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Guia de

Polticas Pblicas:
Gerenciando processos
Xun Wu
M. Ramesh
Michael Howlett
Scott Fritzen

Guia de Polticas Pblicas:


Gerenciando Processos

Enap Escola Nacional de Administrao Pblica


Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa David de Oliveira
Comisso Editorial: Pedro Luiz Costa Cavalcante, Ala Vanessa David de Oliveira,
Marizaura Reis de Souza Cames, Luis Fernando de Lara Resende, Claudia Cristina
Muller, Ciro Campos Christo Fernandes, Carmen Isabel Gatto, Mrcia Seroa da
Motta Brando e Emanuella Faria de Santana.
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante (Enap). Reviso: Renata Fernandes Mouro,
Roberto Carlos R. Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes. Projeto grfico
e editorao eletrnica: Maria Marta R. Vasconcelos. Reviso grfica: Ana Carla
Gualberto Cardoso. Imagem da capa: Richards Wahlstrom/Getty Images.
Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos/Enap.

Guia de Polticas Pblicas:


Gerenciando Processos

Xun Wu
M. Ramesh
Michael Howlett e
Scott Fritzen
Tradutor: Ricardo Avelar de Souza Pangea Centro de
Traduo, Interpretao e Idiomas Ltda.

Braslia
Enap
2014

2014 Enap
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte deste livro pode ser reimpressa ou
reproduzida de qualquer forma, ou por qualquer meio eletrnico, mecnico ou
outro, agora conhecido ou futuramente inventado, incluindo fotocpia e
gravao, ou em qualquer armazenamento de informao ou sistema de
recuperao, sem a permisso por escrito dos editores.
Ttulo original: The public policy primer: managing the policy process.
2010 Xun Wu, M. Ramesh, Michael Howlett e Scott Fritzen
Traduo autorizada da edio em ingls publicada pela Routledge, membro da
Taylor & Francis Group.

Wu, Xun.
Guia de polticas pblicas: gerenciando processos / Xun
Wu, M. Ramesh, Michael Howlett, Scott Fritzen; traduzido
por Ricardo Avelar de Souza. Braslia: Enap, 2014.
160 p.
Ttulo original: The public policy primer: managing the
policy process
ISBN: 978-85-256-0073-8
1. Polticas Pblicas. 2. Cincia Poltica. 3. Gesto de
Processos. 4. Tomada de Deciso. 5. Alta Administrao
Pblica. I. Ramesh, M. II. Howlett, Michael. III. Fritzen, Scott.
IV. Ttulo.
CDD 320.6
CDU 351
Catalogado na fonte pela Biblioteca Graciliano Ramos da Enap

Enap Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica


SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 2020 3096 / 2020 3102 Fax: (61) 2020 3178
Stio: www.enap.gov.br
Tiragem: 1000 exemplares

AGRADECIMENTOS

Somos gratos a Fulai Sheng, do Programa das Naes Unidas para


o Meio Ambiente (PNUMA), pela oportunidade de preparar um manual
sobre a criao de polticas pblicas para o desenvolvimento sustentvel. Esse projeto nos inspirou a escrever este livro para um pblico
mais abrangente.
Tambm somos gratos a muitos na Escola Lee Kuan Yew de Polticas
Pblicas da Universidade Nacional de Cingapura pelo apoio ao projeto,
especialmente a Kishore Mahbubani, Hui Weng Tat e Stavros Yiannouka.
Usamos partes do manuscrito em cursos de mestrado e sesses de
educao profissional da escola, e a resposta que recebemos dos estudantes e formandos nos ajudou em grande medida: nossos sinceros
agradecimentos a todos vocs.

LISTA

DE ILUSTRAES

Figuras
1.1. Influenciando o processo de polticas pblicas: uma
estrutura orientada ao para gestores pblicos

21

5.1. Uma tipologia de ambientes de


mudana institucional

104

6.1. Tarefa central da avaliao de polticas: extraindo


os efeitos das polticas pblicas a partir de outros fatores

131

Quadros
3.1. Mapeamento para frente e para trs

69

4.1. Matriz de deciso

93

LISTA DE TABELAS

Tabelas
3.1. Exemplos de ferramentas de polticas pblicas

58

3.2. Caractersticas das comunidades de poltica pblica


e tipos de mudana de polticas

60

5.1. Relaes centro-locais e como elas impactam


a implementao

106

5.2. Barreiras tpicas implementao

109

6.1. Escopo da avaliao de polticas pblicas

124

6.2. Modelo de avaliao para isolar os resultados


lquidos dos resultados brutos

132

6.3. Modos de avaliao convencional e participativo

134

7.1. As principais funes e tarefas de um processo de


polticas pblicas integradas

149

SUMRIO

Agradecimentos

Lista de ilustraes

Lista de Tabelas

Apresentao

11

1. Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas


Um mundo de polticas pblicas fragmentadas
Gestores pblicos como o elo perdido
Gestores pblicos no processo de polticas pblicas:
um quadro de ao

13
13
16

2. Definio de agenda
Os princpios bsicos da definio de agenda
Desafios na definio de agenda
Estratgias para gestores pblicos na definio de
agenda
Concluso
Leitura complementar

29
30
38

3. Formulao de polticas pblicas


Os princpios bsicos da formulao de polticas pblicas
Desafios na formulao de polticas pblicas
Estratgias para que gestores pblicos melhorem a
formulao de polticas pblicas
Concluso
Nota

51
52
59

19

40
48
49

63
74
75

4. Tomada de deciso
Os princpios bsicos da tomada de deciso
Desafios na tomada de deciso
Estratgias e ferramentas analticas para os gestores
pblicos na tomada de deciso
Concluso
Nota
Lei complementar

77
77
83

5. Implementao de polticas pblicas


Os princpios bsicos da implementao de
polticas pblicas
Desafios na implementao de polticas pblicas
Estratgias para gestores pblicos na implementao
de polticas pblicas
Concluso
Leitura complementar

97

110
113
114

6. Avaliao de polticas pblicas


Os princpios bsicos da avaliao de polticas pblicas
Desafios na avaliao de polticas pblicas
Estratgias de avaliao para gestores pblicos
Concluso
Leitura Complementar

117
118
126
128
137
137

7. Rumo criao de polticas pblicas integradas


Polticas pblicas integradas
Processos integrados
O contexto da integrao de objetivos e
processos de polticas pblicas
Superando as barreiras s polticas pblicas integradas

139
140
143

8. Indice de Assuntos

151

10

87
95
95
95

98
107

143
148

APRESENTAO

A Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) tem o imenso


prazer de apresentar ao pblico brasileiro o livro Guia de Polticas Pblicas: gerenciando processos, de autoria de Xu Wu, M. Ramesh, Michael
Howlett e Scott Fritzen. Trata-se, na realidade, de traduo para o
portugus de um dos maiores sucessos editoriais da presente dcada na
rea de polticas pblicas.
Este livro apresenta de forma atual e objetiva conceitos e
problemas relativos s polticas pblicas. Em que pese seu principal
pblico ser formado pelos servidores que atuam nas reas de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, ele de grande
utilidade para toda a sociedade, em especial aos atores sociais que, de
uma forma ou de outra, participam do amplo processo que o
gerenciamento das polticas governamentais.
O Guia de Polticas Pblicas transmite aos leitores em geral, aos
estudantes de polticas pblicas e aos gestores pblicos, em particular,
as ferramentas, as caractersticas, as competncias e as dificuldades
envolvidas no complexo processo que envolve o gerenciamento das
polticas pblicas. A partir de experincias vivenciadas em diversos
pases, a obra apresenta reflexes sobre como lidar com as dificuldades
inerentes aos processos corriqueiros na rea e, tambm, novas questes
que se colocam, como a da integralidade das polticas pblicas.
Permite, assim, que o leitor compreenda a complexidade do
funcionamento das aes governamentais, ao mesmo tempo em que se
coloca a par dos posicionamentos tericos mais recentes relacionados
gesto do Estado.
11

Verifica-se, dessa forma, a consistncia entre o contedo do livro e


a misso da Enap, que tem como principal atribuio a formao e o
desenvolvimento permanente dos servidores pblicos, bem como a
produo e a disseminao de conhecimentos sobre gesto e polticas
pblicas.
Diante disso, aproveito para agradecer aos autores, Editora
Routledge e a toda a equipe que se envolveu na tarefa de produo da
edio brasileira desse importante compndio. Estou convicto de que
esta obra contribuir no apenas para a capacitao de servidores como,
tambm, subsidiar discusses centrais no campo de polticas pblicas,
permitindo, assim, que a Escola Nacional de Administrao Pblica
contribua, mais uma vez, com o debate e a evoluo terica em tema de
tamanha relevncia para o desenvolvimento nacional.
Boa leitura!
Paulo Sergio de Carvalho
Presidente da Enap

12

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

1. GESTORES PBLICOS E O
PROCESSO DE POLTICAS PBLICAS

Este livro destinado a gestores pblicos que se preocupam com o


seu papel em um mundo de polticas pblicas no qual os seus esforos so
muitas vezes minados ou subvalorizados tanto pelos seus dirigentes
polticos quanto pelo pblico em geral. Embora o termo gestores pblicos
inclua os escales de elite do governo, compostos por ministros e chefes
de rgos, o pblico pretendido para o livro o grupo vasto e diversificado de servidores pblicos que assumem cargos de gesto em vrios
nveis em organizaes do setor pblico e que desempenham um papel
importante na concepo e implementao de polticas pblicas. Tais
gestores pblicos s vezes assumem no escrutnio pblico uma parte
desproporcionalmente maior do que deveriam por falhas na governana
do setor pblico, e nosso livro se destina a ajud-los. Ele construdo
sobre a premissa de que, com uma melhor compreenso dos processos
de polticas pblicas (policy processes), os gestores pblicos podem
superar muitas das barreiras que prejudicam o seu potencial de contribuir
para os referidos processos e, eventualmente, para o seu sucesso.

Um mundo de polticas pblicas fragmentadas


As polticas pblicas ocupam um lugar central no mundo dos
gestores pblicos, fornecendo-lhes potencialmente tanto a legitimidade
quanto os recursos de que necessitam para executar suas tarefas em um
alto nvel de inteligncia, sofisticao e competncia. No entanto, o
13

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

processo de polticas pblicas , em ocasies, repleto de irracionalidade,


inconsistncias e falta de coordenao, que podem tornar-se grandes
fontes de tenso e sofrimento para esses agentes. Em particular, se os
gestores pblicos no estiverem familiarizados com a natureza e o
funcionamento do processo de polticas, eles podem no ser capazes de
elaborar estratgias eficazes para influenciar sua direo e garantir que
resulte em um conjunto integrado de resultados.
Demonstra-se, a seguir, que no preciso ir muito longe para
encontrar exemplos de problemas de polticas causados pela existncia
de um mundo de polticas fragmentadas:
Polticas pblicas ineficazes, porm populares, despertam a
ateno dos formuladores de polticas, enquanto muitas polticas necessrias, porm impopulares, encontram uma grande resistncia. Durante
a recente crise financeira, por exemplo, muitos pases em desenvolvimento, por razes polticas, tiveram que continuar a fornecer subsdios
que mal podiam financiar e que eram contraprodutivos em termos de
melhoria das condies e padres gerais de vida.
A criao de polticas pblicas impulsionada por crises, em que
os formuladores de polticas devem agir como bombeiros, enquanto as
polticas para evitar crises em primeiro lugar so subvalorizadas. No Reino
Unido e nos EUA, por exemplo, muitas das prticas bancrias que levaram
crise financeira de 2008 foram originadas na desregulao do setor
financeiro, cujas deficincias eram bem conhecidas, mas ignoradas na
busca pelo crescimento econmico.
Falhas em polticas pblicas levam a mudanas na liderana
poltica, mas as principais causas das falhas permanecem inadequadamente abordadas. Em muitos pases em desenvolvimento, os lderes
tm passado por perodos de governos militares e civis, sem ser capazes
de abordar os problemas bsicos como a falta de competncias e
infraestrutura que dificultam seus esforos de desenvolvimento.
Os efeitos das polticas pblicas defendidas por um rgo governamental em particular podem ser minados por estratgias empregadas por
outro rgo, deliberadamente ou no. Assim, em pases como a ndia e o
Paquisto, por exemplo, os ministrios da agricultura continuam a promover
14

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

a produo agrcola custa da disponibilidade de gua para a indstria e


para as famlias, as quais so elas prprias as destinatrias de grandes iniciativas de despesa por parte dos ministrios de obras pblicas e infraestrutura.
Polticas pblicas so formuladas a fim de garantir o apoio de
grupos politicamente poderosos em detrimento dos interesses pblicos
de longo prazo, que so pouco representados no sistema poltico. Nas
Filipinas, Mxico e muitos outros pases, pequenos grupos de elites agrcolas e empresariais exercem um veto virtual sobre reformas destinadas
redistribuio de terras ou melhoria dos salrios e condies de
trabalho para a grande maioria da populao.
Discordncias entre os diferentes nveis de governo levam a polticas
pblicas contraditrias, que so mutuamente destrutivas. O objetivo de uma
poltica pblica futura pode ser completamente obscurecido por diferentes
rgos governamentais, nos diferentes nveis de governo, seguindo agendas
incompatveis ou contraditrias. No Canad e na Austrlia, por exemplo, os
governos federal e provincial ou estadual podem buscar objetivos mutuamente excludentes em que um nvel promove a extrao de petrleo e
gs ou carvo para produzir energia eltrica, por exemplo, enquanto outro
nvel tenta reduzir as emisses de gases do efeito estufa.
Polticas pblicas implementadas por burocratas de nvel de rua
(street-level bureaucrats) desviam consideravelmente do que foi previsto
na fase de formulao. Os agentes locais, em diversos pases em desenvolvimento, muitas vezes substituem ou subvertem as polticas, sobretudo exigindo e aceitando pagamentos por negligncia ou alterao de
regras. Mesmo onde a corrupo um problema menor agora do que no
passado, como na Indonsia, Taiwan ou Sri Lanka, tais aes podem facilmente levar a uma miscelnea confusa de regras e regulamentos, o que
prejudica a eficincia e a eficcia de muitas polticas pblicas. Por outro
lado, as polticas nacionais (que podem ser adotadas para fins de sinalizao poltica, por exemplo) s vezes podem ser to mal concebidas ao ponto
de ser praticamente construdas para fracassar, independentemente do
esforo de implementao.
Apesar de sua importncia, a avaliao de polticas pblicas
raramente utilizada para a maioria das decises e, quando feita,
15

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

motivada por exigncias processuais ou consideraes polticas estreitas;


portanto, deixa de contribuir para a contnua aprendizagem em polticas
pblicas. Muitos governos ao redor do mundo regularmente bloqueiam
o acesso informao, privando os avaliadores da capacidade de realizar avaliaes de alta qualidade e se privando de oportunidades de
aprendizagem e melhoria de polticas.
Os aspectos comuns desses processos de polticas pblicas fragmentados em diferentes sistemas e regimes polticos no s pedem por
uma explicao, mas tambm por solues que os gestores pblicos
podem adotar quando confrontados com essas e outras situaes semelhantes. isso o que este livro pretende fornecer.

Gestores pblicos como o elo perdido


Devido ao seu papel de destaque nas escolhas de polticas pblicas
e na implementao de decises superiores, os gestores pblicos como
um todo tendem a assumir uma grande parte do escrutnio pblico, e da
culpa, por falhas resultantes de processos de polticas pblicas fragmentados. Eles so frequentemente confundidos, com os rgos a que
servem, com a burocracia, que vista em muitos crculos como a grande responsvel pela maioria das falhas na governana do setor pblico.
Por causa de sua suposta incompetncia burocrtica e resistncia
mudana, os gestores pblicos so frequentemente responsabilizados
pela m formulao de polticas e fraca implementao de iniciativas de
polticas. Suas motivaes e compromissos tambm so frequentemente questionados. Grande parte da literatura de inspirao econmica
sobre o comportamento burocrtico, por exemplo, baseia-se no pressuposto de que um gestor pblico tpico , em grande parte, motivado, ao
lidar com assuntos pblicos, por seus interesses pessoais e/ou interesses
institucionais bem definidos, tais como informao ou maximizao de
oramento. O ambiente poltico hostil que opera em muitos pases
enfraquece ainda mais os esforos dos gestores pblicos e, ao longo do
tempo, isso pode dar origem a demandas populares para o enxugamento
do governo e a transferncia de muitas responsabilidades pblicas para
16

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

os setores privados ou sem fins lucrativos, promovendo uma maior fragmentao das polticas pblicas.
No entanto, os pontos de vista acima contrastam nitidamente com
a forma como os prprios gestores pblicos visualizam seus papis. Eles
tendem a perceber o seu papel como fornecer servios de alta qualidade ou manter a mquina do governo (por exemplo, o policiamento
das ruas e coleta de impostos), mais do que como contribuir para a criao
de polticas pblicas. Muitos gestores pblicos, quando chegam a pensar sobre o tema do desenvolvimento de polticas, veem o seu papel
como limitado sua implementao, uma vez que frequentemente sentem ou so treinados para pensar que sua criao de responsabilidade
exclusiva dos tomadores de deciso polticos.
Essa percepo limitada do papel dos gestores pblicos nas polticas
pblicas est enraizada nas teorias de administrao pblica tradicionais,
desenvolvidas com base em experincias ocidentais, que tm defendido
historicamente uma forte separao entre administrao e poltica, com a
ltima pertencendo exclusivamente esfera de dirigentes polticos. Embora a validade emprica e conceitual da separao entre a administrao
e a poltica tenha sido contestada por geraes de acadmicos, o seu poder de resistncia em influenciar as prticas administrativas pode ser visto
claramente a partir de muitas medidas fundamentais de reforma introduzidas
como parte da Nova Gesto Pblica (New Public Management NPM), adotada
em muitos pases nas dcadas de 1980 e 1990. A NPM foi uma abordagem
que muitas vezes teve como objetivo separar mais claramente os rgos
criadores de polticas pblicas dos rgos implementadores, a fim de
impulsionar a eficincia e a eficcia administrativa. Nos Pases Baixos, por
exemplo, as reformas na dcada de 1990 criaram rgos completamente
distintos para a poltica e a administrao.
Alm da influncia das teorias de administrao pblica tradicionais, o papel percebido como limitado dos gestores pblicos nas
polticas pblicas tambm surge a partir de uma percepo equivocada
que equipara processo de polticas pblicas a tomada de deciso
(que muitas vezes implica, principalmente ou exclusivamente, dirigentes
polticos mais seniores). Mas o processo de polticas pblicas consiste em
17

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

uma gama de atividades muito mais abrangente do que simplesmente


tomar decises. Ele inclui a definio de agendas, o desenvolvimento de
alternativas, a implementao de decises e a avaliao de medidas
pblicas tarefas nas quais os gestores pblicos podem desempenhar um
papel importante. E eles tambm podem desempenhar um papel maior
do que o usual na tomada de deciso. Por exemplo, as polticas pblicas
adotadas pelos legisladores podem ser abrangentes ou vagas (em muitas
ocasies deliberadamente por razes polticas), deixando detalhes cruciais
para ser decididos por gestores pblicos ou burocratas de nvel de rua
durante a implementao.
Alm disso, vrios acontecimentos recentes levaram a um novo
questionamento sobre essa histrica dicotomia poltico-administrativa
e reforaram a necessidade de expandir a definio dos papis apropriados nas polticas pblicas, que podem ser desempenhados pelos
gestores pblicos.
Primeiro, a descentralizao e a delegao transferiram papis
crticos das polticas pblicas aos gestores pblicos em nveis mais baixos
de governo em muitos pases. Em pases que vo desde as Filipinas at o
Peru e o Chile, por exemplo, as responsabilidades pelas principais polticas de sade foram delegadas do governo central para os governos
locais nos ltimos anos. Da mesma forma, nos Estados Unidos (EUA) e na
Unio Europeia (UE), os esforos para controlar o aquecimento global
foram cada vez mais deslocados para os governos regionais e urbanos.
Segundo, o surgimento de prticas governamentais colaborativas
ou de rede desenvolvidas a partir de processos participativos e consultivos em muitos pases, especialmente na Europa e Amrica Latina,
ampliou a rea de influncia para os gestores pblicos. A autoridade da
governana no mais apenas de cima para baixo, mas muitas vezes
incorpora processos de baixo para cima (geralmente em paralelo), em
que eles desempenham um papel maior e mais continuado.
Terceiro, a orientao para o cidado na governana do setor
pblico adotada em muitas jurisdies sob rubricas da NPM, que afetou
praticamente todos os pases desde a Argentina at a Coreia do Sul e
Senegal, tambm reforou a voz e influncia dos rgos que fornecem
18

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

bens e servios para o pblico. Dessa forma, os gestores pblicos que


supervisionam tal prestao de servios podem ter recebido mais fora.
Por meio de suas funes expandidas nas polticas pblicas, os
gestores pblicos, agora mais do que nunca, podem trazer um conjunto de
qualidades para atividades e deliberaes de polticas que pode ajudar a
contribuir para a resoluo de muitos problemas associados a prticas de
polticas fragmentadas. O longo mandato dos gestores pblicos no setor
pblico, por exemplo, ajuda no s a manter a ateno em questes de
polticas pblicas especficas, mas tambm lhes permite ter uma perspectiva de longo prazo sobre a poltica pblica, condies que os dirigentes
polticos, enfrentando presses eleitorais e outras de curto prazo, muitas
vezes no tm. Em comparao, os formuladores de polticas pblicas no
nvel superior, como ministros, legisladores e governadores, enfrentam
prazos muito mais curtos no cargo e tm proporcionalmente mais dificuldade
em influenciar a direo e o contedo da criao de polticas em longo prazo.
A segurana e experincia no trabalho desfrutadas por gestores pblicos,
especialmente servidores pblicos de carreira, tambm os protegem de
presses polticas (como a necessidade de ganhar as eleies) que restringem
lderes polticos, quando se trata de questes de polticas pblicas. Como
resultado, os gestores de polticas so capazes de dar tanto uma perspectiva
de longo prazo sobre a criao de polticas, como um maior peso s consideraes tcnicas na elaborao e implementao delas. Alm disso, mais
provvel que o envolvimento dos gestores pblicos se espalhe atravs de
vrios estgios no processo de polticas, enquanto que o envolvimento de
formuladores de polticas no topo pode ser concentrado em fases especficas (por exemplo, definio de agenda, tomada de deciso ou avaliao),
o que, novamente, fornece mais oportunidades aos gestores pblicos do
que aos polticos de causar efeito no contedo das polticas.

