CAPITOLUL I

INTRODUCERE

1.1.

ASPECTE INTRODUCTIVE
Toate organizatiile au nevoie de intrari in procesul de productie a unor bunuri si

servicii provenind de la furnizori sau producatori externi. Rolul si contributia functiei de

achizitii in gestionarea acestor intrari este ridicat, functia de achizitii putand contribui si la
eficienta organizatiei ca intreg.
Achizitiile, in prezent, in toate organizatiile de succes, sunt considerate ca fiind o
activitate de importanta strategica, esentiala, ceea ce inseamna ca deciziile strategice legate
de achizitii sunt luate mai carand la nivel de conducere decat la cel al unui manager de
department. Majoritatea organizaiilor mari fac apel la echipe formate din specialiti n
achiziii i aprovizionare
. Rolul si contributia Functiei de achizitii a crescut constant in ultima jumatate a
secolului 20, in ultimii ani remarcandu-se un interes sporit din partea specialistilor si
organizatiilor fata de aceasta activitate. Aceasta evolutie in importanta si recunoasterea
acordate functiei achizitiilor se explica prin existenta unor factori ce au contribuit la aceasta
stare, cum ar fi:
-

progresul tehnologic: majoritatea intreprinderilor se specializeaza intr-o gama mai

restransa de activitati si sunt nevoite sa cumpere o parte mai mare din materiile prime
necesare de la cei care dispun de experienta specializata, brevete, proprietate
intelectuala sau drepturi de proiectare asupra tehnologiilor complexes au avansate;

politicile guvernamentale sau ale Comunitatii Europene: in present exista mai putina
libertate in ceea ce priveste elaborarea politicilor si practicilor legate de achizitii si
aprovizionare independent de influentele externe. De exemplu Directivele C.E. privind
furniturile si serviciile impun anumite obligatii achizitiilor din sectorul public.

resursele limitate: recunoasterea faptului ca utilizarea si consumul resurselor,

indeosebi a celor naturale limitate, trebuie planificate, a avut un impact profound

asupra rolului pe care il joaca achizitiile prin prisma contributiei lor la utilizarea
planificata si responsabila a resurselor;
-

furnizori mai putini dar mai mari: procesul de concentrare prin fuziune, absorbtie de
companii falimentare a unitatilor economice mai mici si mai putin viabile a crescut in
ultima perioada, el dand nastere unor probleme evidente in domeniul achizitiilor si
asigura acestei functii o importanta crescuta si un rol strategic mai mare;

constientizarea crescanda a problemelor de mediu: reciclarea, includerea in caietele de

sarcini a unor materii prime reinnoibile, precum si numeroase alte considerente
associate acestui domeniu au deopotriva implicatii asupra achizitiilor si afecteaza
modul in care este perceputa aceasta functie (a fi verde si prin urmare a fi considerat
un agent economic responsabil in acest domeniu, prezinta numeroase avantaje
economice);

O abordare simplista a activitatii de achizitii ar fi sa se considere ca aceasta nu este

decat o cumparare de bunuri si servicii, ca esenta ei consta in a gasi un furnizor care este
dispus sa cedeze bunurile sau serviciile necesare contra unei sume convenite de bani. Aceasta
perceptie a achizitiilor a devenit cunoscuta sub denumirea de abordare tranzactionala si
este bazata pe ideea ca achizitiile se refera la schimburile simple, in care cumparatorul si
vanzatorul interactioneaza pe principii ostile, oarecum opuse. In acest scenariu, cam simplu,
interesul fundamental al cumparatorului este sa achizitioneze cat se poate de multe resurse
platind minimul necesar de bani.
Este adevarat ca aceasta abordare tranzactionala nu este inca demodata. Ea continua
sa fie o modalitate potrivita de a aborda procesul prin care se achizitioneaza articole cu cost
redus, pentru care exista numerosi furnizori concurenti. Cu toate acestea, abordarea
tranzactionala nu mai e considerata o baza adecvata pentru analiza majoritatii cheltuielilor
organizationale legate de achizitii.
In ultimii ani, s-a acordat cu mult mai multa atentie crearii unor relatii de
reciprocitate intre furnizori si achizitori, relatii in care beneficiile unei colaborari izvorasc
in aceeasi masura din ideea de impartasire si din cea de schimb. Intr-o relatie de reciprocitate,
accentul se pune pe actiunile intreprinse in comun in scopul obtinerii unui rezultat satisfacator
cu ajutorul unori factori (precum tehnologia,de ex.). Ambele parti implicate investesc

