin, y
desde el da que determinen. Si no designan tiempo, sern obligatorios
despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial.
f) PLAZO GENERAL.- La norma establece un plazo general de diez das,
cuando no haya otro, para la realizacin de trmites, notificaciones y

citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestacin de


traslados, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un plazo
especfico debe estarse a ste.
g) PRORROGA.- El inc. c, ap. 5, establece el principio de la prorrogabilidad de
los plazos. La norma habla de ampliacin y no de prrroga, pero creemos que
es un error terminolgico. En efecto, esta se concede despus de fijado un
plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la ampliacin se establece
desde el primer momento, aunque despus resulte excesiva. La norma no
contempla este supuesto sino el primero, pues expresa: "antes del vencimiento
de un plazo". Estamos tcnicamente ante una prrroga y no ante una
ampliacin.
La Administracin es la que decide cundo debe hacerse jugar a la prrroga y
cundo no. Ello surge de su facultad de dirigir el procedimiento. Debe ser
fundada tanto la concesin de la prrroga como su denegado). Cabe tener en
cuenta los derechos de terceros antes de disponer aqulla.
En principio la prrroga slo debera concederse cuando causas graves o
justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligencia
pendiente. Lo contrario atena contra la celeridad.
h) INTERRUPCIN.- La interposicin de recursos administrativos interrumpe
el curso d los plazos (CNFedContAdm "Cuarto Creciente", 12/6/86). Ello ocurre
aunque los recursos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos
formales insustanciales o fueran deducidos ante rgano incompetente por error
excusable (como consecuencia del principio del informalismo a favor del
administrado).
Como nos encontramos ante una excepcin al principio general opinamos que
la interpretacin debe ser restrictiva. Por ello cuando se refiere a "recursos"
debe tomarse esta acepcin en sentido estricto o restringido, alcanzando slo a
los recursos y no a los otros medios de impugnacin (ver lo que decimos en el
comentario al ttulo VIII, RLNPA).
Al hablar de interrupcin de plazos se refiere a cualquier tipo de stos, incluso
los de prescripcin (ver lo que decimos en el punto siguiente y en el inc. e, ap.
9, de este artculo).
Interrupcin significa, conforme a principios generales del derecho, que se
inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. As, acaecido un hecho
interruptivo de la prescripcin, se requerir el transcurso de otro nuevo perodo
completo, sin poder acumularse al anterior. Comienza el plazo de prescripcin
nuevamente.
Cules son los defectos formales insustanciales? Interpretando
armnicamente las normas de la LNPA y de su reglamento, pensamos que la

mayora, ya que si bien el art. 16 del RLNPA establece una serie de recaudos
que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 disponen que la
Administracin debe intimar al particular a subsanar el defecto.
El error es excusable cuando ha habido razn para errar. Esto significa que se
exige que el particular obre con la prudencia adecuada. Cmo se
compatibiliza esta norma con los principios del procedimiento administrativo?
El RLNPA especfica, en cada caso, ante qu rgano deben interponerse los
diferentes recursos. Si aplicramos el concepto de que el derecho se reputa
conocido por lodos, cuando el particular se equivocare en la interposicin del
recurso habra obrado con negligencia, ignorando lo que deba saber: error iuris
nocet.
Es se el alcance de la norma que estudiamos? Opinamos que no, ya que si
bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre as cuando no hay
alguna excepcin autorizada por la ley (Fallos, 103:155; 115:395). La
presentacin de un recurso ante un rgano administrativo incompetente nunca
puede perjudicar al particular, toda vez que el art. 5, inc. c, del RLNPA, impone
a la Administracin ordenar que se subsanen los .defectos, de oficio o por el
interesado (principio de informalismo).
i) SUSPENSIN.- La parle final del ap. 9 establece que "las actuaciones
practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin
de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los
que se reiniciarn a partir de la fecha..." (Sobre qu actuaciones pueden no
producir suspensin, ver CNFedContAdm, Sala IV, 23/3/86, "Katic y Hendic SRL
c/YPF", LL, 1989-E-586 y 588).
Conforme a los principios generales del derecho, la suspensin (v.gr., de la
prescripcin) significa la detencin del tiempo til para prescribir, que persiste
mientras dura la causa suspensiva -en el caso la tramitacin del expediente-.
Cuando sta cesa, el curso de la prescripcin se reanuda, se reinicia a partir del
momento en que se haba paralizado.
Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando la LNPA
habla de "interrupcin" y "suspensin", emplea estos trminos como
sinnimos. Fundamentan tal aseveracin en el vocablo "reinicia", entendiendo
que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el comienzo,
prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad -lo que equivale a la
solucin de la interrupcin-. Reiniciar es volver a iniciar, volver a computar los
plazos -en el caso-, pero ello no autoriza a considerar que se vuelve al punto de
partida, sin acumularse el tiempo anterior (como si fuera interrupcin).
Reiniciar es, en el supuesto, volver a computar las plazos aadiendo el tiempo
anterior, as como quien reinicia los estudios no significa que comience desde
el principio, sino que retoma desde donde dej. Por eso no pueden asimilarse
(CNFedContAdm, Sala I, 12/10/95, "Sosa", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 102).

j) DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD.- El recurso administrativo interpuesto


extemporneamente puede tramitar como denuncia de ilegitimidad. La
justificacin de este instituto se ha buscado en la "defensa de la legalidad de la
actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticionar",
en el "derecho constitucional de peticionar" y en el logro de la "verdad
objetiva" (CNFedContAdm, Sala III, 14/5/85, "Recas SCACFA"). No es recurso
administrativo autnomo (Docobo), ya que la norma caracteriza a la denuncia
de ilegitimidad como un recurso administrativo extemporneo. Se trata del
"saneamiento jurdico que salva a los recursos presentados fuera de trmino".
Una vez presentado el recurso extemporneo, el servicio jurdico permanente
debe verificar el cumplimiento de los recaudos esenciales establecidos en el
rgimen procedimental administrativo (CNFedContAdm, Sala III, 21/6/84, "Vial
Hidrulica"). Advertido que el escrito fue presentado fuera de trmino, siempre
que el interesado no lo manifieste por s, se da curso a la denuncia de
ilegitimidad. La presentacin de la denuncia de ilegitimidad carece del efecto
interruptivo (art. 1, inc. c. ap. 7), slo puede producir un efecto suspensivo
(art. 1, inc. e, ap. 9) (CNFedContAdm, Sala III, 25/8/88, "Ca. de
Representaciones Hoteleras").
La frase final del art. 1, inc. e, ap. 6, es fiara: la Administracin debe,
discernir la admisibilidad del recurso bajo la forma de denuncia de ilegitimidad
sobre la base de los lmites all mencionados (posible alteracin de la seguridad
jurdica y el abandono voluntario del derecho). No se puede alegar otras
causales. La Administracin debe emitir el pronunciamiento sobre la
admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad como cuestin previa a su
tramitacin.
Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita su
consideracin como si se tratara del recurso administrativo especfico
debidamente planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos.
Como la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autnomo
-susceptible de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que
permite tramitar recursos extemporneos, acogida la peticin como denuncia
de ilegitimidad, su diligenciamiento y trmite habr de considerarse
absolutamente normado en funcin del respectivo recurso administrativo
extemporneo habilitado.
Qu recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos? Segn la
norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad corresponde a
todo rgano que pueda resolver un recurso administrativo. As, el rgano ya no
es el superior como la doctrina vena sosteniendo. Procede considerar como
denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso tardamente, interpuesto.
No son, en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni la queja,
ya que ambas no son recursos. Por otra parte, al no haber plazo para ocurrir en

queja, el presupuesto del instituto en estudioel vencimiento del plazo- est


ausente.
Es posible la denuncia de. Ilegitimidad contra la impugnacin tarda de los
actos de alcance general? Si estos pueden impugnarse, a travs de sus actos
de aplicacin, por medio de los recursos administrativos correspondientes (art.
73, RLNPA) la respuesta es afirmativa. Con relacin a la impugnacin directa
del acto de alcance general (ver comentario al art. 24, inc. b), como el reclamo
o recurso -segn la opinin doctrinaria-- contra dichos actos carece de plazo de
interposicin, falla el presupuesto que posibilita la denuncia de ilegitimidad.
La decisin de la denuncia de ilegitimidad, en cuanto al fondo, es irrecurrible
en sede administrativa y judicial (conf. SCliA, 3/5/80, c. 47.963, "Boldl";
CNFedContAdm, Sala I, 30/3/95, "Diez", I996-C-43; CSJN. 4/2/99, "Gerardo", LL
Supl. Jurisp. Der. Administrativo del 29/10/99. p. 10). Ella se agota en s misma
en cuanto a la valoracin por el rgano que resuelve. Por qu no es recurrible?
Nos parece til el smil empleado por Docobo -aunque referido a otro caso- de
que quien blanquea en una moratoria carga con perjuicios que el contribuyente
puntual no sufre. No puede tener el mismo efecto la denuncia de ilegitimidad recurso tardamente interpuesto- que un recurso interpuesto en trmino. El
particular negligente no puede tener la misma solucin que el diligente
(CNFedContAdm. Sala III, 14/ 5/85, "RECAS SCACFAI"). El trmite y la decisin
de la denuncia de ilegitimidad no interrumpe el plazo para iniciar la accin
prevista en el art. 25 de la LNPA (CNFedContAdm, Sala IV. 23/12/93, El), 157394).
Por otra parte si la decisin de la denuncia de ilegitimidad tuviera los mismos
efectos que la decisin de un recurso interpuesto en trmino para que el
legislador habra legislado un sistema recursivo, con plazos coitos para que el
particular demuestre su disconformidad con la decisin administrativa? Si la
denuncia de ilegitimidad -presentacin tarda- tuviera los mismos efectos, en
punto a su decisin, bastaba que el legislador la estableciera como la nica va
impugnatoria, desde que los recursos careceran de objeto. Se convertiran en
una suerte de "trabajos prcticos" para mantener ocupada a la Administracin
sin consecuencia alguna. El sistema recursivo sera entonces un trasto intil,
desde que no habra diferencias con la denuncia de ilegitimidad.
No cabe olvidar que este instituto es un remedio excepcional que trata de
restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el inters del particular.
k) PRDIDA DEL DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO.- Es sta una
facultad de la Administracin; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dar
por decado basta que lo declare expresamente la Administracin. No se opera
ope legis sino por virtud de la declaracin de esta, dando por decado el
derecho del particular que ste no us a su debido tiempo, prosiguiendo con
las actuaciones -excepto en el caso de la caducidad del procedimiento, que
veremos luego- y teniendo en cuenta el principio de preclusin. De acuerdo con

l, los actos procedimentales cumplidos quedan firmes y no se puede volver


sobr ellos -sin retrotraer etapas, dice la norma-, por el efecto que tiene cada
estadio procedimental de clausurar el anterior.
El concepto de preclusin se explica por el de impulso, ya que ste carecera
de objeto sin la preclusin. En caso contrario, los netos procedimentales
podran repetirse y el procedimiento no progresara. Tampoco la preclusin
sera suficiente por s sola, pues no se pasa de un estado a otro sin el impulso.
5. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- El procedimiento
administrativo -utilizando un smil biolgico- nace, se desarrolla y muere. De
ah que puedan separarse las distintas etapas: iniciacin, desarrollo y
terminacin, las que sern analizadas al estudiar el RLNPA. Al considerar los
modos de terminacin, la doctrina suele clasificarlos en normales y anormales.'
Entre estos ltimos nos encontramos con la caducidad del procedimiento.
a) CONCEPTO.- La caducidad es un modo de extincin del procedimiento
administrativo, mediante el cual queda ste sin efecto alguno; tiene lugar
despus de pasar un cierto tiempo en estado de inactividad. Podramos
definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, como "la forma
de terminacin anormal del procedimiento administrativo, que tiene lugar por
virtud de la declaracin de la Administracin, en razn de la paralizacin de
aqul por causas imputables al interesado y al no remover ste el obstculo
que no permite la continuacin en el plazo que la ley le seala, a pesar de
haber sido intimado para ello".
Lo caracterstico de la caducidad del procedimiento y lo que la diferencia de las
dems hiptesis de extincin del procedimiento, es la causa a que sta se
debe. A diferencia de la renuncia y el desistimiento, que son verdaderos actos
jurdicos, la causa de aqulla es un hecho: el transcurso del tiempo sin la
realizacin de actos procedimentales dentro de un procedimiento paralizado
(Gonzlez Prez).
En la caducidad del procedimiento, la situacin fctica de inactividad se
transforma en jurdica por una declaracin de la Administracin; pero el
derecho material no decae, puesto que, si no ha prescripto, puede habrselo
valer en un nuevo procedimiento. De ah la sustancial diferencia entre la
caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que en
ste slo hay extincin del procedimiento y nada ms.
b) FUNDAMENTOS Y PRESUPUESTOS DE LA CADUCIDAD DEL
PROCEDIMIENTO.- La caducidad del procedimiento es un medio de evitar la
pendencia indefinida de trmites paralizados por inercia del particular, y desde
este punto de vista no puede ignorarse su importancia. El fundamento no es
otro que la presuma voluntad de los interesados de abandonar el
procedimiento y la necesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la
tramitacin, por razones de seguridad jurdica.

Los presupuestos del instituto analizado son los que siguen:


1) Finalizacin del procedimiento imputable al interesado.- La
paralizacin del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inici.
Precisar en qu casos se da la paralizacin imputable al interesado ofrece
ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la impulsin de
oficio, los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la caducidad del
procedimiento quedan muy reducidos. Debe tratarse de casos en que haya
total imposibilidad de continuar el procedimiento, por ejemplo, cuando
dependa del particular el cumplimiento de un trmite legalmente indispensable
para la continuacin de aqul y, por supuesto, que no est afectado el inters
pblico.
2) Requerimiento previo al particular.- No basta con la paralizacin del.procedimiento para declarar la "caducidad, sino que es necesario el
requerimiento previo al interesado. Este requerimiento para que active el
procedimiento es un verdadero acto de intimacin de la Administracin, basado
en su facultad de direccin del procedimiento.
3) Silencio del interesado.- El tercer presupuesto es el silencio del
particular, durante el lapso que fija la norma: treinta das a partir del primer da
hbil subsiguiente al de la notificacin.
4) Declaracin de caducidad.- Es necesario que la caducidad del
procedimiento sea declarada y notificada al particular. Esto ltimo porque la
terminacin anormal del procedimiento afecta los intereses del particular (art.
39, incs. a y b, RLNPA). De lo expuesto surge que la caducidad del
procedimiento no se opera ope legis, sino por virtud de aquella declaracin,
que tiene valor constitutivo; esto es, que .la realizacin por el particular de un
acto interruptor despus del transcurso de los plazos establecidos, pero antes
de que se haya dictado el acto que dispone la caducidad, impide sta. No obsta
a lo que decimos la expresin "auto declarativo de caducidad", pues se refiere
al acto que declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la
"declaracin".
c) Efectos.- La declaracin de caducidad produce diversos efectos, que
pueden dividirse:
1) En relacin al procedimiento.- Produce su terminacin. Sin embargo, la
ley permite que se hagan valer, en un procedimiento posterior actos realizados
en el procedimiento caducado, inclusive los de prueba. Decretada la caducidad
se archiva el expediente.
2) En relacin a los terceros interesados.- La paralizacin del
procedimiento ser imputable al interesado que lo inici. Pero bien puede

ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento. Parece lgico que si se


produce la paralizacin del procedimiento por causa de uno o varios, pero no
de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad, y as debe
ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente para cada
uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cumplen
colectivamente y nada obsta para que se decrete la caducidad parcial del
procedimiento. Puede haber casos en que la caducidad ser indivisible -v.gr.,
cuando los interesados se presentaron o fueron trados al procedimiento en
virtud de un mismo ttulo jurdico-; los trmites cumplidos por uno de ellos
interrumpen el curso de los plazos respecto de los dems.
3) La relacin con las pretensiones que se ejercitan en el
procedimiento.- La norma dice en la parte final del ap. 9; "Las actuaciones
practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin
de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los
que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo
de caducidad". De ello se infiere que la caducidad del procedimiento y la
prescripcin si bien son institutos esencialmente diferentes, tienen ntima
relacin entre s, al punto que la caducidad del procedimiento influye en el
cmputo de los plazos de prescripcin.
d) Excepciones.- La norma contiene dos excepciones a la caducidad. Son
ellas; 1) los trmites relativos a previsin social, y 2) los trmites (pie la
Administracin considere que deben continuar por sus particulares
circunstancias o porque est comprometido el inicies pblico.
La primera excepcin es atendible, dada la materia que tratan los trmites
referentes a la previsin social; en cambio, consideramos superfina la segunda,
pues si a la Administracin le interesa continuar un procedimiento le basta con
su impulsin.
6. DEBIDO PROCESO ADJETIVO.- Como principio derivado de la garanta
constitucional de la defensa en juicio, la norma establece el derecho al debido
proceso adjetivo, este principio que fue preconizado por la doctrina (Grau)
haba tenido recepcin jurisprudencial, pudiendo decirse que tiende, no slo a
la defensa del inters privado del particular, sino que obra tambin como
garanta del inters pblico, ya que con el procedimiento se persigue la
satisfaccin de este ltimo. Alcanza tambin a los procedimientos especiales
(CNFedContAdm, Sala II, 8/2/96, "BCRA c/B.I. Regional").
Este principio, segn lo indica la ley, abarca diversos aspectos:
a) DERECHO A SER ODO.- Comprende un leal conocimiento de las
actuaciones administrativas, razn por la cual el derecho a obtener "vista de
las actuaciones" constituye un presupuesto necesario de este derecho, la
posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la
emisin del acto, desde luego tambin despus, interponiendo los recursos y

reclamos correspondientes; a hacerse patrocinar y representar


profesionalmente, etctera.
La ley no exige obligatoriamente el patrocinio de profesionales del derecho
(CNFedContAdm, Sala "Prats". 107-129); slo lo hace, cuando el particular se
ha hecho representar por alguien que no es abogado y se debatan o planteen
cuestiones jurdicas. Pero cuando el particular acta por s puede hacerlo solo o
con asistencia de un profesional en las ciencias jurdicas.
Es una buena solucin no exigir la asistencia de un profesional, permitiendo la
participacin del particular sin "intermediacin" alguna. Se conjuga esta
situacin con el "informalismo a favor del administrado", quien puede invocar
para s la elasticidad de las normas procedimentales para facilitar su defensa.
Este principio se basa, fundamentalmente, en la necesidad de no perjudicar al
particular que no conoce el derecho -particularmente las reglas formales-; ha
tenido en cuenta el legislador al receptar el informalismo la intervencin del
particular sin "ayuda del profesional". La intervencin obligada de un
profesional del derecho no justificara en modo alguno el principio del
informalismo; nacera as un procedimiento formal. El procedimiento es
gratuito: es una consecuencia de la colaboracin, de la participacin igualitaria
de todo ciudadano. No hay condena en costas (CNFedContAdm, Sala III,
25/8/89, "Establecimientos Metalrgicos Leo"), no hay que abonar estipendios
a los profesionales. Ello tiende a posibilitar la participacin de cualquier
interesado: es una invitacin, para que todos los afectados reclamen, se
quejen, participen y de esa forma permitir el adecuado control de la
Administracin y el afianzamiento de la legalidad.
Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo
lesionara el derecho constitucional de peticionar a las autoridades, limitando la
posibilidad de peticionar a los particulares con ciertos recursos econmicos.
b) DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBA.- Abarca el derecho 1) a
ofrecer la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, 2) a que si
ella es pertinente se produzca, 3) a que esta produccin sea efectuada
previamente, 3) a que se adopte alguna resolucin sobre el fondo del asunto,
4) a que la Administracin requiera y produzca las diligencias necesarias para
el esclarecimiento de los hechos, y 5) que exista un contralor de los
interesados respecto de la produccin de la prueba hecha por la
Administracin.
c) DERECHO A UNA DECISIN FUNDADA.- La Administracin tiene el deber
de expedirse fundadamente (CNFedContAdm, Sala I. 23/1 1/89. "Confederacin
Odontolgica Argentina"; id., Sala I, 17/10/95. "Bongianino", supl. jurisp., 1995,
n 3, p. 20). Comprende la consideracin expresa de todas y cada una de las
cuestiones propuestas y de los principales argumentos. La Administracin no
est obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que
considere conducentes a la solucin de la cuestin.

Pero la decisin, adems de ser fundada, debe, resolver todas las pretensiones
de la parte, por aplicacin del principio de congruencia. Se ajustar a derecho
la decisin que resuelve de conformidad con las pretensiones del particular,
pero por otros fundamentos. Es una aplicacin del principio iura novit curia,
que rige en el proceso civil y comercial. El fundamento de esto lo encontramos
en el principio de legalidad objetiva, por el cual la Administracin no est
obligada a ceirse a los puntos reclamados por el particular, y si considera que
el acto impugnado tiene otros vicios que los sealados por el recurrente, puede
revocar el acto por esas irregularidades.
El derecho a una decisin fundada se conecta en su faz pasiva con el deber
genrico de motivar los actos administrativos (art. 1, inc. e). As exige esta
fundamentacin como una garanta para los habitantes, que as pueden
controlar los actos de los funcionarios y hasta obligarlos a que sus decisiones
confirmen en los hechos, la presuncin de legitimidad que se les atribuye. La
fundamentacin de los actos es de la esencia de un rgimen republicano, en el
que el funcionario ejerce su tarea por delegacin de la soberana que reside
originariamente en el pueblo, el que tiene derecho a controlar sus actos.
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS.
ARTCULO 2.- Dentro del plazo de ciento veinte das, computado a
partir de la vigencia de las normas procesales a que se refiere el
artculo 1, el PODER EJECUTIVO determinar cules sern los
procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarn
vigentes. Queda asimismo facultado para: Paulatina adaptacin de los
regmenes especiales al nuevo procedimiento.
a) sustituir las normas legales y reglamentarias de ndole
estrictamente procesal de los regmenes especiales que subsistan,
con miras a la paulatina adaptacin de stos al sistema del nuevo
procedimiento y de los recursos administrativos por l implantados,
en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o
apliquen los citados regmenes especiales.
La presente ley ser de aplicacin supletoria en las tramitaciones
administrativas cuyos regmenes especiales subsistan.
b) dictar el procedimiento administrativo que regir respecto de los
organismos militares y de defensa y seguridad, a propuesta de stos,
adoptando los principios bsicos de la presente ley y su
reglamentacin.
ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS.

c) determinar las circunstancias y autoridades competentes para


calificar como reservadas o secretas las actuaciones, diligencias,
informes o dictmenes que deban tener ese carcter, aunque estn
incluidos en actuaciones pblicas.
1. TRAMITACIONES ESPECIALES.- La norma habilit al Poder Ejecutivo,
nacional (PEN) a determinar, dentro del plazo de ciento veinte das, cules
seran los procedimientos administrativos especiales aplicables al momento de
la sancin de la LNPA que continuaran vigentes.
Cumpliendo con lo as dispuesto se dict por el PEN el decr. 9101/72, derogado
en su art. 2 por el decr. 1883/91 (UPA), y, en lo que restaba de su vigencia, por
el decr. 722/96.
2. ADAPTACIN DE REGMENES ESPECIALES VIGENTES.- El artculo
faculta al PEN a sustituir las normas procesales de los regmenes especiales, a
los efectos de la paulatina adaptacin de ellos al sistema de la LNPA.
La intervencin de rganos y procedimientos especiales no debe entenderse
como menoscabo de la garanta del debido proceso (CSJN, 4/2/88, "Banco
Regional del Norte Argentino"; CNFedContAdm, Sala II, 8/2/96, "UCRA c/B. I.
Regional").
Hace veinticinco aos que se sancion la ley 19.549 y an no se ha dado
cumplimiento al espritu de su art. 2, al dejarse subsistente y sancionarse
posteriormente gran cantidad de regmenes especiales. As, por ejemplo, el
decr. 2772/61 que regulaba procedimientos ante Entel era aplicable conforme
al art. 2 del decr. 9101/72 (CNFedContAdm. Sala III, 21/3/85, "Kaufman").
Ahora, habiendo dejado de prestarse el servicio telefnico por el Estado ha
dejado de tener aplicacin.
3. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN ORGANISMOS MILITARES, DE
DEFENSA Y SEGURIDAD.-Tambin se faculta al PEN a dictar los
procedimientos administrativos en los organismos militares, de defensa y
seguridad, adoptando los principios bsicos de la LNPA. Tampoco ello ha
ocurrido hasta ahora a pesar de diversos internos en tal sentido. Esta facultad
se corresponde con el plexo jurdico que conforman para las fuerzas armadas la
ley 19.101 (para el personal militar), el Cdigo de Justicia Militar (ley 14.029) y
leyes y decretos reglamentarios relacionados con el quehacer del mbito
militar (res. MI) 1068/92).
4. SUPLETORIEDAD.- La LNPA se aplicar supletoriamente en las
tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales continen vigentes.
Es importante el principio consignado en la norma pues el procedimiento
administrativo plantea en su aplicacin una cantidad de situaciones de dudosa
solucin, donde es fundamental la tarca de interpretacin.

Muchas veces se da el hecho de que la legislacin especfica no contempla el


caso o lo hace de manera incompleta.
La supletoriedad consiste en la subsuncin de una situacin no prevista por la
norma especfica en otra en la cual se encuadra perfectamente, usando las
reglas de sta para resolver la cuestin. sta se analiza y resuelve a la luz de
un ordenamiento que contempla la relacin jurdica objeto de debate.
5. ANALOGA.- Ella supone una comparacin de hechos y evaluacin de
identidades entre stos y la creacin extensiva concreta e individual de los
alcances de una norma pensada para una situacin determinada a otra
semejante. Hay evaluacin de casos distintos y luego creacin normativa.
La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe predicarlo para
solucionar aquellos casos que se plantean ante la falta de normas que regulen
el procedimiento administrativo.
El Congreso nacional est excluido del mbito de la ley y su reglamento, pero
cabe aplicar analgicamente sus disposiciones (CNFedContAdm, Sala III,
2/11/82, "Llanos").
6. ACTUACIONES RESERVADAS Y SECRETAS.- El principio general es el de
la publicidad de los actos estatales, al ser ste un requisito del sistema
republicano que nos rige. Pero no puede dudarse de la facultad de la
Administracin para declarar algunas actuaciones de carcter reservado.
Esla facultad que fue acordada al PEN, se ejerci al dictarse el RLNPA cuyo art.
38 -al que remitimos- contempla la cuestin.
7. EL DECRETO 9101/72. - A partir del dictado de este decreto el
procedimiento administrativo nacional se dividi en dos esferas: el rgimen
general, comn u ordinario y los regmenes especiales reconocidos por el decr.
9101/72 o que puedan surgir de normas posteriores.
Los procedimientos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado
decreto que no fueron reconocidos por l, quedaron automticamente
derogados.
Este decreto no sigui una tcnica uniforme, pues algunos incisos se referan a
las normas identificndolas con precisin mediante el nmero de ley o de
decreto y en otros casos se hizo una referencia genrica al tema.
El art. 2 del decreto que contena un rico material doctrinario propicio para el
debate ha sido derogado in totum (ver comentario al art. 6, RPA). Inclua a las
entidades financieras oficiales y a las empresas del Estado, sociedades del
Estado, sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, sociedades
en las que el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y en el

Tribunal Administrativo de la Navegacin, las que se regan por los regmenes


vigentes y en los que era pertinente por el ttulo VIII del RLNPA (procedimiento
de impugnacin); las dems normas de dicho reglamento se les aplicaban
supletoriamente. Tambin se refera a los "entes pblicos no estatales", los que
se regan por sus propios regmenes y supletoriamente por la LNPA y su
reglamentacin (CSJN, 27/1 1/88, "De Len", LL, 1989-B 690). El art. 1 ha sido
derogado por el decr. 722/96.
8. LOS DECRETOS 722/96 Y 155/97. - El 3/7/96 se dict el decr. 722/96 y el
5/1 1/97 el 1155/97 que modific al anterior. En el primero se dispone que: a)
en el mbito de la Administracin pblica nacional centralizada y
descentralizada sern nicamente aplicables los procedimientos establecidos
por la LNPA y por su reglamento, y b) no obstante, continuar en vigencia la
norma especial que disponga y slo en relacin con ello: 1) el cumplimiento de
requisitos previos a la interposicin del recurso administrativo de que se trate;
2) la suspensin de los efectos del acto reunido; y 3) la existencia de un
recurso judicial directo (art. 1).
A pesar de lo que establece el decreto, quedan vigentes los procedimientos
especiales regulados por una ley (al que un decreto no podra derogar -art. 31,
Const. nacional-) con los alcances en ella establecidos, aun cuando no
contengan previsin respecto de los requisitos previos o de la suspensin del
acto, en cuyo caso la LNPA ser de aplicacin supletoria (ver punto 4). Esos
procedimientos continan vigentes aun cuando no se refieran a las materias
contempladas en el art. 2 del decr. 722/96.
Dispona que continuaban vigentes los procedimientos administrativos
especiales que regulen las siguientes materias: a) impositiva; b) aduanera; c)
minera; d) rgimen de contrataciones del sector pblico nacional; e) fuerzas
armadas, de seguridad, policiales e inteligencia; f) regmenes de derecho de
reunin y electoral; g) procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de
la potestad correctiva interna de la Administracin pblica nacional; h)
regmenes de audiencias pblicas, e i) procedimientos ante tribunales
administrativos (art. 2).
El decr. 1155/97 modific el art. 2 del decr. 722/96, teniendo en cuenta la
creacin de la AFIP y reemplaz los dos primeros incisos por el siguiente: Las
correspondientes a la Administracin Federal de Ingresos Pblicos -Direccin
General de Aduanas y Direccin General Impositiva-", y corre el orden de los
restantes incisos.
Por el art. 3 se dispone que, a partir de su entrada en vigencia, cualquier
disposicin que instituya procedimientos administrativos especiales deber
contener expresa fundamentacin de la necesidad jurdica imprescindible pura
apartarse del procedimiento comn (LNPA y su reglamento). Ver el comentario
al art. 5 del decr. 1883/91.

Se deroga el art. 1 del decr. 9101/72 y toda otra norma (debe leerse decreto)
que establezca procedimientos administrativos especiales para la
Administracin pblica nacional centralizada o descentralizada (art. 4).

TTULO II
COMPETENCIA DEL RGANO.
ARTCULO 3.- La competencia de los rganos administrativos ser la
que resulte, segn los casos, de la Constitucin Nacional, de las leyes
y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio
constituye una obligacin de la autoridad o del rgano
correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegacin o
sustitucin estuvieren expresamente autorizadas; la avocacin ser
procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.
1. CONCEPTO.- La existencia de una pluralidad de rganos en el seno de la
Administracin, determina la necesidad de que se distribuya entre todos ellos
la actividad necesaria para la consecucin del inters pblico. Surge as el
concepto de competencia, puesto que no es posible que las funciones las
realice un solo rgano. Al ser necesarios varios, hay que distribuir entre todos
las distintas funciones.
En una primera aproximacin, podemos definir a la competencia como el
conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un rgano. Cada rgano
tiene la titularidad del ejercicio de una parte de las funciones que corresponden
al ente, al que se hallan integrados. La competencia, en ese sentido, consistir
en el conjunto de funciones de un ente, la titularidad de cuyo ejercicio se
atribuye a uno de sus rganos, con preferencia a los dems.
La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a un rgano
administrativo para el ejercicio de sus funciones (CNFedContAdm, Sala I,
23/10/95, "Herpazana", ED, 168-413).
Para aquellos que admiten la actividad jurisdiccional de la Administracin (ver
comentario al art. 99, RLNPA), la competencia atribuida en esos casos debe ser
interpretada con carcter estricto (CNFedContAdm, Sala T, 20/2/967, YPF c.
Energas).
2. NATURALEZA JURDICA.- La competencia del rgano es un requisito de
validez del acto administrativo (ver arts. 7 y 14). Para que un rgano
administrativo pueda realizar vlidamente una actividad es necesario que est
dentro de la esfera de sus atribuciones.
Debe ser ejercitada por el rgano que la tenga atribuida y a travs del
procedimiento adecuado para ejercerla.

La caracterstica de la norma administrativa es que confiere poderes, que


habilitan a la Administracin para un obrar determinado, y dichos poderes han
de ser atribuidos de un modo positivo por el ordenamiento.
As surge, en contraposicin a aquello que es propio, en general, de los sujetos
privados, que la Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento lo
autorice en forma expresa o razonablemente implcita (CSJN, Fallos, 254:56;
307:198; CNFedContAdm, Sala III, 16/4/85, "Cambios Teletour"). Frente al
principio "debe entenderse permitido lo que no est prohibido" (postulado de la
permisin) que domina la vida civil, es propio del rgimen administrativo el
apotegma "debe entenderse prohibido lo no permitido. La competencia es as
un presupuesto para la actuacin del rgano (CNFedContAdm, Sala I, 20/2/96.
"YPF c/Energas"; id., Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED, 114-231).
Rige, as, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina como propio
de las personas morales en general, las cuales nacen con una finalidad
determinada (CNFedContAdm, Sala III, 10/4/86, "Donna").
3. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIA.- Los criterios sobre los que se asienta
la distribucin de competencia son:
a) La especializacin.- Este criterio nace en el momento en que se crea un
rgano pura conocer determinado gnero de cuestiones, atendiendo la ndole
especial de ellas.
b) El orden jerrquico.- Los ordenamientos legales establecen, como
garanta procedimental, una serie de grados de conocimiento, en los cuales la
decisin de un rgano est sometida a un control de legalidad o de
oportunidad qu se ejerce por otros rganos originando un criterio especial
para determinar la competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerrquico.
4. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA COMPETENCIA.- Un problema
fundamental es determinar el rgano que debe conocer con preferencia a lodos
los dems en una determinada cuestin. Si se trata de grandes unidades
administrativas, como el Estado, en las que se divide la Administracin en
grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio material, a fin de
determinar a cul de aqullas se asigna el conocimiento del asunto. Este
criterio nos dir, dentro del Estado, a qu ministerio o secretara de Estado se
confa la atencin de la cuestin. Dentro de cada ministerio, ser necesario
precisar qu rgano tiene preferencia respecto de los dems para conocer en
un procedimiento, esta preferencia se manifiesta en dos direcciones: frente a
los rganos superiores e inferiores al tenido por competente, y frente a los que
son iguales en grado. Por ello puede hablarse de dos criterios: jerrquico o
vertical y horizontal (Gonzlez Prez - Gonzlez Salinas).

5. CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA.- Puede hacerse en razn de la


materia, territorio, tiempo y grado.
a) CRITERIO material.- Llamado tambin criterio objetivo. Atiende a una
distribucin de la competencia entre rganos de distinto tipo, considerando
aspectos cualitativos, o sea la naturaleza de la cuestin (competencia ratione
materia). Segn el carcter de la actividad puede ser: deliberativa, ejecutiva,
consultiva y de control.
b) Por el territorio.- Comprende el mbito espacial en el cual se ejerce
legtimamente la competencia. Se vincula al mbito geogrfico en el que
desempean sus funciones los rganos. La divisin en circunscripciones o
divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de mltiples
rganos (pie ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional.
c) Criterio funcional.- Establece la distribucin de competencias entre
distintos rganos atendiendo a la distinta actividad que desarrollan rganos de
distinto grado. Tiene en cuenta que la organizacin administrativa se integra
verticalmente. Siendo, por principio, improrrogable la competencia, no puede el
rgano inferior ejercer la competencia del superior y viceversa.
d) Por el tiempo.- Comprende el mbito temporal en el cual debe ejercerse la
competencia. En general la competencia es permanente, desde que el rgano
puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son propias. Sin
embargo, en ciertos casos, slo puede ejercerlas por un lapso determinado.
Estamos ante un caso de competencia temporaria.
6. CARACTERES DE LA COMPETENCIA.- Son los siguientes:
a) Obligatoriedad.- La competencia es irrenunciable y se ejercer por los
rganos administrativos que la tengan atribuida. Pertenece al rgano no a la
persona fsica que lo encarna.
Consecuentemente la competencia es obligatoria (CNFedContAdm, Sala IV,
30/11/93, "Montes de Oca", LL, 1994-D-238). La norma dice: "Su ejercicio
constituye una obligacin de la autoridad o del rgano correspondiente.
b) Improrrogabilidad.- Debido a ello la competencia es improrrogable. Este
principio opera siempre (cualquiera sea el criterio territorial, objetivo o
funcional de la competencia), a menos que est permitida la delegacin o
sustitucin. Estos dos institutos son de naturaleza unilateral (decididos por la
propia Administracin); la competencia administrativa no puede ser prorrogada
por acuerdo con los particulares.
c) No exigencia de ley expresa.- El legislador abandon el criterio
tradicional de la competencia legal expresa. Opin Gonzlez Arzac que dicho
principio se contradeca con la aplicacin de principios no legales de derecho

administrativo, que ampliaban la competencia de los rganos ms all de lo


fijado por las leyes.
d) Es de orden pblico.- Como atributo del rgano que es, resulta
indisponible, salvo supuestos excepcionales. Consecuentemente, la
incompetencia debe declararse de oficio.
7. MOMENTO PARA DETERMINAR LA COMPETENCIA.- El principio general
es que la competencia del rgano debe existir en el momento de iniciarse el
correspondiente procedimiento (formulacin de la peticin; interposicin del
recurso, etctera). La competencia se perpeta prima facie en el momento en
que el rgano provee su sustanciacin, y una vez fijada, los cambios que
puedan sufrir las reglas de competencia no la afectan.
Para pronunciarse sobre su competencia, el rgano tiene las siguientes
oportunidades:
a) Al interponerse el escrito, el rgano antes de proveer la primera peticin,
debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado para determinar su
competencia.
b) Como consecuencia del dictamen jurdico, en cuyo caso, y siguiendo la
opinin jurdica, puede el rgano declararse incompetente con posterioridad a
haber lomado intervencin.
8. TRANSFERENCIA.- La competencia se ejerce por los rganos que la tienen
atribuida como propia. Sin embargo, en ciertas oportunidades, est permitida
la transferencia de la competencia o de su ejercicio. La norma que
comentamos, como vimos, estableca algunas excepciones al principio de la
improrrogabilidad, al referirse a la delegacin, la sustitucin y la avocacin. El
precepto prev, entonces, la posibilidad de que la competencia pueda
ejercerse por rgano distinto de "aquel que la tiene atribuida originariamente.
Vamos a analizar cada uno de aquellos institutos.
9. DELEGACION.- Consiste en un acto jurdico por el cual un rgano transfiere
el ejercicio de la competencia que le fuera constitucional, legal o
reglamentariamente atribuida. Debe ser expresa y contener, en el acto de
delegacin, una clara y concreta enunciacin de las atribuciones que
comprende la transferencia.
Normalmente se transfiere el ejercicio de la competencia a un rgano de
inferior jerarqua, mas nada impide que ella, si est legalmente prevista, sea
transmitida a un rgano de igual rango.
Para que sea procedente la delegacin, se requiere una norma autorizativa
expresa, pero no que esa norma sea legal. El RLNPA es un ejemplo de ello,
pues "habiendo sido sancionado por decreto, autoriza a los ministros y a los

iganos directivos de los entes descentralizados a delegar facultades en sus


inferiores (art. 2; conf. CNFedContAdm, Sala III, 12/10/80, "Merck Sharp y
Dohme Argentina").
El acto de delegacin tendr eficacia desde su publicacin en el Boletn Oficial
cuando se trate de una delegacin general y desde su notificacin si fuera
particular.
Como el rgano delegante no transfiere su competencia, sino tan slo su
ejercicio, debe reconocrsele un derecho de vigilancia sobre el uso de las
atribuciones delegadas, un poder de superintendencia -independientemente de
la jerarqua-.
En materia de interpretacin de delegacin de facultades debe privar un
criterio restrictivo, atento a que es un instituto de naturaleza excepcional
(Procuracin del Tesoro, dictamen del 29/9/89, BO, 15/5/90, 2a seccin, p. 21).
10. SUSTITUCION.- Esta errneamente incluida como excepcin a la
improrrogabilidad, ya que mediante ella no se modifica la competencia del
rgano sino la persona del funcionario. No hay reemplazo de un rgano por
olio, sino que se sustituyen personas fsicas dentro de l. As se presenta un
supuesto de sustitucin cuando se produce la excusacin o recusacin de un
funcionario (ver art. 6) y se acepta una u otra por el superior que designa al
momentneo reemplazante; en este caso suele hablarse de subrogacin, (pie
es una especie del gnero sustitucin.
11. AVOCACION.- Se produce cuando el rgano superior asume el ejercicio de
competencia que pertenece al inferior. Cuando el delegante reasume -aun en
un caso concreto- el conocimiento y decisin de un asunto que corresponde al
delegado -en virtud de una delegacin general- no estamos tcnicamente ante
una avocacin-, sino ante una revocacin de la delegacin. Segn la norma, la
avocacin ser procedente a menos que una regla expresa disponga lo
contrario. A pesar de ello la avocacin ser improcedente:
a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mrito a una
idoneidad especfica.
b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior.
c) Cuando ha habido desconcentracin.
12. CARACTERSTICAS DE ESTAS TCNICAS.- La delegacin y la avocacin
son tcnicas que ataen a la dinmica de la organizacin y, por ende,
generalmente, asumen carcter transitorio, a diferencia de la desconcentracin
y la descentralizacin, que son tcnicas o formas de organizacin para el logro
del ejercicio efectivo de los poderes del Estado. Hacen a la estructura
administrativa.
CUESTIONES DE COMPETENCIA.

