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o PROCEDIMENTO CONTRATUAL
106. Conceito de contrato administrativo
106.1. Nem sempre se admitiu a possibilidade de a
Administrao Pblica se vincular atravs de contratos:
a ligao entre a actividade administrativa pblica e a
ideia de autoridade, compreensvel numa poca em que
esta actividade tinha natureza essencialmente ablativa,
levou a que se considerasse que a unilateralidade era
caracterstica daquela. Naturalmente que num perodo
em que a Administrao desenvolve actividades cada
vez mais diversificadas, muitas delas de prestao e de
conformao, e intensifica o apelo colaborao dos
cidados na prossecuo dos interesses pblicos - tendendo, por isso mesmo, a exibir cada vez menos os
gales da sua autoridade - , tais reservas deixaram de
fazer sentido.
indispensvel ter presente que, para se poder falar
em contrato, essencial que a manifestao de vontade
de ambas as partes seja condio da respectiva existncia. Se a manifestao de vontade do cidado somente
condiciona o incio do procedimento tendente prtica
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de um acto (como sucede nos procedimentos de iniciativa particular), ou apenas condio de eficcia de um
acto (como sucede com a investidura num cargo pblico, relativamente ao acto de nomeao), encontramo-nos perante comportamentos unilaterais da Administrao e no em face de verdadeiros contratos.
O reconhecimento da capacidade da Administrao
Pblica para se vincular por contrato no implicou que
se considerasse que esta se vinculava contratualmente
em termos idnticos aos particulares. Nasceu ento a
ideia de que os contratos em que a Administrao Pblica outorgava constituam necessariamente uma espcie
de contratos diferente dos outros, contratos tpicos da
Administrao Pblica, contratos administrativos, enfim
(o princpio da igualdade das partes parecia dificilmente
concilivel com a autoridade da Administrao).
106.2. Dos diversos critrios propostos para distinguir os contratos administrativos dos contratos privados 2o , os mais utilizados foram:
a) O critrio da sujeio, assente na ideia de inferioridade do contraente privado;
b) O critrio do objecto, com base no qual se considera contrato administrativo aquele que constitui, modifica
ou extingue uma relao jurdica de direito administrativo (o 54 da Verwaltungsverfahrensgesetz);
c) O critrio estatutrio, que entronca na concepo
do direito administrativo como o direito da Administrao Pblica.
Pode encontrar-se uma exaustiva enumerao destes critrios em
Requiem pelo contrato administrativo, cit. ,
pp. 71 aliO.
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cies mais conhecidas: incluiu no artigo 179. uma verdadeira norma de habilitao em matria de celebrao de
contratos administrativos: a no ser que a lei o impea
ou que tal resulte da natureza das relaes a estabelecer,
as competncias dos rgos da Administrao Pblica
podem ser exercidas por via da outorga de contratos
administrati VOS 24 .
106.3. Uma vez reconhecida a capacidade da Admi nistrao Pblica para contratar, a evoluo no parou,
comeando a admitir-se que aquela, para alm da outorga de contratos administrativos, tambm se poderia vincular atravs de contratos de natureza jurdico-privada,
designadamente contratos civis, idnticos queles que os
particulares celebram entre si, regulados essencialmente
pelo direito civil ou pelo direito comercial (por exemplo, tomar de arrendamento um imvel para nele instalar
um servio pblico).
E, admitida esta possibilidade, surgiu naturalmente a
ideia de que seria vantajoso submeter a contratao privada da Administrao Pblica a regras idnticas s
:1 Os rgos adminislralivos lambm podelll cc leb rar conlralos rcgi dos pl'io direilo pri v<ld o. civ il ou cOl11c rc i;!I ; csles cO lllralos n;io s;io,
1llIll.lra ll llcllll, ildll1illislralivo~ .
2JO
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pblico, cujo gozo este, por sua conta e risco, se encarregar de proporcionar aos interessados;
f) O contrato de concesso de explorao de jogos de
fortuna ou azar, atravs do qual a Administrao Pblica
encanega um particular da explorao de um casino, sendo retribudo pelo lucro das receitas provenientes do jogo;
g) O contrato de fornecimento contnuo, pelo qual um
particular se obriga a entregar regularmente Administrao Pblica, durante um certo perodo, bens necessrios ao funcionamento de um servio pblico;
h) O contrato de prestao de servios para fins de
imediata utilidade pblica, atravs do qual um particular se obriga perante a Administrao Pblica a assegurar a deslocao de pessoas ou coisas entre lugares
determinados (contrato de transporte), ou a prestar-lhe a
sua actividade profissional como funcionrio pblico
(contrato de provimento) .
confluncia do direito pblico e do direito privado, tendo sido alterado pela diploma de revis0 26 . As suas linhas gerais parecem ser as seguintes:
a) Os contratos administrativos, quando precedidos
de actos administrativos invlidos, so contagiados
pela invalidade destes; o objectivo evidente tentar
obviar a que os rgos administrativos, em face da generalizao da via contratual permitida pela lei, cedam
tentao de procurar obter por esta via efeitos jurdicos
que a prtica de um acto administrativo vlido no possibilitaria;
b) As disposies do Cdigo Civil relativas falta e
aos vcios da vontade - artigos 240. a 257. - apli cam-se a qualquer contrato administrativo;
c) Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a prtica de um acto administrativo (ex.: uma
concesso), a invalidade do contrato decorre das causas
susceptveis de gerar a invalidade daquele acto, sendo-lhe aplicveis as regras dos artigos 133. a 136. do
CPA;
d) Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a celebrao de um contrato de direito privado (ex.: um fornecimento), a invalidade daquele contrato decorre das causas susceptveis de gerar a invalidade
deste, sendo-lhe aplicveis as regras dos artigos 285. a
294. do Cdigo Civil.
Merece a nossa total concordncia a anlise de MARIA JOO ESTOR ao considerar que o regime actual menos enigmtico do que o
co nstante da redaco original do ePA, muito embora sejam previsvei s
dificuldades de ap li cao prtica - cfr. Algumas questes do cOl1tellcio,1'11 .... c i!. , pp. 29 a 36. Tambm ns pensamos que o regime legal melho!'Ou. Illas que ainda est lon ge da perfeio.
2(,
NIN I-lO,
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ELEMENTOS DE ESTUDO
A) Lies:
DIOGO FREITAS DO AMARAL,
Direito Administrativo,
B) Leituras aconselhadas:
DIOGO FREITAS DO AMARAL, JOO CAUPERS, JOO
e
VASCO PEREIRA DA SILVA, Cdigo do Procedimento Adnnistrativo Anotado, cit., pp. 261 a 274;
FAUSTO DE QUADROS, O concurso pblico na formao do contrato administrativo, ln Revista da Ordem
dos Advogados, Ano 47, Dezembro de 1987;
SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, cit., pp. 343 a 428;
MARCELLO CAETANO, Conceito de contrato administrativo e Subsidios para o estudo da teoria da concesso
de servios pblicos, in Estudos de direito administrativo, pp. 39 a 53 e 89 a 115;
MARCELO REBELO DE SOUSA, O concurso pblico na
formao do contrato administrativo, Lisboa, 1994;
MARIA JOO ESTORNlNHO, Requiem pelo contrato adl1nistrativo, Coimbra, 1990;
IDEM, Algumas questes de contencioso dos contratos
da Administrao Pblica, Lisboa, 1996.
MARTINS CLARO, JOO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA