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Organismos reguladores: antecedentes y situacin actual

Jos Luis Salas Zegarra
1.
2.
3.
4.
5.

jlsalasz@hotmail.com

Historia de la defensa del consumidor en el Per

Organismos gubernamentales involucrados en la defensa de los consumidores
Creacin de los organismos reguladores
Funcin normativa de los organismos reguladores y la crisis de la seguridad jurdica
Los futuros desafos
ORGANISMOS REGULADORES
ANTECEDENTES Y SITUACIN ACTUAL

Historia de la defensa del consumidor en el Per

Antes de los 90s.
No existan leyes especficas de Proteccin al
Consumidor.
Despus de los 90s.
En el Per se promulgaron diversos dispositivos legales:
Ley de Proteccin al Consumidor (DL 716) 1991.
Ley 25868 que cre el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de
la Propiedad Intelectual, INDECOPI, encargado entre otras cosas de la proteccin al
consumidor 1992.
La Constitucin Poltica del Per, reformada en 1992, dio rango institucional a los derechos
de los consumidores. En su artculo 65 seala que el Estado defiende el inters de los
consumidores y usuarios.
Mediante Ley Orgnica 26520 se cre y puso en funcionamiento la Defensora del Pueblo 1993.
Mediante diversas leyes se crearon asimismo los siguientes Organismos Reguladores:
Osinerg (Ley 26734 - 1996)
SUNASS (Decreto Ley 25965 - 1992)
OSIPTEL (Decreto Ley 702 - 1991)

A) INDECOPI
FUNCIONES

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El INDECOPI tiene como funcin supervisar la competencia y asegurar el desarrollo de una poltica
de libre mercado. Entre una de sus obligaciones est el de contribuir a mantener las reglas estables
y hacer que los consumidores y los empresarios sean conscientes de su relacin de consumo.
Es el rgano que vela para que se respeten las disposiciones contenidas en la Ley de Proteccin al
Consumidor.
FACULTADES.
Impone sanciones diversas que van desde un amonestacin hasta multas de 100
UIT ( US$ 94,000)
Decomisa o destruye mercadera
Clausura temporal de establecimientos.
Publicacin de avisos rectificatorios.
Repara o repone productos.
Devuelve la suma pagada por el consumidor

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B.- OFICINA DE ATENCIN AL CONSUMIDOR Y ATENCIN DE RECLAMOS - OSCAR

Es el rea especializada en la atencin y orientacin al consumidor, y constituye su primer contacto
con la institucin
Entre sus funciones estan Orienta sobre diversos temas de consumo.

Atiende reclamos mediante mecanismos de conciliacin.

Capacita a los interesados sobre la atencin al cliente, la negociacin y la

conciliacin.

Organismos gubernamentales involucrados en la defensa de

los consumidores
DEFINICIN
Son instituciones pblicas de carcter tcnico que han sido creadas para vigilar alguna actividad de
la economa.
FUNCIONES
El objeto de los reguladores es proteger los intereses de los consumidores de los servicios
pblicos.
Sus funciones son las de supervisin, regulacin, fiscalizacin y sancin, adems de la solucin de
controversias y reclamos.
ORGANISMOS REGULADORES
Osiptel. (1991): Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones.
Sunass. (1992): Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento.
Osinerg. (1996): Organismo Supervisor de la Inversin de Energa.

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2.1. Definicin de Regulacin

El trmino regulacin alude a ...un conjunto de prcticas y reglamentaciones mediante los cuales el
gobierno modifica u orienta la conducta y/o la estructura de una industria o servicio pblico privado con el
objeto de minimizar los costos de transaccin11 asociados a factores institucionales y de perfeccionar la
eficiencia y la equidad de los mercados de acuerdo con el inters social. (Carlos Stark, 2001)
2.2. La Regulacin y el Estado
La reforma del estado, la privatizacin y la mayor autonoma de numerosos servicios antes manejados
centralizadamente, ha puesto en el tapete de actualidad el tema de la regulacin.
Al principio se vincul casi exclusivamente a procesos de liberalizacin financiera y privatizacin de
servicios (como telecomunicaciones y electricidad). Posteriormente, el avance de las reformas ha ido
poniendo cada vez ms en evidencia la necesidad de generalizar el rol regulador del Estado a otros mbitos
del quehacer econmico y social, abarcando servicios tales como el transporte y los recursos naturales. El
Estado Regulador implica la hegemona de la regulacin como forma de gobierno. El gobierno abandona su
carcter de productor y se concentra en un rol de generador y garante de las reglas de juego que la
sociedad ha acordado como rgimen de convivencia. ...Los Organismos Reguladores (OR) cumplen la
funcin de proteger a los consumidores de las empresas con poder de mercado y de proteger las
inversiones, de las acciones oportunistas de los gobiernos. (Edwin Quintanilla, 2004).
2.3. Motivos para regular
Garantizar el acceso al servicio (universalidad), como en la fijacin de tarifas bsicas y de su acceso
por parte de los sectores con menores recursos.
Proteger los intereses de los usuarios, respondiendo a sus consultas y reclamos.
Supervisar las operaciones de empresas privatizadas o en monopolios pblicos. Por ejemplo,
mediante la regulacin de precios respecto a la calidad deseada del servicio.
Estimular la innovacin. El regulador debe crear el ambiente para el crecimiento y desarrollo del
servicio.
Modificar la estructura de la industria. Por ejemplo, facilitando la entrada de nuevas empresas para
fortalecer el nivel de competencia.
Garantizar reglas equitativas a todos los competidores, es decir, entre las nuevas empresas y las ya
existentes.
2.4. Lo que se debe regular
Los estndares tcnicos y operativos de los operadores y de sus operaciones.
Los estndares de calidad del producto y/o servicio que ofrecen.
Los precios.
2.5. Autonoma de la funcin reguladora

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Significa la manera en que la institucionalidad reguladora se inserta en la maquinaria estatal. Esto va a

depender del balance entre las fuerzas de los regulados (administrados), de las autoridades polticas y de
los usuarios, as como, de la discrecionalidad respecto a las normas establecidas y de la legitimidad que
ampare sus decisiones.
2.6. Relacin entre el financiamiento y la autonoma en la regulacin
Ms all de su insercin formal en el aparato pblico, buena parte de la independencia efectiva del
regulador est asociada a su financiamiento. Ambos aspectos estn, por otra parte, bastante vinculados.
Normalmente cuanto ms autnomo del gobierno es un Organismo Regulador, tambin lo es su fuente de
financiamiento. En efecto, un organismo regulador ubicado dentro de un ministerio se financia por lo general
con fondos presupuestarios. Ello establece, con mucha frecuencia, lmites al volumen y la utilizacin de los
recursos, redundando en remuneraciones poco competitivas, equipamiento deficiente y mayores
posibilidades de captura12 del regulador. El menor costo puede traducirse, as, en un sacrificio considerable
de la efectividad. El extremo opuesto, de absoluta autonoma del regulador, implica la independencia en
materia financiera a travs de una contribucin mandatoria de los mismos administrados. En este caso, la
calidad y efectividad tienden a verse incrementadas, aunque la posibilidad de captura no desaparece por la
influencia que pueden causar justamente los administrados con mayor contribucin.
2.7. Los Organismos Reguladores en el Per
La Ley N 27332 publicada el 29 de julio del 2000, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la
Inversin Privada en los Servicios Pblicos, establece la naturaleza de los organismos reguladores, su
mbito de aplicacin, sus facultades, as como, el financiamiento de los mismos. Se asignan a los
organismos reguladores las funciones de supervisin, regulacin, fiscalizacin y sancin, normativa,
solucin de controversias y reclamos.
DEFENSORA DEL PUEBLO
Velar por los derechos de las personas.
Supervisar los organismos estatales y vigilar el funcionamiento de las empresas de servicio pblico.
Tambin se ocupa de los derechos de los nativos, reos encarcelados y aquellas poblaciones
afectadas por la violencia poltica.

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MUNICIPIOS
La Ley Orgnica de las Municipalidades del ao 2003 obliga a estas a realizar programas de defensa
y promocin de los derechos de los vecinos, y a establecer canales de comunicacin con ellos
alentando sus consultas y quejas
SOCIEDAD CIVIL
A. ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES
Son entidades sin fines de lucro, cuya funcin especfica es proteger los intereses de los usuarios
que no puedan hacerlo de manera individual.
B. MEDIOS DE COMUNICACIN
Los medios de comunicacin son importantes fuentes de informacin, ya que ayudan a la
sensibilizar a la opinin pblica sobre diferentes temas del consumo.
C. PROVEEDORES
Determinadas empresas han formado sus oficinas de atencin al cliente.
D. DEFENSORAS
Grupos organizados han formado sus propias defensoras (Asbanc).

Creacin de los organismos reguladores

Los organismos reguladores fueron creados mediante la Ley Marco de los Organismos Reguladores de
la Inversin Privada en los Servicios Pblicos LEY N 27332
mbito de aplicacin y denominacin
La presente Ley es de aplicacin a los siguientes Organismos a los que en adelante y para efectos de la
presente Ley se denominar Organismos Reguladores:
a) Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones
(OSIPTEL);
b) Organismo Supervisor de la Inversin en Energa (OSINERG);
c) Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte
de Uso Pblico (OSITRAN); y
d) Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).
Naturaleza de los Organismos Reguladores
Los Organismos Reguladores a que se refiere el artculo precedente son organismos pblicos
descentralizados adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personera de derecho pblico
interno y con autonoma administrativa, funcional tcnica, econmica y financiera.
Funciones

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1.- Dentro de sus respectivos mbitos de competencia, los Organismos Regulares ejercen las siguientes
funciones:
a) Funcin supervisora: comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las obligaciones legales,
contractuales o tcnicas por parte de las entidades o actividades supervisadas, as como la facultad de
verificar el cumplimiento de cualquier mandato o resolucin emitida por el Organismo Regulador o de
cualquier otra obligacin que se encuentre a cargo de la entidad o actividad supervisadas;
b) Funcin reguladora: comprende la facultad de fijar las tarifas de los servicios bajo su mbito;
c) Funcin normativa: comprende la facultad exclusiva de dictar, en el mbito y en materia de sus
respectivas competencias, los reglamentos, normas de carcter general y mandatos u otras normas de
carcter particular referidas a intereses, obligaciones o derechos de las entidades o actividades
supervisadas o de sus usuarios;
d) Funcin fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de imponer sanciones dentro de su mbito
de competencia por el incumplimiento de obligaciones derivadas de normas legales o tcnicas, as como las
obligaciones contradas por los concesionarios en los respectivos contratos de concesin;
e) Funcin de solucin de controversias: comprende la facultad de conciliar intereses contrapuestos entre
entidades o empresas bajo su mbito de competencia, entre stas y sus usuarios o de resolver los conflictos
suscitados entre los mismos, reconociendo o desestimando los derechos invocados; y,
f) Funcin de solucin de los reclamos de los usuarios de los servicios que regulan.
2 Estas funciones sern ejercidas con los alcances y limitaciones que se establezcan en sus respectivas
leyes y reglamentos.
Funcin supervisora especfica
En los casos de privatizaciones y concesiones efectuadas al amaro de lo dispuesto por el Decreto
Legislativo N 674, los Organismos Reguladores sern responsables de la supervisin de las actividades de
postprivatizacin.
Del Consejo Directivo
1 El Consejo Directivo es el rgano de direccin mximo de cada Organismo
Regulador. Estar integrado por 5 (cinco) miembros designados mediante resolucin suprema refrendada
por el Presidente del Consejo de Ministros, por el Ministro de Economa y Finanzas y por el Ministro del
sector al que pertenece la actividad econmica regulada.
2 El Consejo Directivo estar conformado de la siguiente manera:
a) Dos miembros a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros, uno de los cuales lo presidir;
b) Un miembro a propuesta del Ministerio del sector al que pertenece la actividad econmica regulada;
c) Un miembro a prepuesta del Ministerio de Economa Finanzas; y,
d) Un miembro a propuesta del Instituto de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual.
3.- El Presidente del Consejo Directivo ejercer funciones ejecutivas de direccin del Organismo Regulador
y es el Titular de la entidad correspondiente.
4.- Los miembros del Consejo Directivo podrn ser removidos mediante resolucin suprema motivada,
refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economa y Finanzas y por el Ministro
del sector al que pertenece la actividad econmica regulada.
Requisitos para ser miembro del Consejo Directivo
Para ser miembro del Consejo Directivo se requiere:
a) Ser profesional con no menos de 5 (cinco) aos de ejercicio, y
b) Contar con reconocida solvencia e idoneidad profesional.
Incompatibilidades para ser designado como miembro del Consejo Directivo
No pueden ser miembros del Consejo Directivo:
a) Los titulares de ms del 1% (uno por ciento) de acciones o participaciones de empresas vinculadas a las
actividades materia de competencia de cada Organismo Regulador. Asimismo, los directores,
representantes legales o apoderados, empleados, asesores o consultores de tales empresas o entidades;
b) Los que hayan sido sancionados con destitucin en el marco de un proceso administrativo o por delito
doloso;
c) Los inhabilitados por disposicin judicial;
d) Los directores, gerentes y representantes de personas jurdicas declaradas judicialmente en quiebra y las
personas naturales declaradas insolventes; y
e) Las dems personas que tengan incompatibilidades legales para asumir cargos directivos en entidades
del Estado.
Del Tribunal de Solucin de Controversias
1 Los Organismos Reguladores contarn con un Tribunal de Solucin de Controversias como ltima
instancia administrativa. Lo resuelto por el Tribunal es de obligatorio cumplimiento y constituye precedente

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vinculante en materia administrativa. El Tribunal de cada Organismo Regulador estar conformado por 5
(cinco) miembros designados por resolucin suprema refrendada por el Presidente del Consejo de
Ministros, por el Ministro de Economa y Finanzas y por el Ministro del sector al que pertenece la actividad
econmica regulada.
2 El Tribunal de Solucin de Controversias estar compuesto de la siguiente manera:
a) Dos miembros a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros, uno de los cuales lo presidir. El
Presiente tienen voto dirimente;
b) Un miembro a propuesta del Ministerio de Economa y Finanzas;
c) Un miembro a propuesta del sector al que pertenece la actividad econmica regulada y
d) Un miembro a propuesta del Instituto de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual.
3 Los requisitos e incompatibilidades a que se refieren los Artculos 7 y 8 de la presente Ley son aplicables
para los miembros del Tribunal de Solucin de Controversias. Los miembros del Tribunal no podrn,
simultneamente, ser miembros del Consejo Directivo de la entidad.
Aporte por regulacin
Los Organismos Reguladores recaudarn de las empresas y entidades bajo su mbito, un aporte por
regulacin, el cual no podr exceder del 1% (uno por ciento) del valor de la facturacin anual, deducido el
Impuesto General a las Ventas y el Impuesto de Promocin Municipal, de las empresas bajo su mbito. Este
aporte ser fijado, en cada caso, mediante decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros,
refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economa y Finanzas.
Rgimen laboral
El personal de los Organismos Reguladores est sujeto al rgimen laboral de la actividad privada.

Funcin normativa de los organismos reguladores y la crisis

de la seguridad jurdica
La seguridad jurdica posee dos manifestaciones distintas aunque se presentan asociadas: una vertiente
objetiva y otra subjetiva.
La seguridad jurdica objetiva, referida al Derecho Objetivo, es el producto de la claridad, plenitud y
estabilidad de las reglas que componen un determinado sistema jurdico. Caractersticas estas que
histricamente han encontrado su expresin ms perfecta en la nocin liberal de ley general. En definitiva,
pues, la seguridad jurdica objetiva postula la existencia de un ius certum, que permita al individuo prever y
calcular cmo sern resueltos los conflictos y las contingencias que eventualmente puedan perturbar su
programa de aprovechamiento econmico de los recursos. Desde esta perspectiva, al permitir a los
individuos construir el futuro con certeza, es evidente que el sistema jurdico contribuye considerablemente
a la reduccin de los costos de planificacin de la actividad econmica y de la actividad humana en general.
Factores que obstaculizan el crecimiento de empresas privadas peruanas, tenemos las siguientes: a)
Escasez de capitales nacionales para la inversin; b) Deficiencias en el marco legal o jurdico; c)
Deficiencias en Instituciones encargadas de hacer cumplir las leyes, d) Escasez/costo de financiamiento; e)
Escasez de capital humano calificado; f) Limitada competitividad de las empresas privadas; g) escasa
articulacin entre los sectores productivos; h) falta de una promocin estatal
Todos estos factores mencionados lneas arriba seda, cuando se decide una inversin se efecta un clculo
de rentabilidad en el que, como es natural, se contraponen costos y beneficios. La inversin se realizar as
en aquel territorio en el que los costos sean ms bajos y los beneficios esperados ms elevados. Puede ser
que un pas ofrezca posibilidades de unos costos de trabajo o de unos costos diferenciales de transporte
ms contenidos que otros, pero si lo que all se gana se ve igualado o sobrepasado por el costo de la
inseguridad jurdica, es obvio que la inversin se desplazar a territorios ms seguros desde ese punto de
vista. El costo de la inseguridad jurdica es decir, de la incertidumbre acerca de cmo se resolvern los
conflictos y contingencias que suscite la actividad econmica, es el de los recursos que hay que invertir
para lograr privadamente aquella seguridad (costos en seguros, en litigios, incluso en sobornos). El sistema
econmico necesita un ordenamiento jurdico que funcione como una mquina.
En cualquier sistema econmico, el sistema legal juega un papel importante. El cual se de define como el
complejo de normas que regulan la accin del Estado sobre las estructuras del sistema econmico y las
relaciones de los agentes en la economa y particularmente en el intercambio. El sistema legal en el
capitalismo moderno es una intrincada red de leyes en donde se involucran los poderes legislativo, judicial y
ejecutivo, que permite mantener el orden econmico.
PRINCIPALES CONDICIONES QUE SE CONCITAN EN EL CONCEPTO DE SEGURIDAD JURDICA
Las principales condiciones que se concitan en el concepto de seguridad jurdica podran englobarse, segn
Prez Luo 3, en dos exigencias bsicas:

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1. Correccin estructural, en cuanto a la garanta de disposicin y formulacin regular de las normas e