ARTICULO 4.- EL PODER EJECUTIVO resolver las cuestiones de


competencia que se susciten entre los Ministros y las que se plantean
entre autoridades, organismos o entes autrquicos que desarrollen su
actividad en sede de diferentes Ministerios. Los titulares de stos
resolvern las que se planteen entre autoridades, organismos o entes
autrquicos que acten en la esfera de sus respectivos
Departamentos de Estado.
1. CONSIDERACIONES GENERALES.- Un problema de competencia surge
cuando entre rganos administrativos se discute la atribucin de uno de ellos
para conocer y entender en un asunto.
Estas cuestiones forman parte, como especie, de un gnero de mayor
trascendencia: el conflicto de atribuciones.
En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el artculo, su
problemtica gira en torno a dos puntos fundamentales:
a) La regulacin del procedimiento de la cuestin de competencia (arts. 4 y
5, LNPA).
b) La determinacin del rgano competente para resolver la cuestin de
competencia, que en puridad no correspondera a una ley procedimental, sino
a una ley orgnica.
Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferenciadas de las
declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaracin ex oficio de
incompetencia, sea la peticin admitida de incompetencia, en las cuales no
existe cuestin, sino afirmacin. La cuestin de competencia no es cuestin
entre partes, sino entre rganos; la afirmacin de un rgano de que es
competente o incompetente es un presupuest de la cuestin de competencia,
no la cuestin de competencia en s, la cual solamente se producir si el
rgano a quien se considera competente o incompetente, segn los casos,
reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente.
La cuestin de competencia no se promueve, sino que se provoca por va de
declinatoria o de inhibitoria.
2. RELACIONES INTERORGNICAS.- Si la cuestin de competencia se
suscita entre rganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular
de ste. Si se trata de problemas de competencia entre rganos que
despliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el Poder Ejecutivo.
Los actos interorgnicos tienen generalmente eficacia ad intro que no consagra
derecho subjetivo alguno del interesado (CNFedContAdm, Sala I, 6/6/95,
"Wellcome", LL, 1996-A-600).
3. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS.- Veamos los problemas que se
plantean a consecuencia de ellas.

a) Concepto.- La Administracin pblica constituye un complejo de personas


jurdicas pblicas estatales; por ello interesa sobremanera determinar el
rgimen que gobierna a las distintas clases de relaciones jurdicas, que
vinculan a dichas entidades.
Dentro del rgimen jurdico de las entidades estatales existe un sector de
relaciones denominadas interadministrativas o intersubjetivas, que desde ha ce
poco tiempo han sido objeto de estudio particular por parte de la doctrina.
La relacin jurdica interadministrativa de que trata el artculo es aquella que
vincula a dos o ms personas jurdicas pblicas estatales, ya se trate del
listado en sentido amplio (Nacin y provincias) o de cualquiera de las personas
jurdicas pblicas de carcter estatal (CNFedContAdm, Sala IV, 21/9/95,
"Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p.
101).
A diferencia de lo que acontece con las relaciones interorgnicas, que vinculan
a rganos carentes de personalidad jurdica y que la mayor parte de la doctrina
adscribe a la actividad interna de la Administracin pblica, las partes en este
tipo de relaciones son siempre personas jurdicas.
Las relaciones que aqu interesan se dan entre entes pblicos estatales. De
acuerdo con el texto del artculo, comprendera solamente a los entes
autrquicos. Sin embargo, pensamos que no es posible esa interpretacin
restrictiva, toda vez que tambin se produce ese tipo de relaciones con las
empresas del Estado. Por ello entendemos que comprende a los entes
autrquicos, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades
annimas con participacin estatal mayoritaria, sociedades mixtas o de
economa mixta (doctrina art. 32, inc. b, ley 19.549, modificado por ley
21.686).
b) Rgimen jurdico.- Se ha sostenido con razn que esta categora de
relaciones se distingue por la circunstancia de no ser aplicables a ella las
facultades que derivan de la supremaca de la Administracin, precisamente
porque los sujetos de la relacin son personas jurdicas pblicas estatales, lo
cual establece una considerable diferencia de rgimen jurdico respecto de las
relaciones que emergen de una actividad administrativa comn.
Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a controversias de
diversa ndole: econmicas, polticas, jurdicas, etc., cuestiones que interesa
resolver a fin de lograr el mantenimiento del principio de unidad de accin
estatal y para permitir el ejercicio de. Las funciones y actividades de los entes
pblicos sin trabas que las paralicen.
Aqu estudiaremos el problema desde el punto de vista estrictamente jurdico.

Podemos realizar una clasificacin distinguiendo dos gneros de relaciones


interadministrativas, en atencin precisamente a que, segn se trate de uno u
otro supuesto, el rgano competente para dirimir el conflicto
interadministrativo ser el Poder Ejecutivo o el tribunal judicial
correspondiente.
c) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a una
misma esfera de gobierno.- En las relaciones entre entidades estatales
pertenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr., la nacional), debe res
petarse la posicin que ejerce el rgano que se halla en la cspide jerrquica
de la Administracin pblica: el Poder Ejecutivo (art. 99, inc. I, Const. Nacional),
siendo inadmisible que una entidad autrquica o empresa del Estado pretenda
ejercer sus prerrogativas de poder pblico contra el lisiado, y viceversa, que
ste pretenda ejercerlas contra aquella (CSJN, 20/10/94, "OSN", ED, 161-565;
CNFedContAdm, Sala IV, 15/4/88, "YPF c/ANA"; id. Sala de feria, 13/1/95,
"Encotesa", ED, 163-605). Emendemos que en esos casos se impone la
superacin de las formas jurdicas, sobre todo si se tiene en cuenta que el
Estado conserva el control administrativo sobre los actos de tales entidades.
En este sentido, en el orden nacional la ley 19.983 instituye, en su art. 1, en
materia de daos y perjuicios, el arbitraje del procurador del Tesoro, o del
Poder Ejecutivo, segn el monto de la reclamacin, en caso de controversias
entre "organismos administrativos del Estado nacional, centralizados o
descentralizados, incluidas las entidades autrquicas, empresas del Estado y la
Municipalidad de la Ciudad de Dueos Aires" (CNFedContAdm, Sala I, 7/3/96, "I.
S. S. para el Personal Ferroviario c/EN"). Para que haya conflicto
interadministrativo debe haber oposicin al pago de lo exigido o circunstancia
que implique la negativa a hacerlo efectivo (Procuracin del Tesoro,
Dictmenes, 160-184, 165-12; dictamen 280/91, BO, 6/5/91, 2a seccin, p. 23).
De conformidad con el criterio expuesto, el artculo que comentamos distingue:
1) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de diferentes
ministerios; en este caso resuelve la cuestin el Poder Ejecutivo.
2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mismo
ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro.
3) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a distintas
esferas de gobierno. En tal caso entendemos que corresponde admitir la
instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
por aplicacin de lo dispuesto en el art. 101 de la Const. Nacional de 1853/60
hoy-, tal como se lo ha reconocido en reiterados casos sometidos a su decisin
(Fallos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297).
CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS.

ARTCULO 5.- Cuando un rgano, de oficio o a peticin de parte, se


declarare incompetente, remitir las actuaciones al que reputare
competente; si ste, a su vez, las rehusare, deber someterlas a la
autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos rganos se
considerasen competentes, el ltimo que hubiere conocido en el caso
someter la cuestin, de oficio o a peticin de parte, a la autoridad
que debe resolverla.
La decisin final de las cuestiones de competencia se tomar, en
ambos casos, sin otra sustanciacin que el dictamen del servicio
jurdico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el
dictamen tcnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este
artculo para la remisin de actuaciones sern de DOS das y para
producir dictmenes y dictar resoluciones sern de CINCO das.
1. GENERALIDADES.- El procedimiento en la ley nacional tiene las siguientes
caractersticas: existe cuestin de competencia cuando se desconoce a un
rgano administrativo, sea por un particular o por otros rganos
administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o
cuando dos o ms rganos declaran carecer de dicha facultad.
Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los
particulares o por decisiones de uno o ms rganos administrativos.
Recibidas por el rgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve la
cuestin sin ms sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico, y si fuera
necesario el dictamen tcnico que se requiera, dentro de los cinco das (prr. 2
in fine), mediante una decisin que resuelve qu rgano es el competente.
Ante el rgano dirimente no estn legitimadas las partes para presentar
escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitacin, pues la contienda o
litigio ha dejado de ser nter partes para transformarse en una cuestin entre
rganos. En este sentido debe interpretarse la frase "sin otra sustanciacin".
Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestin de competencia,
pues ellas pueden ser positivas o negativas. Aqulla se da cuando ms de un
rgano pretende ser competente. La segunda tiene lugar cuando los rganos
llamados a intervenir niegan su competencia.
El art. 4 de la ley, como ya vimos, determina cul es el rgano competente
para dirimir las cuestiones de competencia.
2. DECLINATORIA E INHIBITORIA. - La primera ocurre cuando el interesado
se presenta ante el rgano que interviene y le pide que declare su
incompetencia. Podra ocurrir esto, por ejemplo, en el procedimiento
sancionatorio. Se da tambin en el administrativo la inhibitoria -aunque no tal
como se concibe en el proceso judicial-. Ocurre cuando el particular se dirige al

rgano que considera competente, pidiendo que la declare y remita oficio


inhibitorio al rgano que est conociendo en la cuestin para qu se abstenga
de continuar interviniendo.
La declinatoria de competencia es la resolucin administrativa por la cual un
rgano se declara incompetente, debiendo contener una afirmacin de la
competencia de otro rgano. Puede declararse a pedido del particular o aun de
oficio si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las actuaciones.
De acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4 y 5 de la LNPA, la declaracin de
incompetencia es una resolucin administrativa compleja, que se descompone
en dos elementos: a) una declaracin negativa de certeza sobre la propia
incompetencia, y b) una declaracin constitutiva sobre la competencia ajena,
con la peculiaridad de que la cuestin de competencia no surge de la
declaracin negativa, sino de la declaracin constitutiva.
3. OPORTUNIDAD PARA PLANTEAR LA CUESTIN DE COMPETENCIA.Slo podr promovrsela antes de haberse consentido la competencia que se
reclama.
El mero planteamiento de la cuestin de competencia por declinatoria debe
producir, como consecuencia o efecto inmediato, la suspensin del
procedimiento, lo cual, sin embargo, en la prctica es relativo, ya que por
excepcin se suspende el trmite en lo concerniente a cualquier diligencia de
cuya comisin pudiera resultar perjuicio irreparable.
RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS.
ARTCULO 6.- Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por
las causales y en las oportunidades previstas en los artculos 17 y 18
del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, debiendo dar
intervencin al superior inmediato dentro de los DOS das. La
intervencin anterior del funcionario o empleado en el expediente no
se considerar causal de recusacin. Si el recusado admitiere la
causal y sta fuere procedente, aqul le designar reemplazante.
Caso contrario, resolver dentro de los CINCO das; si se estimare
necesario producir prueba, ese plazo podr extenderse otro tanto. La
excusacin de los funcionarios y empleados se regir por el artculo
30 del Cdigo arriba citado y ser remitida de inmediato al superior
jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los CINCO
das. Si aceptare la excusacin se nombrar reemplazante; si la
desestimare devolver las actuaciones al inferior para que prosiga
interviniendo en el trmite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de
recusacin o excusacin y las que los resuelvan, sern irrecurribles.

1. CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y DIFERENCIAS.- Mediante la excusacin y


la recusaron se logra desplazar la competencia del rgano que est
entendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad.
Las causas que hacen procedente la recusacin, y la oportunidad y
procedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con causa,
modifican los principios generales sobre la competencia.
A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del rgano administrativo y la
consiguiente confianza del particular en su imparcialidad, ha dispuesto la ley
que los funcionarios puedan ser apartados de un procedimiento, a peticin de
los interesados (recusacin) o por propia determinacin (excusacin). Para
evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos con el fin de
demorar el trmite o para desentenderse de procesos complicados, la ley ha
disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cuales los litigantes
pueden recusar y los funcionarios pueden excusarse.
Recusacin y excusacin son figuras procesales ntimamente relacionadas por
la finalidad perseguida: el apartamiento del agente suspectus como medio de
garantizar al particular una conduela imparcial. Pero excepto este resultado
comn, sutiles diferencias las individualizan, aunque el tratamiento legal y la
interpretacin jurisprudencial tiendan hacia una equiparacin destinada a
borrar sus lmites.
La diferencia reside en la naturaleza jurdica de uno y otro instituto. La causa
de excusacin, tan pronto como el agente siente afectada su imparcialidad, se
transforma desde ese momento en una condicin impeditiva, mientras que la
recusacin se transforma en un hecho constitutivo del deber del agente de no
ejercer su "poder", y de ah una consecuencia legal inmediata: el agente que
no se excusa conociendo la existencia de un impedimento incurre en "mal
desempeo" de la funcin, mientras que al agente a quien se recusa,
simplemente se lo separa del conocimiento del asunto.
2. EXCUSACIN.- La excusacin es la espontnea declaracin del agente de
que se encuentra impedido para continuar entendiendo o para entender en un
asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusacin o, sin que ello
ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.
Mediante la excusacin, el funcionario que se considera subjetivamente inhbil
para entender en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse.
Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo acto, que pase el expediente
al superior jerrquico y ste decidir.
El superior debe resolver sin sustanciacin, pues es una cuestin ajena a las
partes. Excepcionalmente, por la naturaleza de la cuestin suscitada, podr
disponer medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su

pronunciamiento u or al servicio jurdico si estima que pueda afectarse la


competencia.
La parte carece de legitimacin para intervenir en la excusacin del agente. No
puede oponerse a la excusacin (art. 11, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin).
Igualmente la causa o motivo de excusacin no puede ser dispensada por los
interesados, porque no se trata de un bien del cual ellos tengan la
disponibilidad.
3. RECUSACIN.- La recusacin del agente es el medio por el cual se
exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un
determinado agente se separe de su conocimiento por sospecharse, por algn
motivo, de su imparcialidad.
La imparcialidad de aquel es un presupuesto bsico del derecho de defensa, y
la ley procedimental ha establecido un procedimiento para el ejercicio de esta
garanta del particular y que a la vez posibilite la defensa del agente
sospechado.
a) Sin perjuicio de lo que se dir ms adelante, en trminos generales la
recusacin es un medio que se confiere exclusivamente a los interesados.
Sujeto activo es, pues, la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente.
b) La recusacin debe fundarse en algn motivo, es decir tiene que ser
causada. Procede contra todo funcionario, incluso el presidente o los ministros
(CNFedContAdm, Sala I. 30/11/95. "Rava", LL, 1996-C-459).
4. DISTINTAS CLASES DE RECUSACIN.- Son las siguientes:
a) Recusacin sin causa. Improcedencia en el procedimiento
administrativo.- La norma que comentamos excluye la posibilidad de recusar
sin expresin de causa al no remitir a la norma correspondiente de la ley
procesal.
b) Recusacin con causa.- En ella, la parte promueve, un incidente contra el
agente, invocando hechos y situaciones jurdicas tipificadas por la norma
procesal, a fin de obtener su separacin del procedimiento; as, no se trata de
un trmite del procedimiento, sino de una derivacin de carcter
administrativo, tendiente a regularizar la composicin del rgano
administrativo.
En primer lugar, no existe lmite a la facultad de recusar; una misma parte
puede recusar ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa legtima.
Para ello; en segundo trmino, se puede recusar a ms de un agente de un
rgano pluripersonal; en un tercer supuesto, se puede recusar aunque el
agente- haya comenzado a conocer en la causa (v.gr., por causa sobreviniente;

en cuarto lugar, las causas de recusacin son extensivas a las liarles, sus
apoderados y letrados; finalmente, procede en toda clase de procedimientos.
La recusacin con causa requiere la existencia de un motivo serio que haga
lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. De ah que la ley siga el sistema de
la enumeracin taxativa de los motivos que la hacen procedente arts. 17 y 21,
Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin).
La recusacin se interpone por escrito, que como tal tiene que observar las
normas del ttulo III del RLNPA, ante el rgano recusado.
1) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusacin concretamente
especificadas; b) la prueba documental, consista en documentos pblicos o
privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas o
certificados de estado civil, etc.; si el recusante no los tuviere a su disposicin,
deber individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo, oficina pblica
o persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondr todas las pruebas de
que piense valerse.
2) Los efectos de la presentacin del escrito son los de suspender al agente en
el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisin del rgano competente;
la nica actividad que se le permite es la de remitir el expediente al rgano que
decidir -superior inmediato-, debiendo elevar dentro del plazo de dos das el
escrito de recusacin "con un informe sobre las causales alegadas".
c) DEBER DEL AGENTE RECUSADO DE INFORMAR SOBRE LAS CAUSAS
ALEGADAS.- Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas:
1) El informe es la comunicacin escrita del agente dirigida al rgano inmediato
superior, expidindose sobre las causas de recusacin que se le hayan
imputado, para negarlas o para reconocerlas. El informe cumple una funcin
elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque aqul no sea parle. El buen
tino, prudencia y sensatez del agente impedirn que el informe se transforme
en una refutacin; a l le debe bastar con la referencia concreta, precisa, sobre
la exactitud o inexactitud de la causal invocada.
El plazo para la presentacin del informe es de dos das (arg. art. 6).
2) Las alternativas de la presentacin del informe pueden ser: o el
reconocimiento de los hechos o su negacin.
El reconocimiento de los hechos importa su admisin, con el efecto de relevar
la prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de confesin, la
admisin importa el reconocimiento de la exactitud del hecho alegado como
fundamento lctico de la causa de recusacin. En este caso corresponde que se
tenga al agente por separado del conocimiento ulterior de la "causa".

Si el agente niega los hechos, el superior ordena la formacin de incidente por


separado, y, si lo estima necesario, recibir la "causa" a prueba por el plazo de
cinco das.
d) DECISIN.- El rgano competente tiene un plazo de tres das para decidir,
estimando o desestimando los fundamentos de la recusacin, plazo que se
puede ampliar al doble si se produjo prueba.
Sus efectos principales son:
1) El rechazo de la recusacin produce el mantenimiento del agente recusado
en la instruccin y conocimiento del procedimiento.
2) La decisin que admite la recusacin, al mismo tiempo que separa al agente
recusado, a quien se comunica esta resolucin, fija la radicacin de| expediente
ante el rgano subrogante. En este caso, la radicacin del expediente es
definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas que motivaron la
recusacin, el agente recusado no recupera el ejercicio de la competencia a su
respecto

TTULO III
REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
ARTICULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los
siguientes:
COMPETENCIA.
a) ser dictado por autoridad competente.
CAUSA.
b) deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de
causa y en el derecho aplicable.
OBJETO.
c) el objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible debe
decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras
no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no
afecte derechos adquiridos.
PROCEDIMIENTOS.

d) antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales


y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del
ordenamiento jurdico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras
normas especiales, considrase tambin esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico
cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses
legtimos.
MOTIVACIN.
e) deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones
que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos
indicados en el inciso b) del presente artculo.
FINALIDAD.
f) habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que
otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder
perseguir encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos
de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el
acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella
finalidad.
Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades
comprendidas en el Sector Pblico Nacional se regirn por sus
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin directa de
las normas del presente ttulo, en cuanto fuere pertinente. (Prrafo
sustituido por art. 36 del Decreto N1023/2001 B.O. 16/8/2001).
1. PRELIMINAR.- La LNPA si bien ha regulado diversos aspectos del rgimen
del acto administrativo, a travs de normas que constituyen un verdadero
derecho sustantivo o de fondo, no lo define. De este rgimen puede concluirse
que la ley y su reglamentacin han distinguido, reconociendo un rgimen
jurdico diverso, el acto de alcance individual (al que denomina acto
administrativo) de los actos de alcance general y los contratos. El acto de
alcance particular -acto administrativo- no pierde tal alcance porque se refiera
a varias personas determinadas -acto colectivo (Procuracin del Tesoro,
dictamen 277/90, BO, 3/4/91, 2a seccin, p. 2.1).
La declaracin administrativa en que el acto consiste, se presenta como la
ejercitacin de una potestad administrativa que deriva del ejercicio por el
rgano, de la funcin administrativa. Habr actos administrativos que dicte la
propia Administracin, otro rgano estatal no encuadrado en ella, o por una
persona sin la condicin subjetiva de Administracin pblica pero que acta
"poderes delegados" por la Administracin (v.gr., colegios profesionales). La
condicin de que el acto administrativo sea una expresin de la potestad es la
que lo conecta a la legalidad, pues as como no hay potestad sin norma previa,

como aqul ha de expresar una potestad, puede colegirse que no hay acto sin
norma que lo autorice y lo prevea.
2. ELEMENTOS DEL ACTO.- La construccin de una teora sobre los
elementos del acto administrativo presenta una singular importancia, pues se
relaciona con todas las cuestiones referentes a la validez, ya que los vicios del
acto administrativo se analizan en relacin con los elementos. Por ello, la
literatura jurdica administrativa s haba planeado antes de la sancin de la
ley la cuestin de determinar los elementos del acto administrativo. No haba
uniformidad en este campo doctrinal - tampoco la hay despus de la ley- y si
bien en algunos casos todo se reduce a una cuestin terminolgica, en otros
las discrepancias -v.gr., respecto al concepto o ubicacin de la "voluntad" en el
acto- se hallan relacionadas con problemas capitales de la teora general del
derecho.
Algunas veces los autores, con el fin de unificar didcticamente las distintas
condiciones que deben concurrir para la existencia del acto, hablaban de
"elementos del acto", aunque aquella unificacin agrupaba genricamente
presupuestos que no eran elementos.
Lamentablemente la ley, olvidando que esa unificacin era slo didctica,
agrup bajo el trmino requisitos supuestos que en realidad no lo son. EI acto
est integrado por el objeto, la motivacin y la forma -y el contenido si se lo
diferencia del objeto-, estos son sus elementos, los dems son en realidad
presupuestos de existencia o requisitos de eficacia pero la ley las agrupa
dentro de los elementos.
3. ENUMERACIN DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO
ADMINISTRATIVO.- De acuerdo con el artculo que comentamos, los
elementos esenciales del acto administrativo son: competencia, causa, objeto,
procedimientos, motivacin y finalidad. A ellos debe aadirse la forma
(regulada en el art. 8). Algunos comentaristas agregan a estos elementos la
voluntad del rgano (que la LNPA enumera como vicio del acto; ver art. 14, inc.
a).
a) Competencia.- Es el elemento subjetivo del acto, pues seala el conjunto
de reglas que rigen la actuacin y facultades del rgano administrativo. La
doctrina clsica, al definir la competencia como la medida de la potestad de un
rgano, ha seguido un criterio equivalente a la doctrina procesalista que
caracteriza la competencia como medida de la jurisdiccin, mientras que ella
consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas. Con
el primer alcance la ha considerado la LNPA en los arts. 3 a 6 -porque se
refera al ejercicio de ella-, ahora la precisa en su verdadero significado -como
elemento del acto-.
Por ello cabe incluir en la definicin no slo la aptitud o el conjunto de
atribuciones y facultades que corresponde al rgano, sino saber si el ente es

titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurdica pblica -al ente al


que pertenece el rgano- ese conjunto de atribuciones. Esta distincin es
importante, pues como bien dice Cassagne, ello sirve para determinar si la
incompetencia es por razn del grado -y en principio subsanable- o si aqulla
versa sobre el conjunto de atribuciones del ente,-en cuyo caso ser imposible
el saneamiento.
La competencia debe analizarse a la fecha de sancin del acto administrativo y
no a la de notificacin, pues esta cuestin se vincula a la eficacia y aqulla a la
validez (CNFedContAdm, Sala II, 15/4/93, "Wag SA", LL. 1993-D-391). El acto ad
referendum es aquel en que el rgano que dict el acto originario no es
competente para hacerlo, pudiendo asimilarse con el acto sujeto a aprobacin
(CNFedContAdm, Sala 1, 23/11/95 "Herpafana SRL", ED, 168-413).
b) Causa.- El derecho administrativo no ha estado alejado de la polmica
privatista -heredada de la doctrina escolstica- acerca del concepto y la funcin
de la causa como requisito del acto. Lo cierto es que los distintos alcances
atribuidos en el derecho privado al vocablo causa no tienen aplicacin en este
caso.
En la norma se emplea el trmino para designar un concepto ms amplio y
distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva del acto administrativo
y no a la relacin que pueda nacer de l. De ah que se refiera a la serie de
antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisin del
acto administrativo.
Tampoco la causa se relaciona con la intencin o propsito perseguido por
quien emiti el acto. Este aspecto se refiere a otro elemento del acto legislado
por la ley (la finalidad).
La teora de la causa en derecho administrativo no puede desconocer, desde su
planteamiento inicial, las particularidades que el acto administrativo ofrece,
una de las cuales es que la teora de la causa se ha construido el derecho
privado teniendo en cuenta fundamentalmente los negocios jurdicos
bilaterales, mientras que el acto administrativo es unilateral.
La norma establece que el acto deber sustentarse en los hechos y
antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable (CNFedContAdm,
Sala IV, 22/10/85, "Somerfin"). La causa del acto administrativo es la
circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisin del acto
(CNCiv, Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL. 1999-E-520).
Deben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el
acto pueda y deba ser dictado por la Administracin. Ello es lgico si la
Administracin ejecuta la ley, pues sta -como imperativo abstracto conecta
una cierta consecuencia jurdica a un tipo de hecho especfico. Si el acto
administrativo es el ejercicio de una potestad, l slo puede dictarse en funcin

del presupuesto de hecho tipificado por la norma (v.gr., existencia de vacante


para justificar el nombramiento; cumplimiento de la edad para jubilar al
funcionario). Puede ocurrir que exista una situacin ms compleja o ms
ambigua, cuya apreciacin exija utilizar otros conceptos (de valor o de
experiencia, etc.), por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.
La comprobacin de la causa consiste en la constatacin o apreciacin de un
hecho o de un estado de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto proviene
directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento
reglado del acto. Algunos consideran que la causa y el motivo significan una
sola y misma cosa. Puede ser que as sea algunas veces pero no siempre. El
motivo se aproxima ms al propsito y al fin. Consiste en la razn por la cual la
autoridad se decide a dictar el acto. Cuando la atribucin es reglada, puede
coincidir el motivo con la causa.
c) Objeto.- El acto administrativo consiste en una declaracin, y sta tanto
puede ser una decisin, un juicio, un conocimiento o un deseo. El objeto del
acto consiste en lo que el acto decide, valora, certifica, registra u opina a
travs de la declaracin pertinente (Bandeira de Mello).
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecer
predeterminado por la norma, mientras que en el caso de que el acto sea
consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la
Administracin disponga de un amplio margen de libertad para emitir el acto,
el objeto de l debe adaptarse al marco general normativo y al principio de la
juridicidad.
El objeto comprende; el contenido natural (que necesariamente forma parte del
acto y sirve para individualizarlo) y el contenido implcito, que normalmente no
se establece de manera expresa, pues est determinado en la norma. Puede
existir un contenido accidental, que la voluntad del agente puede introducir en
el acto, siendo clausulas adicionales a las naturales.
Debe ser lcito. As el objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La
ilegitimidad puede resultar de la violacin de la Constitucin, de la ley,
reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior irrevocable.
De acuerdo con la ley debe reunir, adems, los caracteres de certeza y
posibilidad fsica y jurdica. As el objeto del acto debe ser determinado o
determinable, es decir no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria. Lo
contrario importara introducir toda clase de inseguridades en los actos
administrativos. Debe poder precisarse la decisin adoptada por la autoridad
administrativa. Debe saberse de qu acto se trata, a qu personas o cosas
afecta, en qu tiempo y lugar habrn de producirse los efectos.

La posibilidad jurdica lleva nsita la nocin de ilicitud. Habr as imposibilidad


jurdica cuando se trata de cosas o de hechos que si bien podran
materialmente existir o realizarse, legalmente ello no es posible.
En cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no pueden
materialmente existir o realizarse), cabe decir que la imposibilidad de hecho
puede darse por la falta o inexistencia de: 1) sustrato personal -nombramiento
como agente pblico de una persona fallecida-; 2) sustrato jurdico -aplicacin
de una sancin disciplinaria a quien no es un funcionario pblico-, y 3) sustrato
material -la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido, v.gr., concesin de
una playa sepultada por un maremoto-.
a) Procedimientos.- El acto administrativo, antes de su emisin, requiere de
"ciertos procedimientos. Son los actos de trmite y preparatorios que preceden
al acto. Son actos producidos por la propia Administracin en algn caso por el
particular.- As, por ejemplo, el nombramiento de un profesor universitario slo
podr ser dictado despus de una serie de actos que componen un
procedimiento: llamado a concurso, inscripcin, oposicin, etctera.
Igualmente una adjudicacin tendr lugar luego de una serie de actos que
forman parte del procedimiento de seleccin del contratista.
Los procedimientos sern distintos segn el objeto del acto. Por aquello que ya
dijimos acerca de la ntima relacin entre el procedimiento y la materia objeto
de l, puesto que el procedimiento, para ser til, ha de acomodarse a los fines.
As, no puede haber un procedimiento nico para los distintos tipos de
actividad.
El procedimiento administrativo comn, general, se halla regulado en la ley que
comentamos y fundamentalmente en su reglamento.
La norma considera un procedimiento esencial el dictamen de un rgano de
asesoramiento jurdico cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos o
intereses legtimos. Es un loable propsito tendiente a encauzar jurdicamente
toda la actividad administrativa ("el apartamiento de las conclusiones de los
organismos tcnicos, slo puede permitirse con la demostracin de que ha
mediado error n omisin de entidad suficiente para descalificar tales
dictmenes" (CNFedContAdm, Sala I, 11/9/86, "Defilippo"). No obstante el
carcter de esencial que se atribuye al dictamen jurdico, su ausencia no
determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del acto (ver art. 14).
La declaracin en que consiste el acto administrativo se forma a travs de un
procedimiento. Esto se debe a una doble causa: a) que siendo el Estado una
persona moral, que persigue el inters public, su "voluntad" se forma
mediante la actuacin de una serie de rganos, y b) la "juridizacin" cada vez
mayor del actuar administrativo.

b) Motivacin.- La motivacin es la explicacin de la causa; esto es la


declaracin de cules son la expresin de las razones y las circunstancias de
hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto (CNFedContAdm. Sala II,
23/9/93, "Beamurguia", ED, 156-113), y se halla contenida dentro de los
"considerandos". Sin embargo, no autoriza a asignarle valor normativo a los
"considerandos" si sus conceptos no han sido reproducidos en la parte
dispositiva, mxime si de ella se desprende un sentido diverso. Para discernir el
sentido de la norma debe estimarse como elemento cendal el texto mismo de
la parte dispositiva, toda vez que es en ella donde la Administracin consagr
el alcance que entendi deba darse (Procuracin del Tesoro, dictamen 272/91,
130, 29/4/91, 2a seccin, p. 21).
La motivacin del acto administrativo tiene por objeto exteriorizar el iter
psicolgico que ha inducido al titular del rgano a dictar el acto, de tal forma
que haga posible conocer los momentos fundamentales del razonamiento
(Iaccarino, Studio sulla motivazione, Roma, 1993, p. 87 y 88). Consiste en la
exteriorizacin de las razones que justifican y fundamentan la emisin de dicho
acto y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho -causa del
acto administrativo- como en el inters pblico que se, pe sigue con su dictado
(CNCiv, Sala I, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999, E-520).
Comprende a la causa del acto y la excede, pues le da una mayor relevancia al
obligar a describirla y consignarla en el texto de la decisin. El distingo estriba
en que la causa comprende los antecedentes de hecho y la motivacin es la
obligacin de expresar, de consignar tales antecedentes, ms los fundamentos
que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictado del acto (STJTdelFuego,
7/5/96, "Tavarone", SDO, expte. 188/95,-L" IV, F 151/61, de mi voto).
Aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de
legalidad en la actuacin de los iganos estatales (CNCiv, Sala I), 26/12/ 94,
"Verzello", LL, 1996-A-806, 38.433-S). Desde el punto de vista del particular
responde a una exigencia fundada en la idea de una mayor proteccin de los
derechos individuales. Constituye un requisito referido a la razonabilidad. A
partir de la norma existe la obligacin genrica de motivar todos los actos
administrativos. El principio general es la motivacin, salvo que no exista
necesidad jurdica de ella.
El requisito de la motivacin tiene una mayor importancia en los actos
realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente, la
motivacin de estos actos permite al juez determinar si son o no razonables.
La discrecionalidad no es arbitrariedad (CNFedContAdm, Sala III, 17/9/84,
"Hughes Tool Co", LL, 1984-D-363; Procuracin del Tesoro, dictamen del
10/10/89, BO, 30/5/90, 2a seccin, p. 22). Lo propio ocurre en el caso de, los
conceptos jurdicos indeterminados, pues compete a la Administracin
determinar los extremos que los componen (CNFedContAdm, Sala I, 2/8/ 99,
"Caamao", LL, 1996-C-15).

La motivacin debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos puede


admitirse la motivacin previa, si ella surge de informes y dictmenes que sean
expresamente invocados (CNFedContAdm, Sala II, 23/9/93, "Beamurguia ", ED,
156-113; id., Sala III, 22/5/86, "Del Ro"; id., id., 28/ 3/96, "Daysi lng."). La
simple cita de una disposicin legal puede surtir los efectos de la motivacin, si
la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva (CNCiv, Sala J,
23/2/99, "Gianera", LL, 1999-E-520).
Excepcionalmente el vicio de la falla de motivacin podr ser suplido por una
motivacin ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarrollada (Dromi;
CSJN, Eolios. 305:203, "Robledo"; CNFedContAdm, Sala III, 6/8/87, "Vidal
Castro"). No es necesaria una relacin analtica o circunstanciada de la causa;
basta una relacin sucinta, siempre que sea ilustrativa (TSJCrdoba, Sala
ContAdm, 5/9/96, "Altamirano").
La motivacin insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a las
actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no
aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento y, como
etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre s (Procuracin del
Tesoro, dictamen 256/91, BO, 22/4/92, 2a seccin, p. 21).
f) Finalidad.- El ltimo elemento que trata la norma que comentamos es la
finalidad. As como la determinacin del elemento causa se realiza con la
pregunta "por qu?", el elemento fin del acto se determina con la pregunta
para qu?
La finalidad es el bien jurdico perseguido con el dictado del acto; es el
resultado previsto legalmente como el correspondiente al tipo de acto dictado.
As la finalidad del acto que disuelve una manifestacin tumultuosa es proteger
el orden pblico, la paz pblica.
Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satisfaccin
concreta del inters pblico, del bien comn. Esto constituye el fin del
procedimiento. Cualquier desviacin de esa finalidad lo vicia.
No pueden perseguirse otros fines, ni pblicos ni privados. En el primero se
desvirta la competencia; en el segundo, habra adems una ilicitud natural
-dolo- por parte del agente que representa al rgano. La actividad
administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente,
necesidades de inters pblico. La organizacin administrativa y la distribucin
de competencia entre sus rganos determinan qu intereses pblicos tiene que
atender cada rgano y cada persona pblica.
Por ello, como afirma Marienhoff, todo acto administrativo particular tiene una
finalidad propia, correlativa a su objeto o contenido. Esla relacin objeto-fin
responde especficamente a la finalidad perseguida por la norma y por la que

se le confiri la competencia al rgano que dict la resolucin particular, y


aqulla, ley en sentido formal o material, tiene su punto de partida y est
condicionada, a su vez, por la norma constitucional que autoriza su dictado y la
relacin existente entre ella y el fin perseguido por la Constitucin.
Es decir, que en todos los actos administrativos existe una primera y comn
finalidad, que se va especificando a travs de la distribucin de competencias
dentro de la Administracin y que determina el objeto o contenido que pueden
tener esos actos.
La norma contempla tales recaudos estableciendo que: 1) el acto debe cumplir
con la finalidad que inspir la norma por la que se otorg competencia al
rgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que la que corresponda a
la causa y objeto del acto, y 3) el contenido u objeto del acto tiene que ser
adecuadamente proporcional a esa finalidad.
4. CONTRATOS, PERMISOS Y CONCESIONES.- La ley excluye a los
contratos administrativos o los permisos y concesiones de la aplicacin de las
normas de este ttulo, los que se regirn por sus leyes especiales, sin perjuicio
de la aplicacin analgica de aqullas. Debe consignarse que no excluye la
aplicacin directa de las normas de esta ley, y de su reglamento, en lo que
hace a las cuestiones relacionadas con los tres ttulos restantes (I, II y IV). Toda
exclusin es de interpretacin restrictiva.
FORMA.
ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestar expresamente y
por escrito; indicar el lugar y fecha en que se lo dicta y contendr la
firma de la autoridad que lo emite; slo por excepcin y si las
circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma distinta.
1. CONCEPTO.- La declaracin de la Administracin, ya signifique volicin,
cognicin o juicio, se concreta en el acto administrativo. Para que adquiera
entidad en el mundo jurdico debe exteriorizarse al emitir el acto (TSJCrdoba,
Sala ContAdm, 15/12/98, "Caedo", LLC, 1999-839).
Se llama "forma" del acto administrativo al modo o manera de producirse esa
exteriorizacin.
La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una
garanta para los particulares.
No es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente de
forma, cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por signos-, por lo cual cabe
sostener que la forma es tambin esencial para la validez del acto
administrativo.

Algunos autores engloban en este elemento los trmites preliminares para el


dictado del acto -v.gr., Heredia-, llamados por otros "formalidades".
Tambin cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las actuaciones
posteriores al acto, como por ejemplo, su publicidad (Gordillo).
Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia por el criterio
restringido, y se refiere a la instrumentacin constatada y documentada. El
procedimiento previo a la emisin del acto se expone en el art. 7, inc. d, y la
notificacin y publicacin en el art. II (CNFedContAdm, Sala I, 12/9/95,
"Frvega", LL, I996-C-31).
La ley en el artculo que comentamos circunscribe el concepto de forma a una
acepcin estricta, entendiendo por la declaracin de voluntad una vez formada,
o sea, la que debe observarse o se observa al emitir el acto, actuando como
medio de transporte de dicha voluntad al campo jurdico, a los fines de
asegurar su prueba y de permitir el conocimiento de su contenido.
2. REQUISITOS.- El derecho positivo en el orden nacional nos seala los
siguientes: lugar y fecha de emisin del acto. Que sea escrito, expreso y
firmado. A ello debe agregarse la determinacin del rgano emisor y la funcin
que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisin por conducto del
instrumento idneo. Tratndose de un rgano colegiado, el acto de la sesin.
Con relacin a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que es un error
haber incluido la firma, y que sta no es requisito de forma, sino sencillamente
lo esencial para la existencia del acto administrativo; mientras no exista la
firma, el acto materialmente no existe. Si un decreto o una resolucin no estn
firmados, significa que no hay decreto ni resolucin. Hay un papel escrito, sin
trascendencia jurdica alguna. Podra verse en ello un proyecto, a lo sumo.
Cuando, falta una firma esencial, el acto es nulo, pero no nos parece jurdico
proclamar la nulidad de un acto no firmado.
Por oposicin a la escrita tenemos la forma verbal. Es comn en la
administracin interna, por ejemplo, en las rdenes de servicio de un superior a
un inferior jerrquico o a alguien que se encuentra en una sujecin especial
(CNFedContAdm, Sala III, 16/4/85, "Cambios Teletour") bien entendido que
referidas a actividades de poca significacin, pues cuando ello no se da, los
problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del derecho de
desobedecer, etc., exigen la orden escrita.
Tambin es comn en la actividad policial (orden de detencin, disolucin de
manifestaciones, etctera).
En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instantneo
cumplimiento del objeto.

