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"

SOMMAIRE

Introduction ................4
PARTIE I : ETAT DE LART..7
I. Management Public : quelle(s) dfinition(s) ?.................................................................................7
1. Management, gestion ou pilotage ?......................................................................................................7
1.1. Management...7
1.2. Gestion...8
1.3. Pilotage..9
2. Management public : un terme ambigu et imprcis9
2.1. Une notion polysmique9
2.2. Un domaine de recherche hybride .10
2.3. La performance : une finalit mal dfinie du management public..11
2.3.1. Une notion aux dfinitions relatives11
2.3.2. Un modle adapter pour les administrations publiques ?..............................................12
3. La sphre publique franaise : un champ dapplication complexe...13
"

"

3.1. Des valeurs fondatrices trs fortes et anciennes..13

3.1.1. Des valeurs traditionnelles profondment ancres..13
3.1.2. Le mythe franais ..14
3.1.3. La Motivation du Service Public : un concept thoris...14
3.1.4. Dialectique de lopposition entre priv et public.....15
3.2. Une architecture complexe..16
3.3. Des statuts particuliers.18
II. Le Nouveau Management Public : une rvolution de la conception des administrations
publiques..20
1. Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques20
1.1. Leffritement du mythe de lEtat-providence20
1.2. Une remise en cause du modle bureaucratique wbrien..21
1.3. Les paradigmes administratif et managrial : deux paradigmes en opposition...22
2. Fondements conceptuels du NPM23
3. Le NPM : un nouveau paradigme des politiques publiques 24
3.1. Diagnostic des problmes, des images et des valeurs.24
3.2. Normes gnrales daction et instruments..25
4. Un modle critiqu.26
4.1. Critiques idologiques.26
4.2. Une efficacit discute.26
2"
"

4.3. Un concept mythique ?..............................................................................................................27

5. Du Nouveau Management Public aux managements publics.28
5.1. Le NPM, une vision particulire du secteur/service public....28
5.2. Un processus de diffrenciation interne.28
5.3. Vers dautres modles de management public...30
5.3.1. Vers une Nouvelle Gouvernance Publique ?............................................................30
5.3.2. Le Mouvement de la Qualit.30
III. Le management public en pratiques : les rformes du secteur public...31
1. Un mouvement gnralis dans les pays de lOCDE.31
1.1.Un mouvement n dans les pays anglo-saxons ....31
1.2. qui a fait tache dhuile dans les pays europens..32
2. La France, une culture publique particulire ....33
"

2.1. Une architecture de modernisation complexe.33

2.2. Une certaine mfiance envers le mouvement global de rformes...34
2.3. Des valeurs et un environnement en volution....34
3. mais o les discours ont pris un tour radicalement nouveau depuis les annes 2000....35
3.1. La LOLF : plus quun changement budgtaire, un changement culturel...35
3.2. Un changement paradigmatique dans les administrations centrales...36
3.2.1. Un engouement modernisateur depuis 2001 .36
3.2.2. mais des mthodes essentiellement quantitatives qui peinent donner un sens global
au management public...37
3.3. Vers une volution du discours aux pratiques dans les administrations territoriales ?....................38
Conclusion de lEtat de lArt.39
PARTIE II : OBJET DE LA RECHERCHE ET METHODOLOGIE.40
I. Formulation des hypothses de recherche.40
1. Problmatique et primtre de recherche....40
2. Formulation des hypothses...40
II. Choix de la mthode de validation.42
PARTIE III : ANALYSE DES RESULTATS.45
I. Synthse des rsultats empiriques...45
1. Les administrations publiques : un milieu encore imprgn de spcificits...45
1.1. Laffirmation de valeurs singulires ; lintrt gnral, une valeur au centre de la culture
administrative ..45
1.2. Les spcificits ressenties comme ngatives.46
1.3. Lincertitude comme composante du management public territorial..48
1.4. Un rapport spcifique limage..49
3"
"

1.5. Des collectivits territoriales qui subissent un tranglement financier50

2. Une Gestion des Ressources Humaines entre volution et tradition......50
2.1. Une GRH en recherche de modernisation..51
2.2. Mais une GRH pas encore finalise...54
3. La figure de manager public : objet et moteur du changement..59
3.1. Managers publics : des managers diffrents ?.................................................................................59
3.2. Le difficile passage du statut de technicien celui de manager..61
3.3. Quel type de management pour quel type de manager ?.................................................................62
3.4. Le manager en tant quobjet du changement..64
4. Vers un management par objectifs ?...................................................................................................65
4.1. Une orientation trs nette vers les objectifs.65
4.2. La difficult de fixer des objectifs clairs.66
5. La notion de performance et sa mesure..69
5.1. Une orientation rsultats dj prsente, mais qui saccentue en termes de recherche de qualit du
service public.69
5.2. La performance au sein des collectivits : une notion difficile apprhender...70
5.3. Lpineuse question de la mesure de la performance.71
6. Le vocabulaire employ : reflet dune conception des administrations publiques en volution74
6.1. Des tabous persistants ; choc de mots, choc des conceptions.74
6.2. Mais un vocabulaire managrial de plus en plus perceptible..75
7. Un cart entre lintention du changement et le changement ressenti/effectif.....76
;

7.1. Un changement qui manque daccompagnement et danticipation.76

7.2. Lassimilation de nouveaux outils des contraintes supplmentaires77
7.3. Des prmisses de changement plutt quune rvolution des pratiques..78
7.4. Une contradiction entre le temps long des rformes et le temps court du politique qui fait obstacle
la performance territoriale..79
"
II. Confrontation avec les hypothses de recherche....79
1. Hypothse 1..79
2. Hypothse 2...81
3. Hypothse 3..83
Conclusion ..84
Bibliographie.88
Annexes.93
"

4"
"

INTRODUCTION
Si la rforme de lEtat est loin dtre une aspiration propre la fin du XXme sicle, elle
connait depuis la fin des annes 1960 un dveloppement particulirement important. Depuis
une quarantaine dannes, la plupart des pays de lOCDE ont mis en place dambitieuses
politiques de rforme de leur administration publique, visant rendre cette dernire plus en
phase avec les exigences de socits complexes et globalises. La France, si on se la
reprsente souvent comme un pays faisant figure dexception, na pas chapp ce
phnomne et sest engage depuis plus dune dizaine danne dans des rformes
bouleversant la conception traditionnelle des administrations publiques. La loi organique
relative aux lois de finance (LOLF) de 2001 et la Rforme Gnrale des Politiques Publiques
(RGPP) de 2007 marquent la radicalisation de la volont politique de passer dune logique de
moyens une logique de rsultats.
Dans son discours devant les tudiants de lInstitut Rgional dAdministration (IRA) de
Nantes en septembre 2007, couramment appel Pacte Service Public 2012, Nicolas Sarkozy a
clairement explicit la ncessit dun changement en profondeur des mthodes, de
lorganisation, des critres dvaluation de la fonction publique franaise. Cependant, la
rforme de la fonction publique en France est un chantier particulirement complexe, par son
importance quantitative dune part (5,3 millions de personnes employes en 2009, soit 20,4%
de lemploi franais total1), et par sa porte symbolique au sein de la culture franaise dautre
part. Le management sest ainsi impos progressivement dans les discours et dans
limportante masse de rapports commands par lEtat comme le moyen de placer une
administration analyse en crise sur laxe de la performance, et de rompre avec ce caractre
d lot part au sein de lconomie et de la socit (CHEVALLIER, 1997). Ces rformes
se nourrissent dans une certaine mesure des thories et recommandations du Nouveau
Management Public, doctrine no-managriale ayant merg dans les annes 1970. Ds lors,
la juxtaposition de plus en plus courante des termes management et public cristallise
en France des dbats et des ractions aux positions radicales, prenant parfois les atours dune
guerre idologique. Paradoxalement, le secteur public, ses lenteurs, son inefficacit, sont
souvent vilipends par la population, mais le caractre sacr quil revt en fait un lment
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

Rapport annuel sur ltat de la fonction publique 2010-2011 , La Documentation Franaise, Paris, novembre
2011, p. 67

5"
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 intouchable . Les valeurs idologiques qui sous-tendent la notion de management public en

France font de celui-ci un sujet aussi intressant que complexe.
Problmatique et points dancrage de la recherche
Cependant, si les discours des dirigeants politiques la tte de lEtat semblent avoir beaucoup
volu depuis une dizaine dannes, il est lgitime de sinterroger sur la porte concrte du
changement. Le dcalage entre les discours sur la rforme, sur un changement cens revtir
un sens global et cohrent, leurs justifications thoriques dune part et les ressentis des agents
au quotidien dautre part nous a en effet frappe lors de notre stage au sein dun Conseil
Rgional. La volont dtudier le dveloppement des pratiques managriales au sein des
administrations franaises dune part, et de chercher mesurer lcart entre les discours o
sincarnent notamment les thories de la nouvelle gestion publique et la ralit du
changement dautre part nous a donc conduite poser la problmatique suivante :
Dans quelle mesure les thories du nouveau management public marquent-elles une
rupture dans les pratiques managriales au sein des administrations publiques franaises ?
Cas des collectivits territoriales.
Nous avons choisi de centrer nos recherches sur un type dadministration qui nous a sembl
un terrain dobservation privilgi : les collectivits territoriales. Dune part, les transferts
importants de responsabilits conscutifs aux lois de dcentralisation les placent en situation
de changement profond depuis le milieu des annes 2000. Dautre part, les collectivits
territoriales sont rgies par le principe de libre administration. Elles ne sont donc pas tenues
dappliquer les rformes de type LOLF ou RGPP, et en font leur propre interprtation. Cette
culture organisationnelle propre donne au primtre de recherche un intrt particulier. Nous
naborderons donc pas la fonction publique hospitalire ni les entreprises publiques, qui
rpondent des problmatiques bien diffrentes de celles sous-tendant les deux autres
fonctions publiques.
Par ailleurs, labsence de majuscule dans le terme nouveau management public suggre
que nous ne souhaitons pas rduire les conceptions contemporaines du management public au
seul New Public Management, dont luniversalit et la cohrence, nous le verrons, sont
discutables. Nous entendrons donc nouveau management public au sens le plus large.

6"
"

Comprendre les tenants et aboutissants dune culture managriale au sein des collectivits
locales ncessite dans un premier temps de les resituer dans le cadre plus large de lvolution
du management public depuis les annes 1970. Nous verrons notamment que la polysmie des
concepts sur lesquels repose le management public contribue le rendre inquitant et
mythique . Nous dvelopperons ensuite la conception particulire de ladministration
publique que reprsente le New Public Management, qui cristallise la plupart des dbats, tout
en veillant largir la rflexion dautres modles thoriques. Enfin, lanalyse du
management public dans sa forme concrte, savoir les rformes administratives, nous
permettra de faire le constat dune rupture dans les discours des politiques et des hauts
fonctionnaires, rupture accentue depuis la mise en uvre de lemblmatique LOLF.
Cette revue de littrature nous permettra, dans un second temps, danalyser nos recherches de
terrain dans une perspective thorique, historique et culturelle.

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"

PARTIE I : ETAT DE LART

LEtat est indissociablement une solution
et un problme
Pierre ROSANVALLON

I.

Management Public : quelle(s) dfinition(s) ?

Le terme de management public semble demble problmatique ; peu utilis voire

rejet - au sein des administrations publiques, il lest davantage par les chercheurs et les
cercles de pense de hauts fonctionnaires, mais son contenu et ses contours restent flous. Au
regard de la diversit des rponses et du caractre polmique du terme en lui-mme, nous ne
chercherons pas en apporter une dfinition arrte, mais tenterons den dterminer les
contours, les enjeux et les problmatiques lies ses champs dapplication.
Dans un premier temps, le terme de management lui-mme ncessite dtre prcis. Sil
semble avoir envahi tous les champs de la rhtorique actuelle, il nen demeure pas moins un
concept qui parait abstrait, imprcis, plus forte raison lorsquil prtend sappliquer la
sphre publique. Ainsi, il est souvent confondu avec dautres notions, ou rduit une partie de
ses composantes.
1. Management, gestion ou pilotage ?
Gilles CHEVALIER (2009) met en avant la confusion frquemment faite entre les trois notions
que sont le management, la gestion et le pilotage. Il semble important de sattarder quelque
peu sur ces distinctions, dans la mesure o ladministration publique adopte souvent une
dfinition tronque de ce quest un manager :
1.1. Management
Prosaquement on peut dsigner le management par la rponse la question que faire et
comment ? . Le management doit se proccuper dans une vision densemble de toutes les
fonctions qui concourent la fabrication dun produit ou llaboration dun service, afin que
lensemble de lorganisme se dirige de manire efficace vers sa finalit (CHEVALIER, 2009).
Le management, cadre le plus global des trois notions voques, est donc fait de principes.
A la fin du XIXme sicle, Henri FAYOL, ingnieur des mines nomm la tte de la Socit
de Commentry-Fourchambault alors en grande difficult, contribue par ses excellentes
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"

pratiques gestionnaires relever celle-ci. En 1916, il publie un ouvrage (FAYOL, 1916)

conceptualisant ses pratiques, o il sattache en particulier aux questions d administration ,
dvolues la direction dune entreprise, et en prcise les diffrents rles. Ainsi, aux tches
traditionnelles de commandement et de contrle dun directeur dadministration, FAYOL
ajoute celles de prvision, dorganisation et de coordination. Cette conception du directeur
comme un visionnaire fait de FAYOL un des fondateurs de la pense administrative moderne et
un des prcurseurs du management.
A. BARTOLI et P. HERMEL(2009) proposent une formulation relativement proche de ces cinq
contours managriaux, mais actualise au regard de lvolution des paradigmes :
-

Finalisation ; cest--dire la dfinition dobjectifs pour une certaine unit, dans le but de
donner une finalit aux actions qui en dcoulent et de faciliter ltablissement des priorits

Organisation ; conception transversale, croisements entre logiques de fonction et de

projets, coordination.

Allocation des moyens, qui reprsente une mission essentielle du manager actuel, dans
une perspective de limitation des moyens moins prgnante au dbut du XXme sicle

Animation ; qui suppose une contribution active des personnels.

Contrle/Pilotage ; logique de suivi et daudit. Le management contemporain ncessite

un pilotage permanent de lactivit, permettant pro-action et ractivit.
Le management compte donc la fois un aspect stratgique (vision, choix fondamentaux) et
un aspect oprationnel (conduire, diriger, planifier, contrler lactivit).
Enfin, on peut relever la dfinition dALECIAN et FOUCHER (2002) : Le management
correspond lensemble des techniques de direction, dorganisation et de gestion dune entit
afin quelle atteigne ses objectifs. Ce nest pas proprement parler une thorie, mais plutt
une technique regroupant un ensemble de savoir-faire techniques et relationnels .
1.2. Gestion
La notion de gestion dun domaine renvoie lensemble des techniques et des moyens mis
en uvre pour obtenir un rsultat. Si la notion de management reste discute et imprcise
applique aux administrations publiques, celle de gestion en revanche y est intgre depuis
trs longtemps. Contrairement au management qui est fait de processus transverses, la gestion
se dcompose en plusieurs fonctions (BARTOLI, 2009), comme la gestion des ressources
humaines, la gestion financire ou le marketing. Elle est lapplication concrte de la vision
9"
"

dveloppe par le management. SANTO et VERRIER (2007) proposent de classer les outils de
gestion en trois catgories interdpendantes : les outils de finalisation, de contrle et
danimation.
1.3. Pilotage
La plupart du temps, on parle de pilotage de la performance, principalement dans le cadre du
contrle de gestion, qui semble stre gnralis dans les administrations de lEtat. Le site du
Ministre du Budget ddi la performance prsente dailleurs le contrle de gestion comme
une fonction indispensable au pilotage de la performance 1. Il sagit dun outil destin tant
au manager quau gestionnaire2 (DIRE, 2002), dans le but dvaluer, de mesurer laide de
divers indicateurs les dmarches de performances en aval de la dtermination des objectifs.
Ainsi, on peut rsumer les trois notions comme suit :
-

le management est un cadre gnral constitu de principes, qui sappuie entre autres sur la
gestion et le pilotage.

la gestion correspond la mise en uvre concrte de la stratgie par des mthodes et des
outils

le pilotage est constitu dun ensemble doutils de mesure appropris

Il est important de prendre le temps de dfinir ces concepts, dans le sens o lon rduit trop
souvent le management certaines de ses composantes. Le management nest pas la somme
des outils modernes de gestion, mais la mise en perspective stratgique de ces outils (SANTO
et VERRIER, 2007). Ce travers conduit des tentatives de rformes dites managriales
des administrations publiques qui ne sappuient souvent que sur des changements
gestionnaires et budgtaires, sans suffisamment prendre en considration les aspects plus
globaux et culturels inhrents au management. Ces rformes sont donc ncessairement
partielles et peinent donner un sens global au changement.
2. Management public : un terme ambigu et imprcis
2.1. Une notion polysmique

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

http://www.performance-publique.budget.gouv.fr : Le contrle de gestion est une composante managriale

permettant le pilotage des services, en les orientant vers leur performance
2
Le contrle des gestion est aussi un outil de pilotage pour lchelon suprieur, qui peut ainsi piloter [] les
chelons sur lesquels il a autorit. Cet aspect du contrle de gestion sappelle le reporting (p.25)

10"
"

Le terme de management public recouvre plusieurs ralits, ce qui laisse une libert
relativement importante aux acteurs pour en interprter le contenu. Selon LYNN (1996),
lexpression management public recouvre la fois :

Une pratique : il sagit, comme nous lavons vu avec FAYOL et BARTOLI de lensemble
des activits composant le management

Une idologie : Depuis les annes 1970 dans lensemble des pays de lOCDE,
ladministration cherche mettre le principe de performance au centre de sa
modernisation et fait appel des techniques issues du priv pour tendre vers cet idal. Cet
aspect du management public, nous le verrons, fait lobjet, surtout en France, de
nombreux dbats passionns. La fausse tymologie anglo-saxonne du terme management
ajoute encore au caractre polmique et suspect (du moins en France) de sa juxtaposition
avec le sacro-saint terme public. Il faut cependant noter que management dcoulerait en
ralit de lancien franais mesnager, conduire les affaires dun mnage.

Un domaine de recherche, dont nous aborderons la diversit au point suivant.

Une autre source de confusion est que le terme de management public est employ la fois
pour dsigner le management des organisations publiques et le management des politiques
publiques. Dans la premire perspective, il sagit de mettre en place des leviers permettant
aux organisations publiques au mme titre que toute autre organisation dtre gres de
manire efficace. Dans la seconde perspective, on ne considre plus les entits publiques
comme des organisations, mais comme garantes du maintien ou de lamlioration dun certain
nombre de caractristiques de la socit (GIBERT, 2004).
Cette polysmie explique en partie les dcalages de conception du management public entre
les hauts fonctionnaires qui y voient un idal atteindre, les agents qui y voient pour
beaucoup une remise en question des valeurs traditionnelles du secteur public et de leur
manire de travailler, et les chercheurs, qui y voient un objet dtude scientifique.1
2.2. Un domaine de recherche hybride
Avec 56 thses soutenues entre 2005 et 2009 (RECEMAP, 2010), un rseau dense de
chercheurs et de trs nombreux colloques organiss son sujet, le management public fait
lobjet depuis une vingtaine dannes dune masse considrable de recherches. On observe
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

Ces segmentations sont videmment caricaturales, car les conceptions ne sont pas aussi radicalement rparties,
mais cela permet de dessiner lenjeu de la dfinition du management public en France

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"

comme consquence de lessor de la thmatique du management public la cration dun

certain nombre dInstituts de formation lui tant ddis1, ainsi que lintroduction dans de
nombreuses formations gnrales en management de masters spcialiss qui lui sont
consacrs.
Ce qui fait la complexit, mais aussi la richesse, du management public en tant que domaine
de recherche est quil se situe linterface de plusieurs disciplines fondatrices. On pourra citer
par exemple le droit public, la science politique, lconomie publique, la sociologie des
organisations et, enfin, les sciences de gestions. BARTOLI et BRASSEUR (2010) relvent
cependant quen dpit de la constitution de la gestion publique en problme national, le
management public est rest trop longtemps ignor des chercheurs en sciences de gestion,
au nom de la primaut des facteurs juridiques et politiques supposs le gouverner (p.3).
2.3. La performance : une finalit mal dfinie du management public
2.3.1. Une notion aux dfinitions relatives
Nous le verrons plus loin, la performance devient la promesse gnralise de lensemble des
rformes de ladministration, et constitue un but poursuivre, un socle, pour le management
public et ses acteurs. Cependant, labondante littrature consacre au concept de performance
traduit une absence de consensus tant sur sa dfinition que sur les critres de sa mesure,
entrainant une certaine confusion smantique. A la fois objectif et moyen des rformes, elle
mriterait un dveloppement beaucoup plus important que le cadre de notre sujet ne permet.
La dfinition la plus simple et la plus schmatique est sans doute que la performance rsulte
de lquilibre des interactions entre trois lments : les objectifs fixs, les moyens mis en
uvre et les rsultats obtenus :

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

On citera par exemple lInstitut Suprieur du Management Public et Politique (ISMaPP), lInstitut de
Management Public et de Gouvernance Territoriale (IMPGT) "

12"
"

Lefficience est classiquement dfinie comme lusage rationnel des moyens dont lon dispose
pour produire un rsultat. Lefficacit, quant elle, exprime la mesure du rapport entre les
rsultats obtenus et les objectifs pralablement fixs. Enfin, on entend par pertinence
ladquation entre les moyens utiliss et les objectifs dfinis (SANTO et VERRIER, 2007).
Cependant, la performance nest pas une notion neutre et est indissociable dun systme de
valeurs ; elle nexiste pas en soi, mais est fonction des conceptions de la russite, variables
selon les organisations et les acteurs (BOURGUIGNON, 1995). Selon VAN DOOREN (2007),
les valeurs, contrairement la performance, ne relvent pas directement de laction mais sont
le cadre de rfrence de son valuation. De mme, les techniques permettant de lvaluer ne
sont pas des outils dsincarns, leur laboration rpond une certaine vision de lorganisation.
2.3.2. Un modle adapter pour les administrations publiques ?
Comme pour le management, lintgration de lexigence de performance dans les
administrations publiques soulve des ractions allant des plus enthousiastes le pilotage de
la performance est la seule voie de modernisation possible - aux critiques les plus acerbes, qui
en dnoncent les effets pervers et la philosophie no-librale.
Dune part, se pose la question de la transposabilit des modles dvelopps dans le
secteur priv au secteur public. En effet, linverse des entreprises prives, les organisations
publiques recherchent non pas seulement le profit, mais galement et surtout la satisfaction de
lintrt gnral dune population donne. La multiplicit des finalits, la diversit des parties
prenantes et la complexit des missions par rapport au domaine priv limiteraient la capacit
des organisations publiques produire et analyser les informations relatives la
performance (BURLAUD, 1995). Vient sajouter le caractre souvent flou des objectifs fixs
dans les administrations publiques, lesquels, si lon se rfre au triangle de la performance,
sont censs constituer lun de ses piliers.
Selon dautres auteurs, la mesure de la performance permettrait de crer un cercle vertueux de
la performance. En effet, mesurer les rsultats permet dune part de distinguer un succs dun
chec, de rcompenser le premier et de corriger le second dautre part (OSBORNE et
GAEBLER, 1992). Par ailleurs, analyser les leviers de performance est susceptible de
favoriser lapprentissage au sein de lorganisation (DE BRUIJN, 2002). Ainsi, pour construire
des systmes pertinents de mesure de la performance publique, il faut prendre en compte les
lments culturels et structurels spcifiques au secteur public et largir les critres danalyse.
13"
"