Gestores pblicos no processo de polticas pblicas: um


quadro para ao
No entanto, seria excessivamente otimista pensar que simplesmente expandir as funes dos gestores pblicos nas polticas pblicas
resultaria automaticamente em melhorias na governana do setor
19

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

pblico. Na Indonsia, por exemplo, alguns analistas descobriram que a


descentralizao de servios sociais essenciais, como sade e educao,
levou a uma deteriorao notvel na qualidade do servio em algumas
localidades de menor capacidade, devido falta de oramentos e habilidades administrativas, que prejudicou as pessoas pobres em especial.
Um maior papel nas polticas pblicas pode ser avassalador para gestores
pblicos mal preparados, que no tm a experincia e/ou treinamento
no desenvolvimento de polticas para ser capazes de antecipar as ameaas e oportunidades que tais circunstncias possam trazer.
Um treinamento adequado essencial para desencadear o
expressivo potencial dos gestores pblicos na resoluo de problemas
pblicos. Infelizmente, as literaturas existentes, tanto em Administrao Pblica, como em Cincia Poltica, fornecem pouca orientao
sobre como desenvolver os papis dos gestores pblicos nas polticas
pblicas. Trabalhos acadmicos sobre o processo de polticas, por exemplo, invariavelmente assumem a perspectiva de pessoas de fora observando o processo, em vez da perspectiva de algum trabalhando dentro
do sistema. O modelo de estgios do processo de polticas (a partir da
definio de agenda at a avaliao), por exemplo, no se coaduna
com agentes pblicos de baixo e mdio escalo imersos em um mundo
de polticas confuso e fragmentado, em que se veem frequentemente
as etapas se sobrepondo, e questes e problemas interligados. Apenas
alguns trabalhos em Administrao Pblica tentam fornecer alguma
orientao para gestores pblicos sobre como ser mais eficazes em
seu papel nas polticas. E mesmo esses geralmente se restringem a
descrever ferramentas especficas para serem utilizadas e estratgias
para serem adotadas em circunstncias especficas relacionadas
liderana ou a questes de recursos humanos. E, embora existam
materiais mais ricos em Cincia Poltica, Anlise de Polticas e Gesto
Pblica sobre a natureza dos componentes poltico, tcnico e
organizacional de processos polticos e de polticas pblicas, no h
qualquer tentativa de combinar essas literaturas com o intuito de
fornecer orientaes teis aos gestores pblicos sobre como eles
podem integrar ou equilibrar tais consideraes na prtica.
20

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

Este livro pretende abordar essas deficincias, fornecendo aos


gestores pblicos um quadro orientado para a ao, para nortear a sua
participao no processo de polticas (ver Figura 1.1). A estrutura composta por trs camadas das polticas pblicas funes, perspectivas e
competncias , que os gestores pblicos devem compreender a fim de
exercer a sua capacidade de influenciar, criar e buscar polticas pblicas
integradas em suas esferas de atividade.

Perspiccia
nas polticas

Poltica
Definio de
agenda

al
ion
ac
niz
ga
Or

Implementao
de polticas

Experincia
gerencial

Formulao
de polticas
Tomada de
deciso ica

cn
T

T
cn
ica

Avaliao de
polticas

Capacidade
analtica

Figura 1.1. Influenciando o processo de polticas pblicas: uma estrutura


orientada ao para gestores pblicos
Funes das polticas pblicas
As funes gerais da criao de polticas pblicas que os gestores
pblicos podem realizar consistem em cinco atividades essenciais: definio de agenda, formulao, tomada de deciso, implementao e avaliao. Nessa concepo, as atividades das polticas no ocorrem em
estgios, com uma progresso linear de um para o outro. Ao contrrio,
so conjuntos de atividades discretas, embora inter-relacionadas, em
que os gestores pblicos podem se envolver para alcanar os objetivos
das polticas da sua sociedade e do seu governo. Um gestor pblico tpico
21

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

pode estar fortemente envolvido em algumas atividades de criao de


polticas, um tanto mais envolvido em outras, e nem um pouco envolvido no resto. No entanto, gestores de polticas podem fazer uma contribuio crucial para todas essas funes pela influncia de sua perspiccia
nas polticas, capacidade analtica e experincia de gesto.
1. Definio de agenda. Cada sociedade tem literalmente centenas
de problemas que alguns cidados acreditam ser questes de interesse
e a respeito dos quais o governo deve fazer algo. Desses, apenas uma
pequena proporo realmente absorvida no desenvolvimento de
polticas pblicas. O papel dos gestores pblicos tem sido frequentemente subestimado nessa rea, pois os holofotes tm focado em formuladores
de polticas nos poderes Executivo e Legislativo do governo, na mdia e no
pblico em geral. No entanto, os gestores pblicos esto em uma posio
nica para identificar as questes de polticas emergentes por meio dos
programas que eles dirigem e das pessoas a quem eles servem, muitas
vezes antes que as questes se tornem problemticas o suficiente para
ser consideradas problemas pblicos. Eles tambm podem servir como
um mecanismo de triagem e seleo, capazes de fundamentar e verificar
(ou no) vrios pedidos de ateno entre os formuladores de polticas e o
pblico em geral. E o mais importante, os gestores pblicos podem contribuir para resolver questes importantes de polticas, que requerem ateno constante, por meio de seus longos anos de servio no cargo.
2. Formulao de polticas pblicas. A formulao de polticas
pblicas envolve o desenvolvimento de alternativas para possveis cursos
de ao governamental destinadas a tratar de problemas na agenda do
governo. Os formuladores de polticas geralmente enfrentam janelas
de oportunidade de curta durao para encontrar solues viveis devido competio por sua ateno e/ou urgncia dos problemas que enfrentam, e essa presso pode levar a escolhas erradas a partir de uma
perspectiva de longo prazo, tais como quando dificuldades-chave de
implementao ou implicaes oramentrias no so previstas corretamente, na pressa de adotar um projeto de lei antes de um prazo
legislativo. Os gestores pblicos, por meio dos rgos aos quais eles
servem, podem ajudar a promover o desenvolvimento de ideias de
22

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

polticas muito antes de essas questes chegarem na agenda das polticas, para que deficincias crticas sejam mais inteiramente antecipadas
e que as medidas corretivas correspondentes sejam preparadas para ser
implementadas. Eles tambm podem ajudar a garantir que o reconhecimento dessas questes de polticas pblicas seja acompanhado em fases
posteriores do processo de criao de polticas, pois a ateno dos
formuladores e do pblico em uma questo em particular pode diminuir medida que novos problemas surgem.
3. Tomada de deciso. A tomada de deciso envolve indivduos ou
grupos oficialmente sancionados ou autorizados, que decidem adotar um
determinado curso de ao para implementao. Os gestores pblicos
podem ser envolvidos na tomada de deciso em diversas funes,
dependendo de sua posio e do tipo de organizao em que trabalham. Os de nvel snior geralmente dividem a responsabilidade de tomar
decises sobre polticas pblicas com os lderes polticos a quem eles
servem. Os gestores pblicos responsveis por divises ou departamentos de desenvolvimento ou planejamento de polticas em vrios nveis
de governo tambm so frequentemente convidados a fazer recomendaes de polticas para as principais decises, e o seu conhecimento
sobre questes de polticas especficas lhes permite ter uma voz importante na tomada de deciso, devido complexidade dos problemas pblicos contemporneos. Os gestores pblicos em nveis relativamente
mais baixos da escala administrativa tambm podem desempenhar um
papel significativo na formao de decises, fornecendo perspectivas
interessantes sobre viabilidade administrativa, um critrio fundamental para a tomada de deciso.
4. Implementao de polticas pblicas. A implementao uma
atividade-chave no processo de polticas pblicas, pois quando a poltica
pblica ganha forma e entra em vigor. Embora a importncia central dos
gestores pblicos na implementao de polticas seja amplamente reconhecida, seu potencial para melhorar os resultados das polticas est muitas
vezes longe de ser plenamente utilizado. As inconsistncias recorrentes
e onipresentes entre a concepo e a implementao de polticas sugerem
que muita melhoria pode ser feita por meio de esforos criativos e
23

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

discernimento dos gestores pblicos. As polticas pblicas decididas na


esfera poltica so frequentemente abrangentes e vagas, deixando detalhes cruciais a serem trabalhados pelos agentes pblicos. Alm disso, o
fato de que os gestores pblicos (e os rgos aos quais eles servem)
possuem ordens para executar certas polticas pblicas no significa que
os recursos necessrios para a implementao e o apoio dos principais
stakeholdersNT estejam garantidos. Para serem eficazes, os gestores
pblicos precisam desenvolver conhecimento e perspiccia de poltica
em trabalho em rede (networking), defesa e negociao, um conjunto de
funes que muitas vezes so relativamente desconhecidas para eles,
caso tenham sido treinados no modo clssico da administrao pblica,
com foco em cadeias hierrquicas de obrigao, e responsabilidade para
com superiores e executivos polticos.
5. Avaliao de polticas pblicas. A avaliao de polticas pblicas
uma atividade fundamental, pois envolve a avaliao do grau em que
uma poltica pblica est atingindo os seus objetivos e, se no estiver, o
que pode ser feito para melhor-la. Seu acesso direto s informaes
sobre o desempenho de uma poltica pblica oferece vantagens diferenciadas aos gestores pblicos em relao a outros atores-chave nesse
conjunto de atividades, e oferece-lhes potencialmente muitas oportunidades de se envolver em diferentes tarefas da parte de criao, tais
como a definio de agenda e formulao de polticas, ligadas reforma
e alterao de polticas. No entanto, mais uma vez, tal potencial muito
inexplorado, em parte devido ao medo dos gestores pblicos de serem
prejudicados por avaliaes negativas de seu trabalho, mas tambm,
em vrios momentos, devido a uma falta de conhecimento de sua parte
sobre os aspectos tcnicos da avaliao.
Perspectivas das polticas pblicas
A segunda camada diz respeito s perspectivas que os gestores
pblicos precisam adotar ao abordar seus papis no processo de polticas

NT (Nota do Tradutor)

decisrio.
24

Compreende-se stakeholders como atores com influncia no processo

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

pblicas. Para aproveitar todo o potencial de seus papis na criao de


polticas governamentais contemporneas, os gestores pblicos
precisam assumir simultaneamente trs perspectivas para guiar a sua
participao no processo de polticas pblicas: organizacional, poltica e
tcnica. A efetividade das funes dos gestores pblicos nas polticas
ser prejudicada se qualquer das perspectivas for ignorada ou no adequadamente trabalhada. Embora o significado das trs dimenses difira
consideravelmente entre os nveis de governo e os setores de polticas,
elas so sempre essenciais em diferentes graus.
1. Perspectiva organizacional. A perspectiva organizacional atrai a
ateno dos gestores pblicos para questes organizacionais como
estrutura organizacional, mudanas organizacionais, gesto de recursos
humanos e financeiros, e procedimentos administrativos necessrias
para responder aos desafios enfrentados no processo de polticas
pblicas. A perspectiva organizacional exige que os gestores pblicos
pensem alm de suas funes gerenciais em suas prprias organizaes, focando nos desafios e nas oportunidades trazidas pelo contexto
institucional mais abrangente do desenvolvimento de polticas.
2. Perspectiva tcnica. A perspectiva tcnica foca a ateno dos
gestores pblicos no objetivo utilitrio altamente estimado nas polticas
pblicas os melhores benefcios para o maior nmero de pessoas ,
levando-os a pensar analtica e sistematicamente sobre as causas e
consequncias das questes de polticas, bem como sobre quais os provveis resultados das vrias opes de polticas disponveis para se
trabalhar. Apesar da percepo generalizada de que os servidores
pblicos so tcnicos especialistas na rea em que trabalham, eles muitas
vezes no tm sequer um treinamento geral em anlise e gesto de
polticas pblicas, e muito menos treinamento em anlise e gesto do
setor em que trabalham. As grandes incertezas e complexidades que
caracterizam o mundo das polticas pblicas agravam as suas limitaes
em questes tcnicas, mas devem ser superadas a fim de promover
melhores polticas e resultados.
3. Perspectiva poltica. A perspectiva poltica trata de quem fica
com o que durante o processo de polticas pblicas, e os gestores pblicos
25

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

precisam entender o mundo poltico se quiserem ser bem-sucedidos.


Eles precisam estar particularmente em sintonia com a dinmica poltica
subjacente s atividades das polticas pblicas em que eles se envolvem. Identificar os principais atores e compreender suas ideologias e
interesses essenciais, bem como as relaes entre eles, so traos fundamentais de gestores pblicos de sucesso. Tambm essencial a compreenso das trocas polticas necessrias para garantir um acordo entre
atores e interesses opostos em um determinado curso de ao.
Competncias das polticas pblicas
A terceira camada do quadro foca na capacidade dos gestores
pblicos de efetivamente participarem nas cinco funes da criao de
polticas. Para fazer isso, eles necessitam de um conjunto de habilidades administrativas, incluindo a perspiccia na poltica, capacidade analtica e experincia gerencial.
1. Perspiccia nas polticas. A perspiccia nas polticas pblicas
consiste no acmulo de conhecimento e experincia no processo de
polticas, incluindo a compreenso dos atores-chave, de seus principais
interesses, suas estratgias e recursos. Ela tambm inclui um vasto
entendimento das prticas de polticas de outros pases e/ou setores
diferentes de poltica pblica. Essa mistura de conhecimento e experincia forma uma base slida para o julgamento da viabilidade das
polticas pblicas: o que vai funcionar e o que no vai. Os gestores
pblicos so, no geral, particularmente fracos no desenvolvimento da
perspiccia devido falta de treinamento em polticas pblicas, bem como
falta de experincia em participar ativamente no processo de polticas, ou
falta de familiaridade com as experincias de outro pas ou setor.
2. Capacidade analtica. A segunda aptido necessria para participar efetivamente no processo de polticas pblicas a habilidade analtica para diagnosticar uma situao e desenvolver estratgias
adequadas. Por exemplo, ferramentas analticas tais como o mapeamento poltico e a anlise de stakeholders permitem que os gestores
pblicos avaliem o apoio a medidas de polticas existentes e propostas,
enquanto a anlise de custo-benefcio e outras tcnicas similares ajudam
26

Gestores pblicos e o processo de polticas pblicas

a comparar as consequncias e os custos das vrias opes disponveis.


Embora nem todos os gestores pblicos possam estar diretamente
envolvidos na realizao das diferentes formas de anlise, dependendo
de seus colegas profissionais na organizao, fundamental que eles
se familiarizem com o potencial e com as limitaes das vrias
ferramentas de anlise, a fim de serem consumidores inteligentes de
anlises produzidas por outros.
3. Experincia gerencial. A capacidade dos gestores pblicos de
desempenhar funes gerenciais fundamentais tais como planejamento, organizao, alocao de pessoal, direcionamento e controle
tambm molda significativamente a sua capacidade de participar efetivamente no processo de polticas pblicas. Por exemplo, a experincia
de gesto pode permitir que os gestores pblicos exeram maior
influncia na definio de agenda, em que os seus esforos para manter
a ateno nas questes pblicas fundamentais so crticos. Alm disso,
sua experincia de gesto pode fornecer oportunidades para liderar o
desenvolvimento de formas alternativas de gerenciamento de rede ou
melhor coordenar e dirigir as atividades de um grande nmero de atores
que podem estar envolvidos na formulao de polticas pblicas,
implementao ou outras funes relacionadas.

27

Definio de agenda

2. DEFINIO DE AGENDA

A definio de agenda diz respeito ao processo pelo qual os governos decidem quais questes precisam de sua ateno. Ela enfoca, entre
outras coisas, a determinao e definio do que constitui o problema,
que aes de poltica pblica subsequentes so destinadas a resolver.
As razes pelas quais os governos muitas vezes no respondem a
questes pblicas para a satisfao de seus cidados, com frequncia,
dizem respeito a dois defeitos fundamentais, os quais se originam na
definio de agenda:
1. muitos problemas pblicos crticos no chegam s agendas de
polticas oficiais, enquanto muitas preocupaes relativamente menores
chegam; e
2. o mau enquadramento dos problemas pblicos leva preocupao com solues ineficazes e/ou inteis, que impedem a considerao de solues alternativas com potencial para resolver o problema.
Os gestores pblicos esto bem posicionados para enfrentar essas
e outras falhas na definio da agenda e, assim, melhorar os processos e
resultados das polticas pblicas. No entanto, na realidade, esse potencial
permanece em grande parte inexplorado por diversas razes, incluindo
a percepo generalizada de que a sua responsabilidade se limita a tarefas
administrativas e organizacionais, com a excluso das consideraes
polticas e tcnicas que caracterizam a definio de agenda. Neste captulo, apresentamos vrias oportunidades, circunstncias e estratgias
que os gestores pblicos podem utilizar para desempenhar um papel
significativo na definio de agenda.
29

Definio de agenda

Os princpios bsicos da definio de agenda


O que a definio de agenda?
Uma agenda uma lista de questes ou problemas aos quais
agentes governamentais e outros membros na comunidade de poltica
pblica esto atentando em certo momento. A definio de agenda
implica determinado governo reconhecer que um problema uma
questo pblica digna de sua ateno (e no simplesmente uma questo que afeta apenas algumas pessoas, ou uma condio de segundo
plano sobre a qual ele no pode fazer muita coisa e que, por isso, pode
ser deixada de lado). Ela foca nos processos iniciais de identificao de
problemas, na iniciao de polticas e no modo como esses processos
afetam as atividades de criao de polticas pblicas posteriores de
responsabilidade dos governos. Os itens da agenda diferem bastante,
dependendo da natureza das circunstncias econmicas e sociais em
que as pessoas vivem e os governos atuam. Na China, por exemplo, a
principal agenda do governo na primeira dcada do sculo XXI inclua os
preos dos alimentos, segurana alimentar, a crescente poluio do ar e
as Olimpadas de 2008. Na Frana, por sua vez, as prioridades incluam a
reforma do sistema previdencirio para trabalhadores do setor pblico,
a qualidade do sistema educacional e imigrao.
A definio de agenda , por vezes, descrita como o processo
pelo qual as demandas de vrios grupos da populao so traduzidas
em itens que os governos consideram para a ao. Essa definio
est intimamente ligada com a ideia de que a criao de polticas
pblicas orientada principalmente pelas aes de atores no
governamentais, s quais os gestores do governo reagem. No entanto,
evidncias empricas mostraram que, em muitos casos, preocupaes
sobre certos problemas de polticas so na verdade criadas por
membros dos governos, em vez de por grupos sociais. De qualquer
modo, os gestores pblicos devem entender como as demandas por
aes de polticas podem surgir e como elas so inseridas na agenda
formal do governo.
30

Definio de agenda

A definio de agenda caracterizada por trs principais aspectos.


um processo que:
1. no linear;
2. poltico e, ao mesmo tempo, tcnico;
3. ocorre dentro de uma complexa rede de atores estatais e sociais.
Os gestores pblicos precisam entender essas trs caractersticas,
para que possam responder adequadamente s preocupaes sociais e
polticas levantadas pelos cidados. Eles tambm devem saber:
1. os interesses materiais de ambos os atores, sociais e estatais,
em relao a qualquer questo;
2. os contextos institucionais e ideolgicos em que operam;
3. o potencial de mudana nas circunstncias contingentes que
formam discusses e debates sobre questes pblicas.
Principais atores na definio de agenda
Fazem parte da definio de agenda tanto atores estatais quanto
sociais que operam em nveis subnacionais, nacionais e internacionais.
Muitos atores-chave, no processo de definio da agenda, so atores do
Estado, incluindo agentes eleitosNT, bem como administradores nomeados.
Os agentes eleitos incluem legisladores e membros do Executivo,
enquanto os nomeados incluem burocratas e membros do Judicirio. Cada
um tem a autoridade legal de trazer temas para a ateno do governo para
medidas futuras, e, portanto, desempenha um papel fundamental na atividade de definio de agenda.
A gama de atores sociais envolvidos nesse processo muito maior e potencialmente ilimitada, uma vez que indivduos, atuando como
ativistas, litigantes ou eleitores, por vezes, podem trazer itens para a
agenda de governo. No entanto, mais comum que os itens da agenda
surjam a partir de atores coletivos organizados, tais como grupos de

NT

Os agentes eleitos (elected officials) so aqueles que ocupam cargo pblico


em funo de processo eleitoral.
31

Definio de agenda

interesse, organizaes religiosas, empresas, sindicatos, associaes,


usinas de ideias (think tanks) ou outros tipos de organizaes voltadas
para a pesquisa de polticas pblicas. Esses atores comandam diferentes
tipos de recursos, que vo desde poder econmico at conhecimento, o
que lhes concede diferentes nveis de capacidade para influenciar o
pensamento governamental e a ateno em vrios temas ou em seus
aspectos. Entre os grupos de interesse, os voltados para negcios so
geralmente os mais poderosos, com uma capacidade inigualvel de
afetar as polticas pblicas por meio de seu controle direto sobre
investimentos e, portanto, indiretamente, sobre os empregos e a prosperidade econmica. O trabalho tambm ocupa uma posio de poder
entre grupos sociais em pases com altas taxas de sindicalizao,
embora seja tipicamente menos poderoso do que negcios, dos quais
ele depende para a criao de empregos e salrios.
Por mais surpreendente que possa parecer, o povo geralmente
desempenha um papel bem pequeno e apenas indireto no processo
de polticas pblicas. Isso no quer dizer que seu papel irrelevante,
pois ele fornece o pano de fundo de normas, atitudes e valores de
base para se desenrolar o processo de polticas. No entanto, na maioria
das democracias liberais, a tarefa de governar no confiada aos
prprios cidados, mas sim aos seus representantes. Mas, como esses
representantes dependem de seu apelo aos eleitores para ganhar as
eleies, eles precisam levar a opinio pblica em considerao. E
eleies fornecem plataformas para que os partidos definam os
esforos eleitorais dos polticos para controlar gabinetes legislativos e
executivos. Uma vez em existncia, os partidos trabalham para apresentar estratgias inovadoras para ganhar as eleies, incluindo a
preparao de pacotes de polticas para atrair eleitores. Esses pacotes
geralmente formam uma fonte vital para as agendas de polticas
pblicas, que o gestores pblicos devem estar preparados para abordar
aps a eleio.
Outro conjunto significativo de atores sociais no processo de
polticas pblicas composto de pesquisadores que trabalham em universidades, institutos de pesquisa e usinas de ideias (think tanks). Essas
32