Existe la posibilidad de que actos de gran significacin jurdica sean producidos


verbalmente, por exigirlo as las circunstancias, pero necesariamente deben
ser seguidos del acto escrito que los ratifique o reitere, segn sea lo que
corresponda.
Otra forma la constituyen los signos o seales. Pueden emanar de un agente
de la Administracin (p.ej., polica del trnsito) o de un elemento fsico
(semforo, etctera).
La gama es numerosa, pero es indudable que en todos los supuestos nos
encontramos ante una exteriorizacin de voluntad expresa. Hay que distinguir
entre los signos que exteriorizan el acto administrativo y aquellos que
constituyen su notificacin.
En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del agntese
trnsito, las luces del semforo, etc., y en l se percibe la contemporaneidad
entre el acto y su notificacin. En el segundo, el letrero indicador de velocidad
mxima en determinada zona del camino o al ingreso a zona urbanizada. No
hay duda de que el acto fue ya dictado por autoridad competente y la seal lo
notifica, a fin de que el conductor no pueda alegar ignorancia en caso de
contravenir la norma.
El rgano y su funcin deben estar explicitados en el acto administrativo. De
una u otra manera tienen que surgir del instrumento. Si ello no se cumple, el
acto estar viciado. El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los
requisitos por considerrselo obvio. Pero hay que recalcar que todos los actos
deben estar escritos en el idioma nacional.
El acto debe dictarse en instrumento idneo.
3. TRASCENDENCIA.- La significacin y trascendencia que tienen las formas
en nuestra materia es muy superior a la que asumen en el derecho privado.
Coincidimos con Cassagne en que el formalismo administrativo "cumple con
una funcin diferente que el formalismo del derecho civil o comercial, donde lo
que se trata de tutelar es la seguridad jurdica o la aceleracin del trfico
mercantil".
En derecho administrativo cumplen las "formas" una funcin de garanta, tanto
de los derechos de los particulares como del orden, acierto, justicia y legalidad
que deben existir en la actividad administrativa.
El formalismo no solamente aparece exigido en la cspide del poder del Estado
por el sistema de controles recprocos entre los rganos que ejercen el poder
estatal (legislativo, ejecutivo y judicial), sino en toda la organizacin interna del
Ejecutivo, ya que de su observancia dependen los sistemas de control
jerrquico que se establezcan en la rbita del Poder Ejecutivo, cuyos actos,

desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son los que en mayor medida
interesan a nuestra disciplina.
No nos convence la opinin de que en ausencia de acto expreso, la nota de la
Administracin que hace saber al destinatario la decisin de la misma, rena
las condiciones de "acto decisorio" y la de "acto de notificacin" (Procuracin
del Tesoro, Dictmenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen 59/91, DO,
6/11/91, 2 seccin, p. 18).
4. CLASIFICACIN.- En derecho administrativo no rige la clsica distincin
que recoge nuestro Cdigo Civil entre formas ad solemnitatem y ad
probationem, dada la distinta funcin que la forma cumple en dicha disciplina.
En cuanto a la distincin entre formas "esenciales y no esenciales",
observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificacin de
cuo civilista, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b.
Los conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacionarse con
el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las formas y a los distintos
tipos de invalidacin que puedan afectar el acto a consecuencia de un defecto
formal.
La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidir en la gravedad del
vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidacin, mientras que la
rigidez o flexibilidad repercute en el margen de apreciacin o valoracin que
sobre el defecto pueda tener o no el rgano que revise el acto.
VAS DE HECHO
Artculo 9.- La Administracin se abstendr:
a) De comportamientos materiales que importen vas de hecho
administrativas lesivas de un derecho o garanta constitucionales;
b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso
administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la
suspensin de los efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose
resuelto, no hubiere sido notificado.
1. PRELIMINAR.- El artculo que comentamos ha receptado normativamente
una situacin peculiar en el obrar de la Administracin pblica, de nominada
"va de hecho administrativa". Las consecuencias de la va de hecho inciden
decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos, ya que restringen
indebidamente -pues falla en estos casos la habilitacin necesaria para
legitimar la accin administrativa- los derechos y garantas individuales.
2. VA DE HECHO Y VA DE DERECHO.- En general, la va de hecho se opone
a la va de derecho. sta es el medio legal utilizado por una persona para hacer

valer sus pretensiones; aqulla es el medio ilegal empleado por una persona
para concretarlas.
En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vas de
hecho", que se verifican siempre que un particular sin ttulo ejecutorio
pretende por la fuerza material constreir a otro particular a cumplir las
obligaciones asumidas.
La va de hecho en derecho administrativo es ms difcil de comprender:
podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera cometida
por la Administracin contra el derecho de propiedad o contra una libertad
pblica.
3. VAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS.- El principio de legalidad pauta
globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, todos los actos
de la Administracin pblica estn subordinados a una norma habilitadora,
aunque no necesariamente de rango legal.
Cuando la Administracin pblica quebranta este principio y promueve
operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garantas
individuales carentes de aquella base sustentadora, se est en presencia de
una va de hecho" (CNFedContAdm, -Sala U, 12/12/95, "Fernndez", ED, supl.
jurisp., 1995, n 3, p. 23). Situacin sta que genera -como principales efectosla ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,' la responsabilidad
patrimonial de la Administracin pblica.
4. PRESUPUESTOS DE LAS VAS DE HECHO.- Vamos a estudiarlos por
separado:
a) Comportamiento material.- La va de hecho consiste en un
comportamiento material observado por la Administracin pblica, y
consecuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos
considerados independientemente de su ejecucin no pueden constituir va de
hecho (Bielsa).
Este comportamiento material debe ser observado por la propia Administracin
pblica, aunque no cabe descartar totalmente la va de hecho cometida por
quien, pese a no integrar la estructura orgnica de la Administracin, obra, sin
embargo, en virtud de autorizacin de ella (p.ej., contratista de obras pblicas
o concesionario de servicios pblicos).
Ahora bien, no toda actuacin material de la Administracin constituye una va
de hecho, pues en virtud de su amotnela ejecutiva, el uso de la coaccin -de
concurrir los pertinentes requisitos- es perfectamente legtimo (art. 12. LNPA).
b) Irregularidad en dicha comportamiento.- La configuracin de la va de
hecho exige la irregularidad del comportamiento material, situacin susceptible

de producirse tanto en los casos de irregularidad del comportamiento material


en s considerado, como en los de irregularidad del acto administrativo que le
dio origen.
La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto
administrativo previo. Si este no ha llegado a dictarse falta la cobertura que
autoriza y delimita los alcances de la ejecucin, y, por ende, el particular
afectado queda privado de las garantas del debido proceso adjetivo (art. 1
inc. f, LNPA) e impedido de ejercer los remedios que el ordenamiento jurdico
establece para impugnar la decisin administrativa. Dentro de esta situacin
-que configura la va de hecho "tpica" - encuadran tambin, por especial
previsin de la LNPA, las hiptesis contempladas en el inc. f; referidas a la
ejecucin de un acto administrativo, estando pendiente algn recurso de los
que, en virtud de norma expresa, implican la suspensin de los efectos
ejecutorios y la ejecucin de un acto administrativo pendiente de notificacin.
La solucin es, para algunos, tericamente desacertada, "pues este supuesto
se refiere a un caso de muy dudosa calidad de va de hecho", segn la opinin
de Grecco, para quien la idea fundamental subyacente en el esquema diseado
por la ley ha sido, probablemente, que en las mencionadas hiptesis la
legalidad es quebrantada -independientemente del valor jurdico de la decisin
o acto administrativo-, por la circunstancia de que o cesa la autotutela
ejecutiva (ejecucin suspendida; art. 12, in fine, LNPA) o el acto administrativo
no es eficaz (art. 11, LNPA, y art. 19, RLNPA).
Al margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supuestos que la
ley asimila a tal situacin) la irregularidad del comportamiento material
administrativo puede provenir; 1) de la discordia indudable entre el acto
administrativo y la ejecucin material; as, p.ej., s en una requisicin el acto
individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar otros, y 2) de
las modalidades de la ejecucin: cuando, aun existiendo un acto administrativo
legitimador, la Administracin no est habilitada para ejecutar por sus propios
medios el mandato en l contenido, sea por su especial naturaleza o por
determinada prohibicin de la ley (art. 12, LNPA).
c) Irregularidad en el acto administrativo.- Inversamente de lo que
acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cuales es el
comportamiento material de la Administracin pblica el conceptuado
irregular-, en el supuesto que ahora examinamos, la irregularidad proviene, no
ya de la operacin administrativa considerada en s misma, sino de la decisin
"o acto administrativo que se ejecuta. Claro es que no cualquier clase de
irregularidad del acto administrativo puede generar eventualmente una va de
hecho, ya que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede
resolverse mediante la impugnacin del acto administrativo. La hiptesis
tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas como inexistencia
virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda competencia en el
rea, como ocurre, por ejemplo, en la usurpacin de funciones, situacin en la

cual de ningn modo puede conectarse la decisin con las potestades


atribuidas a la Administracin pblica. Y comprende, adems, aquellas otras
situaciones verificadas cuando, aun emanando el acto de una autoridad
administrativa, la decisin es ajena a la aplicacin de un texto normativo (v.gr.,
imposicin de tributos sin ley formal que lo permita, de gravmenes reales a
propiedades privadas dispuesta por autoridades administrativas sin habilitacin
legal, etctera).
En estas hiptesis,-tradicionalmente encuadradas dentro de la categora de la
incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objetivas
fcilmente comprobables o de la calidad del autor del acto y es razonable, por
lo tanto, que la operacin material administrativa no est legitimada.
Opina Linares que una "teora de las vas de hecho" no puede formularse como
plena sin incluir la del "acto jurdicamente inexistente" (ver comentario al art.
14) porque no es correcto pensar que la va de hecho no deba tener otro
contenido que el de "hecho material" consumado por un rgano administrativo
sin acto administrativo previo.
d) Alentadora lesin de una libertad pblica o del derecho de
propiedad.- El comportamiento material Irregular de la Administracin debe
vincularse inexorablemente con los bienes que resulten afectados por aquel
obrar. La va de hecho se refiere -en su construccin tradicional-, a los derechos
emergentes do la propiedad (inmobiliaria o mobiliaria), o bien, a alguna de las
libertades pblicas garantizadas por el ordenamiento jurdico, incluso a la
lesin de una libertad innominada.
5. CONSECUENCIAS DE LA VA DE HECHO.- La produccin de una va de
hecho genera como efecto principal la paralizacin de la jurisdiccin
contenciosa administrativa para entender en el juzgamiento de las cuestiones
que de aqulla se deriven. Se ha dicho jurisprudencialmente que "la accin
judicial de instancia nica que traduce el recurso directo previsto en el art. 32
de la ley 24.521 es la va idnea y eficiente para cuestionar vas de hecho
administrativas" (CNFedContAdm, Sala I, 16/4/99, "Fernndez c/UBA", JA, 1999III-25). Corresponde en tales casos la intervencin de jurisdiccin ordinaria,
pues el Juzgamiento de las vas de hecho corresponder al Tribunal Federal
aplicar la disciplina general del derecho comn de la responsabilidad (art. 116,
Const. Nacional; art. 2, inc. 6, ley 48, y arts. 41 y 45, ley 13.998) conforme al
mbito territorial pertinente, el cual es competente para la determinacin de la
responsabilidad patrimonial -precisando la naturaleza y extensin de los daosy la fijacin de las indemnizaciones correspondientes por los perjuicios
irrogados al particular con motivo de la va de hecho. La LNPA contempla la
impugnacin de las vas de hecho (art. 23, inc. d), y hace referencia a los
supuestos del inc. b del artculo que comentamos.
SILENCIO O AMBIGEDAD DE LA ADMINISTRACIN.

ARTCULO 10.- El silencio o la ambigedad de la Administracin frente


a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se
interpretarn como negativa.
Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido
positivo.
Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el
pronunciamiento, ste no podr exceder de SESENTA das. Vencido el
plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si
transcurrieren otros TREINTA das sin producirse dicha resolucin, se
considerar que hay silencio de la Administracin.
1. CONCEPTO.- La carga que grava a la Administracin pblica de, emitir el
pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese respecto,
vendran ciertamente a ser ineficaces si el propio ordenamiento jurdico no
arbitrara remedios idneos para el caso de que aqulla no cumpla. Debido a
ello la LNPA y su reglamentacin han estatuido diversas tcnicas destinadas a
evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la morosidad administrativa.
El artculo que comentamos se ocupa de uno de esos medios: el silencio
administrativo. ste se produce cuando el rgano administrativo no resuelve
expresamente la peticin o pretensin deducida por el particular, es una ficcin
que la norma establece en beneficio del que inici el procedimiento.
2. CLASES.- El silencio administrativo reviste dos modalidades plenamente
concebidas y reguladas por el derecho positivo: a) el efecto y alcance de
permisin total de lo concretamente pretendido: silencio positivo, y b) el de
denegacin, tambin total de lo que se hubiera pedido: silencio negativo. Para
que el silencio tenga el primer alcance debe estar as determinado
expresamente por la ley, en caso contrario el alcance ser el segundo.
3. SILENCIO Y AMBIGEDAD.- El texto de la norma que comentamos sugiere
algunas reflexiones relacionadas con la equiparacin entre silencio y
ambigedad en cuanto a las consecuencias jurdicas. Esta solucin no puede
estar exenta de reproches, ya que, mientras el silencio es fctica y
jurdicamente definible, la ambigedad, por el contrario, discurre por un carril
eminentemente subjetivista, que suscitar en la prctica administrativa
eternas discusiones. Una decisin clara para la Administracin puede ser
ambigua para el particular, con toda la gama de derivaciones que ello provoca.
La cuestin de si hay ambigedad, remite, por lo dems, a un problema de
interpretacin del acto administrativo que puede ser solucionado por va de los
principios generales.
4. REGULACIN.- La LNPA y su reglamentacin regularon el silencio
administrativo con carcter general en el artculo que comentamos y respecto
de los distintos recursos en particular en los arts. 87, 91, 98 y concordantes.

5. EL SILENCIO COMO ACTO PRESUNTO.- Antiguamente se daba al silencio


el contenido de un acto presunto. Ello basado en que el objeto de impugnacin
de los recursos administrativos y del contencioso administrativo es siempre un
acto administrativo. Si el silencio en la Administracin se estima como un
verdadero acto de ella, de sentido desestimatorio, parece ser necesario unir a
l los adjetivos que califican en general los actos, administrativos expresos:
firme, consentido, confirmatorio, etctera. Del mismo modo y por las mismas
razones aplicables a los actos expresos, fuese necesario fijar un plazo para la
vlida impugnacin de esas decisiones presuntas, a fin de evitar una situacin
de indefinida pendencia.
La ley no establece plazo, como veremos, para impugnar el silencio ficto
(porque el silencio es una ficcin). No nos encontramos, entonces, ante un acto
presunto.
6. EL SILENCIO CMO HECHO.- El silencio no puede ser una declaracin de
voluntad (acto), sino, precisamente, la ausencia de toda actividad volitiva, ante
la cual no son admisibles procesos interpretativos tendientes a averiguar el
sentido de una voluntad que no existe.
As cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reconoce ciertos
efectos jurdicos, fistos se limitan a la finalidad perseguida por el legislador, es
decir, a evitar que la ausencia de una decisin determine la prdida de
eventuales derechos de los particulares.
7. INACTIVIDAD FORMAL E INACTIVIDAD MATERIAL DE LA
ADMINISTRACIN.- Es preciso distinguir entre actividad material y actividad
formal de la Administracin. Esta distincin resulta til al caracterizar
relaciones administrativas que, aunque distintas, se engloban de ordinario bajo
el ttulo general de la inactividad administrativa.
Por inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer de la
Administracin dentro del marco de sus competencias ordinarias. La
inactividad formal se refiere, por su parte, a la pasividad de la Administracin
dentro de un procedimiento: es la simple no contestacin a una peticin de los
particulares.
Mediante una peticin provocatoria y la ayuda del silencio administrativo, se
concreta la inactividad material de la Administracin en una inactividad formal
provocada.
8. SILENCIO NEGATIVO.- El silencio administrativo negativo no tiene otra
finalidad que facilitar al interesado que inici el procedimiento administrativo el
acceso a una impugnacin ulterior (administrativa o judicial).

Es una garanta frente a la pasividad de la Administracin; permite a aquel que


formul una peticin o recurso ante la Administracin acudir a las vas de
impugnacin en cada caso asimilables frente a lo que se presume una
denegacin. La presuncin de que, transcurridos ciertos plazos se ha
"denegado" la peticin deja abierta al particular la va recursiva o procesal para
satisfacer su pretensin.
El silencio negativo es una presuncin legal en favor del particular, y ste
puede utilizarla o esperar la decisin expresa de la Administracin, que
necesariamente debera sobrevenir y no es el silencio una sancin a la
pasividad administrativa sino que tiende a la proteccin del particular.
9. SILENCIO POSITIVO.- La inactividad de la Administracin en este caso
tiene por efecto estimar la pretensin deducida por el interesado. Su
operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una norma
jurdica que concretamente le otorgue tal carcter (CNFedContAdm, Sala IV,
20/5/86, "Matadero Frigorfico Antrtico", LL, 1988-A-84).
No puede caracterizarse sin ms como la otra faz del silencio desestimatorio.
Con ello se estimula insensiblemente un tratamiento centralmente comn de
ambas versiones y la intercambiabilidad de sus tcnicas y problemticas. En
los supuestos especficamente contemplados por las normas a las que remite
la LNPA, se entiende que la Administracin accede, dando significado positivo a
su pasividad. Tal diversidad de consecuencias, comparndola con el silencio
negativo, tiene su fundamento en la especfica naturaleza de las decisiones
que en tales casos corresponde adoptar a la Administracin. Lo que se espera
de ella es la remocin de unos lmites que han sido impuestos a los derechos
de los particulares, cuyo ejercicio quedara condicionado a la constatacin de
su compatibilidad con el bien comn.
En efecto, puede entenderse que la Administracin se reserva la posibilidad de
prohibir, durante un perodo determinado, el ejercicio de unas actividades cuyo
desarrollo se pretende segn se le ha comunicado. De no pronunciarse, se
estima que renuncia a tales facultades, y las posibilidades propias de los
derechos previamente posedos, puede ejercitarlas su titular. Pero entender al
silencio positivo como ausencia de prohibicin por el transcurso de un cierto
lapso es lo que induce a poner en duda la legitimidad de su utilizacin para la
remocin de supuestos lmites a derechos subjetivos. Si tales derechos no son
siempre perfilables sin el concurso expreso de la Administracin, sta no puede
renunciar a sus potestades prohibitorias de conductas ilcitas, puesto que el
posible conflicto entre intereses pblicos y privados exige en ocasiones un
pronunciamiento concreto indeclinable.
Una vez calificada positivamente la pasividad de la Administracin, el
peticionario queda protegido por el mismo sistema de garantas que obra para
los actos expresos y la Administracin vinculada indefectiblemente por las
consecuencias de su inactividad, lo cual explica que, no sin alarma, hayan

contemplado algunos autores las graves trascendencias que para el bien


pblico, en definitiva, puedan seguirse con el juego del automatismo, por la
desidia de un funcionario o el puro azar de extravo de una documentacin.
Cabe decir que a tal interpretacin del silencio positivo habra que agregarle
que slo a cambio del cumplimiento exacto y preciso de las formalidades
legales puede reconocrseles derechos a los particulares y por ello no puede
admitirse que tal silencio administrativo prospere cuando lo concedido por el
silencio no puede autorizarse con arreglo a la ley.
Constituyen supuestos de silencio administrativo positivo en nuestro
ordenamiento, entre otros, las previsiones del art. 102 del decr. 5720/72
(reglamento de contrataciones del Estado) y del art. 16 del decr. 12.180/65
(reglamento del Registro Nacional de Construcciones de Obras Pblicas).
Tambin lo era el art. 4 del decr. 1842/87 referido a la desmonopolizacin de
los servicios pblicos prestados por empresas estatales, (pie estableca que
"los particulares que deseen producir y proveer bienes o prestar servicios en
las reas de competencia del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos,
notificarn su intencin, en cada caso... Si dentro de los treinta das hbiles
siguientes a la notificacin... la secretara correspondiente no se opusiere, con
expresin de fundamentos, el interesado quedar autorizado de pleno derecho,
sin necesidad de acto alguno de autoridad competente, a producir o proveer
los bienes o prestar los servicios sobre los cuales haya versado la notificacin".
La inconveniencia de esta solucin legal es evidente, y ha dado lugar a
cuestionamientos judiciales de cierta importancia.
10. REQUISITOS PARA QUE SE CONFIGURE EL SILENCIO.- Se pueden
clasificar de la siguiente forma:
a) Generales. El artculo que comentamos regula con carcter general el
silencio de la Administracin, prescribiendo que si las normas especiales no
prevn un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr exceder
de sesenta das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir
pronto despacho y si transcurrieren otros treinta das sin que se produzca dicha
resolucin, se considerar que hay silencio de la Administracin. Por lo tanto,
con carcter general, la configuracin del silencio requiere:
1) Transcurso del plazo establecido o. en su caso, el de sesenta das,
computado segn el art. 1, inc. e, ap. 2, de la ley, y desde la recepcin del
escrito del interesado en la oficina respectiva.
2) Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la interposicin del
escrito de "pronto despacho".
3) Cumplimiento de un plazo complementario de treinta das.
b) Particulares.- Pese a esta regulacin general, otras normas del
ordenamiento estatuyen plazos especficos en materia de silencio
administrativo, como ocurre en el rgimen recursivo estructurado en el RLNPA.

All, el "silencio desestimatorio" est legislado para los recursos de


reconsideracin arts. 86 y 87), el jerrquico (art. 91) y el de alzada (art. 98).
11. DEMORA DE LA ADMINISTRACIN.- Es esencial para la operatividad
tanto del silencio negativo como del positivo.
En lo que atae al silencio, es procedimentalmente necesario que, transcurrido
el plazo legal que tena para resolver la peticin del particular, ste conmine
previamente a la Administracin, a fin de que, expresamente y en un sentido u
otro, se pronuncie dentro de determinado plazo, bien entendido que, como
cualquier otra persona deudora u obligada a algo, de no cumplir la obligacin
legalmente impuesta, incurrir en mora.
El artculo exige, para que opere el silencio, la denuncia de la mora, por lo cual,
al no existir esa denuncia, falta un presupuesto procedimental indispensable
para que exista el "presunto acto administrativo" susceptible de revisin
jurisdiccional. La "solicitud de prosecucin del trmite" no es el pedido de
pronto despacho contemplado en el art. 10 de la ley 19.549 (CNFedContAdm,
Sala IV, 15/4/98, "Santa Luca Cristal", ED, 182-47).
Para precisar adecuadamente los efectos de la mora, conviene observar que,
aunque el establecimiento de plazos precisos sea esencial para que ella se d
como tal, no se puede decir que exista por el simple hecho de que, durante un
perodo temporal ms o menos dilatado, la Administracin mantenga una
actitud pasiva respecto de una concreta pretensin, sino despus de que
transcurra un determinado plazo en que esa inactividad resolutiva persista,
despus que, oportuna y fehacientemente, el interesado haya hecho ver a la
Administracin su conducta improcedente; es decir, que se le inste -pronto
despacho- solicitando que produzca su debida resolucin.
El transcurso de los plazos es imprescindible: la ficcin legal que la norma
implementa slo produce sus efectos a partir del cumplimiento de los trminos
fijados. De ah la improcedencia -por prematuridad- de la peticin de pronto
despacho solicitada antes de transcurridos los sesenta das o la accin judicial
antes de vencer los treinta das subsiguientes.
12. INICIACIN Y CONSUMACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.- De lo
dicho precedentemente se infiere que es requisito indispensable para la
produccin de los efectos del silencio que se identifique y concrete con
indiscutible precisin, ante todo, cul es el da inicial del cmputo de los plazos
expresados. Este es un problema de simple solucin, puesto que ser la fecha
oficial de planteamiento de la solicitud la que origin la iniciacin de dicho
cmputo. O, en otras palabras, el trmino se inicia en el momento en que tiene
lugar la recepcin por el rgano administrativo competente de la peticin del
particular que determin su obligacin de resolver, salvo supuestos en que la

Administracin tenga que suplir deficiencias en la peticin, o deba,


necesariamente, cumplir engorrosos trmites tcnicos.
Como trmino final, del que se origina la produccin del efecto -positivo o
negativo- del silencio para el interesado, hay que estar al da a partir del cual
expira el plazo, general o especialmente sealado por la ley, a lo largo de cuyo
transcurso se abstuvo el rgano administrativo de dictar su resolucin, con
denuncia de la mora.
13. RESOLUCIONES TARDAS.- Veremos las diferentes aristas que presenta
est cuestin:
a) Consideraciones generales.- Hemos de referirnos al concepto, naturaleza
y efectos de las llamadas resoluciones tardas o extemporneas. El expreso
designio de la ley es la fijacin del momento a partir del cual se posibilita al
particular ejercer su facultad impugnaticia, cuando ha transcurrido el plazo que
establece sin que la Administracin haya decidido, pero no se preocupa de
advertir s, no obstante esta posibilidad de impugnar, en todo caso queda en
pie la obligacin de aqulla de resolver expresamente.
Establecida la obligatoriedad de que la Administracin resuelva
(CNFedContAdm, Sala IV, 7/3/89, "Baragiola", LL, 1990-A-63, cualquiera que
sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no siempre el
pronunciamiento administrativo se produzca dentro del plazo fijado. Estaremos,
as, ante las denominadas resoluciones tardas.
Determinado el elemento temporal mediante el cual puede decirse que un acto
administrativo no fue producido oportunamente, o sea, que no tuvo lugar
dentro del plazo sealado por el ordenamiento jurdico para que se reconociera
o rechazara expresamente el derecho pretendido por el interesado,
corresponde estudiar los problemas que pueden plantear las resoluciones
tardas o extemporneas.
b) Efectos de la resolucin tarda.- La resolucin extempornea tiene
consecuencias diversas, segn sea el efecto acordado al silencio de la
Administracin. No es lo mismo, para la cuestin que encaramos, que el
silencio sea positivo o negativo. Veremos estas dos situaciones.
c) Caracteres de la decisin tarda frente al silencio positivo.- Expresa
Garca de Enterra que es inaceptable que la Administracin resuelva
expresamente de modo diverso al otorgamiento positivo que se ha producido
en favor del particular por el transcurso del plazo del silencio. En el mismo
sentido Grecco, quien manifiesta que ello constituye "un lmite al ejercicio de la
actuacin administrativa posterior. Y consiguientemente, las potestades
revocatorias de la Administracin encuntranse subordinadas en su ejercicio a
la concurrencia de las condiciones bajo las cuales la misma es autorizada por la
ley" (arts. 17 y 18, LNPA).

Por eso, de acuerdo con esta corriente doctrinaria, a la inversa de lo que ocurre
en el caso del silencio con signo negativo, la Administracin no puede
desconocer, contradecir ni alterar, mediante la emisin de un acto posterior
expreso -menos en los casos que puedan caer en lo contemplado por los arts.
17 y 18, LNPA- la situacin jurdica consolidada al amparo del tcito.
Se piensa que la Administracin no puede desconocer, contradecir ni alterar,
mediante un acto expreso, la situacin jurdica creada al amparo del acto
originario, ya que el conjunto de facultades que ex lege se siguieron de ello
para el particular, gozan de idntica garanta de estabilidad y permanencia que
si hubieran sido otorgadas explcitamente.
De conformidad con esta tesis, cuando por la inactividad de la Administracin
opera el silencio administrativo y a su amparo se produce la adquisicin de
algn derecho para el particular, la resolucin expresa, pero tarda, no podr
gozar de validez, ms que cuando su contenido sea en un todo conforme, o
confirmatorio de la primitiva resolucin presunta. Si esto fuera as, vendra a
ser absurdo y carente de sentido que, deducida la voluntad de la
Administracin de su propio silencio, hubiera que mantener obligado al rgano
administrativo a resolver, en todo caso, de un modo expreso. Porque en nada
podr cambiar aquella situacin, ya engendrada, si, en tanto la decisin
extempornea sea contraria a la presunta y la deja sin efecto, aqulla viene a
ser nula. Dicho en otros trminos, que la resolucin tarda, para que sea vlida,
no podr tener otro sentido y significado que el de simple ratificacin expresa
de lo tcitamente resuelto.
Debemos recordar que la institucin del silencio administrativo, ms que una
autntica sancin que la ley impone a la pasividad administrativa, constituye
una simple presuncin legal, iuris tantum, lo mismo en la modalidad positiva
que en la negativa, exigida por el principio de seguridad Jurdica y de respeto a
los derechos de los particulares en virtud de cuya ficcin, en el primer caso, se
entiende conforme al concreto ordenamiento jurdico, la solicitud de aqul, y,
en el segundo, que lo que l pretendi, no se ha podido conceder. Con el
efecto, en el primer caso, de que el derecho pueda ya ostentarse y ser ejercido
como si expresamente se lo hubiera declarado o reconocido por la
Administracin, y, en el segundo, que el propio interesado pueda impugnar lo
negado tcitamente, por el mismo procedimiento y con idntico efecto con que
podra hacerlo en caso de una expresa denegacin de aqul (Reyes
Monterreal).
Por otra parte, conviene reiterar que en ningn momento desaparece para la
Administracin la facultad y obligacin de resolver que la ley misma convierte
en inexcusable deber. Y al resolver en ningn caso puede sentirse vinculada
por el efecto preexistentemente producido por su propia conducta omisiva.

Si la resolucin tarda no pudiera alterar, al menos en principio, la situacin


precedentemente reconocida o denegada, carecera de toda razn y sentido
prctico y jurdico la obligacin legal de resolver en forma expresa.
Dijimos que el silencio administrativo, por s solo, no crea ni extingue derechos,
ya que su eficacia est condicionada a que lo pretendido por el particular sea
conforme a derecho.
De otro modo se llegara al absurdo de que por el transcurso de un plazo de
inactividad administrativa habra que considerar permitido lo que est
prohibido, estimar cancelados sin prescripcin arbitrios no satisfechos, etc., lo
cual es inadmisible.
d) La resolucin tarda y el silencio negativo.- Plantea menos problemas
que la situacin precedentemente estudiada. La resolucin expresa con el
mismo alcance que la presunta -esto es, denegatoria- en nada perjudica al
particular. A lo sumo ste deber ampliar los fundamentos de su impugnacin,
si ya la ha efectuado. Caso contrario, los plazos comienzan a correr desde la
resolucin. Caso contrario, los plazos comienzan a correr desde la resolucin
expresa. Si el particular tena plazo para accionar por silencio y lo dejo vencer,
la resolucin tarda le brinda un nuevo plazo de impugnacin (el que la norma
ofrece respecto de la resolucin expresa). Como conclusin, el silencio
negativo, ms que un acto de contenido decisorio, es una presuncin de acto
de significacin desestimatoria, a fin de facilitar la impugnacin que acoge la
ley como garanta del particular.
Por todo ello, es posible impugnar el acto administrativo expreso, aunque no se
hubiera impugnado el presunto, como tambin es procedente que, despus de
declarada inadmisible por extempornea -en las legislaciones que prevn plazo
para atacar el acto presunto- la impugnacin contra la resolucin presunta, se
interponga una nueva contra la denegacin expresa posterior, con base en las
mismas pretensiones.
Si la resolucin expresa es favorable a las pretensiones del particular (de signo
contrario a la presunta), el interesado habr visto satisfechas sus pretensiones.
Si esto ocurre cuando ya el afectado por el acto presunto ha planteado su
accin judicial, tendramos un caso similar al allanamiento.
14. SILENCIO Y OTRAS VAS ANTE LA DEMORA ADMINISTRATIVA.- Ante
la mora administrativa en expedirse acerca de las pretensiones de un
particular, ste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la queja
(art. 71, RLNPA) o "el silencio", y una judicial: el amparo por mora.
Aquella opcin no lo obliga; si intent el "silencio", antes de que ste sea
considerado as por el particular (intentando los procedimientos administrativos
o judiciales que sean procedentes en el caso), puede intentar el amparo por
mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber transcurrido el

plazo posterior) (en contra, CNCiv, Sala E, 30/10/95, "Moyano", ED, 167-404;
id., Sala O, 7/2/94, "Kofiner", ED, 160-50; id., Sala K, 6/2/ 96, "Ainbinder", LL,
1996-C-767; ver comentario al art. 28, 3, p. 172).
EFICACIA DEL ACTO: NOTIFICACIN Y PUBLICACIN.
ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular
adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin al interesado y el de
alcance general, de publicacin. Los administrados podrn antes, no
obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren
perjuicios para el derecho de terceros.
1. PUBLICACIN Y NOTIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- El
acto administrativo, de acuerdo con su carcter general o concreto, puede ser
fuente de derecho objetivo o creador de situaciones jurdicas individuales. En
cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo comunique y d a
conocer a la colectividad o a las personas particularmente interesadas en sus
efectos. Crear el derecho secretamente carecera de sentido.
De ello se infiere que la eficacia de los actos, como ms adelante veremos,
depende, en los de carcter general, de la publicacin, y, en los de carcter
concreto, de la notificacin.
2. NOTIFICACIN.- Por su naturaleza jurdica, es un elemento que no forma
parte del acto, sino que le sigue, es posterior a la perfeccin de l.
El acto administrativo, pues, tiene vida jurdica independiente de su
notificacin. sta puede afectar a la vinculacin o sujecin del particular al
acto, mas no a la existencia de ste. Se relaciona con la eficacia
(CNFedContAdm, Sala III, 11/5/89, "Tula Gmez").
La notificacin es, por lo tanto, un acto nuevo, y su funcin es doble: a)
constituye una condicin jurdica para la eficacia de los actos administrativos, y
b) acta como presupuesto para que transcurran los plazos de impugnacin del
acto notificado.
Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con claridad
los casos en que la notificacin es obligatoria y los requisitos con que se la ha
de hacer.
3. REQUSITOS.- Pueden ser clasificados de la siguiente manera:
a) Subjetivos. Sujeto activo de la notificacin es el rgano que dict el acto;
sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho acto.
b) Objetivos.- La notificacin deber contener los siguientes extremos: la
expresin de los recursos que procedan; el rgano ante el que hubieran de

presentarse recursos, y plazos para recurrir. Los interesados, no obstante,


pueden interponer cualquier otro recurso que estimen pertinente.
c) De la actividad.- En cuanto al lugar, las notificaciones se dirigirn en todo
caso al domicilio del interesado. De no estar presente ste en el momento de
entregarse la notificacin, podr hacerse cargo de ella cualquier persona que
se encuentre en el domicilio. En lo concerniente al tiempo, toda notificacin se
practicar en el plazo mximo de diez das, a partir de la resolucin o acto que
se notifique (art. 40, RLNPA). Y en lo referente a la forma, las notificaciones se
realizarn mediante oficio, cdula, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que
permitan tener constancia de la recepcin, la fecha o la identidad del acto
notificado (art. 41, RLNPA).
Qu efectos produce una notificacin defectuosa?
Como regla general, las notificaciones defectuosas no producen efectos legales
(art. 44, RLNPA). Esta regla, sin embargo, debe ser matizada en relacin con el
vicio en que haya incurrido la notificacin y con la posibilidad de subsanacin
de dichas notificaciones (art. 44, RLNPA). Ver lo que decimos en el comentario
respectivo.
4. PUBLICACIN. CONSIDERACIONES GENERALES.- De acuerdo con el
artculo, para que produzcan efectos jurdicos los actos de carcter general
-decretos y dems disposiciones administrativas habrn de publicarse en el
Boletn Oficial, y entrarn en vigor, de conformidad con lo dispuesto en el art.
103 del RLNPA, a los ocho das de su completa publicacin en el Boletn Oficial
si en ellos no se dispone otra cosa. La publicacin es, por consiguiente, un
requisito que condiciona su vigencia (rallos, 251:404; 252:19.
Constituyendo algunos de los actos de carcter general normas jurdicas
obligatorias (v.gr., reglamentos) la publicacin es para ellos requisito sitie qua
non de eficacia. En los actos de alcance general no normativos, la notificacin
como condicin posterior de su eficacia podra en algunos supuestos suplir a la
publicacin.
La publicacin se corresponde, por su naturaleza, con los actos de carcter
general y, con los que tengan por destinatario una pluralidad indeterminada de
sujetos; pero no hay ningn impedimento para que tambin los actos
especiales o concretos se publiquen.
Lo nico que no es licito a la Administracin, repetimos, es intentar suplir la
notificacin, en los casos en que sea obligatoria, con la publicacin.
La publicacin, en sentido estricto, es una forma solemne, especial, de dar a
conocer la voluntad de la Administracin a los particulares interesados. Dice el
artculo que comentamos que los actos de alcance particular se notifican y los
de alcance general se publican. La notificacin es una comunicacin individual;

la publicacin, una comunicacin general e impersonal. Las distintas formas de


manifestacin se fundan en la propia finalidad y naturaleza del acto.
Es fsicamente imposible hacer llegar particularmente la disposicin impersonal
a cada uno de los destinatarios de ella. Por eso hay que presumir que despus
de cumplirse determinadas formalidades la conocen todos los obligados a
cumplirla.
Cuando los actos generales han sido debidamente publicados, la ignorancia de
ellos no exime de su cumplimiento (nemo ius ignorare cesser). Si los
particulares pudieran eludir el cumplimiento de los actos de carcter general,
con el pretexto de que los ignoraban, el orden social estara seriamente
amenazado, y fcilmente sobrevendra la anarqua. Notificados, los actos de
alcance general se reputan conocidos. Ciertamente esto es una ficcin: en la
realidad, el conocimiento de ellos no se adquiere en nuestra poca en el
Boletn Oficial, que nadie lee. La publicacin tiene por objeto, no tanto dar a
conocer la ley, o los actos, cuanto fijar el momento desde el cual se los
considerar conocidos.
Momento en que entran en vigor las disposiciones publicadas.- EI art.
103 del RLNPA establece a partir de qu momento se reputan conocidos los
actos de alcance general. Veremos en detalle los problemas que esa norma
plantea al tratarla. En lo que aqu interesa diremos que ella especifica que los
actos publicados producirn efectos, desde el da que en ella se determina, y si
no designan tiempo, despus de ocho das, computados desde el da siguiente
al de la publicacin.
Sigue, pues, la norma, el sistema simultneo para la entrada en vigor de los
actos de alcance general, pues las disposiciones comienzan a regir en todo el
territorio ocho das despus de su publicacin en el Boletn Oficial, a no ser que
ellos mismos sealen otro plazo.
6. FUNDAMENTO Y EFECTOS DE LA PUBLICACIN DE ACTOS
GENERALES SIN CONTENIDO NORMATIVO.- La publicacin de instrucciones
y circulares no son ms que una norma de comunicacin de ellas a los rganos
administrativos interesados. Su falta de publicacin no afecta ni a su validez ni
a sus efectos. Puede prescindirse de ella y comunicarlas directamente a los
distintos agentes; pueden, a su vez, aplicarse las formalidades de publicidad
que se estimen oportunas. Ninguna trascendencia tiene la forma en que se lo
haga. Y es que lo que le interesa conocer al particular, y le importa a la
Administracin que el particular conozca, es la ley, el reglamento. La circular
respecto de aqul no tiene ninguna trascendencia (Silva Concio).
En cuanto a la publicacin de los anuncios de convocatoria, de concursos,
subastas, etc., la exigencia de su publicidad se apoya en el principio de
igualdad de los particulares. Con ello se pretende dar igualdad de

oportunidades y evitar el riesgo de parcialidad que implicara la publicidad


sometida a estrictas exigencias formales.
Existen medidas internas que tienen trascendencia respecto de los particulares
y que, aun siendo medidas particulares, por sus repercusiones generales se
exige publicidad, por ejemplo, acto de delegacin.
7. PERFECCIN Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- Un acto
administrativo y un acto de alcance general estn constituidos por el conjunto
de elementos que funcionan como requisitos de su validez. Ahora bien, el acto
administrativo no es, por la simple circunstancia de que rena tales requisitos,
jurdicamente eficaz, pues, como surge de la LNPA y de su reglamentacin, la
eficacia quedar supeditada a su notificacin (CNFedContAdm, Sata I, 12/9/95,
"Frvega", LL, 1996-C-31), y si se trata de un reglamento, a su publicacin.
Son varias, por tanto, las causas que determinan la pendencia de la eficacia de
los actos administrativos de alcance general.
a) Por no haberse notificado o publicado, a cuyos requisitos nos referiremos
con posterioridad.
b) En segundo lugar, cuando as se infiera del contenido del acto. Esto ocurre
en los actos sometidos a condicin o trmino, pues mientras ste no
transcurra, o aqulla no se cumpla, el acto administrativo, aunque perfecto, no
produce efectos.
Resumiendo, los actos administrativos adquieren eficacia desde su notificacin.
As, un acto favorable no notificado no crea derecho (CNFedContAdm, Sala III,
1/12/92, "Vila"). La presunta excepcin de la parte ltima del artculo que
comentamos no es tal, ya que si el particular pide el cumplimiento del acto
estamos en presencia de una presentacin espontnea de la que se infiere un
conocimiento fehaciente de aqul, que es una de las formas vlidas de
notificacin (art. 41, RLNPA). De donde resulta que el cumplimiento se
efectuar despus de su notificacin, o sea cuando ya el acto ha adquirido
eficacia.
S, en cambio, constituye una excepcin al principio de publicacin de los actos
de alcance general. Aqu, a diferencia de lo que comentbamos, el particular
puede exigir su cumplimiento sin que se haya producido la publicidad del acto
-condicin de su eficacia-. Se exige, como requisito, que no perjudique
derechos de terceros.
PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD Y FUERZA EJECUTORIA.
ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presuncin de
legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo
en prctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza

del acto exigieren la intervencin judicial- e impide que los recursos


que interpongan los administrados suspendan su ejecucin y efectos,
salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la
Administracin podr, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolucin fundada, suspender la ejecucin por razones de inters
pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se
alegare fundadamente una nulidad absoluta.
1. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.- Ataen a su operatividad, al
relacionarse con su validez, ejecucin y efectos. La doctrina clsica argentina
considera caractersticas propias del acto administrativo a la presuncin de
legitimidad y a la ejecutoriedad (Ulla, Fiorini, etc.); la corriente ms moderna
sostiene que tambin constituyen caracteres del acto la estabilidad y la
impugnabilidad (Gordillo).
En las normas que comentamos la presuncin de legitimidad y la
impugnabilidad asumen categoras de regla general; en cambio la
ejecutoriedad y a estabilidad tienen carcter contingente. Pueden o no
acompaar al acto.
Coincidimos con Cassagne en que la ejecutoriedad y la ejecutividad actan en
dos planos distintos: la primera hace a las facultades que tiene la
Administracin para el cumplimiento del acto administrativo, sin intervencin
judicial, utilizando excepcionalmente la coaccin; la ejecutividad, en cambio, se
refiere al ttulo del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo -conforme a
nuestro ordenamiento legal- aquel acto que dictado con todos los recaudos que
prescriben las normas legales, tiene fuerza obligatoria".
Resulta de lo anterior que la ejecutividad constituye un rasgo comn y
ordinario de los actos administrativos, consecuencia de su propia fuerza de
obligar, no as la ejecutoriedad que acompaa a ciertos actos.
Desde un punto de vista metodolgico la presuncin de legitimidad y la
ejecutoriedad deberan estudiarse en la fase de la eficacia del acto
administrativo, en cambio los aspectos referidos a la estabilidad deben tratarse
con la extincin del acto y la impugnabilidad en la sede del procedimiento
administrativo.
2. PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD.- El artculo que comentamos, en una
forma no demasiado correcta, pero sumamente expresiva, afirma que el acto
administrativo goza de presuncin de legitimidad. No es que sea vlido, sino
que simplemente se presume que ha sido emitido conforme al ordenamiento
jurdico, presuncin que subsiste en tanto no se declare lo contrario por l
rgano competente.
Consecuente con ello, la Administracin no debe probar con anticipacin que
sus actos son legtimos, es decir que han sido dictados de conformidad con el

ordenamiento. Es al particular a quien corresponde la carga de probar la


eventual invalidez.
Es una presuncin legal impuesta por el legislador por razones de conveniencia
y se funda en el hecho de que "si no existiera tal principio, toda la actividad
estatal podra ser cuestionada ante la posibilidad de justificar la desobediencia
como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos,
obstaculizando el cumplimiento de los fines pblicos al anteponer el inters
individual y privado al bien comn" (Cassagne).
a) Fundamentos.- Podemos dividir los distintos fundamentos que se han dado
en dos grupos:
1) De orden sustancial.- Para algunos la presuncin de legitimidad de los actos
administrativos radica en la presuncin de validez que acompaa a todos los
actos estatales. As, dice Fiorini, lodos los actos de derecho pblico, de
cualquier clase que fueren, tienen presuncin de validez jurdica inmediata.
Toda ley se considera constitucional, toda sentencia se considera vlida y todo
acto administrativo se presume legtimo. Ello porque lodos ellos (ley, sentencia,
acto) constituyen una expresin del poder soberano del Estado.
2) De orden formal.- Las motivaciones de orden formal para justificar tal
presuncin estn dadas por las garantas subjetivas y objetivas que preceden a
la emanacin de los actos administrativos, Ello est establecido en la LNPA que
regula la competencia, en cuanto se refiere al origen de la actividad
administrativa, que a la postre, va a resultar manifestada en un acto
administrativo, la preparacin de la actividad administrativa, e incluye en ella,
entre otras medidas preliminares a la emisin del acto, el dictamen jurdico, y a
su vez la parle decisoria del acto (debe resolver todas las cuestiones
planteadas, etctera). Este carcter aparece como necesario, pues si no
existiera, toda la actividad de la Administracin sera cuestionable oh initio
obstaculizando el cumplimiento del inters general.
b) Alcance de la presuncin.- Indiscutiblemente es una presuncin legal
relativa, provisional, transitoria, calificada como presuncin inris tantum, que
puede desvirtuar el interesado demostrando que el acto controvierta el orden
jurdico. Tal presuncin no es un valor consagrado, absoluto, iuris et de iure,
sino un "juicio hipottico"', que puede invertirse acreditando que el acto tiene
ilegitimidad.
c) Consecuencia y efectos.- El Estado no necesita declarar que su actividad
es legtima; la presuncin de legitimidad de que gozan sus actos
administrativos significa que ellos deben considerarse legtimos hasta la
prueba y declaracin en contrario. A consecuencia de esa presuncin hay una
igualacin provisional de los actos legtimos con los que luego de presumirse
legtimos se declaran ilegtimos.

