LEY DE

CONTRATACIONES PBLICAS
Estudios por:
ALLAN R. BREWER-CARAS
CARLOS GARCA SOTO
GUSTAVO LINARES BENZO
VCTOR HERNNDEZ MENDIBLE
JOS IGNACIO HERNNDEZ G.
LUIS ALFONSO HERRERA ORELLANA
MIGUEL MNACO
MANUEL ROJAS PREZ
MAURICIO SUBERO MUJICA

COLECCIN TEXTOS
LEGISLATIVOS
N 44

Editorial Jurdica Venezolana

Caracas/2008

MBITO DE APLICACIN DE LA
LEY DE CONTRATACIONES PBLICAS
ALLAN R. BREWER-CARAS
Profesor de la Universidad Central de Venezuela

Lo primero que debe observarse respecto de la Ley de Contrataciones

Pblicas de 20081 es su denominacin engaosa, la que podra inducir a considerar que se trata de una ley destinada a regular la contratacin pblica,
es decir, toda la actividad contractual del Estado (los contratos del Estado o
los contratos pblicos) a cargo de las personas jurdicas estatales, tal y como
sucedi, por ejemplo, en trminos generales, en Espaa, en el pasado con la
Ley de Contratos del Estado (1965) y con la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas (1995) y actualmente con la Ley de Contratos del Sector
Pblico (2007); y en Colombia, con la Ley de Contratos del Estado (1993).
Si nos atenemos al nombre, por tanto, se tratara de una Ley destinada a
regular los contratos suscritos por los entes pblicos o ms precisamente,
por las personas jurdicas estatales, sin distingo alguno, adems, entre si seran contratos administrativos o no, denominacin que por lo dems, no
encuentra cabida en la Ley. Es decir, si nos atuviramos al solo nombre de la
Ley, podra deducirse engaosamente que se tratara de un cuerpo normativo general, destinado a regular todos los contratos del Estado celebrados por
todas las personas jurdicas estatales.
Pero ello no es as, y a pesar de su nombre, la Ley ni regula todos los
contratos estatales, ni regula la actividad de contratacin pblica en general
de todos los entes pblicos ni de las Administraciones Pblicas (nacional,
estadal y municipal). En realidad, sigue siendo, con alguna modificacin,
una Ley de delimitado alcance, destinada bsicamente a regular el procedimiento de seleccin de contratistas (licitacin) y respecto de ciertos (no todos) los contratos pblicos. Por ello, la nica Ley precedente que deroga ex-

1
La Ley fue dictada mediante Decreto Ley N 5.929 de fecha 11 de marzo de 2008 en
ejecucin de la Ley habilitante de 2007. Fue inicialmente publicada en Gaceta Oficial N 5.877
de fecha 14 de marzo de 2008, y republicada, por error de copia, en Gaceta Oficial N 38895 de
25 de marzo de 2008.