Definio de agenda

organizaes mantm interesse em uma ampla gama de problemas de


polticas e usam seus conhecimentos para desenvolver uma perspectiva
abrangente sobre os problemas enfrentados pelos governos. Sua
pesquisa tende a ser direcionada para a proposta de solues prticas
para problemas pblicos ou, no caso de algumas usinas de ideias (think
tanks), para a procura de evidncias que suportem as posies ideologicamente impulsionadas que elas advogam em nome daqueles que as
financiam. Isso diferencia de alguma forma esses atores dos pesquisadores acadmicos em universidades e organizaes de pesquisa, que
tendem a ter interesses mais amplos, e no necessariamente buscam
encontrar ou advogar solues prticas para os problemas relacionados
a polticas pblicas. A pesquisa explicitamente partidria tambm
geralmente evitada no meio acadmico.
Em sociedades com uma imprensa relativamente livre, a mdia
tambm pode desempenhar um papel importante ao trazer questes
para o pblico e para agendas governamentais. O desenvolvimento de
tecnologias de informao e comunicao tem contribudo consideravelmente para o poder da mdia de formar a opinio pblica sobre problemas
pblicos. A sua capacidade de mencionar e culpar uma poltica pblica
por um problema s vezes pode forar a insero de uma questo na
agenda. O extenso relato das implicaes do tabagismo na sade, por
exemplo, influenciou fortemente a legislao antitabagista aprovada
em vrios pases. No entanto, isso no significa que a mdia controla
diretamente a definio de agenda e outros processos de polticas
pblicas. Muitas vezes, ela prpria sofre com a falta de acesso informao, notcias pobres e uma srie de outros fatores que limitam a sua
capacidade de definir agendas governamentais.
Os atores internacionais desempenham um papel cada vez mais
significativo na definio da agenda de polticas pblicas. Eles podem
ser indivduos que trabalham como conselheiros ou consultores para
governos nacionais ou organizaes doadoras, ou membros de organizaes internacionais com autoridade para regular o comportamento
dos seus membros por meio de acordos internacionais. Atores internacionais tendem a achar mais fcil intervir em setores de polticas em que
33

Definio de agenda

haja um acordo internacional sancionando a sua interveno. O papel


central ocupado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) no regime
monetrio internacional, por exemplo, permite que os seus funcionrios interfiram nos detalhes da criao de polticas pblicas em muitas
naes que enfrentam srios problemas financeiros ou fiscais. Um recurso ainda mais significativo a posse de conhecimento terico e prtico em um setor de polticas. Muitas organizaes internacionais por
exemplo, as Naes Unidas, o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e a Organizao Mundial da Sade (OMS) so repositrios
de um imenso conhecimento em questes de polticas, de modo que
governos nacionais frequentemente contam com elas ao criar polticas,
dando-lhes assim uma influncia significativa nos processos domsticos
de polticas pblicas. Os recursos financeiros que as organizaes internacionais podem fornecer aos governos formam outra fonte de influncia,
que pode ajudar a inserir itens especficos ou abordagens especficas
para determinados problemas nas agendas governamentais.
Incio da definio de agenda
As demandas por aes governamentais podem vir tanto de dentro
como de fora dos governos. Esses processos podem ser descritos como
incio interno e incio externo, respectivamente. No caso do incio interno,
o governo controla quase todos os aspectos da definio do problema e
articulao da questo. Nesse contexto, agentes do governo geralmente
podem colocar um assunto na agenda formal do governo, mesmo na
ausncia de uma queixa reconhecida publicamente. Pode haver um
amplo debate dentro do governo sobre a questo, mas o povo pode
muito bem no ter conhecimento da poltica pblica e de seu desenvolvimento at o anncio formal. O incio interno tambm inclui situaes
em que grupos influentes com acesso privilegiado ao governo iniciam
uma poltica pblica sem o envolvimento do pblico em geral. O desejo
de excluir o escrutnio pblico pode ser um resultado de razes tcnicas,
bem como polticas, por exemplo, quando se teme que uma questo
possa ser apoderada ou paralisada por oponentes. Agncias de emprs34

Definio de agenda

timo internacionais, por exemplo, j foram acusadas de ter iniciado reformas de polticas impopulares dessa maneira.
No caso do incio externo, as questes aparecem na agenda do
governo como resultado da presso de indivduos, grupos e organizaes de fora do governo. As questes so levantadas em um campo
no governamental e depois so expandidas o suficiente para que
alcancem, primeiro, a agenda pblica ou informal, e, em seguida, a
agenda formal ou do governo. Atores externos encontram mais dificuldade em assumir o controle da agenda do que suas contrapartes do governo,
mas podem faz-lo por meio de vrios tipos de campanhas de questes
pblicas, bem como por meio de um lobby interno. Isso pode ocorrer por
meio de uma srie de atividades, desde o envio de cartas e campanhas
de mdia, at piquetes e desobedincia civil.
A agenda formal do governo e a agenda pblica informal no so
independentes uma da outra. Atividades governamentais como
educao pblica e campanhas de informao, bem como medidas mais
diretas, tais como projetos de obras pblicas ou planos de despesas
especficos, tm um efeito sobre os tipos de questes definidas pelo
pblico como problemas, fornecendo uma espcie de ciclo de feedback
entre a ao do governo e a percepo e definio do problema pblico.
Isso destaca as complexas relaes existentes entre a agenda formal do
governo e a agenda pblica informal, que devem ser compreendidas
pelos gestores pblicos, para que eles possam atingir seus objetivos nas
polticas pblicas.
As comunidades de poltica pblica, que consistem em um conjunto
especfico de atores envolvidos na definio e interpretao de um
problema e na identificao de solues para ele, geralmente desempenham um papel importante ao fazer a ponte entre a agenda formal e a
informal. A imagem que um problema de poltica pblica tem dentro de
uma comunidade ou seja, como ele referido, contestado, culpado e
enquadrado por diferentes atores de polticas pblicas influencia a articulao, a deliberao e resoluo do problema. Assim, quando um
problema como o desemprego, por exemplo, retratado como uma
questo tcnico-econmica, em vez de social, especialistas em economia
35

Definio de agenda

podem dominar a criao de polticas, e as solues podem ser discutidas


dentro de um quadro de metas de imigrao, quotas de aprendizagem ou
encargos fiscais. No entanto, quando os aspectos ticos, sociais ou polticos do problema assumem um papel central, uma gama muito maior de
participantes pode estar envolvida, como ocorre quando o desemprego
definido como resultado da distribuio desigual de renda, riqueza e oportunidades.
Enquadramento e definio de agenda
Existem vrias maneiras de enquadrar uma poltica pblica especfica em um dado contexto, e a forma como os problemas so definidos
e (re)enquadrados determina como eles sero tratados em atividades
de polticas pblicas subsequentes. Por exemplo, se o problema da baixa
taxa de matrcula escolar para meninas em muitos pases for definido
apenas como um problema de educao, o assunto pode no receber a
devida ateno de um governo. Mas, se a questo for enquadrada como
um problema de desenvolvimento, que afeta a sade de uma populao, a habitao, a produtividade do trabalho, o crescimento econmico
e a pobreza, ela pode receber uma reao bem diferente e uma prioridade maior, motivando mais rapidamente o investimento pblico em
educao feminina. Gestores pblicos podem incentivar o enquadramento de problemas de maneiras que ampliem o apoio do eleitorado na sua priorizao e, por fim, resoluo. Atividades patrocinadas
pelo governo, tais como campanhas de educao e informao, por
exemplo, podem afetar os tipos de questes percebidas pelo pblico
como problemas e como eles so percebidos.
Ambos os atores, estatais e no estatais, tentam construir monoplios de polticas pblicas que controlam a definio e a imagem de um
problema. No entanto, atores estatais podem perder o controle da agenda
quando as anlises contextuais so pobres ou no so realizadas, permitindo que outros atores estatais e sociais consigam apoio para a sua prpria
indicao e enquadramento de questes. Esse foi o caso, por exemplo, da
questo do envolvimento dos EUA na guerra do Oriente Mdio em 2006,
36

Definio de agenda

que foi enquadrada pela mdia norte-americana no como forma de


alcanar a vitria, mas como forma de reduzir perdas; no como se
retirar ou no as tropas, mas quando. Uma crise sbita pode impingir um
problema agenda pblica e ajudar a desfazer um monoplio de imagem
existente, permitindo a competio entre diferentes pontos de vista sobre
os problemas de polticas e solues nos discursos pblicos e governamentais.
Janelas das polticas pblicas e definio de agenda
O tempo crtico na definio de agenda. O conceito de uma
janela de polticas pblicas ou abertura de oportunidade, atravs da
qual uma questo pode ser colocada em uma agenda do governo, mostra
que o processo de definio de agenda s vezes governado por
acontecimentos fortuitos, que podem forar a insero de problemas.
Isso pode acontecer, por exemplo, quando um avio de passageiros
quebra e fora mudanas nas prticas de segurana, ou quando uma
eleio produz uma mudana inesperada dos principais tomadores de
deciso e traz para a agenda um novo conjunto de questes de polticas
associadas ao vencedor.
Existem potencialmente quatro tipos de janelas de polticas
pblicas. Os gestores pblicos precisam estar cientes dessas diferentes
oportunidades de entrada na agenda e estar preparados para aproveitlas quando elas ocorrerem:
janelas rotineiras: em que eventos processuais rotineiros, tais
como ciclos oramentrios, ditam aberturas de janelas;
janelas discricionrias: em que o comportamento poltico individual por parte dos tomadores de deciso determina aberturas de janelas;
janelas aleatrias: quando acontecimentos imprevistos, como
desastres ou escndalos, abrem janelas;
janelas induzidas: em que questes relacionadas so atradas
para as janelas j abertas em outros setores ou reas de problemas, tal
como quando surgem questes de segurana ferroviria devido ao
aumento da ateno dada companhia area, ou questes de segurana automobilstica devido a alguma crise ou acidente.
37

Definio de agenda

A fim de que estejam prontos para aproveitar as oportunidades


apresentadas e desenvolver opes consistentes com seus objetivos,
os gestores pblicos devem ter a capacidade de identificar e agir de
acordo com as circunstncias especficas presentes, ou que possam vir a
ocorrer, em suas reas de interesse. Na verdade, a maioria das janelas
de polticas pblicas se abrem de forma bem previsvel. Por exemplo, a
legislao aparece para a renovao conforme o programado, criando
oportunidades para mudar, expandir ou abolir certos programas.
No entanto, independentemente da sua origem, as janelas abertas
so escassas e muitas vezes de curta durao. Oportunidades vm, mas
tambm passam. Janelas no permanecem abertas por muito tempo. Se
uma chance perdida, pode-se esperar pela outra, s vezes por um longo
perodo de tempo. Por isso, as estratgias de controle de agenda que os
gestores pblicos empregam devem incluir a habilidade de preparar-se
para os diferentes tipos de janelas que podem se abrir, apesar da usual
falta de capacidade analtica para prever e preparar-se para elas.

Desafios na definio de agenda


A definio de agenda muitas vezes considerada a fase mais
crtica no processo de polticas pblicas, uma vez que sem ela no haveria
poltica pblica para se discutir; mas tambm, provavelmente, a fase
menos bem compreendida de todas do processo. fundamental
entender que nem todos os problemas pblicos so reconhecidos como
problemas pelos governos, e, por causa de suas limitaes de recursos e
de tempo, h somente um nmero limitado de problemas pblicos na
agenda que os governos podem abordar em um dado momento.
Isso significa que h uma boa chance de um problema pblico
priorizado na agenda no corresponder sua importncia relativa na
agenda do governo. Na verdade, o processo pelo qual os diferentes
problemas que disputam a ateno dos formuladores de polticas
pblicas so selecionados e definidos altamente complexo, somandose aos desafios enfrentados pelos gestores pblicos na direo ou no
controle das agendas de polticas.
38

Definio de agenda

So inmeros os desafios que os gestores pblicos enfrentam na


definio de agenda, e apenas alguns dos mais expressivos so observados aqui.
Primeiro, a agenda de polticas pblicas frequentemente dominada por demandas de respostas a crises, mas, devido presso e ao curto
prazo associados a elas, os governos so em vrios momentos obrigados a
tomar algum curso de ao facilmente disponvel, o que pode aumentar
os riscos de tomar ms decises, que levam a maus resultados. Infelizmente, esse padro de agendas orientadas pela crise muito difcil de ser
evitado e requer um alto nvel de habilidade em polticas por parte dos
administradores, bem como uma grande dose de autonomia com relao
s presses pblicas por uma ao rpida. Tais fatores so geralmente
bem escassos em muitos governos.
Um segundo fenmeno estreitamente relacionado revela que, at
que uma crise irrompa, um problema pblico pode ter dificuldade de ser
colocado nas agendas. No entanto, em vrias ocasies, os custos de lidar
com uma crise so muito mais elevados do que seriam caso medidas
preventivas tivessem sido tomadas para evitar a sua ocorrncia. Um bom
exemplo disso pode ser visto na incapacidade de muitos pases africanos
de lidar com o HIV/Aids, por meio de programas preventivos, at que a
doena j tivesse se espalhado, devastando suas populaes.
Em terceiro lugar, a definio de agenda , por vezes, utilizada como
um meio de os polticos encherem a boca para falar sobre os problemas de
polticas pblicas a fim de marcar pontos, em vez de se esforar de fato
para resolver os problemas. Esse o caso em muitos pases com o fenmeno da falta de moradia, por exemplo. Os polticos em geral afirmam ser
uma grande preocupao, mas continuam a deixar de desenvolver planos
ou processos realistas para lidar com esse problema.
Em quarto, os governos tendem a definir os problemas de uma
forma que os absolva da responsabilidade de caus-los ou agrav-los,
e/ou de uma forma cuja resoluo envolva o mnimo de esforo de sua
parte. Embora isso possa beneficiar o governo, acaba desviando os
esforos das polticas pblicas e, por fim, o problema permanece no
solucionado. A tendncia conhecida que muitos governos tm de
39

Definio de agenda

culpar a vtima em vrias circunstncias penais ou de sade, por exemplo, permite que eles evitem a responsabilidade pela melhoria da
segurana fsica ou social.
Em quinto, a superlotao um problema persistente na definio de agenda. Em sua raiz, encontra-se a relutncia de muitos polticos em dizer no para a incluso de problemas de grupos especficos
na agenda dos governos, por causa da presso de seu eleitorado e de
grupos de interesses especiais. O resultado a incluso de muitos
problemas na agenda, quando no h nem recursos, nem tempo para
abord-los de forma eficaz, o que, por sua vez, fraciona os recursos limitados, que poderiam ter sido usados para abordar uma agenda menor
de forma mais eficaz.
E, finalmente, a definio de agenda pode ser apoderada pela
mdia e/ou grupos de interesses especiais, com pouca preocupao pelo
governo em geral, pelas prioridades sociais ou pelas conexes de problemas especficos com outros. Por exemplo, em muitos pases, nas
ltimas dcadas, as empresas tm sido particularmente adeptas da
definio dos problemas de poltica social como questes que precisam
ser consideradas em conjunto com a necessidade de atrair investimento
estrangeiro, promovendo assim solues de mercado e afetando a forma
como os servios bsicos, como gua e transporte, so entregues
populao, independentemente de como esses servios podem ser mais
bem entregues em circunstncias particulares.
Independentemente de como ocorre, o mau enquadramento dos
problemas pblicos muitas vezes leva persistncia de solues ineficazes e/ou inteis para eles. E, se os governos priorizarem as questes
erradas, as chances de desenvolver boas polticas pblicas podem ser
perdidas desde o incio, apesar dos esforos que possam ser empregados em etapas subsequentes do processo.

Estratgias para gestores pblicos na definio de agenda


Os gestores pblicos esto em uma boa posio para lidar com
todos os desafios acima mencionados. Primeiro, devido ao seu
40

Definio de agenda

estatuto profissional de servidor pblico de carreira, os gestores


pblicos so capazes de causar impactos substanciais na sustentao
da ateno ou na intensidade dela, em questes de polticas pblicas
especficas durante um longo perodo de tempo. Segundo, devido
sua experincia e conhecimento, os gestores pblicos podem estar
em uma boa posio para identificar mudanas nas necessidades
sociais, no ambiente de polticas. Eles tambm podem servir como
um medidor de realidade (ou verificador de fatos), tanto para as ideias
de polticas que venham de cima, como para as questes trazidas
pelos atores sociais, fazendo uma triagem delas em termos de custo
e viabilidade. Terceiro, o seu controle sobre o acesso informao,
no que diz respeito aos resultados das polticas e programas existentes, fornece aos gestores pblicos um canal exclusivo para moldar
as prioridades das polticas pblicas. E, finalmente, como atores de
destaque no processo de polticas, os gestores pblicos podem
garantir que os vrios canais pelos quais as questes de polticas
chegam s agendas, tanto internos quanto externos ao governo,
coexistam e se complementem.
Por outro lado, os gestores pblicos tambm enfrentam obstculos que entravam o seu papel na definio de agenda. Primeiro, pode
faltar-lhes legitimidade na definio de agenda, se o seu papel definido de forma muito restrita (como apenas implementao). Segundo,
eles podem ter pouca margem para manobra se houver um controle
apertado sobre os seus oramentos, informaes e atividades. Terceiro,
a maioria dos gestores pblicos no tem as habilidades de comunicao,
persuaso e negociao essenciais para o envolvimento efetivo com os
polticos e o pblico na definio de agenda. Quarto, eles podem ocupar
uma posio marginal dentro de uma comunidade de poltica pblica e
experimentar dificuldades para confrontar problemas complexos, ao
trabalhar atravs de fronteiras organizacionais ou setoriais. Por fim, eles
podem no ter a capacidade analtica habilidades, recursos e informaes necessrias exigida para o diagnstico preciso dos problemas
de polticas pblicas.
41

Definio de agenda

Aproveitando a sua posio e recursos para moldar a definio da questo


H muitas maneiras de definir (enquadrar) um problema de poltica
pblica, e, de fato, a forma como o problema definido geralmente ir
moldar o que ser feito com relao a ele. Gestores pblicos podem utilizar sua experincia e conhecimento para mapear seu ambiente, avaliar
as implicaes das diferentes interpretaes de atores e canalizar os
seus esforos no sentido de assegurar que as interpretaes mais viveis
prevaleam. As causas de um problema expressas pelo povo, pela mdia
ou por polticos podem ser muito diferentes de suas causas reais:
gestores pblicos podem utilizar dados e modelos tericos (como a
anlise de falhas de mercado e falhas de governo, por exemplo) para
orientar a busca por uma definio de problema razovel, empiricamente
vlida ou baseada em evidncias.
Embora os governos geralmente tentem controlar a agenda formal
de polticas pblicas, o fato de que ela est inextricavelmente ligada a
uma maior agenda social de problemas percebidos significa que mais
fcil para um governo perder o controle de sua prpria agenda e encontrar-se reagindo a um conjunto de preocupaes e questes quase
aleatrias levantado pela populao. Isso deve ser evitado, porque
necessrio que haja um sequenciamento cuidadoso de problemas e solues, a fim de desenvolver uma criao de polticas pblicas integrada
e eficaz. Atores governamentais so capazes de desempenhar um papel
importante em referir, atribuir responsabilidade, contestar e enquadrar
uma questo, seja informalmente, pelos seus contatos com atores sociais, ou formalmente, pela sua influncia sobre a mdia, usinas de ideias
ou meios acadmicos. Dessa forma, eles podem influenciar a direo da
criao de polticas na fase de definio de agenda, indicando e enquadrando uma questo de modo a promover, autenticar ou legitimar as
contestaes e responsabilizaes de conjuntos especficos de atores
polticos.
Em muitos casos de incio externo, por exemplo, os gestores
pblicos, dentro do governo, podem sentir que tm pouco controle sobre
as questes que eles abordam, porque os problemas so definidos fora
42

Definio de agenda

do governo. Mas isso no significa que os gestores pblicos no podem


influenciar a definio de um problema ou os tipos de solues propostas
s que eles no podem ser capazes de controlar o tempo de surgimento
de um problema. No entanto, para ter sucesso, os iniciadores externos
devem ter os recursos polticos e as habilidades necessrias para dar a
volta em seus oponentes ou defensores de outras questes e aes. E
isso fornece uma oportunidade para que os gestores pblicos influenciem o seu comportamento.
No caso do incio impulsionado pela sociedade, os atores sociais
precisam ser capazes de acessar as informaes mais relevantes.
Gestores pblicos podem facilitar a articulao de questes e interesses
de alguns iniciadores, por exemplo, fornecendo informaes sobre
questes importantes ou processos governamentais que possam ajudar
os iniciadores de polticas pblicas externos atravs das rotas complexas
at a agenda oficial do governo. Eles tambm podem ajudar a garantir
esse acesso por meio da organizao ou institucionalizao de consultas
das partes interessadas e outras formas participativas de criao de
polticas. Os gestores podem trabalhar para envolver tanto os atores
que esto intimamente envolvidos nas propostas de polticas ou projetos (internos) quanto aqueles propensos a se envolver em algum momento no futuro (externos).
Tais processos consultivos geralmente incluem mecanismos tanto de curto quanto de longo prazo, para o fornecimento de recomendaes ao governo sobre problemas de polticas pblicas. Comits
consultivos, comisses, grupos de trabalho e mesas-redondas, por exemplo, so todos formas de rgos designados pelo governo para o desenvolvimento de definies de problemas aceitveis tanto para os atores
sociais quanto estatais, que tero assim uma melhor chance de negociar
com xito as fases restantes do processo de polticas. A designao de
membros do pblico para esses e outros rgos institucionais , por si
s, um meio de aumentar a representao dos interesses no organizados do pblico, tanto na fase de definio da agenda quanto durante
todo o processo de polticas.
43

Definio de agenda

No incio interno, gestores pblicos desfrutam de mais flexibilidade na definio e redefinio de problemas de polticas pblicas,
bem como na busca de solues, do que no caso da iniciao exterior, e
eles tambm so mais capazes de controlar o tempo de surgimento de
um problema, bem como as maneiras pelas quais ele se desenvolve em
procedimentos oficiais de criao de polticas. Isso ajuda muito a sua
capacidade de integrar as demandas e interesses em pacotes de polticas pblicas integradas.
Em alguns casos, por exemplo, pode haver um amplo debate
dentro do governo sobre uma questo, como a mitigao das mudanas
climticas, mas o povo pode muito bem no ter conhecimento da poltica
e de seu desenvolvimento at o anncio formal. A poltica pblica pode
ser especificada em alguns detalhes ou pode indicar apenas princpios
gerais cuja especificao ser trabalhada posteriormente. Embora alguns
gestores pblicos possam sentir que um processo sigiloso evitaria longos
atrasos, pode ser desejvel uma maior transparncia a fim de aumentar
o apoio nova poltica pblica, j que a implementao bem-sucedida
depende frequentemente de uma reao favorvel do pblico. Esse
bem o caso das solues que possam exigir uma mudana tanto de
atitude quanto organizacional por parte dos membros do pblico. Nesses
casos, os gestores pblicos podem garantir que os lderes do governo
realizem reunies e participem de campanhas de relaes pblicas
destinadas a mobilizar o apoio pblico para suas decises. A reforma do
sistema previdencirio para os empregados do setor pblico na Frana
ou a alterao dos subsdios pagos aos agricultores gregos ou poloneses,
por exemplo, podem ser iniciadas dentro do governo, mas no conseguiro avanar sem os esforos de mobilizao adequados.
Gerenciando a entrada na agenda estrategicamente
Como discutido acima, os gestores pblicos devem ser capazes de
identificar e gerenciar os diferentes tipos de janelas que levam entrada
na agenda.
Janelas rotineiras, por exemplo, so muito importantes e so a
oportunidade mais comum de levantar uma questo de poltica pblica
44

Definio de agenda

relevante. Todo sistema poltico e administrativo tem seus prprios ciclos


anuais e ritmo por exemplo, a mensagem presidencialNT ou a apresentao legislativa anual ou semestral de estimativas oramentrias , que
atuam como oportunidades para a considerao de novas iniciativas de
polticas e para a (re)avaliao das que j esto em curso. Gerentes
astutos devem tomar conhecimento desses ciclos, de prazos internos
relacionados e planejar com antecedncia para garantir que os seus
problemas sejam promovidos nessas oportunidades.
A maioria das janelas discricionrias tambm no so aleatrias
e podem ser gerenciadas, mesmo que nem sempre previstas. Ou seja,
embora assuntos aleatrios por vezes possam chegar agenda como
resultado de um problema urgente ou evento em foco, como um
escndalo ou uma crise de emergncia, tais eventos e problemas quase
sempre precisam de acompanhamento ou da elaborao de potenciais
solues de polticas pblicas, que os gestores pblicos podem oferecer.
Crises, desastres e outros eventos em foco muito raramente levam um
assunto para o destaque na agenda por si ss. Eles precisam estar acompanhados por apoio poltico e uma soluo disponvel, e geralmente
tm xito somente quando reforam alguma percepo preexistente
de um problema. Gerentes astutos, mais uma vez, estaro preparados
para essas oportunidades por meio do planejamento com vistas ao
futuro, tendo preparado alternativas prontas para ser reveladas quando
uma crise ou oportunidade discricionria surgir.
Embora os gestores pblicos possam sentir que eles podem criar
suas prprias janelas, esse raramente o caso. s vezes, agendas formais
do governo podem ficar apertadas a ponto de transbordar por extensas
responsabilidades oramentrias e de organizao, por revises fundamentais das polticas pblicas estabelecidas e por problemas urgentes
de vrias crises. Durante esses perodos, os governos se empenham
principalmente em reagir s demandas das foras polticas de fora e so

NT

Optou-se por traduzir os termos Speeches from the Throne (Reino Unido) e State of
The Union (Estados Unidos) por mensagem presidencial.
45

Definio de agenda

capazes de exercer pouca escolha no estabelecimento de suas prprias


agendas. Muito tempo e esforo podem ser desperdiados pelos
gestores pblicos na tentativa de promover a abertura de uma janela de
polticas, quando teria sido um melhor conselho esperar pela abertura
de uma janela institucional ou uma janela de crise, que eles poderiam
aproveitar.
O grau em que os procedimentos institucionais permitem,
promovem ou impedem a ocorrncia de atividades polticas empreendedoras pelos gestores pblicos um fator significativo na determinao da propenso para janelas previsveis e imprevisveis ocorrerem.
Onde a alocao de tempo nas instituies legislativas, por exemplo,
permanece em grande parte nas mos do governo como em sistemas
parlamentares , as oportunidades de uma definio de agenda discricionria so altamente restritas. Onde a alocao de tempo um pouco
mais flexvel como em pases com sistemas polticos presidenciais , as
oportunidades de iniciativas de polticas pblicas individuais so muito
maiores. Gestores pblicos devem estar cientes dessas diferenas em
regimes polticos e de suas consequncias para saber o momento adequado (timing) de iniciativas de agenda, e planejar as suas atividades
em conformidade.
Formando alianas estratgicas com atores no estatais
Os gestores pblicos podem estabelecer alianas estratgicas com
atores no estatais por meio de consultas regulares com os principais
stakeholders, a fim de aprimorar sua eficcia na definio de agenda.
Consultas reforam a sua legitimidade e, portanto, a eficcia. Consultas
aos stakeholders podem ser organizadas de modo a facilitar a articulao e agregao de queixas pblicas.
Muitas vezes, necessria a cooperao entre os diferentes
iniciadores de polticas pblicas de fora do governo, para que uma
questo avance com sucesso para a agenda governamental e mais alm.
Se essa cooperao no for iminente, ou se os objetivos do governo e
dos grupos sociais forem muito difusos, o governo pode ter que neutra46

Definio de agenda

lizar ou cooptar certos grupos, a fim de avanar com o que ele acredita
ser um item importante da agenda. Se a cooperao no parece
acontecer, conseguir o apoio necessrio para a ao do governo pode
exigir uma maior gama de esforos por parte dele, tais como campanhas
pblicas de informao ou de educao, ou a concesso de subsdios e
outros tipos de incentivos. Embora os mritos de tais aes possam se
mostrar benficos ao educar o pblico e estimular o apoio s aes
governamentais, isso tambm pode diminuir drasticamente a velocidade da criao de polticas pblicas e proporcionar resultados bastante
incertos. Isso pode, por exemplo, permitir que outros grupos se mobilizem para defender concepes e solues alternativas de problemas
de polticas, ou exijam a remoo de um item da agenda do governo.
Gestores pblicos so, portanto, bem aconselhados a sair na frente
de um problema e facilitar a convergncia de pontos de vista entre os
diferentes grupos sociais, em vez de tentar reativamente dividir e
conquistar a sua oposio, uma vez que essa j est ativa.
Na maioria das economias de mercado, os gestores pblicos
tambm precisam reconhecer que as indstrias e empresas costumam ter
influncias exclusivas sobre a definio de agenda. Como tal, uma ateno especial deve ser dada a esses atores e seus interesses. No entanto,
gestores pblicos em setores industriais e de negcios tambm devem se
aproximar de outros grupos e atores, como associaes de consumidores
e grupos ambientalistas, ao procurar orientar o processo de definio de
agenda para a integrao. Organizaes do terceiro setor tambm podem
ser mobilizadas, por exemplo, pela extenso de financiamento a elas para
a prestao de servios ou para fins de monitoramento de polticas
pblicas. Tais fundos aumentam seus recursos organizacionais, que tambm podem ser aplicados na referncia, contestao, responsabilizao e
no enquadramento das atividades de definio de agenda.
Incentivar a participao do pblico um mtodo fundamental de
definio da agenda liderada pelo Estado, que pode provocar a
mobilizao, estimular o incio externo ou criar apoio e legitimar um
processo de incio interno. Tais processos podem variar desde audincias
pblicas relativamente passivas e pesquisas de opinio (que requerem
47

Definio de agenda

apenas uma resposta sobre uma pesquisa poltica), at a presena dos


representantes de partidos polticos, grupos de interesse ou outras pessoas em audincias formais.
Como mencionado acima, uma tcnica-chave disponvel para os
gestores pblicos que buscam controlar o processo de definio da agenda a criao de rgos consultivos de vrios tipos, como conselhos,
comisses e outros fruns. Esses rgos podem fornecer um meio
institucionalizado de envolver atores no governamentais nos processos
de definio de agenda e um mecanismo para o desenvolvimento de
definies de problemas que sejam aceitveis para os atores sociais e
estatais, e que, portanto, forneam chances de negociar com xito as
etapas restantes do processo de polticas pblicas.
Sem tais esforos, os gestores pblicos podem encontrar-se
reagindo relutantemente a um conjunto quase aleatrio de interesses e
questes dspares e ocasionais levantado por vrios membros do pblico.
No entanto, eles no devem apenas deixar a definio de agenda para
atores sociais, porque eles tm uma clara responsabilidade de governar
e prover liderana em questes pblicas.

Concluso
A poltica pblica comea quando a agenda definida. A menos que
um problema entre para a agenda do governo, nada ser feito a respeito
dele. Por qual modo uma questo passa a ser vista como um problema
envolve processos sociais e polticos complexos, bem como circunstncias
mutveis, tais como o surgimento de uma crise, e os complicados papis
dos gestores pblicos na definio de agenda. Se no querem ser esmagados por esses fatores, os gestores pblicos precisam de uma base slida de
conhecimento, forte capacidade analtica e uma estratgia bem elaborada,
mas flexvel. Este captulo ofereceu alguns indicadores nesse sentido.
No entanto, a incluso de um problema na agenda de polticas
pblicas do governo apenas um comeo. O problema precisa passar por
mais duas etapas a de formulao de polticas e a de tomada de deciso
antes de o governo realmente comear a fazer algo de concreto sobre a
questo. Passamos agora para a formulao de polticas pblicas.
48

Definio de agenda

Leitura complementar
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Canadian Public Administration, v. 39, n 4, p. 469-488, 1996.
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Quarterly, v. 104, n 2, p. 281-300, 1989.

50

Formulao de polticas pblicas

3. FORMULAO

DE POLTICAS PBLICAS

O comprometimento dos governos com a resoluo dos problemas


de polticas pblicas predominantes que muitos pases enfrentam, como
a corrupo, a degradao ambiental e a pobreza, muitas vezes admiravelmente forte. No entanto, a converso de tal compromisso em
conquistas mensurveis requer o desenvolvimento de um conjunto de
opes de polticas que possam atender a trs condies ao mesmo tempo:
elas devem ser politicamente aceitveis, administrativamente viveis e
tecnicamente slidas. Infelizmente, a persistncia (ou agravamento) de
problemas em muitos pases sugere que a capacidade dos processos de
polticas pblicas existentes para gerar tais opes no dada como certa.
Muito frequentemente, os formuladores de polticas so pressionados a
escolher entre trs opes desagradveis: opes de polticas que sofrem
de deficincias perceptveis, opes de polticas apenas marginalmente
diferentes das j existentes e a no realizao de qualquer ao.
Este captulo fornece uma viso geral dos desafios que os gestores
pblicos enfrentam na gerao de melhores opes de polticas
pblicas. Ele aborda os papis que eles desempenham durante a formulao, as limitaes que enfrentam e as estratgias que podem ser
adotadas para melhorar a sua eficcia. Primeiro, definiremos as caractersticas essenciais e os imperativos da formulao de polticas. Em
seguida, discutiremos por que e de que forma os gestores pblicos
precisam participar efetivamente nessa atividade. As duas ltimas
sees abordam os obstculos para a formulao de polticas coerentes
e como eles podem ser superados por meio de esforos combinados
por parte dos gestores pblicos.
51

Formulao de polticas pblicas

Os princpios bsicos da formulao de polticas pblicas


O que a formulao de polticas pblicas?
A formulao de polticas pblicas se refere ao processo de gerar
um conjunto de escolhas de polticas plausveis para resolver problemas.
Nessa fase do processo, uma gama de potenciais escolhas de polticas
identificada e uma avaliao preliminar da sua viabilidade oferecida.
fundamental ressaltar que a formulao de polticas pblicas, como
conceituada aqui, diferente do que descrito em representaes mais
lineares do processo de polticas, que tendem a restringir as atividades de
formulao quelas que comeam apenas depois de um problema de poltica pblica ter entrado em uma agenda formal e terminam aps a identificao de uma srie de opes. A formulao de polticas, como usamos o
termo aqui, se estende por todo o processo da poltica pblica. Assim, a
busca por novas opes de polticas pode preceder o incio de um problema
de poltica pblica na definio de agenda e pode estender-se para alm do
ponto em que uma deciso tomada e implementada, at a avaliao dos
possveis meios existentes e futuros de resolver problemas pblicos.
precisamente nesse contexto global que se pode esperar que os
gestores pblicos causem maior impacto sobre a gerao de opes de
polticas pblicas. Sua presena na maioria das etapas do processo lhes
proporciona muitas oportunidades para integrar a busca e seleo de
opes de polticas a outras fases do processo de criao de polticas. Sua
longevidade em seus postos de trabalho pode ajudar a garantir que a
busca por melhorias, por meio da criao, adoo e difuso de novas opes
de polticas, seja sustentada e de natureza cumulativa.
Atores na formulao de polticas pblicas
Exatamente quem est envolvido na formulao de polticas
pblicas, em qualquer circunstncia do processo de criao de poltica,
depende da natureza do sistema poltico geral, bem como das caractersticas concretas da poltica pblica em questo. No entanto, possvel
oferecer algumas generalizaes.
52

Formulao de polticas pblicas

A formulao de polticas pblicas frequentemente transmite a


imagem de alguma atividade de alto nvel realizada por um pequeno grupo
de dirigentes (nomeados e eleitos); e h certa verdade nessa caracterizao. Os dirigentes polticos (ministros de gabinete em sistemas
parlamentares e secretrios de departamentos ou ministros em sistemas
presidencialistas) geralmente so as figuras mais proeminentes e
publicamente visveis envolvidas na formulao de polticas, especialmente em questes de alto destaque. Seu envolvimento assume
diferentes formas, por exemplo, liderando os principais rgos governamentais ou participando de comisses presidenciais, grupos de trabalho
e comits interinstitucionais de alto nvel. Embora suas posies tipicamente obriguem que eles tenham uma viso mais holstica das opes de
polticas do que os administradores, na prtica, os dirigentes polticos so
geralmente restritos com relao aos tipos de solues que podem considerar devido a imperativos polticos (tais como perspectivas de reeleio
de um governo ou ordens polticas e ideolgicas existentes).
Os legisladores tambm esto frequentemente envolvidos na formulao de polticas pblicas, seja pelo desenvolvimento de uma nova
legislao ou, mais comumente, pela realizao de estudos e revises de
legislao. Enquanto coletivamente eles so restringidos pela expectativa de que eles representem as preferncias de seu eleitorado e do pblico, individualmente eles tambm so restringidos pelas posies polticas
do seu partido e suas prprias ambies polticas pessoais.
No entanto, os principais rgos governamentais do setor de
polticas pblicas em questo so geralmente os principais atores na
formulao de polticas. A maioria das opes de polticas disponveis
para se aplicar a um problema so desenvolvidas primeiramente em
rgos governamentais, que normalmente possuem um considervel
acmulo de conhecimento e experincia em uma rea especfica de
polticas. Embora sua vasta experincia seja um trunfo, a mesma experincia tambm , por vezes, um obstculo ao pensar fora da caixa e
formulao de novas opes criativas para lidar com os problemas existentes ou novos. Os agentes do governo tambm podem ter dificuldade
em adotar uma viso holstica que transcenda suas tarefas rotineiras, as
53

Formulao de polticas pblicas

tarefas do rgo em que trabalham e as ferramentas de polticas existentes, e podem no ser entusiastas com relao a alternativas de
polticas que envolvam mudanas significativas no status quo.
Embora bastante ateno seja dada ao papel de dirigentes, geralmente em rgos centrais ou anexados aos escritrios dos ministros, ao
propor alternativas de polticas pblicas, gerentes de nvel intermedirio
tambm desempenham um papel muitas vezes menos explcito, mas igualmente vital no processo, ainda que de apoio aos seus superiores. Eles
precisam levar a srio essa responsabilidade por uma variedade de razes.
Em primeiro lugar, gestores pblicos so frequentemente confrontados com a tarefa de implementar polticas pblicas cuja viabilidade
operacional e a capacidade do rgo responsvel no foram suficientemente consideradas na fase de formulao. Eles podem tornar tanto a sua
prpria tarefa quanto a de seu rgo de posterior implementao mais
fcil e eficaz, garantindo que a formulao de polticas seja conduzida da
forma mais completa possvel. No menos importante, eles podem ser
responsabilizados se as polticas forem mais tarde consideradas mal
projetadas ou ineficazes.
A formulao de polticas pblicas tambm oferece oportunidades
de que os gestores pblicos representem os interesses de indivduos e
grupos sem voz, ou com pouca voz, no processo de polticas. E, em um
nvel pessoal, ela oferece ao gestor pblico uma excelente oportunidade
para aprimorar suas habilidades e para ser notado por seus superiores,
algo que pode ser til para as suas perspectivas de carreira em longo
prazo. Portanto, a formulao de polticas oferece aos gestores uma das
suas melhores chances de moldar os contornos e contedo das polticas;
caso contrrio, eles estaro envolvidos, em grande parte, na implementao e avaliao de polticas idealizadas por outros.
Fora do governo, h tambm um grande nmero de atores que
podem e devem propor e analisar opes de polticas pblicas. Grupos
de interesse, por exemplo, so contribuintes vitais para a formulao
de polticas em muitos pases. Esses grupos variam de associaes
profissionais a grupos da sociedade civil, muitas vezes intimamente identificados com questes de polticas especficas. No entanto, o seu papel
54

Formulao de polticas pblicas

no processo de formulao de polticas , na maior parte, indireto


embora no menos importante , porque os governos geralmente no
aceitam ser vistos como aprisionados pelos interesses especiais. Usinas
de ideias e universidades tambm so uma fonte cada vez mais fundamental de novas escolhas de polticas. Nos ltimos anos, o ensino de
poltica pblica em universidades tambm tem crescido muito, acompanhado por um rpido aumento no volume de pesquisas publicadas, o
que proporciona uma boa quantidade de dados valiosos e evidncias
sobre o que funciona, e por que (ou por que no) funciona, em muitos
pases e circunstncias diferentes. Estudiosos de polticas tendem, pelo
menos manifestamente, a ser prticos em sua orientao e se esforam
para oferecer solues viveis aos problemas. Essa orientao prtica
ainda mais vital para usinas de ideias. De fato, seu principal objetivo
oferecer anlises de fcil compreenso dos problemas pblicos e solues para eles. As anlises e solues que elas oferecem, que, por vezes,
sero explicitamente partidrias, formam um rico conjunto de ideias de
polticas a que os formuladores podem recorrer para chegar a uma gama
de possveis solues para os problemas de polticas existentes e futuros.
Como vimos, esses atores, bem como outros com conhecimento
sobre a poltica pblica em questo ou que tm um interesse material
nela, renem-se em comunidades que servem para definir, consolidar e
apoiar certas opes de polticas em determinados setores e reas problemticas. A natureza das comunidades de poltica pblica faz uma grande diferena nos tipos de opes de polticas que so considerados.
Algumas opes so abertas a novos atores e ideias, enquanto outras no,
como mostra a Tabela 3.2.
Tipos de opes de polticas pblicas
Uma maneira til de pensar sobre a natureza das opes desenvolvidas na fase de formulao de polticas pblicas em termos de at que
ponto as alternativas propostas se afastam do status quo. Tais alternativas
de polticas podem ser classificadas em dois tipos, com base nesse critrio:
alternativas incrementais e fundamentais. Alternativas incrementais, como
o nome sugere, so opes de polticas marginalmente diferentes do status
55

Formulao de polticas pblicas

quo, enquanto alternativas fundamentais representam uma mudana


significativa do status quo em termos das ideias que elas incorporam, dos
interesses a que servem e dos instrumentos de polticas que propem.
Formuladores de polticas pblicas tm uma forte tendncia a buscar
por alternativas incrementais na formulao de polticas. Isso acontece
por vrias razes. Primeiro, revises fundamentais requerem mltiplas
mudanas nas polticas existentes, e informaes sobre o provvel impacto
de tais mudanas so mais difceis de obter. Como resultado, essas alternativas tm mais chances de ser deixadas de lado, pela alegao de que
elas no so comprovadas ou de que no se tm evidncias de sua
eficcia. Segundo, as alternativas fundamentais envolvem um risco mais
elevado para muitos formuladores de polticas por causa de suas maiores
incertezas de um modo geral e, como resultado, do maior grau de risco
que elas implicam para os oramentos, a sociedade, reputaes polticas
e administrativas, e as perspectivas de emprego, se algo ocorrer de forma
terrivelmente errada. Terceiro, alternativas incrementais consomem
menos recursos, porque acordos financeiros, de pessoal e organizacionais
muitas vezes j esto institudos e s precisam ser marginalmente ajustados para implementar as alteraes propostas. Finalmente, as caractersticas de organizaes grandes e complexas a fragmentao, a inrcia,
a burocracia e metas conflitantes tendem a ser fortemente inclinadas
para a preservao do status quo.
Esse vis em direo a alternativas incrementais tem implicaes
significativas para a criao de polticas pblicas, na medida em que
impede ou inibe a considerao de novas solues para os problemas,
mesmo quando h necessidade urgente de um novo curso de ao. Em
reas de preocupao contemporneas, tais como energia e alteraes
climticas, por exemplo, mudanas substanciais e dramticas podem
ser necessrias para reverter as tendncias atuais, exigindo que os
formuladores de polticas olhem para novas direes, em vez de
reformular as prticas existentes. Mas isso muito difcil de conseguir.
Instrumentos de polticas pblicas
Quando os formuladores esto a explorar opes de polticas
pblicas, eles devem considerar no apenas o que fazer, mas tambm
56