El particular, en cambio, necesita alegar y en muchos casos probar la


ilegitimidad (CNFedContAdm, Sala III, 5/4/88, "Guarrochena Crespo", JA, 1989III-61; CSJN. Fallos, 291:499; 294:69) y lograr que un rgano administrativo o
judicial la declare tal. Mientras ello no ocurra el acto sigue presumindose
legtimo.
Corresponde la carga de probar la eventual invalidez a quienes tengan inters
en ello, es decir, que para los actos administrativos se tiene, a diferencia de lo
que ocurre en derecho privado, la inversin de la carga de la prueba
(CNFedContAdm, Sala I, 2/6/92, "Centro de Capitanes de Ultramar y Oficiales de
la Marina Mercante", JA, 1991-I-132). As el Estado puede pretender el
cumplimiento de la obligacin del particular que surge de un acto
administrativo, debiendo el particular que se sienta lesionado invocar y probar
la invalidez del acto.
El acto administrativo aparece corno un acto obligatorio, cuyos efectos
vinculan igualmente a la Administracin -ver lo que decimos al comentar los
arts. 17 y 18-. Esto puede afirmarse de todo acto, como expresa la norma,
incluso del defectuoso, mientras no se declare su ilegitimidad (CNFedContAdm,
Sala IV, 18/1 1/86, "Vilar").
3. OBLIGATORIEDAD DEL ACTO. EJECUTIVIDAD.- Supuesta la legitimidad
del acto administrativo la eficacia jurdica de ste se despliega plenamente,
manifestndose en una serie de consecuencias, algunas de las cuales han
venido a afirmarse como nota esencial e insoslayable del acto administrativo
objetivamente considerado, cuales son: la obligatoriedad y exigibilidad del acto
administrativo y, en ciertos casos, la ejecucin de oficio o posibilidad de
ejecucin forzosa en manos de la Administracin.
El acto administrativo que se beneficia de la presuncin de legitimidad lo hace
de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna
sentencia declarativa previa. Previamente a cualquier verificacin por un juez,
el acto administrativo vincula a la obediencia.
Esa declaracin administrativa (acto) que define una situacin jurdica nueva,
crea inmediatamente esta situacin. El particular a quien afecte tal declaracin
queda obligado por la fuerza misma de aqulla. Esto se conoce con la
denominacin de autotutela declarativa. Significa que la Administracin posee
lo que se denomina accin de oficio para, por s, crear una situacin jurdica
determinada.
De ah surge que el acto tiene plena fuerza obligatoria y ejecutiva. Ejecutividad
del acto es obligatoriedad, exigibilidad y el deber de cumplimiento que el acto
implica. Esto en modo alguno puede considerarse una especialidad de los actos
administrativos, pues todos los actos jurdicos son, en principio, obligatorios. Lo
que s es una prerrogativa de la Administracin es la de dirimir las

controversias con los particulares que con ella se relacionan y decidir las
cuestiones unilateralmente por actos obligatorios ejecutivos (Gonzlez Prez).
Conforme a lo expuesto, debe entenderse por ejecutividad la cualidad jurdica
que se le reconoce a la Administracin para proceder a realizar los actos y
operaciones que la ejecucin del acto comporta. As, decir que un acto
administrativo es ejecutivo, equivale a afirmar que tiene fuerza obligatoria y
que puede llevarse a la prctica -puesta en movimiento de los rganos
inferiores de la Administracin tendiente a lograr la ejecucin de lo mandado-.
4. EJECUTORIEDAD (AUTOTUTELA EJECUTORIA).- Como hemos visto, la
ejecutividad significa que el acto es obligatorio y que abstractamente puede
ser exigido; en cambio ejecutoriedad designa la particular aptitud de
determinados actos administrativos, con relacin al ejercicio del poder
administrativo de coaccin frente a los particulares. Significa que la
Administracin por s sola puede ejecutar el acto (ejecucin de oficio).
La ejecucin de oficio de los actos administrativos slo puede ser predicada
respecto de aquellos que imponen deberes positivos o negativos, cuyo
cumplimiento pueda no ser voluntariamente aceptado por el particular
obligado. No cabe hablar de ejecutoriedad o posibilidad de ejecucin forzosa en
actos que no imponen obligaciones a particulares.
As como el ordenamiento exime a la Administracin de la carga de obtener
una sentencia ejecutiva (autotutela declarativa; accin de oficio), en ciertos
casos la faculta para el uso directo de su propia coaccin sin necesidad de
recabar el apoyo judicial (autotutela ejecutoria; ejecucin de oficio). Esta
ejecucin forzosa slo cabe referirla respecto de aquellos actos cuyos
destinatarios resistan el cumplimiento.
a) Fundamentos.- En cuanto a los fundamentos hay diversidad de opiniones,
pero puede afirmarse que se basa la ejecucin forzosa en la necesidad de que
las atribuciones del Estado, que la legislacin ordena que se realicen
administrativamente, no estn sujetas a las trabas y dilaciones propias de la
intervencin de los tribunales. Reposa, adems, en la presuncin de
legitimidad del acto administrativo, la que a su vez se basa en la idea de que
los rganos estatales son en realidad instrumentos desinteresados que
normalmente slo persiguen la satisfaccin de necesidades colectivas dentro
del mbito del ordenamiento jurdico. Estas consideraciones, segn algunos
autores, obligan a concluir que la situacin del poder pblico es muy diferente
a la de los particulares, pues stos no tienen ni desinters en sus actos ni el
control que puede existir dentro de la organizacin administrativa.
b) Alcance.- El artculo que comentamos formula enfticamente que "su
fuerza ejecutoria (del acto) faculta a la Administracin a ponerlo en prctica
por sus propios medios -a menos que la ley o naturaleza del acto exigieren la
intervencin judicial-". A primera vista pareciera que la ejecutoriedad es

consustancial al acto, algo esencial a l, con dos nicas excepciones: cuando la


ley o la naturaleza del acto exijan la intervencin judicial.
Con relacin al ltimo supuesto encontramos mltiples ejemplos: la ejecucin
de multas por regla general no puede hacerla la Administracin procediendo
ella misma a vender los bienes del particular en subasta pblica. Por el
contrario, debe iniciar la correspondiente ejecucin judicial. Lo propio ocurre
con el cobro de los servicios pblicos. Realmente cuando la Administracin
puede ejecutar los bienes del particular es porque existe una ley que
especficamente la autoriza. El principio es pues el inverso al establecido en el
artculo: habr ejecutoriedad cuando la naturaleza del acto exima de la
intervencin judicial.
Cuando la norma determine que tendr fuerza ejecutoria o que de la
naturaleza del acto no surja lo contrario, nos da la medida de lo contingente de
la facultad administrativa de ejecutar de oficio sus propios actos, porque de la
naturaleza de infinidad de actos administrativos surge su calidad de no
ejecutorios.
c) Manifestaciones de la ejecucin de oficio.- Se dice que las
manifestaciones de la ejecutoriedad son: 1) la imperatividad (posibilidad
genrica de que el acto administrativo produzca sus efectos inmediatos), y 2)
la coercibilidad (aptitud del acto de ser exigido coactivamente por la
Administracin). Esta ltima es la que caracteriza exclusivamente a la
ejecucin forzosa, que se puede ejercer de diversas formas:
1) Coercin directa.- La Administracin puede forzar al particular a cumplir el
acto.
2) Coercin indirecta.- La Administracin para lograr el cumplimiento trata de
forzar al particular mediante inultas, clausuras, inhabilitaciones, etctera.
3) Ejecucin directa.- Por parte de la Administracin con cargo al obligado a
cumplir el acto.
4) Ejecucin subsidiaria.- La subrogacin es un medio especfico de la ejecucin
administrativa. Tiene lugar cuando se trata de actos no personalsimos, que
impliquen una actividad material y fungible realizada por un sujeto distinto del
obligado (tercero).
5. LA DENOMINADA EJECUTORIEDAD IMPROPIA.- Parte de la doctrina
habla de dos tipos de ejecutoriedad: la propia y la impropia, entendiendo por
ejecutoriedad propia aquella en que la ejecucin del acto corresponde a la
Administracin misma, mientras que la impropia implica que si bien el acto
emana de la Administracin, su cumplimiento o ejecucin compete al rgano
judicial.

Hemos dicho que el aspecto fundamental de la ejecutoriedad radica,


precisamente, en la potestad de hacer ejecutar el acto por la propia
Administracin sin intervencin del rgano judicial. Siendo as, hay que concluir
que, en la hiptesis de la llamada "ejecutoriedad impropia", en realidad no hay
ejecutoriedad, ya que debe recurrirse al rgano judicial. Parece, pues, una
categora intil.
6. TIPICIDAD Y NOMINATIVIDAD.- Si bien no son en realidad caracteres del
acto administrativo, conviene detenerse en ellos.
Tipicidad significa que lodo acto administrativo es rigurosamente idneo para
disciplinar un caso concreto y satisfacer un inters determinado por la norma
jurdica. Para conseguir los fines pblicos la Administracin debe utilizar
nicamente aquel acto que las normas le prescriben que use, no pudiendo
elegir cualquier acto. Los tipos de actos que debe dictar la Administracin son
los previstos por las normas.
La tipicidad tiene por contenido la predeterminacin normativa de las figuras
de cada acto y tambin la de los elementos que lo componen.
Adems la Administracin no tiene la posibilidad de crear actos que no estn
previstos en una norma jurdica (nominatividad), a diferencia de lo que sucede
en derecho privado donde las partes pueden crear nuevas figuras de actos y
pueden dar vida a negocios innominados.
La tipicidad y la nominatividad impiden que puedan imponerse, por ejemplo,
unilateralmente sujeciones que no hubieran sido previstas, ni aun mediante
actos dictados en ejercicio de facultades de mxima discrecionalidad.
7. SUSPENSIN DE LOS EFECTOS DEL ACTO.- Tratndose de actos nulos, la
vigencia de los caracteres de presuncin de legitimidad y ejecutoriedad -en su
caso- plantea graves dificultades, que es conveniente aquilatar a fin de ver en
qu medida siguen subsistentes aqullos.
Por lo dicho hasta ahora, parecera que producido un acto afectado de un vicio
determinante de nulidad, la Administracin puede igualmente exigir su
cumplimiento. As, el principal efecto de la nulidad, esto es, la falta de
consecuencias del acto viciado, no se produce automticamente. Dicho acto
produce efectos, de manera que el particular debe reaccionar contra l a favor
de la posibilidad de impugnarlo.
La interposicin de un recurso contra el acto nulo suspende sin ms su
ejecucin? Es necesario un pronunciamiento expreso de la Administracin en
este sentido, de oficio o a peticin de parle (CNFedContAdm, Sala III, 12/5/95,
"Pulichino", LL, 1996-A-648), tal como lo dice la ley, a menos que una norma
expresa establezca que la impugnacin del acto suspende sus efectos.

La Administracin es libre para hacer o no hacer dicho pronunciamiento? La


norma dice "podr suspender"; pareciera, de acuerdo con el texto, que fuera
facultativo de la Administracin suspender o no. Sin embargo, no podemos
realizar una interpretacin tan simplista sin hacer antes unas cuantas
reflexiones.
Dijimos que en los actos nulos es al particular a quien corresponde la carga de
la impugnacin para evitar sus efectos. Esa necesidad se relaciona con el
problema de la ejecutividad, pero nada tiene que ver con el de la validez del
acto nulo. El acto sigue siendo nulo, dada la imposibilidad de convalidacin por
consentimiento o por cualquier otro medio. La invalidez del acto y los medios
para pedirla no estn sujetos a ningn plazo de prescripcin. Respecto del acto
nulo el paso del tiempo y el consentimiento del interesado nada significan, ya
que la invalidez es de tal carcter que afecta al inters pblico, al buen orden
general, al orden pblico.
Tanto es as, que la nulidad debe declararse de oficio por la Administracin (art.
17), que en este aspecto no tiene restringida su facultad revocatoria, y tambin
por el juez (art. 17 in fine). Si en el derecho administrativo se puede exigir y
llevar a cabo el cumplimiento del acto en virtud de las prerrogativas de la
Administracin que ya vimos, ello no agrega ms que un plus: la obligacin de
declararlo nulo desde el momento en que se advierta, por s o por interesado,
la existencia de una carga de nulidad, tal como lo prescribe la ley.
Por lo tanto, como a nadie le est permitido por exigencias elementales de
justicia obtener un beneficio de su propia torpeza, la Administracin debe
revocar el acto nulo inmediatamente y desde el momento que advierte la
existencia de la nulidad. Y si ello requiere cierto tiempo, est obligado a
suspender sus efectos, ya que si la Administracin pens que no estaba viciado
y por eso comenz a ejecutarlo enseguida, ahora ya est advertida de la
irregularidad. Hay que precisar que el particular ejerce el derecho a obtener un
pronunciamiento expreso sobre la nulidad del acto contra el cual la
impugnacin se dirige, y el ejercicio de ese derecho obliga al rgano a adoptar
un pronunciamiento. Siendo as, la Administracin tendr que declarar el acto
nulo al dictar su pronunciamiento, y si al advertrsele sobre la infraccin, el
estudio del acto lleva al convencimiento de que es probable que deba
declararse la nulidad porque sta no es manifiesta, si no puede
inmediatamente revocar el acto por la necesidad de cumplir ciertos trmites,
tienen que suspenderse sus efectos, ya que sera incongruente aplicar un acto
que ms adelante habra de desaparecer, con efectos ex tune, de la esfera
jurdica.
La expresin "la Administracin podr" significa en buenos trminos que lo que
aqulla puede hacer es no suspender los efectos del acto cuando, al no
apreciar Ja existencia real de la nulidad, no aparezca indudablemente que deba
hacerse lugar a la declaracin de nulidad solicitada. Porque si bien es verdad
que el art. 17 dice que deber revocar el acto nulo, ello slo significa que habr

de hacerlo cuando aprecie la existencia real de la infraccin, porque esta


impugnacin de nulidad, como todas las dems, no implica el derecho a
obtener un pronunciamiento en determinado seuelo, sino solamente derecho
a obtener una decisin expresa del rgano.
a) Significado de "parte".- El artculo nos dice que la suspensin puede ser
decretada de oficio o a peticin de parle. Qu hay que entender por parte? Es
claro que al efectuarse un pedido para que el acto sea declarado nulo, es ello
objeto de un procedimiento administrativo, y en este se considera interesados
a quienes lo promuevan como titulares de derechos subjetivos o intereses
legtimos (art. 3, RLNPA). Coincidimos con Garrido Falla, en que no se requiere
haber sido parte de la relacin en la cual se produjo el acto nulo, sino que debe
considerarse suficiente la condicin ele "perjudicado", "tercero ingresad o",
"titular de un inters legalmente protegido
b) Excepciones al principio general.- Son las siguientes:
1) Obligatoriedad de la Administracin.- El artculo reconoce (pie la principal
consecuencia de la ejecutoriedad, como principio general, es la no suspensin
del acto ante la interposicin de recursos (CNFedContAdm, Sala IV, 25/2/80,
"ING c/Yusin").
As, establece que "su fuerza ejecutoria (del acto)... impide que los recursos
que interponen los administrados suspendan su ejecucin y efectos". He aqu
el principio que, por supuesto, no es absoluto, ya que, a continuacin, el mismo
artculo establece que el recurso tendr efecto suspensivo cuando una norma
expresa establezca lo contrario (p.ej., art. 17. ley 21.695; conf. CNFedContAdm,
Sala III, 12/8/90. "IFONA", JA. I990 III-126). En este caso la suspensin es
obligatoria para la Administracin, y si no obstante ejecuta el acto recurrido,
incurre en va de hecho (art. 90, inc. J RLNPA).
2) Facultades de la Administracin.- La norma reconoce adems a la
Administracin la facultad de suspender la de oficio o a peticin de parte y
mediante resolucin fundada en tres hiptesis (CNFedContAdm, Sala 11,
28/12/95, "Gas Natural Ban", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 22); veremos cada
supuesto.
a) Inters pblico.- Es una causal de gran amplitud. La Administracin est en
mejores condiciones para resolver si la ejecucin del acto perjudica el inters
pblico. Quien evale la existencia del inters pblico ser el rgano que deba
tramitar el recurso que muchas veces no es el emisor del acto. Deber ver si
decretar la suspensin resulta menos daoso para la comunidad que no
hacerlo (CNFedContAdm, Sala IV, 10/5/84, "SDAC").
b) Perjuicio grave.- La redaccin del artculo es valiosa en cuanto se aliarla del
criterio del dao irreparable, que era de interpretacin sumamente restrictiva,
toda vez que se postulaba la imposibilidad de la existencia de daos

irreparables, en atencin a que el Estado siempre era solvente. Slo se exige


ahora la posibilidad de originar un dao grave. Por cierto que slo el dao no
autoriza a suspender los efectos del acto; debe ir unido a la nulidad absoluta o
al inters pblico (p.ej., si el dao es producido por un acto vlido, no por ello
se suspende el acto; a lo sumo podr ser indemnizado, si corresponde).
c) Nulidad absoluta.- Ya nos hemos referido a algunos aspectos de este
problema. Al hablar de "alegacin" y no de "alegar y probar", se refiere a un
vicio manifiesto, el cual, por lo tanto, no necesita probarse. Debera bastar la
alegacin fundada del particular para que la Administracin reconociera el
vicio.
RETROACTIVIDAD DEL ACTO.
ARTCULO 13.- El acto administrativo podr tener efectos retroactivos
-siempre que no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare
en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.
1. CONSIDERACIONES GENERALES.- Este artculo se relaciona con la
eficacia del acto en cuanto al tiempo -por eso algo adelantamos al exponer el
art. 11-; trata el problema de la retroactividad o irretroactividad del acto. Una
de las cuestiones ms complejas y ms conflictivas del derecho es la relativa a
los efectos de las normas con respecto al tiempo. Es principio de derecho que
las normas disponen para el futuro. Principio comnmente llamado de
irretroactividad de la norma, que presenta caractersticas diversas. As: a) En el
derecho administrativo, la no retroactividad tambin ha tenido cabida con
carcter general, ya que la doctrina nacional admita el principio de la
irretroactividad del acto administrativo. El artculo que comentamos parece
sentar el principio opuesto, pero no es as; coincidimos con Cassagne en que
permite la aplicacin retroactiva del acto en determinadas situaciones jurdicas,
asumiendo un carcter excepcional. La regla sigue siendo, pues, la
irretroactividad del acto administrativo (CNCiv, Sala G, 27/4/ 92, "Rozanski", LL,
1992-E-324; CNFedContAdm, Sala IV, 14/9/95, "Nidera Arg.", ED, supl. jurisp.,
ao 1995, n 3, p. 23).
b) En el campo del derecho privado, el principio de la irretroactividad de la ley
tiene su incidencia en el hecho de que si la relacin jurdica creada es
instantnea o de consumo ininterrumpido, por ser sta de cumplimiento nico,
alcanza su perfeccionamiento jurdico tan pronto se desarrolla, lo cual obsta, si
se cumpli bajo la vigencia de la derogada, a que la nueva norma se le aplique.
Nadie concibe racionalmente que relaciones jurdicas cumplidas a tenor de una
normativa determinada sean posteriormente revisadas por otra norma, ya que
vivieron, nacieron, se cumplieron y se extinguieron con aqulla. La nueva
norma no exista entonces, de manera que su aplicacin era imposible.

Sin embargo, el dinamismo de toda relacin jurdica lleva a que muchos de los
efectos de ellas se extiendan en el tiempo, ms all del propio agotamiento de
la relacin.
En este caso, las consecuencias y efectos se rigen por la norma vigente en su
respectivo momento, de modo que cada cual posee su propia normatividad. Es
lo que se denomina aplicacin inmediata de la ley.
c) En el mbito del derecho penal, la irretroactividad tiene raigambre en la
Constitucin, a travs de lo dispuesto por el art. 18, y sustento legislativo
segn lo establecido en el art. 1 del Cd. Penal. La nica salvedad a la
aplicacin irretroactiva de la ley punitiva la tenemos en el caso de la ley penal
ms benigna.
2. FUNDAMENTO DE LA IRRETROACTIVIDAD DEL ACTO.- La Constitucin
nacional da sustento a la irretroactividad del acto administrativo, por medio de
sus proporciones intrnsecas y del sentido teleolgico de su ser.
Es fundamento de razn jurdica que toda regla de conducta dispone para lo
futuro, salvo que la excepcin haya sido expresamente contemplada. La ley, el
contrato, la sentencia, los actos administrativos, los actos jurdicos en general,
rigen para el futuro y remiten las situaciones pasadas y sus manifestaciones al
rgimen vigente en su momento.
El fundamento no radica directamente en el art. 3 del Cd. Civil, sino que es
un principio de sana lgica jurdica que toma en cuenta la conveniencia de
respetar la estabilidad y seguridad de los derechos. Atae, por lo tanto, al
equilibrio de las relaciones entre el particular y la Administracin.
Esas razones jurdicas conllevan al afianzamiento de la seguridad jurdica,
mediante un cierto grado de previsibilidad en las relaciones sociales y
transacciones jurdicas basado en el conocimiento de que ellas se rigen por sus
propias normas en funcin de su contemporaneidad.
Sin embargo, tambin se podra sostener que el fundamento de la
irretroactividad en relacin con el acto administrativo se encuentra en la
aplicacin analgica del art. 3 del Cd. Civil.
Los ttulos preliminares del Cdigo Civil, como desde hace mucho se ha
interpretado, corresponden a una teora general del derecho, y por lo tanto son
aplicables a todas las manifestaciones jurdicas en sus diversas acepciones. El
hecho de estar la norma en la parle general y ttulo Preliminar del Cdigo, la
seala como principio general, no especfico, del derecho civil o privado.
El acto administrativo es un acto jurdico y como tal le son aplicables los
principios generales del derecho, como a todo acto de igual naturaleza, y le
caben, en consecuencia, similares principios que informan la teora del

derecho. El derecho administrativo no es un ordenamiento aparte en el mundo


jurdico.
3. EN QU CONSISTE LA RETROACTIVIDAD?- La aplicacin retroactiva del
acto administrativo consiste en su aplicacin a relaciones jurdicas ya
consumadas antes de su eficacia.
En otras palabras, hay retroactividad cuando los efectos jurdicos de un acto
administrativo que se han producido antes de la eficacia del nuevo acto, se
regulan por ste. Puede ocurrir, as, tanto respecto del nacimiento o
constitucin, vigencia o extincin de las relaciones jurdicas ya consumadas,
como tambin estableciendo efectos diferentes de los anteriormente
establecidos. A saber:
a) Cuando el nuevo acto vuelve sobre l constitucin de una relacin jurdica
administrativa anteriormente constituida.
b) Cuando el acto vuelve sobre la extincin de una relacin jurdica
anteriormente extinguida.
c) Cuando el acto se refiere a los efectos de una relacin jurdica producidos
antes de la eficacia del nuevo acto.
d) Cuando el acto atribuye efectos que antes no tena el acto originario.
e) Cuando el nuevo acto reconoce efectos anteriores a un acto sujeto a
aprobacin.
Como puede observarse en estos casos -con excepcin del ap. d, en que se
establecen efectos diferentes del acto anterior y en oirs situaciones similares,
ya que la ejemplificacin anterior no agota las posibilidades-, el nuevo acto
afectara a los efectos ya consumados.
Es particularmente importante no confundir los efectos retroactivos con los
efectos inmediatos del acto, teniendo en cuenta, principalmente, que las
situaciones jurdicas administrativas son de tracto sucesivo.
4. DISTINCIN ENTRE HECHOS Y LISTADOS DE DERECHO.- A travs de lo
que llevamos dicho, se hace necesario distinguir entre el hecho en s, o sea
aquel que se consuma en una actuacin instantnea, y respecto del cual las
normas son irretroactivas (p. ej., determinado alumno ha aprobado una
determinada materia; este hecho supone una condicin adquirida
instantneamente; lo ha sido con arreglo a una norma vlida y eficaz en un
momento determinado, y de ah que una norma posterior no pueda negarle esa
condicin), y los estados o situaciones de hecho o situaciones sucesivas, que
producen efectos para el futuro.

Un estado de hecho no es ya la condicin del alumno de haber aprobado una


materia, sino el status de alumno, su vida cotidiana, que va produciendo
efectos sucesivos y del que- s se puede hablar de hormas que puedan
afectarle. As, un alumno no puede pretender que no se le modifique la
situacin, puesto que rio se (rata de un hecho instantneo, sino de hechos
sucesivos (p. ej., establecer un arancel para cursar, fijar un plazo distinto
durante el cual no pueda rendir una materia desaprobada, disponer de turnos
de exmenes, etctera).
5. LOS DERECHOS ADQUIRIDOS.- La ley admite, en ciertos casos, la
retroactividad, poniendo como condicin qu no se lesionen derechos
adquiridos. Como dice Borda, pocos conceptos jurdicos han tenido mayor auge
que el de los derechos adquiridos, y es que resulta superficialmente
subyugante este principio de que tales derechos no pueden ser afectados por
los actos nuevos. Sin embargo, a poco que se abona en la idea, se revela hoy
en da hueca de contenido.
Un derecho adquirido es un derecho que las normas reconocen actualmente,
que est incorporado al patrimonio si es de ndole, econmica, pero el
problema se plantea cuando se quiere usar de ese concepto como pivote sobre
el cual hay que juzgar la retroactividad de las normas. El momento en que un
derecho se transforma en adquirido no depende de lo que el juzgador o el
intrprete estime justo, sino de la naturaleza jurdica del derecho en cuestin
(CSJN, Fallos, 242:40). As, se ha dicho con razn, que si se consideran
retroactivas las normas que afectan, a partir de su sancin, derechos nacidos o
adquiridos bajo la norma anterior, todas las normas, de cualquier clase, seran
retroactivas (p. ej., aquella que estableci la colegiacin obligatoria en la
Capital, como requisito para ejercer la profesin. Sin embargo, esto no significa
afectar retroactivamente derechos adquiridos).
Esto tiene mxima importancia, especialmente en nuestra materia, en la cual,
por lo comn, las relaciones jurdico-administrativas son de tracto sucesivo. No
cabe duda de que este problema tiene ms importancia respecto de los
reglamentos que de los actos administrativos, pero igualmente conviene
advenir al respecto.
Desde Duguit se han sugerido conceptos que solucionaran la cuestin; quizs
el ms certero sea el que se refiere a los efectos totalmente consolidados.
6. SUPUESTOS EN QUE SE ADMITE LA RETROACTIVIDAD.- No obstante, el
aparente absolutismo del principio enunciado no es tal, en la medida en que la
ley y la doctrina han admitido casos de aplicacin retroactiva del acto, que
encuentran su fundamento en la legalidad administrativa.
El artculo contempla, por tanto, ciertos supuestos en que, excepcionalmente,
se admite la retroactividad. Tambin existen otros. Ellos son:

a) Citando se dictare en sustitucin de otro revocado.- A su vez,


comprende dos posibilidades:
1) Revocacin por razones de grave ilegitimidad originaria.- Esta tiene efectos
retroactivos. En este caso el acto no existi" vlidamente en ningn momento,
y si resulta obligatorio y exigible por la presuncin de legitimidad, al declararse
la nulidad de l se la retrotraer hasta su nacimiento, desvirtuando aquella
presuncin (ver comentario al art. 12). Ello no ocurre con el acto anulable.
2) Revocacin por razones de ilegitimidad sobreviniente.- En este caso el acto
administrativo resultar invlido por un cambio en el ordenamiento jurdico.
Los efectos de la extincin -retroactivos o irretroactivos dependern del grado
de invalidez. Si se trata de una grave ilegitimidad, el acto originario debe
estimarse nulo y el acto que revoca tendr efectos retroactivos -desde el
momento en que cambi el ordenamiento jurdico-. Si el acto fuera anulable,
los efectos sern ex nunc.
b) Saneamiento del acto administrativo.- El saneamiento del acto
administrativo no procede respecto de los actos nulos, sino solamente, de los
anulables (art. 19, LNPA). Los efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha
de emisin del acto objeto de ratificacin o confirmacin (art. 19 in fine, LNPA).
La retroactividad aqu es lgica, pues tiende a conferir validez a un acto que no
la posea en principio y no a crear un acto nuevo. Se lala de sanear el orden
jurdico afectado por el acto invlido.
c) Aprobacin del acto administrativo.- El acto sometido a aprobacin es
jurdicamente vlido y su ejecucin est sometida a la condicin suspensiva de
la aprobacin. El acto de aprobacin es distinto del acto aprobado y sus efectos
son retroactivos a la fecha de este ltimo. Con la aprobacin se otorga eficacia
al ejercicio de ciertos derechos de los particulares. stos quedan sujetos en su
validez al acto posterior, que aprueba Ta gestin realizada.
d) Extincin del acto administrativo que dispuso la revocacin del acto
estable.- Ella posee efectos retroactivos, ya que la propia naturaleza del acto
lo exige para su vigencia, que no se concibe sin el reconocimiento retroactivo
de los efectos del acto ilegtimamente revocado.
e) Cuando favoreciere al particular.- El artculo que comentamos dice que
el acto tendr efectos retroactivos "cuando favoreciere al administrado". En
este caso la relacin jurdica es alcanzada por la retroactividad de un nuevo
acto, pero con beneficios compensatorios o con situaciones benficas no
anteriormente previstas. Aqu pierde sentido la garanta que tutela la
irretroactividad del acto, ya que queda ampliada la esfera de los derechos del
particular. Por supuesto que esta posibilidad se dar sino se lesiona a terceros
que pueden tener efectos consolidados. O sea, en ese caso, la retroactividad
ser posible si beneficia al interesado y no perjudica a terceros, cuya seguridad
es preciso garantizar.

f) Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no


produce dao alguno.- La taita de inters jurdico hace que el particular no
pueda intentar impugnacin alguna contra el acto. Es la designada con el
nombre de "retroactividad tolerada".
g) Retroactividad por ley de orden pblico.- Tambin hay retroactividad
cuando una ley de orden pblico prescribe la retroactividad de los efectos de
determinados actos administrativos.
h) Retroactividad pactada.- Hay tambin retroactividad en los casos en que
ella haya sido pactada contractualmente, siempre que no configure una
clusula abusiva e irrazonable.
i) Actos declarativos.- Los actos administrativos de gnero declarativo tienen
generalmente efecto retroactivo, ya que sin crear una situaci6n nueva declaran
la preexistencia de una situaci6n determinada.
k) Acto aclaratorio.- Tiene por objeto explicar un acto anterior oscuro o
ambiguo otorgndole precisin o determinando su sentido, liberndolo de
ambigedades. Un acto es aclaratorio cuando no contiene una alteracin de la
voluntad declarada en el precepto que se pretende aclarar (Procuracin del
Tesoro, dictamen 71/90, BO, 3/10/90, 2a seccin, p. 19). Tambin forma una
unidad con el acto aclarado, siendo, por lo tamo, retroactivo. Coincidimos con
Krause en que en el acto interpretado -y tambin en el aclarado- no se plantea
propiamente la cuestin de retroactividad -en sentido estricto-, ya que las
relaciones jurdicas anteriores al acto interpretativo o aclaratorio siguen siendo
regidas por el acto interpretado o aclarado, si bien con el sentido,
determinacin o interpretacin dados por el acto nuevo.
7. EFECTOS.- Si el acto administrativo lleva la retroactividad ms lejos de los
lmites concretos que autoriza la ley o que impone su propia naturaleza, ser
nulo en cuanto al exceso, nulidad que el particular deber hacer valer.
NULIDAD.
ARTCULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e
insanable en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por
error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos; violencia fsica o moral ejercida
sobre el agente; o por simulacin absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la
materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este ltimo
supuesto, que la delegacin o sustitucin estuvieren permitidas; falta

de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados;


o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la
finalidad que inspir su dictado.
1. EL ACTO ADMINISTRATIVO DEFECTUOSO.- La Administracin puede
dictar actos administrativos defectuosos. Designase como tales a aquellos que
advienen con deficiencias jurdicas; o sea que no han sido dictados de
conformidad con los preceptos jurdicos a cuyo tenor debieron haberse
producido. Son actos que, por lo tanto, presentan deficiencias, vicios,
irregularidades.
Inmediatamente surgen algunas preguntas: Cul ser la sancin a estas
irregularidades? Qu relacin tiene, la irregularidad con la eficacia jurdica del
acto realizado? Quin puede prevalerse de la irregularidad?
Durante qu plazo podr oponrsela? Puede ella ser convalidada? Usas y
otras ms nos demuestran los mltiples problemas que debe resolver una
teora general de la invalidez de los actos administrativos.
2. LA INFRACCIN AL ORDENAMIENTO.- Postulado elemental de la
Administracin es su sumisin al derecho, formulacin muy general del
principio de legalidad. Inherente a este deber es la sancin a su
incumplimiento, ya que no puede concebirse un mandato legal sin una sancin
para su infraccin. La infraccin del ordenamiento por un acto administrativo
determina la produccin de determinados efectos anormales que afectan la
validez del acto. Las infracciones que tienen ese alcance se denominan
genricamente invalidez (y, a veces, con el trmino muy amplio de nulidad).
Tambin existen infracciones que no impiden que el acto produzca sus efectos
normales. Son los vicios "irrelevantes", "no invalidantes" o "intrascendentes".
3. GRADOS DE INVALIDEZ.- Segn la gravedad de la infraccin del
ordenamiento se dan distintos grados de invalidez. La LNPA admite dos grados
de invalidez: el acto nulo de nulidad absoluta v el acto anulable. O sea la
nulidad y la anulabilidad (CNFedContAdm, Sala IV, 22/5/86, "Robles").
La teora de la invalidez de los actos jurdicos es patrimonio comn de la
ciencia jurdica, en cuanto esquema de conceptos de teora general del
derecho, aunque esta teora se haya construido sobre las tcnicas y conceptos
del derecho privado, ya que ste fue el primero en utilizarla. Sin embargo, en
esta materia, como en otras, al tomar esos principios elaborados por el
derecho privado, no fueron mantenidos por nuestra disciplina con sus
caracteres iniciales, sino que han sido adaptados a los intereses en juego (el
inters general, el de los particulares y el de los terceros). Por ello la teora de
la invalidez se ha integrado con los principios y normas del derecho
administrativo, conformndose a ste, adquiriendo modalidades propias
(CNCiv, Sala A, 30/3/78, LL, 1978-C-64). De esa forma ha sido receptado por la
LNPA.

4. DIFERENCIAS CON EL DERECHO PRIVADO.- Teniendo en cuenta lo ex


presado anteriormente, cabe examinar las diferencias que presenta la teora de
la invalidez de los actos administrativos.
a) En primer lugar la regla es la anulabilidad del acto; la excepcin: la nulidad
(CNCom, Sala D, 11/6/79, LL, I980-A-388; CNFedContAdm, Sala III, 25/7/80, LL,
1982-A-577, 36.059-S). Al revs de lo que ocurre en el derecho civil, donde la
sancin general aplicable al acto contrario a la ley es la de nulidad absoluta, y
a partir de esta base el legislador depura, cuso por caso, los supuestos de
invalidez, estableciendo expresamente sanciones ms dbiles en supuestos
concretos, en derecho administrativo se impone la regla contraria: la
presuncin de validez del acto administrativo, a partir de la cual el legislador,
mediante un proceso depurador semejante al del derecho civil, pero de signo
contrario, acota una serie de supuestos de gravedad mxima a los que no
alcanza la cobertura de aquella presuncin y a los que, en consecuencia, aplica
la sancin mxima de nulidad absoluta3.
b) Una segunda fuente de diferencias resulta de otro principio bsico del
ordenamiento administrativo: la ejecutividad y eficacia inmediata de los actos
administrativos. El acto es eficaz y ejecutivo con prescindencia de quesea
vlido o no, y esa eficacia virtual puede hacerse actual por la propia
Administracin, por medio de la ejecucin de oficio. En el caso de los actos
anulables, lo expuesto, unido a los plazos fugacsimos para impugnarlos, hace
que se entiendan convalidados y resulten, no ya slo ejecutivos y eficaces sino
perfectamente "vlidos" e inatacables. El acto anulable convalidado por falla
de impugnacin adecuada pasa a ser consentido y como tal resulta
definitivamente protegido (CNFedContAdm, Sala II, 27/6/74, LL, 1978-A-762,
32.046-S).
En el caso del acto nulo, de nulidad absoluta, la superposicin del carcter de
la ejecutividad plantea graves dificultades que conviene analizar
someramente.
Producido un acto afectado de un vicio determinante de la nulidad absoluta, la
Administracin, no obstante, puede exigir y en ciertos casos imponer
-ejecucin de oficio- su cumplimiento. El principio de la ejecutividad de los
actos administrativos supone que aun el acto nulo puede modificar la realidad
jurdica como si fuere un acto vlido. De este modo, la principal consecuencia
3 Hay que tener presente que un sistema de invalidez construido en un derecho que
tiene su centro en el problema ele la autonoma de los sujetas privados, no puede ser
totalmente aplicado a un derecho que tiene su centro en el problema de la dialctica
voluntad-libertad, ya que "no es dable transpolar las nociones propias del derecho
privado en lomo de las nulidades absolutas a estos supuestos" (CNFedContAdm., Sala
IV, 8/4/99. "Villalunga Furlong SA", ED, Bol. Jurisp. CNFedContAdm, ao 1999, n 1,
22/9/99. p. 29).

de la nulidad: la falta de consecuencias del acto nulo, su carencia de efectos y


la consiguiente posibilidad de ser desconocido por el afectado, no puede
predicarse en el derecho administrativo (CNCiv, Sala C, 3/11/75, LL, 1976-B172).
El acto nulo produce inmediatamente una modificacin de la realidad de
manera que el particular afectado por el acto no puede limitarse a
desconocerlo, sino que debe reaccionar contra l mediante los recursos y
acciones correspondientes. A diferencia de lo que ocurre en el mbito del
derecho civil, en el que basta con ignorar al acto nulo (art. 1038), que
solamente se ataca cuando ha creado una apariencia que es conveniente
destruir (art. 1047), la regla general de comportamiento ante un acto
administrativo nulo es la contraria: es necesario impugnar el acto, porque ste
no slo tiene una apariencia de legitimidad, sino que produce efectos como un
acto vlido.
En el acto nulo, la carga de la impugnacin en los plazos fugacsimos de los
recursos y acciones judiciales, se refiere nicamente al problema de su
ejecutividad (y eventualmente ejecutoriedad), en cuanto comportamiento, que
debe adoptar el particular si quiere evitar los efectos inmediatos del acto, pero
nada tiene que ver con el problema de la validez del acto nulo, pues ste no
puede convalidarse, seguir siendo nulo y as deber ser declarado, aun
vencidos los plazos de impugnacin.
Mientras no sobrevenga la revocacin o no se declare la nulidad, el acto
administrativo se presume legtimo y, por lo tanto, es plenamente eficaz.
c) En el derecho administrativo es tal la trascendencia de la nulidad., absoluta"
que debe declararse de oficio por la propia Administracin: art. 17, LNPA; CSJN,
23/4/91, "Furlotti Setien SA", LL, 1991-E-238). El acto afectado de un vicio que
determina la nulidad absoluta tiene una ineficacia "Intrnseca, pero que debe
ser declarada.
d) Las rgidas consecuencias de la nulidad absoluta slo ceden en casos
excepcionales que siempre se toman en cuenta en el mundo del derecho. La
posibilidad de conversin del acto nulo en uno vlido es un ejemplo de lo que
decimos (ver art. 20). ;
5. DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD Y ANULABILIDAD.- Como principio
general la gravedad del vicio est en relacin directa con la gravedad de la
sancin, pues "la distincin en derecho administrativo, entre nulidad absoluta y
nulidad relativa radica en la entidad del vicio que se aloja en el acto de que se
trate -grave, en un caso, leve en el otro- y no en la necesidad de realizar una
investigacin de hecho para comprobar la irregularidad" (CNFedContAdm, Sala
IV, 8/4/99, "Villalonga Furlong SA", ED, Bol. Jurisp. CNFedContAdm, ao 1999,
n 1, 22/9/99, p. 29). En nuestro derecho las diferencias entre nulidad y
anulabilidad radican en las siguientes notas:

a) Como vimos en el apartado anterior, la nulidad debe hacerse valer dentro de


los plazos fugaces de los recursos o acciones. En caso contrario se convalida el
acto. La declaracin de nulidad puede hacerse en cualquier momento -de oficio
o a pedido de parte -art. 17-. Ahora bien, la imprescriptibilidad de la accin de
nulidad no puede interpretarse en trminos absolutos.
b) Los actos anulables pueden convalidarse, sanearse; los nulos no.
c) Los efectos de la anulacin son ex nunc; los de la declaracin de nulidad
son, en principio, ex tune, pues es principio general de derecho que
c) acto nulo desde su nacimiento ha de considerarse como si nunca hubiera
existido (CNFedContAdm, Sala IV, 13/11/86, "Wald").
d) La invalidez del acto administrativo sujeto a nulidad absoluta, debe juzgarse
en funcin de las falencias que lo viciaban al momento de su otorgamiento. Las
circunstancias sobrevinientes no son aptas para influir en su ulterior
perfeccionamiento, porque es inaceptable que un acto al cual la sancin del
ordenamiento le restaba toda validez desde su nacimiento pase a ser vlido en
un momento ulterior (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Zapata", LL, del 25/10/96,
supl. administrativo, p. 43).
6. ACTOS NULOS.- La nulidad constituye el grado mximo de invalidez en la
LNPA. Los supuestos de nulidad son ms restringidos que en derecho privado.
La norma enumera los supuestos de nulidad:
a) Incompetencia del rgano.- Segn la norma son nidos los actos dictados
con incompetencia, tanto en razn de la materia, del territorio, del tiempo y del
grado. En este ltimo supuesto, si la delegacin o sustitucin estn permitidas,
el acto no padece de nulidad. En los supuestos anteriores la nulidad estar
relacionada con el hecho de que la incompetencia sea patente o no (Forsthoff)Y es que existen diversos grados de incompetencia. As, no es lo mismo que
ella se haya producido por invasin de las atribuciones propias de rganos de
otro "poder" o de otro rgano administrativo de distinta jerarqua.
El vicio derivado de la incompetencia en razn del grado encuentra, prima
facie, respuesta en el inc. b del art. 14 de la ley de procedimientos
administrativos, que lo reputa nulo, de nulidad absoluta e insanable, salvo que
la delegacin o sustitucin estuviesen permitidas. Empero, el principio debe ser
relativizado, desde que el art. 19 de la lev 19.549 prev expresamente, la
posibilidad de que el acto administrativo anulable. O afectado de nulidad
relativa, pueda ser saneado (retroactivamente a su fecha de emisin),
mediante, su ratificacin por el rgano superior, siempre que la avocacin,
delegacin o sustitucin fueran procedentes (CNFedContAdm, Sala I, 2/11/92,
"Mio, Elena N. c/Estado nacional -Gendarmera nacional-").

La violacin de la competencia temporal no siempre acarrea la nulidad, del


acto dictadoras!, p.ej., si se ha ejercido una facultad limitada temporalmente
luego de agotado el plazo durante el cual pudo ejercerse, si-tal plazo juega a
favor del particular (CFedSMartn, Sala II, 10/1 1/98, "Frigorfico Iguaz SRL y
otros", LL, 1999-B-52), el acto no es nulo, sin perjuicio de la responsabilidad del
funcionario (Gonzlez Prez, El procedimiento administrativo, p. 335).
b) Violacin de la ley aplicable (vicios en el objeto).- El objeto es aquello
que el acto decide, certifica u opina. Habr vicios en el objeto y, por ende,
violacin de la ley (p.ej., resoluciones dictadas de modo extemporneo
-Procuracin del Tesoro, dictamen 45/91, 150, 23/10/91. V seccin, p. 26-), en
los siguientes casos:
1) Prohibido por la ley.- "La prohibicin del acto se toma en sentido de objeto
lcito, es decir, jurdicamente imposible (Tallos, 304:898). Se incluyan en este
concepto los actos constitutivos de delitos o aquellos que tengan origen en un
hecho delictivo o que en su elaboracin se haya producido un delito (producido
por documentos falsos o basado en testimonios falsos, si hubiera existido
cohecho, etctera).
2) Actos objetivamente posible.- El art. 7 dice que el acto debe ser fsica y
jurdicamente posible. Por tanto el contenido imposible del acto constituye
causal de nulidad (violacin de la ley). La imposibilidad se da tanto por falta de
sustrato personal (nombramiento de una persona fallecida), como por ausencia
de sustrato material (la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido) o falta
de sustrato jurdico: aplicacin de sancin disciplinaria a quien ya no es
funcionario (CNFedContAdm, Sala III, 9/12/80, LL, 1981-D-598, 36.016-S).
3) Violatorio de facultades regladas.- El acto estar viciado y dar lugar a la
nulidad absoluta cuando sea diverso del requerido o autorizado por la ley o
cuando est autorizado pero para circunstancias de hecho diferentes.
4) Falta de certeza, imprecisin, oscuridad.- Segn el art. 7 el objeto debe ser
cierto; por ello la absoluta falta de certeza, la indeterminacin o imprecisin
importantes tornan al acto nulo; en caso contrario ser anulable.
5) Violacin de facultades discrecionales.- Cuando el acto se dicta en ejercicio
de facultades discrecionales, si se violan ciertos lmites el acto podr ser nulo.
Seran los casos de arbitrariedad e irrazonabilidad (CNFedContAdm, Sala III.
15/8/86, "Pappalardo"; id., Sala II, 8/12/95, "BCRA c/Banco de Intercambio
Regional"; CSJN, Fallos, 298:223). Corresponde revisar los aspectos reglados del
acto discrecional (competencia, causa, forma y finalidad) que se transforma en
un tpico control de legitimidad, ajena a los motivos de oportunidad, mrito o
conveniencia (CSJN, 23/6/92, "Consejo de Presidencia de la Delegacin de
Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos", LL,
1992-E-101). Sin perjuicio de no coincidir con los elementos que se dan como
reglados, estaramos, al violarse, con un acto ilegtimo.