Cela passe par une ncessaire adaptation des modles danalyses existant dans la sphre
prive (modles EEE1, I-O-O2, BSC3,) (DUPUIS, 1991 ; GIBERT, 2000).
La notion de performance applique aux administrations publiques pose donc un certain
nombre de problmes. Quel sens donner ce concept ? Quelle performance aux niveaux
macro et micro attend-on dune organisation publique ? Quelles sont les modalits
dobtention de cette performance et quels indicateurs mettre en place pour lvaluer ?
3. La sphre publique franaise : un champ dapplication complexe
3.1. Des valeurs fondatrices trs fortes et anciennes
Le management public nest pas neutre et ne peut se dfinir quau regard du contexte dans
lequel il volue. Ainsi POLLITT et BOUCKAERT (2004) crivent-ils : Le management public
nest pas une technique neutre mais une activit indissolublement lie la politique, aux
politiques publiques, aux droits et aux enjeux de la socit civile. Il est toujours sous-entendu
par des valeurs et/ou des idologies (p.14). Il est donc indispensable de comprendre les
valeurs qui fondent le service public, et a fortiori le service public franais, pour apprhender
les problmatiques auxquelles se heurtent les tentatives dy introduire une culture
managriale.
3.1.1. Des valeurs traditionnelles profondment ancres
Depuis la Rvolution Franaise et notamment sous Napolon Ier, lEtat se construit de
manire centralise afin de garantir une concentration des savoirs ncessaires la ralisation
des diffrentes missions dintrt gnral. En dcoule une administration fortement
hirarchise. La France considrant que ladministration tatique est la plus mme
dincarner la notion dintrt gnral (WORMS, 2006), elle est le seul pays europen faire
figurer cette notion dans ses textes fondateurs. Par ailleurs, trois caractristiques dites lois
de Rolland (1878) permettent de qualifier lensemble des organisations publiques : La
soumission de tous les services publics aux trois grands principes de continuit, dgalit et
de mutabilit [] tablit et garantit leur spcificit par rapport aux activits prives.
(CHEVALLIER, 1997, p. 94). Parce quils ont pour finalit la satisfaction des besoins
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

Efficience-Efficacit-Economie, bas sur lapproche par le triangle de la performance

Inputs-Outputs-Outcomes, qui distingue les outputs (produits, critres financiers) et les outcomes (effets sur
lorganisation)
3
Balanced Scorecard, qui complte la dimension financire de la performance par dautres dimensions plus
qualitatives"
2

14"
"

collectifs, les services publics sont tenus de fonctionner de manire rgulire et continue, en
garantissant lgalit daccs tous et avec lobligation de sadapter rapidement tout
changement de situation.
3.1.2. Le mythe franais
En France, le service public a t rig en vritable mythe, cest--dire une de ces images
fondatrices, polarisant les croyances et condensant les affects, sur lesquels prend appui
lidentit collective (CHEVALLIER, 1997, p.3). Le rapport affectif au service public,
considr comme fondateur des valeurs rpublicaines, y est particulirement fort. Cela
explique en partie pourquoi les rformes des administrations publiques paraissent si
douloureuses, si difficiles au sein de lHexagone. Le secteur public, ses lenteurs, son
inefficacit, sont souvent vilipends par la population, mais le caractre sacr quil revt en
fait un lment intouchable . La population accepte mieux les rformes de la gestion
publique dans les pays anglo-saxons, o la notion de droits acquis est moins prgnante.
3.1.3. La Motivation du Service Public : un concept thoris
Le service public est un concept impliquant une attitude, un sens du devoir et un sens moral
particuliers. Dans leur ouvrage fondateur, PERRY et WISE (1991) dfinissent la Motivation du
Service Public (MSP) comme la prdisposition dun individu adhrer aux mobiles (ou
motifs) ports principalement ou uniquement aux institutions publiques . La MSP sappuie
sur trois sources de motivation :
- rationnelle : participer llaboration des politiques publiques, dfendre un intrt
particulier, sengager dans un programme auquel on sidentifie Ces motivations ont trait
lestime de soi, si lon se rfre la pyramide de Maslow
- normative : fait appel au dsir de servir lintrt public, au sens du devoir
- affective : correspond lengagement dans un programme partir dune conviction
profonde sur lquit sociale quil promeut dune part, et au patriotisme dautre part
Tandis que salaris de la sphre prive seraient plus sensibles des aspects de motivation
extrinsque (salaires, avantages sociaux et financiers), les salaris publics seraient plus
sensibles des facteurs de motivation intrinsque (sens du travail, intrt pour les tches et
responsabilits), mme si les deux types de motivation ne sont pas exclusifs lun de lautre
(BARBEY, DUC et GIAUQUE, 2008). Cest une dimension managriale quil faut prendre en
compte. Ainsi, transposer des outils du priv, comme les mesures incitatives matrielles, dans
les pratiques managriales publiques nest pas ncessairement pertinent.
15"
"

3.1.4. Dialectique de lopposition entre priv et public

Les organisations publiques se sont historiquement constitues comme alternatives aux
organisations prives en raison de finalits diffrencies. Pour certains, les spcificits du
management public relvent de la nature de ces finalits (GIBERT, 2002) ; la diffrence
fondamentale serait que la finalit de lorganisation publique est extravertie (lintrt gnral)
alors que celles des entreprises prives est introvertie (recherche du profit). Maintenir et
centrer le dbat sur cette opposition radicale entre priv et public peut conduire tracer une
frontire infranchissable entre les deux sphres.
Pour dautres, ce sont les pratiques managriales plus que le statut dune organisation qui font
que le management peut tre qualifi de public (ABORD DE CHATILLON et
DESMARAIS, 2008 ; BOYNE, 2002 ; BURLAUD et LAUFER, 1980), il ny a pas de
diffrence essentielle de nature entre public et priv et il sagit de dpasser ce clivage. Ainsi,
LAUFER et BURLAUD dfinissent le management public comme une mthode, le secteur
public tant un lieu dapplication de cette mthode (BURLAUD et LAUFER, 1980). Par
ailleurs, de mme que les finalits de la sphre publique peuvent converger, avec la recherche
dorganisations publiques performantes, vers celles de la sphre prive, le fonctionnement
dune grande entreprise prive peut se rapprocher de celui dun service public, par sa taille ou
sa structure bureaucratique (VAYROU, 1995). Construire la dfinition du management public
par antithse par rapport au management priv comporte le risque de sengluer dans un
dbat paralysant.
Enfin, OSBORNE (2006) considre que trois paradigmes de lAdministration et du
Management Public se sont succd depuis la fin du XIXme sicle, induisant des lectures
diffrentes de lanalyse comparative entre priv et public.
-

Le modle de lAdministration Publique , qui a prvalu jusqu la fin des annes 1970
et a accompagn le dveloppement de lEtat-providence. Il se base sur la conviction que le
secteur public est fondamentalement diffrent du secteur priv, et comparer leurs modes de
gestion na alors pas de sens.

Le modle du Nouveau Management Public , radicalement oppos au prcdent, qui

tend nier la frontire priv/public,

et ne fut une transition vers le modle de la Nouvelle Gouvernance Publique , qui

reconnait les spcificits des organisations publiques tout en rompant avec la conception
dune administration en autarcie.
16"
"

La majorit des auteurs saccorde aujourdhui sur la spcificit des valeurs et finalits des
organisations publiques. Cependant, ils mettent en avant la ncessit de sortir du dbat
sclrosant sur le degr d tanchit de la frontire priv/public pour sinterroger sur
lvolution de ses modes de gestion et leur ventuelle influence par ceux du priv.
De ces valeurs et de ces finalits particulires dcoulent effectivement une organisation et un
certain nombre de principes de gestion spcifiques, qui font du secteur public un lot part
au sein de lconomie et de la socit (CHEVALLIER, 2007, p. 15).
3.2. Une architecture complexe
Si le secteur public franais se caractrise, nous lavons vu dans lintroduction, par son
importance quantitative, il se distingue galement par la complexit de son architecture et par
la diversit des ralits quil recouvre. Ainsi parait-il ncessaire de dfinir les principales
dimensions qui dessinent le cadre de notre sujet.
Dun point de vue structurel, la sphre publique peut tre dcompose en quatre grands
domaines :

la fonction publique dEtat (FPE), qui se compose des administrations dEtat centrales
(services des Ministres) et des administrations dEtat dconcentres.

la fonction publique territoriale (FPT), cre en 1984 suite au troisime volet de la

dcentralisation. Elle se compose des administrations publiques locales (collectivits
territoriales, groupements de communes, etc.) dune part et des organismes semi-publics
(HLM, caisses de crdit municipales, etc.) dautre part. Ses effectifs sont en hausse
constante depuis les lois de la dcentralisation et reprsentent 34% des agents publics.1

la fonction publique hospitalire (FPH), cre en 1986.

les entreprises publiques et autres organismes publics

Cette diversit inhrente au domaine public franais est galement observable au plan des
administrations territoriales, auxquelles nous prterons un intrt particulier dans le cadre de
notre sujet. On appelle Administration lensemble des personnes morales (Etat, collectivits
territoriales) et physiques (fonctionnaires, contractuels) qui accomplissent [les] activits dont
le but est de rpondre aux besoins dintrt gnral de la population, tels quils sont dfinis

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

" Rapport annuel sur ltat de la fonction publique 2010-2011 , La Documentation Franaise, Paris, novembre
2011, p. 67"

17"
"

un moment donn par lopinion publique et le pouvoir politique 1. On distingue deux types
dadministrations territoriales :

les administrations dconcentres, qui sont des relais au niveau local des dcisions
prises par le ministre tutlaire. Elles nont pas de personnalit juridique propre et nont
aucune autonomie. Il sagit dune dlgation de pouvoir et non de transfert de
comptences (par exemple les Directions Rgionales de la Culture, DRAC).

les administrations dcentralises : il sagit des collectivits territoriales (Conseils

Rgionaux, Conseils Gnraux et Communes), qui lEtat a transfr une partie de ses
comptences lors des vagues de dcentralisation entames en 1982 et relances en 2003.
Elles bnficient dune certaine autonomie de dcision et de leur propre budget, sous la
surveillance dune autorit de tutelle (cette dernire vrifiant la lgalit des actions
menes sans constituer pour autant un suprieur hirarchique). Contrairement aux
administrations dconcentres, elles sont dotes de la personnalit morale, ce qui leur
permet dagir en justice.

Administrations centrales
= Ministres

"

Transfert de
comptences

"

Rle de
reprsentation,
subordination

= DRAC, Prfectures

Autonomie
administrative,
personnalit morale,
soumission au contrle
de lgalit

Dlgation de
pouvoir

"

"

Services dconcentrs

Administrations
dcentralises
= Collectivits territoriales
Source : www.vie-publique.fr

On comprend ainsi lintrt de centrer nos recherches sur les collectivits territoriales, dans la
mesure o elles ne sont pas de simples relais de lEtat, mais font leur propre travail
dinterprtation des discours portant sur la modernisation.
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/definition/comment-definiradministration.html

18"
"

Pour finir sur ce point, sans doute est-il ncessaire dvoquer la multiplicit des parties
prenantes au sein des administrations publiques. En interne, les agents administratifs
cohabitent avec les acteurs politiques et leurs dcisions sont soumises un certain nombre de
commissions consultatives. En externe, il convient de citer les bnficiaires des services, les
institutions politiques locales et un nombre croissant de partenaires, privs ou publics. Ainsi,
la problmatique du management public se pose trois niveaux (BARTOLI, 2009) :

niveau "micro"

interactions acteurs/systmes
angle psycho-sociologique

niveau "meso"

processus de fonctionnement des

unites publiques
angle gestionnaire

niveau "macro"

contexte environnemental,
relations inter-entits
logiques conomiques/sciences
administratives

3.3. Des statuts particuliers

Contrairement de nombreux pays, les relations du travail dans le secteur public franais ne
sont pas rgies par le droit du travail applicable dans le secteur priv. Chaque fonctionnaire
est soumis au statut gnral de la fonction publique dfini par la loi de 19461 et modifi
plusieurs reprises jusquen 19832 ainsi qu une loi annexe (titres I, II, III, IV) ayant trait
la fonction publique correspondante. Sans entrer dans des considrations inutilement
dtailles, rappelons les principaux lments constitutifs de la classification des fonctionnaires

le corps correspond des statuts, attributions et grilles de rmunration prcis (corps des
commissaires de police ou des adjoints administratifs)

lemploi, qui correspond au poste auquel le fonctionnaire est attribu

le grade reflte le degr davancement dun fonctionnaire dans sa carrire dans un corps

lchelon ; dtermine le niveau de rmunration en fonction de lanciennet

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1
2

Loi n46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut gnral des fonctionnaires

Loi n83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires"

19"
"

la catgorie (A, B, C) Les catgories A correspondent des fonctions de conception,

dencadrement ou de direction, les catgories B des fonctions dapplication et de
rdaction et les catgories C des fonctions dexcution ou de secrtariat.

Ce systme, de prime abord relativement complexe, a t mis en place pour garantir labsence
de discrimination des fonctionnaires cause de leurs opinions. De mme, la rgle du
recrutement par concours garantit lgalit daccs la fonction publique.
Par ailleurs, la fonction publique peut recourir au recrutement dagents non titulaires du
concours, rgis par un contrat - gnralement dure dtermine - de droit priv. Ce sont des
agents dits contractuels1. Au sein de la FPT, leur embauche est prvue pour une affectation
un emploi temporaire ou un emploi permanent lorsquaucun cadre demploi nest
susceptible dassurer les fonctions correspondantes. Depuis 20052, les agents non titulaires
recruts sur des emplois permanents peuvent bnficier dun CDI aprs six ans en CDD, sous
certaines conditions quil serait superflu de dtailler dans le cadre de notre sujet.
Ce bref panorama permet de saisir la complexit de larrire-plan dans lequel se situe le
management public, notamment par rapport au management priv.
Cette premire partie a mis en avant laspect profondment ambivalent et labsence de
dfinition consensuelle de la notion de management public , qui contribuent sans doute le
rendre si polmique. Pour souligner laspect relatif du management public, R. MARTINEAU et
I. SAUVIAT (2007)

proposent dailleurs de qualifier celui-ci de science de gestion

contextuelle . Nous avons vu que les confusions smantiques voques taient accrues par
trois dimensions relatives au management public :
-

le caractre polysmique de la notion de management en elle-mme, dont la dfinition

semble ncessairement relative un contexte et aux personnalits de ceux qui lexercent

les spcificits et ambigits propres la sphre publique, surtout dans le contexte

franais, structur par des valeurs publiques anciennes et profondment ancres

labsence de consensus sur la dfinition et les critres de mesure dun pilier du

management public dans sa conception moderne : la performance
Notion complexe, le management public a merg dans les annes 1970 dans un contexte de
crise de ladministration dans la plupart des pays de lOCDE, notamment travers la doctrine
du Nouveau Management Public.
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1
2

Cela concernait 20% dagents dans lensemble de la fonction publique en 2009 (MINEFI, 2011)
Loi n2005-849 du 26 juillet 2005, par modification de larticle 4 de la loi n84-16 du 11 janvier 1984

20"
"

II.

Le Nouveau Management Public (NPM) : une rvolution de la conception des

administrations publiques

Pour comprendre le sens de la qute dune culture managriale au sein des administrations
publiques franaises, il est ncessaire danalyser le contexte dans lequel a merg cette
rvolution intellectuelle (HOOD, 1994 ; BEZES, 2009).
SCHUMAN (1995) dfinit la lgitimit organisationnelle comme une perception ou une
acceptation gnralise selon laquelle les actions dune entit sont dsirables, adquates et
appropries, lintrieur dun certain systme socialement construit de normes, de valeurs,
de croyances et de dfinitions . Dans un systme international de normes, de valeurs et de
croyances ayant considrablement volu depuis 1945, les modes daction des organisations
publiques napparaissent plus ni adquates ni dsirables, menant une crise de leur lgitimit.
1. Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques
La priode durant laquelle lEtat semblait le plus mme de garantir le bien-tre collectif
semble tre rvolue. Depuis les annes 1970, on observe une reprsentation dprcie de
ladministration et de ses modes de gestion (LAUFER 1985, ROSANVALLON, 1981), quil
est possible danalyser comme une crise du modle de lEtat-providence.
1.1. Leffritement du mythe de lEtat-providence
Depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale, le concept dEtat-providence sest tendu
lensemble des pays libraux sous des formes et degrs variables, conduisant la construction
dun service public fort et tendu bien au-del des seules activits rgaliennes. A partir des
annes 1970, le modle de lEtat-providence et sa lgitimit prendre en charge des secteurs
cls de lconomie sont la cible de critiques importantes. Cette perception ngative de lEtat
est amplifie par la conjoncture de crise conomique, budgtaire et fiscale et de dgradation
des quilibres financiers qui stend la plupart des pays de lOCDE, notamment la suite
des chocs ptroliers.
La gestion publique serait inefficace, englue dans sa rigidit bureaucratique et incapable de
se moderniser. Preuve en est laffirmation courante que les actions publiques sont menes non
en fonction de lintrt gnral, mais de lintrt particulier de certains groupes sociaux, lus
et fonctionnaires, rompant avec le postulat de bienveillance traditionnel. Les citoyens sont

21"
"

plus exigeants en matire defficacit publique, ils se comportent en consommateurs, en

clients (CHEVALLIER, 1997).
Selon ROSANVALLON, si lquation keynsienne ne fonctionne plus (1981, p. 45), dautres
raisons plus idologiques sous-tendent ces critiques, comme la crise de la valeur galit ou
la revendication de plus de transparence dans la gestion de lEtat. (ROSANVALLON, 1981).
Lensemble du systme de croyances la base du modle de lEtat-providence est branl la
fin des annes 1970 par lassaut no-libral (MERRIEN, 1999, p.97). Ladministration
tatique nest plus considre comme un bienfait en soi, et doit justifier la pertinence de son
existence et de ses mthodes. Ainsi, les rformes successives revtent une importance
galement symbolique ; lEtat cherche prouver que lui aussi se proccupe de management,
defficacit (LAUFER et BURLAUD, 1980, p.23). BEZES (2009) parlera de lmergence
dun souci de soi de lEtat en France tout au long des annes 1960, o la promesse de
rforme devient un leitmotiv des discours politiques.
Il semblerait que dune pleine confiance en lEtat comme meilleur garant de lintrt gnral
qui justifiait la croissance des services publics - on passe une dfiance et une incessante
remise en cause (GUENOUIN, 2009 ; MERRIEN, 1999). Selon LAUFER et BURLAUD (1980),
cest cette crise de lgitimit qui expliquerait lessor du management public :
Le secteur public est de moins en moins en position de lgitimer son action par la seule
origine juridique constitutionnelle de son pouvoir []. La source nouvelle de lgitimit est
dsormais rechercher dans une plus grande rationalit conomique, ce qui suppose une
meilleure utilisation du management dans ladministration (p. 9).
Cette crise de lgitimit et lmergence de nouvelles conceptions des organisations publiques
se fondent notamment sur une remise en cause radicale du modle hirarchique wbrien.
1.2. Une remise en cause du modle bureaucratique wbrien
Au dbut du XXme sicle, le sociologue et historien allemand Max WEBER dgage les
caractristiques du modle dorganisation idal, quil nomme bureaucratie (WEBER, 1919) :
-

Une division du travail fixe et officialise

Une hirarchie clairement dfinie

Un systme de rgles stables et explicites

Une slection et carrire du personnel sur le critre des qualifications techniques

22"

"

Soumission un contrle strict et systmatique des individus dans leur travail

Ce modle est a priori le plus adquat pour garantir le maintien du contrle du politique sur
ladministratif, labsence de larbitraire et le traitement gal des usagers (MERRIEN, 1999).
Mais dans les annes 1950 se dveloppent des remises en cause de cet idal-type, notamment
autour des travaux de MERTON (1949) et GOULDNER (1954) aux Etats-Unis, et de CROZIER
(1964) un plus tard en France. Tous trois avancent le caractre immobiliste et rigide des
organisations bureaucratiques. Ils voquent galement le cercle vicieux bureaucratique ,
cest--dire que les rgles censes rduire les tensions provoquent en ralits des effets et
dysfonctionnements qui finissent par accrotre les tensions et la dmotivation. Par exemple,
les rglements viennent tre considrs non plus comme des moyens, mais comme des fins
en soi. Les annes 1970 sont le thtre dun dsamour gnralis du systme bureaucratique,
avec lmerge de nombreux courants bureaucritiques , pour reprendre lexpression de DU
GAY (2000, p. 1), bass sur des strotypes trs forts et ngatifs propos des organisations
publiques. Sest instaur un doute quant aux finalits relles de lEtat-providence ; son mode
de fonctionnement rpondrait plus des proccupations internes de protection de ses
membres qu la mise en uvre du bien-tre collectif (DUPUY, 1998).
Enfin, le modle bureaucratique semble tre en dcalage avec les exigences dun
environnement politique, conomique, social, international, de plus en plus complexe. Pour
OSBORNE et GAEBLER (1992), les avantages dune organisation bureaucratique dans une
socit industrielle deviennent des inconvnients dans une socit post-industrielle
caractrise par la mondialisation. On observe ainsi au cours du XXme sicle une pjoration
trs importante du concept historiquement positif de bureaucratie .
1.3. Les paradigmes administratif et managrial : deux paradigmes en
opposition
Pour penser les administrations publiques et les rformes qui lui sont appliques, il est
possible dopposer deux paradigmes, deux conceptions de la gestion publique. La conception
traditionnelle de ladministration, et donc le systme bureaucratique wbrien, sinscrivent
dans un paradigme administratif, dont la problmatique consiste identifier les bonnes
procdures administratives pour parvenir une organisation idale (LE MOYGNE, 2008). Ils
sont rgis par un pouvoir lgal-rationnel (WEBER, 1919), ou rationalit juridique. Le
paradigme managrial, dans lequel sinscrivent le Nouveau Management Public, et plus
largement la conception contemporaine de ladministration publique, raisonne en revanche en
23"
"

termes de critres de la bonne dcision , dactions. Il favorise donc une approche

ncessairement plus subjective et transdisciplinaire (PROULX, 2008).
Cette opposition est un enjeu du management public, car lintroduction doutils de gestion du
priv se heurte une certaine inadquation entre la rationalit administrative et la rationalit
managriale. Par exemple, lincapacit formuler des objectifs clairs, condition de passage
des outils imports du statut de contraintes celui doutils (SANTO et VERRIER, 2007).
Cest donc dans ce contexte de profonde crise de lgitimit des organisations publiques et de
changement de systme de pense, sur fond de dgradation des quilibres financiers,
qumerge dans les annes 1970-1980 la doctrine du Nouveau Management Public, dont nous
allons rapidement exposer les fondements conceptuels.
2. Fondements conceptuels du Nouveau Management Public
La doctrine du NPM (ou Nouvelle Gestion Publique) puise ses arguments et ses discours dans
diffrents courants thoriques. Les plus frquemment mentionns par limportante littrature
qui lui est consacre sont les suivants (GUENOUIN, 2009 ; MERRIEN, 1999) :

Le no-libralisme de F. VON HAYEK et M. FRIEDMAN ; cest--dire, de manire

simplifie, laffirmation de la supriorit du march sur tout autre systme rgul (donc
hirarchique) et la condamnation de lintervention de lEtat dans la vie conomique. Cest
sur ce courant dinfluence que beaucoup danalyses critiques se cristallisent, assimilant le
NPM au tournant no-libral de lEtat (JOBERT, 2002 ; MERRIEN, 1999), et par
extension, lensemble du management public une conception no-librale.

LEcole des Choix Publics (Public Choice), qui trouve ses fondements dans les travaux
de J.M. BUCHANAN et G. TULLOCK (1962). Il sagit dune approche individualiste de
lEtat, qui part du postulat que tout agent conomique cherche satisfaire ses propres
intrts ou maximiser son primtre dintervention (par laugmentation de ses budgets,
par exemple) avant de chercher rsoudre les problmes pour lesquels ladministration a
t cre. De mme, les politiques cherchant se faire rlire auront tendance accroitre
les dpenses publiques dans une perspective individualiste. Ainsi, ladministration est en
proie de nombreuses drives et doit supporter des augmentations budgtaires qui ne
correspondent pas lintrt gnral, mais des intrts particuliers.