instituciones integradoras de un sistema jurdico. Esta garanta hall ntida expresin en el clebre principio
nullum crimen nulla poena sine lege. Aunque es frecuente identificar esta mxima con el principio de
legalidad penal, su alcance se proyecta sobre todo el ordenamiento jurdico al propiciar una interpretacin
del trmino lege que se desglosa en los requisitos de:
a) Lege promulgata, lo que define la ley no es slo el ser un precepto general, justo y estable, sino el haber
sido objeto de adecuada promulgacin. La promulgacin es esencial a la ley, pues sin ella no podra llegar a
conocimiento de la comunidad y, en consecuencia, no podra obligar. Se demanda la publicidad de la norma,
a la posibilidad de ser conocida por aquellos a quienes obliga su cumplimiento.
Conforme al artculo 108 de la Constitucin Poltica del Per La ley aprobada segn lo previsto por la
Constitucin, se enva al Presidente de la Repblica para su promulgacin dentro de un plazo de quince
das.
En caso de no haber promulgacin por el Presidente de la Repblica, la promulga el Presidente del
Congreso, o el de la Comisin Permanente, segn corresponda. El artculo 109, a su vez seala, La ley
es obligatoria desde el da siguiente de su publicacin en el diario oficial, salvo disposicin contraria de la
misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.
b) Lege manifesta, la ley debe ser clara para que a nadie induzca a error por su oscuridad. Se trata de la
necesidad de que las normas puedan ser comprensibles y eludan las expresiones ambiguas, equvocas u
oscuras, para formularse como leyes claras y precisas. La claridad normativa requiere una tipificacin
unvoca de los supuestos de hecho que evite, en lo posible, el abuso de conceptos vagos e indeterminados,
as como una delimitacin precisa de las consecuencias jurdicas. Con lo que se evita la excesiva
discrecionalidad de los rganos encargados de la aplicacin del Derecho.
c) Lege plena, ninguna situacin o comportamiento susceptible de revestir trascendencia jurdica, carecer
de respuesta normativa. La plenitud o integridad del ordenamiento es, segn Bobbio, la propiedad por la
cual un ordenamiento tiene una norma para regular cada caso
Al respecto el artculo VIII del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil peruano consagra el principio de
inexcusabilidad10: Los jueces no pueden dejar de administrar justicia por defecto o deficiencia de la ley. En
tales casos, deben aplicar los principios generales del derecho y, preferentemente, los que inspiran el
derecho peruano.
d) Lege stricta, esta clusula de garanta tiene su complemento en el principio de jerarqua normativa por el
que se establece un orden de prelacin de las fuentes del Derecho, que impide la derogacin, modificacin
o infraccin de las normas de rango superior por aquellas que les estn subordinadas.
e) Lege previa, el Derecho a travs de sus normas introduce la seguridad en la vida social al posibilitar la
previa calculabilidad de los efectos jurdicos de los comportamientos. Esta garanta se traduce en la
exigencia de la irretroactividad de las normas, en cuya virtud no se puede extender la aplicacin de las leyes
a conductas previas a su promulgacin, que, por tanto, fueron realizadas antes de que pudiera conocerse su
contenido.
En este sentido, el segundo prrafo del artculo 103 de la Constitucin Poltica del Per establece: Ninguna
ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en materia penal, cuando favorece al reo.
f) Lege perpetua, ya que la estabilidad del Derecho es un presupuesto bsico para generar un clima de
confianza en su contenido. La tendencia de las normas jurdicas hacia la permanencia se conecta con el
aludido principio de su irretroactividad y cristaliza en dos manifestaciones de la seguridad jurdica
frecuentemente invocadas; la cosa juzgada, que atribuye firmeza a las decisiones judiciales no susceptibles
de ulterior recurso, por desistimiento o renuncia o por haberse agotado las instancias o plazos para
interponerlo; y los derechos adquiridos que ampara las situaciones jurdicas surgidas de acuerdo con la
legalidad vigente en el momento de su conformacin, frente a eventuales cambios legislativos que pudieran
incidir ex post facto, es decir, retroactivamente en ellas. Contrariamente a lo aqu sealado, una
caracterstica de nuestros sistemas jurdicos es precisamente la inestabilidad, los constantes cambios a las
reglas de juego.
Debido a la inestabilidad poltica y jurdica que caracteriza a nuestros pases el artculo 62 de la Constitucin
Poltica del Per ha introducido la figura de los contratos-ley, mediante los cuales el Estado garantiza, por
la va contractual, un marco jurdico estable que brinde seguridad a los inversionistas. Estos contratos de
estabilidad jurdica no pueden ser modificados legislativamente.
2.- Correccin funcional, que comporta la garanta de cumplimiento del Derecho por todos sus
destinatarios y regularidad de actuacin de los rganos encargados de su aplicacin. Se trata de asegurar la
realizacin del Derecho mediante la sujecin al bloque de la legalidad por parte de los poderes pblicos
(principio de legalidad) y tambin de los ciudadanos.