presamente esta nueva Ley es la vieja Ley de Licitaciones,2 por lo que en su

parte medular, sigue siendo un cuerpo normativo destinado a regular el rgimen de seleccin de contratistas (arts. 36 a 92) en ciertos contratos pblicos.
Sin embargo, a las tradicionales previsiones de la Ley de Licitaciones sobre seleccin de contratistas, la nueva Ley agrega, y ello fue quizs lo que
sus redactores usaron como excusa para cambiarle el nombre, un nuevo Ttulo general sobre la Contratacin (art. 93 a 131), con normas que deben
regir respecto de todos los contratos del Estado que caen dentro del mbito
de aplicacin.
Nuestro objetivo, en estas notas, destinada a una obra colectiva sobre la
Ley, es analizar solamente este ltimo aspecto, es decir, del mbito de aplicacin de la Ley de Contrataciones Pblicas, la cual, como se dijo, a pesar de su
denominacin, no regula todos los contratos pblicos celebrados por todas
las personas jurdicas estatales. Al contrario, conforme a la Ley, no todos los
contratos pblicos caen bajo su normativa, lo que resulta de lo que se prev
en su artculo 1 cuando dispone que su objeto es solamente la actividad del
Estado para la adquisicin de bienes, prestacin de servicios y ejecucin de obras,
lo que significa que solamente regula tres tipos de los contratos pblicos celebrados por las personas jurdicas estatales (el Estado), y ningn otro.
En este contexto, el mbito de aplicacin de la Ley se puede establecer
desde dos puntos de vista: en primer lugar, desde el punto de vista subjetivo,
a los efectos de determinar cules son los sujetos de derecho o personas jurdicas estatales a los cuales se aplica la Ley, es decir, cuales son las personas
jurdicas que conforman el Estado(personas estatales) que se deben regir
por sus disposiciones en los contratos pblicos que celebren; y en segundo
lugar, desde el punto de vista sustantivo, a los efectos de determinar cuales
son los contratos pblicos que celebren dichas personas jurdicas sujetas a la
Ley, que se deben regir por sus disposiciones.
I.

MBITO SUBJETIVO DE APLICACIN DE LA LEY DE CONTRATACIN PBLICA

Los contratos del Estado o los contratos pblicos, como todo contrato,
slo pueden celebrarse entre sujetos de derecho, es decir, entre personas ju-

2
Decreto Ley N 1555 de fecha 13 de noviembre de 2001, Gaceta Oficial N 5556 de 1311-2001. Vase sobre dicha Ley los comentarios que hicimos en Allan R. Brewer-Caras, El
rgimen de seleccin de contratistas en la Administracin Pblica y la Ley de Licitaciones en
Revista de Derecho Pblico, N 42, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, abril-junio 1990, pp.
5-25.

rdicas, y en cuanto concierne al Estado, por las personas jurdicas que lo

componen, es decir, por las personas jurdicas estatales.3
En tal sentido, en el artculo 1 de la Ley se hace referencia a la actividad
del Estado para la adquisicin de bienes, prestacin de servicios y ejecucin
de obra, sin duda con la intencin de establecer un marco regulador aplicable omnicomprensivamente a todos las personas jurdicas o sujetos de derecho que componen el Estado.
Sin embargo, al definirse a los sujetos a los cuales se aplica la Ley en el
artculo 3, la misma incurre en el error de enumerar entre quienes pueden
contratar no slo a personas jurdicas estatales sino a determinados rganos de las mismas. Es decir, la Ley enumera indistintamente como contratantes tanto a diversas personas jurdicas estatales como a diversos rganos
de las Administraciones Pblicas (nacional, estadal y municipal), los cuales
obviamente no son ni sujetos de derecho ni personas jurdicas.
La Ley se refiere, en efecto, a los rganos y entes sujetos a su normativa, mezclando en la enumeracin del artculo 3 tanto a rganos de las Administraciones Pblicas (nacional, estadal y municipal) como a diversas personas jurdicas estatales.
En efecto, el artculo 3 de la Ley, al precisar el mbito de aplicacin de
la misma en lo que sera su mbito subjetivo, dispone que ser aplicable a
los sujetos que a continuacin se sealan: 4
1. Los rganos y entes del Poder Pblico Nacional, Estadal, Municipal, Central y Descentralizado.
2. Las Universidades Pblicas.
3. El Banco Central de Venezuela.
4. Las asociaciones civiles y sociedades mercantiles en las cuales la Repblica y las personas jurdicas a que se contraen los numerales anteriores tengan
participacin, igual o mayor al cincuenta por ciento (50%) del patrimonio o
capital social respectivo.
5. Las asociaciones civiles y sociedades mercantiles en cuyo patrimonio o
capital social, tengan participacin igual o mayor al cincuenta por ciento
(50%), las asociaciones civiles y sociedades a que se refiere el numeral anterior.
3
Sobre las mismas vase Allan R. Brewer-Caras, Derecho Administrativo, Universidad
Externado de Colombia, Bogot 2005, p. 437.
4
En el artculo 6,1 la Ley vuelve a calificar como sujetos a todos los que enumera
en el artculo 3, incluyendo los rganos que ejercen el poder pblico; an cuando indica
que son rgano o ente contratante.