Los tribunales pueden penetrar en el juzgamiento de la discrecionalidad de la


Administracin cuando sus rganos se apartan del bloque de discrecionalidad o
incurren en el vicio de irrazonabilidad o arbitrariedad (CNFedContAdm, Sala II.
23/12/98, "Palacio de Lois", LL, 1999-E-95).
Las facultades discrecionales de los poderes pblicos deben ser ejercidas
dentro de los lmites de la razonabilidad, cuidando de no menoscabar los
derechos constitucionales pues, si bien stos no son absolutos, su ejercicio est
sometido a las leyes que lo reglamentan siempre que sean razonables, se
adecen al fin por el cual fueron establecidos y no incurran en arbitrariedad
(CNFedContAdm, Sala II, 23/12/98, "Palacio de Lois", LL, 1999-E-95).
En cuanto a la irrazonabilidad, coincidimos con Gordillo (Truttulo, t. III, p. VIII-I I)
en que ella es un vicio del objeto del acto. Ejemplos de irrazonabilidad son: a)
la contradiccin: cuando resuelva cosas antitticas, o decida en forma contraria
a lo expresado en los considerandos;
b) la desproporcionalidad: la exigencia de proporcionalidad entre los medios
que el acto adopta y los fines que la ley persigue al otorgar la competencia
para el caso, o la desproporcin entre los hechos acreditados y la decisin
adoptada tornan arbitrario el acto; c) la absurdidad: tambin la absurdidad del
objeto vicia el acto; absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se
superponen, y d) el acto que no resuelve todas las cuestiones planteadas.
6) Error en la aplicacin de la ley.- Si se ha incurrido en error en la aplicacin de
la ley, cuyo texto es confuso o susceptible de posibles interpretaciones
encontradas, el error es justificable (Procuracin del Tesoro, dictamen 172/91,
BO, 5/2/92, 2a seccin, p. 13).
c) Vicios en la causa.- Hay dos clases de errores que pueden viciar la causa
del acto administrativo, y son: /) la falsedad en los hechos, y 2) la falsedad
jurdica.
1) Falsedad en los hechos.- La falsedad en los hechos no plantea ms
problemas (pie su probanza, pero probado el error (que debe ser esencial), el
acto administrativo ser nulo (CNFedContAdm, Sala II, 2/10/80, ED, 92241). La
norma equipara la falsa causa a la ausencia total de sta a los efectos de la
sancin. Si se anul el informe que sirvi de causa al acto denegatorio, ste
qued desprovisto de ella, siendo nulo, de nulidad absoluta e insanable
(Procuracin del Tesoro, dictamen 108/92, 130, 14/10/92, 2a seccin, p. 29). La
ausencia de los antecedentes de hecho que preceden y justifican el dictado del
acto, determina su nulidad absoluta por falta de causa, la que no puede ser
ulteriormente saneada (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Zapata", LL, del
25/10/96, supl. administrativo, p. 43).

2) Falsedad jurdica.- Tambin existe nulidad cuando es falso el derecho


invocado. Los hechos son correctos, pero se los juzga de acuerdo con una
norma errnea (CNFedContAdm, Sala III, 20/2/86, "lugar SACIC").
Veremos que debe incluirse en este apartado el vicio en la "voluntad" por error
esencial de que habla el inc. a de la norma.
d) Violacin de la finalidad.- La norma que comentamos expresa en su inc.
b (que el acto estar viciado de nulidad por "violacin... de la finalidad (pie
inspir su dictado", es decir, cuando exista falla de adecuacin entre los
mviles que inspiraron la actuacin administrativa con los queridos por laJcy.
("sin poder perseguir encubiertamente otros fines... distintos de los que
justifican el aclo" -art. 7, inc./-). Ello obliga a fiscalizar los mviles que
presidieron la actuacin de los funcionarios a fin de comprobar si actuaron con
una finalidad djstint.a_de la querida por la ley (CSJN, 23/11/95, "Laboratorios
Ricar", ED, 168-675).
Podemos citar entre los casos en que se viola la finalidad: la irrazonabilidad, la
inequidad, ja violacin de los principios generales del derecho y a aquellos en
que se persigue: 1) un beneficio personal del funcionario; 2) de la
Administracin, y 3) de un tercero (CNFedCrdoba, Sala B, 30/11/89, "Menvielle
Snchez", LL Crdoba, 1991-48).
Tambin debe incluirse entre los vicios en la finalidad "cuando la voluntad de la
Administracin resultare excluida, por simulacin absoluta. La simulacin
consiste siempre en ocultar la verdad, en disimular la intencin real de las
partes o los propsitos que ellas persiguen. La simulacin supone el concurso
de otra parle y la connivencia de sta con el funcionario que dicta el acto. La
simulacin es absoluta cuando se celebra un acto jurdico que nada tiene de
real (art. 956, Cd. Civil).
En esos casos existe una violacin en la finalidad, pues se han perseguido
encubiertamente otros fines.
e) Violacin de las formas esenciales.- La LNPA ha seguido, en cuanto a la
forma, el criterio restrictivo, y slo se refiere a la instrumentalizacin de la
"voluntad administrativa" y tambin a su constatacin o documentacin. De
acuerdo con dicho criterio se reduce la importancia de los vicios en la forma.
Habra nulidad cuando:
1) Se dicte prescindiendo de las reglas esenciales para la formacin de la
"voluntad" de los rganos colegiados. Por ejemplo, se encuentra viciado el
quorum (de asistencia o de votacin).
2) Existan formas improcedentes. Por ejemplo, cuando el acto no exista en
forma escrita si ella es requerida.

3) No puede individualizarse de qu autoridad proviene el acto.


4) Falta la fecha, en aquellos casos en que sta tenga carcter esencial (v. gr.,
caso de "rganos colegiados para apreciar si existe o no quorum, o cuando
est ligado al ejercicio temporalmente limitado de una competencia.
Normalmente no da lugar a nulidad, pues la falta de fecha queda subsanada
con la forma de publicidad.
f) Voluntad.- La LNPA no contempla a la voluntad como elemento del acto
Algunos (Marienhoff) la consideran un prerrequisito. La norma, en su inc. a, se
refiere a presuntos vicios en la voluntad. Calificada doctrina (Forsthoff, Fiorini,
etc.) sostiene que la voluntad ha de juzgarse con arreglo al sentido objetivo del
obrar administrativo, pues no importa la voluntad psquica del individuo, de
forma que hablar de "voluntad" en el acto administrativo es una incorreccin
(Gordillo).
El Estado, para el cumplimiento de sus funciones, acta por medio de iganos.
La existencia de una "voluntad estatal" se exterioriza mediante una
declaracin expresada en las formas legales. El acto administrativo se aprecia
a travs de esa declaracin. Se usa, pues, la denominacin "voluntad"
administrativa como una metfora, pues la voluntad slo puede concebirse
como un fenmeno psicolgico.
En los actos administrativos, a diferencia de lo que ocurre en los actos jurdicos
privados, el proceso psquico del agente no tiene relevancia ex se (por lo
menos en la actividad reglada); lo que cuenta es el acto en s, como entidad
real y objetiva y no el proceso psquico que conduce a su emisin. Lo necesario
es que haya coincidencia entre la funcin atribuida por la norma al rgano y la
finalidad que el acto concretamente persigue.
Tomemos el ejemplo de un funcionario alienado mental. Si la potestad ejercida
es reglada, lo importante es verificar no su voluntad psquica sino si la ley fue
observada o no. Si no lo fue el acto es ilegal porque se dict contra la ley; esa
ilegalidad puede ser intencional o no trajo estas premisas analicemos los
"supuestos vicios de la voluntad" que contempla la norma:
1) "Voluntad excluida" por "error esencial".- El error que trata la norma no es el
vicio tpico de la voluntad, sino un vicio en la declaracin y que consiste en
indicar un bien en lugar de otro, o en designar una persona en lugar de otra,
etctera. En tales casos lo que est viciado es la declaracin externa del acto.
Habra una diferencia entre la voluntad real y la declarada, pero como hay que
juzgarla con arreglo al criterio objetivo del obrar administrativo, aqulla debe
surgir de otros escritos anteriores que evidencien la discordancia
(CNFedContAdm, Sala III, 28/4/88, "Ahmed").
As, por ejemplo, si del expediente del concurso para cubrir un cargo, surgiere
como triunfadora una persona y el acto final designase a otra, estableciendo

que se la nombra por haber ganado. La "voluntad real" era nombrar a aqulla;
por error se nombr a sta. Es un error en la formulacin de la declaracin.
Lo que el acto decide no concuerda con los antecedentes. El acto dictado con
error esencial significa que carece de causa o que sta es falsa. La nulidad se
debe a una razn objetiva: la carencia de causa.
2) Dolo.- La norma caracteriza a este supuesto como aquel acto que tiene
"como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos". El alcance que
le acuerda la norma nos indica que el vicio est en la causa ("hechos o
antecedentes que le sirvan de causa", art. 7), por faltar sta o ser falsa. El
fundamento del vicio del dolo es la razn objetiva de la carencia de
presupuestos de hecho.
3) Simulacin.- Como vimos, la situacin revela un fin distinto del aparente; si
est en desacuerdo con el principio que debe inspirar el actuar de la
Administracin es fcilmente reconducible a la amplia y comprensiva figura de
la desviacin de poder.
4) Violencia fsica o moral ejercida sobre el agente.- Los actos administrativos
se manifiestan como el resultado de un procedimiento en el que han
intervenido varios rganos; muy difcilmente es In expresin inmediata de la
voluntad del sujeto que la suscribe y aparece como autor de la decisin. Por
ello la violencia sobre el agente que obligue a ste n a piularse de los
antecedentes repercutir sobre la causa. Ser un acto sin causa.
Si el acto es reglado y la violencia hace que el agente dicte un acto diverso del
requerido por la ley habr violacin en el objeto.
El nico supuesto posible donde la coaccin podra tener alguna repercusin
sera en el acto dictado en ejercicio de facultades discrecionales. Cuando,
segn los antecedentes, el agente poda decidir una cosa u ola y se lo
coacciona para decidir de determinada manera, estaramos ante un caso en el
que el acto tiene su origen en un hecho delictivo (objeto viciado porque en su
elaboracin se ha producido un delito; ver ap. 6, b, I).
Hemos concluido con los supuestos enumerados por la norma, pero no son los
nicos casos de nulidad absoluta. As, podemos citar:
g) Motivacin.- Todo acto administrativo debe estar motivado. Su omisin
determina, como regla, la nulidad del acto (en contra, CNFedContAdm, Sala IV,
28/2/95, "Mccrcrfcld", //.), 164 4*, donde se dice que "la falla de una expresa
motivacin, por s sola, no basta para invalidar los actos cuestionados, siempre
que de los antecedentes e informes que se hubieran evaluado para dictarlos
surgiera la existencia del motivo o causa que lo justific"). Ello surge del art.
7, inc. e, que impone una conducta obligatoria a la Administracin. Cuando en
el acto se invocan normas legales que le sirvan de causa, la cita de stas

constituye motivacin suficiente (CSJN, 19/12/86, "Risso Patrn";


CNFedContAdm, Sala III, 25/8/87, "Biondi"); en cambio, si los "considerandos"
no hacen ms que describir la infraccin constatada en el acto sin explicar la
configuracin de la infraccin, corresponde declarar la nulidad del acto
administrativo (JuzgNPEcon n 2, 21/10/91, "Wei Chien Fu", DJ, 1991-2-1044).
h) Procedimiento.- Cuando la norma prev una serie de trmites y
formalidades que deben cumplirse antes ele emitirse el acto, su
incumplimiento lo vicia. Ms no siempre habr nulidad absoluta. Veamos:
1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido.- Para que haya
motivo de nulidad es necesario que se haya prescindido, total y absolutamente
del procedimiento establecido (Gonzlez Prez). Ello comprende: ausencia total
del trmite, seguir un procedimiento distinto, etctera.
2) Defensa en juicio.- Si se ha violado el derecho de defensa el acto estar
afectado de nulidad absoluta. Sin embargo es jurisprudencia uniforme que si el
defecto es subsanable en un recurso o en un proceso judicial posterior debe
considerarse que no se ha violado el derecho de defensa (CSJN, Fallos,
300:1047; 305:831; CNFedContAdm. Sala III, 25/8/87, "Biondi", ED, 123-641).
Sin embargo hay casos en que la solucin puede ser diferente, p.ej., al negarse
la produccin de una prueba que poda resultar decisoria en la adopcin de tal
medida se ha considerado que se viol el derecho de defensa, lo cual torna en
arbitraria la medida (CNFedContAdm, Sala IV, 9/2/99, LL, 1999-C-526).
3) Omisin de un trmite esencial.- El dictamen jurdico es un trmite esencial
(art. 7, inc. d). Su falta es, en principio, pasible de acarrear la nulidad del acto.
Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido que, a veces, ello puede no ser as
(CNFedContAdm, Sala III, 17/4/84, "Moskzowicz de Rubel"; CSJN, 23/11/95,
"Laboratorios Ricar", ED, 168-675) si se emiti al interponerse el recurso (CSJN,
Fallos, 301:953).
4) Requisitos para la actuacin de organismos colegiados.- Existe un
procedimiento especial para la elaboracin de su "voluntad", del cual es
caracterstico el rgimen de sesiones deliberantes, que se ajustan, por lo
comn, a las siguientes formalidades: convocatoria o citacin previa para la
sesin, orden del da previo, etctera. Los defectos en el procedimiento en la
convocatoria o citacin aparejan la nulidad.
5) Recaudos formules.- El incumplimiento de recaudos formales no afecta la
validez del acto sino slo a su perfeccionamiento de acuerdo al principio de
que no hay nulidad por la nulidad misma, la que es directa consecuencia del
principio de conservacin de los actos jurdicos (Procuracin del Tesoro,
Dictmenes, 30-265; 71-128; 76-339; 96 23; 127 15; 146364; 150-345, y 19211). En realidad, en materia de vicios de procedimiento, la jurisprudencia
participa del criterio de la "subsanacin" (CSJN, Fallos, 301:410; 302:1564;

303:1596, y 306:467; CNFedContAdm, Sala IV, "Oncetour", ED, 122-234; id., id.,
25/10/94, "Gonzlez", LL, 1995-A-320).
ANULABILIDAD.
ARTCULO 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisin o
vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus
elementos esenciales, el acto ser anulable en sede judicial.
1. CONCEPTO.- Las infracciones en que hubiese podido incurrir la
Administracin al dictar un acto normalmente producirn la anulabilidad de
ste, excepto que expresamente haya sido sancionado con la nulidad absoluta.
La norma dice que el acto ser anulable si se hubiere incurrido en alguna
irregularidad, omisin o vicio que no llegase a impedir la existencia de alguno
de sus elementos esenciales. Si ello fuera necesariamente as, la nulidad
absoluta tendra lugar exclusivamente cuando la infraccin impidiera la
existencia de un elemento esencial del acto (art. 7). Sin embargo, analizando
los vicios que acarrean la nulidad absoluta vimos que no siempre es as. Hay
vicios que aparejan la nulidad porque vician muy gravemente algn elemento,
pero l existe. Ergo, el concepto que trae la norma que comentarnos es un
indicador, un orientador para el intrprete, pero nada ms.
2. CARACTERES.- Han sido analizados en el comentario al art. 14, ap. 5.
3. LAS INFRACCIONES DETERMINANTES DE LA ANULABILIDAD.- Dijimos
que la anulabilidad constituye la consecuencia general de las infracciones del
ordenamiento jurdico administrativo, salvo norma especial en contrario.
Damos algunos ejemplos de actos anulables.
a) Incompetencia.- En razn del grado, el acto es anulable si: 1) la
delegacin o sustitucin estuvieran permitidas, y 2) cuando la competencia ha
sido legtimamente conferida y el rgano se excede de ella.
b) Causa.- Ser anulable el acto cuando haya una apreciacin errnea de los
hechos o la subsiguiente calificacin de ellos. As, es anulable el acto
administrativo en el cual se ha incurrido en error en la aplicacin de la norma
cuyo texto es confuso o susceptible de posibles interpretaciones encontradas,
con lo cual el error es justificable (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 76-359,
y dictamen 172/91, BO, 5/2/92, p. 13).
c) Forma.- Los defectos de forma normalmente determinan la anulabilidad del
acto, porque su naturaleza es estrictamente instrumental. Casos hay an, en
que los vicios de forma parecen una irregularidad intrascendente.
d) Procedimiento.- Los defectos de procedimiento determinan, en principio,
la anulabilidad del acto. La nulidad slo puede recogerse en los supuestos de

omisin o infraccin de un trmite esencial o sustancial para que el acto


alcance su fin o si se hubiese causado indefensin. Sern as, anulables la
ausencia de un parecer "no tcnico" (especialidad), y aun en algunos casos la
irregularidad puede ser irrelevante, por ejemplo, la falla de opinin de la junta
de disciplina, los actos que prescinden de trmites no esenciales, etctera.
e) Objeto.- Casos habr en que el vicio en el objeto haga al acto slo
anulable. As, el acto impreciso u oscuro pero cuya falla de certeza no es
importante; el que resuelve slo algunas de las cuestiones planteadas -siempre
que las omitidas no tengan relevancia-, y otros.
4. INFRACCIONES IRRELEVANTES.- Algunas infracciones son irrelevantes, no
determinan ningn grado de validez (CNFedContAdm, Sala III, 3/5/84, "Bunge
Guerrico"). Pueden mencionarse algunos vicios de forma (v.gr., falta de fecha,
falla de designacin del lugar) que, normalmente, no tienen ninguna
importancia (ver comentario al art. 14, ap. 6, e).
INVALIDEZ DE CLUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS.
ARTCULO 16.- La invalidez de una clusula accidental o accesoria de
un acto administrativo no importar la nulidad de este, siempre que
fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.
1) ELEMENTOS ESENCIALES Y ACCIDENTALES O ACCESORIOS.- La ley
tambin se ha preocupado por distinguir los elementos accesorios o
accidentales del acto administrativo de aquellos que revisten un carcter
esencial, listos los hemos expuesto al comentar los arts. 7 y 8, y su
inexistencia provoca en principio, la invalidacin del acto administrativo; en
cambio, con relacin a aqullos, que tienden a completar o condicionar un
acto, advierte la ley que, en principio, su defecto slo genera la invalidacin de
la respectiva clusula, siempre que sta pueda ser separada sin afectar la
esencia del acto.
En ciertos casos la Administracin puede introducir clusulas que amplen o
restrinjan el contenido normal del acto. A esas clusulas, que integran el
denominado contenido eventual o accidental de aqul, les asigna la ley la
nominacin de elementos accidentales o clusulas accesorias. Sin embargo
coincidimos con Cassagne en que, en ciertos casos, tal como surge del criterio
seguido por el artculo que comentamos, las figuras jurdicas que se incluyen
por lo comn bajo tal denominacin (plazo, condicin y modo) pueden
configurar requisitos de carcter esencial para la validez del acto, lo cual
ocurrir siempre que la respectiva clusula afecte la esencia del acto dictado.
Dada la variada gama de situaciones que se pueden presentar en la realidad
jurdica, es imposible una formulacin completa de todas las clusulas
accidentales o accesorias. Por ello expondremos las ms comunes.

2. CONDICIN.- La teora general nos suministra el concepto de condicin. Es


una clusula dirigida al acontecimiento futuro e incierto, por la cual se
subordina el nacimiento o extincin de los efectos del acto administrativo a la
verificacin de un hecho futuro e incierto, lo que da origen, respectivamente, a
la condicin suspensiva o resolutoria.
En doctrina hay quienes niegan la posibilidad de que un acto administrativo se
dicte sujeto a una condicin suspensiva, sosteniendo que en el derecho
administrativo el respectivo acto debe emitirse de conformidad con una
situacin de hecho actual, no futura, puesto que de lo contrario existir un vicio
en la causa, al fallar los antecedentes de hecho que justifiquen su emisin
(Marienhoff).
Otros disienten de esa apreciacin doctrinaria (Alessi). Entienden que la
condicin suspensiva es procedente en el derecho administrativo, donde
comnmente en ciertas relaciones se subordina la iniciacin de los efectos del
acto al dictado de otro acto futuro e incierto, como acontece en materia de
aprobacin. Diez, citando a Stassinopoulos, da como ejemplo de acto sujeto a
condicin suspensiva la orden escrita en la libreta de un reservista, intimndole
a que se presente en caso de movilizacin en una unidad determinada.
Sostiene Diez que ciertos actos no admiten condicin y cita como ejemplo los
reglamentarios y los concernientes a un estatuto relativo a los administrados:
lo referente al nombramiento, promocin o licencia de un agente pblico,
etctera.
La condicin no debe ser ni imposible ni ilcita. Va unida al contenido principal
del acto cuyo destino jurdico depende de la condicin.
3. MODO.- Consiste en una carga u obligacin que se impone al particular a
favor de quien se concede el acto que la Administracin puede
discrecionalmente incluir o no en su beneficio. Suele ser habitual la inclusin de
clusulas modales en determinadas contrataciones administrativas (p.ej.,
construccin de una escuela por parle del contratista de una obra pblica que
se realiza en sitios alejados de los centros urbanos).
Hay que sealar que aun en el supuesto de que la carga no se hubiera
cumplido, el acto principal no cesa por ello de existir de pleno derecho. La
Administracin puede exigir del beneficiario que cumpla la carga. Es necesario
distinguir entre una carga y una reserva de revocacin. En caso de duda debe
estarse a la existencia de una reserva de revocacin.
4. PLAZO.- ste -que constituye un concepto propio de la teora general del
derecho- indica el momento en que comienza el acto a producir efectos
jurdicos, o bien, en que ha de hacerlo. Con referencia a estos dos tipos de
plazos, los autores hablan de un trmino inicial en el primer caso y final en el

segundo; trmino es, en realidad, el da cierto o incierto, pero necesario, en


que comienzan o concluyen los efectos de la relacin jurdica.
En algunas circunstancias, el plazo o trmino opera como un requisito esencial
del objeto o contenido del acto; y un caso tpico de este aserto se da en las
concesiones de privilegios, que por imperio de una norma constitucional (art.
75, inc. 18, Const. nacional) deben ser temporales (v.gr. cuando la concesin
implique el conferimiento de un monopolio o el otorgamiento de una exencin).
5. OTRAS CLUSULAS PARTICULARES: RESERVAS DE REVOCACIN Y
RESCATE.- Entre las clusulas accidentales, los autores incluyen tambin las
denominadas reservas de revocacin del acto administrativo y de rescate.
Para Stassinopoulos, la reserva de revocacin se da en aquellos casos en que,
sometido a condicin resolutoria un acto administrativo y una vez cumplido el
hecho condicionante, los efectos resolutorios no se producen, sin embargo,
hasta que la Administracin interviene para declararlos. As, pues, la diferencia
entre un acto condicional y un "acto bajo reserva de revocacin" est en que el
primero deja de existir automticamente desde que la condicin resolutoria se
cumple, mientras que el segundo no suceder sino previa una revocacin
formal realizada por la Administracin.
Dicen Diez y Cassagne que la insercin de tales clusulas no es superflua
siempre que la Administracin carezca de atribuciones para proceder de
conformidad con la reserva de revocacin o rescate, ya que en caso contrario
carecera de lodo efecto y sentido la inclusin de una clusula que fuera
reiterativa de una potestad de la cual goza.
En cuanto al rescate, que es una figura tpica de la concesin de servicios
pblicos, distinta de la revocacin por razones de oportunidad, entendemos
con Cassagne que la inclusin de la clusula no debe considerarse implican,
sino que debe ser expresamente pactada y dispuesta en sede judicial.
6. INVALIDEZ DE CLUSULAS ACCESORIAS.- El rgimen de la ley referente
al sistema de la invalidez de los elementos del acto se completa con el estudio
de este artculo, que trata de los vicios o defectos que ataen al contenido
eventual o accesorio del acto administrativo, es decir, las clusulas de) acto
que se designan con el calificativo de "accesorias" y que, en principio, son la
condicin, el modo y e| trmino.
Como una derivacin del principio de la accesoriedad, el defecto o vicio que
afecte a una clusula de este tipo, para la norma que tratamos, no invalida en
principio la totalidad del acto, produciendo tan slo su nulidad parcial. O sea,
que la invalidez de la clusula accidental no tiene influencia sobre el acto
administrativo principal, que contina vlido.

Para que se opere la invalidez parcial de la clusula accesoria y proceda


simultneamente la reducibilidad del acto a sus elementos esenciales vlidos,
la LNPA ha establecido dos requisitos fundamentales:
a) La independencia o separabilidad de la clusula accesoria de los dems
elementos del acto.
b) Que no constituya la esencia del acto o razn principal que hubiera inducido
a la Administracin a dictarlo.
Esta acertada solucin legal se basa en los principios de la accesoriedad que
hemos sealado precedentemente y en el de la conservacin de los valores
jurdicos. As, puede separarse e impugnar por la va pertinente... que
constitua una cuestin separable e independiente" (CNFedCivCom, Sala I,
"Luminar Naviera c/YPF", 23/4/98, c. 2868/97, ED, Bol. Jur. Cm, n 2, p. 44).
Por ltimo: cul es el tipo de invalidez del vicio que afecta a la clusula
accidental? Al formar tales clusulas parte del contenido del acto
administrativo, se aplican, por lgica consecuencia, los criterios que hemos
establecido al hablar de los defectos que pueden invalidar el objeto del acto.
REVOCACIN DEL ACTO NULO.
ARTCULO 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se
considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de
ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto
estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos
que se estn cumpliendo, slo se podr impedir su subsistencia y la
de los efectos an pendientes mediante declaracin judicial de
nulidad.
1. CONSIDERACIONES GENERALES.- "Revisar" un acto significa que a la
accin de "volver a ver", puede seguirse como efecto propio su extincin o
modificacin. La revisin puede ser de oficio o a pedido de parte. La revisin
-en sentido amplio- es el gnero; la revocacin y la anulacin son las especies.
El uso de los conceptos de revocacin y anulacin suele estar acompaado de
una gran dificultad de comprensin, a partir del uso indiscriminado de ambos
vocablos para sealar conceptos diferentes.
La LNPA utiliza el vocablo "revocacin" para referirse a la modificacin o
extincin del acto en sede administrativa, tanto por razones de ilegitimidad,
como de inoportunidad, demrito o inconveniencia. En el artculo se emplea,
adems, como sinnimo de revocacin de oficio. Ello no obsta a que uno de los
recaudos para que proceda la revocacin de oficio de un acto administrativo
sea la previa vista al administrado para que pueda ejercer su derecho de
defensa (CNFedContAdm, Sala I, /4/99, "Corts", LL, del I 1/8/99). Esto

demuestra que la regla venire contra factum proprium nulli conceditur, no


juega igual respecto de la conducta del Estado (CNFedContAdm, Sala III,
13/3/90, "Gidekel de Garbar", LL, 1990-C149), y que el principio de que nadie
puede alegar su propia torpeza no rige en derecho pblico (CS SFe, 19/9/90,
"Parera", DJ, 1991-2-124).
2. REVOCACIN DEL ACTO IRREGULAR.- La parte la del artculo no presenta
mayores dificultades, ya que es ella coincidente con la opinin mayoritaria de
la doctrina, con el criterio de la Procuracin del Tesoro y la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin. De acuerdo con el precepto, el acto
administrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado por la
Administracin de oficio. l particular no tiene plazo para ello (CNFedContAdm,
Sala IV, 13/5/88, "Padilla Tars, T, ED, 136-425) ni tampoco la Administracin
(Procuracin del Tesoro, dictamen 172/91, BO, 5/2/92, 2" seccin, p. 13). Ello
as, porque, dada su gravedad y el orden pblico comprometido, impone el
rpido restablecimiento de la legalidad.
El problema se plantea con la parte 2 del artculo. Su primitiva redaccin que
hablaba de "prestaciones", fue motivo de encontradas opiniones acerca del
alcance del vocablo. Para algunos se refera, fundamentalmente, a los
contratos; para otros lo haca, indudablemente, respecto de los actos
administrativos.
La ley 21.686 modific el artculo, cambiando la locucin "prestaciones que
estuvieren en vas de cumplimiento" por "derechos subjetivos que se estn
cumpliendo". La reforma, pues, recept las consideraciones que,
oportunamente, haban aportado Linares y Garca.
3. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA REVOCACIN.- Para que
proceda la revocacin del acto irregular es necesario una serie de requisitos:
a) Acto unilateral.- A pesar de la argumentacin de Escola, pensamos que los
contratos no estn contemplados en la norma, lo cual no significa que stos no
tengan estabilidad. Pero no nos ocuparemos aqu de esta cuestin. Nuestra
posicin se basa en que la LNPA es categrica en excluir -en aspectos
justamente, regulados en este ttulo- a los contratos administrativos que se
rigen por sus normas y principios especiales y slo analgicamente por aqulla,
o sea en los casos en que las normas y principios especiales de los contratos
no prevean la cuestin y slo cuando el supuesto no previsto sea
sustancialmente similar a las cuestiones tenidas en cuenta en la ley para el
acto unilateral.
Debe tenerse presente que, casualmente, la LNPA excluye a los contratos en el
art. 7 (Tt. III, "Requisitos esenciales del acto administrativo"), no en lo que
hace a los aspectos procedimentales o procesales. Y ello no puede ser de otra
manera, atento a la naturaleza distinta del acto administrativo (unilateral) y del
contrato administrativo (bilateral) al que no pueden aplicarse los principios

generales de aqul. Cabra pensar en la notificacin o publicacin del


contrato? (art. 11); en su retroactividad o irretroactividad tal corno lo legisla el
art. 13?; en su revocacin de acuerdo con las paulas de los arts. 17 y 18?; en
la desviacin de poder? (arts. 7, inc. f y 14, inc. b); en la motivacin,
conforme a las paulas del art. 7, inc. a.
Como la conclusin lgica es negativa, la ley excluye a los contratos de la
aplicacin de las "normas del presente ttulo". La ley no pudo sino receptar lo
que surge de la propia naturaleza de las cosas.
b) Acto individual.- Los reglamentos estn privados de estabilidad. Esto no
significa que aquel que en virtud de un reglamento posea un derecho subjetivo
quede en desamparo; tal lo que establece el art. 83 del RLNPA. Cuando
comentemos este artculo nos explayaremos sobre el tema.
c) Acto irregular.- Debe ser un acto afectado de nulidad absoluta. Por otra
parte, el artculo en su parte 2a establece que no podr ser revocado si ha
generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo. Por lo tanto el acto
nulo para que deba ser revocado tiene que:
1) Haber hecho nacer derechos subjetivos, pero que stos an no se estn
cumpliendo (CSIN, 22/9/87, "Olivera", ED, 130-406).
2) Afectar intereses legtimos o intereses simples. Ello as porque, la LNPA habla
exclusivamente de derechos subjetivos, debiendo interpretarse la imposibilidad
de que la Administracin revoque el acto nulo con criterio restrictivo.
3) Cuando no obstante afectar derechos subjetivos el particular conoca el
vicio; esto como una sancin a su mala fe.
4) Cuando el derecho hubiera sido otorgado expresamente a ttulo precario;
aclaremos que la calidad de precario autoriza, en este caso, la revocacin,
cuando concurran, objetivamente, causas idneas para viciar el acto; pero este
acto viciado, aunque haya hecho nacer derechos subjetivos, puede revocarse
porque es precario (CNFedContAdm, Sala III, 23/9/86, "Ca. Arg. de Estiba y
Almacenaje").
5) Cuando habiendo hecho nacer derechos subjetivos que se estn"
cumpliendo, favorezca al particular siempre y cuando no se causen perjuicios a
terceros; no cualquier perjuicio es suficiente para enervar la facultad de
revocacin del acto nulo: debe ser un perjuicio especial, y esta prerrogativa de
los terceros tiene que derivar del derecho subjetivo que est en cumplimiento.
Los tres ltimos supuestos derivan de la aplicacin extensiva al acto nulo de la
potestad revocatoria de la Administracin respecto del acto re guiar, pues si
no, como dice Garca, "absurdamente habra ms rigor para revocar un acto
nulo que uno regular".

6) Crear o declarar deberes de los particulares. Estos actos, que deben ser
revocados, al hacerlo extinguen las obligaciones del particular para el futuro
(ex mine). Y tambin, en principio, para el pasado (ex tune).
7) Cuando, pudiendo afectar derechos subjetivos, no est firme y con sentido.
8) Imponer deberes o sanciones o negar derechos tcita o expresamente
(CNFedContAdm, Sala II, 15/4/93).
d) Sujeto.- El rgano competente para efectuar la revocacin de oficio es el
mismo que dict el auto, quien puede revocarlo an pendiente un recurso ante
el superior (Procuracin del Tesoro, dictamen 234/91, DO, 25/3/92, 2a seccin,
p. 24). Si el acto es de naturaleza compleja (que requiere aprobacin u
homologacin por el superior) no puede ser revocado por el inferior; por virtud
del paralelismo de las formas y competencias el auto revocatorio debe ser
aprobado por el superior (Procuracin del Tesoro, dictamen 9/92, BO, 1/7/92, 2a
seccin, p. 41).
e) Acto firme y consentido.- El acto es firme cuando, notificado, se venci el
plazo legal para impugnarlo en sede administrativa o judicial. Es consentido
cuando antes de vencer ese trmino se lo cumple o el interesado presenta un
escrito, en el que declara su aceptacin. No hace falta que el acto cause
estado, pues la ley no lo exige. En realidad, parece una redundancia, pues el
acto que fue consentido est firme. Y el firme, normalmente, est consentido,
expresa o tcitamente.
4. LA IMPROCEDENCIA DE LA REVOCACIN.- La parte 2a del artculo
establece cundo, a pesar de ser nulo, no puede ser revocado. Muchos autores
critican la solucin legal. Otros son an ms restrictivos y sostienen que el acto
nulo goza de estabilidad. En el fondo, quiz, lodo se deba a la lamentable
confusin que siempre ha padecido nuestra materia respecto de los conceptos
de revocacin y anulacin, aplicando indebidamente a la primera un
tratamiento slo posible para la segunda.
La LNPA adopta un criterio intermedio. Por principio, el acto nulo debe ser
revocado; como excepcin; el acto nulo que gener derechos subjetivos que se
estn cumpliendo, no puede ser invocada. La Administracin debe pedir su
anulacin en sede judicial.
La Administracin realiza en algunos casos declaraciones jurdicas que
adquieren el valor de un derecho subjetivo, al que corresponde un contenido
protegido por el acto administrativo. Si ste pudiera ser revocado, sin ms, el
acto revocatorio habra desconocido la situacin jurdica creada por el acto
revocado. Ello producira una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurdicas
que se estn cumpliendo. Esos derechos deben ser establecidos en favor del
particular. Ya vimos que si creaban deberes, la Administracin deba revocar el
acto. Pero puede ocurrir que ciertos actos establezcan derechos y obligaciones

recprocos entre el particular y la Administracin. En este caso la posibilidad de


revocacin o no y los efectos ex tune y ex nunc se rigen por lo expresado para
cada caso particular (deberes del particular-derechos de la Administracin;
derechos del particular deberes de la Administracin). De ah que pueda haber
revocacin parcial del acto.
La norma distingue en la revocacin por ilegitimidad las consecuencias, segn
sean ellas instantneas o continuadas. Si el acto es de ejecucin continuada,
no procede la revocacin sino para las consecuencias an pendientes
(derechos subjetivos que se estn cumpliendo).
Si, en cambio, el acto no hubiera hecho nacer derechos subjetivos o
habindolos generado, no se comenzaron a cumplir, la Administracin, siendo
el acto nulo, debe revocarlo (CNFedContAdm, Sala III, 26/7/88, "Alice", RAP,
128-156) (para un concepto de derecho subjetivo, ver comentarios al art. 24,
LNPA, y al art. 3, RNPA),
5. SUSPENSIN DEL ACTO QUE NO PUEDE SER REVOCADO.- Si en esas
condiciones la Administracin no puede revocar el acto irregular, puede
suspender los efectos del acto mientras solicita la anulacin judicial?
La doctrina no es pacfica. Estrada y Comadira, ambos amparndose en el art.
12 de la LNPA, se pronuncian por la posibilidad de que la Administracin
suspenda el acto. Coincidimos con Gordillo en que ello no es posible, pues
"implicara lograr en la prctica lo que la norma precisamente quiso evitar: que
los derechos emergentes quedaran a merced de una decisin administrativa
ulterior". No puede la Administracin revocar el acto, ni modificarlo o sustituirlo
en cuanto a sus efectos futuros y tampoco suspenderlo.
Ello no obsta que al pretender judicialmente la declaracin de nulidad del acto,
la Administracin pida' corno medida cautelar, la suspensin de sus efectos^
6. INTERPRETACIN.- El art. 17 debe interpretarse en favor de la potestad
revocatoria de la Administracin (CNFedContAdm, Sala III, 25/8/87, "Biondi",
ED, 123-641) y la limitacin de la parte 2a del artculo debe ser interpretada
con carcter estricto (CSJN, 23/4/91, "Furlotli Setien SA", LL, 1991-E-238).
REVOCACIN DEL ACTO REGULAR.
ARTCULO 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser
revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez
notificado. Sin embargo, podr ser revocado, modificado o sustituido
de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el
vicio, si la revocacin, modificacin o sustitucin del acto lo favorece
sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado
expresa y vlidamente a ttulo precario. Tambin podr ser revocado,

modificado o sustituido por razones de oportunidad, mrito o


conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los
administrados.
1. REVOCACIN DEL ACTO REGULAR.- El art. 18 se refiere al acto "regular".
La norma no define al acto regular, pero recoge una expresin caracterizada y
utilizada por la doctrina y jurisprudencia. No es sinnimo de "acto perfecto",
sino que es un concepto ms amplio. El trmino "acto regular" se reserva para
cimacio legalmente perfecto o para el que slo adolece de un vicio qu
determina su anulacin, o que por intrascendencia del vicio, ni siquiera
requiere la anulacin, sino, simplemente, su correccin.
Como dice el artculo, la revocacin del acto regular puede hacerse por razones
d ilegitimidad o de oportunidad, mrito o conveniencia. Trataremos estas
cuestiones por separado.
2. REVOCACIN POR ILEGITIMIDAD.- El art. 15 de la LNPA dice: "Si se
hubiere incurrido en una irregularidad, omisin o vicio que no llegare a impedir
la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anulable en
sede judicial". Consecuente con ello el art. 18 establece el principio de que et
acto regular del que han nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado.
El principio es la irrevocabilidad, aunque ms adelante veremos que hay varias
excepciones. Para que esa estabilidad exista, se requiere:
a) Acto administrativo (y, por tanto, unilateral e individual) regular
(CNFedContAdm, Sala IV, 7/3/89, "Baragiola", LL. 1990-A-63).- Ya vimos qu
significa el concepto "regular" para la ley.
b) Que hayan nacido derechos subjetivos.- Sobre el concepto de derecho
subjetivo no hay opinin uniforme en la doctrina.
No creemos necesario insistir en la imprecisin que rodea al concepto en
general, y concretamente, cundo se refiere al derecho pblico. Podramos
decir que es un poder concreto confiado a un miembro de la comunidad. Su
esencia se manifiesta en el doble valor de la titularidad: 1) como poder sobre
una situacin jurdica -facultad de disposicin-, y 2) por ser lcitos sus actos
dentro de la esfera concedida -mbito de lo lcito-. Por ello, no existir derecho
subjetivo cuando el ordenamiento jurdico no confiera esa situacin de poder
concreto, sino que se limite a una reglamentacin de la realidad capaz de
producir un efecto reflejo, en beneficio de determinados particulares, que
adquieren as la condicin de "interesados".
Quizs en cuanto a los derechos subjetivos conectados a un acto
administrativo podra hacerse la siguiente clasificacin: 1) derechos subjetivos

en sentido amplio (ya sean perfectos, condicionados o "debilitados") que


surgen directamente de! acto administrativo; 2) derechos subjetivos erga
omites si et acto administrativo constituye una condicin para el ejercicio de
unos derechos cuya atribucin ya estaba reconocida con anterioridad (v.gr., los
derechos cuyo ejercicio est condicionado a una autorizacin); y 3) derechos
subjetivos respecto de los cuales el acto administrativo no es ms que un mero
presupuesto.
Es menester hacer referencia, en este momento, a aquellos supuestos en que
el acto administrativo se limita a reconocer en un caso particular el derecho
abstractamente establecido por una norma para quienes se encuentren en las
circunstancias en ella previstas. Esos derechos constituyen un verdadero lmite
a la facultad de revocacin, y quizs aqu pueda encontrarse el fundamento de
la antigua doctrina -no del todo inservible entonces- que haca depender la
posibilidad de revocacin del acto administrativo del carcter discrecional o
reglado de las facultades que la Administracin ejerci al dictarlo.
c) Que ese acto haya sido notificado.- La ley slo exige la notificacin.
Aunque el acto no estuviera firme o consentido -estando, por ende, corriendo el
trmino para impugnarlo-, por el solo hecho de habrselo notificado al
particular ya es inalterable para la Administracin, si se dan las dems
condiciones.
No habr estabilidad si no se dan conjuntamente los tres requisitos. No habr,
por tanto, estabilidad si del acto nacen slo intereses legtimos o simples; si no
es regular. En el caso de que no est notificado el acto carece de eficacia.
3. EXCEPCIONES.- Son las siguientes, y surgen del texto del artculo:
a) "Si el interesado hubiere conocido el vicio".- Precisamente con es-,
expresin se delimita el alcance del concepto. Evidentemente, el acto regular
puede ser un acto viciado, aunque sin adolecer de un vicio de !a magnitud de
los determinados en el art. 14 y que autorizan ir revocacin por parte de la
Administracin, o c! pedido de anulacin judicial.
Esto debe considerarse que es una sancin del legislador a la mala fe del
particular (CNFedContAdm, Sala III, 17/9/84, "Hughes Tool Co."; d., d., 514188,
"Guarrochena Crespo", LL, 1984-D-363). Es irrelevante para la ley, que el
particular haya contribuido a la produccin del acto; basta con que haya
advertido la existencia del vicio y no lo haya comunicado a la Administracin.
Por cierto, no basta el mero conocimiento que el particular tenga del vicio, sino
cuando se demuestra una conduela carente de buena fe (Procuracin del
Tesoro, dictamen 361/90, BO, 7/8/91, 2a seccin, p. 18).

b) " Si la revocacin, modificacin o sustitucin del acto o favorece al


interesado sin causar perjuicio a terceros".- Este perjuicio no debe ser
cualquiera, sino une que exceda el margen de tolerable.
c) "Si el derecho se hubiere otorgado...a ttulo precario".- Aqu
contemplamos el supuesto de que el acto se revoque con motivo de su
ilegitimidad, slo que, como es precario, no hace falta acudir a la va judicial
para solicitar su anulacin.
d) Por razones de oportunidad, mrito o conveniencia.- Si no se invoca
alguno de los supuestos excepcionales del artculo la revocacin es ilegtima
(CNFedContAdm, Sala IV. 2/10/90, "Abalos).
4. EL ACTO CON DEFECTOS MENORES O INTRASCENDENTES.- El art. 15
de la LNPA, bajo el ttulo de "anulabilidad", deca que "si se hubiere incurrido en
una irregularidad u omisin intrascendente que no llegare a impedir la
existencia de alguno de sus elementos esenciales, dicho acto ser "anulable en
sede judicial". La reforma (ley 21.686) elimin lo de "intrascendente".
El acto en cuestin tiene todos los requisitos esenciales de los arts. 7 y 8
pero presenta alguna irregularidad, omisin o vicio de menor cuanta.
Ciertamente, este, acto entra en la categora de acto regular, pero no todos los
actos "regulares" caben dentro de la caracterizacin del art. 15.
Este acto es ''anulable en sede judicial" si existe perjuicio, pero la ley nada dice
sobre la revocacin. No la excluye expresamente, pero tampoco la regula
especialmente. Sin embargo, pensamos que del espritu de la norma surge,
como principio, la irrevocabilidad de los actos no muy gravemente viciados o
con "vicios menores o intrascendentes".
5. REVOCACIN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD, MRITO O
CONVENIENCIA.- Como ya lo sealramos, un acto administrativo puede ser
extinguido por legtimo, o sea por falta de conformidad con las normas que
determinan su creacin; ahora veremos que tambin puede serlo por falta de
mrito, es decir, porque se lo dict sin valorar correctamente el inters que lo
inspira. El mrito no puede reputarse ajeno a la juridicidad condicionante del
acto (Fiorini).
Aunque los tericos del derecho desearan ver la realizacin concreta de un
sistema jurdico que significara una cierta estabilidad de las relaciones
jurdicas, es menester reconocer que si las normas jurdicas regulan nada
menos que la vida misma de los individuos, es forzoso aceptar que el
dinamismo que integra todo lo orgnico escapa, casi naturalmente, a la
realizacin de aquel -sueo de coherencia.
Pocos temas presentan tanto inters prctico y doctrinario como ste,
tendindola la concepcin dinmica del derecho que implica la aceptacin, y la

aplicacin de esta teora de la revocacin por razones de oportunidad, mrito o


conveniencia. Ella est en relacin ntima con el principio de la adaptacin
constante, que debe regir incesantemente, que debe regir incesantemente en
toda Administracin pblica moderna, siempre en la bsqueda del bienestar de
los individuos, miembros de la comunidad social, cuyas necesidades debe
satisfacer.
El dinamismo que la adaptacin constante a las necesidades actuales impone a
la Administracin se encuentra en la base de esta teora de alteracin o
modificacin de circunstancias, la cual implica la necesaria adecuacin de la
norma jurdica a los hechos del momento y, por lo tanto, su modificacin, o
hasta su desaparicin, desde el instante en que esta adecuacin deja de existir.
Para que la Administracin pueda revocar un acta con fundamento en razones
de oportunidad, mrito o conveniencia exige que el inters pblico sea de igual
naturaleza que el del acto objeto de revocacin (Procuracin del Tesoro,
dictamen 343/92, BO, 24/6/92, 2a seccin, p. 27).
Por lo tanto, la revocacin se justificara, en principio y en general, porque
como las circunstancias que se tuvieron en cuenta en el acto originario fueron
situaciones fluidas, vagas y cambiantes, el contenido normativo del acto tiene
sobre s la presuncin de lo mutable de la circunstancia referida y de la posible
conveniencia de reajustarlo al cambio.
Ello no quiere decir que para esa revocacin no sean necesarios ciertos
requisitos legales o que cuando el acto declare derechos subjetivos stos
queden en el desamparo y no deban indemnizarse.
Tenemos que distinguir dos supuestos: inoportunidad inicial e inoportunidad
sobreviniente del acto. Un acto inicialmente carente de mrito, oportunidad o
conveniencia es invlido (Marienhoff)
6. EL SISTEMA DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.- El
art. 18, prr. 2, de la LNPA establece, sin distinciones, que la revocacin por
inoportunidad de actos que confieren derechos subjetivos puede hacerse slo
con indemnizacin.
La regla, pues, en materia de revocacin por inoportunidad es vlida, pero con
indemnizacin. sta es restringida, comprende slo al dao emergente, no as
al lucro cesante (Procuracin del Tesoro, dictamen 110/92. BO, 14/10/92, p. 29).
Puesto que el artculo establece la revocabilidad de los actos regulares que se
expiden a ttulo precario, el sentido de incluir esta clusula expresa, cuando
hay otra como la final del art. 18, no puede ser otro que el de establecer que
esta revocabilidad es sin indemnizacin, salvo cuando al derecho (licencia,
permiso) se le hubiera fijado un plazo, como ocurre, por ejemplo, con las

licencias de radiodifusin y televisin. Si tiene plazo, es claro que no es


precario.
Que al hablar de precariedad pretendi la ley referirse al acto vlido y no al
anulable, lo denotan las expresiones "expresa y vlidamente". Ello no obsta
para que anteriormente, al mencionar el acto irregular y al explicar las
excepciones al principio general de este artculo, hiciramos mencin a otro
supuesto: el del acto viciado que poda revocarse por razones de legitimidad
sin acudir al juez por ser "precario"; y es que los actos precarios son
esencialmente revocables.
7. RGANO COMPETENTE.- En ausencia de disposicin contraria quien tiene
facultades para dictar un acto tambin las tiene para modificarlo o extinguirlo
(CNFedContAdm, Sala III, 24/5190, "Ragg"; d., Sala IV, "Del Cerro", LL, 1986-D365).
SANEAMIENTO.
ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado
mediante:
RATIFICACIN.
a) ratificacin por el rgano superior, cuando el acto hubiere sido
emitido con incompetencia en razn de grado y siempre que la
avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes.
CONFIRMACIN.
b) confirmacin por el rgano que dict el acto subsanando el vicio
que lo afecte. Los efectos del saneamiento se retrotraern a la fecha
de emisin del acto objeto de ratificacin o confirmacin.
1. SANEAMIENTO. CONCEPTO Y TERMINOLOGAS EXISTENTES.- Cuando
el defecto del acto administrativo da lugar a la sancin, en principio, de
anulacin, la Administracin tiene la facultad de subsanar el vicio que lo
invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento activo como
de una omisin formal o de fondo respecto de uno o ms elementos del acto
administrativo. La subsanacin del defecto que portaba el acto y su correlativa
validez es lo que se designa generalmente en doctrina con el nombre de
saneamiento -terminologa empleada por la LNPA-, convalidacin,
perfeccionamiento.
Para algunos "convalidacin" es el gnero y "ratificacin" y "saneamiento" las
especies. Sin embargo, el artculo que comentamos adopta la tesis de que el
gnero es el "saneamiento". El hecho de que sea ilegtimo el acto, puede hacer
que la Administracin lo considere anulable y no nulo. Pero si ella revoca el

acto -esto es, lo extin gue- y no lo sanea, autoriza a pensar que lo consider
nulo (CNFed ContAdm, Sala IV, 13/11/86, "Wald").
2. LA RATIFICACIN: CARCTER Y EFECTOS.- La ratificacin, en sentido
similar al del derecho privado, es el acto por el cual la autoridad competente
reconoce como propios los actos realizados por otra autoridad que era
incompetente para dictarlos.
EJ acto administrativo viciado de incompetencia en razn del grado puede ser
ratificado por el rgano superior siempre que sea admisible en tal caso, la
avocacin y la delegacin.
El acto de saneamiento no es constitutivo, sino declarativo de derechos, o sea
que sus consecuencias se proyectan hacia el pasado, hasta la fecha en que fue
emitido el acto que se ratifica (SCBA, DJBA, 119-537; CNFedContAdm, Sala III,
12/12/89, "Gribaudo de Castex").
3. FORMA DEL ACTO RATIFICATORIO.- La ratificacin, que siempre es un
acto unilateral, tiene efectos retroactivos, segn la parle ltima del artculo que
comentamos, y aunque se haya sostenido que el acto, la disponen no tiene
proscripta una forma especial, es evidente que la forma debe ser compatible
con la del acto ratificado.
Ello no obsta para que no pueda aceptarse la posibilidad de que exista una
ratificacin tcita del acto, que surja de una conducta inequvoca del superior,
manifestada por actos o hechos materiales que denoten la exteriorizacin de la
voluntad de ratificar el acto administrativo defectuoso, siempre que sean
compatibles con la forma del acto objeto de la ratificacin:
La ratificacin se asemeja a la aprobacin en que ambas son posteriores al
acto. El acto sujeto a aprobacin es un acto perfecto, pero ineficaz; el acto
necesitado de ratificacin es un acto que produce efectos jurdicos, slo que
est viciado.
La ratificacin difiere de la autorizacin en que sta es anterior al acto. Los
dictados sin autorizacin, cuando sta es necesaria, no pueden ser ratificados.
4. LA CONFIRMACIN. CONCEPTO.- Por confirmacin del acto se entiende
aquella especie de saneamiento por la cual la Administracin -"el rgano que
dicta el acto"- subsana el vicio que lo afectaba.
La ley considera la confirmacin como una especie de saneamiento del mismo
rango que la ratificacin, y as slo cabe explicar su concepto y alcance sobre
la base de una nocin residual, es decir, sera el medio de subsanar el acto que
comprende las situaciones que no pueden subsanarse por los medios ms
especficos (ratificacin y conversin).

Por ello, la doctrina, que acuerda gran amplitud al concepto de confirmacin, al


afirmar que se trata de la especie ms importante de saneamiento o
convalidacin del- acto administrativo, comprensivo de las otras especies de
saneamiento, no ha sido receptada por nuestra legislacin.
5. DIFERENCIAS CON LA RATIFICACIN.- La principal diferencia existente
entre la confirmacin y la ratificacin consiste en que la confirmacin puede
efectuarla el rgano que dict el acto, mientras que la ratificacin debe ser
realizada slo por el rgano superior con competencia para dictar el acto.
6. NATURALEZA Y EFECTOS DE LA CONFIRMACIN.- En cuanto a la
naturaleza del acto de confirmacin (acto unilateral) su forma y efectos (que
siempre son retroactivos) obedecen a las mismas reglas aplicables a la
ratificacin por virtud de las similitudes existentes entre ambas especies de
saneamiento que conducen a sealar que, salvo la distincin indicada (en
cuanto a la autoridad que decreta la ratificacin y la confirmacin,
respectivamente), siguen el mismo rgimen- jurdico.
CONVERSIN.
ARTCULO 20.- Si los elementos vlidos de un acto administrativo nulo
permitieren integrar otro que fuere vlido, podr efectuarse su
conversin en ste consintindolo el administrado. La conversin
tendr efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo
acto.
1. LA CONVERSIN COMO MEDIO DE SANEAMIENTO.- Otro de los
institutos que hacen posible la modificacin de un acto administrativo invlido
es la conversin. sta consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo
por medio del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos vlidos
que contena el acto viciado -nulo-, integrndolos en otro acto distinto y
extinguiendo los elementos y clusulas afectados de invalidez. O sea, se
extingue la parte invlida y se agrega otra nueva vlida. En realidad el acto no
queda saneado, slo se aprovechan los elementos vlidos del acto invlido.
La transformacin del acto se hace slo aprovechando sus elementos vlidos
-una reutilizacin del acto invlido-, importando siempre un carcter
excepcional desde el punto de vista de la realidad, ya que no son muchas las
situaciones en que se puede apelar a la conversin en la prctica
administrativa, Reuniere siempre la conformidad del particular
(CNFedContAdm, Sala IV, 18/6/85, "Gas del Estado c/Rizzo").
2. DIFERENCIAS CON LA RATIFICACIN, CONFIRMACIN, REFORMA V
RENOVACIN.- Para la ley la conversin constituye un medio autnomo y
especfico de saneamiento o convalidacin, a tal punto que la trata en un
artculo distinto del que analiza las otras formas de saneamiento; la mayora de

los autores la consideran implcitamente, encarando su estudio al lado de la


ratificacin y confirmacin.
No poda ser regulada de otra manera, desde el momento en que la conversin
responde a un tipo especfico netamente diferenciado de la ratificacin y
confirmacin, pues mientras en estas ltimas los elementos del acto continan
subsistentes despus del saneamiento -que tiene efectos retroactivos-, en la
conversin se opera la transformacin del acto con efectos para el futuro -a
partir del momento en qu se perfeccione el nuevo acto-, dejando slo
subsistentes los elementos vlidos.
Acota Gordillo que as como la reforma es la modificacin por razones de
oportunidad -y puede ser en parte extincin parcial y en parte creacin parcial
del acto- la conversin es una modificacin del acto por razones de legitimidad.
Los efectos de la conversin son ex nunc en la parte que implica creacin
parcial de un acto nuevo y en la parte que implica extincin parcial del acto
sern ex trunc, pues se refiere a un acto nulo.
No se opone a ello la ley cuando dice que la conversin tendr efectos a partir
del momento en que se perfeccione el acto, pues lo que la norma quiere
significar es que esa reutilizacin del acto invlido tiene efectos para el futuro.
La conversin es, en sntesis, una sustitucin del acto: se toman los aspectos o
elementos vlidos del primer acto viciado y se los incorpora a un acto distinto,
en cuyo contexto adquieren validez. Esta sustitucin es la que, segn la LNPA,
tiene efectos para el futuro, pero la extincin parcial del acto anterior por
invalidez tiene efectos ex tune, como toda extincin de actos nulos. La
conversin no sanea un acto invlido. Suple una situacin con otra. Se dicta un
nuevo acto, aprovechando los elementos vlidos del acto invlido. Pero este
acto invlido (nulo) -los elementos invlidos del acto- sigue sindolo. El acto
nuevo (conversin) es el que para la LNPA tiene efectos para el futuro.
Tampoco puede confundirse con la renovacin. Un acto invlido en un
procedimiento resulta ineficaz y es incapaz de producir los efectos perseguidos.
La manera de salvar la situacin es renovarlo, es decir, cumplirlo nuevamente
en la forma debida (Procuracin del Tesoro, dictamen 65/90, BO, 2619190, 2a
seccin, p. 25).
CADUCIDAD.
ARTCULO 21.- La Administracin podr declarar unilateralmente la
caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no
cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deber mediar
previa constitucin en mora y concesin de un plazo suplementario
razonable al efecto.

1. CONCEPTO.- La caducidad es la extincin del acto administrativo dispuesta


por la Administracin en razn de que el particular no ha cumplido con las
obligaciones que el acto le impona. Es una sancin, una "pena" administrativa.
Hay autores que sostienen que se trata de una especie de revocacin y otros
que afirman que esta figura constituye un medio especfico de extincin de los
contratos administrativos y no es propia de los actos administrativos. Sin
embargo, con la sancin de la LNPA ha tenido recepcin legislativa la tesis de
considerar que la caducidad es un medio particular de extincin del acto
administrativo, distinto de la revocacin, en virtud del cual se sanciona el
incumplimiento del particular.
Esta figura extinta ya supone que el acto que se extingue conceda
fundamentalmente un derecho, creando al mismo tiempo algunos deberes; es
el incumplimiento de alguno de stos lo que lleva a la extincin del acto. A
ttulo ejemplificativo podemos sealar: a) la autorizacin administrativa para el
funcionamiento de un local de comercio o de industria, que impone la
obligacin de cumplir con las condiciones de higiene. El incumplimiento de
stas puede provocar la caducidad de la autorizacin o habilitacin; b) en
materia de promocin industrial, cuyos regmenes suelen establecer distintas
obligaciones, bajo sancin de decretarse la caducidad de los beneficios
otorgados a quienes se acogieron al rgimen, y c) con respecto al servicio de
taxis, donde tambin se imponen obligaciones bajo sancin de la caducidad de
la habilitacin, etctera.
2. DISTINCIN CON LA REVOCACIN.- Algunos confunden caducidad y
revocacin. Ambas constituyen medios extintivos de los actos administrativos,
pero son figuras distintas que proceden en casos diferentes. Como bien dice
Marienhoff, "la revocacin y caducidad no son gnero y especie, sino especies
de un mismo gnero"; ambas son medios extintivos que actan en casos
distintos.
La revocacin reconoce como causas determinantes: a) la ilegitimidad, y b) la
inoportunidad, demrito o inconveniencia (ver comentarios a los arts. 17 y 18);
en cambio, la caducidad est determinada por el incumplimiento del particular.
Esta circunstancia hace que sea una sancin, por lo cual su procedencia debe
ser limitada, ya que es una suerte de ltima vatio.
3. CONDICIONES PARA SU PROCEDENCIA.- La LNPA impone expresamente
dos condiciones para la procedencia de la caducidad como medio extintivo del
acto administrativo. Ellas son: a) la constitucin en mora del particular
incumplidor, y b) la concesin de un plazo razonable para que este cumpla con
la obligacin". Expondremos algunos aspectos importantes que ataen a esas
condiciones. Por ello corresponde analizarlas separadamente.

El primer problema que se plantea es el de saber si es o no de aplicacin al


caso la mora automtica.
Para Cassagne, aun tratndose de obligaciones a plazo, la Administracin debe
cumplir con el deber que imperativamente le impone el artculo que
comentamos, poniendo en mora al particular (conf. CNFedContAdm, Sala IV,
19/6/84, "Borga").
La cuestin que tratamos gira en torno del tema doctrinal de si es necesaria o
no la interpellatio debitoris como requisito determinante para la apreciacin de
la mora, con arreglo a lo que establece el artculo que comentamos. Pensamos
que, en el caso, siempre existe la necesidad de que tenga lugar el
requerimiento administrativo, para fijar el dies a quo en que se define la mora.
En este artculo no cabe duda de la necesidad de que el Estado siempre debe
poner en mora al particular y ello surge de la exigencia de conceder un nuevo
plazo a ste, excepto que, en una actuacin concreta, una norma establezca
expresamente lo contrario. Al otorgar ese plazo la Administracin tiene, por
fuerza, que poner en mora al interesado. Esta consecuencia prctica de lo
dispuesto por el artculo impide, por lo tanto, la distincin establecida en el
Cdigo Civil entre las obligaciones cuya naturaleza designan su poca y las que
no renen tal circunstancia.
Pensamos que, tal como surge de las dos exigencias del artculo que
comentamos -constitucin en mora y concesin de un nuevo plazo-, debe
hacerse una intimacin al interesado -ponindolo en mora y acordndole el
nuevo plazo-. Ello as, porque la Administracin tiene que dejar constancia del
retardo del particular oficialmente comprobado -la mora no es un retardo
cualquiera; es uno comprobado oficialmente e imputable al incumplidor-, del
reclamo del cumplimiento y del plazo fijado para hacerlo.
Dicha intimacin puede hacerla saber la Administracin al particular por
cualquiera de las formas de notificacin previstas por el RLNPA (art. 41).
Por otra parte, el requerimiento de la Administracin debe ser oportuno, es
decir, concretado una vez que el cumplimiento de la obligacin del particular
se hizo exigible. La exigibilidad constituye un presupuesto de la situacin de
mora, y por ello condiciona la eficacia de la constituci6n. De ah que, para
nosotros, no sea vlido el requerimiento anticipado.
Tenemos que plantearnos la cuestin sobre qu debe entenderse por plazo
razonable. Pensamos que el sentido de la norma es conceder al interesado un
plazo razonable de cumplimiento, esto es, requerir un hecho de posible
realizacin para el particular. Este plazo significa una ayuda al interesado para
que pueda cumplir con su obligacin; debe atender, por tanto, a la realizacin
del fin pblico del acto administrativo. Por ello el cumplimiento efectivo no

puede quedar librado a la concesin de un plazo mnimo, que coloque al


particular en una situacin angustiosa, ya que no es eso lo que quiere la ley.
Despus de intimada la mora del particular y vencido el plazo suplementario, la
Administracin puede declarar la caducidad del acto administrativo ante el
incumplimiento del particular. Es una facultad de ella.
4. DECLARACIN DE CADUCIDAD.- Es necesario que se declare la
caducidad, ya que sta no se opera ope legis, sino en virtud de una declaracin
que tiene valor constitutivo: esto es, que la realizacin por el particular de su
obligacin despus del transcurso del plazo suplementario acordado por la
Administracin y antes de que se haya dictado la resolucin, impide a sta
extinguir el acto por dicha causal.
REVISIN.
ARTICULO 22.- Podr disponerse en sede administrativa la revisin de
un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, hyase
pedido o no su aclaracin.
b) Cuando despus de dictado se recobraren o descubrieren
documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron
presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero.
c) Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos cuya
declaracin de falsedad se desconoca o se hubiere declarado despus
de emanado el acto.
d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato,
violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta o grave
irregularidad comprobada.
El pedido deber interponerse dentro de los DIEZ (10) das de
notificado el acto en el caso del inciso a). En los dems supuestos
podr promoverse la revisin dentro de los TREINTA (30) das de
recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra
del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en
los incisos c) y d).
1. CONCEPTO Y OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE
REVISIN.- Sabido es que cuando los recursos procedentes no se utilizan
dentro del plazo pertinente, el acto administrativo se hace firme, y
consiguientemente, inimpugnable. Pues bien, como excepcin, la LNPA admite
la posibilidad de un recurso extraordinario de revisin, utilizable precisamente
contra actos firmes.

Es evidente que la "cosa juzgada administrativa", de tan inapreciables ventajas


para la seguridad jurdica, puede, en ciertas hiptesis, resultar inicua. De ah la
necesidad de crear un recurso que, en casos excepcionales, permita revisar los
procedimientos con actos firmes. Es decir que el recurso de revisin es el
remedio procedimental extraordinario encaminado a examinar de nuevo un
acto firme o sea pasado en autoridad de cosa juzgada, cuando se ha llegado a
l por medios ilcitos o irregulares, sin culpa o negligencia del particular,
prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba en el nuevo
expediente.
El recurso de revisin es un remedio extraordinario para reparar los errores que
hayan cometido los rganos administrativos al dictar resolucin, por hechos o
circunstancias imputables a terceros o a la parte que resulta beneficiada y en
los cuales se acrediten, al menos prima facie, al interponer el recurso, los
motivos que lo justifiquen.
Entre nosotros, el recurso de revisin comprende no slo los motivos propios,
de conformidad con el concepto dado anteriormente, sino otro por
pronunciamientos contradictorios.
2. MOTIVOS DE LA REVISIN.- Las contradicciones en la parte dispositiva
son un motivo de aclaratoria (el inc. a dice "hyase pedido o no su aclaracin").
Expresamente autoriza este remedio el art. 102 del RLNPA, para los casos de
oscuridad, ambigedad u omisin, y el art. 101 respecto del error material de
los nombres, calidades y pretensiones de las partes, o por simple error de
clculo.
Una prueba concluyente de que en esta hiptesis no se trata de un motivo
estricto de revisin, que se da contra actos firmes, es que el artculo precepta
que, en este caso, el recurso deber interponerse dentro de diez das contados
desde el siguiente a la ltima notificacin. O sea que aqu no nos encontramos
ante actos firmes.
El inc. b establece un verdadero motivo de revisin. Se refiere a documentos
decisivos, es decir, documentos que por su importancia puedan hacer variar
fundamentalmente la resolucin definitiva. No siendo decisivos, no proceder
el recurso. Esos documentos pueden haber estado en poder del interesado y
habrseles extraviado o haber sido retenidos sin su culpa, o bien haberlos
conseguido recin en el momento de deducir el recurso, es decir, haber sido
ignorados por l con anterioridad y en las oportunidades en que, segn el
procedimiento normal, pudo ofrecerlos.
La ignorancia, el extravo o la detencin que impidi al recurrente presentar
aquellos documentos a tiempo, debe ser sin su culpa, de acuerdo con las
prescripciones que sobre la ignorancia, el error, el dolo, la fuerza y el temor,
contiene el Cdigo Civil. Debe tratarse, pues, de documentos no agregados

oportunamente, sin que medie negligencia, error u omisin del propio


interesado.
En los casos comprendidos en este inciso, la firmeza del acto cede ante la
evidencia que surgira del nuevo medio de prueba invocado.
El inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales se funda la
decisin fuesen declarados falsos por sentencia definitiva posterior a la
resolucin que se intenta hacer revisar, o que, siendo anterior, se
desconociese. Esa falsedad debe ser declarada por el juez competente. Ante la
inexistencia de la prueba que sirve de fundamento a la decisin, no podra
prevalecer la ficcin legal de la "cosa juzgada administrativa.
El inc. d concierne a los elementos delictuosos que hayan obrado sobre los
funcionarios, desviando su actuacin en perjuicio del recurrente .
Comprende el prevaricato (arts. 269 a 272, Cd. Penal), el cohecho (arts. 256 a
259, Cd. Penal), la violencia y toda otra maquinacin fraudulenta, o grave
irregularidad comprobada.
Se tratara, en los casos previstos por este inciso, de una resolucin nula, por
estar viciada de dolo o fraude.
3. PLAZO DE INTERPOSICIN.- Ya vimos el caso anmalo del inc. a (diez das
desde la notificacin del acto). En los dems incisos puede promoverse la
revisin dentro de los treinta das de recuperarse o hallarse los documentos o
cesar la fuerza mayor u obra del tercero, o de comprobarse "en legal forma
los hechos indicados en los incs. c y d.
Hasta que se produzcan stas circunstancias, el trmino para deducirlo es
ilimitado, salvo lo establecido para la prescripcin.
Lo comn ser que la falsedad se declare por accin o querella del propio
interesado, en cuyo caso el plazo empezar a correr desde la fecha en la cual
pase en autoridad de cosa juzgada la sentencia que declare la falsedad del
documento.
La determinacin del dies a quo en el caso de los tres ltimos incisos es una
cuestin de hecho, que puede discutirse y Ser materia de prueba-. Es una
rehabilitacin de plazos por circunstancias de hecho extraordinarias.
Transcurridos los nuevos plazos que se rehabilitan, el acto adquiere
nuevamente firmeza.
4. SUSTANCIACIN Y RESOLUCIN.- El recurso debe interponerse ante el
propio rgano que emiti el acto cuya revisin se procura, precisando cual es la
causal invocada y presentando, en su caso, los documentos recuperados o el

testimonio de la sentencia que declar la falsedad, con la certificacin de que


ha pasado en autoridad de cosa juzgada.
Aunque la ley nada dispone al respecto, nos parece que el rgano deber
resolver, salvo circunstancias excepcionales, sin sustanciar el recurso. Debe
examinar la admisibilidad, plazo, motivo, existencia prima facie del recurso y
eficacia presuntiva de la prueba omitida o declarada falsa. Y si encontrara que
se tiene que aportar nueva prueba, le imprimir el trmite que corresponda. Si
se da intervencin a aquellos a quienes el recurso pueda afectar (art. 3,
RLNPA), despus de examinar su admisibilidad se abrir la causa a prueba si
los interesados lo solicitan. En este caso la apertura a prueba puede servir a la
contraria para demostrar que el plazo haba vencido o para oponer otros
documentos a los recuperados y ofrecidos por el recurrente.
La decisin que en este grade pronunciare el rgano administrativo sera
confirmatoria o revocatoria de la que se dict anteriormente.
La revocatoria del acto firme producir todos sus efectos, salvo los derechos
adquiridos por terceros de buena fe.
5. INTERPRETACIN RESTRICTIVA.- Dado el carcter excepcional y
extraordinario del recurso de revisin, su procedencia no puede extenderse a
otros casos que los previstos y determinados en la ley; por ello hay que
atenerse a los casos taxativamente establecidos en el artculo. De ah que deba
considerarse dentro de un concepto limitativo y del marco de desenvolvimiento
especialmente restrictivo, propio de la finalidad a que responde y teniendo en
cuenta que siempre y en todos los casos se dirige contra la estabilidad de los
procedimientos y la autoridad de la "cosa juzgada administrativa".
Por ello, no procede contra omisiones de pronunciamiento del rgano que ha
resuelto. Tampoco contra una equivocada interpretacin de los documentos
existentes en el procedimiento, ni se otorga ci recurso para subsanar vicios o
deficiencias de pruebas imputables a la recurrente o por errnea aplicacin del
derecho.
6. PROCEDENCIA CONTRA ACTOS DEFINITIVOS.- El recurso extraordinario
de revisin procede contra actos definitivos, es decir, aquellos que finiquitan la
cuestin o que hacen imposible su continuacin, por concluir el procedimiento,
como si hubiera terminado por decisin sobre el fondo.
Si bien el artculo no establece nada expresamente, no puede ser otra la
conclusin, dado el carcter del recurso y los supuestos que lo hacen
procedente. Por lo dems, el inc. a -por si hubiera alguna duda-, se encarga de
aclarar la cuestin, ya que establece que el recurso proceder "hyase pedido
o no su aclaracin"; y sta slo procede contra actos definitivos (art. 102,
RLNPA).

TTULO IV
IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.
ARTICULO 23.- Podr ser impugnado por va judicial un acto de
alcance particular:
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su
respecto las instancias administrativas.
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestin, impida
totalmente la tramitacin del reclamo interpuesto.
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigedad a que se alude
en el artculo 10.
d) cuando la Administracin violare lo dispuesto en el artculo 9.
1. CONSIDERACIONES VENRALES.- La LNPA consider oportuno, a fin de
cubrir el vaco legislativo existente, incorporar algunas disposiciones propias
del proceso administrativo ante la "ausencia de un Cdigo nacional que
contemple aquella materia especfica".
La ley, al introducir normas relativas al rgimen de impugnacin judicial de los
actos administrativos, trasciende los lmites que a priori parecera demarcarle
su propia naturaleza. A pesar de que no regula el proceso a seguir ante los
rganos judiciales, lo cierto es que incursiona en uno de los aspectos ms
importantes del "contencioso administrativo": el de las condiciones de
admisibilidad de la accin.
Este artculo trata la impugnacin del acto basado en causales de ilegitimidad.
La sancin a esa ilegitimidad -si es que existe- ser la nulidad.
2. IMPUGNACIN DE LOS ACTOS DE ALCANCE PARTICULAR.- El primer
inciso del artculo que comentamos requiere para la impugnacin en va judicial
de un acto de alcance particular que sea definitivo y que se hayan agolado o su
respecto las instancias administrativas (CNFedContAdm, Sala IV, 29/5/86,
"Maderas Industrializadas Delta"). Analizaremos estos dos requisitos:
a) Acto definitivo.- Para su impugnacin, los actos administrativos (actos de
alcance particular) se clasifican en: 1) preparatorios; 2) de mero trmite o
interlocutorios; 3) definitivos; 4) asimilables a definitivos (aquellos que impiden
la continuacin del trmite o la pretensin del interesado), y 5) de
cumplimiento.
Acto definitivo es el que decide sobre el fondo del asumo.

b) Acto que agota la va administrativa.- El acto que agota las instancias


administrativas se denomina, generalmente, acto que causa estado. Asiste
razn a Linares cuando dice que no son lo mismo el acto que causa estado y el
que hace "cosa juzgada administrativa"; aqul implica que agot la va
administrativa, ste que tiene la particularidad de gozar de un estado de
permanencia que lo pone a cubierto de modificacin. As habr actos que
causan estado que puedan hacer cosa juzgada administrativa, pero tambin
puede haber actos que la produzcan sin causar estado. Son los actos de
rganos inferiores clausurados por estar firmes o consentidos mediante
cumplimiento o por presentacin de un escrito a ese efecto (CNFedContAdm,
Sala IV, 817186, "Entel c/Plus Ultra Ca. Arg. de Seguros").
1) Manera de producir el agotamiento de la va administrativa.- El agotamiento
de la va administrativa se produce mediante la inter posicin de los recursos
administrativos (o de los reclamos correspondientes) y debe conceptuarse que
ello ha ocurrido cuando se ha llega do al funcionario superior con competencia
para decidir respecto del acto impugnado, aunque su decisin sea todava
pasible del recurso de reconsideracin (CNFedContAdm, Sala IV, 1216186,
"Cuarto Creciente").
2) Agotamiento de la va administrativa y principio de congruencia.- Rige el
principio de congruencia entre los hechos y el derecho invocados en los
recursos administrativos y los que funden la posterior impugnacin judicial.
La ley solo lo impone expresamente respecto de la reclamacin administrativa
previa, pero existiendo las mismas razones que llevaron a la jurisprudencia a
crear este requisito antes de que se lo incorporase a la ley, todo induce a
extender su aplicacin. Se trata de un principio general, aplicable tanto a los
recursos como a los reclamos.
Naturalmente que a la impugnacin del acto administrativo podrn acumularse
otras pretensiones accesorias en tanto ellas estuvieren exentas del requisito de
la instancia administrativa previa.
3) Innecesaridad del agotamiento de la va administrativa.- La norma que
comentamos no siempre exige el agotamiento de las instancias
administrativas; ello puede observarse a travs de lo dispuesto en los incs. b, c
y d. A ellos nos referiremos seguidamente.
c) Acto asimilable a definitivo.- El acto asimilable a definitivo es aquel que,
sin resolver sobre el fondo del asunto, impide la tramitacin o pretensin del
particular (v.gr., la declaracin de caducidad del procedimiento). La norma, en
este caso, no requiere el agotamiento de la va administrativa. Fiorini entiende
que tambin en este caso "deben agotarse las instancias administrativas", pero
no creemos que pueda extenderse, sin norma expresa, tal exigencia.

En el supuesto del inc. b es necesario abrir una va judicial rpida para quitar el
obstculo y permitir que, reanudndose luego de la decisin judicial -si es
favorable- el trmite administrativo, pueda el particular agotar esta instancia
respecto del fondo de la cuestin.
Cabe decir que el inc. b permite impugnar directamente la validez del acto de
trmite o interlocutorio (que por las circunstancias se "asimila a definitivo") que
indebidamente ha cerrado la va administrativa, pero no habilita para entrar a
la discusin judicial de la pretensin sustancial.
3. SILENCI O AMBIGEDAD.- Tampoco exige lo ley el agotamiento de la
instancia "cuando se diere el caso de silencio o de ambigedad a que se alude
en el art. 10 (inc. c). La aplicacin de esta norma requiere algunas precisiones:
a) Slo se refiere a la "denegacin tcita" prevista en el art. 10 (silencio
administrativo). No incluye a las "denegaciones tcitas" de los recursos, pues
en estos casos tales denegatorias no clausuran el procedimiento administrativo
sino que dan lugar a la tramitacin del recurso jerrquico subsidiario. Slo una
vez vencido el plazo para resolver este recurso se puede equiparar la
"denegacin tcita" al silencio" previsto en la norma que comentamos.
b) Cuando se tratara de un recurso de revisin o de una pretensin no
recursiva-excepto la reclamacin administrativa previa del art. 30- el
agotamiento de la va tambin es innecesario. Se aplica directamente el art.
10.
4. VAS DE HECHO.- En el caso de violar la Administracin lo dispuesto por el
art. 9o de la ley, tampoco se exige el agotamiento de la instancia
administrativa (inc. d). Se trata de "actos expresos o tcitos diferenciados de
los dems actos por lesionar derechos o garantas constitucionales en forma
flagrante, manifiesta o grosera, situacin a la que se equipara la ejecucin de
los actos suspendidos o an no notificados". Las razones por las que se exime
del agotamiento de la va administrativa son las mismas que llevaron a la
admisin del juicio de amparo.
5. CONSENTIMIENTO.- El consentimiento expreso o tcito (v.gr., por no
impugnarse administrativamente el acto en trmino) impide impugnarlo
judicialmente (CNFedContAdm. Sala III, 12/1 1/85, "Contreras"; id., 14/10/86,
"Zaratiegui", JA, 1988-I-672; id., id., 1/2/96, "Henrich").
ARTCULO 24.- El acto de alcance general ser impugnable por va
judicial:
a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en
forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado
reclamo ante la autoridad que lo dict y el resultado fuere adverso o
se diere alguno de los supuestos previstos en el artculo 10.

b) cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance general le


haya dado aplicacin mediante actos definitivos y contra tales actos
se hubieren agotado sin xito las instancias administrativas.
1. IMPUGNACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL.- Toda la doctrina
nacional, o por lo menos la ms destacada, entenda, antes de la sancin de la
LNPA, que los actos de alcance general (o con contenido general) no eran otra
cosa que los vulgarmente denominados reglamentos. Si bien pueden
diferenciarse ambas categoras, la norma no lo hace, pues comprende ambos
tipos en cuanto a la posibilidad de su impugnacin. Oportunamente veremos la
diferenciacin entre actos de alcance general y reglamentos (ver comentario al
art. 73, RLNPA). La norma se refiere a cualquiera de las distintas clases de
actos que tienen contenido general, aunque posean distintas denominaciones.
La denominacin adquiere as carcter de expresin jurdico-tcnica por
oposici6n a acto administrativo (de alcance particular).
En sus dos incisos el artculo que comentamos contempla la impugnacin
directa (SC Mendoza, en pleno, 10/5/91, "Recurso de revocatoria c/Acordada
11.833", LL, 1991-C-280) y la impugnacin indirecta de los actos de alcance
general.
2. IMPUGNACIN DIRECTA.- El inc. a contempla la impugnacin directa del
acto de alcance general, esto es sin necesidad de que exista un acto particular
de aplicacin de aqul. Es una va facultativa pues el particular puede optar por
no utilizarla y atacar el acto de aplicacin (CNFedContAdm, Sala III, 17/3/88,
"Dos Arroyos SCA").
El control de la legalidad de un reglamento a travs de su impugnacin directa,
con la posibilidad de su anulacin con un indirecto alcance general (erga
omnes) tiene la mxima importancia: posibilita la eliminacin de normas
secundarias que infringen las leyes y que impiden su aplicacin.
La prctica de las ltimas pocas demuestra que la Administracin ha utilizado
en forma acelerada su facultad reglamentaria; la introduccin de la
impugnacin directa posibilita la exclusin inmediata del ordenamiento jurdico
de un reglamento contrario a la ley. Solucin eficaz si se considera que los
reglamentos ilegales son nulos y con su vigencia se introducira una nueva
causal de derogacin de las leyes: la producida por un reglamento que se les
opusiera.
3. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA IMPUGNACIN DIRECTA.Son necesarios diversos requisitos para la procedencia de la impugnacin
directa del acto de alcance general. Ellos son: afectacin cierta e inminente de
derechos subjetivos y que se haya formulado reclamo ante la autoridad que
dict el acto y el resultado fuera adverso o no hubiera pronunciamiento.- Debe
ponderarse que se sostiene que los reglamentos de necesidad y urgencia (una

especie de actos generales) no gozan de la presuncin de legitimidad


(CNFedContAdm, Sala III, 16/8/92, "Video Cable Comunicaciones", LL, 1992-E383).
a) Afectacin al interesado en sus derechos subjetivos.- El acto de
alcance general debe afectar al interesado en sus derechos subjetivos. El
derecho subjetivo lesionado debe estar preestablecido y debe ser afectado por
el acto de alcance general. Es decir, aqul debe ser preexistente respecto del
acto de alcance general cuestionado.
Debe establecerse, por tanto, cundo hay un derecho subjetivo para poder
determinarse en qu momento se lo lesiona; en suma, considerar cundo un
interesado tiene un derecho subjetivo para que pueda ser jurdicamente
protegido. Este tema es uno de los ms necesitados de una reflexin crtica.
Solo daremos aqu algunos lineamientos; entraremos ms en detalle al explicar
el art. 3 del RLNPA (ver su comentario).
Sucintamente diremos que se considera al derecho subjetivo como una
proteccin que el ordenamiento jurdico otorga en situacin de exclusividad a
un individuo determinado. Es el poder jurdico atribuido a un sujeto por el
ordenamiento para la tutela de un derecho sustantivo Dentro del concepto que
la moderna doctrina da al alcance de la noci6n del derecho subjetivo podemos
decir que deben concurrir dos elementos: 1) que exista una norma jurdica que
predetermine exactamente cul es la conducta administrativa debida, es decir,
que diga especfica y claramente lo que debe hacerse o no hacerse, y que lo
diga antes que la situacin se produzca, y 2) que esta conducta est en
relacin con un individuo determinado, contemplado en situacin de
exclusividad. Es decir, que dicha conducta sea debida a cada uno
individualmente, que a eso se refiere la situacin de exclusividad, no
importando que se deba a muchos, pues sigue habiendo exclusividad en el
sentido que pueda ser reclamada por cada individuo.
As, un acto de alcance general afectar a un derecho subjetivo del interesado
cuando se d a un individuo la posibilidad exclusiva de invocar una
consecuencia jurdica determinada ante la violacin, por parte de la
Administracin, de un lmite legal establecido a su actividad.
b) Afectacin actual o potencial.- El inciso que comentamos considera que
el derecho subjetivo puede afectarse en dos formas: la afectacin actual,
directa ("afecte") y la potencial ("pueda afectar"). En este caso esta ltima
debe reunir dos condiciones: certeza e inminencia.
Lo que debe entenderse por cierto e inminente habr de determinarse en cada
caso; no obstante, puede decirse que la afectacin debe ser:
1) Cierta, en cuanto tiene que poder determinarse con exactitud la relacin
causal entre el acto de alcance general y el derecho subjetivo lesionado. Aqul

debe ser la causa determinante de la lesin, sin ninguna clase de duda al


respecto, pues la nocin de certeza excluye esa posibilidad.
2) Inminente, en cuanto a que la incidencia del acto respecto del derecho
subjetivo puede no ser actual, sino que puede serlo en un futuro
previsiblemente cercano: sera una incidencia potencial.
El hecho de que la incidencia pueda no ser actual no choca con la nocin de
preexistencia del derecho subjetivo lesionado. El derecho subjetivo debe
existir, ya que debe alegarse su inminente violacin; adems de un inters
directo se invoca una titularidad especfica y nominativa frente a una
determinada conducta del poder administrador, debido a que el agravio tiene
que fundarse en una regla jurdica preexistente de la que emane el derecho
subjetivo a favor del particular y una obligacin a cargo de la Administracin
que sta en forma inminente habr de violar.
Si el agravio se basa en la violacin de esa regla jurdica, aunque esa violacin
no sea actual, pero s cierta e inminente, ser posible su impugnacin.
Es un acierto la posibilidad de impugnar individualmente un reglamento sin el
requisito del cumplimiento inmediato del acto; la frmula para medir el inters
que tiene el particular es el temor de que ese acto incida en un futuro cercano,
afectando una situacin jurdica de la que es titular, y as la impugnacin no
necesita la individualizacin del cumplimiento.
c) Reclamo administrativo.- La norma exige que se haya formulado reclamo
ante la autoridad administrativa. Qu tipo de reclamo habr de ser? No lo
determinan ni la ley ni el reglamento, pero creemos que de la interpretacin
armnica de algunas disposiciones surgir la solucin. El art. 73 del RLNPA
expresa que los actos de alcance general, a los que la autoridad haya
comenzado a dar aplicacin (por medio de actos administrativos) pueden
impugnarse mediante recursos. En sntesis, el recurso se plantea contra el acto
administrativo de aplicacin e indirectamente contra el acto de alcance
general.
El artculo que comentamos habla de "reclamo" y tratndose de una
impugnacin directa del reglamento o acto de alcance general, parece claro
que la norma quiso distinguir: el recurso procede cuando se impugna
indirectamente el acto de alcance general; el reclamo, cuando se lo hace
directamente (CNFedContAdm, Sala III, 15/11/88, Lores"; d., Sala IV, 1712187,
"Gruval", ED, 127-373).
Abona esta distincin el hecho de que no exista plazo para inter poner la
impugnacin, caracterstica de los reclamos; en cambio, los recursos siempre
tienen plazo de interposicin. As se ha dicho que es un reclamo especfico: el
reclamo contra reglamentos (Linares conf. CNFedContAdm, Sala I, 1216184,