incredere si efort cu intentia de a obtine valoare adaugata, proces imposibil in cadrul unei
simple tranzactii. Organizatiile implicate cauta sa se apropie una de cealalta si sa identifice
interesele lor comune. Bineinteles ca nu toate organizatiile doresc sa stabileasca relatii de
reciprocitate sau de parteneriat cu toti furnizorii lor. Si atunci se aplica principiul (al lui
Pareto) ca, cu furnizorii cu care se cheltuiesc sumele cele mai mari de catre organizatie se vor
stabili relatii mai stranse.
Functia de achizitii are o contributie potentiala la profitabilitatea sau eficienta entitatii
cumparatoare. Acest potential profit ar putea fi realizat prin obtinerea unor costuri mai mici,
fie prin plata unui pret mai mic pentru un bun sau serviciu, fie prin introducerea unor metode
de achizitionare mai eficiente.

1.2 PRINCIPIILE ACHIZIIILOR PUBLICE

Activitatea de achiziii publice reprezint concretizarea activitii de asigurare i

gestiune a resurselor materiale n domeniul public.
n consecin aceast activitate trebuie s respecte cerinele legislative specifice
domeniului. Respectarea acestor cerine se face n contextul respectrii unor principii.
Principiile sunt idei cluzitoare n baza crora se dezvolt lucrurile, acestea
reprezentnd nceputul, sursa, cauza de aciune i elementul fundamental pe care se
ntemeiaz orice terie.
Izvorul principiilor aplicabile achiziiilor publice l constituie Tratatul de la Roma
semnat la data de 25 martie 1957 de ctre reprezentanii Germaniei, Belgiei, Franei Italiei,
prin care se instituiau Comunitatea Economic European (CEE) i Comunitatea European a
Energiei Atomine (EURATOM).Tratatul CEE de la Roma nu include prevederi explicite
referitoare la domeniul achiziiilor publice, ci doar constituie cadrul general i principiile care
guverneaz funcionarea pieei unice, caracterizat prin:
o libera circulaie a mrfurilor
o libera circulaie a serviciilor
o libera circulaie a capitalurilor
o libera circulaie a persoanelor

Domeniul achiziiilor publice este strns legat de libera circulaie a mrfurilor

prevzut la art. 23 din Tratat care presupune c produsele pot fi comercializate pe ntreg
teritoriul Uniunii Europene, fiind eliminate taxele vamale i restriciile de natur cantitativ
ntre statele membre. Aceasta impune o armonizare a legislaiei fiecrui stat membru cu
regulile stabilite la nivel european, inclusiv a prevederilor referitoare la standardele tehnice i
a certificrii produselor.
Cele patru liberti europene nu au rmas la niver de concept ci au fost transpuse n
practic sub form de principii.
Rolul principiilor este de a arminiza relaiile ce intervin ntr-un proces pentru a putea fi
gsite sau construite soluii care s satisfac necesitile aprute.
Astfel, pe parcursul procesului de achiziie public, la adoptarea oreicrei decizii, pentru a
se asigura unitatea, omogenitatea, echilibrul i coerena trebuie avute n vedere urmtoarele
principii:
1. Principiul nediscriminrii
2. Principiul tratamentului egal
3. Principiul recunoaterii reciproce
4. Principiul transparenei
5. Principiul proporionalitii
6. Principiul eficienei utilizrii fondurilor publice
7. Principiul asumrii rspunderii
n proiectarea cadrului legal al achizitiilor publice din Romania s-au avut in vedere
principiile general acceptate in acest domeniu. Astfel, la adoptarea oricarei decizii in procesul
de achizitii publice, trebuie avute in vedere principiile enumerate mai sus.
Dintre cele mai importante, ne concentram in mare parte pe urmatoarele principii si
anume :

Principiul liberei concurente, respectiv asigurarea conditiilor pentru ca orice

furnizor de produse, executant de lucrari sau prestator de servicii, indiferent de
nationalitate, sa aiba dreptul de a deveni, in conditiile legii, contractant. Efectele
obtinute sunt crearea unui cadru competitional pentru atragerea si obtinerea celor
mai bune rezultte de pe piata, dar si interzicerea discriminarii potentialilor
participanti la o procedura in baza nationalitatii sau a oricaror altor criterii ;

Principiul utilizarii eficiente a fondurilor publice, respectiv aplicarea in cadrul

sistemului concurential, a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de
achizitie publica. Rezultatele obtinute in urma respectarii acestui principiu sunt
obtinerea celei mai bune valori pentru fondurile publice, intotdeauna considerate
ca fiind insuficiente in raport cu necesitatile, respectiv supravegherea costurilor
procesului de achizitie publica, intelegand prin aceasta, atat costurile aferente

administratiei cat si costurile aferente ofertantului.

Principiul transparentei are ca efecte posibilitatea anticiparii succesiunii
activitatilor pe parcursul derularii unei proceduri, asigurarea vizibilitatii regulilor,
oportunitatilor, proceselor, inregistrarilor datelor de iesire si rezultatelor. De
asemenea, acest principiu mai produce efecte precum claritatea documentelor
elaborate pe parcursul derularii procesului de achizitie, dar si intelegerea de catre
potentialii candidati/ofertanti a necesitatilor obiective ale autoritatii contractante si
a modului in care aceste necesitati se reflecta in cadrul cerintelor din DEPO

(Documentatua pentru Elaborarea si Prezentarea Ofertei);

Principiul confidentialitatii, respectiv garantarea protejarii secretului comercial si
a dreptului de proprietate intelectuala a ofertantului. Si acest principiu produce
anumite efecte : instituirea unui cadru bazat pe incredere, cinste, corectitudine si
impartialitate pe tot parcursul derularii procedurii; furnizarea catre toti cei
implicati intr-o procedura de achzitii publice a informatiilor aferente procedurii.
Un efect important al acestui principiu este acela de eliminare a elementelor de
natura subiectiva care pot influenta deciziile in procesul de atribuire a contractelor
de achizitie publica. Nicio autoritate contractanta nu are dreptul sa acorde
tratament preferential unei companii doar pentru simplul motiv ca este situata in
orasul respectiv.

CAPITOLUL II
ACHIZITII PUBLICE

2.1 Pachetul legislativ privind achizitiile publice

In contextul angajamentelor asumate de Romania fata de Uniunea Europeana in cadrul

Capitolului nr.1 LIBERA CIRCULATIE A MARFURILOR si a recomandarilor Comisiei
Europene, a fost adoptata o serie de reglementari legislative privind atribuirea contractelor de
achizitii publice.
Adoptarea noii reglementari in materia achizitiilor publice asigura transpunerea in
legislatia nationala a aquis-ului comunitar, format, in principal din urmatoarele acte
normative:

Directiva

17/2004/CE1,

Directiva

18/2004/CE2,

Directiva

665/1989/CEE3,Regulamentul 1564/2005/CE4, Regulamentul 213/2008/CE5.