Formulao de polticas pblicas

como fazer. Assim, durante a formulao de uma poltica pblica para


resolver o congestionamento de trfego, por exemplo, os formuladores
devem considerar simultaneamente a possibilidade de construir mais
estradas, melhorar o transporte pblico, restringir o uso de automvel
ou alguma combinao dessas, tambm considerando as ferramentas
com as quais a poltica pblica ser efetivamente implementada. Essas
ferramentas de polticas pblicas, tambm conhecidas como instrumentos
de polticas ou instrumentos de governo, so os meios ou dispositivos
que os governos de fato usam para implementar polticas.
Embora a quantidade de tipos genricos de ferramentas de
polticas pblicas seja limitada, cada tipo manifesta um nmero quase
infinito de possveis variaes e combinaes, o que torna a catalogao
de todas as ferramentas quase impossvel. No entanto, cada categoria
de ferramenta genrica tem sua prpria dinmica e caractersticas
operacionais, e isso pode levar a algumas consequncias previsveis da
sua utilizao. Mesmo assim, muitos efeitos imprevistos podem tornarse aparentes durante a fase de implementao, possivelmente decorrentes da falta de familiaridade por parte dos formuladores, tomadores
de deciso e implementadores com ferramentas especficas, ou do fato
de que a ferramenta est sendo utilizada com outras em uma combinao de polticas pblicas (policy mix) cujos efeitos interativos so mais
difceis de prever e controlar, ou devido a ambos.
Ferramentas de polticas pblicas podem ser divididas em duas
categorias principais, dependendo do grau em que elas contam com
recursos privados ou autoridade pblica para a sua eficcia, conforme
apresentado na Tabela 3.1.
Instrumentos privados envolvem pouca ou nenhuma atividade
ou participao direta do governo, com base na crena de que uma
soluo ou ser fornecida, de forma mais eficiente e/ou efetiva, por
atores privados isoladamente. As formas-chave de ferramentas privadas
so mercado, famlia e organizaes sociais voluntrias. Quando essas
ferramentas so empregadas, a tarefa desejada normalmente realizada
em grande parte de forma voluntria pelos agentes privados, que podem
ser motivados por recompensas financeiras, satisfao emocional,
57

Formulao de polticas pblicas

inspirao religiosa ou ideologia. Exatamente como isso pode acontecer


e quais tipos de bens ou servios podem ser fornecidos por que tipo de
grupo famlia, organizaes religiosas, instituies de caridade,
empresas privadas e assim por diante , isso vai variar de acordo com a
motivao do grupo. Dessa forma, formuladores de polticas pblicas
que propem o uso de ferramentas privadas devem estar cientes dos
limites e das capacidades do grupo.
Tabela 3.1. Exemplos de ferramentas de polticas pblicas
Ferramentas privadas

Ferramentas pblicas

Mercado

Informao

Organizaes sociais
voluntrias

Incentivos e desincentivos
econmicos

Famlia

Regulamentos
Empresas estatais
Proviso direta

No entanto, mais comum que instrumentos particulares sejam


apoiados por diferentes nveis de envolvimento indireto do governo, do
que exercidos exclusivamente por atores privados. Assim, governos no
s defendem direitos de propriedade e executam contratos tarefas que
so essenciais para que os mercados funcionem , como tambm
oferecem vrios tipos de subsdios para ajudar a moldar o comportamento
do mercado e empurr-lo na direo desejada. Da mesma forma, eles
oferecem subsdios e informaes para ajudar a fazer com que as famlias
e organizaes voluntrias operem da maneira que eles desejam.
Instrumentos pblicos, por outro lado, so muito mais diretos.
Eles so apoiados pela soberania do Estado e/ou informaes que
residem dentro dos governos, e so direcionados pelos formuladores
de polticas pblicas para certos tipos de atividades, ligadas resoluo
esperada dos problemas de polticas. Assim, governos podem empregar
impostos, regulamentos ou mandados de priso e multas para desencorajar o comportamento indesejado, construir empresas pblicas ou
fornecer subsdios para promover o comportamento desejado. Na rea
58

Formulao de polticas pblicas

de proteo do meio ambiente, por exemplo, o governo pode fornecer


subsdios para promover o uso de tecnologias limpas ou tributar
tecnologia impura. O uso de regulamentos particularmente difundido
no controle de atividades econmicas, enquanto que empresas estatais
e a proviso direta so utilizadas principalmente para fornecer tipos
especficos de bens e servios sociais, desde vias pblicas a equipamentos militares e de defesa. O governo tambm repositrio de uma vasta
quantidade de informaes, as quais ele pode usar para promover um
comportamento desejado (por exemplo, a promoo de economia de
gua em pases ridos) e evitar um comportamento indesejado (por exemplo, desencorajar o tabagismo, a obesidade, o sexo sem segurana ou
outras questes relacionadas com a sade).

Desafios na formulao de polticas pblicas


Desafios polticos
O ambiente poltico no sempre propcio formulao sistemtica de polticas pblicas e considerao de uma ampla gama de opes
de polticas. Muitas vezes, os agentes seniores do governo, no topo da
pirmide das polticas, no sabem exatamente o que querem, e s
formaro ideias de um modo geral por exemplo, a necessidade de
melhoria do acesso gua potvel ou a promoo do desenvolvimento
econmico em uma regio enfraquecida. Outras vezes, eles podem dizer
coisas que no querem dizer. Por exemplo, eles podem expressar seu
comprometimento com a erradicao da pobreza por meio de uma maior
despesa pblica, ao mesmo tempo evitando a imposio de impostos
adicionais que podem diminuir suas perspectivas eleitorais. Em tais
situaes, os gestores pblicos podem falhar em compreender quais
pistas devem ler, a fim de formular opes de polticas adequadas.
Mesmo quando lderes polticos sabem quais problemas querem
abordar e expressam suas opinies de forma transparente, o pblico
pode no ser favorvel s possveis solues. As pessoas no gostam de
congestionamento do trfego em reas urbanas, por exemplo, mas elas
59

Formulao de polticas pblicas

gostam ainda menos de muitas das solues: transporte pblico, porque


inconveniente; mais estradas, porque podem significar mais impostos;
e preo de utilizao da estrada (como licenciamento, combustvel, uso
da estrada em hora de pico ou estacionamento), porque caro e inconveniente. Para complicar a situao, moradores locais querem continuar a
usar carros particulares, embora queiram que haja controles contra o
trfego de no residentes. Essa potencial oposio pblica a possveis
medidas para aliviar o congestionamento do trfego distinta da
oposio de outros rgos do prprio governo. O rgo governamental
responsvel pelo desenvolvimento de pequenas empresas, por
exemplo, pode, de fato, querer mais carros entrando no centro da cidade
para melhorar o patrocnio dos negcios locais por meio dos consumidores suburbanos abastados. Em contraste, um rgo voltado para o
meio ambiente, preocupado com a poluio causada pelo trfego de
veculos, provavelmente defenderia exatamente o oposto.
A natureza e a composio da comunidade tambm podem representar desafios polticos para a formulao de polticas pblicas. Como
mostra a Tabela 3.2, algumas comunidades esto fechadas de uma
forma que no permite que novos atores e novas ideias penetrem na
comunidade. Em tais casos, qualquer opo que envolva grandes
mudanas no ser seriamente cogitada. Gestores pblicos devem estar
cientes da estrutura dessas redes e das ideias que elas propem, e estar

Tabela 3.2. Caractersticas das comunidades de polticas pblicas e


tipos de mudana de polticas
No receptivas a
novos atores

Receptivas a novos
atores

No receptivas a
novas ideias

Polticas incrementais (sistema fechado)

Experimentao
de polticas (sistema
resistente)

Receptivas a novas
ideias

Reforma de programas (sistema contestado)

Reforma de polticas
abrangente (sistema
aberto)

60

Formulao de polticas pblicas

preparados para trabalhar com elas, ou com base nelas, no desenvolvimento de opes que sero avaliadas por altos agentes e polticos.
Todas essas exigncias e expectativas contraditrias tornam a
tarefa de formulao de polticas pblicas realmente desafiadora. Mais
uma vez, gestores pblicos devem estar plenamente cientes dos pontos
de vista e recursos disponveis para usurios, metas, pblico e outros
membros das comunidades de poltica pblica, incluindo aqueles em
outras partes do seu governo, ao propor solues para os problemas.
Tomar medidas para monitorar seu ambiente poltico regularmente pode
ajudar bastante a definir e originar um conjunto de escolhas de polticas
que possa abordar o maior nmero possvel de ideias e interesses
conflitantes, e, ao mesmo tempo, evitar conflitos e atrasos desnecessrios na formulao de polticas e em outras etapas de sua criao.
Desafios tcnicos
Apesar da prioridade frequentemente dada para a superao de
obstculos polticos, geralmente as barreiras tcnicas podem ser mais
desafiadoras na formulao de polticas pblicas. As dificuldades
comeam com a compreenso da causa do problema a ser abordado e
dos objetivos buscados, a fim de consolidar e examinar as opes de
poltica especficas capazes de abordar essas preocupaes.
Nesse sentido, os gestores pblicos enfrentam inmeras restries
substanciais na formulao de polticas pblicas. Se no houver um
entendimento comum sobre a fonte de um problema de poltica pblica
e no houver uma forma de determinar qual das muitas interpretaes
possveis est correta, por exemplo, os gestores tero dificuldade em
reconhecer quais objetivos seguir, onde procurar por alternativas, ou quais
critrios utilizar para filtrar ou classificar as opes de polticas. Mesmo
quando um problema estritamente definido por exemplo, a pobreza
pode ser basicamente definida como a falta de renda monetria suficiente
, suas mos podem estar atadas com relao s opes disponveis.
Simplesmente imprimir mais dinheiro e distribu-lo aos pobres
desaconselhvel, porque a inflao que resultar de tal aumento na oferta
de dinheiro vai contrapesar quaisquer ganhos de renda. Portanto, preciso
61

Formulao de polticas pblicas

necessariamente abordar o problema de formas mais complexas. Do


mesmo modo, o problema do aquecimento global no pode ser totalmente eliminado em um futuro prximo porque, por enquanto, no h
soluo conhecida para o carbono e outros gases do efeito estufa que
possa ser implementada sem causar problemas econmicos e sociais em
grande escala em curto prazo. Todas essas limitaes apontam para uma
intratabilidade com relao s caractersticas tcnicas de muitos problemas
de polticas pblicas.
Como resultado dessas e de outras restries substanciais, os
gestores pblicos muitas vezes tm que considerar uma ampla gama de
opes de polticas pblicas, muitas com pouco ou nenhum potencial para
o sucesso, a fim de identificar as medidas que podem trazer alguma
melhoria a uma situao. Embora a experincia dos gestores pblicos e de
seus rgos, em qualquer setor de polticas, seja um trunfo no fornecimento de informaes sobre esforos anteriores para enfrentar qualquer
problema em particular, a mesma experincia tambm pode ser uma
barreira formulao de opes criativas. A situao atual pode parecer
normal, com a necessidade de uma melhoria mnima, resultando na viso
da proposta de mudanas substanciais como uma aberrao desnecessria.
Desafios institucionais
Tambm existem obstculos institucionais formulao eficaz de
polticas pblicas. So caractersticas profundamente enraizadas do contexto que tornam difcil adotar determinadas opes de polticas ou
coloc-las em prtica. Elas podem assumir muitas formas diferentes.
Disposies constitucionais e o sistema poltico formam um obstculo
vital, que pode limitar a gama de opes disponveis em uma determinada situao. Os esforos para controlar armas de fogo nos EUA, por
exemplo, vo imediatamente contra o direito constitucional dos cidados de portar armas. A existncia de dois ou mais nveis de governo em
sistemas federais impe obstculos semelhantes, porque muitas polticas nacionais exigem acordo intergovernamental, algo que pode ser
impossvel ou levar muito tempo para se conseguir. A natureza do partido poltico e do sistema eleitoral tambm pode servir para determinar
62

Formulao de polticas pblicas

os horizontes de polticas de um governo, resultando na limitao dos


tipos de opes de polticas que podem ser considerados viveis por
razes eleitorais ou polticas. A existncia de grupos sociais poderosos
mdicos, seguradoras e empresas farmacuticas no setor de cuidados
com a sade, por exemplo e seus interesses e ideias enraizadas tambm
lanam uma sombra indireta, mas penetrante, sobre o processo de
formulao, e podem limitar o leque de alternativas disponveis para os
governos (como limitar a possibilidade de criao de um sistema nacional
de sade nos EUA e em outros pases). Na mesma linha, ideias filosficas ou religiosas especficas podem impedir potenciais solues de
polticas pblicas, e os gestores pblicos precisam ter isso em mente. A
maneira pela qual vises de base religiosa sobre o aborto moldaram
reformas nos cuidados de sade no Senado dos EUA, no incio de 2010,
um exemplo disso.
Procedimentos operacionais-padro em rgos burocrticos
tambm representam um grande obstculo institucional formao
integrada de polticas pblicas. Embora o estabelecimento de procedimentos seja fundamental para a defesa dos princpios de responsabilidade e promoo da previsibilidade, eles formam uma barreira busca
de integrao e inovao nas polticas. A segmentao da autoridade de
polticas ao longo das linhas setoriais tambm representa um obstculo
para alcanar a integrao na formulao de polticas. H uma tendncia
de cada rgo de diluir a nfase dos objetivos e alternativas que se
encontram fora do seu domnio imediato e de promover o seu prprio
papel. Esse um problema, pois questes de polticas no respeitam
fronteiras setoriais ou organizacionais, e as solues podem muito bem
e geralmente vo transcender essas fronteiras.

Estratgias para que os gestores pblicos melhorem


a formulao de polticas pblicas
H inmeras maneiras em que os gestores pblicos podem participar e aumentar seu papel na formulao de polticas pblicas. Uma
atividade muito importante que eles podem realizar consiste em reunir
com antecedncia as informaes necessrias sobre vrios aspectos dos
63

Formulao de polticas pblicas

problemas existentes e emergentes, e desenvolver propostas de soluo


para uso dos principais formuladores de polticas. Eles tm uma vantagem
especial nesse papel: a maioria das propostas de polticas inclui a alterao
de polticas ou programas existentes, com os quais os gestores pblicos
esto bem familiarizados desde sua experincia de implementao.
Gestores pblicos, especialmente aqueles com formao em polticas
pblicas, esto particularmente preparados para garantir que a devida
ateno seja dada a questes tcnicas da formulao de polticas, e tambm
para garantir que estejam em uma posio para fazer isso por meio da
realizao da coleta de evidncias sistemtica e antecipada.
No entanto, muitas vezes difcil para os gestores pblicos desempenhar um papel proativo na formulao de polticas pblicas. Como
mencionado acima, a falta de compreenso das causas do problema a ser
abordado frequentemente uma dificuldade inevitvel na fase de
formulao. Esforos ambiciosos, a fim de se preparar para a formulao
de polticas pblicas e participar nela, podem revelar-se infrutferos ou
piorar a situao. Dependendo da forma como o seu desempenho
avaliado, as contribuies para a formulao de polticas podem no
beneficiar, mas, de fato, podem at mesmo prejudicar as perspectivas de
carreira dos gestores pblicos, se eles no forem igualmente sensveis s
prioridades de atores poderosos tanto dentro do governo, como fora dele.
Alm disso, o envolvimento precoce dos gestores pblicos na formulao
de polticas carrega um risco de ser percebido como uma mera promoo
dos interesses dos rgos que eles representam. A fragmentao do processo de polticas, atravs de vrios rgos e camadas, geralmente s
agrava o problema de que os rgos proativos podem ser vistos, corretamente ou no, meramente como se estivessem guardando seu territrio.
Assim, gestores pblicos precisam envidar esforos especiais para
superar as dificuldades e desafios que atrapalham suas atividades na
formulao de polticas pblicas. Primeiro, eles podem querer tirar proveito do seu acesso a informaes sobre polticas e programas que contribuam para a primeira anlise das propostas de reforma existentes. O fato
de que eles tm experincia de implementao na rea e de que a maioria
das propostas de polticas busca apenas pequenas mudanas em polticas
64

Formulao de polticas pblicas

existentes trabalha a seu favor. Alm disso, para reforar sua capacidade
em polticas, eles podem precisar contratar especialistas de fora sobre o
assunto em questo. Conseguir acesso a redes relevantes de poltica
pblica tambm pode ser til para fazer uma contribuio significativa
formulao de polticas. Todas essas estratgias ajudam a contrapor a viso
de que seu comportamento puramente voltado para o interesse prprio.
Assim, aproximar-se da formulao de polticas pblicas, da forma
sistemtica a seguir, pode ajudar gestores pblicos a enfrentar suas
responsabilidades dentro da formulao de polticas.
Compreendendo a origem do problema
Embora um estudo da causa do problema em questo no seja o
propsito da formulao de polticas pblicas, ele no pode ser evitado.
Saber quais opes tm chance de funcionar depende substancialmente do que realmente causou o problema em primeiro lugar. No
entanto, muitas vezes pode haver vrias interpretaes diferentes das
causas de um problema, com nenhum meio definitivo para determinar
sua validade. Alguns problemas de polticas so to complexos pense
na pobreza ou em crises bancrias que provavelmente nunca vai haver
um acordo total sobre as suas verdadeiras causas subjacentes; contudo,
os formuladores de polticas devem fazer algo a respeito deles. Tais
formuladores normalmente respondem selecionando uma interpretao plausvel da fonte do problema e, em seguida, avanando para
fazer algo sobre o assunto.
Em algumas reas, a necessidade de identificar as causas continua
a ser fortemente enfatizada. O Relatrio de pas das Naes Unidas (The
United Nations Common Country Assessment CCA), por exemplo,
requer uma anlise que identifica as causas imediatas, subjacentes e as
razes dos problemas.1 Embora isso seja desejvel, em muitos casos no
possvel, apesar da disponibilidade de vrias ferramentas para anlise
de causalidade. Assim, embora ns possamos identificar os diferentes
nveis de causas do congestionamento de trfego e do dficit habitacional, apesar de suas complexidades, pouco provvel que algum dia
cheguemos a identificar as causas da pobreza ou do fraco desempenho
escolar que sejam aceitas por todos os interessados. Mas, de um modo
65

Formulao de polticas pblicas

geral, quanto mais forte a base probatria na qual se baseia a formulao de polticas pblicas, maior sua probabilidade de sucesso.
Esclarecendo os objetivos das polticas pblicas
Outro problema que os gestores pblicos enfrentam que, a fim
de considerar e avaliar opes, eles precisam ter uma noo dos objetivos
que se espera que eles alcancem, e em que espao temporal. Embora o
dirigente poltico normalmente tenha a responsabilidade primria pela
definio dos objetivos gerais do governo, esses geralmente so muito
amplos para ser aplicados precisamente a contextos de problemas especficos. A tarefa de detalhar os objetivos recai sobre aqueles que esto
envolvidos na formulao de polticas pblicas. Por exemplo, a meta de
diminuir o aquecimento global deve ser traduzida em algo mais especfico, como a reduo das emisses de carbono. Mas mesmo isso muito
amplo para fins operacionais. Cabe aos gestores pblicos esclarecer os
objetivos operacionais, para que assim possam elaborar os meios para
alcan-los. Para continuar com o exemplo do aquecimento global, o objetivo poderia especificar o exato declnio percentual esperado at um
determinado ano: por exemplo, de 50 por cento dentro de 10 anos.
Com os objetivos da poltica pblica esclarecidos, os gestores
pblicos precisam ento elaborar uma lista de aes que poderiam ajudar
a alcanar tais objetivos. Por exemplo, eles precisam considerar opes
tais como a reduo de subsdios ou o aumento de impostos sobre os
combustveis fsseis. A definio do reajuste exato do imposto e/ou
subsdio seria uma tarefa para a tomada de deciso, mas vrias opes
ainda podem ser desenvolvidas nessa fase e suas possveis consequncias estabelecidas para os tomadores de deciso.
Antecipando as mudanas e desenvolvendo apoio poltico
Com sinais diferentes e contraditrios vindo do ambiente poltico, os gestores pblicos devem agir com cuidado para que possam
fazer o seu trabalho de forma profissional e eficaz. Embora a falta de
clareza ou mesmo honestidade por parte do dirigente poltico possa ser
um problema, h pouco que os gestores pblicos possam fazer para
66

Formulao de polticas pblicas

resolver essa questo. Eles podem buscar o maior grau de transparncia


possvel, por vezes esclarecendo pronunciamentos por conta prpria e,
ento, buscando apoio e aprovao dos agentes superiores a respeito
de suas interpretaes.
Uma vez que eles tenham chegado a uma interpretao funcional
das fontes do problema e dos objetivos a serem seguidos, eles precisam
tomar medidas adicionais para negociar as condies polticas. do seu
interesse profissional e pessoal ler os cenrios polticos ao analisar e apresentar possveis solues de polticas pblicas. Assim, embora eles
devessem considerar todas as solues plausveis imparcialmente, seria
sensato dar uma ateno mais profunda aos pontos fortes e fracos das
opes conhecidas por serem favorecidas por seus superiores polticos.
Tambm pode ser sensato dar a mesma ateno s opes propostas
pelo principal partido de oposio ou por grupos que possam, um dia no
futuro, assumir o comando ou se beneficiar de um simpatizante acessvel
no governo. Antecipar e abordar as principais linhas de preocupao dos
diversos grupos sociais poderosos essencial. A consulta formal e informal,
no s com os stakeholders, mas tambm com a comunidade e rede de
poltica pblica mais ampla, ajuda na formulao eficaz de polticas pblicas. Ela no s gera outras informaes e vises, mas tambm ajuda os
gestores pblicos a criar o apoio para a sua anlise e suas recomendaes.
No entanto, uma ampla consulta tambm pode gerar problemas
adicionais que precisam ser abordados. Ela pode consumir muito tempo e
tambm criar oportunidades para que novas linhas de oposio surjam. Os
gestores pblicos precisam fazer a sua prpria avaliao, com base em sua
experincia, a respeito de quanto tempo eles podem realisticamente atribuir
a consultas quando confrontados com prazos. Como regra geral, no entanto,
eles devem errar para mais consultas do que menos, sobretudo porque a
possvel oposio pode surgir mais cedo, dando aos gerentes mais tempo
para responder e ajustar a formulao de polticas pblicas nesse sentido.
Formulando polticas pblicas com a implementao em mente
Consideraes de implementao devem ser incorporadas
diretamente na fase de concepo de qualquer poltica pblica. Isso
67