"Raia", ED, 112-351, d., Sala 11, 314179, "D'Abraccio", ED, 85-506;
CFedResistencia, 23/10/84, 23/10/84, "Asoc. Trab. Universidad", LL, 1985-B-90).
d) Resolucin del reclamo.- El reclamo debe ser adverso a las pretensiones
del interesado, o configurarse el supuesto del "silencio" de la Administracin al
no resolverse aqul. Configuradas cualquiera de estas dos situaciones, el
interesado se encuentra habilitado para iniciar la accin judicial.
La norma no contiene ningn plazo. Cul se aplica? El art. 1", inc. e, ap. 4,
expresa que cuando no se hubiera establecido un plazo rige el general de diez
das "para la realizacin de trmites". La decisin de un reclamo es un
"trmite". Vencido dicho plazo puede pedirse el "pronto despacho" y
transcurridos treinta das se opera el "silencio".
4. AFECTOS DE LA IMPUGNACIN DIRECTA.- La decisin por el juez de la
impugnacin directa nene electos nter partes, como ocurre en toda contienda
judicial. Sin embargo, la decisin del tribunal debe tener efectos
indirectamente para todos los afectados. Por ello puede decirse que, aunque no
sea estrictamente as, produce efectos erga omnes de un modo indirecto.
Ello porque, una vez que haya decisin judicial firme, la Administracin no
puede limitarse a no aplicarla slo en el caso concreto, porque sera rrito que,
a pesar de conocer que el reglamento est viciado de ilegitimidad, intentara
aplicarlo a aquellos que no lo han impugnado. En realidad, una vez declarado
ilegtimo el reglamento para un caso, la Administracin debe derogarlo (ver
comentario al art. 83).
5. IMPUGNACIN INDIRECTA.- El inc. b se refiere a la impugnaci6n indirecta
del acto de alcance general, a travs del acto administrativo de aplicacin. En
estos casos los actos administrativos se exhiben como actos de aplicacin de
los de alcance general. Se impugnan aqullos e indirectamente el reglamento
del cual son aplicacin. En estos supuestos los vicios que invalidan al acto
administrativo no provienen de ste sino del acto de alcance general que le da
origen.
El acto general en su totalidad, o una parte de l, contiene los vicios que
justifican su impugnacin indirecta a travs de la impugnacin directa del acto
de aplicacin.
6. REQUISITOS.- Son necesarios ciertos requisitos para que sea viable la
impugnacin judicial indirecta contra los reglamentos. Ellos son: que la
autoridad de ejecucin le haya dado aplicacin mediante actos administrativos
definitivos y que se hubieran agotado sin xito las instancias administrativas.
Ya nos hemos referido al comentar el artculo anterior al concepto de acto
definitivo. El agotamiento de la va administrativa -al cual tambin nos

referimos al comentar el art. 23- se logra en estos casos mediante los recursos
correspondientes (ver comentario al art. 73).
7. EFECTOS DE LA IMPUGNACIN INDIRECTA.- Gordillo estima que "en el
nuevo rgimen de la ley sera quiz posible admitir la extincin general del
acto de alcance general, y no solamente su no aplicacin al caso particular
resuelto por el tribunal". En el mismo sentido Dromi dice "que puede llegar a
ser un pronunciamiento general sobre la validez del reglamento, amparndose
en la tesis de los vicios de orden pblico.
Pensamos como en el caso de la impugnacin directa que si bien el fallo del
tribunal slo tiene alcance inter partes la declaracin de ilegitimidad del
reglamento tiene "indirectamente" alcance erga omnes, pues al tener que
obrar la Administracin de conformidad al principio de legalidad objetiva, una
vez que conoce que el reglamento es ilegtimo -por decisin judicial- debe
derogarlo.
8 CONCLUSIN.- Cumplidos los recaudos legales, pueden impugnarse
judicialmente los actos de alcance general, ya sea directa o indirectamente
(CNFedContAdm, Sala IV, 1216/86, "Ciunfrini"). La eliminacin general de un
reglamento ilegal, como resultado de una decisin judicial lograda mediante la
impugnacin de aqul es una posibilidad digna de estmulo que cumple una
funcin purificadora del ordenamiento jurdico, despejndolo de imperfecciones
e interferencias aplicativas.
PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE LA IMPUGNACIN
(POR VA DE ACCIN O RECURSO)
ARTCULO 25.- La accin contra el Estado o sus entes autrquicos
deber deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) das
hbiles judiciales, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificacin al
interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se
hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por resolucin
expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a travs de
actos individuales de aplicacin, desde que se notifique al interesado
el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vas de hecho o de hechos administrativos, desde
que ellos fueren conocidos por el afectado.-

Cuando en virtud de norma expresa la impugnacin del acto


administrativo deba hacerse por va de recurso, el plazo para
deducirlo ser de treinta (30) das desde la notificacin de la
resolucin definitiva que agote las instancias administrativas.
1. CONSIDERACIONES GENERALES.- La norma establece plazos
"perentorios" que condicionan el acceso a la instancia judicial. No hizo sino
seguir a la totalidad de las normas provinciales vigentes en esa poca, que
establecan plazos an mucho ms breves para iniciar la accin. Del mismo
modo, sigui la tendencia de la legislacin nacional a fijar plazos perentorios;
basta analizar las numerosas leyes que acuerdan "recursos judiciales directos
contra actos administrativos (Hutchinson - Danielian). Se justifican por la
necesidad de dar seguridad jurdica y estabilidad a los actos administrativos
(CSJN, 5/4/95, " Gypobras ", LL, 1995-E-478).
Esta exigencia para el particular de iniciar la accin o el recurso en los breves
plazos que la norma establece, no atenta contra el derecho a la tutela
jurisdiccional -que es el derecho que tiene toda persona cuando pretenda algo
de otra, que esa pretensin sea atendida por un rgano jurisdiccional-, pues
aqul no supone en modo alguno un derecho a obtener una sentencia
favorable, ni siquiera una sentencia en cuanto al fondo, sino el derecho a
invocar la asistencia jurisdiccional siempre que se cumplan aquellas
formalidades que el inters general juzg necesarias para que exista un
proceso.
Este plazo slo es un recaudo procesal, como lo es tambin la exigencia de
acudir con un abogado al pleito, pagar tasa de justicia, etctera. Si la
existencia de un plazo para accionar contrariara la Constitucin, lo propio
ocurrira con la prescripcin y no parece que sta sea tachada de
inconstitucional. Por otra parte, la supuesta inconstitucionalidad del plazo por
impedir el acceso a la justicia no devendra de la incorporacin por el art. 75.
inc. 22, de convenios y tratados internacionales que establecen la tutela
judicial efectiva, sino que tal tutela ya estaba prevista en el derecho de
defensa en juicio (art. 18, Const. nacional) y su consecuencia: la necesidad de
que exista una instancia judicial, al menos, suficiente y adecuada. Ello fue
reconocido por la Corte (entre muchos otros, Fallos, 247:646). Con ese prisma,
la Corte Suprema ha convalidado el agotamiento de la va administrativa previa
y la vigencia de plazos para accionar, siempre que sean razonable) (CSJN,
"Galin". Fallos, 300:1292).
Tampoco, cualquiera sea la opinin que nos pueda merecer un plazo tal,
vulnera en modo alguno lo dispuesto por el art. 25 de la ley 23.054, pues no se
niega el acceso a la justicia sino que se establece slo un recaudo temporal. Se
aplica a cualquier accin administrativa contra el Estado -salvo norma expresa
en contrario- que tenga por fin cuestionar una conducta de ste. Queda
exceptuada la demanda por indemnizacin por actividad lcita del Estado (pues
no hay cuestionamiento alguno de conducta) o por actividad ilcita cuando

previamente (y dentro del plazo) se cuestion el hecho o acto ilegitimo. Pues si


no hubo declaracin anterior de ilegitimidad no puede haber resarcimiento
alguno al faltar la "causa" de tal obligacin (CNFedContAdm, en pleno, 24/6/86,
" Petracca; ED, 118-391. Puede pedirse concomitantemente la ilegitimidad del
acto (dentro del plazo) y el resarcimiento.
El plazo se aplica a aquellos actos que tienen aptitud para modificar el status
jurdico del particular (ver ap. 5).
2. PLAZOS DIFERENTES.- La norma establece plazos distintos:
a) La accin contra el Estado y sus entes autrquicos debe deducirse dentro
del plazo de noventa das. Si bien la ley distingue entre actos nulos y anulables,
al determinar los plazos dentro de los cuales aqullos deben impugnarse
judicialmente, no efecta distincin alguna (CNFedContAdm, Sala IV, 16/4/96.
"Gallegos e/Ministerio de Justicia". LL, del 7/2/2000).
b) Dentro de los treinta das en los "recursos judiciales", excepto que una
norma contemple un plazo diferente. Aquella es la va "'general" (Gonzlez
Arzac), la "recursiva" es excepcional.
3. IMPUGNACIN DE ACTOS.- Tanto en el caso de una va como de la otra,
estamos ante el supuesto de impugnacin de actos ante la va judicial. Ello
surge: a) en el caso de la "accin" porque ello deviene de lo dispuesto en los
arts. 23 y 24, que se conjugan armnicamente con el art. 25; b) adems del
propio artculo comentado, pues en su prrafo ltimo expresa: "Cuando en
virtud de norma expresa la impugnacin del acto administrativo debe hacerse
por va de recurso", est significando que, anteriormente, la norma estaba
considerando la impugnacin del acto por va de accin.
Al tratar la impugnacin de actos -desde luego que por razones de
ilegitimidad"- alcanza no slo al acto en s, sino a todas sus consecuencias. No
podra, una vez vencido el plazo para impugnarlo, pretenderse obtener una
reparacin por los efectos que produce un acto inatacable; si el acto ha
devenido firme -y por tanto no puede cuestionarse su legitimidad, a ttulo de
qu va a reparar el Estado? (CNFedContAdm, en pleno, 24/6/86, "Petracca", ED,
118-391. Nuestra solucin la hemos dado en Ley nacional de procedimientos
administrativos, y en la posicin mayoritaria en la causa (conf. CSJN, 20/10/96,
"Alcntara Daz Colodrero", LL, 20/12/96, supl. derecho administrativo, p. 15).
Es que los efectos emergentes del vencimiento del plazo de caducidad,
concedido por el ordenamiento legal para demandar por va
contenciosoadministrativa, consisten en la prdida de la posibilidad de
discutirla legitimidad o validez del acto, y toda controversia que se suscite al
respecto y que comprenda el acto en cuestin deber resolverse sobre la base
de la validez de ste (CNFedContAdm, 16/4/98, "Municipalidad de Ro Cuarto",
LL, 1999-132.8).

Cualquiera sea el vicio del acto que se alegue el debe ser impugnado dentro
del plazo del art. 25 (CNFedContAdm, Sala III, 1/9/81, "Gimnez Veja"; id., id.,
1/2/96, "Henrich"). Lo propio ocurre con los actos relativos a contratos
administrativos (CSJN, 5/4/95, "Gypobras", LL, 1995-E-478).
4. LOS RECURSOS JUDICIALES.- En un proceso administrativo ordinario se
formulan las pretensiones mediante una accin administrativa. El particular
inicia el juicio con una demanda. Como dice Ibez Frocham, en el derecho
procesal comn estn bien diferencia dos los recursos de la accin. El recurso,
como la accin, es un derecho pblico, y al igual que la demanda, es un acto.
Pero en nuestra materia, por imperio de la legislacin, es importante
diferenciarlos, puesto que se han previsto "recursos judiciales" contra actos
administrativos, sobre distintas materias y ante diversos fueros e instancias.
Estos recursos (excepcionales) son actos procesales en los cuales se formula
una pretensin contra actos administrativos. Por medio del recurso se inicia un
juicio administrativo especial. Es una forma del ejercicio de una accin, al igual
que la demanda. Debe constituir la "instancia judicial suficiente y adecuada"
que, segn interpretacin de la Corte requiere el art. 18 de la Const. Nacional
("Fernndez Arias c/Poggio", Fallos, 247:646).
Este medio especial de impugnacin judicial de actos administrativos es un
cauce procesal a travs del cual se hace efectivo el control de la actividad
administrativa; sirven para articular la autotutela administrativa con la
heterotutela judicial.
Normalmente las normas hablan de "recurso de apelacin", pero repetimos que
se trata de una accin procesal especial que no se inicia por "demanda", sino
por "recurso" interpuesto contra un acto administrativo, Cuando se introduce el
cuestionamiento del acto en sede judicial, no se lo hace como acto apelado,
sino como una decisin impugnada. Muchos de estos regmenes especiales
prevn plazos distintos para acudir a Injusticia (Danielian); habra que propiciar
su unificacin al plazo de este artculo.
5. ACTOS A LOS QUE NO SE APLICA EL PLAZO DEL ARTCULO.- La norma
no se aplica ms que a los actos de gravamen para el particular, pero no
siempre a aquellos declarativos (que acrediten un hecho o situacin jurdica,
sin incidir sobre su contenido -Hutchinson-), es decir que son independientes
de la existencia de un acto administrativo.
Normalmente no se aplica al acto que resuelve el reclamo administrativo previo
(art. 30, LNPA), porque generalmente por l no se impugna un acto
administrativo. Slo en caso de que no sea susceptible de impugnacin
ordinaria por recurso, cabra un reclamo contra l sino que por aquellos se
pretende un derecho que la Administracin ha vulnerado generalmente por una
conducta omisiva. Es que cabe distinguir la va impugnatoria que presupone el
agotamiento de las instancias administrativas reglamentadas en el art. 23 y ss.

de la ley 19.549, cuyo resultado sera necesariamente la declaracin de


ilegitimidad del acto administrativo de la reclamacin del reconocimiento de un
derecho, basado en lo establecido en el art. 30 y cores., la cual no est sujeta
-incluso en los casos en que media reclamacin administrativa previa- al plazo
para deducir la impugnacin de dicho acto previsto en el art. 25 de la citada
ley (CNFedCivCom. Sala I, 17/3/98. "Ducuing c/Estado nacional; Fuerza Area;
Armada Argentina", c. 7679/91. F.O. Bol. Jurisp., n 1, 1998, p. 39;
CNFedContAdm, Sala V, .7/4/99, "Saeoar SA", LL, 1999-E-243; D.l, 1999-3-475).
Si reclamada en sede administrativa la Administracin deniega peticin, ante la
justicia no interesa la impugnacin de este acto denegatorio -y por ende no se
aplica el art. 25- pues aquella pretensin es independiente de esta denegacin
(v.gr., reclamacin por sueldos mal liquidados como consecuencia de una
errnea aplicacin de una norma; CNFedContAdm, Sala V, 10/4/96,
"Carcagno"); la denegatoria administrativa a abonarlos no significa que el
particular deba cuestionar este acto. Lo que cuestionar es la aplicacin que se
h: hecho de la norma en la liquidacin correspondiente, que no es un acto sino
una operacin material de ejecucin.
No estamos en este caso ante un acto de gravamen, pues no lo es ni la errnea
liquidacin ni el acto denegatorio de la peticin (conf. CSJN, 6/10/92, "Adn",
ED, 130-804).
No se aplica a los actos cuyo objeto se rija por el derecho privado ni a aquellos
referidos a aspectos previsionales que se rigen por el derecho de la seguridad
social.
6. NATURALEZA DEL PLAZO.- Se discute en doctrina acerca de la naturaleza
del plazo para el inicio de la accin o del recurso. Para algunos es un plazo de
caducidad; para otros uno de prescripcin. La jurisprudencia dijo que es
distinto de cualquier otro de prescripcin de las acciones, incluso el lijado por el
Cdigo Civil (CNFedContAdm, Sala IV, 14/8/90, "Menzani", LL, 1991-C-374). No
pocos ni siquiera consideran til la distincin.
La jurisprudencia de la Corte he variado ltimamente, al sostener el tribunal
que el juez debe declarar de oficio la inhabilitacin de la instancia judicial, si ha
vencido el plazo del art. 25, de donde surgira que es irrenunciable por el
Estado, lo que coincidira con una de las caractersticas que se predican de la
caducidad (4/2/99, "Gorordo Allara de Kralj); lo propio ha hecho la
CNFedContAdm, en cieno (5/4/99, "Romero"; ver Rejtman Farah, Mario, Un
importante giro jurisprudencial en la revisin de oficio de la llamada
"habilitacin de la instancia", LL, 1999-E-185). En la misma lnea, admitir el
tratamiento de la impugnacin deducida contra un acto administrativo cuando
ya ha caducado ese derecho impugnando, importa desconocer la
perentoriedad de los plazos en cuestin y la autoridad de las resoluciones de la
Administracin que se encuentran firmes (CN CivComContAdm Ro Cuarto,
16/6/98, "Municipalidad de Ro Cuarto c/Distribuidora Gas del Centro", LLC,

1999-1328. Sin embargo, el RLNPA (t.o. 1991) establece que ci plazo puede ser
suspendido (ver arts. 76 y 100). Sin analizar si el RLNPA pudo establecer tal
cosa -lo haremos en su oportunidad- lo cierto es que para el legislador el plazo
puede suspenderse. Ira contra otras de las caractersticas de la caducidad, lo
cual nos lleva a la conclusin de que no participa de las caractersticas propias
ni de la prescripcin, ni de la caducidad del derecho. Estaramos ante una
caducidad procesal. Constituye una prerrogativa propia de ja Administracin
para que ella pueda estar en juicio (CSJN, 26/10/93, "Serra").
7. CMPUTO DEL PLAZO.- Veamos sus principales aspectos.
a) Comienzo del plazo.- El plazo convenza a computarse: si se trata de actos
de alcance particular, desde que stos se notifican al interesado. La norma se
refiere a los siguientes supuestos:
1) Actos que resuelven en forma definitiva el recurso que agota la instancia
administrativa.
2) Actos que resuelven definitivamente un reclamo -cuando ste es el medio de
impugnacin utilizable-.
3) Siendo definitivos han sido dictados por el rgano superior y no es menester
recurrir contra ellos por no exigirse un acto denegatorio.
4) Tratndose de la impugnacin directa contra actos de alcance general,
desde que se notifique el acto denegatorio del reclamo (art. 24, inc. a).
5) Si se trata de la impugnacin indirecta del acto de alcance general, a travs
del acto particular de aplicacin, desde que se notifica al interesado la decisin
definitiva del recurso que agot la va administrativa.
En todos estos casos la norma se refiere al cmputo del plazo a partir de la
notificacin del acto administrativo que ha agotado la instancia administrativa,
sea a travs de recursos o reclamos, o sin necesidad de impugnacin
administrativa si hubiera sido dictado por la autoridad mxima (en el caso) y
no se exigiera su impugnacin administrativa (por no necesitarse acto
denegatorio).
Consecuentemente, el acto impugnado puede referirse a un acto que aplique
-incorrectamente, segn el interesado- una ley, un contrato (ley entre las
partes) o un reglamento. Lo que se requiere es que sea definitivo (CSJN,
"Mevopal", Fallos 307:2216; CNFedContAdm, en pleno, 24/6/86, "Petracca"). La
circunstancia de que la nulidad absoluta sea imprescriptible, no significa que
sea inmune a los plazos del art. 25 (CNFedContAdm, Sala I, 5/3/85, "Beltrami",
d. Sala IV, 13/4/89, "Padilla Taris", ED, 136-425).

6) Cuando se trate de hechos o vas de hecho, el cmputo del plazo se inicia


desde que ellos fueran conocidos por el interesado.
b) Das hbiles.- La reforma de la LNPA (ley 21.686) se refiere a presupuestos
procesales para el proceso administrativo (contenciosoadministrativo). Es
decir, se est refiriendo necesariamente al plazo para iniciar una causa
contenciosoadministrativa. Para que exista causa de esta naturaleza cabe
atenerse al principio que alguna vez expuso Linares haciendo mencin al
"doble grado de normatividad administrativa.
As, en cualquier expediente administrativo que tramita ante la Administracin,
habr un acto administrativo que -supongamos- deniega la pretensin del
particular. Dicho acto va a regirse por las normas de esta ley (esto es, por el
derecho administrativo). Si, adems, la pretensin del particular -derecho de
fondo- se basa en una norma de derecho administrativo, estamos ante un
doble grado de normatividad administrativa; si, en cambio, la pretensin se
basa en normas de derecho civil estamos ante un grado simple de
normatividad administrativa.
Habr "causa contensiosoadministrativa" en el primer caso, no en el segundo.
A aquellos casos se aplica el artculo que comentamos. Cuando no exista
"causa contenciosoadministrativa" el plazo del artculo no rige; se aplicar la
prescripcin correspondiente al derecho de fondo.
c) Silencio de la Administracin.- No se aplica el plazo en caso de silencio
-art. 10 (ver comentario al art. 26).
d) Vas de hecho.- El plazo para el artculo comentado corre desde que los
hechos de la Administracin fueron conocidos por l afectado (CNFedContAdm,
Sala V, ]lA/WrrCYcg''):
ARTCULO 26.- La demanda podr iniciarse en cualquier momento
cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los
plazos previstos en el artculo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda
en materia de prescripcin.
1. TRANSCURSO DEL PLAZO PARA RESOLVER SIN QUE LA
ADMINISTRACIN LO HAGA.- Cuando la Administracin omite dictar
resolucin en plazo, la demanda puede iniciarse en cualquier momento
"cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los plazos".
No existe, en casos semejantes, un plazo perentorio para iniciar la accin, sino
que sta podr hacerse en cualquier momento; "sin perjuicio de lo que
corresponda en materia de prescripcin".
2. PRECISIONES.- El texto legal requiere algunas precisiones:

a) Acto que adquiere carcter definitivo por vencimiento de plazos.- La


norma emplea una terminologa equvoca: considera al "silencio" de la
Administracin como un acto presunto, cuando en realidad vimos al analizar el
art. 10 que la "mora administrativa" es un hecho al que la norma le otorga una
consecuencia jurdica: el carcter denegatorio.
Debemos interpretar la norma que estudiamos entendiendo que el silencio a
que se refiere tiene relacin con el dictado deja decisin de fondo de la
cuestin. En otras palabras: el trmite est en estado de dictarse la decisin de
fondo y la Administracin deja transcurrir los plazos para hacerlo. La
"denegacin ficta" se refiere a esa decisin de fondo no dictada.
En cambio, el artculo no comprende el vencimiento de plazos para decidir una
cuestin de tramita o interlocutoria por parte de la Administracin (es sta una
diferencia importante con lo proscripto por el art. 7 del Cd. Contenciosoadm.
de la prov. de Bs. As.).
b) Transcurso de los plazos previstos en el artculo 10.- La norma se
refiere al transcurso de "los plazos previstos en el art. 10, esto es a lo que la
propia ley denomina "silencio de la Administracin".
Cumplidos los requisitos del art. 10 y vencidos los plazos all previstos, el
particular puede iniciar la accin en cualquier momento, tal lo que expresa la
norma. Pero tambin el RLNPA prev otros supuestos de "denegacin tcita":
son los referidos al vencimiento de los plazos para resolver recursos
administrativos. Cuando con esa denegacin tcita se "agota la va
administrativa" (v.gr., denegacin tcita del recurso jerrquico) se aplica la
solucin del artculo?
Aunque la norma slo haga referencia a los "plazos previstos en el art. 10" no
puede negarse la misma solucin para estos ltimos. La ratio inris es la misma.
En ambos casos es facultad del interesado considerar "tcitamente denegada"
la decisin. Siendo as, y considerado tcitamente denegado un recurso que
habilite la va judicial, el plazo comenzar a contarse cuando el particular motu
propio lo decida; puede iniciarlo "en cualquier momento", sin que exista un
plazo determinado para hacerlo.
c) El plazo de prescripcin.- La demanda puede iniciarse en cualquier
momento, "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin".
Solucin lgica pero que no tiene gran aplicacin.
En efecto, como establece el art. 1, inc. e, ap. 9, "las actuaciones practicadas
con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de los plazos
legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin". Como el
"silencio" no es un modo anormal de extincin del procedimiento, sino que es
una decisin del particular mientras el trmite sigue pendiente, la suspensin

sigue corriendo hasta el momento en que se inicia la accin judicial. Ergo, la


prescripcin no podra operar.
Lo propio ocurre en el caso del recurso considerado tcitamente denegado,
pues como establece el art. 1, inc. e, ap. 7, la interposicin del recurso
interrumpe los plazos. Consecuentemente la solucin es idntica a la analizada
en el apartado anterior.
Slo corren los plazos, pendiente un procedimiento administrativo, cuando l
hubiere sido iniciado ante un rgano incompetente -siempre que no se trate de
un recurso-, pero en ese caso no puede configurarse el "silencio" en el sentido
de habilitar la va judicial, pues no es rgano competente para dictar la
decisin de fondo.
3. EXCEPCIN.- La ley 24.447 (BO. 30/12/94) ha establecido una excepcin al
principio, en el orden nacional, del silencio negativo como facultad del
particular. Su art. 27 dice que " En los casos de denegatoria por silencio de la
Administracin ocurrido en los procedimientos administrativos sustanciados
con motivo de la solicitud de reconocimiento de deudas de causa o ttulo
anterior al 1 de abril de 1991, se producir la caducidad del derecho para
interponer la demanda contencioso administrativa contra la denegatoria a los
noventa das hbiles judiciales contados desde que se hubiere producido la
denegatoria tcita o desde la fecha de entrada en vigencia de esta ley , lo que
fuere posterior. Vencido dicho plazo sin que se haya deducido la accin
correspondiente, prescribirn tambin las pretensiones patrimoniales
consecuentes. En estos casos no ser de aplicacin el artculo 26 de la ley
19.549.".
Ya se ha hecho la crtica a la existencia de plazos para demandar por silencio
como si se tratara de un acto tcito (Muoz). Nos parece una solucin
irrazonable, pues permite a la Administracin no resolver, violando el principio
constitucional de peticin, involucrando ste necesariamente una respuesta
expresa. Una vez ms nos encontramos ante el "derecho del Estado" y no ante
el "Estado de Derecho".
IMPUGNACIN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTRQUICOS;
PLAZOS.
ARTCULO 27.- No habr plazo para accionar en los casos en que el
Estado o sus entes autrquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que
corresponda en materia de prescripcin.
1. EL ESTADO O SUS "ENTES MENORES" ACTUANDO COMO ACTORES.La norma contempla el caso en que el Estado o sus "entes menores" acten
como actores en juicio. En ese caso, dice, no habr plazos para que aqullos
inicien la accin, "sin perjuicio de lo que corresponde en materia de
prescripcin".

La norma dice entes autrquicos, comprende slo a stos o debe extenderse a


todos los entes descentralizados del Estado? Pensamos que la interpretacin
ampla es la que corresponde realizar, pues:
a) La LNPA, cuando se refiere a su mbito de aplicacin, menciona a los entes
descentralizados, "inclusive entes autrquicos", por ello no sera congruente
excluir a los dems entes descentralizados de la aplicacin de este artculo.
Con este alcance amplio, adems, se utiliza en diversas normas de este
conjunto normativo (v.gr., art. 32, inc. b, LNPA; art. 4, RPA).
b) Creernos que en todo este ordenamiento la intencin del legislador de
extender la tutela normativa a toda clase de entes descentralizados, entre los
que debe incluirse a los entes autrquicos.
c) Los entes autrquicos carecen de un rgimen exclusivo, diferenciado y
comn, cada uno de ellos presenta caractersticas propias. Por lo tanto no
puede hablarse de una categora especfica.
2. PLAZOS DE PRESCRIPCIN.- La norma establece que el Estado y sus
entes menores pueden iniciar la accin en cualquier momento, sin perjuicio de
lo que corresponda en materia de prescripcin. Corresponde que estudiemos
esta cuestin.
a) Actos nulos, de nulidad absoluta.- Si el Estado debe demandar la
declaracin judicial de nulidad del acto nulo (art. 17 in fine, LNPA), por ser el
acto irregular, el plazo para hacerlo es imprescriptible. Esta solucin no es
idntica a la del particular, para quien no hay distincin entre que se impugne
judicialmente un acto nulo o uno anulable -ver art. 25- (CNFedContAdm, Sala
IV, 13/4/89, "Padilla Taris", ED, 136-425), sin perjuicio de que el particular pida
administrativamente la revocacin del acto (art. 17, LNPA).
b) Actos anulables.- Si el acto es irregular pero anulable, la Administracin
no puede, en principio, revocarlo; debe pedir la anulacin en sede judicial.
Cul es el plazo para hacerlo? El de prescripcin, segn la norma. Y cul es
este plazo?
No habiendo un plazo expreso debe aplicarse analgicamente el que trae el
Cdigo Civil en su art. 4023 ("interponer la accin de nulidad de los actos
anulables") que es de diez aos.
Expresa Gordillo que los actos anulables prescriben a los dos aos, aplicando el
plazo que establece el art. 4030 del Cd. Civil; pensamos, sin embargo, que la
citada norma se refiere a vicios que la LNPA considera como susceptibles de
ser sancionados con la nulidad absoluta. Su aplicacin analgica no es
convincente, pues se refiere a supuestos distintos que, adems, en nuestra
materia seran imprescriptibles.

AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIN.


ARTCULO 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo
podr solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha
orden ser procedente cuando la autoridad administrativa hubiere
dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir stos, si
hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir
el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el
interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedir sobre su
procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo
estimare pertinente requerir a la autoridad administrativa
interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de
la demora aducida. La decisin del juez ser inapelable. Contestado el
requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se
resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si
correspondiere para que la autoridad administrativa responsable
despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca
segn la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites
pendientes.
1. CONSIDERACIONES GENRALES.- El deber de la Administracin de
decidir en cada caso concreto proviene de un principio que trasciende el marco
del derecho pblico escrito; su cumplimiento constituye una obligacin del
derecho natural (CNFedContAdm, Sala IV, 26/6/91, "Bevacqua"). No decidir o
decidir fuera de plazo constituyen conductas irregulares de la Administracin,
que perjudican al particular y atentan contra el accionar eficaz de aqulla.
Cuando la Administracin no resuelve, la legislacin que comentamos ha
contemplado diversas soluciones. Una de ellas es el amparo por mora que
viene a ser una orden judicial de "pronto despacho" de las actuaciones
administrativas (CNFedContAdm, Sala IV, 17/3/89, "Pellisero", ED, 136-184).
No siempre le conviene al particular aplicar la solucin del "silencio
administrativo" (ver art. 10), por ello la norma ha contemplado esta forma de
"obligar" a la Administracin a resolver dentro del plazo que a ese efecto le fije
el juez. Vale acotar, tal como se dijo al comentar el art. 10, que el silencio no
vale como consentimiento de los rganos estatales (CNFedContAdm, Sala III,
13/5/88, "Empresa Tehuelche", LL, 1988-E-210).
2. ALCANCE DEL AMPARO POR MORA.- El instituto que comentamos no es
otra cosa que una orden judicial de "pronto despacho" de las actuaciones
administrativas (CNFedContAdm, Sala I, 12/3/91, "Del Rieu"). Por medio de l
se posibilita que quien sea parte en el procedimiento administrativo acuda a la
va judicial, a fin de que emplace a la Administracin a que cumpla con su
cometido: decidir las cuestiones sometidas a su resolucin, en un plazo que le
fije el juez. La decisin final de ste no puede ser otra que "despache la

Administracin las actuaciones en forma expresa" (Linares), no pudiendo esta


ltima ampararse en el "silencio", pretendiendo que decidi el asunto en esa
forma.
3. CONDICIONES DE ADMISIBILIDAD.- La norma establece ciertas
condiciones de admisibilidad. Ellas son:
a) Legitimacin activa.- Puede ocurrir ante la justicia por amparo por mora
aquel que "fuere parte en un expediente administrativo"; la nota presentada al
presidente de una empresa privada prestadora de servicios telefnicos no da
origen a ningn expediente administrativo (CNFedContAdm, Sala de feria,
24/8/92, "Braile c/Telefnica de Argentina"). El art. 3 del RLNPA establece que
debe entenderse por parte interesada a "cualquier persona fsica o jurdica,
pblica o privada, que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo" (ver
lo que decimos al comentar este artculo) (CNFedContAdm, Sala II, 18/7/95,
"Luis Gmez SRL", RAP, n 205, p. 152).
Al remitir la norma que comentamos al concepto de parte en un procedimiento
administrativo, se protegen en va judicial, no slo los derechos subjetivos.
El haber acudido el actor al procedimiento del reclamo administrativo no veda
la va del amparo por mora (CNFedContAdm, Sala III, 25/11/86, "Nez"; d.,
doctrina Sala II, 3/4/79, "D'Abraccio Varela", ED, 85-506).
Contra lo que opina Creo Bay, pensamos que la va de la queja no impide el
posterior amparo por mora (si la queja es denegada o no resuelta); tampoco la
"va del silencio" impide el amparo por mora, como dice tal autor. En realidad el
"silencio" no se configura hasta que el particular tenga por denegada la
peticin y contine con la instancia correspondiente. Un pedido administrativo
de "pronto despacho" no significa que despus necesariamente se opte por el
silencio. Adems, el amparo por mora podra plantearse por no resolverse el
'pronto despacho" administrativo; se pide, en ese caso, el pronto despacho al
juez (CNFedContAdm, Sala III, 5/4/85, "Buccianti de Garca Fernndez")
b) Mora administrativa.- El peticionante debe acreditar la mera situacin
objetiva de la mora administrativa; que la Administracin ha dejado vencer los
plazos fijados -y en caso de no existir stos, que ha transcurrido un plazo que
excede de lo razonable- sin emitir el dictamen o la resolucin de mero trmite
o de fondo que requiere el interesado (CNCiv, Sala A, 20/8/91, "Pereyra de
Pjaro"; CNFedContAdm, Sala IV, 18/2/88, "Vieytes").
Cmo debe acreditar el particular esta circunstancia? Pensamos que no
debera ser el juez demasiado estricto: basta que se acredite prima facie la
existencia de la mora administrativa. Si de esa acreditacin surge una situacin
de duda que haya que examinar en su oportunidad, corresponder que el juez
d curso a la peticin, ya que tender ella a dilucidarse con el informe, que a
manera de una diligencia preliminar debe requerirse a la Administracin.

4. TRMITE.- Este procedimiento tan especial -el juez no resuelve el fondo de


la cuestin- tiene un trmite sencillo que pasamos a detallar.
a) Pedido de informe.- Admitida la procedencia formal de la peticin del
amparo por mora, el juez debe requerir "a la autoridad administrativa
interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre la causa de la demora
aducida". Este pedido de informes es obligatorio para el juez.
El informe que se requiere a la autoridad administrativa -de un rgano de la
Administracin centralizada o descentralizada- no constituye un acto procesal
previsto slo en resguardo de la Administracin, sino tambin, y
especialmente, como medio informativo para el juez; de ah que la agregacin
a los autos fuera del trmino que se hubiera acordado al efecto, no produce la
nulidad de lo actuado.
La decisin del juez declarando formalmente improcedente el amparo por mora
es irrecurrible (CNFedContAdm, en pleno, 5/4/85, "Transportadores de Caudales
Zubdesa SACI", ED, 115-408).
b) Legitimacin pasiva.- Es parte la Administracin en el procedimiento del
amparo por mora? La norma slo dice que el juez debe pedir a la autoridad
administrativa el precitado informe. Una vez que ste es contestado, o vencido
el trmino para evacuarlo sin que la Administracin lo haga, aqul "resolver lo
pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere".
De ello cabe inferir que la Administracin no es parte en este procedimiento y
slo le corresponder informar lo pertinente a requerimiento del juez. En su
informe deber aducir las causas del atraso en la resolucin o dictamen,
pudiendo alegar cualquier otra circunstancia.- Consecuentemente con esto
termina su actuacin, por lo menos en esta etapa.
La opinin que exponemos se ve corroborada por el hecho de que los autores
se apartaron del proyecto del ao 1968 en lo que hace a la imposicin de
costas. En efecto, la norma no se refiere ni a las costas ni a la prueba.
Pensamos que porque consideraron que ni una ni otra poda tener lugar dado el
hecho de que la Administracin no es parte.
c) Decisin final del juez.- Una vez contestado el informe o vencido el plazo
para hacerlo, el juez resolver lo pertinente acerca de la mora. . Podr rechazar
el pedido o. aceptarlo "librando la orden si correspondiere para que la
autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo
prudencial que se establezca segn la naturaleza y complejidad del dictamen o
trmites pendientes". Aunque hubiera habido mora de la Administracin no
podr ordenarse el "pronto despacho" por el juez si el rgano administrativo
carece de competencia (CNFedContAdm, Sala II, 28/3/85, "Di Biasi", JA, 1985-IV123, secc. ndice).

En este caso el juez dicta una verdadera sentencia de condena.


El juez no puede resolver favorable o desfavorablemente sobre el fondo
(CNFedContAdm, Sala V, 6/12/95, "Romero"; id., id., 4/10/95, "El Comercio Ca.
de Seguros", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 38): slo decide que la autoridad
responsable se expida o que no venci el plazo para hacerlo (CNFedContAdm,
Sala I, 16/10/87, "Ca. de Negocios Agropecuarios". JA, 1988-III-218). Tampoco
sirve el amparo por mora para remediar imprecisiones o ambigedades
(CNFedContAdm, Sala III, 13/8/87, "lvarez").
d) Recurribilidad de la decisin.- La decisin del juez es recurrible. Si bien
la norma, a partir de la reforma de 1977, haba trado algn problema de
interpretacin, la Cmara Nacional Federal en lo Contencioso Administrativo,
en la causa "Transportadora de Caudales Zubdesa SACI", JA, 1985-II-341,
estableci la doctrina plenaria de que las sentencias en primera instancia en el
amparo por mora eran apelables. El plazo para apelar, al no estar fijado, ha
dado lugar a dudas. Para unos se aplica el de la ley 16.986 (CNFedContAdm,
Sala I, 4/7/91, "Cabral Hunter"); para otros el del Cdigo Procesal (d., Sala IV,
29/12/88, "De Esteban").
5. CONTRA QU OMISIONES PROCEDE.- Luego de haber analizado las
condiciones de admisibilidad, corresponde estudiar las distintas omisiones
previstas en el art. 28, que dan lugar a esa situacin objetiva de mora-,
encarando el problema desde dos puntos de vista: el acto omitido y el rgano
que comete la mora.
a) Acto omitido.- La mencin de la norma ("sin emitir el dictamen o la
resolucin de mero trmite o de fondo") es simplemente enunciativa; deben
incluirse los informes y cualquier otra medida preparatoria (no habra
diferencias entre stas y el dictamen) (CNFedContAdm, Sala I, 23/11/89,
"Confederacin Odontolgica de la Repblica Argentina", LL, 1990-C-199).
Tambin procede el amparo por mora ame la omisin de la Administracin de
dictar un reglamento obligatoriamente impuesto por una ley. La norma no hace
distincin alguna, cuando es evidente que, en los casos en que la solucin es
diversa para los actos particulares y generales, la LNPA ha hecho el distingo.
No es bice para la procedencia del amparo por mora que la cuestin de fondo
aparezca referida a una relacin contractual (CSJN Fallos, 291:453; 307:562,
CNFedContAdm, Sala III, 28/4/88, "Astille ros Corrientes", LL, 1988-E227).
El principio general es que el amparo por mora se aplica a cualquier peticin
formulada en sede administrativa, cuya resolucin sufra dilacin excesiva, sin
que ello obste la naturaleza del pedido (CNCiv, Sala 12, 8/3/99, "Penthause
SA". LL, 1999-E-903, fallo 41-880-S).

b) rgano autor de la mora.- La orden de pronto despacho es procedente


contra toda autoridad administrativa que deba realizar el trmite omitido
(CNCiv, Sala A, 31/3/82, "Los Dos Chinos"). Incluso procede contra omisiones
del presidente de la Repblica.
Procede el amparo por mora contra la Empresa Ferrocarriles Argentinos, en
cuanto sta tambin se expresa mediante actos que son administrativos, pues
es de esa ndole el derecho que rige la competencia, la voluntad y la forma
(CSJN, Fallos, 295:360, especialmente 362, cons. 4; CNFedContAdm, Sala III,
6/6/86, "Alas"; d., d., 2/9/86, Chaves"). Lo mismo cabe decir de las
Sociedades del Estado (CNFedContAdm, Sala III, 10/11/81, "Amil", ED, 97-161).
No procede, en cambio, contra la DGI, que tiene un recurso anlogo previsto en
la ley 11.683 (CNFedContAdm, Sala IV, 29/7/88, "Chavas SA", LL, 1988-E-87).
6. NORMAS APLICABLES.- El orden de prioridad de las normas aplicables
para la tramitacin del amparo por mora se integra con las normas especficas
(arts. 28 y 29, LNPA); luego con las normas supletorias del Cdigo Procesal,
siempre que no estn en pugna, y por ltimo, es viable, por analoga, la
aplicacin de ciertas normas de la ley 16.986 (CNFedContAdm, Sala I, "De
Abreu de Beronio", LL, 1989-E-287)
7. COSTAS.- La jurisprudencia sostiene que cabe la aplicacin de costas a la
Administracin cuando el juez ordena el despacho de las actuaciones, o sea,
cuando hace lugar al amparo por mora (CNFedContAdm, Sala I, "De Abreu de
Beronio", LL, 1989-E-287; d., Sala IV, "Gatto", LL, 1989-B-407). Hemos
expresado nuestra posicin contraria en el ltimo fallo citado; con nosotros
coincide Maiorano. Si la Administracin no es parte del procedimiento, si slo
se limita a informar sobre su mora, no es vencida, y si no hay vencido no tiene
sentido la imposicin de costas.
ARTICULO 29.- La desobediencia a la orden de pronto despacho
tornar aplicable lo dispuesto por el artculo 17 del decreto-ley
1.285/58.
1. CONSIDERACIONES GENERALES.- El objeto del amparo por mora es
lograr una orden de "pronto despacho" judicial fijando un plazo para que la
Administracin cumpla con su deber ineludible: decidir las cuestiones que se le
plantean. Si la Administracin no cumple con dicha orden dentro del plazo
fijado, el particular no puede obtener su ejecucin forzada ni el pago de daos
y perjuicios. El procedimiento del amparo por mora tiende a que el juez fije un
plazo para que la Administracin decida y nada ms (CNFedContAdm, Sala IV,
28/12/89, "Santana", ED, 137-182).
2. MBITO SANCIONATORIO.- La nica sancin prevista, para el caso de
incumplimiento, la establece la norma que comentamos. En este caso, el juez
debe enviar las actuaciones pertinentes a la justicia penal, ante la posibilidad
de que se haya configurado el delito previsto en el art. 249 del Cd. Penal.