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FUNCIN NORMATIVA DEL OSIPTEL LA FUNCIN NORMATIVA

De conformidad con lo establecido en el artculo 3 de la Ley No. 27332, Ley Marco de los Organismos
Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos, dentro de sus respectivos mbitos de
competencia los Organismos Reguladores ejercen las siguientes funciones
a) Funcin Supervisora: comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las obligaciones legales,
contractuales o tcnicas por parte de las entidades o actividades supervisadas, as como la facultad de
verificar el cumplimiento de cualquier mandato o resolucin emitida por el cargo de la entidad o actividad
supervisadas;
b) Funcin reguladora: comprende la facultad de fijar las tarifas de los servicios bajo su mbito;
c) Funcin normativa: comprende la facultad exclusiva de dictar, en el mbito y en materia de sus
respectivas competencias, los reglamentos, normas de carcter general y mandatos u otras normas de
carcter particular referidas intereses, obligaciones o derechos de las entidades o actividades supervisadas
o de sus usuarios;
d) Funcin fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de imponer sanciones dentro de su mbito
de competencia por el incumplimiento de obligaciones derivadas de normas legales o tcnicas, as como las
obligaciones contradas por los concesionarios en los respectivos contratos de concesin;
e) Funcin de solucin de controversias: comprende la facultad de conciliar intereses contrapuestos entre
entidades o empresas bajo su mbito de competencia, entre stas y sus usuarios o de resolver los conflictos
suscitados entre los mismos, reconociendo o desestimando los derechos invocados; y
f) Funcin de solucin de reclamos de los usuarios de los servicios que regulan.
As tenemos por ejemplo el caso del artculo 23 del Reglamento de OSIPTEL , en la cual la funcin
normativa le permite dictar de manera exclusiva y dentro del mbito de su competencia, reglamentos y
normas de carcter general, aplicables a todos los administrados que se encuentren en las mismas
condiciones.
En ejercicio de la funcin normativa pueden dictarse reglamentos o disposiciones de carcter general
referidos a los siguientes asuntos:
1) Sistemas tarifarios o regulatorios o mecanismos para su aplicacin.
2) Reglas a las que estn sujetos los procesos que se sigan ante cualquiera de los rganos funcionales de
OSIPTEL, incluyendo los reglamentos de infracciones y sanciones, de reclamos de usuarios, de solucin de
controversias y en general, los dems que sean necesarios segn las normas pertinentes.
3) Participacin de los interesados en el proceso de aprobacin de los reglamentos de carcter general y
regulaciones, incluyendo las reglas de publicacin previa y de realizacin de audiencias pblicas para tales
efectos.
4) Clusulas generales de contratacin aplicables a los contratos de prestacin de servicios pblicos de
telecomunicaciones.
5) Dictar mandatos de interconexin19.
6) Otros asuntos sealados en el artculo 25 del Reglamento de OSIPTEL y cualquier otro que, de acuerdo
con las funciones encargadas al OSIPTEL, sea necesario para cumplir con sus fines. La funcin normativa
de OSIPTEL se ejerce de manera exclusiva por el Consejo Directivo, a travs de la expedicin de
Resoluciones debidamente sustentadas.
LMITES A LA AUTONOMA DE LOS ORGANISMOS REGULADORES EN
LA FUNCIN NORMATIVA
Siempre se ha dicho que La independencia funcional de los entes reguladores es, asimismo, decisiva,
porque la experiencia ha demostrado que el poder poltico es no pocas veces incapaz de sustraerse a las
tendencias de sacrificar los objetivos a largo plazo, en aras de las metas diarias de la poltica, no obstante,
dicha independencia no es absoluta. Si bien es cierto conforme al artculo 2 de la Ley No. 27332, Ley Marco
de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos stos gozan de autonoma
administrativa, funcional, tcnica, econmica y financiera, no deja de ser cierto que sobre la base de la
jerarqua normativa por la que se establece un orden de prelacin de las fuentes del Derecho, el OSIPTEL
se encuentra sometido a la facultad legisladora del Poder Legislativo y, del mismo Poder Ejecutivo, a travs
de su potestad de reglamentar leyes o a travs de la facultad de legislar delegada por el Poder Legislativo,
mediante decretos legislativos.
Esta situacin ha sido mediatizada de alguna manera a travs de la figura de los contratos-ley. En efecto, la
Ley No. 26285, dispuso que los contratos de concesin que celebre el Estado para la prestacin de los
servicios pblicos de telecomunicaciones tienen el carcter de contrato-ley. Este es el caso del contrato de
concesin para la prestacin de servicio portador y servicio telefnico local en las ciudades de Lima y Callao
y del contrato de concesin para la prestacin se servicio portador, servicio telefnico local y servicio de