6. Las fundaciones constituidas por cualquiera de las personas a que se refieren los numerales anteriores o aquellas en cuya administracin stas tengan participacin mayoritaria.
7. Los Consejos Comunales o cualquier otra organizacin comunitaria de
base que maneje fondos pblicos.

Si bien en los ordinales 2 a 7 se identifican con precisin algunos sujetos de derecho, en el sentido de personas jurdicas estatales, en el ordinal 1
no ocurre tal cosa, y en cambio se enumeran los rganos del Poder Pblico
Nacional, Estadal, Municipal, Central y Descentralizado.
Esta ltima expresin, por supuesto, en s misma es totalmente incorrecta, ya que de acuerdo con la Constitucin no existen ni pueden existir rganos del Poder Pblico porque ste (el Poder Pblico) no es un ente pblico sino una potestad estatal, por lo que en realidad lo que existen son rganos que ejercen el Poder Pblico (art. 137), es decir, la potestad estatal.
Por otra parte, no existe en Venezuela, como se expresa en la norma, un
Poder Pblico Central y Descentralizado, sino que lo que hay es una distribucin territorial del Poder Pblico, como potestad estatal, en tres niveles
de gobierno: nacional, estadal y municipal. En cambio lo que si existe es una
Administracin Pblica central o descentralizada en los trminos establecidos en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica de 2008, al regular la
descentralizacin funcional.5
En todo caso, los supuestos rganos del Poder Pblico o que ejercen el
Poder Pblico, en ningn caso son sujetos de derecho, por lo que al incluirse en una enumeracin como la del artculo 3 de la Ley, destinada a definir sujetos de derecho, que como personas jurdicas contratantes que
conforman el Estado, se est confundiendo a los rganos de las personas
jurdicas estatales con ellas mismas.
Como se dijo, en los ordinales 2 a 5 del artculo, en efecto, lo que se
enumeran son diversas personas jurdicas estadales como son las Universidades pblicas (autnomas y experimentales), el Banco Central de Venezuela; las asociaciones civiles y sociedades mercantiles del Estado en primero y segundo grado; las fundaciones del Estado y los Consejos Comunales. Pero en el ordinal 1 del artculo, al contrario, al usarse incorrectamente
la expresin los rganos y entes del Poder Pblico Nacional, Estadal, Municipal, Central y Descentralizado, se hace referencia tanto a personas jurdicas como a rganos, utilizndose la distincin entre entes y rganos que se ha establecido en la misma Ley Orgnica de la Administracin
Pblica (art. 15).
5

Arts. 96 y ss. Vase en Gaceta Oficial Extra. N 5.890 de 31-7-2008.