Sediul materiei achizitiilor publice in legislatia nationala il constituie Ordonanta de Urgenta a
Guvernului nr.34/20066 privind atribuirea contractelor de achizitii publice, a contractelor de
concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, alaturi de Hotararea
Guvernului nr. 925/20067 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la
atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a

1 Directiva a Parlamentului European si a Consiliului din 31 martie 2004, de

coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achizitii in sectoarele
apei, energiei, transporturilor si serviciilor postale.
2 Directiva privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de
achizitii publice de lucrari, de bunuri si de servicii.
3 Directiva a Consiliului Comunitatilor Europene privind coordonarea actelor cu
putere de lege si actelor administrative privind aplicarea procedurilor privind
caile de atac fata de atribuirea contractelor de achizitii publice de produse si a
contractelor publice de lucruri.
4 Regulamentul de stabilire a formularelor standard pentru publicarea anunturilor
in cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achizitii publice.
5 Regulamentul 213/2008 de modificare a Regulamentului 2195/2002/CE, al
Parlamentului European si al Consiliului privind Vocabularul comun privind
achizitiile publice si a Directivelor 2005/17/CE, 2004/18/CE ale Parlamentului
European si ale consiliului in ceea ce priveste procedurile de achizitii publice.
6 Publicata in M.O, partea I, nr.418 din 15 mai 2001, cu modificarile si
completarile aduse de Legea 337/2006; Legea nr. 128/2007; OUG nr. 94/2007,
Decizia nr. 569/2008, OUG nr. 143/2008, OUG nr.228/2008, OUG nr. 19/2009,
OUG. 72/2009.

contractelor de concesiune de servicii si de Hotararea Guvernului nr. 1660/20068 pentru

aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie
publica prin mijloace electronice din OUG 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie
publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de
servicii, impreuna cu toate modificarile si completarile ulterioare.
Scopul noii legislatii il constituie reglementarea

Sistemului achizitiilor publice, unde

ansamblul regulilor, institutiilor si actiunilor se dezvolta pe promovarea concurentei intre

operatorii economici, garantarea tratamentului egal si nediscriminarea operatorilor economici,
asigurarea transparentei si a integritatii procesului de achizitie publica si asigurarea utilizarii
eficiente a fondurilor publice prin aplicarea procedurilor de atribuire.
Dupa cum rezulta din studiile doctrinare 9, Guvernul Romaniei s-a inspirat,in conceptia
reglementarii achizitiilor publice, din Codul achizitiilor francez din 1964 10 cu modificarile
ulterioare.
2.2 Evaluarea cadrului legal care guverneaza procesele de achizitii publice

Cadrul legal din Romania pentru domeniul achizitiilor publice este in intregime armonizat cu
acquis-ul comunitar specific. Este relevant de mentionat ca legislatia primara din Romania
privind achizitiile publice ( si anume OUG 34/2006 ) prevede in mod expres ca principiile
fundamentale de la baza oricarei atribuiri de contracte de achizitie publica sunt :
nediscriminarea, tratamentul egal, recunoasterea reciproca, transparenta, proportionalitatea,
eficienta in utilizarea fondurilor publice si asumarea raspunderii. Legislatia secundara
existenta in Romania privin achizitiile publice este in mare masura conforma si coerenta cu
legislatia primara. Totusi, legislatia prezinta anumite inconsecvente si lasa anumite subiecte
7 Publicata in MO, partea I, nr.625 din 20 iulie 2006, cu modificarile si
completarile aduse de : OUG nr.1056/2006, OUG nr. 1137/2006, HG nr.834/2009.
8 Publicata in MO, partea I, nr.978 din 07 decembrie 2006, cu modificarile si
completarile aduse de HG 198/2008.
9 D.C. Dragos, Contractul de achizitie publica , in Curierul judiciar, nr. 2/2002,p.20
si urm.
10 Code de Marches Publics ed. Litec, Paris, 1999

cheie insuficient reglementate acest aspect a fost subliniat atat in discutiile cu Autoritatile
Contractante cat si cu Operatorii Economici. Autoritatile din Romania ar trebui sa analizeze
necesitatea de a accelera procesul de promulgare a legislatiei secundare, astfel incat sa se
minimizeze perioadele de timp dintre data intrarii in vigoare a prevederilor din legislatia
primara si data intrarii in vigoare a normelor specifice din legislatia subordonata.
Prin instabilitatea legislatiei din Romania, se releva faptul ca legislatia primara a facut
obiectul unor modificari multiple si substantiale. Aceasta a fost deja modificata de 8 ori in
perioada iunie 2006 ianuarie 2010, cu o lista consistenta de modificari la documentul initial.
Legislatia secundara, si anume HG 925/2006 a suferit de asemenea modificari, odata in 2006
si odata in 2009, care defapt au reflectat si detaliat modificarile suferite de OUG 34/200611.
Masuri cheie de reglementare pentru accelerarea cheltuielilor publice au fost introduse
in legislatie cu scopul de a simplifica si rationaliza normele si procedurile referitoare la
achizitiile publice, in vederea cresterii nivelului de absorbtie a fondurilor UE. S-a observat ca,
in conformitate cu Directivele Europene, in OUG 34/2006 12 sunt introduse masuri de
reglementare care pun accentul pe reducerea perioadei de timp destinate prezentarii ofertelor,
in special pentru licitatii restranse si pentru proceduri de achizitii publice care implica
negocieri cu publicarea prealabila a unui anunt de participare.
ANRMAP a luat masuri suplimentare specifice de reglementare 13 cu scopul de a
reduce durata procedurilor de achizitii mentionate mai sus ca raspuns a autoritatilor din
Romania la concluziile Consiliului Europei14. In timp ce accelereaza15 procedurile de achizitie,
11 A se vedea OUG 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitii publice,
aprobata prin Legea 337/2006, modificata si completata prin Legea 128/2007 si
OUG 94/2007
12 Art.83, para.2 si art. 113, para. 2
13 Prin Ordinul nr.51 emis de ANRMAP la 13.03.2009 aplicabil pentru perioada
17.03.2009 31.12.2010
14 Concluzii prin care Comisia Europeana confirma ca accelerarea procedurilor de
achizitie se poate justifica prin natura exceptionala a crizei economice existente.
15 Ordinul ANRMAP nr. 51 a permis reducerea licitatiilor restranse la 31 de zile si
reducerea duratei negocierilor cu publicarea prealabila a unui anunt de
participare la 21 de zile.

aceste masuri inca mai genereaza un risc ca, in special pentru proiectele de anvergura,
ofertantii sa nu aiba la dispozitie timp suficient pentru a intocmi oferte detaliate si
semnificative.
S-au adoptat de asemenea si masuri legislative centrate pe gestionarea contestatiilor
initiate de operatorii economici referitor la procesul de achizitii publice. Ca un impact direct
al acestor masuri asupra sistemului de achizitii publice, au fost observate anumite aspecte :
Masurile adoptate au intarit rolul CNSC ca autoritate de prima instanta ce
trebuie in mod obligatoriu sa fie sesizata in cazul contestatiilor impotriva
procedurilor de licitatie;
O tendinta descrescatoare a numarului de contestatii impotriva deciziilor de
atribuire a contractelor de achizitii publice, in paralel cu o tendinta ascendenta
a numarului de contestatii privind si calitatea documentelor de licitatie
privind criteriile de calificare, grilele de evaluare, caietele de sarcini, etc.
Acest fapt indica de asemenea ca sunt necesare o atentie sporita si o calitate
mai buna in etapele pregatitoare ale achizitiei publice.
2.3. Conflict de interese
Legiuitorul roman a ales sa utilizeze o abordare mai restrictiva in legislatia referitaore
la achizitiile publice in comparatie cu legislatia nationala generala aplicabila pentru conflictul
de interese pentru functionarii publici. Totusi, anumite prevederi raman generale sau au un
grad mare de interpretabilitate si fac obiectul rationamentului autoritatilor contractante sau al
UCVAP.
Ca o concluzie generala, modul in care mecanismul de prevenire si detectare a
conflictului de interese este stabilit de cadrul legal existent este mai mai degraba inaplicabil si
nu previne sau detecteaza efectiv in mod eficient conflictul de interese in procesul de achizitii
publice In prezent nu exista o abordare omogena sau un mecanism fezabil aplicabil la nivel
national pentru depistarea potentialelor conflicte de interese in special la nivelul AC-urilor
sau pentru comisia de evaluare a achizitiilor16.