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larga distancia nacional e internacional en la Repblica del Per que el Estado Peruano ha suscrito con la
empresa Telefnica del Per SAA.
En tal sentido, los trminos contractuales de estos contratos de concesin no pueden ser modificados
legislativamente, lo cual elimina el impulso poltico del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, pero tambin
supone una limitacin para el Organismo Regulador
EL ROL DEL ESTADO A TRAVS DE LOS ENTES REGULADORES
Los Entes Reguladores son estructuras estatales creadas a lo largo de la dcada del 90 en el contexto del
proceso de privatizaciones inaugurado a fines de los aos 80 con la Ley de Reforma del Estado. Esta norma
dispona, entre otras cosas, la privatizacin de la mayora de las empresas y sociedades pertenecientes al
Estado, tanto las prestadoras de servicios pblicos (electricidad, agua, gas telfonos) como las empresas de
carcter industrial o comercial (puertos, elevadores de granos, empresas de defensa, siderurgia, etc.). En
consecuencia, el cambio de reglas de juego haca necesaria la redefinicin de las propias funciones de la
estructura estatal, no as su fin ltimo: el bien comn.
Por ello consideramos de suma importancia abordar el anlisis de los Entes Reguladores como
manifestacin de la responsabilidad del Estado respecto de su cometido histrico, concentrado en tres
grandes puntos:
aMantener el ms bajo nivel de conflicto social frente a la expectativa de una adecuada provisin de
servicios pblicos eficaz y eficiente;
b- Lograr un adecuado equilibrio entre lo pblico y lo privado, y
cDesplegar acabadamente su rol estabilizador administrando lo pblico y posibilitando que lo privado
tenga eficacia individual y social para que la sociedad logre mejores satisfacciones de sus necesidades.
La tarea de la organizacin poltica
La organizacin poltica en la que se desarrolla la vida del hombre ha variado histricamente pero siempre
ha mantenido una misma meta: alcanzar el bien comn. Si bien el contenido o la definicin de ese fin ltimo
ha sufrido modificaciones no slo a lo largo del tiempo sino tambin de acuerdo a las caractersticas de
cada comunidad poltica su objetivo ha sido siempre mantener el ms alto nivel de cohesin social
disminuyendo las mltiples causas que generan el conflicto en la sociedad.
As, el Estado ha ideado diferentes herramientas para lograr este fin, entre ellas, la tarea de control, como
un modo de poner lmites a las diferentes manifestaciones del poder, tanto del mbito pblico como del
campo privado.
En este sentido puede decirse que la prestacin de servicios pblicos es uno de los caminos utilizados por
la organizacin poltica de nuestro tiempo para alcanzar el bien comn. Y su puesta en marcha requiere de
importantes mecanismos de control, ya sea que la prestacin la lleve a cabo el propio Estado o, por el
contrario, se efecte mediante estructuras privadas.
Para esa funcin de control se han ideado diferentes organismos. Entre esas instancias institucionales
encontramos a partir de los `90 a los Entes Reguladores, diseados con caractersticas particulares de
acuerdo al servicio pblico de que se trate.
La redimensin y refuerzo del poder estatal en el control
Este estilo de gestin ha sufrido modificaciones radicales a raz del proceso de transformacin del Estado
iniciado en la dcada del 90, con un cambio de funciones entre el sector pblico y el sector privado,
consecuencia de las transferencias de empresas de uno a otro mbito.
Estas innovaciones quedaron plasmadas en el plano sociopoltico con la sancin de un nuevo ordenamiento
constitucional en 1991. Como parte de estas reformas result la creacin de un conjunto de agencias
gubernamentales autnomas encargadas, entre otras funciones, de la superintendencia y monitoreo de las
actuaciones de la rama ejecutiva de gobierno, as como de la regulacin de la prestacin de los servicios
pblicos privatizados
En consecuencia, el Estado nacional abandon su papel de prestador directo de los servicios pblicos y, en
contrapartida, grupos empresariales privados se transformaron en concesionarios y licenciatarios de los
servicios esenciales.
En este contexto aparecen, en forma contempornea a la privatizacin de la gestin de los servicios
pblicos, los marcos regulatorios de cada una de esas actividades junto a los organismos estatales
destinados a aplicar esas regulaciones y entender en los conflictos que se susciten entre las empresas
concesionarias o licenciatarias de los servicios y los usuarios.
En sntesis, el traspaso de funciones desde el Estado hacia el mercado requiri una ingeniera institucional
novedosa en el pas: la instalacin de agencias reguladoras de mercados considerados natural,
tcnica o jurdicamente monoplicos.
Con una funcin reguladora y el especial objetivo de amparar a los usuarios aparecen, de este modo, los
Entes Reguladores, cuya funcin bsica y esencial consiste en actuar como factor de equilibrio y

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recomposicin de los diferentes intereses en juego, sin perjuicio de la posibilidad de que los afectados por
sus decisiones promuevan el control judicial en defensa de sus derechos.
La nueva relacin pblico-privado y su impacto socio-poltico-estatal
Una consecuencia fundamental de la reforma del Estado fue la modificacin de la antigua relacin pblicoprivado. Si antes el sector pblico abarcaba importantes y bastos sectores econmicos de nuestra sociedad,
desde principios de los 90 el mbito privado ha ido hacindose cargo de la gestin de sus funciones
esenciales como de la satisfaccin de las necesidades de los individuos. El sector pblico deja de gestionar
directamente las actividades econmicas y se convierte en administrador y controlador de las tareas
ejecutadas, ahora, por agencias no estatales.
Esta nueva relacin entre lo pblico y lo privado tiene diferentes consecuencias entre las que pueden
destacarse su impacto negativo tanto en el ndice de desempleo, pues las empresas estatales eran
importantes receptoras de mano de obra, como en el ingreso, pues subsidiaban mediante menores tarifas el
consumo social. Por otro lado, esta variacin muestra la respuesta que se dio a la necesidad de mejorar la
calidad en la produccin y prestacin de los servicios y eliminar la corrupcin vinculada a la patria
contratista.
Esto no significa afirmar que todo organismo estatal goce de incapacidad estructural para desarrollar
funciones de produccin y distribucin, como tampoco que la eficacia sea una cualidad imputable
nicamente al sector privado. En tal sentido puede afirmarse que la corrupcin tambin es un tema instalado
en los organismos privados, fenmeno visible en los diferentes tipos de presiones que ejercen sobre los
entes reguladores a la hora de fijar pautas y hacer cumplir las normativas del servicio respectivo. Teniendo
en cuenta esta situacin podemos afirmar que el sector pblico est obligado a actuar con eficacia y con
eficiencia pues sus beneficiarios no estn constituidos por un determinado sector de la poblacin, sino por
toda la comunidad en su conjunto. Por tanto, ms que nadie debe buscar que sus acciones sean realizadas
de la manera ms conveniente y justa para toda la sociedad.
Por otra parte, esa modificacin en la relacin pblico-privado muestra a un ciudadano muy indefenso frente
a las organizaciones privadas que, muchas veces, en busca de sus intereses sectoriales perjudican la
realizacin de los intereses generales de la sociedad. Empresas que provocan una distorsin de los
mercados y dejan al usuario imposibilitado de actuar frente a su superior poder econmico-financiero,
transformndose as en corporaciones generadoras de conflicto social.
Este escenario conformado por actores de muy dismil peso de negociacin empresas, por un lado y
ciudadanos, por el otro- genera grandes desequilibrios. Para contrarrestar estas deficiencias fueron creados
los Entes Reguladores, que presentan diseos y caractersticas particulares de acuerdo al servicio pblico
que se trate. Encontramos, en consecuencia, diferentes agencias reguladoras que varan segn su rea de
accin y segn su organizacin. Expresin del primar caso es la existencia de instituciones con jurisdiccin
nacional y otras con jurisdiccin provincial. Ejemplo de lo segundo es la configuracin de organismos
autrquicos o con cierta dependencia del Poder Ejecutivo.
Esta nueva categorizacin de los usuarios de servicios pblicos deja a gran parte de los miembros de la
sociedad desprotegidos, desamparados y aislados de los beneficios a los que slo se puede acceder si se
cuenta con el dinero suficiente como para poder pagar la contraprestacin de un producto (ya no servicio)
que se est ofreciendo en un mercado cruel por discriminatorio.
Efectivamente, la falta de regulacin y sobre todo la falta de control pblico permite que las empresas
prestadoras de servicios pblicos no slo se conviertan en corporaciones destinadas ha hacer prevalecer
sus intereses sectoriales por sobre los intereses generales, sino que provocan tambin una distorsin de los
mercados y dejan al ciudadano indefenso frente a su superior poder econmico-financiero,
transformndolas en empresas generadoras de conflicto social. Esta nueva consideracin del individuo
muestra la incidencia negativa no slo sobre la situacin del ciudadano-consumidor sino tambin sobre las
pautas generadoras de gobernabilidad en cualquier organizacin poltica actual.