Formulao de polticas pblicas

particularmente importante onde as polticas tm uma abordagem voltada para longo prazo. Existem vrias maneiras de fazer isso.
Comear de forma relativamente pequena e, ao mesmo tempo, construir o suporte a polticas pblicas mais integradas se justificar quando as
questes-chave forem contestadas ou cercadas por grandes incertezas. H
uma srie de incgnitas no princpio de qualquer iniciativa complexa para a
mudana de polticas, sobretudo com relao aos incentivos e inclinaes
dos diferentes atores que precisam trabalhar em conjunto. Assim, conceber iniciativas de menor escala como experimentos de polticas pode ajudar a facilitar a implementao adaptvel a capacidade de aprender o que
funciona e como corrigir o que no est funcionando no prprio processo de
implementao. A concepo de projetos como experimentos de poltica
adaptveis implica a existncia de fortes sistemas de informao, um ponto
a ser reforado em captulos posteriores.
Outra chave para o projeto adequado de polticas pblicas, a partir
de uma perspectiva de implementao, consiste em analisar sistematicamente a sua construo lgica antes da prpria fase de implementao. A
inteno bsica testar o grau em que as polticas so logicamente
construdas, de modo que os insumos (inputs) investidos tenham uma
real chance de ser transformados em produtos (outputs) do projeto, contribuindo de forma confivel para os resultados necessrios. O
mapeamento para a frente e o mapeamento para trs so duas ferramentas relacionadas que podem ajudar na garantia de que polticas sejam
lgica e solidamente projetadas para atingir seus objetivos declarados e
de que todos os elementos necessrios para a implementao estejam
organizados e no lugar (ver Quadro 3.1).
Olhando para alm das mudanas incrementais
Com as causas e objetivos determinados, no importa o quo
imprecisamente, os gestores pblicos podem passar para as opes de
desenvolvimento. Tais opes podem surgir a partir de uma variedade
de fontes, incluindo: (i) modelagem de polticas, (ii) transferncia de
polticas e (iii) inovao de polticas.
68

Formulao de polticas pblicas

Quadro 3.1. Mapeamento para frente e para trs


No mapeamento para frente, tambm conhecido como anlise de cenrio, o
analista escreve para si mesmo como se supe implicitamente que a
implementao deveria acontecer (para que possa ser bem-sucedida), incluindo todos os atores e funes relevantes, bem como a sequncia e
orquestrao de suas aes. O analista, ento, usa essa narrativa como
base para duas anlises fundamentais:
Anlise 1: Cada um dos atores parece estar de fato suficientemente incentivado e ser capaz de agir da forma prescrita?
Anlise 2: H chances de que outro ator afetado pela poltica pblica se
envolva e possivelmente interfira nela, ou se desvie dela, durante a
implementao? Em caso afirmativo, possvel impedi-lo de fazer isso?
Com base nas respostas a essas perguntas, o analista ento reescreve o
cenrio para torn-lo mais realista, incluindo medidas preventivas, entre
outras, para aumentar a probabilidade de sucesso.
O mapeamento para trs por vezes rotulado como formulao de polticas
de baixo para cima envolve primeiro a especificao dos comportamentos
reais que precisam ser seguidos, a fim de atingir resultados na poltica
pblica. Por exemplo, para alcanar o objetivo de limpeza dos canais da
cidade, pode-se especificar a mudana de comportamento em que os habitantes da cidade no joguem lixo no canal. Uma vez identificados os comportamentos especficos a ser alterados, o analista, ento, projeta polticas a
partir de diferentes opes lgicas que podem ajudar a alcanar esse objetivo, com especial ateno para a forma como a interveno pode motivar
na prtica as alteraes necessrias no comportamento.
Essas ferramentas analticas so, de certa forma, bastante diretas e de senso comum. No entanto, elas podem revelar-se surpreendentemente teis em
antecipar problemas de implementao de polticas e no brainstorming de
opes alternativas para aumentar a probabilidade de sucesso na
implementao.
Fonte: Weimer, D. and Vining, A. Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs, NJ:
Prentice Hall, 1992. p. 402406.

Uma forma de gerar opes modelar o problema, identificando


as causas provveis. Por exemplo, o problema de desmatamento pode
ser modelado observando as vrias causas plausveis que podem ser
influenciadas pela interveno de polticas pblicas. Essas causas podem
ser classificadas em cinco grupos:
69

Formulao de polticas pblicas

1. m governana;
2. ateno insuficiente comunidade local;
3. processos de consulta deficientes;
4. informao limitada ou conflitante; e
5. problemas com leis e regulamentos existentes.
Dentro de cada uma das provveis causas, reside uma possvel
soluo. Assim, se a m governana for considerada o principal problema,
ento a resposta possivelmente consiste em reforar a governana no
setor florestal. No entanto, a modelagem de problemas no necessariamente leva gerao de opes de polticas pblicas especficas. Em vez
disso, ela ajuda a identificar as variveis intervenientes que as opes
de poltica podem ser projetadas para afetar. arriscado saltar de uma
varivel interveniente a uma nica proposta de poltica pblica, porque
a poltica pblica proposta pode no alcanar a mudana necessria para
a varivel, ou poderia at mesmo causar o aparecimento de um novo
conjunto de problemas.
Opes de polticas pblicas tambm podem ser geradas com a
aprendizagem de polticas usadas em outros lugares, pela transferncia
de polticas. Esse processo , por vezes, tambm conhecido como
emprstimo e ajustes. Por exemplo, o uso de incentivos econmicos
em proteo ambiental que se originou no Ocidente foi transferido para
muitos pases em desenvolvimento enfrentando desafios ambientais.
A privatizao e desregulamentao das telecomunicaes no Reino
Unido e a aviao civil nos EUA, no incio de 1980, foram igualmente
copiadas diversas vezes em outros pases, nos anos subsequentes. Os
desafios para o desenvolvimento sustentvel, por exemplo, so notavelmente semelhantes em muitos pases, e h mais oportunidades para
aprender com as experincias de intervenes de polticas em outros
lugares. Uma tcnica to simples como pesquisar na internet atualmente uma das prticas mais utilizadas entre os formuladores de polticas que procuram verificar o que est sendo feito sobre um determinado
problema em outras jurisdies. Tambm existem outros mecanismos
mais formais para esse fim por exemplo, as associaes regionais como
a OCDE (Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico),
70

Formulao de polticas pblicas

a Asean (Associao de Naes do Sudeste Asitico) e Apec (Operao


Econmica sia-Pacfico), ou as internacionais, como o FMI e o Banco
Mundial.
O processo de ajustes essencial para o sucesso das polticas
pblicas geradas pela transferncia de polticas, porque os ambientes
de polticas diferem substancialmente entre as jurisdies e entre os
pases. O processo de ajustes normalmente envolve quatro passos:
1. decompor uma alternativa em seus componentes essenciais;
2. identificar projetos diferentes para os componentes;
3. rearranjar os projetos em alternativas;
4. selecionar as combinaes que parecem mais promissoras.
No entanto, o conhecimento de prticas estrangeiras, entre outras,
pode no estar sempre disponvel para que os gestores pblicos acessem
e inovem com base nele. Mais uma vez, o trabalho precoce e exames
ambientais contnuos por parte dos gestores visionrios podem provarse inestimveis nesse sentido.
A inovao de polticas pblicas outra fonte vital para as escolhas
de polticas. Ela pode consistir em desenvolver algo totalmente novo ou
til, ou, como mais comum, empregar prticas ou arranjos existentes
em novas formas para novos usos. O uso inovador de instrumentos de
polticas particularmente proveitoso para aqueles que procuram novas
ideias. Um desses casos o uso do leilo de direitos de propriedade por
Cingapura para coibir a compra de carros, uma prtica emprestada do
setor ambiental, em que os direitos de poluio so leiloados para
empresas em indstrias poluidoras. Outro exemplo a imposio de
impostos sobre os combustveis fsseis, juntamente com a remoo dos
impostos relacionados a emprego, o que resolve simultaneamente os
problemas de emisses de carbono e de desemprego, sem afetar as
finanas gerais do governo. A parceria com o setor privado tambm pode
melhorar os servios sem aumentar os custos. O comrcio internacional
de crditos de carbono um uso interessante dos incentivos privados
para servir causas ambientais. Mais uma vez, no entanto, os gestores
pblicos precisam de experincia e pesquisadores especializados para
desenvolver inovaes viveis.
71

Formulao de polticas pblicas

Aproveitando as redes de poltica pblica


Gestores pblicos podem, pessoalmente ou coletivamente, estar
familiarizados apenas com uma gama limitada de opes possveis e as
ferramentas necessrias para coloc-las em prtica. Isso torna difcil para
eles recomendar opes e ferramentas novas ou inovadoras. Melhorar
a pesquisa, bem como contratar analistas experientes e bem treinados,
essencial para superar esse problema. Comissionar consultores externos para que recomendem opes de polticas pblicas outra alternativa que pode ser empregada.
No entanto, a consulta com outros membros da comunidade de
poltica pblica outra maneira econmica de superar desafios tcnicos.
Tais consultas permitem que os gestores pblicos entendam a profundidade e a amplitude do problema, bem como a urgncia com a qual ele
precisa ser tratado. Os vrios grupos de interesse relevantes, os
formuladores de polticas pblicas e pesquisadores muitas vezes tm
um amplo conhecimento dos problemas de polticas e das potenciais
solues, e podem oferecer uma valiosa fonte de informao e conhecimento. As consultas tambm podem gerar informaes sobre as linhas
e a profundidade de oposio e sobre o suporte a determinadas
opes de polticas que esto sendo consideradas, permitindo que os
gestores pblicos recebam e atendam as ressalvas expressas.
Consolidando e selecionando opes
Considerar o maior nmero possvel de solues viveis fundamental. Mas manter relativamente pequena a lista de opes a serem
consideradas tambm fundamental. Geralmente h muitas polticas pblicas alternativas possveis para enfrentar um determinado problema,
mas a falta de tempo, informao e dinheiro normalmente torna impossvel a anlise sistemtica de todas elas. Portanto, importante diminuir a
lista de opes por meio da consolidao e triagem. A tarefa de consolidar
as inmeras opes de polticas, que normalmente surgem durante as
fases iniciais de formulao, consiste em vrias atividades relacionadas:
72

Formulao de polticas pblicas

1. As opes de polticas pblicas devem ser categorizadas, levando


em considerao se elas so ou no mutuamente exclusivas. Quando
elas forem no exclusivas, devem ser esclarecidas para que sejam
distintas ou excludas da lista.
2. Deve ser feita distino entre uma alternativa bsica e suas
variantes. Isso especialmente til quando h um grande nmero de
solues possveis e h uma necessidade de reduzir a complexidade de
escolha. Fazer tais distines pode ajudar um gestor a quebrar a anlise
em etapas sucessivas, facilitando a fase de tomada de deciso mais tarde.
3. A terceira tarefa consiste em tornar as opes comparveis, com
base nas escalas de seus impactos ou custos. difcil comparar alternativas corretamente quando essas escalas so dramaticamente diferentes.
A viabilidade das escolhas deve ser usada como um critrio explcito para fazer a triagem sistemtica entre vrias alternativas. Faz pouco
sentido dedicar tempo e recursos a opes de polticas pblicas que so
claramente inviveis.
Uma escolha vivel deve ser politicamente aceitvel ou, pelo menos, no claramente inaceitvel. Por exemplo, uma opo de poltica
pblica pode ser invivel porque no se pode esperar obter a aprovao
necessria para legitim-la ou porque no h o apoio poltico necessrio
para sua implementao. Arnold Meltsner desenvolveu uma lista de
verificao til para avaliar a aceitabilidade poltica de diferentes
alternativas. Quem so os atores relevantes? Quais so as suas motivaes e crenas? Quais so os seus recursos polticos? Em quais arenas
polticas as decises pertinentes sero tomadas?
Embora seja importante filtrar as escolhas inviveis em curto prazo,
no se deve ter uma viso esttica da viabilidade. As circunstncias mudam.
O que pode ter sido invivel no passado pode ser vivel hoje ou no futuro.
Muitas das medidas de proteo ambiental adotadas recentemente no
eram imaginveis h uma dcada, antes que preocupaes com fenmenos
como o aquecimento global surgissem na agenda de polticas pblicas.
Alm disso, novas opes de polticas pblicas podem surgir
durante o processo de triagem. Por exemplo, algum pode perceber
73

Formulao de polticas pblicas

que certas caractersticas de uma alternativa aumentam o custo


desproporcionalmente sua contribuio para a eficcia, levando a uma
busca por alternativas que sejam igualmente eficazes, mas menos onerosas. Da mesma forma, medida que a eficcia explorada, podem ser
encontrados novos recursos para aumentar a eficcia com pouco custo
adicional.
Estabelecendo e participando de grupos de trabalho ou comits
interinstitucionais
Grupos de trabalho ou comits interinstitucionais tambm podem
ajudar para uma formulao eficaz de polticas pblicas, especialmente
quando um problema pode ser da responsabilidade de uma agncia,
mas tem implicaes para muitas outras com poder suficiente para travar
a proposta durante a tomada de deciso ou implementao. Organizar
grupos de trabalho ou comits interministeriais para tratar de investimentos estrangeiros diretos, por exemplo, ajuda a formular polticas
que possam potencialmente incorporar os interesses e objetivos dos
diferentes rgos do governo. Formuladores de polticas podem criar
processos para representar grupos ou resolver conflitos por meio da
designao de um comit, da convocao de um mediador ou da tentativa de mudana no equilbrio de poder pela criao de uma comisso
independente ou pela alterao dos poderes e recursos dos quais alguns
atores-chave desfrutam.

Concluso
A formulao uma etapa fundamental da criao de polticas
pblicas, na qual os gestores pblicos perspicazes podem encontrar sua
maior oportunidade de afetar a tomada de deciso e implementao de
polticas. uma fase complexa, que envolve uma srie de atores com
diferentes ideias e interesses na promoo de solues especficas para
os problemas de polticas. Gestores pblicos precisam garantir os nveis
apropriados de conhecimento analtico, administrativo e poltico, e
74

Formulao de polticas pblicas

capacidade de realizar adequadamente as vrias tarefas envolvidas na


formulao e avaliao de polticas.
Feito isso, eles podem ter mais confiana de que as propostas que
vo para os tomadores de deciso, para julgamento e deciso, sero
capazes de cumprir seu trabalho e no vo piorar a situao. para essa
atividade de tomada de deciso que nos voltamos agora, no captulo
seguinte.
Nota
1

Ver United Nations. Common Country Assessment and United Nations Development
Assistance Framework. 2007. Available online at www. undg. org/docs/6860/
2007%20CCA%20and%20UNDAF%20Guidelines%20FINAL. doc.

Leitura complementar
BARDACH , Eugene. A Practical Guide For Policy Analysis: The Eightfold Path To More
Effective Problem Solving. New York: Chatham HousePublishers, 2000.
BRYSON, J. M.; CUNNINGHAM, G. L.; and LAKKEMOE, K. J. What to Do When Stakeholders Matter:
The Case of Problem Formulation for the African American Men Project of Hennepin
County, Minnesota. Public Administration Review, v. 62, n 5, p. 568-84, 2002.
DE LEON, P. Policy Formulation: Where Ignorant Armies Clash by Night. Policy Studies
Review v. 11, n 3/4, p. 389-405, 1992.

FREED, G. L.; ANDREAE, M. C.; COWAN, A. E.; and KATZ, S. L. The Process of Public Policy Formulation:
The Case of Thimerosal in Vaccines. Pediatrics v. 109, n 6, p. 1153-59, 2002.
GONSALVES, J.; BECKER, T.; BRAUN, A.; CAMPILAN, D.; DE CHAVEZ, H.; FAJBER, E; KAPIRIRI, M.; RIVACACAMINADE, J.; and VERNOOY, R. (Eds. ). Participatory Research and Development for Sustainable
Agriculture and Natural ResourceManagement: A Sourcebook. International Potato
Center Users Perspectives with Agricultural Research and Development, Laguna, Philippines and International Development Research Centre, Ottawa, ON,
Canada, Volume 3, 2005.
HOWLETT, M.; RAMESH, M.; and PERL., A. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems. Oxford: Oxford University Press, 2009.
JAMES, Thomas E.; and JORGENSEN, Paul D. Policy Knowledge, Policy Formulation, and
Change: Revisiting a Foundational Question. Policy Studies Journal v. 37 n 1, p. 14162, 2009.
LESTER, James P.; and STEWART, Joseph. Public Policy: An Evolutionary Approach. Belmont,
CA: Wadsworth, 2000.
MACRAE, D.; and WHITTINGTON, D. Expert Advice for Policy Choice: Analysis and Discourse.
Washington, DC: Georgetown University Press, 1997.
MELTSNER, Arnold J. Political Feasibility and Policy Analysis. Public Administration Review,
v. 32, n 6, p. 859-67, 1972.
75

Formulao de polticas pblicas

PUTT, A. and SPRINGER, J. Policy Research: Concepts, Methods, and Applications. Upper
Saddle River, NJ: Prentice Hall, 1989.
R AJAGOPALAN , Nandini and R ASHEED , Abdul M. A. Incremental Models of Policy
Formulation and Non-Incremental Changes: Critical Review and Synthesis. British
Journal of Management v. 6, p. 289-302, 1995.
THOMAS, H. G. Towards a New Higher Education Law in Lithuania: Reflections on the
Process of Policy Formulation. Higher Education Policy v. 14, n 3, p. 213-23, 2001.
WEIMER, D. and VINING, A. Policy Analysis: Concepts and Practice. Upper Saddle River, NJ:
Prentice Hall, 1992.

76

Tomada de deciso

4. TOMADA DE DECISO

A tomada de deciso a funo de poltica pblica em que se decide


tomar um curso de ao (ou no ao) para tratar de um problema de
polticas. uma fase extremamente importante do processo, muitas
vezes envolvendo um grupo relativamente pequeno de agentes de alto
nvel autorizados a vincular o governo a um curso especfico de ao,
tendo em conta uma srie de consideraes e anlises polticas e tcnicas.
No entanto, um equvoco pensar que os gestores pblicos no esto
envolvidos na tomada de deciso. Dependendo da(s) organizao(es)
a que servem, os prprios gestores pblicos podem tomar decises de
polticas pblicas, fornecer recomendaes aos formuladores de polticas
de alto nvel e fornecer conselhos e informaes sobre as diferentes
opes de polticas em considerao pelos tomadores de deciso
seniores. Este captulo destaca as oportunidades e o potencial dos
gestores pblicos de se envolver na tomada de deciso, bem como as
estratgias e ferramentas analticas que podem ser empregadas para
reduzir as incoerncias e inconsistncias, difundidas no processo de
polticas pblicas, que se originam nessa fase da criao de polticas.

Os princpios bsicos da tomada de deciso


O que a tomada de deciso?
A tomada de deciso a fase de criao de polticas pblicas que
envolve a seleo de um curso de ao a partir de uma gama de opes,
77

Tomada de deciso

incluindo a de manter o status quo. No sinnimo de todo o processo


de criao de polticas, embora por vezes seja discutida como se fosse. A
tomada de deciso distinguvel da definio de agenda e da formulao de polticas, por exemplo, tanto nas principais caractersticas das
tarefas, como no intervalo mais estreito dos principais atores envolvidos. Ela tambm de mbito mais abrangente do que a adoo de polticas, pois a ltima s enfoca o passo final no processo de tomada de
deciso para determinadas polticas e tende a ignorar os processos que
levam adoo de uma poltica pblica nova ou revista.
O processo de tomada de deciso varia entre os decisores e os
contextos em que eles operam. Por exemplo, diferentes pases tm
diferentes arranjos constitucionais e organizacionais, bem como procedimentos operacionais, todos com impactos significativos sobre os
processos de tomada de deciso que seguem. Alm disso, tais
processos de tomada de deciso tambm so influenciados pela natureza dos prprios decisores. Cada um possui um histrico, conhecimento e sistema de valores, e isso, por sua vez, ir afetar a forma
como eles abordam as suas tarefas e os fatores que eles consideram
na tomada de decises. Como resultado desses fatores contextuais,
decisores em cenrios diferentes respondem de formas distintas
quando lidam com problemas iguais ou similares. No entanto, eles
tm em comum algumas motivaes e padres de comportamento na
criao de polticas pblicas, o que fornece estrutura, continuidade e
um elemento de previsibilidade s suas escolhas e selees.
Principais atores na tomada de deciso
Gestores pblicos tm uma percepo comum de que a tomada
de deciso , em maior ou menor grau, um negcio exclusivo da alta
administrao e/ou de agentes eleitos, e que, portanto, dominada por
consideraes polticas, em vez de administrativas ou tcnicas. A tomada de deciso , de fato, altamente poltica, porque as decises muitas
vezes criam vencedores ou perdedores, cujas reaes reais e antecipadas s diferentes opes de poltica pblica desempenham um papel
78

Tomada de deciso

essencial na formao de decises de polticas pblicas. No entanto,


muitos gestores pblicos tm a concepo errnea de que as decises
de polticas pblicas so movidas unicamente por consideraes polticas.
Outras consideraes por exemplo, a potencial eficcia das polticas
no alcance dos objetivos pretendidos e seus impactos na sociedade a
longo prazo tambm so importantes, exigindo conhecimento tcnico
e anlise profissional. A tomada de deciso, portanto, frequentemente
mais tcnica e menos poltica do que se supe.
E, embora seja verdade que membros de elite dos governos so
os principais intervenientes na tomada de deciso formal, as polticas
pblicas podem assumir muitas formas, e os gestores pblicos podem
ser envolvidos na tomada de deciso de vrias maneiras. Em primeiro
lugar, as decises de poltica pblica podem ser atos, leis, orientaes
regulamentares e/ou medidas processuais, e muitas delas podem ser
decididas em diferentes nveis de rgos governamentais para que a
deciso final da elite seja apenas aprovar uma espcie de miscelnea de escolhas anteriores e subcoordenadas, feitas pelos gestores
pblicos em outros locais. Esse especialmente o caso quando os
problemas de polticas e as solues so altamente tcnicos. A aprovao de nvel superior nesses casos geralmente apenas um requisito processual, em vez de substancial em sua natureza. Em segundo
lugar, mesmo nas polticas para as quais insumos substanciais por parte de altos executivos e rgos legislativos so solicitados, as opes
de polticas que chegam a esses tomadores de deciso geralmente
refletem as preferncias e as alternativas desenvolvidas por gestores
pblicos em vrios nveis dentro do governo. Em terceiro lugar, mesmo
quando os gestores pblicos no propem alternativas especficas, os
formuladores de polticas de alto nvel muitas vezes pedem para que
eles preparem avaliaes de suas opes de polticas preferidas, ou
para que forneam informaes tcnicas e aconselhamento profissional
sobre vrios aspectos dessas opes, tais como a eficcia e a viabilidade administrativa, novamente permitindo que os gestores pblicos
causem um impacto significativo sobre as decises finais que decorrem
dessas deliberaes e escolhas.
79