16 Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor

Publice (ANRMAP), Manual operational pentru atribuirea contractelor de achizitie
publica, vol I, Bucuresti, 2009.

2.4 Recomandari cheie privind cadrul legislativ aplicabil sistemului de achizitii publice
in Romania.

S-au examinat prevederile legislatiei secundare relevante, in baza principiilor mentionate in

legislatia primara in vederea identificarii eventualelor inconsecvente si lacune. Este important
de subliniat in acest stadiu ca, cadrul legal public din Romania este armonizat cu acquis-ul
comunitar european specific, toate cerintele standard acoperite in textul de lege al Consiliului
Europei care reglementeaza achizitiile publice ca fiind transpuse corespunzator in legislatia
romana.
In baza acestei analize, se concluzioneaza faptul ca legislatia secundara existenta
referitoare la achizitiile publice din Romania este in mare parte conforma si coerenta cu
legislatia primara. Este clar ca legislatorul a fost foarte atent la intocmirea unei legislatii
suport care se subordoneaza in mod constant principiilor si normelor din OUG 34/2006, si nu
s-a abatut semnificativ de la regulile de aur ale achizitiilor publice.
Totusi, au fost identificate o serie de aspecte relevate pentru care sunt necesare actiuni
adecvate. Problemele, recomandarile si beneficiile estimate, incluse mai jos, sunt prezentate
intr-o ordine non-secventiala intrucat in general nu au legatura unele cu altele. Ramane la
latitudinea autoritatilor din Romania sa decida ulterior cu privire la nivelul exact de
prioritizare si programul de implementare.
Exista totusi, o lipsa a stabilitatii cadrului legislativ privind achizitiile publice din
Romania. Cadrul legislativ a fost subiectul unor schimbari repetate si inca reprezinta
inconsecvente in privinta unor aspecte relevante. Legislatia primara, OUG 34/2006, din
Romania privind achizitiile publice a facut obiectul unor modificari multiple si substantiale.
Aceasta a fost modificata de 8 ori doar in perioada iunie 2006 ianuarie 2010, cu o
lista substantiala de modificari la documentul initial. Legislatia secundara si anume HG
925/2006 a suferit de asemenea modificari importante, o data in 2006 si o data in 2009, care
defapt au reflectat si au detaliat modificarile suferite de OUG 34/2006.
Fiecare din celelalte texte ale legislatiei secundare care reglementeaza functionarea
principalelor parti interesate ale sistemului de achizitii publice din Romania ( ANRMAP,
CNSC, UCVAP) au suferit una sau doua modificari. Cadrul legislativ privind achizitiile

publice din Romania inca reprezinta inconsistente asupra unor chestiuni relevante de aceea,
apare riscul unor interpretari inconsecvente sau chiar incorecte, ce poate duce la
disfunctionalitati in procesul de achizitii publice. Aceasta observatie a fost evidentiata in
cadrul interviurilor cu autoritatile contractante si cu operatorii economici.
Exista nevoie si exista asteptari privind o revizuire legala cuprinzatoare a aspectelor
cheie ale sistemului de achizitii publice semnalate ca fiind problematice de catre beneficiarii
finali. De asemenea, sunt asteptari privind furnizarea de interpretari si o ghidare detaliata
privind aspectele cele mai des intalnite.

CAPITOLUL III
BENEFICIARII PUBLICI SI PRIVATI
In cadrul proiectelor din Fonduri Structurale

3.1.