Es decir, adems de referirse a los rganos de las personas jurdicas

estatales, la norma, indirectamente pretende hacer referencia a estas, al usar
la expresin entes, pero por supuesto, tambin en un contexto equivocado,
pues no hay entes del Poder Pblico nacional, estadal o municipal, pues
como se dijo, el Poder Pblico es una potestad estatal que se ejerce, y no una
entidad u organizacin.
En todo caso, la referencia a rganos y entes en el ordinal 1 del artculo 3 de la Ley, debe precisarse en el marco de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, la cual en su artculo 15, define como rganos, las unidades administrativas de la Repblica, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios a los que se les atribuyan funciones que tengan
efectos jurdicos, o cuya actuacin tenga carcter regulatorio; y como entes
toda organizacin administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurdica propia; sujeta al control, evaluacin y seguimiento de sus
actuaciones por parte de sus rganos rectores, de adscripcin y de la Comisin Central de Planificacin. El artculo 15 de la Ley Orgnica, adems de
los rganos y de los entes, regula a las misiones como integrando la Administracin Pblica, definindolas como aquellas creadas con la finalidad
de satisfacer las necesidades fundamentales y urgentes de la poblacin.
Estas, por tanto, no estn sujetas a las previsiones de la Ley de Contrataciones Pblicas.6
En consecuencia, lo que hay que interpretar del ordinal 1 del artculo
3 de la Ley de Contrataciones Pblicas es que all lo que el legislador quiso decir fue que la misma se aplica a los rganos de los siguientes sujetos: la Repblica, los Estados, los Municipios y distritos metropolitanos,
por una parte, y por la otra a todos los entes descentralizados de las Administraciones Pblicas nacionales, estadales y municipales,7 los cuales
6
El artculo 15 de la Ley Orgnica, adems de los rganos y de los entes, regula a las
misiones como integrando la Administracin Pblica, definindolas como aquellas creadas con la finalidad de satisfacer las necesidades fundamentales y urgentes de la poblacin.
Estas, por tanto, no estn sujetas a las previsiones de la Ley de Contrataciones Pblicas.
7
En ese sentido es que se estable, por ejemplo, la enumeracin del mbito subjetivo
de aplicacin de la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (Decreto
Ley N 6.233), en cuyo artculo 6 se estableci lo siguiente: Estn sujetos a las regulaciones de
esta Ley, con las especificidades que la misma establece, los entes u organismos que conforman el sector pblico, enumerados seguidamente: 1. La Repblica. 2. Los estados. 3. El Distrito Metropolitano de Caracas. 4. Los distritos. 5. Los municipios. 6. Los institutos autnomos.
7. Las personas jurdicas estatales de derecho pblico. 8. Las sociedades mercantiles en las
cuales la Repblica o las dems personas a que se refiere el presente artculo tengan participacin igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social. Quedarn comprendidas adems, las sociedades de propiedad totalmente estatal, cuya funcin, a travs de la posesin
de acciones de otras sociedades, sea coordinar la gestin empresarial pblica de un sector
de la economa nacional. 9. Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se
refiere el numeral anterior tengan participacin igual o mayor al cincuenta por ciento del

conforme se establece en el artculo 29 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, pueden ser de dos tipos:
1. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado: estarn conformados por las personas jurdicas constituidas de acuerdo a las
normas del derecho privado y podrn adoptar o no la forma empresarial de
acuerdo a los fines y objetivos para los cuales fueron creados y en atencin a
si la fuente fundamental de sus recursos proviene de su propia actividad o de
los aportes pblicos, respectivamente.
2. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho pblico: estarn conformados por aquellas personas jurdicas creadas y regidas por normas de derecho pblico y que podrn tener atribuido el ejercicio de potestades pblicas.