Le courant de la sociologie des organisations dnonant le cercle vicieux

bureaucratique , que nous avons dj voqu.
24"

"

Dautres courants, tels que la thorie des organisations, le constitutionnalisme ou le

taylorisme influencent galement, mais de manire moins directe, les recommandations du
NPM (AMAR et BERTHIER, 2007 ; GRUENING, 2001).
3. Le NPM : un nouveau paradigme des politiques publiques (HALL, 1993)
Tantt dfini comme une vision, une idologie ou comme un puzzle doctrinal (HOOD,
1991), le NPM est extrmement complexe dfinir. On peut du moins saccorder dire quil
conduit un changement radical de la conception traditionnelle des organisations publiques.
Ainsi, Peter HALL (1993) montre, partir de lexemple de la Grande Bretagne, que la
dficience des plans de relance keynsiens des annes 1970 couple une crise conomique
profonde a conduit un changement de paradigme. Nous choisirons donc dexposer les
tenants et les aboutissants du NPM travers les trois lments qui dfinissent un paradigme
selon P. HALL (Diagnostic / Normes gnrales daction / Instruments).
3.1. Diagnostic des problmes, des images et des valeurs
Le NPM repose sur le postulat que le recours au modle de lentreprise prive - modle de la
dcision conomique rationnelle par excellence - permet de combattre les dysfonctionnements
bureaucratiques de la sphre publique. Les techniques managriales importes du priv
seraient donc plus mme de mener un meilleur rapport cot-efficacit pour les
gouvernements (HOOD, 1991 ; FERLIE et al., 1996 ; MERRIEN, 1999). Ladministration ne
pouvant plus justifier son existence par son statut juridique, il lui faut passer dune culture de
moyens une culture de rsultats, de performance.
Selon HOOD (1991), le NPM met en avant trois types de valeurs :

Les valeurs traditionnelles du secteur public, dont surtout celle de continuit.

Les valeurs de transparence, de probit, dintgrit, qui sopposent au clientlisme.

Les valeurs limitant le poids du secteur public dans la vie conomique. Il sagit
doptimiser le rapport entre les ressources alloues et les objectifs viss (notion
defficience). Lchec se mesure alors en termes de dpenses inutiles. Cest ce type de
valeurs que chercherait principalement satisfaire le NPM.

25"
"

3.2. Normes gnrales daction et instruments

Normes gnrales daction
Dcomposition du secteur public en
units stratgiques

Culture de la performance

Amlioration de la gestion budgtaire

Flexibilit

Dcloisonnement priv/public

Orientation client

Management par les RH

Instruments
Dcentralisation / dconcentration
Autonomie de gestion
Sparation claire des fonctions politiques (conception)
et administratives (mise en uvre)
Cration dagences fonctionnelles autonomes
Indicateurs de performance (de prfrence sous forme
quantitative)
Dveloppement de la comptabilit analytique et du
contrle de gestion
Gestion par les rsultats (management par objectifs,
culture de lvaluation)
Audits de performance
Principe d accountability (rendre des comptes) par
rapport lEtat et aux contribuables
Rduction des dficits/ des dpenses publiques
Budgtarisation par programmes
Plus grande transparence de la comptabilit
Dcloisonnement des services, utilisation des NTIC
Transversalit
Simplification des procdures administratives
Mise en uvre de partenariats priv/public
Privatisation dentreprises publiques
Externalisation, mise en concurrence public/public et
priv/public
Usagers deviennent clients
Dveloppement du marketing public
Satisfaction des clients
Utilisation des NTIC pour dvelopper la
communication externe (transparence)
Recrutement sur contrat
Rmunration lie la performance
Avancement non plus lanciennet mais
lvaluation des comptences/de la performance
Rduction des effectifs
Responsabilisation / motivation des fonctionnaires
(individualisation de la GRH, primes, etc.)
Dveloppement du management participatif
Sources : AMAR et BERTHIER (2007), HOOD (1995)

Ainsi, le NPM est par essence transdisciplinaire. Par la dtermination dobjectifs explicites et
quantifiables, la gnralisation du contrle et de lvaluation des rsultats, lappui sur des
leviers de motivation, les rformes inspires du NPM visent faire passer les organisations
26"
"

publiques dune logique traditionnelle une logique managriale fonde sur des
techniques issues du priv (FERLIE et al., 1996). De fait, les gestionnaires publics sont incits
adopter des comportements de managers plutt que dadministrateurs.
4. Un modle critiqu
4.1. Critiques idologiques
Le NPM, de par ses fondements conceptuels et les techniques quil recommande, fait lobjet
de virulentes critiques, en particulier au sein de lHexagone o, nous lavons vu,
lattachement aux valeurs du service public et son caractre intouchable est trs fort.
Ainsi, lintroduction de logiques de march et le recours aux privatisations sont considrs
comme dangereux par beaucoup, mais notre sujet tant centr sur les administrations et non
les entreprises statut public, nous ne dtaillerons pas cet aspect. Un danger des discours du
management priv serait la confusion faite entre la critique portant sur la structure des
organisations publiques et celle portant sur les valeurs. Dans cette perspective, les rformes
managriales risquent de remettre en cause les valeurs fondant le service public (WORMS,
2006). Le recours croissant des agents contractuels peut galement apparaitre comme un
risque de dstabilisation des organisations publiques.
Par ailleurs, les ides du NPM ont suscit dimportants mouvements de rsistance interne de
la part des fonctionnaires, qui craignent des remises en cause de leur rmunration, de leur
volution (perception de lvaluation comme une mthode arbitraire), leur protection
(licenciement, suppression des avantages) et, paradoxalement, de leur autonomie (AMAR et
BERTHIER, 2007).
4.2. Une efficacit discute
Une trentaine dannes aprs les premires applications des principes du NPM, notamment au
Royaume-Uni, lamlioration de la performance des services de lEtat reste discutable. Ainsi
le rapport de lOCDE relatif aux mutations du secteur public met-il en avant une tendance
lexagration des capacits de ces mcanismes comme outil damlioration de lefficience
(LACASSE, 1995). Les outils et techniques du NPM entraineraient par ailleurs des effets
pervers. Selon MERRIEN (1999) et LACASSE (1995), le recours systmatique la sous-traitance
et aux agences prives entraine notamment la perte dexpertise pour lorganisation-mre. Par
exemple, dlguer toutes les tudes sur le domaine culturel (du rseau de professionnels, des
besoins, des publics, etc.) une agence prive conduit une diminution des connaissances du
27"
"

domaine des fonctionnaires en charge de la Culture, et les cantonne un simple rle

dinstructeurs de dossiers. Cela engendre au niveau macro une rduction de la capacit
dadaptation et de ractivit de lorganisation. En un mot, externaliser les comptences peut
revenir les perdre au niveau interne.
De nombreuses publications1 dnoncent lchec de la rforme du Civil Service entreprise au
Royaume-Uni sous Thatcher (1979-1990). Les dpenses publiques nont pas diminu malgr
les rductions drastiques deffectif et les appareils dEtat ne semblent pas plus performants,
voire ont pti des coupes budgtaires. Cet chec dcoulerait notamment de la conception
simpliste que se faisait le rformateur du changement administratif, ignorant laspect
complexe et humain du management. La dmobilisation massive des Civil Servants a entrain
par ailleurs dimportants phnomnes de rsistance au changement (KERAUDREN, 1993).
En outre, le postulat selon lequel les rgles du march sont suprieures en efficacit celles
de tout systme hirarchis dpend des conditions inhrentes chaque situation nationale,
chaque secteur conomique (LACASSE, 1995). Cependant, malgr le dcalage entre les
promesses mises en avant dans les discours trs emports des annes 1980 et la faiblesse des
rsultats, le NPM continue dtre un mythe mobilisateur (MERRIEN, 1999).
4.3. Un concept mythique (MERRIEN, 1999) ?
Selon certains auteurs, le NPM, ou la Nouvelle Gestion Publique, serait avant tout un
ensemble de croyances sur lesquelles sappuie lEtat dans le but de donner sens ses rformes
(MERRIEN, 1999 ; UGHETTO, 2004). La modernisation des organisations publiques ne peut
pas correspondre des techniques ou des dmarches universellement valables (POLLITT et
BOUCKAERT, 2004).
Il se traduirait surtout par un changement de la rhtorique en uvre dans les discours des
politiques, devenant selon MERRIEN (1999) un concept mythique 2, fait deffets dannonce
et de slogans. On peut donc se demander si lefficacit la plus avre du NPM ne rside pas
dans les mots, mobilisateurs et accrocheurs.
Pour conclure cette partie, on peut considrer la suite de POLLIT et BOUCKAERT (2004) que
lessor du NPM rsulte de lalliance idologique entre :
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

" Par exemple : The Efficiency Unit (1988) Improving management in government. The next steps, Londres,
HMSO ; Committee of Public Accounts (1987), The financial management initiative, Londres, HMSO"
2
Voir extrait prsent en annexe

28"
"

Les politiciens ayant trouv un nouvel axe de discours leur permettant de lgitimer les
organisations publiques

La nouvelle gnration de hauts fonctionnaires de profil conomique

Lopinion publique facile mobiliser contre la situation actuelle du fonctionnariat

Mais si le NPM est lexpression dominante du management public, il nen demeure quune
conception particulire et dautres approches sont possibles.
5. Du Nouveau Management Public aux managements publics
Sil cristallise la plupart des analyses sur lvolution des organisations publiques, le NPM ne
reflte ni la diversit des pratiques ni celle des conceptions du service public. Il serait faux de
regrouper toutes les rformes managriales du secteur public sous la bannire du NPM.
5.1. Le NPM : une vision particulire du secteur/service public
Comme nous lavons vu, le NPM prne la gestion rationnelle en uvre dans les entreprises
comme modle de rforme des organisations publiques. Mais cette vision managrialiste des
organisations publiques est loin dtre consensuelle. Rsumer le management public au NPM
conduit assimiler toutes les tentatives dintroduction de logiques managriales une
conception no-librale du service public. Cette radicalisation du dbat et sa cristallisation
autour de la dichotomie priv/public peuvent savrer sclrosante dans un contexte de rforme
(UGHETTO, 2004).
5.2. Un processus de diffrentiation interne
En dpit des apparences de doctrine cohrente du NPM, les faons dont les rformes ont t
appliques et le sens quelles ont revtu sont largement fonction des particularits nationales.
On en revient au constat de POLLIT et BOUCKAERT de la non-neutralit du management
public. Ainsi, lpreuve des diffrents contextes nationaux, le NPM a connu depuis les
annes 1980 un processus de diffrenciation, selon quatre grandes catgories (FERLIE et al.,
1996, pp. 12-15) :

Le modle de lefficience ( The Efficiency Drive ), dominant jusquau milieu des

annes 1980. Il est au plus proche du modle de lentreprise et prconise un renforcement

29"
"

de la fonction contrle et audit. Cest la politique thatchrienne et reaganienne par excellence

( LEtat nest pas la solution, lEtat est le problme 1).

Le

modle

du

downsizing

et

de

la

dcentralisation

( Downsizing

and

Decentralization ), qui vise sparer loprationnel du stratgique et la dlgation des

comptences dcisionnelles aux niveaux les plus proches des usagers. Ce modle
privilgie la fragmentation en petites units oprationnelles et la diminution des niveaux
hirarchiques.

Le modle de lexcellence (ou de la qualit) ( In Search of Excellence ), sinscrit dans

le Mouvement des Relations Humaines. Il met en avant linfluence de la culture
organisationnelle sur les comportements individuels et vise instaurer les conditions
favorables un apprentissage organisationnel, rejetant la vision purement rationnelle de
lorganisation. Le manager est considr comme un catalyseur du changement par sa
capacit dvelopper la motivation de son quipe. La finalit de ce modle rside dans la
satisfaction des clients des services publics. Deux approches diffrentes de ce modle :

Lapproche bottom-up (ascendante), qui considre que le leadership nest pas rserv
au top management et que les individus peuvent apprendre (au sens dapprentissage
organisationnel) isolment de lapprentissage de lorganisation elle-mme
Lapproche top-down (descendante), qui considre que le changement organisationnel
passe par linsufflation dune nouvelle philosophie par des leaders charismatiques.
Ce modle, contrairement aux deux prcdents, ne sappuie pas sur des concepts no-libraux,
voire les rejette.

Le modle de lorientation de service public ( Public Service orientation ), peu

dvelopp. Il cherche adapter les ides et outils du management priv aux spcificits du
secteur public, en plaant lusager au centre des rformes. La priorit est accorde la
qualit du service produit, ce dernier tant considr comme un lment de la cohsion
sociale locale.

Bien videmment, ces modles doivent tre considrs comme des idaux-types. Les
pratiques rsultent souvent dun mlange de ces diffrentes conceptions. Mais, aussi
schmatiques soient-ils, ces modles montrent qu lpreuve des diffrentes pratiques
nationales le NPM ne saurait revtir une dfinition unique. Christopher HOOD (1998) propose
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

Discours dinvestiture de Ronald Reagan, 20 janvier 1981

30"
"

ainsi de dpasser le dbat pro et anti-management en partant du postulat que la diversit des
conceptions du service public est inhrent au management public. Il est donc superflu
dessayer de regrouper les initiatives managriales sous des catgories communes et, surtout,
sous la bannire universelle du NPM (HOOD, 1998 ; POLLITT et BOUCKAERT, 2004).
5.3. Vers dautres modles de management public
5.3.1. Vers une Nouvelle Gouvernance Publique ?
Ainsi, pour certains auteurs comme OSBORNE (2006) ou EMERY (2009), le NPM na constitu
quune transition vers une Nouvelle Gouvernance Publique , que nous avons dj voque
(I, 3.4). Ancr dans un raisonnement environnemental et de rseau, ce modle reconnait le
caractre pluriel des organisations publiques et se situe dans un juste quilibre entre
paradigme managrial et administratif, entre rle politique et conomique. Il place les
organisations publiques et donc leur rforme dans un environnement complexe, fait
dinterdpendances et rpondant des valeurs particulires. Ce modle rompt galement avec
la conception dun mode de gestion publique incompatible avec toute notion de performance.
La performance repose sur le capital humain et son valuation vise une meilleure efficacit
des services publics.
5.3.2. Le Mouvement de la Qualit
Pour dvelopper ce concept de Nouvelle Gouvernance Publique, il serait intressant de puiser
des mthodes dveloppes par le management de la qualit1. La vision hybride incarne par le
management de la qualit serait en mesure de rconcilier les valeurs sous-tendant lethos
public et les exigences de la performance (EMERY, 2009). Ce mouvement met entre autres
laccent sur :
- lorientation client (perception de la qualit des prestations)
- la prise en compte des interactions entre parties prenantes et non des services pris
isolment
- lapprentissage organisationnel
- limplication des agents dans lvaluation et lamlioration du travail.
Pour G. CHEVALIER (2009), ce mouvement est en mesure de proposer aujourdhui aux
managers publics, une vision, des mthodes et des outils robustes et performants pour rendre
leurs actions efficaces et efficientes, c'est--dire pour leur permettre datteindre les objectifs
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

"Mouvement thoris dans les annes 1950 notamment par DEMING et JURAN (Total Quality Management)"

31"
"

fixs de longue date par la Rforme de lEtat. (p.21). Il suggre par ailleurs de prendre
davantage modle sur les pratiques existant dans lUnion Europenne que sur celles des pays
anglo-saxons. G. CHEVALIER cite la pertinence de la dmarche CAF1 ou de la cration de
lIPSG2 et regrette que la France reste peu implique dans ce mouvement europen de la
qualit.
Nous avons prsent dans cette partie le contexte dmergence, les fondements conceptuels et
les recommandations du Nouveau Management Public, qui semble stre impos comme
principal modle du management public. Cependant, ce modle est loin de former une
doctrine cohrente et universellement applicable. Critique tant pour ses fondements
idologiques que pour les carts entre ses promesses et les ralisations, la vision radicale du
NPM semble laisser place une conception plus hybride de la gestion publique. Le principal
changement dcoulant du NPM rside peut-tre dans lintroduction dune manire totalement
diffrente de penser les organisations publiques. Ainsi, dautres modles dvolution, comme
le management par la qualit port par lUE, semblent possibles et plus adapts une socit
o les particularismes sont aussi solidement ancrs quen France.
Il est temps prsent temps de quitter le champ de la thorie et de voir, dans une dernire
partie, les managements publics en pratique.
III.

Le management public en pratiques : les rformes du secteur public

Nous lavons dit, en dpit du mouvement global de rformes, ces dernires ont pris des
formes et des sens diffrents selon la situation de chaque pays. Dans le souci de ne pas verser
dans un catalogue loign de notre sujet, nous nous cantonnerons quelques exemples.
1. Un mouvement gnralis dans les pays de lOCDE
1.1. Un mouvement n dans les pays anglo-saxons
Le mouvement de rformes inspires du NPM a principalement essaim partir du RoyaumeUni de Thatcher (1979-1990) et des Etats-Unis de Reagan. Au Royaume-Uni, la rforme du
Civil Service sest traduite par des vagues de privatisations massives et par un bouleversement
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

"Le Cadre dAutovaluation des Fonctions publiques (CAF) est un outil de rfrence puissant permettant de
poser un diagnostic et dvaluer les donnes. Le CAF aide les organisations publiques europennes
sapproprier les techniques de management par la qualit pour lamlioration continue de leurs performances.
(source : http://www.qualite-publique.org). "
2
Innovative Public Services Group. Groupe de travail relevant de lEuropean Union Public Administration
Network (EUPAN) destin amliorer la qualit du service public en Europe.

32"
"

du statut des personnels, poursuivis par le programme Next Steps (1989). Aux Etats-Unis, les
rformes Clinton (National Partnership for reinventing Government) visaient essentiellement
la reconqute dune image positive de lEtat (le taux de confiance des Amricains envers le
gouvernement tait alors de 21%, taux le plus faible depuis 40 ans (BRAUN, 2001, p.15) ).
La Nouvelle-Zlande (en 1984) et, une dcennie plus tard, le Canada se trouvaient confronts
une situation budgtaire extrmement dgrade et ont engag des programmes drastiques de
restauration des quilibres budgtaires, passant notamment par la soumission du secteur
public aux rgles de la concurrence. Les rformes no-zlandaises et anglaises sont clairement
dinspiration no-librale (BRAUN, 2001).
1.2. qui a fait tache dhuile dans les pays europens
A partir des annes 1990, les pays dEurope continentale ont entrepris leur tour de rformer
leurs administrations, notamment sur le modle de la rigueur budgtaire. Des Etats tels que les
Pays-Bas ont rencontr moins de rsistance dans leurs processus de modernisation, car lEtat
ny tait pas considr comme garant dun intrt gnral suprieur aux intrts
particuliers . Le secteur public hollandais conserve toujours une certaine importance, mais
ses pratiques sont aujourdhui trs proches de celles du secteur priv (HONDEGHEM et
VANDENABEELE, 2005). En Sude et au Danemark, les rformes nont pas t engages
dans un contexte de rflexion globale sur la modernisation de lEtat, mais au nom de la
prservation des fondements de leur systme social. LEtat-providence danois ou sudois na
ainsi pas t remis en cause, malgr des difficults structurelles communes beaucoup de
pays (vieillissement, mondialisation, pression budgtaire, ). En Belgique, le Plan Copernic
lanc en 2000 fait des dirigeants publics les leaders du changement ; ils sont en effet recruts
pour six ans sur leurs comptences managriales pour atteindre des objectifs spcifiques.
LUnion Europenne, comme nous lavons vu avec le Mouvement de la Qualit, sest
applique depuis le milieu des annes 1990 construire un modle de service public chelle,
donc, europenne. Ainsi, depuis 1996, les services publics sont dfinis comme des lments
cls du modle europen de socit , appartenant un ensemble de valeurs qui sont
communes tous nos Etats et [faisant] loriginalit de lEurope 1. Au-del de la notion
dintrt gnral qui a t ajoute dans larticle 16 du Trait comme lment majeur du
mode de socit prconis par lUE - les diffrentes Commissions depuis les annes 2000
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

"Communication de la Commission Europenne du 11 septembre 1996"

33"
"

recommandent des efforts vers davantage de rsultats et moins de procdures, autour dune
logique de dcentralisation. Lvaluation constitue galement une des grandes priorits.
La Rmunration Lie aux Performances (RLP) est un signal fort du changement amorc
adress aux citoyens et aux fonctionnaires. Aujourdhui, plus de deux tiers des pays de
lOCDE (OCDE, 2005, p.2) lont introduite dans leur fonction publique, sur le postulat que
rcompenser les performances leves favorise le dveloppement de lorientation vers les
rsultats chez les agents (BELLE et ONGARO, 2010). Une premire vague a eu lieu dans les
annes 1980, avec le Canada, lEspagne, les USA, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas, le
Royaume-Uni et la Sude. Plus rcemment, lAllemagne, lItalie ou encore la Suisse ont mis
en place des dispositifs de RLP (OCDE, 2005). Cependant, le degr dapplication effectif de
la RLP varie beaucoup dun pays lautre, ne concernant parfois quune partie des ministres
ou une certaine catgorie dagents.
La question des rsultats de ces rformes, bien que fondamentale, est trs complexe et dpend
dune part des aspects que lon value (discours, actions, avec quels critres, quelle dfinition
de la russite/de lchec) et dautre part de qui mne lvaluation pour qui et pourquoi
(POLLITT et BOUCKAERT, p. 103).
2. La France, une culture publique particulire
Prcisions quil ne sagit pas de stigmatiser la France en lopposant de manire simpliste,
immobiliste et sclrose, des pays larchitecture plus souple dans lesquels la
modernisation des administrations se raliserait de manire beaucoup plus rapide et aboutie.
2.1. Une architecture de modernisation complexe
Voir panorama des principales rformes de modernisation en annexe 2.
La rforme de lEtat franaise a bnfici de structures administratives spcifiques, mais qui
ont souffert dune instabilit institutionnelle lie aux alternances politiques et la concurrence
des diffrents ministres pour linvestissement du dossier. Depuis 1995, ce sont cinq
structures administratives diffrentes qui ont eu la charge danimer le dossier de la rforme de
lEtat et de faire des propositions dans le cadre des orientations stratgiques de sept ministres
successifs. En dcoule une impression de lutte de pouvoir la tte des ministres plutt
quune relle considration de lintrt gnral (CHEVALIER, 2009).

34"
"

Cette complexit administrative, faite dacronymes alambiqus, de commissariats la

rforme, de comits interministriels, etc. ajoute au caractre flou de la rforme, y compris
pour les agents eux-mmes, qui peinent parfois en dchiffrer le sens (DEBAR, 2010). Pour
F. DUPUY (2001), labsence chronique de culture du management (p. 149) du monde
administratif aggrave la confusion faite entre organisation et structure, laquelle conduit
assimiler changement et cration de nouvelles structures.
2.2.

Une certaine mfiance envers le mouvement global de rforme

Nous lavons vu, la France est particulirement mfiante envers les rformes dinspiration
no-librale, qui remettent en cause la place de lEtat dans la socit. Les premiers pays ayant
men de telles rformes tant anglo-saxons, ces rformes ont rapidement bnfici dune
image ngative en France. Les tentatives dadaptation du NPM ladministration publique ont
rapidement t interprtes comme des agressions drgulatrices envers les spcificits
franaises (BEZES, 2009 ; CHEVALLIER, 1997).
2.3.

"Des valeurs et un environnement en volution

Cependant, la socit franaise nest pas aussi fige que ce que les reprsentations
caricaturales laissent entendre. Les valeurs et les exigences des citoyens franais ont volu,
passant de la notion dusagers celle de clients, de consommateurs (CHEVALLIER, 1997).
Lefficience et la performance sont ainsi des attentes de plus en plus formules vis--vis des
administrations publiques. Lenvironnement micro et macro dans lequel voluent les
organisations publiques a galement beaucoup volu, les confrontant de nouveaux dfis.
Selon A. BARTOLI (2009), cest justement dans cette mise en tension des organisations
publiques que se situe tout lenjeu du management public.