Tomada de deciso

H tambm outros atores envolvidos na tomada de deciso, tais


como analistas profissionais, especialistas em questes especficas,
consultores e lobistas, embora a sua participao possa ser mais bem
classificada como indireta, pois sua influncia sentida indiretamente
pelas suas afiliaes ou associaes com os tomadores de deciso, em vez
de diretamente sobre a adoo de uma escolha de poltica pblica. Por
exemplo, os analistas profissionais do Escritrio de Oramento do
Congresso (Congressional Budget Office CBO), nos EUA, so regularmente
envolvidos na prestao de anlise sobre as principais decises de polticas
pblicas que os legisladores enfrentam. Em alguns casos relativamente
raros, o pblico tambm pode ser envolvido na tomada de deciso quando referendos pblicos so usados. Em 1959, por exemplo, um referendo
nacional suo rejeitou os direitos das mulheres ao voto. Somente 26 anos
depois, outro referendo deu direito de voto s mulheres.
Por ltimo, os aspectos organizacionais da poltica pblica e da
administrao so fundamentais para a tomada de deciso, pois, no final,
as polticas so executadas ou supervisionadas por rgos governamentais especficos. A habilidade desses rgos na implementao e adaptao de polticas desempenha um papel essencial na formao de
decises de polticas, por meio do seu impacto nas consideraes sobre
a viabilidade das escolhas de polticas.
Esse trip de consideraes polticas, tcnicas e organizacionais
uma caracterstica distinta da tomada de deciso de polticas pblicas, em
comparao com a tomada de deciso no setor privado, que geralmente
foca mais em critrios como a obteno de lucro. A habilidade dos decisores
de polticas pblicas para integrar esses trs aspectos em suas escolhas
frequentemente determina a eficcia geral das polticas que eles adotam,
ao tratar das preocupaes pblicas do governo, e, por isso, importante
que os gestores pblicos assegurem que essa integrao acontea.
Modelos de tomada de deciso
Cientistas de polticas pblicas usam uma variedade de modelos
para capturar a dinmica da tomada de deciso de polticas pblicas.
Eles categorizam a tomada de deciso em trs modelos principais,
80

Tomada de deciso

dependendo do grau em que se conhecem informaes sobre os resultados esperados das polticas.
O modelo de deciso racional
O primeiro um modelo de deciso racional, que construdo sobre
o pressuposto de que as consequncias de cada opo de poltica pblica
alternativa podem ser conhecidas com antecedncia. De acordo com esse
modelo, os tomadores de deciso devem escolher a opo que maximize o
alcance de seus objetivos, valores e metas individuais. O modelo racional
no sentido de que, pelo menos em teoria, ele pode levar forma mais
eficiente de atingir objetivos de polticas pblicas. Embora ele seja atraente
em termos normativos, a aplicabilidade dele dificultada pela necessidade
de uma grande quantidade de informaes precisas sobre os impactos e
consequncias das polticas, o que pode ser impraticvel ou impossvel de
obter no perodo de tempo normalmente curto que os decisores tm para
agir. Ele tambm assume uma uniformidade de propsito entre os decisores,
que tambm pode no existir. Quando as consequncias de vrias opes
no so conhecidas com certeza, geralmente no h tempo disponvel para
reunir mais informaes e fazer comparaes melhores; e quando as
decises so tomadas por um nmero de decisores, provvel que os
resultados de um processo racional no sejam to bons, ou sejam menos
eficientes do que os previstos ou esperados.
As limitaes do modelo de deciso racional levaram ao desenvolvimento de estruturas de deciso alternativas, destinadas a modelar
os resultados quando as circunstncias no so ideais.
O modelo de deciso incremental
A primeira alternativa o modelo de deciso incremental, que
analisa a tomada de deciso pblica como um processo com restrio de
tempo e informao, caracterizado por conflitos, negociaes e compromisso entre os tomadores de deciso com interesses prprios. Em vez de
adotar alternativas de maximizao, nesse modelo, espera-se que as
decises tomadas por negociao sejam o resultado de sucessivas comparaes limitadas que os tomadores de deciso fazem das novas propostas
81

Tomada de deciso

versus os resultados de decises anteriores, resultando normalmente apenas em mudanas marginais ou incrementais do status quo. As decises
enfim tomadas representam mais o que politicamente vivel, no sentido
de satisfazer os interesses dos diversos participantes, em vez de o que
poderia ser tecnicamente desejvel em um clima de polticas com menos
incerteza. De acordo com Lindblom1, as razes pelas quais as decises de
polticas normalmente no fogem muito do status quo so:
1. uma vez que o status quo j representa um compromisso
baseado em interesses, politicamente mais vivel continuar o padro
existente de distribuio de bens e servios, do que alterar o sistema de
forma dramtica, por meio de uma redistribuio normalmente exigida
por qualquer proposta radicalmente nova; e
2. os procedimentos operacionais-padro e as prticas administrativas de burocracias responsveis pela implementao de polticas
pblicas existentes tambm tendem a favorecer pequenas modificaes
de prticas j existentes, em vez de sua grande reforma.
O modelo de deciso da lata de lixo (garbage can)
A segunda alternativa para modelos de deciso racional o chamado
modelo de lata de lixo, que se aplica quando h um grande nmero de
tomadores de deciso e uma grande dose de incerteza sobre as causas dos
problemas e suas solues. Argumenta-se que, em tais situaes, os
resultados das polticas pblicas no tero nem mesmo uma modesta
semelhana com a racionalidade encontrada no incrementalismo e, ao
contrrio, refletiro os desejos temporrios de quem realmente capaz
de dominar, embora transitoriamente, o processo de tomada de deciso.
Nesse modelo, as ideias de maximizao, encontradas no modelo racional,
ou de otimizao, encontradas no modelo incremental, so em grande
parte abandonadas. Em vez disso, argumenta-se que h uma propenso
ao surgimento de um princpio de satisfao, em que a tomada de deciso
envolve simplesmente satisfazer quaisquer padres ou metas que foram
definidos por um grupo de decisores de polticas no momento da deciso.
De acordo com esse modelo, a busca por uma resposta de poltica pblica
a um problema vai acabar quando uma opo de poltica pblica vista
82

Tomada de deciso

como capaz de produzir resultados aceitveis, conforme definido pelos


padres estabelecidos pelos decisores influentes, e a gama de escolhas
de polticas com resultados potencialmente melhores nunca totalmente explorada. Os tomadores de deciso, portanto, olhariam para alm da
gama relativamente pequena de opes de polticas em questo somente
se elas no produzissem resultados satisfatrios.

Desafios na tomada de deciso


Embora essas estruturas variem drasticamente em funo da
natureza das circunstncias em que se espera que elas sejam aplicadas e
em funo dos tipos de escolhas que tipicamente emergem delas,
subjacente a todos os trs modelos est a ideia de que a tomada de
deciso de poltica pblica consiste:
1. na presena de uma ou mais propostas de poltica pblica a ser
decididas com base na sua relao com a possvel resoluo do problema
de poltica pblica definido em fases anteriores do processo;
2. na presena de um conjunto de critrios de deciso, mesmo
que vagamente articulados na prtica, com base em objetivos de tomadores de deciso e outras consideraes;
3. em alguns esforos na comparao e classificao das propostas
de poltica pblica, com base no conjunto de critrios de deciso estabelecidos; e
4. na determinao de uma opo de poltica pblica a ser implementada nas fases subsequentes do processo.
No entanto, o esboo do processo de tomada de deciso acima
permite uma grande variabilidade no modo como as decises so tomadas
na prtica em muitas circunstncias, pases e setores diferentes. Na
ausncia de um processo lgico e ordenado de busca por meios para
alcanar os objetivos de polticas pblicas, bem como de desenvolvimento
de critrios de avaliao alternativa, as decises so tomadas frequentemente de forma ad hoc e desordenada, mesmo quando h tempo e informaes adequadas, e quando o contexto de tomada de deciso permite
uma maior aproximao ao modelo racional. Assim, por exemplo:
83

Tomada de deciso

1. Decises de polticas pblicas, mesmo em questes tcnicas,


muitas vezes so dominadas por imperativos imediatos e tomadas de
forma ad hoc, sem uma considerao cuidadosa de suas implicaes
mais amplas e de longo prazo. Durante a crise financeira asitica de
1997-1998, por exemplo, uma srie de decises ad hoc tomadas pelo
Governo de Suharto, na Indonsia, contriburam para o agravamento da
economia e acabaram levando ao seu prprio colapso. Um fraco planejamento de polticas pblicas em situaes de no crise tambm pode
levar a resultados igualmente ruins, como, por exemplo, quando
decisores se deparam com calendrios eleitorais ou parlamentares e
so forados a reduzir suas deliberaes de polticas e a adotar decises
imponderadas ou rpidas.
2. Decises de polticas pblicas podem ser apoderadas por
obsesses ideolgicas ou, at mesmo, por fantasias de lderes polticos. Por exemplo, o Grande Salto Adiante na China, na dcada de 1950,
que foi responsvel por milhes de mortes por fome e outras causas,
foi em grande parte motivado pelas aspiraes irrealistas de Mao
Zedong, lder da China na poca. Mais recentemente, a convico ideolgica por parte dos formuladores de polticas, em vrios pases em
desenvolvimento, de que a adoo de princpios de mercado poderia
melhorar os resultados e a eficincia das polticas em muitos setores
tambm levou a uma corrida irrefletida para privatizar e
desregulamentar muitas indstrias e servios sociais, movimentos que
posteriormente foram seguidos por uma nova nacionalizao e regulamentao de muitas dessas atividades.
3. Ms decises tambm podem surgir quando as decises de
polticas pblicas so controladas e manipuladas por um pequeno
nmero de dirigentes polticos e/ou um pequeno nmero de conselheiros de polticas intimamente associados com a tomada de deciso.
Isso acontece quando preconceitos pessoais e institucionais de um
grupo causam um impacto negativo sobre a qualidade de suas decises e, posteriormente, sobre os resultados das polticas. Esse geralmente o caso de muitos regimes militares, de polcia e autoritrios,
como no caso de Mao Zedong na China, citado acima; mas tambm
84

Tomada de deciso

pode acontecer em estados mais pluralistas. Por exemplo, o domnio


dos processos de tomada de deciso por pequenos grupos de conselheiros de segurana nacional envolvendo o Presidente dos EUA,
George W. Bush, e o Primeiro-Ministro do Reino Unido, Tony Blair, levou
a decises mal informadas de invadir o Iraque em 2003, apesar da existncia de competncias analticas capazes de rivalizar com as de qualquer governo do mundo.
4. Resultados ruins tambm podem derivar de decises de
polticas pblicas tomadas sem ateno sua exequibilidade, levando
a grandes lacunas entre o projeto e a implementao de polticas. Nas
Filipinas, por exemplo, uma deciso de descentralizar os principais
servios sociais, como sade e educao, do governo central para o
local, foi tomada sem a devida ateno para a falta de capacidade de
planejamento em nvel local naquele pas. Burocratas com a experincia e as habilidades necessrias em planejamento tm muitas
vezes relutncia em ser realocados de capitais, e sem eles a tomada de
deciso nas regies pode fracassar.
5. Uma situao semelhante pode ocorrer quando as decises de
polticas pblicas tomadas por um rgo so inconsistentes e at mesmo
conflitantes com as polticas implementadas por outros rgos. Essa falta
de horizontalidade, por exemplo, evidente em muitos pases, em
reas como desenvolvimento sustentvel e proteo do meio ambiente,
que exigem uma grande quantidade de coordenao intra e
intergovernamental algo que geralmente no existe. Isso pode resultar,
por exemplo, em situaes em que incentivos de emprego so
oferecidos s indstrias para que se estabeleam em regies
ambientalmente sensveis, que esto submetidas a uma maior proteo
por parte de rgos de proteo a parques e vida selvagem.
6. E, claro, em muitos pases democrticos, bem como nos no
democrticos, as decises de polticas pblicas s vezes podem ser
determinadas em grande parte por consideraes puramente polticas,
como eleies e o equilbrio dos grupos de interesse, enquanto que as
propostas com verdadeiro potencial para alcanar os objetivos de
polticas podem ser ignoradas pelos tomadores de deciso.
85

Tomada de deciso

Alm das deficincias acima, que so essencialmente estruturais


e de natureza poltica, os decisores que buscam melhorar os processos
de tomada de deciso tambm enfrentam o seguinte conjunto de
desafios, que so tcnicos e organizacionais por natureza:
1. Horizonte de tempo curto. Como vimos, os decisores enfrentam
um horizonte de tempo geralmente muito curto para avaliar adequadamente os vrios efeitos das propostas de polticas pblicas, especialmente daquelas que se afastam significativamente das polticas e prticas
atuais. Como resultado, pode ser difcil identificar os custos e os benefcios a longo prazo, e, de qualquer maneira, muito menos peso pode
ser dado a eles do que aos de curto prazo e mais imediatamente bvios,
podendo ser completamente ignorados.
2. Falta de informaes confiveis. As informaes necessrias
para avaliar adequadamente as diferentes opes de polticas pblicas
esto muitas vezes indisponveis ou disponveis apenas a um custo
muito elevado. Em muitos pases em desenvolvimento, dada uma
baixa prioridade coleta de dados e informaes, e, como resultado,
os rgos governamentais, em muitos momentos, no tm disposio informaes confiveis fundamentais para a tomada de deciso
quando eles precisam delas.
3. Falta de experincia em anlise de polticas pblicas. A anlise
de propostas de polticas pode ser altamente complexa, mas pouqussimos funcionrios do governo possuem o treinamento e a experincia
necessrios para realizar uma anlise adequada. A situao ainda agravada em muitos pases em desenvolvimento, onde a remunerao dos
servidores pblicos relativamente baixa em comparao com a do setor
privado, e, portanto, os rgos governamentais frequentemente perdem
para o setor privado na competio para recrutar ou reter analistas
profissionais com formao e aptides adequadas.
4. Medio de desempenho dentro da burocracia. O desempenho
dos rgos governamentais responsveis por determinadas reas da
poltica pblica, em vrias ocasies, medido em relao s suas metas
obrigatrias, que tradicionalmente so definidas em uma nica dimenso, tal como a eficincia. Portanto, h uma forte tendncia a favor de
86

Tomada de deciso

uma nica dimenso na tomada de deciso, em vez de atributos com


mltiplas dimenses, como a sustentabilidade, equidade ou justia.

Estratgias e ferramentas analticas para os gestores pblicos


na tomada de deciso
Integrando e exigindo consideraes polticas, tcnicas e organizacionais
Uma deficincia comum na tomada de deciso que, na realidade,
consideraes importantes, alm dos objetivos de polticas pblicas imediatos, so geralmente negligenciadas. importante, no entanto, que os
critrios corretos sejam escolhidos para a tomada de deciso, porque o
uso de diferentes critrios pode levar a diferentes julgamentos quanto
aos mritos relativos de escolhas de polticas pblicas. Critrios de deciso
podem diferir de objetivos de polticas pblicas, que muitas vezes so
expressos em uma nica dimenso e em termos vagos, como reduzir a
poluio em 50 por cento ou aumentar o acesso gua potvel para os
pobres. Critrios de deciso mais explcitos e especficos podem ajudar a
esclarecer esses objetivos, propondo normas que sejam mensurveis e,
mais importante, que ajudem os formuladores de polticas a centrar a
ateno nas possveis dificuldades e interligaes entre os objetivos de
polticas em diferentes setores de polticas. Essa ltima caracterstica dos
critrios de deciso fundamental para a busca do desenvolvimento
sustentvel, por exemplo, que requer a considerao conjunta de
mltiplos objetivos. A falta de um critrio fundamental pode levar a ms
decises, pois as consequncias, que teriam sido medidas pelo critrio
ausente, poderiam ter mudado potencialmente o clculo dos custos e
benefcios de decises tomadas pelos decisores e administradores.
possvel alcanar melhorias nessa rea com uma melhor determinao dos critrios de deciso. Decises de polticas pblicas so
tomadas para fomentar os objetivos que so de valor para a sociedade
(ou, pelo menos, alguns segmentos da sociedade). Desse modo, os
critrios de deciso guiam a tomada de deciso, fornecendo padres
contra os quais as consequncias de polticas podem ser julgadas como
87

Tomada de deciso

sendo importantes ou valiosas. Alm disso, eles so usados para medir


a praticidade de vrias opes. A utilizao dos mesmos critrios em
diferentes opes de polticas assegura que as alternativas possam ser
comparadas de forma sistemtica. Critrios comumente utilizados para
avaliar as consequncias de opes de polticas incluem: eficincia,
eficcia, equidade, viabilidade e aceitabilidade poltica, bem como, cada
vez mais frequentemente, sustentabilidade.
De um modo geral, em comparao com os resultados econmicos, leva bastante tempo para que os impactos ambientais e sociais
se manifestem, e, assim, geralmente menos ateno dada a esses
aspectos de uma deciso. Por exemplo, meros relatrios dos nveis
de poluio podem no capturar a ateno dos tomadores de deciso
e do pblico, e, assim, a gravidade de um problema ambiental pode
no ser reconhecida por eles, a menos que os nveis estejam relacionados com a forma como podem afetar a vida diria. Portanto, os
critrios precisam ser selecionados estrategicamente, de modo que
representem preocupaes de importncia para os decisores e o
pblico. Por exemplo, o uso de ameaas sade como critrio pode
ser mais eficaz em comunicar a importncia dos impactos ambientais
do que uma apresentao dos impactos ambientais em termos de
nveis de poluio.
Ordenar e exigir que os decisores considerem conjuntamente os
objetivos principais de uma poltica pblica de vrios critrios pode
ajudar a equilibrar as inclinaes de rgos governamentais a enfatizar
apenas as metas ou objetivos com os quais eles esto mais estreitamente associados, uma vez que a imposio de requisitos obrigatrios
pode muitas vezes garantir que mltiplos objetivos principais sejam
considerados em todas as decises de polticas. Devido s dificuldades
e implicaes de recursos de tais anlises, as organizaes tero pouco
incentivo para desenvolver tais recursos, a menos que eles sejam obrigatrios, e impor tais requisitos ajuda a fortalecer os argumentos dos
gestores pblicos para a necessidade de desenvolver a capacitao em
seu rgo, a fim de avaliar impactos adequadamente (que suas organizaes podem no ser acostumadas a avaliar).
88

Tomada de deciso

A imposio de tais requisitos tambm pode ajudar organizaes


a desenvolver opes de polticas pblicas e evidncias que destaquem
sinergias entre objetivos aparentemente conflitantes e expandam os
horizontes de organizaes em busca de solues inovadoras.
Baseando as decises em uma anlise sistemtica
Estabelecer uma linha de base o primeiro passo fundamental
em direo a uma anlise mais sistemtica. Uma linha de base, tambm
referida como um cenrio business as usual (de negcios habituais),
descreve o que aconteceria se no houvesse nenhuma mudana nas
decises do governo e as tendncias existentes continuassem. Ela
fornece uma base de conhecimento necessria para a avaliao dos
efeitos de intervenes de polticas pblicas propostas e reais. Observe
que essa linha de base diferente do status quo, pois pode haver mudanas do status quo devido a transformaes que ocorrem naturalmente e a efeitos de outras polticas existentes. O intervalo de tempo
para uma avaliao de base deve ser o mesmo que o horizonte de tempo utilizado para avaliar opes de polticas.
Como uma linha de base diferente do status quo, exigindo uma
extrapolao das tendncias atuais e o clculo dos seus efeitos, coletar as
informaes necessrias para o estabelecimento de uma linha de base de
poltica pblica tecnicamente desafiador e demorado. As informaes a
seguir so necessrias para o estabelecimento de tal linha de base:
condies atuais (ou status quo);
tendncias atuais e esperadas;
efeitos das polticas pblicas que j esto sendo implementadas;
efeitos de outras polticas ou programas previstos.
A linha de base fornece um ponto de referncia essencial com o
qual vrias opes de polticas pblicas podem ser comparadas. Sem
ela, a opo de deixar a tendncia atual continuar normalmente
descartada, deixando a porta aberta para intervenes de polticas que
podem agravar os problemas, em vez de melhor-los. s vezes, polticas
mal concebidas so piores do que nenhuma.
89

Tomada de deciso

Avaliando os impactos econmicos, sociais e ambientais das opes de


polticas pblicas
A segunda etapa fundamental, uma vez que os critrios tenham
sido escolhidos e uma linha de base tenha sido estabelecida, consiste
em projetar os resultados provveis das opes de polticas pblicas
diferentes contra cada critrio individual. Tal tarefa a parte mais desafiadora e tcnica do processo de tomada de deciso, pois envolve uma
projeo para o futuro, que inerentemente incerto (apesar da disponibilidade de diversas ferramentas e tcnicas para tentar levar essa
incerteza em considerao). Embora vrias tcnicas e ferramentas
possam ser usadas para enfrentar os desafios impostos pela incerteza
na avaliao, elas no podem remov-la totalmente.
A avaliao tem como objetivo fornecer as seguintes informaes
aos gestores pblicos e aos formuladores de polticas pblicas:
informaes empricas slidas provenientes de dados ou
evidncias sobre a provvel direo das mudanas econmicas, sociais
e ambientais resultantes das opes de polticas sob considerao;
evidncias slidas sobre a natureza e a ordem de magnitude das
mudanas;
evidncias slidas sobre a durao e a reversibilidade das
mudanas.
A tomada de deciso normalmente confrontada com vrias
incertezas, porque as informaes para sustentar previses precisas do
resultado das escolhas de polticas pblicas so muitas vezes insuficientes.
Entretanto, existem tipos diferentes de incerteza, dependendo se ela est
relacionada ao conhecimento do problema de poltica pblica e de suas
tendncias, ou ao impacto das solues da poltica pblica, ou a incertezas
sobre o processo da poltica pblica em si e os seus resultados. Algumas
podem ser tratadas com mtodos estatsticos, enquanto outras podem ser
reduzidas por meio de mais pesquisas. No entanto, algumas incertezas so
inerentes e no podem ser reduzidas. Por exemplo, as previses em matria
de aquecimento global so inerentemente incertas e lanam uma sombra
constante sobre o debate de polticas relacionadas a mudanas climticas.
90