En esta forma, en el ordinal 1 del artculo 3 de la Ley de Contrataciones

Pblicas, conforme al ordinal 1 del artculo 29 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica, quedaran comprendidas las personas jurdicas estatales de derecho privado, las cuales sin embargo, redundantemente se
enumeran de nuevo en los ordinales 4, 5 y 6 de la Ley sobre Contrataciones
Pblicas, es decir, las asociaciones civiles del Estado, las sociedades mercantiles del Estado (en primer y segundo grado, artculo 100 de la ley Orgnica
de la Administracin Pblica) y las fundaciones del Estado; y conforme al
ordinal 2 del mismo artculo 29 de la misma Ley Orgnica de la Administracin Pblica, tambin quedaran comprendidas las personas jurdicas estatales de derecho pblico que tambin se enumeran redundantemente en los
ordinales 2 y 3 de la Ley de Contrataciones del Estado, es decir, el Banco
Central de Venezuela y las Universidades pblicas), y adems, los institutos
autnomos (art. 95 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica) que en
la Ley de Contrataciones Pblicas sin embargo, no se enumera especficamente.
La consecuencia de ello, a pesar de sus errores de redaccin, es que el
contenido del ordinal 1 del artculo 3 de la Ley de Contrataciones Pblicas,
en realidad, comprende en s mismo todos los sujetos de derecho que se
enumeran en los ordinales 2 al 6 de la misma norma, cuya enumeracin (ordinales 2 a 6) es entonces totalmente redundante. Los nicos sujetos de derecho adicionales que se indican en la norma son los Consejos Comunales (ordinal 7), y que no existan cuando se dict la Ley Orgnica de la Administracin Pblica de 2001, y que conforme al artculo 20 de la Ley sobre los Concapital social. 10. Las fundaciones, asociaciones civiles y dems instituciones constituidas con
fondos pblicos o dirigidas por algunas de las personas referidas en este artculo, cuando la
totalidad de los aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio, efectuados por una
o varias de las personas referidas en el presente artculo, represente el cincuenta por ciento o
ms de su presupuesto. Gaceta Oficial Extra N 5.891 del 31-07-2008.

sejos Comunales,8 para todos los efectos relacionados con esa Ley, quedan
revestidos de personalidad jurdica con su registro ante la Comisin Presidencial del Poder Popular respectiva. Es decir, a pesar de ser entes pblicos, no tienen per se personalidad jurdica sino que se los reviste de la
misma cuando se inscriban en una Comisin Presidencial.
En consecuencia, dadas todas las imperfecciones, redundancias y carencias del artculo 3 de la Ley, de su contenido sin embargo, lo que se puede
deducir es que la misma se aplica a los siguientes sujetos de derecho:
I.

Personas jurdicas estatales de derecho pblico

1.

Poltico territoriales
A. Repblica
B. Estados
C. Municipios, Distritos metropolitanos y mancomunidades municipales

2.

Consejos Comunales

3.

Universidades Pblicas

4.

Institutos autnomos

II. Personas jurdicas estatales de derecho privado

1.

Asociaciones civiles del Estado

2.

Empresas del Estado (sociedades mercantiles del Estado en primer

y segundo grado).9

3.

Fundaciones del Estado

II.

MBITO SUSTANTIVO DE APLICACIN DE LA LEY

1.

Reduccin del mbito sustantivo a los contratos pblicos de ejecucin de

obras, de adquisicin de bienes y de prestacin de servicios

Sin embargo, respecto de las mencionadas personas jurdicas estatales

que estn sujetas a la Ley de Contrataciones Pblicas, y que conforman su
mbito subjetivo de aplicacin, en cuanto al mbito sustantivo de aplicacin,
debe decirse de entrada, que a pesar de su nombre, no todos los contratos
pblicos que aquellas celebren quedan sujetos a las disposiciones de la Ley,
ya que sta, al definir su objeto de aplicacin en el mismo artculo 1, lo
8
Gaceta Oficial N 5.806 Extraordinario de 10-4-2006.
9
Nada se deriva de la Ley que pueda permitir excluir de sus disposiciones a la empresa Petrleos de Venezuela S. A. ni a ninguna otra empresa del Estado.

reduce slo respecto de tres tipos de contratos pblicos: los contratos de adquisicin de bienes, los contratos de prestacin de servicios y los contratos
de ejecucin de obras.10
En consecuencia, los otros tipos de contratos pblicos como por ejemplo,
los contratos de concesin de servicios pblicos, los contratos de concesin
de obra pblica, los contratos de emprstito pblico, los contratos de venta
de bienes pblicos, no estn sujetos a sus disposiciones. Tampoco estn incorporados en la enumeracin del objeto de la Ley, los contratos de arrendamiento de bienes. Sin embargo, en este punto no debe dejar de advertirse
que al excluir el artculo 5 de la misma Ley, a los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles (ord. 3) de la aplicacin de las normas relativas a las
modalidades de seleccin de contratistas, parecera que implcitamente,
por interpretacin a contrario, respecto de las otras normas de la Ley, las
mismas si se aplicaran a los contratos de arrendamiento, an cuando estos
no puedan ser incluidos dentro de los tres que se indican taxativamente en
la Ley (adquisicin de bienes, prestacin de servicios y ejecucin de obras).
Pero incluso respecto de los tres mencionados tipos de contratos que
configuran el objeto de la Ley, la misma excluye total o parcialmente de su
mbito de aplicacin a algunos de ellos, con lo que el mbito sustantivo de la
misma se encuentra an ms reducido.
2.