Los futuros desafos

Basndonos en esta aproximacin a la tarea que vienen desarrollando los organismos de control de los
servicios pblicos privatizados podemos identificar cuatro puntos para la discusin.
En primero lugar, debemos considerar detenidamente el nuevo rol del Estado luego de las privatizaciones,
teniendo en cuenta la labor que nuestra organizacin poltica vena desplegando durante los ltimos 30
aos. Un Estado acostumbrado a ejecutar polticas pblicas pero con escasa experiencia en la tarea
especfica y especialsima del control. Empezamos a preguntarnos no slo qu sino fundamentalmente
quin y cmo llevar a cabo dicha funcin, con qu recursos humanos, econmicos y tecnolgicos, con qu

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diseo institucional y legal para lograr la ms adecuada respuesta a los desafos contemporneos en
materia de servicios pblicos privatizados.
En segundo lugar, puede identificarse una carencia absoluta en el diseo de polticas sociales que
sustituyan los subsidios otorgados por el Estado a travs de tarifas sociales o la falta de sanciones ante
facturas no pagadas o de conexiones clandestinas, prcticas comunes durante la gestin estatal y que hoy
generan un vaco para las necesidades no satisfechas de aquellos ciudadanos carentes de recursos
econmicos que les posibiliten solventar el uso de los servicios pblicos privatizados. Situacin sta que
esboza la generacin y demostracin de exclusin social y de inseguridad general claramente manifiestas
en nuestro pas.
Un tercer punto a destacar est constituido por el desafo que significa la constitucin de una
tecnoburocracia altamente especializada requerida para la tarea de control junto con la voluntad poltica de
su efectiva implementacin. Desafo impostergable a partir del traspaso de poder desde el mbito estatal a
la esfera privada generado con el cambio de actores en la toma de decisiones sobre los servicios pblicos
privatizados. En otras palabras, el compromiso poltico de evitar la politizacin de intereses privados y la
privatizacin de lo pblico como consecuencia del paso de las decisiones gubernamentales a las decisiones
de empresas privadas que operan dentro de una lgica, hasta ahora mercantil, de un producto de utilidad
social.
Por ltimo, las deficiencias en el control por parte de las agencias reguladoras como las fallas en la
prestacin de los servicios pblicos que el Estado dejara en manos del sector privado, lleva a preguntarnos
si tal situacin no desembocar en la compleja decisin de tener que hacerse cargo nuevamente de su
gestin reestatizacin-, y llegado el caso, si este Estado posprivatizador estar preparado para hacerlo, es
decir, si contar con los recursos econmicos y humanos para su prestacin.
Queda mucho por hacer, los Entes Reguladores estn llamados a cumplir un papel protagnico en esta
etapa post privatizadora, por ello necesitan perfeccionar su accionar para legitimar la labor gubernamental y
servir al ciudadano, razn ltima de su existencia.
Autor:
Jos Luis Salas Zegarra
jlsalasz@hotmail.com

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