35"
"

Contexte structurel/stratgique
Contexte international
- Ouverture europenne et
internationale
- Evolution des
administrations dans les pays
voisins

- Besoin de cohrence et de
flexibilit
- Transformation des mtiers
- Evolution des comportements
des usagers

Organismes
publics

Contexte juridico-politique
- Dcentralisation
- Evolution des rglementations
- Incertitude pour certains chelons
locaux (Rgions, comptences non
obligatoires)

Contexte conomique
- Crise conomique (moyens
limits, crise de lgitimit)
- Impratifs de performance
- Modernisation/rigueur dans
les mthodes de gestion
(LOLF,)

Contexte social
- Malaises et attentes
internes
- Rductions deffectifs
Contexte culturel
- Evolution des valeurs
(dveloppement durable)
- Conception modernise des
administrations (nouvelles
attentes)

Contexte technologique
- NTIC
- e-administration

Sources : BARTOLI (2009), BEZES (2009)

"

3. mais o les discours ont pris un tour radicalement nouveau depuis les annes
2000
3.1. La LOLF : plus quun changement budgtaire, un changement culturel
Promulgue en aot 2001, la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est
emblmatique de la politique de rforme budgtaire. Symbole fort du passage dune logique
de moyens une logique de rsultats, elle induit une nouvelle architecture budgtaire de lEtat
oriente vers la performance et lvaluation. Le budget de lEtat se dcompose aujourdhui
ainsi :

"

"

Sources : http://www.performance-publique.budget.gouv.fr

"

36"

Chaque programme est vot en fonction dobjectifs de politique publique, assortis

dindicateurs de performance qui figurent dans un Plan annuel de performance (PAP).
Lvaluation des objectifs se fait lanne suivante, dans les Rapports Annuels de Performance
(RAP). Cette introduction dune culture institutionnalise de la performance saccompagne de
la gnralisation du contrle de gestion comme outil de pilotage.
Un second axe important est la transparence. Les gestionnaires sont dsormais tenus de
rendre des comptes sur lefficacit de lutilisation des crdits qui leur ont t attribus. Par
ailleurs, le rle de contrle et damendement du Parlement est renforc.
Mais, au-del des changements budgtaires, la LOLF est vecteur de vritables changements
culturels, notamment au niveau de la Gestion des Ressources Humaines. Dans la dmarche
performance diffuse par la LOLF, la GRH devient un outil stratgique, par la ncessit dune
meilleure anticipation des besoins et dune meilleure gestion des carrires. Ainsi, lvaluation
individuelle est le prolongement au niveau RH de la dmarche dvaluation collective de la
performance induite par la LOLF (WINICKI, 2006). La LOLF tablit une relation directe
entre gestion budgtaire et management par objectifs. Lutilisation de nouveaux outils,
ladoption dun nouveau langage li la culture de la performance, de la responsabilisation
croissante des gestionnaires devenus managers ont des incidences sur les pratiques, sur les
reprsentations, sur les croyances organisationnelles.
"

3.2. Un changement paradigmatique dans les administrations centrales

3.2.1. Un engouement modernisateur depuis 2001
La LOLF est donc la fois moteur et consquence de lacclration du processus de rforme
et de lintroduction dune culture managriale dans les administrations de lEtat. LEtat
franais connaitrait actuellement un changement paradigmatique, cest--dire une
transformation simultane des objectifs poursuivis, des principes et des instruments
(BEZES, 2009).
Dune part, on observe un tournant consquent dans le champ smantique des discours des
hommes politiques, o ladministration publique est dsormais systmatiquement associe
aux termes de rsultats, performance, efficacit, objectifs, valuation1. Ce changement
smantique saccompagne dune volont de transparence et dun dispositif important de
communication, notamment par le biais des NTIC (par exemple le forum www.performance"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

"Voir ce propos le discours de Nicolas Sarkozy, annexe 3."

37"
"

publique.fr, o tous les rapports de performance, les budgets annuels dtaills et les tapes de
mise en place de la LOLF sont consultables).
Dautre part, lEtat sest dot dun arsenal de modernisation. On citera quelques
exemples marquants :
-

lInstitut de Gestion Publique et du Dveloppement Economique (IGPDE), rattach au

Ministre des Finances et au Ministre du Budget, qui propose notamment des formations
aux cadres de la fonction publique travers trois Ecoles : lEcole de la modernisation
de lEtat cre en 2010, lEcole de la GRH et enfin lEcole de la LOLF cre en 2005.

Le prix du manager public de lanne qui rcompense depuis 2009 cinq managers
publics ayant mis en place des projets ambitieux de modernisation.

Vaste programme daudits de modernisation lanc en 2005 (167 au total aujourdhui1)

Instauration dune partie variable du salaire de lensemble de Directeurs

dadministration centrale (entre 6% et 16% de la rmunration totale) depuis 2006
Un signal fort du changement des mentalits est galement le recours de plus en plus frquent
aux cabinets privs de consultants2. Dj en 1999, Saint Marin sinterrogeait sur lmergence
dune consultocratie franaise3. Par exemple, le Trophe du manager public de lanne a
t mis en place par le cabinet priv BearingPoint.
3.2.2. mais des mthodes essentiellement quantitatives qui peinent
donner un sens global au management public
La mise en place de rformes managriales est surtout passe par des rformes de la gestion et
du pilotage, mettant laccent sur les outils, les restrictions budgtaires et ngligeant laspect
humain du management (do limportance davoir rappel en premire partie ltendue du
concept de management). Le passage du portefeuille de la modernisation de lEtat du
Ministre de la Fonction Publique au Ministre du Budget en 2005 est ce titre charg de
sens. Tout nest pas quantifiable, et limiter le management des chiffres et des outils
constitue une rgression par rapport la tradition sociologique (TROSA, 2006).
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
1

"http://www.minefi.gouv.fr/performance/audit/index.htm "
"Selon le Syndicat Syntec, la contribution des administrations au chiffre daffaires des cabinets en management
aurait doubl entre 2000 et 2006, pour atteindre 10% en 2006 (cit dans Les Echos, 11 mars 2008, p.10)
2

"

D. Saint Martin, Les consultants et la rforme managrialiste de lEtat en France et en Grande-Bretagne : vers
lmergence dune consultocratie ?, Canadian Journal of Political Science, 1999, pp. 41-74"

38"
"

Par ailleurs, les outils se sont succd une cadence acclre sans tre forcment replacs
dans une dmarche globale, sans que les agents aient vraiment le temps de se les approprier.
Une confusion subsiste galement quant lvaluation des rsultats : rsultats attribuables
des services/ des individus ou rsultats des politiques publiques ? (TROSA, 2006)
Il peut galement y avoir une contradiction entre le temps long de ladministration, ncessaire
pour que les rformes de fond closent, et le temps court du politique qui a une chance
lectorale et souhaite donc des rformes visibles et court-terme. Cet engouement
rformateur, acclr depuis la fin des annes 1990, peut entrainer paradoxalement une
dsillusion quant la capacit de lEtat se rformer, chez les citoyens et les fonctionnaires.
Les dcisions arrivent sans dbat pralable de leurs avantages et de leurs inconvnients ou
de leur faisabilit avec ceux qui les mettront en uvre. Le plus souvent il sagit de faire du
marketing : une rforme doit tre vendable. Les fonctionnaires ont t chauds par la
multiplication des rformettes qui se sont succd depuis la circulaire Rocard et qui,
toutes, ont eu un contenu intressant mais dont la mise en uvre na jamais eu le temps
dclore. (TROSA, 2006, p. 67)
3.3. Vers une volution du discours aux pratiques dans les administrations
territoriales ?
Notre tude de la littrature sur le management public montre que, mme en France, une
doctrine du management public semble stre constitue dans les cercles de pense de
hauts fonctionnaires. La culture de la performance sest largement diffuse depuis le dbut
des annes 2000 au sein des administrations centrales, avec la LOLF comme catalyseur.
Si ce tournant radical, au moins dans les discours et les intentions, pris la tte de lEtat est
indniable, quen est-il des applications concrtes dans un type dadministration entre
autonomie et dpendance : les collectivits territoriales ? Lobjet de notre recherche est donc
dessayer de mesurer, dix ans aprs la cration de lemblmatique LOLF, limpact de ce
changement apparent de paradigme sur les pratiques managriales dans les collectivits
territoriales, qui ne dpendent pas directement de lEtat et ont leur propre culture
organisationnelle.

39"
"

CONCLUSION DE LETAT DE LART

Nous avons vu dans un premier temps que la notion de management public saccompagnait
dun certain flou et de nombreuses ambigits, qui contribuent en faire un sujet polmique.
Trop souvent rduit aux fonctions de gestion dont notamment la gestion budgtaire dans
les tentatives de rformes, il doit tre considr dans sa dimension transversale et
pluridisciplinaire. Cette absence de dfinition consensuelle et la marge de manuvre des
acteurs qui en rsulte font tout lintrt du sujet et des dbats. Nous adopterons pour notre
tude la dfinition organisationnelle du management public ; ainsi, nous ne traiterons
quindirectement du management des politiques publiques.
Si le Nouveau Management Public semble tre lexpression dominante du management public
contemporain, il ne le rsume pas. Ensemble htrogne de principes, didologies, de
recommandations, dinstruments, il est loin de constituer un ensemble cohrent
universellement applicable. Il ne constitue pas un remde miracle la crise structurelle et
de lgitimit des organisations publiques et ses principes ncessitent dtre adapts la
situation culturelle, sociale, politique, historique, de chaque pays. Critique tant pour ses
fondements idologiques que pour les carts entre ses promesses et les ralisations, la vision
radicale du NPM semble laisser place une conception plus hybride de la gestion publique.
Le principal changement qui dcoule de ce modle rside peut-tre dans lintroduction dune
manire totalement diffrente de penser les organisations publiques.
LEtat franais, limage de la plupart des pays de lOCDE, a entam un important processus
de rforme de ses administrations, marqu par la substitution dune culture des rsultats et de
la performance une culture des moyens. Cependant, si les discours des rformateurs ont pris
un tour nouveau, avec notamment lintroduction du champ smantique de lentreprise, on
mesure encore mal les changements concrets en termes de pratiques managriales. Dautant
plus lorsque lon parle des administrations territoriales, qui ne sont pas directement rgies par
lEtat, et qui font donc leur propre interprtation dans la limite de leurs marges de
manuvre de la ncessit de faire voluer leurs pratiques. Il est donc intressant de se
demander dans quelle mesure le changement de paradigme effectu dans les administrations
centrales a un impact concret sur les pratiques managriales au sein des collectivits
territoriales.

40"
"

PARTIE II : OBJET DE LA RECHERCHE ET METHODOLOGIE

Toute certitude est par essence contradictoire

avec la philosophie de la recherche
Pierre JOLIOT

I.

Formulation des hypothses de recherche

1. Problmatique et primtre de recherche

Rappelons la problmatique : Dans quelle mesure les thories du nouveau management
public marquent-elles une rupture dans les pratiques managriales au sein des
administrations publiques franaises ? Cas des collectivits territoriales.
Lobjectif de cette recherche est dessayer de dterminer le modle managrial en uvre
aujourdhui dans les administrations publiques franaises, dans le contexte du changement
paradigmatique voulu la tte de lEtat. Dix ans aprs la mise en place de lemblmatique
LOLF, il est intressant de tenter de mesurer lcart entre le socle thorique des rformes - et
les prconisations qui en dcoulent et la ralit managriale du terrain , ainsi que
limpact du premier sur la deuxime.
Comme expos dans lintroduction gnrale, nous avons choisi de limiter notre terrain dtude
aux collectivits territoriales, qui prsentent lintrt davoir une certaine autonomie par
rapport aux administrations dEtat. Si elles sont soumises un certain nombre de contraintes,
notamment en termes budgtaires, elles conservent une latitude dans la conduite du
changement. Les Directeurs des administrations territoriales ont donc un rel rle de
managers et dterminent une stratgie particulire pour un territoire et une population donns.
Nous nentendons naturellement pas par l que les Directeurs dadministrations centrales ne
sont pas de rels managers , mais il nous semble que les pratiques au sein des ministres
sont plus directement lies aux prconisations des hauts fonctionnaires de la FPE.
2. Formulation des hypothses
Lanalyse de la littrature et mon exprience au sein dune administration publique ont permis
de mettre en avant que, malgr les changements intents depuis une vingtaine dannes en
France, les administrations publiques constituent encore un milieu trs marqu par les
spcificits, quelles soient positives (comme les valeurs) ou ngatives (comme les contraintes
41"
"

ressenties). Le management public, li cet environnement culturel, idologique, politique et

un systme de valeurs particulier, constitue donc une discipline spcifique dans le vaste
champ du management. Cest le caractre non-neutre du management public que cette
hypothse entend mettre en valeur.
Hypothse 1 (H1) : Le management public constitue une discipline spcifique, qui
s'explique notamment par les spcificits du secteur public et le caractre sacr que
ce dernier revt en France. Lvolution des modes de gestions des administrations ne
saurait donc tre calque sur celle du priv.
Dans le contexte de modernisation expos tout au long de la partie thorique, les cadres sont
amens jouer un rle cl dans la conduite du changement. Les thories du nouveau
management public encouragent leur responsabilisation et leur professionnalisation, leur
passage du statut de gestionnaires-encadrants celui de managers. Par ailleurs, on attend
deux quils insufflent cette conception nouvelle des administrations au sein de leurs quipes.
La conception du rle et des qualits des managers publics la fois moteurs et objets du
changement - est donc en pleine volution.
Hypothse 2 (H2) : Dans le contexte de la modernisation des administrations, les
managers publics, la fois objets et catalyseurs du changement, voient leur rle et les
exigences leur envers voluer.
Cependant, si la conception du rle, des qualits, des modes de gestions des administrations
ont pris un tournant radical dans les discours des hauts fonctionnaires de lEtat, il nest pas
certain que les pratiques managriales aient subi la mme rupture au sein des administrations
territoriales. Elles sont, par dfinition, loignes du noyau de dcision central. Par ailleurs, la
rforme souffre dun manque vident de lisibilit et de sens global du changement ressenti par
les agents de terrain. Les discours se veulent en effet participer dun mouvement cohrent,
mais la manire dont est conduit le changement dans les administrations loignes du pouvoir
central dment cette lisibilit globale. Do une troisime hypothse sur le dcalage entre les
discours produits au sein de ladministration centrale et les applications concrtes sur le
terrain :
Hypothse 3 (H3) : Ce sont surtout les paradigmes et la philosophie managriale en
vigueur dans les cercles de pense publique qui semblent avoir pris un tournant
42"
"

radical. Les applications concrtes des thories du nouveau management public

demeurent finalement encore peu rpandues dans les collectivits territoriales.
Pour valider ou nuancer ces hypothses, une enqute de terrain a t mene, dans des
conditions que nous allons prsent dtailler.
II.

Choix de la mthode de validation

Une enqute de type qualitatif

Dans la mesure o nous essayions de mesurer non pas seulement le changement quantifiable,
rationnel, mais galement le ressenti du changement et la perception de la nouvelle
administration publique , il nous paraissait vident de mener une enqute qualitative. Le
ressenti, le subjectif, les perceptions, sont en effet des composantes essentielles du
changement. Ce que nous recherchions ne nous semblait pas quantifiable. En outre, la
mthode qualitative permet la fois de traiter les thmes principaux de ltude les
spcificits du secteur public, la figure de manager et les discours et de faire merger des
points non identifis dans lanalyse de la littrature. Elle permet donc dapprofondir la partie
thorique, de dterminer les points de convergence et de divergence entre les donnes
acadmiques et les donnes empiriques et de mieux comprendre lvolution de la situation sur
le terrain.
Des entretiens individuels semi-directifs
Nous avons donc choisi de mener mes recherches par le biais dentretiens individuels semidirectifs. Les thmes abords touchant souvent au ressenti personnel, il tait important de
laisser le temps un climat de confiance de sinstaller. Neuf entretiens sur dix ont donc t
raliss lors dune rencontre physique et ont dur en moyenne entre 1h et 1h30.
Lapproche semi-directive a permis de laisser linterlocuteur sexprimer librement dans le
cadre de thmes esquisss, des points critiques souligns, et aborder des points de manire
spontane. Un guide dentretien relativement souple a t tabli au dpart, construit autour de
trois thmes principaux :
-

Les spcificits des administrations publiques

La figure/le rle de manager et son volution rcente

Les volutions des pratiques, des mentalits et des reprsentations collectives

43"
"

Ce guide na servi que de fil rouge et a naturellement volu selon le profil des personnes
interroges (cf guide dentretien dtaill, annexe 5).
Un chantillon dinterlocuteurs vari
Avoir fait un stage dans une collectivit publique a constitu un atout non ngligeable pour
nos recherches. Dune part, nous avons pu nous appuyer sur le rseau de relations au sein de
la fonction publique de nos collgues et profiter des occasions de rencontres inter-services
pour crer des liens avec de potentiels interlocuteurs.
Dautre part, le fonctionnariat tant frquemment points du doigt, beaucoup dagents sont
mfiants envers les questions sur le management, les processus davancement, de notation
qui peuvent paraitre intrusives. Cette exprience, bien que relativement courte, nous a sans
doute permis de paraitre plus lgitime, voire bienveillante, dans nos recherches. Sans doute
est-il ncessaire dajouter quau regard de laspect passionn et polmique des dbats, il tait
important de nous prsenter comme un interlocuteur apolitique et neutre. Nous avons
galement fait appel un membre du rseau des Anciens de RMS, ainsi que des demandes
spontanes auprs de collectivits.
Il tait important de varier autant que possible les profils des agents interrogs afin que
lchantillon soit le plus htrogne possible, au niveau de plusieurs critres :

Manager/manag : recueillir tant les techniques de management que les ressentis de ceux
sur qui elles sappliquent. Les cadres, par les relations quils entretiennent avec les
dcideurs stratgiques, ont une lecture diffrente de lorganisation.

Exprience dans le priv ou non : permet davoir un point de comparaison, un regard

hybride sur le sujet. Cela nexclut pas que certains agents interrogs nayant jamais
travaill dans le priv ont une analyse extrmement lucide des deux types de management.

Domaine de comptence : Selon leur profil (RH, finances, gestion, professionnel), les
agents interviews ont une sensibilit et une connaissance diffrentes sur les points
abords. Varier les domaines permet davoir une vision aussi globale que possible du
management public.

Le type dadministration : La relation au politique, les marges de manuvre, limpact

des rformes, le rle des managers etc. nont pas le mme sens dans les trois types de
collectivits territoriales, ne serait-ce que par la diffrence de taille et dchelle.

Les dix entretiens ont t mens dans cinq collectivits diffrentes.

44"
"

Type
dadministration

Profil

Statut

Domaine de
comptence

Exprience
dans le priv

R1

Rgion

Charg de mission

Contractuel

Gestion financire

Non

R2

Rgion

Charge de mission

Contractuel

Cinma / audiovisuel

Non

R3

Rgion

Directeur de ple

Titulaire

Audit / qualit

Oui

R4

Rgion

Charge de mission

Titulaire

Ressources humaines

Oui

R5

Rgion

Charge de mission
Anciennement
manager

Titulaire

Coordination des
politiques publiques

Oui

R6

Dpartement

Directeur de ple

Titulaire

Ressources humaines

Non

R7

Dpartement

Directrice adjointe

Culture

Oui

R8

Dpartement

Directrice

Titulaire
Dtache de
lEducation
Nationale

Informatique

Non

R9

Intercommunalit

Directeur de ple

Titulaire

Economie
enseignement suprieur

Oui

R10

Commune

Directrice de secteur

Professionnelle
dtache

Social petite enfance

Non

R = Rpondant
R1, R2, R3, R4 et R5 appartiennent la mme collectivit. Les autres rpondants travaillent chacun dans une collectivit diffrente.

45#
#

PARTIE III : ANALYSE DES RESULTATS

On ne change pas la socit
par dcret
Michel CROZIER

I.

Synthse des rsultats empiriques

1. Les administrations publiques : un milieu encore imprgn de spcificits

Les spcificits des administrations publiques semblent se rpartir principalement en deux
catgories : les contraintes dune part, et les valeurs de lautre. Spontanment, certains citent
dabord les spcificits ngatives (R226, R4, R8) et dautres les valeurs (R5, R7, R10).
1.1. Laffirmation de valeurs singulires ; lintrt gnral, une valeur au centre
de la culture administrative
Mme sil na pas toujours t la premire spcificit mise en avant, lintrt gnral a t
unanimement et spontanment reconnu par les agents interrogs comme la source principale
de motivation au sein de ladministration publique et comme un lment dterminant de
lapprhension de la culture publique.

R2

Cest extrmement valorisant de travailler dans le secteur public. Les valeurs dune entreprise, mme
si elle fait de lhumanitaire, sont toujours tournes vers le profit, ce qui nest pas le cas dans une
collectivit ; on vous demande dtre efficace et performant, mais on ne vous demande pas de faire de
bnfice. Quoi que la Rgion fasse, quoi que les lus dcident quils soient de droite ou de gauche
cela est toujours en direction du territoire et de sa population, dans lobjectif daider, damliorer, de
valoriser

R4

Un certain nombre dagents a un sens trs fort du service public, des valeurs dintrt gnral, etc. et
simplique normment.

R7

La principale spcificit des collectivits publiques est la prsence trs forte de la notion dintrt
gnral, que lon ne retrouve pas dans le priv, mme dans le secteur culturel [] La problmatique
constante dun service public est : comment rend-on le mieux service aux gens ?

R10

Nous sommes rellement tourns vers la satisfaction de lintrt gnral, le service public avant toute
chose. La notion de bnfice nest pas prsente, et le terme service le dit bien. Au sein de mon
quipe, je ressens rellement cette motivation servir la population.

Il ressort principalement deux dimensions de ces entretiens, et des citations ci-dessous en

particulier :
#############################################################
26

Pour des raisons pratiques, nous utiliserons R1 pour rpondant n1 , R2 pour rpondant n2 , etc.

46#
#

 Le souci dintrt gnral, de service une population est primordial dans la motivation
des agents travailler au sein des administrations. Nous le verrons plus tard, cette
dimension est un des leviers qui identifient le manager public par rapport au manager
priv.
Dans une perspective organisationnelle, les administrations publiques, contrairement au
priv, sont tournes vers lextrieur, vers le service dune population, ce qui est
dterminant dans la culture dentreprise. Les notions de bnfice et de rentabilit sont
absentes pour certains, prsentes pour dautres, mais l encore, elles sont au service dune
population. La diffrence fondamentale entre public et priv est donc ressentie comme
tant une diffrence en termes dobjectif poursuivi, de finalit extravertie ou introvertie.
1.2. Les spcificits ressenties comme ngatives
On peut classer ces spcificits ngatives en trois catgories, qui peuvent constituer des
freins au changement dans le contexte de modernisation du management public.

Les freins structurels

La plupart des agents interviews fait tat de procdures administratives relativement lourdes
et contraignantes au quotidien, assimilables au fonctionnement bureaucratique traditionnel.

R4

Il existe un environnement avec des contraintes trs fortes, qui peuvent dmobiliser, fatiguer. Si lon
na pas intgr ce principe de lenteur inhrent aux administrations, on ne peut pas changer les choses.
Ce nest pas toujours facile de shabituer attendre que linformation monte dabord jusquen haut de
la hirarchie.

R8

Le devoir dobissance hirarchique est trs fort, ainsi que le devoir de rserve. Cela peut tre un
frein, voire un blocage, aux initiatives

R9

Dun ct cest un systme trs mcaniste, codifi, mais de lautre, trs complexe, qui dfie parfois le
bon sens.

R10

Cest [les marchs publics] un processus trs long, et les marges de manuvre sont trs rduites par
le travail quil faut raliser en amont avant de lancer les procdures administratives. [] Le milieu
public est complexe par rapport au milieu priv. Il y a peu de place pour la spontanit.

Ces contraintes semblent avoir un effet dmobilisateur sur les agents, qui estiment consacrer
beaucoup de temps aux activits concernant la mise en forme et le respect des procdures
par rapport aux activits concernant lessence de la mission pour laquelle ils ont t mandats.
Cela peut tre gnrateur dun sentiment de frustration, engendrant la rsignation et, chez
certains, la dmobilisation. Par ailleurs, ladministration publique se caractrise par une
organisation trs verticale, avec une hirarchie trs forte. La plupart des dcisions, jusquaux
47#
#

courriers, doit passer par un processus relativement long de vrification et de validation. Cela
ncessite de considrer les actions trs longtemps en amont. Comme le mentionnent R8 et
R10, ce temps long de ladministration laisse peu de marge pour les initiatives et les
actions spontanes.
Cependant, il semble ncessaire pour les personnes interroges daccepter ces tats de fait que
sont la lenteur et le rigorisme administratifs pour les dpasser et tenter, long terme,
damliorer le systme. Les agents ayant voqu les contraintes administratives les mettent
systmatiquement en lien avec la ncessit du faire avec , qui permet en dpit des
lourdeurs bureaucratiques internes dapporter le meilleur service possible aux usagers. L
encore, mme dans la manire de prsenter les contraintes, la notion dintrt gnral reste
prsente.
En outre, ces contraintes ne sont pas ressenties comme totalement ngatives, mais galement
comme garantes de lgalit daccs au service public dune part ( Ces procdures sont aussi
contraignantes pour les agents, mais visent apporter une quit maximale entre les dossiers
traits , R1) et de la transparence de la gestion publique dautre part ( Cest une spcificit du
public, mais je trouve normal quil y ait des contrles de lgalit pour largent public , R10). Les

procdures, si elles sont considres comme possibles allger, restent garantes dun service
public fond sur les valeurs dgalit et de transparence. Ce qui semble contradictoire avec
limage dopacit que peut renvoyer une administration publique aux contribuables ( Tous ces
modes opratoires font paratre de lextrieur le fonctionnement trs opaque, rigide et mal adapt. ,
R1).

Finalement, sil semble tre un fait que lenvironnement de travail au sein dune
administration publique est plus rigide et plus vertical quau sein dune entreprise, cest la
perception et lattitude des agents face ces donnes organisationnelles qui sont rellement
prendre en compte.

Les freins culturels

Les agents interrogs se montrent globalement satisfaits de leurs propres quipes, quils
jugent motives et mues par une conception moderne du secteur public, mais font le constat
dune culture administrative marque par les habitudes et la crainte du changement. Certains
fonctionnaires ont par exemple du mal accepter lvolution de leurs missions.
Cependant, globalement, les agents interrogs jugent la modernisation des administrations
ncessaire et ont un jugement plutt positif du changement en lui-mme. Cest davantage la
48#
#

manire dont est conduit le changement qui, pour eux, est critiquable, point sur lequel nous
reviendrons ultrieurement.
R4 note que la rticence et la peur face au changement nest pas propre au service public,
mais lhumain en gnral. La remise en question de sa routine lui est pnible, quelle
intervienne dans le priv ou le public. Par ailleurs, la rticence au changement dans les
administrations publiques est comprendre au regard de la culture franaise, dont le peuple a
globalement une conception du changement tourne vers le rapport de force (R5).

Les freins comportementaux

Certaines personnes interroges font tat dune dmobilisation plus importante dans le public
que dans le priv. Cela peut tre li aux pratiques de GRH (absence de leviers de motivation,
performance moins rcompense quanciennet, etc.) que nous dtaillerons plus loin, ou au
fait de savoir pour certains agents quils peuvent tre muts sur un autre poste moyen terme,
donc quun investissement total serait inutile, ou encore un sentiment dabandon au sein du
processus de changement. Par ailleurs, quun agent cherche o non contribuer la
performance globale, son statut ne changera pas. Lincitation participer llaboration dune
performance publique plus importante est donc faible. Mais, selon les personnes interroges,
ceci est loin dtre gnraliser ; l encore, il ne faut pas stigmatiser le public, car on trouve
tout aussi bien des gens dmobiliss dans des entreprises.
1.3. Lincertitude comme composante du management public territorial
Lincertitude comme arrire-plan du management public est une dimension revenue assez
rgulirement au cours des entretiens, qui est sans doute relier au contexte de rforme des
collectivits territoriales lhorizon 2014. Beaucoup dinformations contradictoires circulent
au sein des diffrentes collectivits, contribuant crer un climat dincertitude et dinquitude
pour la prennit de lactivit des porteurs de projets. En effet, les actions mises en place
pourront-elles tre prennises ou sont-elles destines tre interrompues dans un ou deux
ans ? Cette incertitude est particulirement prsente dans les secteurs qui ne font pas partie
des comptences obligatoires des collectivits, et qui sont dautant plus susceptibles de ptir
dun budget amoindri en cas de remaniement. Cest le cas de la Culture, comme le souligne
R1 :

49#
#

R1

Tous les trois mois, selon les sources dinformation et selon les diffrentes interprtations des
rformes, on pense soit que la Culture a du souci se faire pour pouvoir exister en termes daides
rgionales aux compagnies, soit que les Rgions vont pouvoir garder cette comptence sans aucun
problme.

Au niveau managrial, cette incertitude a plusieurs consquences :

Rle de filtre du manager par rapport au dveloppement des rumeurs (l encore,
dimension mentionne par plusieurs interlocuteurs), sur lequel nous reviendrons
Au niveau du pilotage stratgique de la collectivit : si apporter un meilleur service public
la population est une fin en soi, il sagit galement pour les collectivits de lgitimer par
l leur propre existence (la pertinence de lchelon rgional par exemple). Cette
incertitude constitue pour les collectivits un catalyseur dans leur rorganisation et leur
recherche de lisibilit lextrieur.
1.4. Un rapport spcifique limage
Un point intressant est la rponse du R1 la question Comment dfiniriez-vous la figure
du manager public ? , qui voque immdiatement limage caricaturale que renvoie la
fonction publique : Tout dabord, il y a une mauvaise vision globale du fonctionnaire par le grand
public . A lvocation du terme management public , une partie des agents ragit sur

limage du management public . Cette proccupation trs prsente de limage que renvoie
son corps de mtier semble vraiment particulire la fonction publique. Nest-ce dailleurs
pas en partie l lenjeu de la reconqute de lgitimit des organisations publiques ?
Certains agents se sentent stigmatiss par le dbat socital qui oppose frquemment priv et
public, et se sentent points du doigt travers les caricatures du fonctionnaire pantouflard, les
yeux rivs sur lhorloge, incomptent, lent et de mauvaise volont.
R1

On peut avoir la chance de tomber sur quelquun qui gre les dossiers de manire pertinente, mais
souvent cette vision ngative contamine toute exprience positive, qui est vcue comme une exception

R5

Jentends le dbat priv/public, qui nest pas nouveau. Cette opposition est exacerbe en temps de
crise, comme on le voit en ce moment. Les acquis des fonctionnaires sont [] points du doigt. Mais en
contrepartie, il faut voquer le salaire qui nest pas le mme. Le dbat socital oppose davantage les
gens quil ne les rassemble.

R7

Il est faux de se reprsenter les administrations publiques comme ayant toujours t hermtiques la
culture dentreprise []Pour moi, cest rellement une simplification de dire que le priv et le public
sont opposs. [] Cela encourage crer une fracture dans la population, entre les fonctionnaires et
les autres.

50#
#

Il est certain que les modes de fonctionnement, les valeurs fondatrices, lenvironnement, etc.
publics et privs sont diffrents, mais il sagit de dpasser cette fracture apparente. Aller audel de cette opposition simpliste et rductrice permettrait de repenser ladministration
publique et ses modes de gestion de manire plus pertinente.
1.5. Des collectivits territoriales qui subissent un tranglement financier
Une dernire spcificit principale des collectivits territoriales est la contrainte budgtaire.
En effet, si la dcentralisation a t institutionnalise, lEtat garde une influence consquente
sur la gestion des collectivits territoriales, par la fiscalit.
Le rcent gel des subventions de lEtat accordes aux Rgions et la suppression de la Taxe
Professionnelle, annonce ds 2004 mais entre en application en 2010, constituent des
goulets dtranglement budgtaires pour les collectivits. Ces dernires nayant pas le droit,
contrairement lEtat, de voter leur budget en dficit (R7), elles doivent souscrire des prts
importants et se baser sur la notion de faire avec , amincissant leurs marges de manuvre.
Ceci accrot la dimension dincertitude du management public.
En revanche, pour R4, charge de dveloppement des Ressources Humaines au sein dune
Rgion, ces pressions budgtaires pourraient paradoxalement constituer des leviers pour la
modernisation des RH. En effet, elles rendent plus ncessaires que jamais le dveloppement
dune Gestion Prvisionnelle de lEmploi et des Comptences (GPEC) et rendent caduque
lquation 1 besoin = 1 recrutement. Ces pressions pourraient tre des catalyseurs pour la
valorisation des comptences, qui fait dbat depuis de nombreuses annes dj.
Ceci nous amne notre deuxime point, la Gestion des Ressources Humaines des
administrations publiques, qui, bien quencore rigide, connait depuis quelques annes une
dynamique non ngligeable.
2. Une Gestion des Ressources Humaines entre volution et tradition
En 2007, dans son Livre Blanc sur lavenir de la fonction publique, J.-L. SILICANI prconisait
le passage dune fonction publique cloisonne, gre de faon peu personnalise et peu
responsabilisante une fonction publique attractive, mobile et performante (p.95), soit le passage

dfinitif dune gestion administrative des personnels une vritable gestion des ressources
humaines (p. 99). Dans quelle mesure ces prconisations trouvent-elles un cho dans la ralit

des collectivits territoriales fin 2011 ?

51#
#

2.1.Une GRH en recherche de modernisation

Le glissement dune culture de la notation une culture dvaluation

Les collectivits ont toujours pratiqu des entretiens individuels, mais ceux-ci sapparentaient
davantage une simple formalit qu un rel outil managrial des ressources humaines
( Traditionnellement, lentretien individuel est formel, il ny a pas la notion doutil, on ny parle ni
de critres dvaluation ni dobjectifs , R5). La loi du 3 aot 2009

27

relative la mobilit et aux

parcours professionnels dans la fonction publique prvoit la possibilit pour les collectivits
de remplacer la notation par un entretien professionnel, titre exprimental, pour les annes
2008, 2009 et 2010, possibilit tendue aux annes 2011 et 2012 par la loi du 5 juillet 201028
(cf annexe 7 pour le dtail des articles 3 et 4). Lentretien professionnel se distingue de
lentretien dvaluation en ce quil implique la suppression de la notation, cette dernire tant
prvue probablement lhorizon 2013.
Ainsi, la plupart des collectivits a dcid de mettre en place un systme dvaluation plus
conforme aux attentes dun entretien professionnel, tout en maintenant pour linstant la
notation des agents. Les agents interrogs font tous tat du passage rcent dun entretien de
notation un entretien dvaluation au sein de leur administration, globalement entre 2007 et
2010. Ainsi certaines collectivits ont-elles anticip ce tournant instaur par la RGPP en
passant dun entretien individuel formel un entretien dvaluation.
Si la notation est, pour linstant, maintenue dans la plupart des collectivits, elle est
considre par tous les agents interrogs comme trop scolaire, voire infantilisante. Elle ne
semble pas constituer un outil en elle-mme, dans le sens o elle nest pas le reflet du travail
rel, mais cristallise tout de mme les susceptibilits dun certain nombre dagents. Le
manager doit donc prendre en compte cette dimension dans sa manire de manager ; en effet,
il ne sagit pas de braquer lagent manag en lui attribuant une note en baisse, le management
[tant] avant tout du bon sens (R6), que cela soit dans le public ou le priv. Nous verrons plus

loin quune des dimensions du management public est justement de savoir prendre en compte
cette notion dacquis.

R6

Pour moi, la notation nest pas un outil rellement pertinent, elle est un -ct de lentretien qui,
lui, est le rel outil. Certaines personnes y accordent beaucoup dimportance et ne comprennent pas
leur stagnation ou, dans de rares cas, leur diminution. Avec ces agents, le dialogue nest pas facile car
ils se focalisent sur la procdure administrative de la note.

#############################################################
27

Loi n2009-972, qui complte la loi n84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la
FPT
28
Loi n2010-751 relative la rnovation du dialogue social

52#
#

R7

Au-del de la note, qui en elle-mme compte peu, cest rellement lentretien de notation qui est
extrmement important. Il est loccasion de faire un bilan avec les agents, dcouter leur ressenti, leur
vision du futur, et de leur exposer les objectifs pour lanne venir. [] La note est un outil, mais pas
une finalit, tout dpend de limportance que les agents lui accordent. !

R10

Pour moi, la notation nest pas du tout un levier de motivation [] Cest un aspect un peu scolaire je
trouve, qui ne reflte pas grand-chose finalement.

Les agents interrogs saccordent donc sur le fait que le rel outil est lentretien en lui-mme,
mme sil est ncessaire pour un manager de procder des rajustements au fur et mesure
de lanne, plus forte raison lorsque des changements de commande politique interviennent.
Lentretien dvaluation mis en place dans les diffrentes collectivits est ralis par le
suprieur hirarchique direct (n+1) et comporte gnralement les cinq volets suivants :
Les rsultats professionnels obtenus (par rapport aux objectifs viss, bilan de lanne
coule en termes de points forts, de difficults rencontres et de pistes damlioration)
La dtermination des objectifs et des attentes pour lanne suivante (avec,
obligatoirement, la prise en compte des moyens dont dispose lagent pour y parvenir), les
objectifs pouvant tre lis aux objectifs du service ou une volution de la qualit du
travail de lagent
Lapprciation de la valeur professionnelle et de la manire de servir (cette expression
relevant du vocabulaire des administrations publiques) de lagent, valuant tant les
comptences techniques que relationnelles (y compris la capacit superviser)
Les besoins en formation, transmis par la suite aux RH
Les perspectives dvolution professionnelle en termes de carrire et de mobilit
Lentretien permet ainsi de fixer des objectifs en consensus avec lagent (nous dtaillerons les
problmatiques lies aux objectifs plus loin) et de sassurer pour le manager que ceux-ci ont
t bien assimils. Pour lagent valu, quil soit lui-mme manager ou non, la dmarche de
lvaluation est importante, dans le sens o elle permet de prendre du recul par rapport ses
missions et ses rsultats. Elle permet de poser des mots et des concepts sur des ralits qui,
si elles peuvent sembler videntes, ne sont pas toujours faciles formuler ( Rdiger ces
explications, prparer lentretien annuel, cela demande du temps, mais cest un travail ncessaire. Il
est important de prendre du recul par rapport ses propres fonctions, par rapport ses propres
rsultats. , R7). Ce recul permet par ailleurs de situer son travail dans le sens global de

lorganisation et, rciproquement, de donner du sens son travail.

53#
#

Vers une Gestion Prvisionnelle des Emplois et des Comptences (GPEC) ?

Pendant longtemps, un besoin correspondait frquemment un recrutement, faisant crotre les

effectifs des administrations territoriales dune manire juge artificielle par certains.
Aujourdhui confrontes des objectifs de rduction des effectifs associs des exigences
damlioration de leur performance, les collectivits sont amenes revoir leur management
par les ressources humaines. Elles essaient ainsi de doter les RH doutils permettant le pilotage
stratgique (R4), dans le cadre dune dmarche de GPEC. Il sagit dune mthode de gestion

anticipative des ressources humaines, au regard des contraintes de lenvironnement et des

choix stratgiques de lorganisation. Les collectivits cherchent ne plus compenser le
manque de comptences (ou leur mauvaise rpartition) par des recrutements externes, mais
par une valorisation du capital humain en interne. Dans cette optique, les plans de formation
et la mobilit sont des dimensions essentielles.

R4

Les effectifs des collectivits territoriales ont normment augment depuis quelques annes ; chaque
besoin correspondait un recrutement. On ne se posait pas la question de comment on peut
rorganiser le service, comment rpartir la charge de travail diffremment. Aujourdhui, on ne peut
plus.

R5

On introduit galement la notion de GPEC, venue des entreprises. Il sagit notamment danticiper les
besoins en termes de comptences, de former les agents en interne pour quils soient aptes assumer
tel poste. Jessaie de faire comprendre autour de moi que le capital humain est aussi important que le
capital dinvestissement. !

Cette dmarche participe dune rationalisation et dune individualisation des RH. Les agents
mettent en avant une volont politique et managriale trs claire de leurs suprieurs de rompre
avec limage dune administration publique gre de manire rigide et mcaniste.

Un pas vers le priv : le profilage du recrutement par le biais des contractuels

Les entretiens font apparaitre quune des volutions en termes de mentalits rside dans le
recrutement croissant et assum de non titulaires avec des profils spcifiques. R2 cite
lexemple du recrutement au Bureau dAccueil des Tournages (interface lchelle rgionale
entre les producteurs cinmatographiques nationaux et les professionnels rgionaux) dune
ancienne productrice, l o les tches taient auparavant assumes par des agents muts en
interne, qui ne disposaient pas ncessairement de comptences spcifiques en cinmaaudiovisuel. Ceci constitue selon R2 une relle avance .
Par ailleurs, un pas a t franchi en 2005 avec la loi insrant dans le droit de la fonction
publique la notion de Contrat Dure Indtermine ; cette loi permet des agents non
titulaires de voir leur contrat commut en CDI au bout de six ans danciennet au mme poste
54#
#

et dans le mme tablissement. Cela rapproche donc les pratiques en termes demploi du
public et du priv, mme si cette loi est par ailleurs juge trs incomplte. R2 et R5 qualifient
lintroduction de la notion de CDI de petite rvolution .
2.2. Mais une GRH pas encore finalise

Une absence de leviers concrets de motivation

Le travail de motivation du manager public est rendu difficile par le manque, voire labsence,
de leviers concrets. Une des seules marges de manuvre rside dans lattribution de jours de
repos pour rcompenser un investissement pouss, l o les agents prfreraient un impact
financier, surtout pour les postes de type C, qui ont des salaires relativement faibles et
travaillent souvent temps partiel.
R2

Ce qui est dommage dans le secteur public, cest de ne pas avoir les moyens humains (en termes de
temps) et financiers dencourager, de rcompenser. La note que lon obtient valide certes une prime de
fin danne, mais le reste de lanne on est bloqu dans un chelon

R9

On a clairement trs peu de leviers dans le secteur public.[] Cela ncessite que les agents se
motivent eux-mmes. Certaines collectivits essaient de mettre en uvre un systme de rmunration au
mrite, mais ce nest pas si simple. Cela peut avoir des effets pervers.

Ainsi les managers ont un sentiment dimpuissance, de frustration, dans la diffrenciation des
carrires et la rcompense des mrites. Leur travail de motivation, nous le verrons plus loin,
repose donc davantage sur la mobilisation autour de valeurs de service public que sur des
leviers dincitation personnelle ayant une influence directe sur la reconnaissance de lagent.
Du moins, en ce qui concerne la reconnaissance matrielle de lagent, car la
reconnaissance morale du travail ralis est videmment trs importante, et se fait de
manire officielle lors de lentretien annuel. Il leur faut compter sur la bonne volont des
agents manags et leur capacit se motiver eux-mmes, ce qui engendre une incertitude
supplmentaire et le sentiment de ne pouvoir agir que partiellement sur son environnement.
La rmunration lie aux performances (RLP) semble sur le principe une bonne ide
certains agents (R5 juge dailleurs que ce serait source de motivation pour elle-mme), mais
les critres de son application dans la sphre publique sont jugs extrmement complexes. Par
ailleurs, il est probable quune telle mesure engendre des effets pervers, comme des tensions
qui savreraient davantage sources de baisse de productivit que de motivation. Cest sans
doute un outil qui trouvera sa place moyen ou long terme, mais qui ne peut simplanter avec
succs et srnit que dans une administration la culture profondment transforme.

55#
#

Un avancement qui privilgie lanciennet la performance individuelle

Certains agents interrogs soulvent le manque de corrlation entre rmunration/avancement

et performances relles de lagent. En effet, le principe de carrire privilgie les cadres plus
gs ; les agents R2, R4 et R9 voquent trs clairement le caractre injuste de la notation et de
lavancement lanciennet.

R2

Certaines personnes travaillent normment et font des tches de catgorie A, mais comme leur poste
et le type de concours obtenu correspondent une catgorie B, elles ne peuvent pas voluer et ne sont
pas rmunres la hauteur de leurs efforts

R4

Une des pratiques veut que lorsquon commence dans un emploi public, la note ne peut pas dpasser
13 ou 14/20, alors quon peut tre trs motiv et trs performant, mme au dbut de sa carrire ! [] A
linverse, certains agents avec une anciennet importante peuvent faire le strict minimum et avoir
18/20, alors que justement lanciennet devrait entrainer une exigence suprieure.

R7

Il arrive que certaines personnes de catgorie B travaillent normment, et extrmement bien, mais
ne puissent pas tre rcompenses comme des agents A, car elles nont pas le concours A. A linverse,
certains agents ont le concours A, qui leur donne droit un certain niveau de rmunration, mais ne
remplissent pas des tches de niveau A. Cest injuste, mais cela reste tout de mme anecdotique.

R9

Le problme de lavancement lanciennet, cest que cela encourage les mdiocres et dcourage les
motivs. Par exemple, jaimerais rcompenser lexcellent travail dune de mes assistantes, mais je ne
peux pas lui garantir de monter en grade, cause des quotas davancement.

Il en est de mme pour la monte en grade, soumise des quotas au sein dune mme
administration, qui privilgient lanciennet la performance dans les promotions internes. En
rsulte pour R9 un management peu efficace au niveau de la motivation, car le manager nest
pas en mesure dassurer un de ses agents performants quil obtiendra effectivement son
avancement. Cela participe du caractre incertain du management dans les administrations
publiques.
Un second aspect, voqu par les agents R2, R4 et R7 est quil y a parfois un dcalage entre la
performance dun agent et sa reconnaissance officielle, dans deux principaux cas de figure :
Dcalage entre la catgorie officielle dun poste et la nature des tches effectues par
lagent sur ce poste. R3 et R7 donnent lexemple dun agent de type B qui accomplit des
tches de niveau et denvergure de type A, mais qui reste bloqu dans sa catgorie car
son poste ou le concours obtenu correspond un type B. La requalification du poste ou de
lagent sans que ce dernier ne repasse le concours de type A demande un temps trs long.
On comprend alors aisment quun agent trs motiv la prise de son poste puisse se laisser
dcourager par le contraste de rmunration entre ses collgues de catgorie A et lui-mme.
Ainsi, mme si ce phnomne reste marginal selon R7, certains agents ne sont pas
rmunrs ni reconnus leur juste mrite, dans le sens positif comme ngatif.
56#
#

 Dcalage entre la performance relle de lagent et sa notation. Comme lvoque R4, la

jeunesse dun agent (ou la brivet de son exprience dans le public) nest pas
ncessairement corrle sa performance. Ainsi, on peut tout fait tre extrmement
performant et atteindre, voire dpasser, ses objectifs lors de sa premire anne dans une
administration, de mme que lon peut. Or, traditionnellement, la notation volue
paralllement lanciennet, et ne baisse ou stagne que trs rarement. Preuve en est, une
stagnation de la note correspond dj une sanction. Ainsi, avec des variations selon les
collectivits, il est de coutume daugmenter en moyenne de 0,25 la note des agents chaque
anne conduisant parfois des notes de 21/20 en fin de carrire !
Donc, malgr un basculement pratiquement gnralis dans une culture de lvaluation, le
processus dvaluation/notation nest pas au cur du mode de reconnaissance de lagent. On
entend par reconnaissance la promotion, la rmunration, laffectation, la formation et, dans
certains cas, la sanction. La faiblesse des avantages rels associs une bonne valuation
contribue dcrdibiliser celle-ci en tant quoutil de management, mme si tous les agents
interrogs estiment que lentretien dvaluation est une dmarche importante. Cest donc,
nous lavons vu, davantage le bilan et la discussion qui entourent lvaluation que lvaluation
en elle-mme qui constituent les points dintrt selon les agents.

R4

Nous ne sommes pas encore totalement dans un processus dvaluation identique celui du priv, et
lon reste encore pour le moment calqu sur le modle de la notation. [] On essaie de distinguer une
part mrite et une part valuation dans la FPT, mais cela se heurte des habitudes profondment
ancres. [] Pour le moment, lvaluation nest pas encore loccasion de rvaluer, de modifier la
fiche de poste, comme a devrait tre le cas. On est encore trs loin dune valuation au mrite.

Pour R4, charge de dveloppement des RH imprgne par la culture prive, il est primordial
de faire terme de lvaluation llment central dvolution de la carrire, et non plus un
dispositif accessoire. Lintention de mettre en place un systme dvaluation est donc
prsente, mais peine encore se substituer la notion de carrire, souvent considre comme
inhrente la fonction publique. Le passage un rel systme dvaluation ncessitera du
temps et, surtout, de sinscrire dans un changement plus profond de la culture administrative.
Notons galement que, malgr des tentatives de simplifications, le tableau davancement des
salaires demeure extrmement complexe et rigide, voire opaque. R5 souligne qu il faut
attendre quatre ans danciennet avant que [le] salaire soit revaloris de 50 euros par mois , tandis

que dans le priv, les salaires sont rvalus tous les ans .

57#
#

Il y a donc une certaine contradiction entre les exigences accrues de performance individuelle
et le maintien du systme de notation et, plus largement, davancement lanciennet. Le
systme davancement a t rendu extrmement mcaniste pour limiter laspect arbitraire des
promotions, mais en vient, en favorisant les agents avec plus danciennet au dtriment des
bons lves , dfiant parfois le bon sens (R9). Naturellement, il nest pas sous-entendu par
l que les jeunes agents sont plus performants que les agents plus anciens, ni que
lavancement en grade est systmatiquement injuste, mais simplement que le systme, par sa
volont de limiter larbitraire par le mcanisme, en vient contredire ses propres intrts.

Une mobilit entrave

La mobilit au sein des collectivits est un enjeu au cur de la RGPP, dans la perspective
dun passage dune fonction publique des grands corps une fonction publique des mtiers,
juge plus souple. Mais certains lments font embche cette mobilit dans la FPT, comme
les rgimes indemnitaires qui varient dune collectivit lautre. Ainsi, la Rgion dans
laquelle travaille R4 possdant un rgime indemnitaire trs fort, les agents hsitent aller vers
dautres collectivits au rgime indemnitaire plus faible.

Un processus de formation encore dconnect de lvaluation des comptences,

qui renforce la difficult du rle dvaluation du manager

Si la formation semble dsormais faire partie du paysage administratif public, elle ne dcoule
pas encore dune analyse rationnelle entre les comptences requises pour le poste et les
comptences de lagent. A lheure actuelle, ce sont les agents qui dterminent eux-mmes
leurs besoins en formation, ce qui comporte le risque de mener une conception catalogue
de celle-ci. La fiche de poste devrait, comme dans le priv, tre couple une grille de
comptences prcises qui permettrait au manager de se baser sur une matire concrte pour
valuer les besoins en formation de lagent, et pour lvaluation elle-mme. Cela permettrait
dune part davoir des formations qui correspondent rellement aux besoins du poste et
dautre part de limiter le ressenti de lvaluation comme un processus arbitraire, sans laisser
place au sentimentalisme (R4).

Des modalits de recrutement en contradiction avec les exigences de performance

La totalit des agents interrogs, manags comme managers, trouve que le concours tel quil
existe aujourdhui ne permet pas dtre dterminant sur la qualit de la personne engage. Il
repose en effet sur des acquis trs thoriques, trs acadmiques, et ne reflte pas les
58#
#

comptences requises pour tel ou tel poste. Il se centre de plus sur des acquis gnraux, ne
permettant pas de distinguer les profils managriaux. Ainsi, les domaines demandant des
profils trs spcifiques, comme la culture ou le social, sont souvent amens avoir recours
des agents non titulaires.

R2

La vraie rvolution, ce serait la suppression du concours, qui doit venir de lEtat. [] Passer le
concours nempche pas dtre vraiment pointu dans son domaine et anim par une vision moderne de
ladministration. Mais certaines personnes, une fois le concours en poche, se dmotivent, parce quelles
savent que dans quatre ans on peut les muter sur un poste qui na rien voir.

R3

Le concours, tel quil est fait, ne permet pas de valider des comptences techniques, il est trs
acadmique ; il exclut des personnes qui pourraient tre trs comptentes et permet dautres,
inadaptes au travail, dentrer dans la fonction publique. Pour moi, avoir le concours, cest juste un
argument administratif car le processus de recrutement est plus simple pour un titulaire que pour un
contractuel mais ce ne sera jamais un critre.

R5

Cest [la suppression du concours] la grande question. Cela remettrait en couse tous les fondements
de la fonction publique, qui est base sur lgalit des chances au niveau de son accs. Cette remise en
cause rapprocherait dun coup priv et public, car la personne recrute serait profile en fonction dun
poste.

R8

Le recrutement par concours a encore de beaux jours devant lui. C'est quand mme le systme le plus
juste en matire de recrutement, mme si l'oral d'admission se rapproche de plus en plus de l'entretien
d'embauche. Je pense que le concours doit rester et l'oral, l'entretien d'embauche.

Cependant, les rpondants sont partags sur la ncessit de le supprimer. En effet, il est garant
dune galit daccs la fonction publique et traduit les valeurs fondatrices de celle-ci. Sa
suppression entrainerait une remise en cause radicale, voire choquante pour certains, dune
partie des valeurs fondatrices de la fonction publique. Les agents semblent pencher davantage
pour un remaniement du concours que pour sa suppression.
Mais il traduit dautre part la situation particulire de la France, voire le retard , par rapport
aux pays europens, dont la majorit a supprim le statut de fonctionnaires. Ainsi R5 voque
les Pays-Bas, o les agents de la fonction publique sont recruts en CDD pour des missions
particulires. Laffirmation croissante dune volont de construire des administrations
performantes semble quelque peu contradictoire avec un recrutement bas sur des acquis
gnraux et plutt acadmiques. Les collectivits territoriales semblent jouir ce propos
dune marge de manuvre plus importante que la fonction publique dEtat, dans le sens o
lobtention du concours ne donne pas obligatoirement droit un poste. Contrairement aux
administrations centrales, le candidat doit passer pour obtenir un poste territorial par un
processus normal de recrutement, savoir CV et entretien. Cette souplesse de la fonction
publique territoriale permet de rendre plus pertinents ses processus de recrutement et de
profiler autant que possible les candidats pour un poste donn.
59#
#

Pour conclure sur ce point, les Ressources Humaines au sein des collectivits interroges se
dotent progressivement doutils stratgiques, mais leur efficacit potentielle est diminue par
la coexistence avec des structures (managriales et culturelles) rigides et de tradition plus
bureaucratique.
3.

La figure de manager public : objet et moteur du changement

3.1. Managers publics : des managers diffrents ?

Nos interlocuteurs nopposent pas radicalement les managers privs et les managers publics,
mais mettent en avant une plus grande complexit du cadre de travail de ce dernier.

Le manager public doit tre capable dvoluer dans un environnement complexe

Daprs les agents, ce qui distingue les managers publics des managers privs est
principalement la complexit de lenvironnement dans lequel ils voluent. Les personnes
interroges citent entres autres la multiplicit des parties prenantes, la notion abstraite
dintrt gnral comme finalit des missions, la rigidit du droit social et la limitation des
moyens. Le manager priv, en revanche, est peru comme voluant dans un environnement
aux lments quantifiables et donc moins quivoques. Laction publique ainsi semble
beaucoup plus immatrielle et complexe que la sphre prive.
Par consquent, une des grandes diffrences, nous le verrons dans la partie consacre aux
objectifs, rside dans la ncessit pour le manager public de traduire une vision politique en
actions concrtes, rendant la dtermination de ses objectifs complexe.

Le travail sur le sens comme levier de motivation

R7

Quelles que soient les missions des agents, les managers doivent toujours sappuyer sur ces valeurs
fondamentales pour motiver les quipes. [] Il est fondamental de donner du sens, plus que dans le
priv.

R10

Au sein de mon quipe, je ressens rellement cette motivation servir la population. Et, en tant
quencadrants, cest ce quon essaie dinsuffler galement.

Davantage que le secteur priv, le secteur public est structur par des valeurs fondatrices
fortes. Les managers publics interviennent donc dans un contexte marqu par une idologie
beaucoup plus prononce que dans les entreprises, ce qui implique ncessairement un mode
de management diffrent. Ces valeurs, comme lintrt gnral, sont une des composantes
majeures du mode de management des cadres. Pour R7, elle-mme Directrice adjointe dun
Service, un manager public doit sappuyer sur ces valeurs pour donner un sens au travail
60#
#

ralis par son quipe. Le rappel des valeurs, des finalits et des particularits du service
public constitue donc pour un manager un levier essentiel de la motivation de son quipe.
Cela, dune certaine manire, fait de lui le garant du maintien et de la diffusion du sens du
service public. En dcoule une vision participative du management, base sur lchange et la
discussion. R6, Directeur des Ressources Humaines dun Dpartement, tablit dailleurs
clairement que pour lui, le matre mot du management est la communication .

Un rle de filtre plus important que dans le priv

R6

Le secteur public est peut-tre davantage confront quau secteur priv au problme de la rumeur.
Cest pour cela que les composantes principales du management, pour moi, sont la droiture,
lhonntet et la franchise. Il ne faut surtout pas laisser la rumeur prdominer, surtout dans un contexte
de changement comme nous en avons connu il y a quelques annes avec la 3me vague de
dcentralisation.

R7

En tant que manager, il faut viter de laisser paratre ses angoisses et essayer dapaiser les rumeurs.
Les cadres A en particulier ont un rle de filtre. Parmi toutes les informations qui parviennent de la
hirarchie suprieure, o mme de lextrieur, tout nest pas bon ni utile dtre diffus aux agents.[]
Cet change a lieu entre les responsables et est garant dun bon fonctionnement.

Le changement est inhrent au fonctionnement des administrations publiques. En effet, il

intervient dune part, par essence, au niveau des rgulires alternances politiques et dautre
part au niveau plus global des restructurations cycliques dont ladministration franaise est
lobjet depuis une trentaine dannes (vagues de dcentralisation, RGPP, etc.). Peu
dentreprises sont soumises des remises en question de leurs structures aussi frquemment
que le sont les administrations publiques. Le rle de filtrage des informations du manager
nest bien videmment pas propre au secteur public, mais y est amplifi par le caractre
inhrent du changement. Lorganisation trs verticale renforce de plus la difficult de la
communication et augmente les chances de malentendus.
Le manager public est donc garant de la srnit de son service et de la continuit du sens du
service public, mme dans le climat dincertitude dcoulant de changements structurels.
3.2. Le difficile passage du statut de technicien celui de manager
Le passage du statut de technicien, dadministr, celui de manager nest pas forcment
vident dans un milieu encore peu imprgn de culture managriale. En effet, de mme quon
ne rforme pas par dcret , la nomination un poste de management ne fait pas le
manager. Les personnes interroges font le constat dun certain dcalage entre les
comptences managriales requises pour mener une quipe et les profils dont disposent les
collectivits, mme si pour R6, le management est une question de bon sens .
61#
#

R3

Dans les collectivits, on trouve beaucoup de techniciens ce qui est d au statut qui nont pas
ncessairement toutes les comptences requises pour diriger une quipe. Mais ils ont accs assez
facilement des formations sils en ont la volont.

R4

On ne simprovise pas manager, et ce nest pas parce quon est trs bon technicien quon sera bon
encadrant.

R5

Depuis trois ans, la notion de formation au management commence trouver sa place. Des
programmes de formation pour les nouveaux managers sont mis en place par des cabinets. Des notions
auparavant rserves au secteur priv, telles que la gestion de conflit, la gestion du changement, sont
aujourdhui abordes.

R6

Beaucoup de gens dans la fonction publique nont pas lhabitude de dlguer, de faire suffisamment
confiance. Cela se produit souvent lorsquun agent passe de technicien encadrant, il doit accepter de
ne plus avoir le contrle sur lensemble des dossiers, et dtre superviseur.

R8

Pour ma part, j'ai reu une formation technique, et lorsque j'ai pris mes fonctions en tant que cadre
je n'ai reu aucune formation. Le passage de technicien encadrant est donc assez difficile. Bref, on se
dbrouille ! Pour le moment, je ne ressens pas de relle culture managriale dans mon
administration.

La difficult de prendre de la distance par rapport au terrain

Dans un premier temps, le passage dun statut lautre constitue un changement dchelle
significatif difficile surmonter pour beaucoup de managers. Ceux-ci prouvent souvent du
mal dlguer et continuent suivre des dossiers eux-mmes, peinant par consquent
assumer pleinement leur rle de manager dquipe. Cest ce sentiment de perte de repres li
une angoisse de ne plus pouvoir tout contrler que Denis PROULX souligne en
crivant : Leurs rfrences disparaissent, en mme temps quapparaissent des difficults
nouvelles qui sont propres la gestion (2008, p. 11). Ainsi, plusieurs interlocuteurs
voquent la difficile transition entre un statut o les responsabilits ne portaient que sur ses
propres actes (culture de moyens) un statut o les responsabilits portent non seulement sur
les actes dautrui, mais sur les rsultats dun ensemble de collaborateurs qui, eux, ne sont pas
responsables du rsultat.
Cette notion de responsabilisation est particulirement renforce par les nouvelles exigences
de performance, o le manager doit rendre des comptes ses suprieurs en termes de
rsultats. R3 souligne bien par ailleurs que la rorganisation de la Rgion dans laquelle il
travaille sest accompagne dun accroissement des exigences lenvers des Directeurs de
Ple, considrs dsormais comme uniques responsables des rsultats de leur Ple.

Mise en place rcente de formations externalises pour les managers

Prenant conscience que la diffusion dune culture des rsultats passe par lencadrement par
des managers qui ne soient pas simplement de bons techniciens, toutes les collectivits sauf
62#
#

une (R8) - que nous avons interroges ont mis en place des cycles de formation destins aux
managers / futurs managers, globalement entre 2008 et 2010. Ces formations sont ralises en
externe par des cabinets privs, et durent entre trois et dix jours selon les collectivits.
Comme le souligne R9, les formations ne prtendent pas former en quelques jours un manager
accompli, mais la dmarche est importante. Elle permet en effet au nouveau manager de
prendre conscience quil aura assumer des tches diffrentes de celles quil a connues son
poste de technicien, ainsi que de rflchir sur le sens de son travail, de prendre du recul. Par
ailleurs, cela donne limpression au manager quil nest pas laiss lui-mme dans ce
changement important. Symboliquement, ces programmes de formation sont donc porteurs
dune conception totalement renouvele des administrations publiques. Le simple fait de
nommer ces formations formations pour manager et non pas pour gestionnaire est
charg de sens.
Un autre aspect du management public est la diffrence, parfois floue, entre manager
stratgique et manager oprationnel.
3.3. Quel type de management pour quel type de manager ?

Deux visions du rle de manager

R2

Pour moi, un manager, cest quelquun qui prend le temps de dialoguer avec son quipe, de les
couter et de les orienter. Cela ncessite donc quil nait pas tout le temps le nez dans ses dossiers. Ma
Directrice a une excellente vision stratgique du Service, mais elle est trs prise par ses propres
dossiers et laisse parfois son quipe dans une situation de flottement.

R3

Je suis persuad quon peut jouer le rle de manager dquipe sans tre un spcialiste du domaine. Si
je suis Directeur du Ple Jeunesse, ce qui compte, ce ne sont pas mes connaissances du domaine de la
jeunesse, mais mes comptences en management. On peut voluer plus facilement lorsquon a un profil
managrial que lorsquon est associ un profil purement technique.

R7

Jai une vision imprgne du priv, donc pour moi, il me semble difficile quun encadrant puisse
successivement passer dun service un autre. Le secteur culturel, peut-tre plus que dautres, fait
appel des connaissances, un parcours, spcifiques. Ce qui est certain nanmoins, cest quil est
ncessaire pour tre manager davoir un certain recul pour prendre des dcisions.

R10

Dans mon secteur, il me parait vraiment impensable dtre encadr par quelquun qui ne soit pas issu
du milieu du travail social.

Il ressort de nos entretiens deux visions diffrentes du rle de manager public :

La vision managriale pure (R2, R3) : lencadrant a un profil plus managrial que
technique et ne gre que trs peu de dossiers lui-mme, et uniquement des dossiers trs
stratgiques. Ce recul par rapport au terrain permet davoir une lecture globale et
stratgique de lorganisation.
63#
#

 La vision du manager spcialiste (R7, R10) : le manager a des comptences

spcifiques relatives au domaine dans lequel il volue. Dans cette perspective, il nest pas
souhaitable de dplacer les managers de service en service. Cette vision implique
gnralement que le manager soit oprationnel et garde un lien important avec le terrain.
En ralit, ces visions ne saffrontent pas, mais plutt se compltent. En effet, on remarque
dans un premier temps que la vision du manager spcialiste est surtout prsente dans des
domaines dits sensibles tels que la culture, le social, peut-tre moins administratifs que
dautres. Par ailleurs, la vision que nous avons appele managriale pure nexclut pas,
videmment, que le manager ait des connaissances du domaine dans lequel il uvre.
Rciproquement, R7 prcise que, malgr sa conception dun manager en tant que spcialiste,
il est important de savoir pour celui-ci de prendre du recul, de la hauteur par rapport au
terrain.
Un manager nest pas ncessairement ou lun ou lautre, mais cette diffrence de conception
du rle de manager dans le public est intressante, car elle rvle une conception du manager
qui nest pas encore tout fait uniformise ni dfinitivement intgre dans la culture
organisationnelle.

Diffrents degrs de culture managriale

Les entretiens ont clairement permis didentifier les Directeurs Gnraux Adjoints (DGA)
comme les vrais profils de managers (R3). Ils ont grer des primtres trs larges et ne
peuvent donc pas tre spcialistes de tous les domaines, ne se chargeant gnralement que de
dossiers trs stratgiques. Dans la Rgion o travaille R3, deux DGA sur trois ont un profil
managrial (lun est diplm de lESSEC, lautre de HEC) et semblent les points dentre
dune culture managriale ( Plus que le Prsident de Rgion, ce sont eux qui peuvent insuffler une
culture managriale , R3). Nous verrons en effet dans la partie consacre aux objectifs quils

sont une position charnire entre vision politique et management stratgique.

Plus on monte dans la hirarchie, plus lloignement du terrain est important, plus la
conception du pilotage des secteurs dune administration est imprgne de culture
managriale. Mais cette vision, comme nous lavons vu plus haut, ne semble pas tre
totalement acquise par les cadres intermdiaires et se heurte, comme pour les outils de GRH,
des schmas administratifs traditionnels.

64#
#

3.4. Le manager en tant quobjet du changement

Nous avons voqu plus haut le rle du manager dans la conduite du changement, quil soit
politique, donc cyclique, ou plus global, comme les mouvements qui nous occupent depuis le
dbut de cet expos. Le manager se trouve tre objet du changement lui-mme, dans la
mesure o les changements organisationnels remettent en cause la nature de ses activits, la
dfinition de son rle et les conceptions de la performance publique dont il est un des
vecteurs, voire un des garants. Les exigences son envers voluent donc, parfois brutalement.
Nous reprendrons lexemple du changement de taille qua connu la Rgion dans laquelle
travaille R3. En 2010, le Directeur Gnral des Services (DGS) a souhait faire de tous les
Directeurs de Ple des managers purs , et non plus des techniciens encadrants. Chaque
Directeur sest donc vu mut la tte dun secteur diffrent, avec limpratif de ne plus
prendre en charge que des dossiers transversaux, la priorit tant donne au pilotage humain
et stratgique. Si ce bouleversement culturel na pas abouti au rsultat escompt, comme nous
le verrons dans la dernire partie, il dnote cependant dune volont affirme de voir le rle et
la figure de manager public voluer.
Pour conclure, le manager public a donc une double responsabilit dans le contexte actuel de
modernisation :
Faire voluer lenvironnement dans lequel il volue : rle traditionnel (motivation,
pilotage, coordination, valuation, etc.) alli au rle de catalyseur du changement (rendre
lisible la rforme auprs de son quipe, introduire les nouveaux outils)
Faire voluer sa propre conception du management (accepter de se retirer du terrain, se
montrer garant des rsultats)
4.

Vers un management par objectifs ?

4.1.

Une orientation trs nette vers les objectifs

Si la notion dobjectif semble tre largement admise depuis une dizaine dannes au sein des
collectivits locales, elle a pris une importance croissante au cours des trois quatre annes
prcdentes (cest--dire depuis 2007-2008). La LOLF nest pas encore applique
officiellement dans les collectivits territoriales, et celles-ci ont le choix de sen inspirer ou
non. Il semblerait que la plupart des collectivits fasse le choix dintgrer progressivement les
principes de la LOLF, qui implique un fonctionnement par objectifs.

65#
#

Des objectifs fixs tous les agents dans une dmarche participative

Les agents interrogs se voient fixer des objectifs depuis 2007 ou 2008, ainsi que des moyens
pour les atteindre. Managers comme manags insistent sur le fait que les objectifs ne sont pas
imposs par un manager. Comme nous lavons vu prcdemment, les objectifs sont proposs
lagent par son suprieur hirarchique direct lors de lentretien annuel dvaluation, avec des
moyens donns pour les atteindre. Il est tout fait possible pour lagent de contredire le
ralisme de certains de ses objectifs, et de proposer son suprieur hirarchique direct dy
apporter une modification. Cest ce management recherchant ladhsion plutt que
lunilatralit quvoque R6, Directeur des RH dun Dpartement. Cela rompt avec limage
dEpinal de fonctionnaires appliquant la lettre des commandements politiques. Ce qui est
impos, en revanche, ce sont les objectifs stratgiques, qui correspondent au programme
politique des lus.
Voici la dfinition que la collectivit dun des agents interrogs donne du terme objectif :
Les objectifs ont un caractre plus limit dans le temps que les missions (sauf lorsque lon parle
dobjectifs permanents). Ce sont des buts qui ont t oprationnaliss. Ils traduisent les rsultats
concrets que lon cherche obtenir, sur une priode de temps donne, avec des moyens adquats,
dans le cadre des missions imparties. Ils dsignent ainsi des priorits. . Les objectifs ne sont donc

pas des buts abstraits atteindre, ni des principes gnraux satisfaire ; ils doivent tre trs
concrets, rigoureusement dfinis, leur dfinition impliquant des outils dvaluation.
Il est important de noter que cette laboration partenariale des objectifs ne relve pas pour les
rpondants dun discours sur la noblesse du management participatif. Elle part du principe
que la clarification des missions et la rigueur entourant la fixation et le suivi des objectifs sont
un pr-requis une efficacit prenne des administrations publiques.

La lettre de mission : un contrat dobjectifs sign par le manager

Les cadres suprieurs (directeurs et directeurs adjoints) reoivent une lettre de mission,
procdure annuelle de planification oprationnelle qui constitue une sorte de contrat, daccord
de volonts, par lequel un manager sengage atteindre un certain nombre dobjectifs.
Chaque directeur/directeur adjoint a deux ou trois objectifs fixs annuellement (dans une
dmarche galement participative avec leur n+1), pour lesquels il doit fournir un certain
nombre dlments :

Dtermination de deux trois livrables , cest--dire de rsultats oprationnels

quantitatifs et/ou qualitatifs clairement identifiables permettant de concrtiser/ de
66#

matrialiser latteinte totale ou partielle des objectifs. Ce sont des indicateurs de suivi de
la ralisation des objectifs

Pour chaque livrable , un pourcentage datteinte est dtermin, dans un premier temps
lors dune valuation intermdiaire, et lors de lentretien dvaluation dans un second
temps

Mesurer et expliquer les carts entre les rsultats attendus (objectifs) et les rsultats
obtenus (livrables)

Cette dmarche dnote dvolutions importantes :

Les managers sont dsormais responsables non plus seulement des moyens engags, mais
galement des rsultats obtenus
Ils doivent tre capables de dterminer des moyens objectifs de mesurer leurs rsultats
Ces lettres de mission sont le tmoin lchelle managriale de la volont trs nette des
collectivits territoriales de sinscrire dans une dmarche de performance et de productivit,
qui passe notamment par la responsabilisation des managers.
4.2. La difficult de fixer des objectifs clairs
Cependant, cette volont daxer la gestion public sur les rsultats et leur mesure se heurte un
pr-requis bancal : la capacit dterminer des objectifs clairs, autour desquels un service
peut se mobiliser. Deux facteurs expliquant le caractre flou des objectifs dans le secteur
public ressortent de nos entretiens.