Exclusin de la aplicacin de la totalidad de la Ley respecto de ciertos contratos pblicos de ejecucin de obras, de adquisicin de bienes y de prestacin de
servicios excluidos

En efecto, de acuerdo con el artculo 4 de la Ley de Contrataciones Pblicas, quedan excluidos de la aplicacin de la totalidad de sus normas, los
contratos que tengan por objeto la ejecucin de obras, la adquisicin de bienes y la prestacin de servicios:
que se encuentren en el marco del cumplimiento de acuerdos internacionales
de cooperacin entre la Repblica Bolivariana de Venezuela y otros Estados,
incluyendo la contratacin con empresas mixtas constituidas en el marco de
estos convenios.

En este caso se trata de una exclusin de la aplicacin de la totalidad de

la Ley, en relacin a esos contratos cuando los mismos se celebren en el marco del cumplimiento de acuerdos internacionales de cooperacin que haya
celebrado la Repblica Bolivariana de Venezuela con otros Estados, inclu10 Incluso en el artculo 6,5 de la ley, al definir contrato, se indica que Es el instrumento jurdico que regula la ejecucin de una obra, prestacin de un servicio o suministro de
bienes, incluidas las rdenes de compra y rdenes de servicio.

yendo la contratacin por parte de las personas jurdicas estatales a las que
se aplica la Ley, con empresas mixtas constituidas en el marco de estos convenios.
3.

Exclusin de la aplicacin de parte de la Ley respecto de ciertos contratos pblicos de ejecucin de obras, de adquisicin de bienes y de prestacin de servicios excluidos

El artculo 5 de la Ley, por su parte, excluye de la aplicacin de algunas

normas de la Ley relativas a las modalidades de seleccin de contratistas,
a los contratos que tengan por objeto:
1. La prestacin de servicios profesionales y laborales.
2. La prestacin de servicios financieros por entidades regidas por la ley sobre la materia.
3. La adquisicin y arrendamiento de bienes inmuebles, inclusive el financiero.
4. La adquisicin de obras artsticas, literarias o cientficas.
5. Las alianzas comerciales y estratgicas para la adquisicin de bienes y
prestacin de servicios entre personas naturales o jurdicas y los rganos o entes contratantes.
6. Los servicios bsicos indispensables para el funcionamiento del rgano o
ente contratante.
7. La adquisicin de bienes, la prestacin de servicios y la ejecucin de
obras, encomendadas a los rganos o entes de la administracin pblica.

En relacin con estos contratos, por tanto, los mismos estaran sujetos a
todas las otras disposiciones de la Ley, fuera de las destinadas a regular modalidades de seleccin de contratistas.
III.

CONCLUSIN

De lo anterior resulta, por tanto, que la Ley de Contrataciones Pblicas,

a pesar de su nombre, no es tal, es decir, no es una ley destinada a regular
todos los contratos pblicos o contratos del Estado celebrados por las personas jurdicas estatales, es decir, los diversos entes que integran el Estado. Al
contrario, es una Ley que slo regula algunos contratos pblicos (de ejecucin de obras, de adquisicin de bienes y de prestacin de servicios), con un
contenido que est fundamentalmente destinado a regular las modalidades
de seleccin de contratistas; y respecto de los mismos, excluye expresamente
a algunos, de la aplicacin de la totalidad o de algunas normas de la Ley.