En el caso del presidente de la Repblica no es posible la aplicacin del art. 17


del decr. 1285/58, que determina que toda falta en que incurran los
funcionarios o empleados dependientes de organismos del Estado nacional
ser puesto en conocimiento de la autoridad superior correspondiente, a los
efectos de la sancin disciplinaria.
3. APELACIN.- Para la apelacin contra el apercibimiento del art. 29 se
aplica, en lo que hace al plazo, l Cdigo Procesal (CNFedContAdm. Sala IV,
11/4/88, "Ravignani").
4. PROCEDIMIENTO MUNICIPAL.- Por virtud de lo dispuesto por el art. 1 de
la ley 20.261, este artculo resulta inaplicable en el mbito del procedimiento
administrativo municipal (CNCiv, Sala E, 30/10/95, "Donando de Moyano", ED,
167-464).
RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL.
ARTICULO 30.- El Estado nacional no podr ser demanda do
judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al ministerio
o comando en jefe que corresponda, salvo cuando se trate de la
impugnacin judicial de actos administrativos de alcance particular o
general.
El reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se
invocarn en la eventual demanda judicial y ser resuelto por el Poder
Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare delegacin de esa
facultad.
Recurrido un acto en todas las instancias administrativas
correspondientes, las cuestiones planteadas y resueltas
expresamente en esa va por la ltima instancia, no podrn reiterarse
por va de reclamo; pero si podrn reiterarse las no planteadas y
resueltas y las planteadas y no resueltas.
(Artculo sustituido por art. 12 de la Ley N 25.344 B.O. 21/11/2000: ARTICULO
30.- El Estado nacional o sus entidades autrquicas no podrn ser demandados
judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o
Secretara de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autrquica,
salvo cuando se trate de los supuestos de los artculos 23 y 24. El reclamo
versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la eventual
demanda judicial y ser resuelto por las autoridades citadas).
1. VAS ADMINISTRATIVAS EXISTENTES.- Con la sancin de la LNPA el
panorama que ofrece la legislacin nacional, en cuanto al agotamiento de la
va previa administrativa, es el siguiente:

a) Existe la ley 3952, que rige para las "acciones civiles" contra el Estado
(hechos, actos o contratos "civiles"), por ejemplo, accin reivindicatoria, la de
usucapin, la meramente declarativa (art. 322, Cd. Proc. Civil y Com. de la
Nacin).
b) La LNPA para las acciones y "recursos" judiciales y administrativos, como
norma general, sin perjuicio de las leyes especiales. A su vez, esta ley nos da
dos vas administrativas: I) la recursiva (tt. VIII, RLNPA y regmenes especiales,
y arts. 23 y 24, LNPA), y 2) la del reclamo administrativo previo (arts. 30 y 31,
LNPA). Estas dos vas no son alternativas ni sucesivas. Sirven para impugnar
conductas distintas.
Aqu slo trataremos este ltimo supuesto.
2. CONTRA QU COMPORTAMIENTOS DE LA ADMINISTRACIN
PROCEDE?.- De lo dicho hasta aqu se infiere que este reclamo administrativo
previo es un remedio que se acuerda al particular, distinto, pero semejante al
de los recursos, pues como stos: a) se orienta a lograr el restablecimiento de
la juridicidad en la Administracin; b) es un presupuesto procesal para iniciar la
demanda; c) es un privilegio "hacia fuera" de la Administracin -aunque debe
aclararse, que en realidad coincidimos con Grau-, que permite al Estado
repensar, reconsiderar una conducta, y esto "lejos puede catalogarse como un
privilegio; al contrario, es lo lgico, lo deseable, que se reconsidere, que las
conductas sean revisadas".
Dice Gordillo que por va de este reclamo previo se puede impugnar cualquier
conducta administrativa, sea acto, hecho u omisin. Pearson opina que no
procede contra actos administrativos, s contra los efectos del acto mismo.
Gonzlez Arzac estima que queda limita da a escasas materias: "la accin
reivindicatoria, la de usucapin; las acciones meramente declarativas del art.
322 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin, en tanto ellas se promuevan en
juicio ordinario; la accin de retrocesin cuando al bien expropiado se le diera
un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria". Fiorini opina que el
reclamo "establece un rgimen procesal distinto, aplicable a una materia
diferente (de la de los arts. 23 y 24, LNPA), entre las que se encuentran las
demandas originadas en hechos administrativos y otras que, no habiendo sido
especificadas claramente por la ley, deben ser esclarecidas por la labor
jurisprudencial (CNFedContAdm, Sala IV, 15/4/86, "Vern") .
En realidad nos parece exacto que la va del reclamo est limitada a escasos
supuestos y que trata casos distintos de los contemplados en los arts. 23 y 24
de la LNPA.
a) Actos.- En cuanto al estudio de ellos digamos que si bien, en general, no
procede contra actos, ello ocurre en algunos casos:

1) La nueva redaccin del art. 30 establece, en su prr. 3: "recurrido un acto


en todas las instancias administrativas... las cuestiones planteadas (en el
recurso) y resueltas expresamente en esa va por la ltima instancia, no podrn
reiterarse por va de reclamo; pero s podrn reiterarse las no planteadas y
resueltas y las planteadas y no resueltas".
A pesar de la crtica que puede hacrsele a este supuesto -y que veremos
oportunamente-, lo cierto es que aqu se contempla el reclamo contra un acto.
2) Los incs. a y b del art. 32 hablan de que es innecesario el reclamo contra
actos dictados de oficio -en los supuestos all contemplados-. A contrario sensu
el legislador ha credo que en algunos supuestos el reclamo es procedente
contra actos administrativos.
b) Hechos.- En cuanto a los hechos, es cierto, como afirma Pearson, que se
los puede impugnar desde que ocurrieran -aunque la ley dice desde que el
particular tiene conocimiento-, de lo cual se infiere que contra ellos no hace
falta ningn procedimiento. Sin embargo, el reclamo contra "hechos" procede:
1) En el caso de la retrocesin, cuando al bien se le hubiera dado un destino
distinto por medio de hechos, "deber formularse el reclamo administrativo
previo" (art. 39 in fine, ley 21.499).
2) En el caso de la ocupacin tempornea anormal cuando no se efecte la
devolucin del bien (arg. art. 60, ley 21.499), si el particular la pretende y no
requiere la expropiacin irregular (art. 51, inc. c ley 21.499).
Puede utilizarse el reclamo como medio de "intimacin fehaciente" para la
devolucin del bien en la ocupacin tempornea anormal (art. 64, ley 21.499).
c) Omisiones.- Tambin procede cuando se peticionen conductas positivas del
Estado que ste omite realizar:
1) Si se requiere el pago de un premio otorgado y no efectivizado.
2) Producido el avenimiento expropiatorio, la falta de pago del capital, o el
pedido de actualizacin del capital que fue abonado fuera del plazo
establecido.
3) Cuando se pretenda que el Estado preste un servicio, etctera.
Son ejemplos que no agotan el tema. Claro est que en todos los casos se
requiere que no haya acto administrativo con pronunciamiento adverso, pues
entonces entramos en el rgimen recursivo, salvo excepcin expresa.
Dijimos que el reclamo no es procedente en el caso de que exista un acto
administrativo-salvo los supuestos contemplados-; tambin veremos que no es

necesario en algunos supuestos. Pero el hecho de que no sea necesario no


significa que el particular no pueda interponerlo, ya que la no exigencia del
reclamo es, para el particular, un derecho de orden procesal renunciable. En
cambio, no cabe en los supuestos en que no es procedente.
Puede oponerse al reclamo la Administracin cuando no es l necesario? La
respuesta es negativa. El hecho de la innecesariedad es en beneficio del
particular, pero la Administracin no puede ampararse en ello para no tratarlo
cuando el particular lo formula. Por lo dems, siendo conveniente para la
Administracin, no hay motivo ni fundamento para negarse al tratamiento.
3. LEGITIMACIN.- La legitimacin est dada por el art. 3 del RLNPA, en el
que se establece que puede ser parte en todo procedimiento administrativo
aquel que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo. Principio general
que no sufre excepcin en el caso.
4. MOTIVOS DE IMPUGNACIN.- Sostiene Grau que el reclamo
administrativo previo permite la alegacin de motivos de oportunidad o mritos
por parte de un sujeto pblico. Es una solucin lgica. Si la Administracin
puede resolver el reclamo administrativo previo invocando, no slo motivos de
legitimidad, sino tambin motivos de oportunidad, mrito o conveniencia, por
qu no habr de poder alegarlos el particular?
Nos parece una solucin correcta pues si los recursos pueden fundarse tanto
en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mrito o
conveniencia, o al inters pblico (art. 73, RLNPA), por qu ha de ser distinto
en el caso del reclamo? La argumentacin de que luego la fundamentacin
referida a la oportunidad, mrito o conveniencia no va a ser sostenible en sede
judicial no tiene asidero, pues:
a) Lo mismo ocurre con los recursos. Tampoco aqu las razones de oportunidad
podrn hacerse valer judicialmente.
b) Que la instancia judicial sea "revisora" no significa que deban, en justicia,
sustentarse las mismas pretensiones. No se pueden sustentar otras, pero s,
menos. El particular puede abandonar sus razones de conveniencia.
c) La Administracin no puede considerar si el particular incluir o no esas
cuestiones en sede judicial. Si ste lo hace lo rechazar oportunamente el
tribunal.
ARTICULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deber
efectuarse dentro de los noventa (90) das de formulado. Vencido ese
plazo, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren
otros cuarenta y cinco (45) das, podr aqul iniciar la demanda, la
que deber ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los
efectos previstos en el artculo 25, sin perjuicio de lo que fuere

pertinente en materia de prescripcin. El Poder Ejecutivo, a


requerimiento del organismo interviniente, por razones de
complejidad o emergencia pblica, podr ampliar fundadamente los
plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un mximo de
ciento veinte (120) y sesenta (60) das respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podr ser recurrida en sede
administrativa.
Los jueces no podrn dar curso a las demandas mencionadas en los
artculos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el
cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artculos y los
plazos previstos en el artculo 25 y en el presente.
1. TRMINO PARA INTERPONERLO.- La norma, al seguir en esto la tradicin
de la ley 3952 y su interpretacin pacfica, ha mantenido el principio de que no
existe plazo para su interposicin, salvo el de la prescripcin de la accin. Es la
solucin correcta (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 169-217; dictamen
129/92, BO, 11/11/92, 2a seccin. p. 25).
2. RGANO ANTE EL CUAL SE INTERPONE Y RGANO DECISOR.- La
reclamacin se dirige al ministro competente, y se presenta indistintamente en
el ministerio o secretara de Estado respectivo.
El trmite del reclamo corresponde que se lo haga en la secretara de Estado,
como norma. Sobre esto nada dicen las disposiciones legales, y aunque las
normas reglamentarias en los recursos jerrquico y de alzada parecen indicar
que el trmite se hace en el ministerio respectivo (arts. 92 y 98, RLNPA), de
todos modos entendemos que la necesidad y la organizacin administrativa
obligan a tramitarlo en las secretaras de Estado, para su posterior elevacin al
ministro del ramo, a fin de que emita la resolucin.
La tradicin legislativa era requerir una decisin por decreto del Poder
Ejecutivo. Sin embargo, la legislacin ha evolucionado, admitiendo una
progresiva admisin de competencia a niveles inferiores (p.ej., en los casos de
los recursos de alzada o jerrquico). Lo mismo ocurre en nuestro caso.
3. REQUERIMIENTO DE PRONTO DESPACITO.- Al igual que en el rgimen
anterior, el transcurso del plazo fijado -actualmente, noventa das- a partir del
cual se puede pedir pronto despacho, habilita a hacerlo en cualquier momento,
pues no hay plazo para ejercer ese derecho. Esta solucin tiene sustento
constitucional, como lo resolvi la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el
caso "Galin", al declarar inconstitucional el art. 44 del Cd. Contenciosoadm.
de Corrientes, que obliga a urgir el procedimiento administrativo dentro de un
plazo determinado a partir del silencio administrativo.

4. INTERRUPCIN DEL PLAZO PARA RESOLVER.- Interesa examinar


respecto del tema la cuestin atinente a la susceptibilidad de que el perodo de
resolucin pueda ser prorrogado o interrumpido. La ampliacin del plazo es, en
principio al menos, aplicable con carcter general (art. 1, inc. e, ap. 5, LNPA).
Tambin es cierto que esta norma rige respecto del procedimiento
administrativo y no en lo referente al proceso de impugnacin judicial (tt. IV).
Sin embargo, a pesar de estar situada en este ttulo, el reclamo previo es un
tpico procedimiento administrativo, y como tal, alcanzado por aquel principio.
Tambin aqu, al igual que en el caso del silencio (ver comentario al art. 10), se
debe partir del hecho de que los efectos que por ley se atribuyen al no
pronunciamiento de la Administracin, no suponen una efectiva sancin a la
morosidad, pasividad o incumplimiento por parte de ella de la obligacin que
tambin se le impone de decidir oportunamente las cuestiones planteadas,
sino que tiende a la proteccin de la seguridad jurdica.
El plazo de resolucin debe necesariamente interrumpirse durante el tiempo en
que el expediente est fuera de! mbito de intervencin del rgano resolutivo,
volviendo a correr aqul por el tiempo que reste.
La solucin del problema planteado depender de que se tenga en cuenta que
la obligacin para la Administracin dentro de un plazo ha de presuponer y
requerir que el interesado en la decisin administrativa acomode sus
solicitudes o peticiones al ritualismo procedimental exigido para cada caso.
Puesto que si la respuesta administrativa ha de ser correlativa a una concreta
pretensin, una Administracin que no pudiera reclamar la aportacin de
documentos, de nuevos datos, la ampliacin de informes o produccin de los
omitidos, necesariamente tendra que rechazar de plano y con efectivo e
irreversible perjuicio para el interesado -y para la comunidad en general- la
pretensin que ste dedujera, por ms que le cupiera obtener lo solicitado
segn el ordenamiento jurdico, a travs de la subsanacin de defectos u
omisiones (arts. 5 y 23, RLNPA).
En cada caso,-hay que averiguar si lo reclamado o mandado completar por la
Administracin es esencialmente necesario de conformidad con el
procedimiento aplicable.
De acuerdo con lo que sostuvimos al exponer el "silencio administrativo" (ver
comentario al art. 10) opinamos que, tambin aqu, debido a la similitud de
circunstancias, esa posibilidad de interrupcin por parte de la Administracin
slo se da antes de producida la mora de ella; producida sta -por medio del
"pronto despacho"-, no puede aqulla interrumpir el plazo complementario de
cuarenta y cinco das.
5. TRATAMIENTO DEL REDAMO, SUSPENSIN, INTERRUPCIN O
REMISIN DE PLATAS.- Mientras tramita el reclamo administrativo y en tanto
que no se produzca y declare legalmente la caducidad de las actuaciones, los

dems trminos no continan corriendo, en particular los de la prescripcin de


la accin: "Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente
producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, incluso los
relativos a la prescripcin".
La ley viene as a corregir, respondiendo a la opinin de la doctrina, la criticable
situacin anterior en que el reclamo administrativo no interrumpa ni suspenda
la prescripcin de la accin, salvo la suspensin de una vez por un ao
emergente del art. 3986 del Cd. Civil, o la demanda al solo efecto interruptivo
de la prescripcin.
6. FORMAS, ALCANCES Y CONSECUENCIAS DE LA DECISIN.- La norma
nada dice al respecto. Debe aplicarse el mismo principio del art. 10.
Coincidimos con Gordillo en que "no existe limitacin alguna expresa o
implcita en las normas vigentes respecto a la competencia de la
Administracin, para resolver". Tanto puede revocarse, como reformarse o
sustituirse el acto, reconocerse indemnizaciones, etctera.
En cuanto a la decisin, se pueden dar dos formas: a) un acto administrativo, y
b) como forma de agotar el reclamo, de extinguirlo: el silencio. Silencio que,
como dijimos, es un hecho administrativo, un hecho jurdico que tiene por
efecto habilitar la instancia judicial. No es un acto administrativo tcito,
denegatorio. La ley le acuerda a ese hecho un contenido denegatorio. Es una
ficcin legal.
Las consecuencias de la decisin son varias. En primer lugar habilita la
instancia judicial; en segundo trmino, evita que transcurra el curso de la
prescripcin.
7. PLAZO PARA INICIAR EL JUICIO.- Despus del reclamo previo, el
particular queda habilitado para iniciar la accin judicial. Tiene plazo para
ello? Debemos distinguir:
a) Si hay resolucin expresa del reclamo impugnando un acto el particular
tiene noventa das para iniciar la accin (art. 25, LNPA), pues nos encontramos
ante el caso del inc. a de dicho artculo (ver comentario al art. 25, ap. 5).
b) Si no hay resolucin expresa, si hay silencio, no hay plazo para iniciar la
accin, como no sea el de prescripcin. La "denegatoria tcita" se tendr por
producida en el momento en que se interponga la demanda.
Solucin correcta, puesto que sigue los principios generales que la ley
estatuye, tanto para la impugnacin judicial en caso de los recursos, cuanto
para el "silencio" del art. 10.

ARTCULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refieren los


artculos anteriores no ser necesario si mediare una norma expresa
que as lo establezca y cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin
o de repetir un gravamen pagado indebidamente;
b) Se reclamare daos y perjuicios contra el Estado por
responsabilidad extracontractual.
1. EXCEPCIONES AL RECLAMO PREVIO.- Estudiaremos cada una de ellas y
veremos sus caractersticas.
a) ACTOS DICTADOS DE OFICIO.- Los dos primeros incisos del art. 32 se
refieren a "actos dictados de oficio", debiendo entenderse por ello aquellos que
no solamente son producidos por iniciativa de la Administracin, sino respecto
de los cuales no se ha citado al interesado para ser odo.
El fundamento del inc. a parece ser, junto a la "inminencia del perjuicio a
sufrir", ante la posibilidad de ejecucin del acto, la ilegitimidad prima facie
advertible cuando la citacin omitida haya sido obligatoria.
El fundamento del inc. b es distinto. En un procedimiento, con plena
intervencin del afectado, siendo el acto dictado por la mxima instancia
administrativa, no es necesario que aqul pida reconsideracin (art. 100,
RLNPA), ya que el acto se ha dictado con conocimiento de sus oposiciones.
En un caso similar -audiencia del interesado- pero no susceptible de recurso,
aunque s de reclamo (art. 30, prr. 3, LNPA), tampoco hara falta la
reclamacin. As, en las cuestiones planteadas y; no resucitas por las que
podra reclamar (art. 30, LNPA) se le excepta de hacerlo en virtud de este
inciso. Solucin correcta, pues el particular tiene la aclaratoria (art. 102,
RLNPA).
b) REPETICIN DE LO PAGADO AL ESTADO, EN VIRTUD DE UNA
EJECUCIN O DE REPETIR UN GRAVAMEN PAGADO INDEBIDAMENTE.Vamos a analizar por separado cada una de las dos posibilidades.
1) Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo.- El primer caso
tratado es la repeticin de lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin. No
hay que entender necesariamente ejecucin fiscal en juicio de apremio. Sea la
ejecucin judicial o administrativa -en los casos que la ley la autoriza-, la
repeticin de lo pagado no requiere el reclamo previo. Tampoco interesa cul
es el contenido de lo pagado al Estado ni el ttulo jurdico por el cual ella lo
ejecut.

Esta excepcin surge ya del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, que
establece un procedimiento posterior a la ejecucin en el que no se prev
reclamo previo alguno (arts. 6, inc. 6, 553, 596 y 604), requisito que tampoco
exige la ley 11.683 de procedimiento impositivo.
El fundamento de esta excepcin no existe, ya que es obvio que las cuestiones
de hecho y de derecho que pueden discutirse en el juicio de repeticin
posterior son, en principio, distintas de las ya resueltas en la ejecucin (art.
553, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin).
La excepcin no rige si la ejecucin fiscal ha sido precedida de un acto
administrativo que haya quedado firme.
2) Repeticin de gravmenes.- Puesto que la norma no formula distincin
alguna, entendemos que cualquiera que sea el tipo de gravamen: impuesto
stricto sensu, tasas, derechos, patentes, contribuciones de mejora, aportes
previsionales o sociales, y sus accesorios (indexaciones, intereses, multas,
etc.), cuya repeticin se pide, no procede el reclamo.
No requirindose el reclamo, es necesaria la protesta previa o simultnea al
pago, salvo cuando ste es efectuado por error excusable de hecho o de
derecho.
3) Reclamacin de daos y perjuicios.- Accin de desalojo contra el Estado
v las que no tramitan por va ordinaria. ste es un inciso fuera de lugar, si se
refiere a "acciones civiles" contra el Estado, como son los daos y perjuicios,
que provengan de hechos o actos ilcito; lo mismo cabe decir de la accin de
desalojo. Para que tenga sentido debera referirse la norma a los daos y
perjuicios derivados de ciertas conductas lcitas del Estado (CSJN, 10/6/92, ED,
103:804) y al desalojo de locaciones que se rijan por el derecho administrativo
(art. 1502, Cd. Civil; Grau).
En punto a las acciones que no tramitan por va ordinaria -v.gr., expropiacin,
amparo, etc.- no haca falta su inclusin, pues no requieren la va
administrativa previa.
No era necesario legislar sobre estas especiales acciones de carcter
administrativo. En cuanto a las "acciones civiles", no corresponde su
tratamiento en este ttulo, que se refiere a la "impugnacin judicial de los actos
administrativos".
4) Ritualismo intil.- Haba precedentes jurisprudenciales en el sentido de
que no era necesario el previo reclamo administrativo cuando, por ejemplo, se
haba dictado un decreto del Poder Ejecutivo sobre la cuestin o reclamo que
motivara la demanda, resolvindolo en forma negativa: el decreto implicaba la
ineficacia cierta del procedimiento de la reclamacin administrativa. La norma
actual sienta, en cambio, un principio mucho ms amplio: que el reclamo no

hace falta cuando media una clara conduca del Estado que haga presumir la
ineficacia cierta del procedimiento, transformndolo en un ritualismo intil.
La norma indica dos pautas: ritualismo intil e ineficacia. Es decir, debe mediar
una clara conducta del Estado que haga presumir -iuris tantum- la ineficacia
cierta del procedimiento. Esa conducta, desde luego, debe beberse producido
en situaciones anteriores a la que da origen a la cuestin; no cabe decir que
porque hubo una conducta anterior en el expediente -v.gr., un dictamen o un
informe tcnico- se pueda presumir el ritualismo intil. No es, pues, intil en
cualquier caso; debe haber una clara conducta anterior en otros supuestos que
amerite la alegacin de la inutilidad.
Tampoco puede predicarse tal calificacin al hecho de que, en su contestacin
de demanda, el abogado niegue lo aseverado por el actor y se oponga a su
pretensin. Esa es la obligacin del abogado estatal -y la de todo abogado al
contestar la demanda-. Para asentir, el abogado estatal debe requerir un acto
que lo autorice a transar, lo que no es fcil de conseguir. Por ello, no puede
confundirse tal conducta con el ritualismo intil que exige el artculo para
excepcionar el reclamo previo (si as fuera, le bastara al particular con iniciar
la demanda. Si asiente el abogado estatal tiene razn; si niega, el
procedimiento previo es un ritualismo intil. Con una doctrina tal, el
procedimiento administrativo y el agotamiento de la va previa desaparecen
totalmente, con un claro apartamiento de lo que quiso el legislador).
5) Inexigibilidad del reclamo frente a los entes descentralizados.- Con
la reforma introducida por la ley 21.686 queda ahora la norma anunciada de un
modo categrico. La regla, absoluta y sin excepciones de ninguna ndole, es
que no hace falta el reclamo administrativo previo para demandar a ningn
ente descentralizado, cualquiera fuere su forma jurdica: ente autrquico,
empresa del Estado, sociedad del Estado, sociedad annima con participacin
estatal mayoritaria, etctera.
Esta solucin ha suscitado objeciones. As, Grau opina que la ley ha hecho mal
en excluir del reclamo a esos entes, pues en esos casos, con mayor motiv, es
necesaria e imprescindible la reclamacin, aludiendo u la participacin de esos
entes en la economa nacional.
Coincidimos con Silvestri, y Gonzlez Arzac en que "el reclamo ante el
Ejecutivo ser necesario cuando la demanda verse sobre el patrimonio del ente
y su disposicin no se vincule con el ejercicio normal de las funciones que la ley
le haya encomendado a ste y a las cuales -nicamente ese patrimonio est
afectado. En lo que exceda de tales funciones, el Estado nacional ser parte
necesaria en el juicio".
2. EXCEPCIONES POR OTRAS NORMAS.- Es posible que se establezcan
excepciones al reclamo previo en otras normas. As lo hace, por ejemplo, el art.
53 de la ley 21.499.

3. INTERPOSICIN DE LAS EXCEPCIONES.- Fuera de casos excepcionales,


hay que atenerse al texto del art. 32, que requiere para la creacin de nuevas
excepciones, la existencia de "una norma expresa", por lo que debe prevalecer
la interpretacin restrictiva. Adems, hay que entender que las excepciones
jurisprudenciales anteriores a la ley, que no recibieron consagracin en ella,
han perdido vigor. Hay que interpretar que las excepciones se refieren "al
reclamo" y no a los "recursos".
4. PRESENTACIN DE RECLAMOS INNECESARIOS.- Salvo norma expresa
en contrario, nada impide al particular, en los casos en que se lo excepciona
del reclamo, que lo presente (Procuracin del Tesoro, dictamen 129/92, BO,
11/11/92. 2 seccin, p. 25). La presentacin producir la suspensin del plazo
de prescripcin (art. 1, inc. e, ap. 9).
***
NDICE GENERAL
Prefacio a la quinta edicin.
Prefacio a la primera edicin.
INTRODUCCIN
1. Proceso y procedimiento. 2. Finalidad del procedimiento. 3. Conceptos
generales. 4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. 5.
Relacin entre el procedimiento y su objeto. 6. Nacimiento del procedimiento
administrativo. 7. Orgenes del procedimiento administrativo en el orden
nacional. 8. Ley nacional de procedimientos. 9. Tipos de procedimientos, a)
Proced miento tcnico, b) Procedimiento de gestin, c) Procedimiento recursivo
o de impugnacin, d) Procedimiento sancionador. 10. Diferencias en el
procedimiento que justifica la precedente clasificacin, a) Iniciacin, b) Curso
del procedimiento. II. Principios del procedimiento administrativo, a) Garantas
sustantivas. I) Principio de igualdad. 2) Principio de legalidad. 3) Principio de
defensa. 4) Principio de razonabilidad o justicia, b) Garantas adjetivas. 1)
Informalismo a favor del administrado. 2) Impulsin de oficio. 3) Principio de
instruccin. 4) Principio de verdad material. 5) Debido proceso adjetivo, fi)
Otros principios. 12. El procedimiento administrativo como garanta.
LEY 19.549
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
TTULO I
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Artculo 1 [MBITO DE APLICACIN. REQUISITOS GENERALES: IMPULSIN F.
INSTRUCCIN DE OFICIO. CELERIDAD, ECONOMA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN

LOS TRMITES. INFORMALISMO. DAS Y HORAS HABILES. LOS PLAZOS.


INTERPOSICIN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS. INTERRUPCIN DE PLAZOS
POR ARTICULACIN DE RECURSOS. PRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN
PU\Z. CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS. DEBIDO PROCESO ADJETIVO.
DERECHO A SER ODO. DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS. DERECHO
A UNA DECISIN FUNDADA] 1. La ley nacional de procedimientos
administrativos. 2. mbito de aplicacin. Exclusiones. 3. Principios del
procedimiento receptados expresamente en la norma. 4. El tiempo en los actos
procedimentales. Importancia, a) Oas y horas hbiles, b) Plazos. c) No
perentoriedad, d) Obligatoriedad, e) Cmputo del plazo. F) Plazo general, g)
Prrroga, h) Interrupcin, i) Suspensin, j) Denuncia de ilegitimidad, k) Prdida
del derecho dejado de usar en plazo. 5. Caducidad del procedimiento
administrativo, a) Concepto, b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad
del procedimiento. 1) Paralizacin del procedimiento imputable al interesado.
2) Requerimiento previo al particular. 3) Silencio del interesado. 4) Declaracin
de caducidad, c) Efectos. 1) En relacin al procedimiento. 2) En relacin a los
terceros interesados. 3) En relacin con las pretensiones que se ejercitan en el
procedimiento. d) Excepciones. 6. Debido proceso adjetivo, a) Derecho a ser
odo, b) Derecho a ofrecer y producir prueba, c) Derecho a una decisin
fundada.
Art. 2 [PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS. PAULATINA ADAPTACIN DE
LOS REGMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO. A SITUACIONES
RESERVADAS o SECRETAS] - 1. Tramitaciones especiales. 2. Adaptacin de
regmenes especiales vigentes. 3. Procedimiento administrativo en organismos
militares, de defensa y seguridad. 4. Supletoriedad. 5. Analoga. 6. Actuaciones
reservadas y secretas. 7. El decreto 9101/72. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97.
TTULO II
COMPETENCIA DEL RGANO
Art. 3- 1. Concepto. 2. Naturaleza jurdica. 3. Distribucin de competencia, a)
La especializacin. b) El orden jerrquico. 4. Criterios para determinar la
competencia. 5. Clasificacin de la competencia, a) Criterio material, b) Por el
territorio, c) Criterio funcional d) Por el tiempo. 6. Caracteres de la
competencia, a) Obligatoriedad, b) Improrrogabilidad. c) No exigencia de ley
expresa, d) Es de orden pblico. 7. Momento para determinar la competencia.
8. Transferencia. 9. Delegacin, 10. Sustitucin. 11. Avocacin. 12.
Caractersticas de estas tcnicas.
Art. 4 [CUESTIONES DE COMPETENCIA] - I. Consideraciones generales. 2.
Relaciones interorgnicas. 3. Relaciones interadministrativas. a) Concepto, b)
Rgimen jurdico, c) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes
a una misma esfera de gobierno, d) Conflicto entre personas pblicas estatales
pertenecientes a distintas esferas de gobierno.

Art. 5 [CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] - 1. Generalidades. 2.


Declinatoria e inhibitoria. 3. Oportunidad para plantear la cuestin de
competencia.
Art. 6 [RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] - 1.
Concepto, fundamentos y diferencias. 2. Excusacin. 3. Recusacin. 4. Distintas
clases de recusacin, a) Recusacin sin causa. Improcedencia en el
procedimiento administrativo, b) Recusacin con causa, c) Deber del agente
recusado de informar sobre las causas alegadas, d) Decisin.
TTULO III
REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Art. 7 [COMPETENCIA. CAUSA. OBJETO. PROCEDIMIENTOS. MOTIVACIN.
FINALIDAD] - 1. Preliminar. 2. Elementos del acto. 3. Enumeracin de los
elementos esenciales del acto administrativo, a) Competencia, b) Causa, c)
Objeto, d) Procedimientos, e) Motivacin, f) Finalidad. 4. Contratos, permisos y
concesiones.
Art. 8 [FORMA] - 1. Concepto. 2. Requisitos. 3. Trascendencia. 4. Clasificacin.
Art. 9" [VAS DE HECHO] 1. Preliminar. 2. Va de hecho y va de derecho. 3.
Vas de hecho administrativas. 4. Presupuestos de las vas de hecho, a)
Comportamiento material, b) Irregularidad en dicho comportamiento, c)
Irregularidad en el acto administrativo, d) Atentado o lesin de una libertad
pblica o del derecho de propiedad. 5. Consecuencias de la va de hecho.
Art. 10. [SILENCIO O AMUIGEDAD DE LA ADMINISTRACIN] 1. Concepto. 2.
Clases. 3. Silencio y ambigedad. 4. Regulacin. 5. El silencio como acto
presumo. 6. El silencio como hecho. 7. Inactividad formal e inactividad material
de la Administracin. 8. Silencio negativo. 9. Silencio positivo. 10. Requisitos
para que se configure el silencio, a) Generales, b) Particulares. 11. Demora de
la Administracin. 12. Iniciacin y consumacin del silencio administrativo. 13.
Resoluciones tardas, a) Consideraciones generales, b) Efectos de la resolucin
tarda, c) Caracteres de la decisin tarda frente al silencio positivo, d) La
resolucin tarda y el silencio negativo.
Art. 11. [EFICACIA DF.I. ACTO: NOTIFICACIN y PUBLICACION] - 1. Publicacin y
notificacin de los actos administrativos. 2. Molificacin. 3. Requisitos. a)
Subjetivos, b) Objetivos, c) De la actividad. 4. Publicacin. Consideraciones
generales. 5. Momento en que entran en vigor las disposiciones publicadas. 6.
Fundamento y efectos de la publicacin de actos generales sin contenido
normativo. 7. Perfeccin y eficacia de los actos administrativos.
Art. 12. [PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD Y FVF.R7A EJECUTORIA] - 1. Caracteres
del acto administrativo. 2. Presuncin de legitimidad, a) Fundamentos. I) De
orden sustancial. 2) De orden formal, b) Alcance del principio, c) Consecuencia

y efectos. 3. La obligatoriedad del acto. Ejecutividad. 4. Ejecutoriedad


(autotutela ejecutoria), a) Fundamentos, b) Alcance, c) Manifestaciones de la
ejecucin de oficio. 1) Coercin directa. 2) Coercin indirecta. 3) Ejecucin
directa. 4) Ejecucin subsidiaria. 5. La denominada ejecutoriedad impropia. 6.
Tipicidad y nominatividad. 7. Suspensin de los efectos del acto, a) Significado
de "parte", b) Excepciones al principio general. I) Obligatoriedad de la
Administracin. 2) Facultades de la Administracin. a) Inters pblico. b)
Perjuicio grave, c) Nulidad absoluta.
Art. 13. [RF.TROACTIVIDAD DEL ACTO]- 1. Consideraciones generales. 2.
Fundamento de la irretroactividad del acto. 3. En qu consiste la
retroactividad? 4. Distincin entre hechos y estados de derecho. 5. Los
derechos adquiridos. 6. Supuestos en que se admite la retroactividad. a)
Cuando se dictare en sustitucin de otro revocado. 1) Revocacin por razones
de grave ilegitimidad originaria. 2) Revocacin por razones de ilegitimidad
sobreviniente. b) Saneamiento del acto administrativo, c) Aprobacin del acto
administrativo, d) Extincin del acto administrativo que dispuso la revocacin
del acto estable, c) Cuando favoreciere al particular, f) Cuando, sin beneficiar al
particular ni perjudicar a terceros, no produce dao alguno, g) Retroactividad
por ley de orden pblico, h) Retroactividad pactada, i) Actos declarativos, j)
Actos interpretativos, k) Acto aclaratorio. 7. Efectos.
Art. 14. [NULIDAD]- 1. El acto administrativo defectuoso. 2. La infraccin al
ordenamiento. 3. Grados de invalidez. 4. Diferencias con el derecho privado. 5.
Diferencias entre nulidad y anulabilidad. 6. Actos nulos, a) Incompetencia del
rgano, b) Violacin de la ley aplicable (vicios en el objeto). I) Prohibido por la
ley. 2) Actos de objeto imposible. 3) Violatorio de facultades regladas. 4) Falta
de certeza, imprecisin, oscuridad. 5) Violacin de facultades discrecionales, c)
Vicios en la causa. 1) Falsedad en los hechos. 2) Falsedad jurdica, d) Violacin
de la finalidad, e) Violacin de las formas esenciales. f) Voluntad. 1) "Voluntad
excluida" por "error esencial". 2) Dolo. 3) Simulacin. 4) Violencia fsica o moral
ejercida sobre el agente, g) Motivacin, h) Procedimiento. 1) Actos dictados
prescindiendo del procedimiento establecido. 2) Defensa en juicio. 3) Omisin
de un trmite esencial. 4) Requisitos para la actuacin de organismos
colegiados.
Art. 15. [ANULABILIDAD] - 1. Concepto. 2. Caracteres. 3. Las infracciones
determinantes de la anulabilidad. a) Incompetencia, b) Causa, c) Forma, d)
Procedimiento, e) Objeto. 4. Infracciones irrelevantes.
Art. 16. [INVALIDEZ DE CIUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS] - 1.
Elementos esenciales y accidentales o accesorios. 2. Condicin. 3. Modo. 4.
Plazo. 5. Otras clusulas particulares: reservas de revocacin y rescate. 6.
Invalidez de clusulas accesorias.
Art. 17. [REVOCACIN DEL ACTO NULO] - 1. Consideraciones generales. 2.
Revocacin del acto irregular. 3. Requisitos para la procedencia de la

revocacin, a) Acto unilateral, b) Acto individual, c) Acto irregular, d) Sujeto, e)


Acto firme y consentido. 4. La improcedencia de la revocacin. 5. Suspensin
del acto que no puede ser revocado. 6. Interpretacin.
Art. 18. [REVOCACIN DEL ACTO REGULAR) - 1. Revocacin del acto regular. 2.
Revocacin por ilegitimidad. 3. Excepciones. 4. El acto con defectos menores o
intrascendentes. 5. Revocacin por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia. 6. El sistema de la ley de procedimientos administrativos. 7.
rgano competente.
Art. 19. [SANEAMIENTO. RATIFICACIN. CONFIRMACIN] - 1. Saneamiento.
Concepto y terminologas existentes. 2. La ratificacin: carcter y efectos. 3.
Forma del acto ratificatorio. 4. La confirmacin. Concepto. 5. Diferencias con la
ratificacin. 6 Naturaleza y efectos de la confirmacin.
Art. 20. [CONVERSIN] - 1. La conversin como medio de saneamiento. 2.
Diferencias con la ratificacin, confirmacin, reforma y renovacin.
Art. 21. [CADUCIDAD] - 1. Concepto. 2. Distincin con la revocacin. 3.
Condiciones para su procedencia. 4. Declaracin de caducidad.
Art. 22. [REVISIN] - 1. Concepto y objeto del recurso extraordinario de
revisin. 2. Motivos de la revisin. 3. Plazo de interposicin. 4. Sustanciacin y
resolucin. 5. Interpretacin restrictiva. 6. Procedencia contra actos definitivos.
TTULO IV
IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Art. 23. - 1. Consideraciones generales. 2. Impugnacin de los actos de alcance
particular, a) Acto definitivo, b) Acto que agota la va administrativa. 1) Manera
de producir el agotamiento de la va administrativa. 2) Agotamiento de la va
administrativa y principio de congruencia. 3) Innecesaridad del agotamiento de
la va administrativa, c) Acto asimilable a definitivo. 3. Silencio o ambigedad.
4. Vas de hecho. 5. Consentimiento.
Art. 24. - 1. Impugnacin de actos de alcance general. 2. Impugnacin directa.
3. Requisitos para la procedencia de la impugnacin directa, a) Afectacin al
interesado en sus derechos subjetivos, b) Afectacin actual o potencial, c)
Reclamo administrativo, d) Resolucin del reclamo. 4. Efectos de la
impugnacin directa. 5. Impugnacin indirecta. 6. Requisitos. 7. Efectos de la
impugnacin indirecta. 8. Conclusin.
Art. 25. [PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE IA IMPUGNACIN
(POR VA DE ACCIN O RECURSO)] - 1. Consideraciones generales. 2. Plazos
diferentes. 3. Impugnacin de actos. 4. Los "recursos judiciales". 5. Actos a los
que no se aplica el plazo del artculo. 6. Naturaleza del plazo. 7. Cmputo del

plazo, a) Comienzo del plazo, b) Das hbiles, c) Silencio de la Administracin d)


Vas de hecho.
Art. 26.- 1. Transcurso del plazo para resolver sin que la Administracin lo haga.
2. Precisiones, a) Acto que adquiere carcter definitivo por vencimiento de
plazos, b) Transcurso de los plazos previstos en el artculo 1. c) El plazo de
prescripcin. 3. Excepcin.
Art. 27. [IMPUGNACIN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES
AUTRQUICOS; PLAZOS] - 1. El Estado o sus "entes menores" actuando como
actores. 2. Plazos de prescripcin, a) Actos nulos, de nulidad absoluta, b) Actos
anulables.
Art. 28. [AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIN] - 1. Consideraciones
generales. 2. Alcance del amparo por mora. 3. Condiciones de admisibilidad, a)
Legitimacin activa, b) Mora administrativa. 4. Trmite, a) Pedido de informe, b)
Legitimacin pasiva, c) Decisin final del juez, d) Recurribilidad de la decisin.
5. Contra qu omisiones procede, a) Acto omitido, b) rgano autor de la mota.
6. Normas aplicables. 7. Costas.
Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. mbito sancionatorio. 3. Apelacin.
4. Procedimiento municipal 174.
Art. 30. [RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL] 1. Vas
administrativas existentes. 2. Contra qu comportamientos de la
Administracin procede? a) Actos, b) Hechos, c) Omisiones. 3. Legitimacin. 4.
Motivos de impugnacin.
Art. 31.- 1. Trmino para interponerlo. 2. rgano ante el cual se interpone y
rgano decisor. 3. Requerimiento de pronto despacho. 4. Interrupcin del plazo
para resolver. 5. Tratamiento del reclamo, suspensin, interrupcin o remisin
de plazos. 6. Formas, alcances y consecuencias de la decisin. 7. Plazo para
iniciar el juicio.
Art. 32.- 1. Excepciones al reclamo previo, a) Actos dictados de oficio, b)
Repeticin de lo pagado al Estado, en virtud de una ejecucin o de repetir un
gravamen pagado indebidamente. 1) Repeticin de ejecucin. Reconvencin.
Juicio previo. 2) Repeticin de gravmenes c) Reclamacin de daos y
perjuicios. Accin de desalojo contra el Estado y las que no tramitan por va
ordinaria, d) Ritualismo intil, e) Inexigibilidad del reclamo frente a los entes
descentralizados. 2. Excepciones por otras normas. 3. Interpretacin de las
excepciones. 4. Presentacin de reclamos innecesarios.
DECRETO 1883/91 - REFORMA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.
ORDENAMIENTO DEL DECRETO 1759/72
Artculo 1 - 1. Anlisis de la reforma 190

Art. 2 - 1. Error conceptual. 2. Exclusin inexplicable 191


Art. 3 - 1. Remisin 193
Art. 4 - 1. Reemplazo. Error metodolgico. 2. Alcance de la norma. 3. Actos
inherentes a la actividad privada. 4. Conclusin.
Art. 5 - 1. Procedimientos especiales. Su futuro. 2. Adaptacin al rgimen
comn.
Art. 6 - 1. Derogacin del artculo 2 del decreto 9101/72. 2. Fundamentos.
SECRETARA GENERAL
Art. 7 - 1. Importancia de su creacin.
Art. 8 - 1. Dotacin transitoria. 2. Objetivos de la disposicin.
Art. 9 - 1. Secretara General: atribuciones. 2. Intervencin de los jefes del
rea despacho.
Art. 10. - 1. Direcciones de la Secretara General. 2. Direccin de Informacin.
Art. 11. - 1. Inestabilidad del funcionario.
CUMPLIMIENTO DE PLAZOS
Art. 12 - 1. Automatizacin c informatizacin. 2. Objetivos.
Art. 13 - 1. Plazo de remisin.
Art. 14 - 1. Plazos para informes, notas y diligenciamientos.
Art. 15 - 1. Clase de actuaciones. 2. Diligenciamiento.
Art. 16 - 1. Responsabilidad. 2. Atribuciones y obligaciones.
SIMPLIFICACIN DE TRMITES
Art. 17 - 1. Tramitacin. 2. Sanciones.
Art. 18 - 1. Inexistencia de "pases". 2. Tramitacin por dos unidades.
DELEGACIN DE FACULTADES
Art. 19 - 1. Principio general. 2. Dictado de normativas particulares.
Art. 20 - 1. Responsabilidad.
Art. 21 - 1. Trmites iniciados con anterioridad, a) Trmite al que slo le restaba
dictar el acto definitivo, b) Trmites paralizados por causa imputable al
interesado, c) Trmite paralizado por causa imputable a la Administracin, d)
Trmites internos, e) Exclusin. 2. Firma de las resoluciones.
Art. 22 - 1. Responsabilidad. 2. Envo a la Secretara General.
Art. 23 - 1. Sanciones. 2. Informe.
DISPOSICIONES GENERALES
Art. 24 - 1. Aplicacin.
Art. 25. [De forma].