La sphre publique rend complexe la dtermination des objectifs

Comme nous lavons voqu plus haut, la sphre publique est dcrite comme beaucoup plus
immatrielle et complexe que la sphre prive, rendant beaucoup plus complexe la
dtermination dobjectifs clairs et quantifiables. Le manager priv a pour arrire-plan de son
travail un pourcentage de part de march atteindre, le chiffre daffaires, les dividendes
distribuer (R5). Tandis que larrire-plan du manager public est celui de lhumain, de

lamnagement du territoire, de lintrt gnral. Notions difficilement quantifiables selon la

plupart des agents interrogs.
Par ailleurs, les priorits fixes par la hirarchie peuvent tre considres par les agents
comme entrant en conflit avec les priorits du quotidien ( A notre chelle, on ressent tout
comme prioritaire ! , R2). Cela peut donner limpression aux agents dtre perdus ou

submergs.
67#
#

Une articulation dlicate entre objectifs politiques, objectifs stratgiques et

objectifs oprationnels

La particularit du management public est par ailleurs quil sagit de traduire une vision
politique (celle des lus pour un territoire et une population donns) en actions concrtes. Cela
ne se fait au travers dun processus de traduction et de dclinaison du stratgique en
oprationnel que nous schmatiserons ainsi (les terminologies variant dune collectivit
lautre) :
Dfinition des objectifs politiques & stratgiques

Prsident(e)

Assemble dlus

DGS

DGA

DGA

Directeur
de Ple 1

Mise en application des objectifs stratgiques

dans le cadre des contraintes budgtaires

DGA

Dclinaison des objectifs

stratgiques en objectifs
oprationnels

Directeur
de Ple 2
Dclinaison des objectifs oprationnels en
actions

#
Directeur de
Secteur A

Directeur de
Secteur B

Les objectifs politiques sont souvent, par nature, imprcis et vastes. R3 donne lexemple
suivant : la renaissance industrielle de la rgion . Larticulation entre vision politique et
plan daction est donc dlicate, car elle repose sur une interprtation des diffrents niveaux
hirarchiques. Lorganisation trs verticale des administrations publiques, et lloignement
entre stratgique/politique et excutif quelle induit, augmente les risques de mauvaises
comprhensions. Comme le souligne R1, le bon droulement de ce processus de traduction
repose sur la nature de la relation quentretient le service/secteur/ple concern avec llu
tutlaire. Si cette relation est base sur un change et un partage rciproques dinformations
entre excutifs (qui connaissent la ralit du terrain) et lu (qui dessine les lignes stratgiques
de la politique du secteur), cela permet daboutir des objectifs ralistes. Cela permet
68#
#

galement aux agents/managers de se sentir impliqus dans le pilotage stratgique de leur

organisation, et donc, dune manire plus globale, de participer llaboration du sens de
laction publique. Cependant, la qualit de cette relation est largement fonction des
personnalits.

R1

Les Directeurs de Secteur peuvent avoir limpression de ne pas comprendre la logique des directives,
tandis que les lus peuvent avoir limpression que les directives ne sont pas interprtes comme ils le
souhaiteraient. Plus on loigne le politique de lexcutif, plus il y a des erreurs de comprhension.

R2

Larticulation entre objectif stratgique et actions quotidiennes nest pas forcment vidente.

R3

Dans une collectivit, ce sont les lus qui dfinissent les objectifs politiques, stratgiques, qui sont
dailleurs souvent flous et vastes. Ladministration ralise donc tout un travail de traduction de ces
objectifs en actions ralisables et oprationnelles. [] On a une vision de quels sont les grands
objectifs de la Rgion, les agents ont une vision de leurs objectifs individuels, mais le niveau
intermdiaire est souvent perdu.

R9

Les problmes de management peuvent sexpliquer par une commande politique pas assez claire, qui
conduit des objectifs peu lisibles.

On peut conclure des deux points prcdents quil existe une contradiction entre la vision
managriale des collectivits territoriales qui cherche sappuyer sur des objectifs et des
indicateurs trs prcis et la logique politique dont lempreinte sur la gestion publique est trs
forte, mais qui est par essence imprcise et vague.
Il semble donc encore prcoce de parler de management par objectifs, dans la mesure o le
processus de fixation dobjectifs manque daboutissement (R3 dit dailleurs : On ne peut pas
encore parler de management par objectifs, parce que nous nen avons pas les pr-requis, savoir
des objectifs clairs ). Mais il est indniable que le management public en prend le chemin.

Un effort de transparence et de rigueur dans la dclinaison des objectifs

politiques en plans daction : lexemple du CG 54 (cf annexe 8)

Certaines administrations se sont cependant montres pionnires dans la mise en place de

projets dadministration, qui permettent une traabilit entre les objectifs politiques et les
actions concrtes. Cest le cas par exemple du Conseil Gnral de Meurthe-et-Moselle. Ce
projet, sign par la DGS mais prcd dun temps de dialogue et de prise en compte des
observations des agents de terrain, permet de donner un sens et une orientation globaux
ladministration, et de prciser le droulement des actions au cours dune priode donne (ici
2008-2011).

69#
#

Le projet dadministration du CG 54 se dcompose en cinq grands objectifs. Chacun deux est

dclin en deux ou trois sous-objectifs, lesquels sont leur tour dclins en actions trs
concrtes, droules chronologiquement. Par exemple, lobjectif Intgrer le dveloppement
durable dans toutes nos activits : co-administration et insertion se dcline en deux sousobjectifs :
Construire ensemble une co-administration (par exemple : extension du tri papier
carton lensemble des services en 2009, soit en n+1)
Intgrer linsertion dans toutes nos activits
Ce projet dadministration a adopt certains gards une dmarche de type LOLF :
Dsignation dun chef de projet pour chacun des cinq grands objectifs (transversalit)
Publication des lettres de mission et du suivi des engagements ; comit de suivi ouvert aux
syndicats et aux agents volontaires (transparence)
Evaluation du projet lchance 2011 (n+3) (mesure de la performance)
On note par ailleurs la dimension fortement participative de ce projet de mission, qui sinscrit
dans la dmarche de responsabilisation des agents et de leur appropriation du changement.
Un autre thme primordial de lvolution du management public apparait directement corrl
la question des objectifs ; il sagit de la performance et de sa mesure.
5. La notion de performance et sa mesure
Les agents rencontrs font tous tat dune introduction rcente de la notion de performance et
de sa mesure au sein de leur administration, globalement partir de 2009-2010. Si la pense
en termes de qualit du service public et dobjectifs est ancre depuis quelques annes dj, le
terme de performance demeure quant lui sensible, voire tabou.
5.1. Une orientation rsultats dj prsente, mais qui saccentue en termes de
recherche de qualit du service public
Tous les agents rencontrs voquent un effort croissant des administrations pour fournir un
service public de meilleure qualit. On retrouve frquemment cette notion de meilleure qualit
associe une rationalisation des moyens, notamment dans lexpression trs utilise lors des
entretiens pour illustrer lvolution du travail en administration : faire mieux avec moins .
Cette dmarche qualit va de pair avec lexigence croissante lenvers des fonctionnaires,
dont on attend des comptences plus pousses et une implication plus forte sur le terrain, l o
70#
#

on attendait principalement des agents quils instruisent des dossiers il y a quelques

dcennies. Ainsi, pour R2, cette conception renouvele du mtier dagent public sinscrit dans
une dmarche qualit accrue en ce quelle favorise la prise de bonnes dcisions par les lus,
bases sur des argumentaires pertinents .

Pour R9, cette orientation rsultats nest pas vraiment nouvelle, car la qualit du service
public est une proccupation de longue date. Lvolution se situe pour lui dans la manire de
penser cette qualit, ces rsultats. Aujourdhui, on pense de plus en plus en termes de projets
aboutis, en termes de clients. Comme nous lavons dj voqu, le terme de client reflte une
notion dexigence du service fini que le terme dusager nimplique pas.
5.2. La performance au sein des collectivits : une notion difficile
apprhender

Une notion difficile dfinir

R3, Directeur du Ple Audit, contrle et qualit dune Rgion, a une vision trs claire et
dpassionne de ce quest la performance. Pour lui, il sagit de lquilibre entre les moyens,
les objectifs et les rsultats, et donc de linteraction des notions de pertinence des moyens,
defficacit et defficience (en entretien, R3 a dessin spontanment le triangle dit de la
performance qui figure dans lEtat de lArt). Charg notamment daider la conduite du
changement, il fait le constat dune difficult des services dfinir le terme de performance
( Beaucoup de gens veulent une organisation performante, mais lorsquon leur demande de dfinir
performance, ils ne savent pas. ). La volont managriale de structurer une organisation

performante passe donc par la dfinition, par ltablissement dun cahier des charges, de la
performance.

Une notion encore tabou

La performance est un terme encore trs mal accept par les agents, et son utilisation est loin
dtre gnralise au sein des diffrentes collectivits rencontres. Cette notion renvoie au
secteur priv et certains agents craignent de voir lintrt gnral et le service aux tiers
sacrifis sur lautel de la rentabilit. La performance conduit ainsi souvent laffirmation de
positions idologiques, do un dbat dlicat et difficile au sein des administrations. Le terme
de performance nest pas officiellement utilis dans le cadre des valuations menes dans la
Rgion o travaille R3, mais cest tout de mme elle qui est indirectement interroge travers
les trois notions rcurrentes de rsultats, dobjectifs et de moyens.
71#
#

Certains agents comme R3, R4, R5 et R9 (tous quatre ont en commun davoir commenc leur
carrire dans le priv) disent utiliser sciemment ce terme officieusement pour provoquer le
dbat et montrer leurs collgues rticents que cela soulve des questionnements intressants,
pas ncessairement incompatibles avec une gestion publique tourne vers le service un
territoire et une population.
5.3. Lpineuse question de la mesure de la performance

Une mesure qui repose sur un schma de dpart bancal

Si lon reprend la dfinition triangulaire de la performance donne par R3, on saperoit que
la mesure de celle-ci est rendue difficile par une configuration de dpart bancale ; les
objectifs souffrent souvent, comme nous lavons dit lors du point prcdent, dune dfinition
imprcise. Ds lors, comment mesurer un rsultat sans avoir une connaissance prcise de
lobjectif vis ?

Des outils de performance optimiser

Le contrle de gestion semble stre largement diffus au sein des collectivits territoriales
depuis une dizaine dannes, et avec lui, plus rcemment, la comptabilit analytique qui
permet de calculer les cots dtaills. Ces deux outils complmentaires ne semblent pas tre
dcris ou considrs comme lintrusion de la culture prive.

R9

[] il est intressant de connaitre les cots de revient rels ; cela ne veut pas dire que lon cherche
faire du profit ou facturer aux frais rels, mais tre dans le secteur public ne dispense pas davoir
connaissance de la constitution de ses cots.

Pour R9, les indicateurs et la comptabilit sont importants en cela quils produisent une
connaissance de lorganisation. En effet, ceux-ci sont des instruments et ne sont en euxmmes ni bon ni mauvais et leur valeur dpend de lutilisation quon en fait. Leur utilisation
permet de pallier le manque de connaissance de ses propres structures de cots qui caractrise
ladministration publique. Cela sinscrit dans la dmarche de transparence promue par la
LOLF.
Un autre point important de la mesure de la performance est la dmarche dvaluation, qui
se fait sous forme daudits internes. Lvaluation peine encore tre reconnue par les agents
territoriaux comme un outil stratgique en France (selon R9, la culture publique europenne
repose sur lvaluation), et est davantage perue comme une contrainte supplmentaire en
72#
#

termes de temps et de moyens que comme un vecteur de lamlioration des structures.

Souvent raliss par des cabinets externes, les audits peuvent tre en outre considrs comme
une intrusion. Lentretien avec R3, Directeur du Ple Audit, Contrle, Qualit dune Rgion,
nous apprend que son service est trs peu dot et quen moyenne un seul audit peut tre men
par ce ple annuellement, malgr la bonne volont des membres de son quipe. Au niveau des
collectivits rencontres, la comptence valuation nest pas encore intgre.
Par ailleurs, les rsultats de lvaluation, mme sils sont concluants, ne sont pas toujours
utiliss par les politiques, ni comme base damliorations structurelles/managriales, ni
comme support de communication interne ou externe. Ces valuations demandant aux
services valus un investissement non ngligeable de temps (questionnaires, entretiens,
transmission des donnes, etc.), la dception engendre par des rsultats qui ne sont pas la
hauteur des attentes constituera un frein de futures valuations :
Ce manque daboutissement entraine un certain dcouragement, et donne limpression de beaucoup
sinvestir pour peu de rsultats. Lorsquun service a t du dune valuation, il est trs difficile de lui
en soumettre une nouvelle.

R3

On peut estimer que cette dmarche dvaluation participe galement de la production de

connaissances organisationnelles. Mais R3 regrette que les services de sa collectivit ne soient
pas davantage demandeurs dvaluations ; le Ple quil dirige se propose en effet daider les
autres services conduire le changement, par la mise en place de tableaux de bord par
exemple, mais il est davantage sollicit en aval des problmes quen amont.

Des indicateurs en qute de lgitimit

La question des indicateurs est une question pineuse, en cela quelle est extrmement rcente
dans la plupart des collectivits rencontres (dans lanne prcdente, voire dans les mois
prcdents). Cest donc une problmatique en chantier, qui procde encore ttons, marque
pour le moment par le doute des agents vis--vis de son bien-fond.

R1

Les donnes demandes et mesures ne sont pas toujours pertinentes en fonction du domaine
concern. [] Tout repose sur la gestion de ces indicateurs ; fixer des objectifs est une chose, les
mesurer et les interprter en est une autre. [] Les services de la rgion ont des interprtations
diffrentes de ces critres dvaluation, et fixent la priorit selon celle-ci. Pour le moment, comme cet
outil est rcent et que nous navons pas encore de retour sur son utilisation, une certaine latitude est
permise.

R7

Le risque est de tout vouloir quantifier. La RGPP demande dobjectiver des ralits qui ne sont pas
toujours objectivables. Le souci, cest quon peut faire dire ce quon veut des chiffres, tout est dans
leur utilisation.

73#
#

R9

Selon le type de mtier, cela est plus ou moins difficile de dterminer des indicateurs. La difficult est
quil y a des indicateurs faciles alimenter, mais pas forcment pertinents.

R10

Cest important de pouvoir faire un bilan quantitatif. Mais cest double tranchant, on pourrait
mettre le doigt sur quelque chose que nous navons pas envie de mettre en avant. Par exemple, si dans
deux ans ce nombre diminue, cela peut avoir un ct pervers. Tout dpend de linterprtation que lon
fait de ces chiffres.

Une des questions tait dessayer de dterminer si ces indicateurs pouvaient tre considrs
comme des outils de pilotage (et par l-mme, de management), ou sils ne constituaient pour
les services que comme une contrainte supplmentaire alimenter vis--vis de la hirarchie. Il
semble difficile de rpondre la question aujourdhui, dans le sens o lintroduction de ces
indicateurs de performance est trs rcente et il ny a pas encore rellement de retour sur leur
utilisation, du moins dans les collectivits rencontres. Pour le moment, la raction des agents
de type chargs de mission (cest--dire manags), tels R1 et R2, la question des indicateurs
nous amne penser, quau moins dans leur collectivit, le reporting auprs des lus et du
DGA (production de chiffres) prime sur la fonction pilotage (production de sens). Pour le
moment, lincitation quantifier son activit au travers dindicateurs est donc vcue comme
limposition dun cadre, et non comme le prtexte engager une rflexion sur la valeur des
actions menes.
La peur la plus exprime est celle dindicateurs qui ne seraient que quantitatifs, dans une
dmarche de type RGPP , niant les spcificits de chacun des secteurs et ngligeant
laspect qualitatif de la performance. En effet, tous les indicateurs mme sils sont faciles
alimenter (R9) - ne sont pas ncessairement pertinents. Le choix des indicateurs est crucial,

en cela quun mauvais choix ne refltera que partiellement lactivit. Il semble donc important
pour nos interlocuteurs que les indicateurs soient fixs dans une dmarche participative entre
le service dvaluation et le service valu. R1 et R9 suggrent de coupler des indicateurs
quantitatifs et qualitatifs pour essayer de donner une image aussi fidle que possible de
lactivit du service. Coupler deux indicateurs quantitatifs peut permettre galement de
donner une indication plus complexe : par exemple, le nombre moyen de dossiers traits ne
permet pas de prjuger de la qualit du service rendu, mais, mis en parallle avec le nombre
de rendez-vous (qui permet de juger la proximit avec les porteurs de projet), il permet
dapprcier lefficacit de lagent et lquilibre administratif/terrain.
Finalement, il ressort des entretiens quaucun des rpondants nest radicalement oppos la
mesure de la performance ; mme la Directrice du Secteur Petite Enfance dun CCAS qui
disait qu on ne peut pas parler de performance au niveau de la petite enfance (R10) - reconnait
74#
#

lintrt de pourvoir chiffrer son activit. Ils saccordent dire que tout dpend de lutilisation
et linterprtation quil est fait des indicateurs. Fixer des indicateurs trop rigides peut conduire
les indicateurs quitter leur statut doutils pour devenir des fins en soi, amenant la qualit du
service en ptir alors que, paradoxalement, ils taient censs lamliorer.
6. Le vocabulaire employ : reflet dune conception des administrations
publiques en volution
Le changement de vocabulaire au sein dune organisation nest pas anecdotique et traduit une
orientation diffrente de la pense ( Le terme est important car, dune certaine manire, le mot
cest la chose dit dailleurs R5). Ainsi, lapproche de lvolution des mentalits par langle

smantique est intressante. Mme si certains tabous smantiques persistent, les agents
rencontrs font tat dun changement progressif des mentalits au sein de la FPT.
6.1. Des tabous persistants ; choc des mots, choc des conceptions

R2

La premire fois que jai parl de produit de communication propos dune lettre dinformation
sur le cinma en rgion, cela a t trs mal accueilli et on ma dit que jtais le produit de la nouvelle
gnration. Je voulais simplement signifier que le support matriel tait un outil stratgique de
communication.

R3

Jutilise volontairement les termes de clients, productivit, performance pour provoquer les gens
autour de moi et pour leur montrer que ce sont des conceptions intressantes par les questionnements
quelles soulvent

R5

On ne dit pas management, mais gestion du personnel. Le terme de management est souvent peru de
manire ngative, comme un gros mot.

R9

Ayant t commercial, je suis dans une logique de fournisseur et je considre que mes interlocuteurs
sont non des usagers, mais des clients.

Les agents rencontrs font tat de la cohabitation de deux visions organisationnelles dune
collectivit :
la conception traditionnelle , selon laquelle la gestion publique est fondamentalement
diffrente de la gestion prive et que la diffusion dune culture managriale est dangereuse
la conception ressentie comme moderne ( Dans mon service actuel, nous avons tous
mme les cinquantenaires une conception moderne de notre activit. On utilise par exemple les
termes de business plan , de plan media etc. , R2), qui noppose pas gestion prive et

gestion publique, tout en reconnaissant

Il est intressant de noter que lutilisation de la terminologie et des modes de gestion issus de
la sphre prive est associe lide de modernit.
75#
#

Certains agents souvent ceux ayant eu une exprience significative dans le priv (bien que
R2 ne soit pas issue du priv) essaient de provoquer le dbat et de ddiaboliser les
termes issus du management priv. Daprs leur tmoignage, ils essaient de montrer que
penser en termes dobjectifs, de performance, de rsultats, de clients ne signe pas la fin de la
spcificit du secteur public car ces conceptions ncessitent de lui tre adaptes mais
impliquent une notion dexigence qui va dans le sens dun meilleur service public. Ainsi,
penser en termes dobjectifs, de rsultats est signe dune pense en termes de projets aboutis,
et non de processus, ce qui est bnfique dans la relation externe.
Cependant, lintroduction dune culture managriale non plus dans lintention, mais dans le
mode de management quotidien est pour le moment plus ou moins laisse aux initiatives
personnes. Ainsi, R5 et R9 disent essayer de transposer au sein de leur quipe des modes de
fonctionnement quils ont expriments dans le priv, ainsi quun tat desprit. R5 a par
exemple instaur un suivi personnel jalonn par des feed-back, des rapports dactivit
rguliers lorsquelle dirigeait une quipe, crant pour les agents une certaine rupture dans le
mode de management quils connaissaient, mais dont ils ont apprci le dynamisme et
lmulation engendrs ( tout cela tait nouveau pour eux, mais je crois que cela leur a plu ).
La dernire observation que nous ferons sur ce point se base sur la phrase de R5 :

R5

Il y a encore un dcalage entre les cadres, qui commencent en tre imprgns [de culture et de
vocabulaire managriaux], et les agents oprationnels, qui ne sont pas encore compltement dans cette
mentalit-l. Pour eux, le changement est encore trop difficile.

Il y a donc une diffrence dimprgnation de culture managriale entre les agents de la

base et les agents de type cadres. Il est donc possible de penser que la diffusion dune
culture managriale axe sur les thmes de performance et de responsabilisation face aux
rsultats passe galement par les cadres intermdiaires. Cest en cela quils sont catalyseurs
du changement, auprs dagents qui, eux, sont en contact avec le terrain et qui sont
directement porteurs de limage de la collectivit (les agents dit oprationnels). La
responsabilit des managers dquipe dans la conduite du changement nest donc pas
moindre.
6.2. Mais un vocabulaire managrial de plus en plus perceptible
Les agents rencontrs ont fait part du caractre innovant des discours de leur DGA respectif,
qui prsentent notamment les collectivits comme une organisation en rseau, dont le rle
76#
#

tait dsormais de crer sans complexe des passerelles entre priv et public. Ainsi, les
Prsidents ou Maires nhsitent plus qualifier leur administration d entreprise . R7
souligne dailleurs que dans le droit communautaire, une association est dj une entreprise .
Certains termes font encore peur, et semblent porter atteinte au caractre sacr du secteur
public, mais les agents rencontrs sinscrivent rellement dans une dmarche de
ddiabolisation du champ lexical de lentreprise. En soi, ces termes ne sont ni bons ni mauvais
et, de mme que les indicateurs, ils ne revtent que la valeur quon leur donne.
Par ailleurs, les encadrants sont depuis quelques annes clairement dsigns comme
managers (y compris dans les lettres de mission, o le terme de management figure
explicitement) et aucun agent rencontr ne sest montr surpris ni dsorient lorsque nous
avons utilis le terme de manager public . Un changement des mentalits et des images de
rfrence est donc clairement perceptible, mme si ce processus de changement de culture
dentreprise (R4) demandera du temps, peut-tre plusieurs gnrations (R5).

Cependant, si les discours des managers stratgiques que sont les DGS et DGA marquent une
rupture relativement nette dans la conception des administrations, le changement concret
peine parfois suivre.
7. Un cart entre lintention du changement et le changement ressenti / effectif
Il semble indniable quune volont trs forte de changement anime la plupart des dirigeants
des collectivits territoriales. Performance, productivit, valorisation des comptences,
responsabilisation des agents, transparence budgtaire ces processus de rationalisation
dpassent la simple volont de changement ; nos interlocuteurs estiment pour la plupart que
les collectivits publiques nont plus le choix face au mouvement global de rduction des
effectifs, de dsengagement financier de lEtat, de pressions fiscales, mouvement accru depuis
2007 et la RGPP. Cette dernire, si elle ne sapplique pas directement aux collectivits
territoriales en raison de la libre administration, influence de ses principes lensemble de la
gestion publique, quelle soit centrale ou locale.
7.1. Un changement qui manque daccompagnement et danticipation

R3

Ce changement a t un changement de culture trs important, mais a t ralis sans relle

anticipation ni accompagnement, et en conservant les anciens modes de fonctionnement. Rsultat : les
directeurs ont d se refaire une technicit sur leur nouveau domaine, ce qui a entrain une priode de
flottement, de rajustement.

77#
#

R3

Cela [le passage des cadres dun statut de gestionnaires un statut de managers] demande videmment
une anticipation et un recrutement selon les profils. L encore, malgr lintention qui a t formule, on
continue recruter des technicien pour des postes dencadrement

R7

Aujourdhui, on sonde les besoins en formation auprs des agents eux-mmes ; mme sils ont leur
part dans lvaluation des besoins, cest procder lenvers. [] Mme avec les nouveaux outils, on
reste assez proche des plans de formation qui existaient il y a quelques annes ; les pratiques ne sont
pas rvolutionnes.

R8

On peut dire qu'il y a une culture de rsultats puisqu'il faut remplir les statistiques. Mais en ralit,
on remplit plus les statistiques quon naugmente les performances.

Malgr la volont dune rupture voulue par les hauts fonctionnaires, les avances demeurent
partielles, en partie pour deux raisons avances par nos interlocuteurs :
Le changement na pas t dment conduit ni anticip et les agents ne se sont pas
rellement sentis accompagns dans ces processus qui, tout de mme, apportent des
changements de taille leur mtier. En rsulte un sentiment de flottement, voire
dabandon, faisant dire R1 que les collectivits donnent limpression au niveau
management dtre un bateau fantme, qui navigue dans le brouillard vers une destination
inconnue .

Comme nous lavons dj voqu, la modernisation favorise de nouveaux objectifs

gnraux (performance, efficacit, transparence, RH souple et individualise, etc.), mais
qui sinscrivent dans des principes traditionnels. On citera par exemple la promotion dune
GRH au mrite tout en maintenant la primaut de lanciennet sur la performance, ou la
volont de faire des directeurs de ple des managers purs tout en en faisant lunique
interlocuteur sur le contenu des dossiers (ces exemples correspondant des situations
vcues par nos interlocuteurs). Les nouveaux outils introduits reposent sur une culture qui
nest pas encore assimile par lensemble des acteurs de la fonction publique.
7.2. Lassimilation des nouveaux outils des contraintes supplmentaires
Labsence de vision globale du changement qui semble caractriser les collectivits
rencontres amne les agents assimiler la rforme une accumulation de nouveaux outils,
qui se succdent et se chassent les uns les autres, donnant aux systmes dinformation des
services des airs de palimpseste.

78#
#

R1

Cette rigidit [celle dindicateurs de performance imposs] est dangereuse, car elle affaiblit la marge
de manuvre de chaque secteur et in fine, le service rendu ne serait sans doute pas meilleur, car on
mettrait laccent sur un critre prcis et quantitatif [] Ce qui devait tre un outil pour amliorer la
gestion du service devient une nouvelle rgle, dont la satisfaction passe avant celle de lintrt
gnral

R2

Les nouveaux outils que lon nous donne reprsentent une charge supplmentaire de travail

R3

Les services sont trs peu demandeurs dvaluation, parce que cela est davantage vcu comme une
contrainte, une charge de travail supplmentaire, que comme un outil damlioration du
fonctionnement

Laccumulation doutils qui semblent dsincarns, car leur introduction ne saccompagne pas
de travail sur leur valeur, sur le sens des modifications quils engendrent, conduit assimiler
lintroduction

de

nouveaux

outils

comme

autant

de

procdures

contraignantes

supplmentaires ( notre chelle, on se sent plus submergs que manags ! , R2). Il semblerait
quune certaine souplesse due selon R1 au changement encore lessai dans le
management par ces outils soit encore aujourdhui possible, mais une rigidification et leur
rection en rgles conduirait tomber dans un travers rcurrent de la gestion publique : loutil
prenant le pas sur la finalit quil doit servir. Alors quil ne devait in fine que constituer un
levier pour amliorer le pilotage, la gestion ou ladministration. Les agents, et surtout R1
qui en tant que responsable du suivi administratif et financier dune quipe est le point
dentre des nouveaux outils dans son service sont conscients de ce risque de drive
formaliste et le formulent explicitement.
7.3. Des prmisses de changement plutt quune rvolution des pratiques
Les discours des DG et des Prsidents/Maires ont cr des attentes trs fortes de la part des
agents, car ils traduisaient une conception de la gestion publique locale totalement renouvele.
Souvent prononcs loccasion des vux en janvier 2009, 2010 ou 2011, ces discours nont
pas t suffisamment suivis de changements concrets selon les agents :
R2

Sur le fond, cest trs bien, mais cest toujours le mme problme, nous nen avons ni les moyens ni la
marge de manuvre. [] Le discours tait donc trs bien, les changements concrets peinent suivre.

Il faut prendre en compte que les Rgions et les Dpartements sont des organisations aux
masses salariales trs importantes, et donc forcment sujettes linertie. Ainsi, R2 souligne
plus loin dans lentretien que davantage de pro-activit organisationnelle de la part de sa
Rgion sur le terrain conomique local demande un investissement dnergie considrable.

79#
#

7.4. Une contradiction entre le temps long des rformes et le temps court du
politique qui fait obstacle la performance territoriale
Les collectivits locales sont rythmes par des chances lectorales rgulires ; en prenant en
compte la multiplicit des mandats (un Prsident ou un Maire pouvant tre galement
Snateur ou Dput, par exemple), les chances sont trs courtes. Ce souci dtre rlu, et
donc de conqurir ou de satisfaire des lecteurs, incite donc les lus privilgier les actions
visibles et ralisables court-terme, au dtriment dactions plus efficaces mais moins
perceptibles (R3). Selon ce dernier, cette contradiction entre le temps long ncessaire au

succs des rformes et le temps court du jeu lectoral constitue la principale embche la
construction de collectivits territoriales performantes. Cette problmatique peut tre
entendue dans les actions menes en direction du territoire comme dans les actions de rforme
internes.
Cette analyse dtaille des dix entretiens mens nous permet dapporter des rponses nos
trois hypothses de dpart.
II.

Confrontation avec les hypothses de recherche

1. Hypothse 1
Le management public constitue une discipline spcifique, qui s'explique notamment par les
spcificits du secteur public et le caractre sacr que ce dernier revt en France. Lvolution des
modes de gestions des administrations ne saurait donc tre calque sur celle du priv.

Un management public qui simprgne de la culture prive

Le rapprochement avec le modle culturel de lentreprise est perceptible trois chelles.

Les managers stratgiques (DGS, DGA, lus dans une certaine mesure) contribuent
diffuser du haut vers le bas une culture managriale. Par exemple, travers les
restructurations, travers la dfinition quils donnent du rle de manager (oprationnel ou
se concentrant sur le pilotage), travers les projets transversaux quils impulsent ou
encore travers le champ smantique utilis dans leurs discours.

Les managers intermdiaires (Directeurs de Ples ou de Secteurs) par l tat desprit

(R9) managrial quils diffusent au sein de leur quipe.

80#
#

Les agents eux-mmes, qui portent un jugement critique sur le mode traditionnel de
gestion des administrations publiques, quils jugent comme relativement contraignant et
comme frein aux initiatives individuelles. La ncessit dune volution vers plus de
flexibilit et de leviers dincitation est explicitement formule par les agents rencontrs.

Dans toutes les fonctions de management (GRH, gestion budgtaire, pilotage de la

performance) se diffusent des outils et un champ smantique inspirs du secteur priv. La
pression budgtaire/fiscale et la perte de lgitimit perue de lextrieur amnent les
collectivits territoriales se placer dans laxe de la performance, se rapprochant en cela de
lentreprise.
mais dans une logique dappropriation plutt que de transposition
Cependant, sil y a un rapprochement avec le modle culturel de lentreprise, celle-ci nest
pas rige au rang de modle atteindre. Ne serait-ce que parce que de nombreux agents
ayant fait une partie de leur carrire dans le priv ont dcid de quitter le monde de
lentreprise pour trouver des valeurs plus proches des leurs. Les entretiens vont clairement
dans le sens dun assouplissement du dualisme priv/public, mais la plupart des rpondants ne
considre pas le modle de lentreprise comme un danger, mais comme une source de libre
inspiration, dans une conception hybride du management public. Ils tentent de ce fait de
ddiaboliser le vocabulaire jusqu prsent trs connot du monde de lentreprise. Les
managers issus du priv essaient de transmettre le message suivant : ce nest pas parce quon
sinspire de certains principes en uvre dans le monde de lentreprise que lon doit tout
calquer sur le modle priv.
Ainsi, le management public est une discipline spcifique notamment par les leviers de
motivation sur lesquels elle sappuie : la conscience deffectuer des missions de service
public, dintrt gnral est une puissante source de valorisation personnelle et lexpression
dun choix de carrire. Les agents sont clairement rassembls autour de valeurs communes
fortes et profondment ancres.
A la recherche dune entit hybride entre administration et entreprise
Finalement, on peut considrer que la vocation du management public tel quil merge dans
les administrations locales nest pas dimiter lentreprise, mais de les conduire dun statut
dadministration un statut dorganisation. Le terme d organisation implique en effet
81#
#

dune part des notions defficacit, de rsultats, de projet commun, de gestion pro-active que
celui d administration nimplique pas. Dautre part, il traduit lide de valeurs singulires,
l o le terme d entreprise nimplique que principes de bnfices et de rentabilit. Les
valeurs managriales peuvent tre mobilises au service dun service public de meilleure
qualit, dune relation client plus rigoureuse. Lefficacit vise ne sert pas une logique de
rentabilit, mais celle dun meilleur service public.
Ainsi, on peut considrer dans le cadre de notre hypothse que le management public
constitue bien une discipline spcifique. Discipline diffrente la fois du management priv,
par les valeurs idologiques qui la sous-tendent et par lenvironnement complexe dans lequel
elle sinscrit, et de la gestion administrative wbrienne classique, par les notions de
responsabilisation, dorientation rsultats, dindividualisation qui la construisent depuis
quelques dcennies, en particulier depuis les annes 2007-2009.
2. Hypothse 2
Dans le contexte de la modernisation des administrations, les managers publics, la fois objets
et catalyseurs du changement, voient leur rle et les exigences leur envers voluer.

La recherche de terrain a permis de confirmer que les managers publics ont vu leur mtier et
les attentes leur envers considrablement voluer au cours des annes 2000, et
particulirement depuis 2007. La conduite du changement fait dsormais partie inhrente de
leurs fonctions (nous entendons ici par changement non lalternance politique, inhrente aux
collectivits locales depuis toujours, mais la mutation profonde des administrations locales).
Le simple fait de les nommer managers et non plus gestionnaires ou encadrants est
charg dun sens nouveau. Ils doivent considrer les valeurs traditionnelles du service public
dune part, et celles inspires de lentreprise prive dautre part, non dans une logique de
concurrence, mais de synthse.
Le manager public a donc une double responsabilit dans le contexte actuel de modernisation:
Faire voluer lenvironnement dans lequel il volue : rle traditionnel (motivation,
pilotage, coordination, valuation, etc.) alli au rle de catalyseur du changement (rendre
lisible la rforme auprs de son quipe, introduire les nouveaux outils)
Faire voluer sa propre conception du management (accepter de se retirer du terrain, se
montrer garant des rsultats, etc.) et son identit professionnelle
82#
#

Notre recherche nous a permis didentifier les cadres intermdiaires (qui dirigent directement
une quipe) comme ayant un rle particulirement cl dans la construction dadministrations
modernises . En effet, les managers stratgiques, au sommet de la hirarchie, sont
videmment les facteurs dune diffusion dune culture managriale, mais la forte distance
hirarchique avec lexcutif rend le rle du manager intermdiaire capital dans ce processus
de diffusion. Pour le moment, la diffusion dune culture managriale provient davantage des
initiatives personnelles des managers intermdiaires que dune diffusion top-down, plus lente
et moins influente sur les pratiques. Des initiatives personnelles sont ainsi menes souvent
par des gens ayant commenc leur carrire dans le domaine priv (mais pas uniquement)
pour passer dune gestion bureaucratique o la rgle constitue en soi un rel management,
impliquant vision long terme, pense stratgique, performance et qualit. Cette pense
managriale est donc distille par le trou de la lorgnette , mais le manque
daccompagnement du changement empche souvent une rforme en profondeur des
mentalits.
3. Hypothse 3
Ce sont surtout les paradigmes et la philosophie managriale en vigueur dans les cercles de
pense publique qui semblent avoir pris un tournant radical. Les applications concrtes des
thories du nouveau management public demeurent finalement encore peu rpandues dans les
collectivits territoriales.

Cette hypothse est nuancer. Nous pensions avant notre recherche que seuls les discours en
uvre

dans les administrations centrales avaient pris un tournant radical, et que les

collectivits locales peinaient prendre le tournant.

Des discours au niveau local qui ont beaucoup volu
Comme nous lavons vu lors de lanalyse des entretiens, les discours des dirigeants politiques,
comme ceux des dirigeants administratifs (DGS, DGA), ont volu et font apparatre une
nette volont dassouplir la frontire priv/public (mais non de la nier). Le recours au
vocabulaire de lentreprise (voire au terme dentreprise lui-mme) est aujourdhui courant. #
#

Mais des pratiques qui ne sont pas encore rvolutionnes

Nous lavons dit, la volont politique de mettre en place des actions visibles court ou
moyen-terme met en contact des outils et des principes vhiculant des rationalits diffrentes.
83#
#

Par exemple, le systme de lvaluation (rationalit managriale) se heurtant la primaut de

lanciennet sur la performance (rationalit juridico-administrative). Les agents sont donc
placs en tension entre un discours de la flexibilit, de la ractivit et de la performance
organisationnelle dune parte, et linertie des contraintes juridico-administratives de lautre.
Les applications concrtes des thories du nouveau management public, surtout du NPM,
demeurent effectivement encore peu rpandues dans les collectivits locales. On a pu faire le
constat de raisonnements qui peuvent tre apparents au NPM (comme les indicateurs ou la
mise en place dun entretien professionnel), mais les lments centraux en semblent absents.
Non seulement les prconisations majeures du NPM, telles que le systme de rmunration
lie aux performances (RLP) ou la suppression du statut de fonctionnaire, sont trs peu
appliques pour la premire, voire pas du tout pour la deuxime, mais elles sont considres
comme non souhaitables par les agents rencontrs. Les rpondants insistent sur la ncessit
daboutir une culture organisationnelle totalement diffrente avant dintroduire de manire
efficace et sereine de tels bouleversements.
Par ailleurs, il faut noter que, si les thories du NPM influencent assez nettement le sens des
rformes des administrations territoriales (diffrent des pratiques elles-mmes), les
collectivits territoriales, elles, conservent un droit le libre administration. Ainsi, elles ne sont
pas lgalement contraintes dappliquer les principes de la LOLF ou de la RGPP, mme si la
pression fiscale exerce sur elles par lEtat les y incite fortement. Elles sinscrivent donc dans
un double processus dappropriation et non de transposition : la fois des pratiques en uvre
dans le priv et des rformes menes au sein de la FPE.
Ainsi, effectivement, le tournant radical au sein des collectivits locales est surtout perceptible
dans les discours des hauts fonctionnaires. Mais il serait faux de nier le tournant que les
pratiques sont entrain de prendre. Bouleverser les pratiques demande certes un temps plus
long que de changer les discours.

84#
#

CONCLUSION
Dans le cadre de cette recherche, nous avons souhait tudier le dveloppement des pratiques
managriales et lcart entre lintention et la ralit du changement au sein des collectivits
locales franaises. Sil est facile de sentendre sur la direction de lvolution, lampleur relle
des transformations reste en revanche plus difficile apprhender. Nous souhaitions montrer
que la force du changement rsidait aujourdhui surtout dans les discours novateurs et la
ddiabolisation des principes de lentreprise prive, mais pas encore tout fait dans les
pratiques quotidiennes. Ce dsir de modernit, associe la rationalisation et
lassouplissement des mthodes de gestion, cohabite encore avec une vision plus
traditionnelle de ladministration, notamment nourrie par la peur de voir saliner les valeurs
fondatrices du service public franais.
On observe un rel changement paradigmatique dans la conception de ladministration et les
principes, les techniques, les mthodes, selon lesquelles elle doit tre gre. A la tte de lEtat,
les termes efficacit , productivit , performance , management par objectifs
semblent tre devenus monnaie courante et constituent bien souvent le leitmotiv du discours
politique en recherche dlection (le fameux souci de soi de lEtat dcrit par BEZES). En
revanche, les collectivits territoriales semblent plus lentes assimiler ce schma de pense,
notamment en ce qui concerne la performance. Des tabous persistent, cela est indniable.
Cependant, comme nous lavons voqu plus haut, les initiatives personnelles de certains
managers dcomplexs par rapport au vocabulaire issu du priv contribuent instaurer un
dbat qui vise dmythifier le monde de lentreprise. Les rcents mouvements vont donc dans
le sens dun assouplissement de la frontire priv/public, mais non de sa ngation.
Les trois hypothses que nous avons poses ont permis de sinterroger sur lvolution de trois
dimensions du management public local : lenvironnement dans lequel il sapplique, les
figures qui sont amenes lincarner et enfin, les pratiques elles-mmes. Le changement
demeure pour lheure encore superficiel, car il semble navoir pas t suffisamment anticip
et accompagn. Des outils novateurs ont en effet t diffuss, mais sans que les principes
gnraux traditionnels aient t modifis. On assiste donc la contradiction de deux
rationalits diffrentes, ce qui donne lieu des situations paradoxales, que les responsables
ont souvent limpression de rsoudre par des actions de bricolage .

85#
#

Contributions de la recherche
Malgr la quantit importante de recherches menes depuis les annes 1990 sur le sujet du
management public, peu de recherches franaises se concentrent sur les initiatives
managriales au sein des collectivits territoriales. La plupart des analyses des politiques
managriales de rforme sont, ce jour, focalises sur lEtat central, mme si des groupes de
travail sur le management des administrations territoriales ont rcemment t mis en place.
Notre mthode de recherche nous a galement permis de considrer le management public
sous langle du ressenti, de la subjectivit, qui sont des composantes essentielles du
changement, afin de tenter den comprendre les rouages et non seulement de les dcrire. En
rencontrant essentiellement des agents oprationnels et des cadres intermdiaires, nous
cherchions avoir une ide de la managrialisation des collectivits aussi proche que possible
du terrain . Cela a permis de remettre en cause le strotype dune administration publique
locale rtive au changement et sclrose dans ses pratiques.
Par ailleurs, nos recherches ont permis de mettre en avant la logique dhybridation qui semble
tre celle du management public local, par la double source dinspiration libre que sont lEtat
central et le monde de lentreprise. Lentreprise, contrairement ce qui est parfois dnonc,
nest pas un modle dogmatique pour les collectivits territoriales, et lintroduction des
principes de management ne signifie pas la naissance dune re de lultralibralisme. Les
managers rencontrs, mme issus du priv, disent vouloir mettre les principes et outils de
lentreprise au service des valeurs publiques. La volont de crer des administrations
publiques performantes rsulte de la double contrainte dassainir les finances (retranchement
de lEtat central) et de lgitimer leur existence.
Enfin, le rle des cadres intermdiaires a t clairement identifi comme cl dans la diffusion
dune culture managriale, le mode de diffusion de cette dernire reposant aujourdhui
essentiellement sur les initiatives personnelles. Ces dernires ont en effet un impact plus
direct sur les pratiques que les discours, bien quils dessinent le cadre du changement.
Limites des recherches
On recense principalement quatre limites au sein de notre recherche :

Le principe de libre administration des collectivits territoriales fait que chacune delle est
un cas particulier. Si on peut dgager une tendance gnrale la constitution de
86#

collectivits performantes la gestion rationalise, elles en sont des degrs

davancement diffrents. Alors que certaines viennent juste dentamer le processus de
rflexion, dautres en sont dj aux premiers bilans. Notre recherche, ncessairement
partielle, ne met en avant la situation que dans un nombre rduit de collectivits
territoriales.

La faible validit externe : notre chantillon tait plutt restreint (dix entretiens, dans cinq
collectivits diffrentes) et, malgr un effort pour maximiser sa reprsentativit, il aurait
fallu un chantillon beaucoup plus large pour accroitre la validit externe dune telle
recherche. Cependant, sur les cinq collectivits diffrentes interroges, les constats sont
assez semblables et cet chantillon, bien que minime, a tout de mme permis de dessiner
une tendance.

Deux limites propres la mthode de recherche :

Le choix du qualitatif : les tmoignages, ncessairement subjectifs, avec des ralits non
quantifiables, notamment bass sur des ressentis, que vient renforcer larrire-plan
idologique du sujet.
La priode dinvestigation : nos recherches ont permis didentifier 2007-2008 comme priode
de mise en uvre dune GRH renouvele et 2010-2011 comme la priode dintroduction des
premiers outils de mesure de la performance. Si les premiers bilans se dessinent pour la
premire, il est encore trop tt pour juger de la diffusion dune culture de la performance. Par
ailleurs, les collectivits territoriales ont trs souvent fait lobjet de rorganisations au cours
de lanne 2010 ou 2011, ce qui ajoute au caractre probatoire des mesures intentes. Il
faudrait mener une seconde recherche en 2014.

Malgr la lgitimit que notre courte exprience en collectivit nous donnait, une certaine
prudence tait perceptible chez certains de nos interlocuteurs, notamment en ce qui
concerne les chargs de ressources humaines. Mme si les tmoignages taient dans
lensemble relativement sereins et libres, certains agents nont pas souhait sexprimer
plus en profondeur sur des thmes dlicats tels que la performance ou lvolution des
mentalits.

87#
#

Perspectives et recherches futures

Les limites de la recherche impliquent des rponses en termes de recherches futures. Avoir
une vue densemble aurait ncessit un travail beaucoup plus important et long, comme une
thse mene sur trois annes au moins. Cela permettrait dans un premier temps de constituer
un chantillon beaucoup plus valide. Il serait intressant dlargir le panel de rpondants aux
lus et Directeurs Gnraux dune part, aux syndicats dautre part. En effet, malgr la volont
initiale de rencontrer des syndicats de la fonction publique, nous navons pas russi entrer
en contact avec eux. Dans un second temps, cela permettrait de mener des recherches
comparatives, en rencontrant les mmes interlocuteurs un ou deux ans dintervalle, pour
suivre au plus prs lvolution des pratiques managriales. Analyser sous un angle comparatif
lvolution de deux collectivits ayant une interprtation diffrente du management public
serait particulirement intressant.
Ce sujet pourrait sans doute tre explor plus en profondeur loccasion dune thse en
immersion (ou recherche-action), qui permettrait au chercheur dallier observation analytique
et action, tout en acqurant une solide lgitimit.

88#
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Silicani J.L. (2007) Livre blanc sur lavenir de la fonction publique : faire des services publics et de la
fonction publique des atouts pour la France, Paris, La Documentation franaise, 2008

SITES INTERNET INSTITUTIONNELS

Site de la Direction Gnrale de la Modernisation de lEtat (DGME) : http://www.modernisation.gouv.fr/

Site du Ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Rforme de lEtat ddi
la performance publique : http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/
Site de la Direction de linformation lgale et administrative : www.vie-publique.fr
Site de lInstitut de la Gestion Publique et du Dveloppement Economique (IGPDE), service comptence
nationale rattach au Secrtariat gnral du ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie et du
Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Rforme de l'tat : http://www.institut.minefi.gouv.fr

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