Tomada de deciso

A projeo de resultados, no entanto, continua a ser da maior importncia


no processo de tomada de deciso de polticas. Os formuladores de polticas devem ser cautelosos e tentar evitar ou superar as trs seguintes tendncias geralmente encontradas nas avaliaes:
Uma tendncia em direo a critrios para os quais medidas quantitativas esto disponveis. Alguns impactos podem no ser quantificados
por causa de uma lacuna nos dados, apesar de sua importncia vital.
Medidas qualitativas desses impactos devem ser desenvolvidas com base
no julgamento sustentado pela experincia e conhecimento.
Uma tendncia em direo a impactos positivos. Tanto os impactos positivos quanto os negativos so fundamentais para avaliar as
opes de polticas pblicas, e ignorar os impactos negativos pode facilmente levar a ms decises.
Uma tendncia em direo ao estudo dos impactos de uma
determinada dimenso, estreitamente associada identidade das
organizaes que realizam a avaliao.
Comparando opes de polticas pblicas
O terceiro passo consiste em comparar as opes de polticas
pblicas com base em seus efeitos previstos. Estabelecer uma linha de
base e avaliar os impactos projetados pode gerar uma imensa quantidade de informaes, e, portanto, h uma necessidade de sistematizar a
coleta e a exposio dessas informaes. A avaliao de vrias opes
proporciona oportunidades para a inovao nas polticas, pois as informaes reveladas pela comparao entre as diferentes opes podem
ajudar na concepo das polticas, provocando a reformulao de certas
opes e a identificao de estratgias de mitigao para outras. Vrios
componentes em diferentes opes podem ser reconfigurados para
novas combinaes, que podem ento levar a opes vantajosas para
todos, e estratgias de mitigao podem ser desenvolvidas para reduzir
os impactos negativos especficos de opes que so preferveis em
outras dimenses. Geralmente, dedica-se muita ateno a dilemas entre
objetivos diferentes, enquanto oportunidades inovadoras de sinergia
91

Tomada de deciso

so ignoradas. A identificao de oportunidades e sinergias uma marca registrada da tomada de deciso integrada.
Na maioria dos casos, trocas implcitas ou explcitas ainda so
necessrias no processo de tomada de deciso. Antes que julgamentos de valor sejam feitos sobre como dilemas seriam resolvidos,
fundamental identific-los, e o uso de matrizes de deciso pode
facilitar o processo (ver Caixa 4.1).
De qualquer forma, necessrio lembrar que uma anlise de
polticas pblicas, independentemente de quo abrangente parea ser,
apenas um insumo para os decisores na sua tomada de deciso, e
uma deciso final de no adotar uma opo de poltica pblica pode
ser tomada, mesmo que ela possa estar classificada como a melhor em
todas as dimenses. Imperativos polticos, interesses de rgos
estreitamente definidos e interesses pessoais so consideraes
importantes para os decisores ao tomar suas decises finais, e, como
j vimos, a deciso final muitas vezes o resultado da interao estratgica e do compromisso entre vrios decisores.
No entanto, a natureza altamente poltica de algumas decises
no implica que o valor da anlise slida deve ser desconsiderado. A
avaliao pode, efetivamente, definir um limite dentro do qual trocas
podem ser feitas entre imperativos polticos e mritos tcnicos. Por
exemplo, muito mais fcil rejeitar a pior escolha de poltica pblica
quando seus impactos negativos so conclusivamente indicados pela
anlise, e, pela mesma razo, se torna mais difcil que os formuladores
de polticas ignorem uma soluo vantajosa a todos quando tiver sido
claramente identificada.
Claro que as coisas podem ficar decididamente mais complicadas
para a tomada de deciso quando so necessrios trade-offs entre as
diferentes dimenses de um problema. Entretanto, a anlise slida
permanece de grande valor para garantir uma deciso sensata, sobretudo porque obriga os decisores a compartilhar abertamente seus
valores com outros atores. Em um contexto democrtico, os outros
atores podem muitas vezes incluir stakeholders ou o pblico em geral,
que podem se beneficiar da prestao de boas informaes sobre vrias
92

Tomada de deciso

Quadro 4.1. Matriz de deciso


Uma maneira conveniente de organizar sistematicamente as informaes
necessrias para uma tomada de deciso eficaz consiste em apresent-las
na forma de uma matriz de deciso, que normalmente ir exibir opes de
polticas pblicas nas colunas e critrios de deciso nas fileiras. Qualquer
clula na matriz de deciso contm o resultado projetado da alternativa
avaliado por referncia ao critrio da coluna. Por exemplo, a clula A1
contm informaes sobre o resultado da alternativa A, conforme avaliado
por referncia ao critrio 1.
Para auxiliar o processo de tomada de deciso, cada alternativa na matriz
deve ser vinculada a cada critrio sistematicamente. Para evitar ou combater a parcialidade do analista, todas as clulas devem ser consideradas, o que promove o reconhecimento e a discusso de itens esquecidos e
de vieses.
Critrios

Alternativa A

Alternativa B

Alternativa C Alternativa...

Critrio 1

A1

B1

C1

Critrio 2

A2

B2

C2

Critrio 3

A3

B3

C3

Critrio...

Fonte: MACRAE, D. and WHITTINGTON, D. Expert Advice for Policy Choice: Analysis and Discourse.
Washington, DC: Georgetown University Press, 1997.

opes de polticas pblicas. Tais informaes podem ajudar a capacitlos a participar em um nvel superior e a causar um maior impacto no
processo de tomada de deciso.
Fortalecer a capacidade de anlise de polticas pblicas
A importncia da anlise cuidadosa das opes de polticas pblicas
no implica que os prprios gestores pblicos devem ser todos especialistas em todas as tcnicas e aplicaes de anlise de poltica.
No entanto, eles podem ter um papel instrumental fomentando o
desenvolvimento da capacidade de anlise de polticas dentro e fora do
governo. Eles podem aproveitar o rpido desenvolvimento de programas
93

Tomada de deciso

de polticas pblicas em muitos pases, recrutando analistas profissionais


com formao adequada em anlise de polticas, ou tambm podem enviar seus agentes para cursos de curta durao, a fim de fortalecer a sua
capacidade analtica. importante fornecer suporte institucional aos analistas profissionais, como na criao e apoio de unidades de departamento
voltadas para o assunto ou oficinas de polticas pblicas (policy shops)
centradas na anlise e no planejamento de polticas, bem como garantindo
que haja recursos adequados para que eles sejam capazes de realizar o
seu trabalho, tornando, assim, a anlise de polticas um caminho de desenvolvimento de carreira atraente para novos recrutas.
Os gestores pblicos tambm devem contribuir para o desenvolvimento da capacidade analtica de polticas pblicas fora do governo,
flexibilizando as restries de acesso informao. A competio uma
ferramenta poderosa que pode impulsionar a inovao e melhoria da
qualidade, e pode ser aproveitada para uma melhor tomada de deciso.
Promover a concorrncia em avaliaes internas e externas de polticas
pode muitas vezes economizar custos, melhorar tanto os dados quanto as
tcnicas disponveis para os tomadores de deciso, e pode ajudar a preencher lacunas de conhecimento existentes na compreenso de questes de
polticas fundamentais. Ela tambm pode ajudar a reduzir o risco de ter
avaliaes apoderadas por interesses organizacionais e pessoais estreitamente definidos. O papel dos pesquisadores e consultores independentes
em tais avaliaes deve ser fortalecido para promover a concorrncia com
os analistas internos do governo. As avaliaes realizadas por essas organizaes e indivduos tm menos chances de ser constrangidas pelos obstculos polticos e institucionais que os rgos governamentais enfrentam, e,
assim, podem oferecer mais equilbrio e objetividade para auxiliar a tomada
de deciso. Contudo, para que sejam eficazes, essas avaliaes exigem que
os governos sejam mais transparentes e compartilhem informaes com
outros rgos governamentais e no governamentais.
Melhorando o vnculo dentro dos rgos e entre os rgos na tomada de
deciso
Como mencionado acima, muitos problemas de polticas pblicas
contemporneos so de natureza multidimensional, e essas dimenses
94

Tomada de deciso

facilmente atravessam limites jurisdicionais, entre outros, estabelecidos


em pocas anteriores. Esse especialmente o caso de rgos governamentais que trabalham de forma isolada verticalmente, estruturados
para seguir noes especficas sobre as origens e solues de problemas
de polticas.
Os gestores pblicos podem promover a horizontalidade, ou
seja, a criao de organismos internacionais, intergovernamentais ou
interorganizacionais que possam ajudar a demover a considerao de
polticas pblicas da anlise de natureza unidimensional ou limitada
realizada em rgos isolados. Espera-se que mais conversas, consultas e
cooperao com outros membros da comunidade de polticas, dentro e
fora do governo, levem a decises julgadas de forma mais slida.

Concluso
As decises de polticas pblicas so o pice do processo de criao
de polticas, que foi iniciado com a definio de agenda e, ento, filtrado
por meio da formulao. A fase de tomada de deciso mais poltica do
que os processos anteriores, pois trabalhada por agentes mais seniores
nomeados e eleitos, mas tambm mais tcnica. Alm de um julgamento poltico perspicaz, o sucesso da tomada de deciso depende de
evidncias e de uma anlise slida, algo que os gestores pblicos esto
em melhor posio para oferecer. Eles precisam estar altura do desafio,
se querem que as polticas pblicas no vacilem na fase de
implementao. Esse o assunto do prximo captulo.
Nota
1

LINDBLOM, C. E. The Science of Muddling Through. Public Administration Review v. 19, n 2,


p. 7988, 1959.

Leitura complementar
BARDACH, Eugene. A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path to more
Effective Problem Solving. New York: Chatham HousePublishers, 2000.
BRAYBROOKE, D. and LINDBLOM, C. A Strategy of Decision: Policy Evaluation as a Social
Process. New York: Free Press of Glencoe, 1963.
95

Tomada de deciso

COHEN, M.; MARCH, J. and O LSEN, J. A Garbage Can Model of Organizational Choice.
Administrative Science Quarterly v. 17 , n 1, p. 1-25, 1972.
H OOD , C. The Garbage Can Model of Organization: Describing a Condition or
Prescriptive Design Principle. In: EGEBERG, M. and LAEGREID, P. (Eds. ). Organizing Political
Institutions: Essays for Johan P. Olsen. Oslo: Scandinavian University Press, p. 59-78,
1999.
HOWLETT, M. and RAMESH, M. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems.
Oxford: Oxford University Press, 2003.
JONES, B. D. Re-Conceiving Decision-Making in Democratic Politics: Attention, Choice and
Public Policy. Chicago, IL: University of Chicago Press, 1994.
LESTER, James P. and STEWART, Joseph. Public Policy: An Evolutionary Approach. Belmont,
CA: Wadsworth, 2000.
LINDBLOM, C. E. The Science of Muddling Through. Public Administration Review v. 19, n
2, p. 79-88, 1959.
. The Policy-Making Process. New Haven, CT: Yale University Press, 1977.
MACRAE JR., D. and WILDE, J. A. Policy Analysis for Public Decisions. Lanham, MD: University
Press of America, 1985.
MACRAe, D. and WHITTINGTON, D. Expert Advice for Policy Choice: Analysis and Discourse.
Washington, DC: Georgetown University Press, 1997.
MARCH, J. G. A Primer on Decision-Making: How Decisions Happen. NewYork: Free
Press, 1994.
MARCH, J. G., OLSEN , J. P. and W EISSINGER-BAYLON, R. Garbage Can Models of Decision
Making in Organizations. In: MARCH, J. G. and WEISSINGER-BAYLON, Roger (Eds. ). Ambiguity
and Command: Organizational Perspectives on Military Decision Making. New York:
Pitman Publishing, p. 11-35, 1986.
PATTON, C. and SAWICKI, D. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Upper Saddle
River, NJ: Prentice Hall, 1993.
PUTT, A. and SPRINGER, J. Policy Research: Concepts, Methods, and Applications. Upper
Saddle River, NJ: Prentice Hall, 1989.
QUADE, E. S. Analysis for Public Decisions. New York: Elsevier Science, 1989.
S IMON , H. A. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in
Administrative Organization. New York: Macmillan, 1957.
. Bounded Rationality and Organizational Learning. Organization Science
v. 2, n 1, p. 125-34, 1991.
TVERSKY, A. and KAHNEMAN, D. Rational Choice and the Framing of Decisions. Journal of
Business v. 59, n 4, part 2: S251-S279, 1986.
WEIMER, D. and VINING, A. Policy Analysis: Concepts and Practice. Upper Saddle River, NJ:
Prentice Hall, 1992.
W HITEMAN , D. The Fate of Policy Analysis in Congressional Decision Making: Three
Types of Use in Committees. Western Political Quarterly v. 38, n 2, p. 294-311, 1985.
ZELDITCH, M.; HARRIS, W.; THOMAS, G. M. and WALKER, H. A. Decisions, Non decisions and
Metadecisions. Research in Social Movements, Conflict and Change v. 5, p. 1-32, 1983.

96

Implementao de polticas pblicas

5. IMPLEMENTAO

DE POLTICAS PBLICAS

A implementao ocorre na fase do processo de polticas pblicas


em que as decises de poltica pblica se traduzem em aes. Ela
considerada uma das etapas mais difceis e crticas no processo de polticas para os gestores pblicos a fase em que qualquer deficincia na
concepo das polticas ou quaisquer vulnerabilidades relacionadas ao
ambiente externo se tornaro visveis. Gestores pblicos experientes
sabem que sero basicamente julgados pela sua capacidade de dominar
a arte de fazer as coisas acontecerem e no por suas boas intenes.
Este captulo oferece uma viso geral dos desafios de implementao que os gestores pblicos enfrentam. Primeiro analisa
problemas tpicos de implementao que podem ocorrer no processo
de polticas pblicas. Em seguida, aborda de forma seletiva a extensa
literatura sobre implementao, para extrair ensinamentos que tornam
os processos de implementao mais adaptveis e eficazes. Tanto no
diagnstico dos desafios, como na elaborao de estratgias para
super-los, o captulo destaca dois pontos transversais. Um deles diz
respeito necessidade de criar uma preocupao pela implementao
em todas as fases do processo de polticas, a fim de evitar algumas das
armadilhas mais comuns de fragmentao de polticas. O segundo consiste na importncia de considerar sistematicamente os contextos
polticos e administrativos, nos quais os formuladores de polticas esto
trabalhando na elaborao de estratgias para superar os obstculos
implementao efetiva.
97

Implementao de polticas pblicas

Os princpios bsicos da implementao de polticas pblicas


O que a implementao de polticas pblicas?
A implementao de polticas pblicas um processo dinmico e
no linear. Mudar uma poltica pblica raramente envolve uma mobilizao
direta dos recursos necessrios para atingir objetivos de poltica pblica
bem definidos, que j possuem um amplo apoio. Em vez disso, a tarefa
de implementao pode e muitas vezes vai envolver elementos de
todas as fases anteriores da criao de polticas, bem como todas as incertezas e contingncias que eles possam acarretar. Por exemplo, ela pode
envolver a interpretao e negociao de objetivos de polticas, como na
fase de formulao de polticas, e pode implicar implementadores tomando decises entre alternativas significativamente diferentes, que podem
afetar o tipo de resultado efetivamente produzido.
A implementao tambm poltica. O processo de implementao em si no s cria vencedores e perdedores, mas tambm o
estgio, no processo de polticas pblicas, em que os riscos de ganhar ou
perder comeam a se manifestar de forma muito clara para muitos participantes, cujos interesses e desejos podem ter sido descartados nas
etapas anteriores do processo. rgos, e at divises dentro dos rgos, podem continuar a competir por recursos e controle sobre as atividades de implementao, e podem surgir tenses entre pblico,
organizaes privadas e organizaes sem fins lucrativos, que competem por influncia e recursos para implementar programas de governo.
A implementao de polticas pblicas tambm mais bem
visualizada como uma forma de governana em rede, uma vez que sua
caracterstica definidora consiste em exigir uma ampla coordenao entre
uma gama extraordinariamente ampla de atores. Isso particularmente
relevante quando se busca a integrao de mltiplos objetivos de polticas por meio de um programa em particular.
Atores na implementao de polticas pblicas
A implementao afeta e afetada por uma infinidade de
atores, que definem problemas e solues em um determinado domnio
98

Implementao de polticas pblicas

de polticas pblicas, incluindo muitos que podem ter desempenhado apenas papis pequenos nas atividades de formulao de polticas e de tomada
de deciso anteriores, mas que agora podem ocupar o primeiro plano.
A burocracia, com todos os seus conflitos intra e interorganizacionais endmicos, um ator importante e determinante da implementao de polticas pblicas. Embora os polticos sejam atores significativos
no processo de implementao, a maioria das atividades do dia a dia da
administrao de rotina est normalmente dentro da competncia dos
servidores pblicos assalariados. Isso acontece porque, na era moderna,
os processos legais sustentam a implementao em praticamente todos
os casos, exceto nas instncias mais flagrantes de ditadura ou regime
autoritrio. Na maioria dos pases, existe um conjunto de leis tradicionais,
civil laws ou common laws, que forma um conjunto bsico ou padro
de princpios que regem a forma como os indivduos interagem uns com
os outros e com o Estado em seu dia a dia. Essas leis so geralmente
codificadas por escrito como o caso em muitos pases da Europa
continental e em outros pases cujos sistemas polticos e legais so
modelados com base nos europeus , mas tambm podem ser encontradas em uma forma menos sistemtica no registro geral de precedentes
estabelecido por rgos judiciais, como o caso da Gr-Bretanha e suas
ex-colnias. No entanto, mesmo em pases de common law, as leis ordinrias so aprovadas por parlamentos para substituir ou complementar
a common law ou civil law.
Esses estatutos assumem a forma de projetos de lei ou atos, que,
entre outras coisas, geralmente designam a um rgo administrativo
especfico a competncia para criar quaisquer regulamentos que forem
necessrios para garantir xito na implementao dos princpios e
objetivos do projeto de lei ou ato. Os atos, geralmente, tambm criam
uma srie de regras a serem seguidas no processo de implementao,
bem como um leque de infraes e penalidades possveis pelo no
cumprimento da lei. A prtica de administrar a poltica pblica de fato
nessa situao realizada predominantemente por servidores pblicos
que operam em vrios tipos de rgos administrativos, tais como ministrios, departamentos, setores, entre outros, e por membros nomeados
99

Implementao de polticas pblicas

de conselhos ou tribunais criados especificamente para fins de regulamentao. Eles elaboram regulamentos para a aplicao dos princpios
gerais em circunstncias especficas, muitas vezes em conjunto com
grupos-alvo. Tais regulamentos abrangem itens como os padres de comportamento ou desempenho que devem ser cumpridos por grupos-alvo
e os critrios a serem usados para administrar a poltica pblica. Eles
servem como base para os processos de aprovao e licenciamento, e,
embora no legislados, fornecem na prtica a fonte de orientao e o
pano de fundo para o processo de implementao nos Estados modernos.
A forma usual de rgo governamental envolvida na implementao o ministrio ou departamento. No entanto, h outras formas
organizacionais. Tribunais, por exemplo, so figuras poderosas na
implementao em muitas jurisdies e circunstncias, e desempenham
vrias funes semijudiciais, incluindo recursos relativos a licenciamento, certificao de pessoal ou de programas e emisso de licenas.
Designados pelo governo, eles geralmente representam ou alegam
representar alguma diversidade de interesses e conhecimento.
Audincias administrativas so conduzidas por tribunais de uma forma
semijudicial, a fim de ajud-los em suas atividades. As audincias esto
sujeitas a vrios tipos de recursos polticos, administrativos e judiciais.
Audincias pblicas podem ser estatutariamente definidas como um
componente do processo administrativo. Na maioria dos casos, no
entanto, as audincias so realizadas a critrio de uma autoridade de
implementao ou tomada de deciso, e geralmente so sesses de
informao pblica aps o fato, em vez de verdadeiros dispositivos
consultivos.
Diferentes rgos burocrticos, em diferentes nveis de governo
(nacional, estadual ou provincial, e local), esto envolvidos na implementao de uma poltica pblica, cada um com seus prprios interesses,
ambies e tradies. A implementao pelos rgos pblicos muitas
vezes um esforo caro, de vrios anos, e o financiamento continuado de
programas e projetos geralmente no garantido; na realidade, ela exige negociaes e discusses contnuas entre os lados poltico e administrativo do Estado. Isso cria oportunidades para que polticos, rgos e
100

Implementao de polticas pblicas

outros membros das redes de poltica pblica usem o processo de implementao como outra oportunidade para continuar com os esforos das
fases anteriores do processo de polticas pblicas, tais como na formulao de polticas, ou, mais frequentemente, na tomada de deciso, quando
sua soluo preferida para um problema no foi selecionada.
Embora os tomadores de deciso com autoridade, de natureza tanto poltica quanto administrativa, continuem a ser uma fora muito significativa na fase de implementao do processo de polticas pblicas, eles
so unidos nessa fase a outros membros de comunidades de poltica
pblica relevantes. Grupos-alvo, ou seja, grupos cujo comportamento se
espera ou pretende alterar por ao do governo, em particular, desempenham um papel direto e indireto no processo de implementao. Os
recursos econmicos e polticos dos grupos-alvo, em especial, tm um
efeito importante sobre a implementao de polticas. Grupos poderosos
afetados por uma poltica pblica, por exemplo, podem condicionar o
carter de implementao apoiando ou se opondo a ela. Por isso, bastante comum que os reguladores fechem compromissos com grupos, ou
tentem usar os prprios recursos dos grupos em alguns casos, para tornar
a tarefa de implementao mais simples ou menos dispendiosa. Embora
isso geralmente seja feito informalmente, propostas mais formais so
comuns em pases como a Sucia, o Uruguai e a ustria, que incorporam as
negociaes regulador-regulado no desenvolvimento de padres
administrativos e outros aspectos do processo regulatrio. A alterao
dos nveis de apoio do pblico a uma poltica pblica tambm pode afetar
a implementao. Muitas polticas testemunham um declnio no apoio
depois que uma deciso de poltica pblica tomada, dando maior oportunidade para que os administradores alterem o propsito original de
uma deciso, se quiserem.
Ferramentas analticas para compreender a implementao de polticas
pblicas
O conjunto de tarefas praticamente associadas com a implementao melhor compreendido como um continuum de funes
101

Implementao de polticas pblicas

estratgicas e de tarefas operacionais (BRINKERHOFF e CROSBY, 2002, p. 25).


Tarefas relacionadas com a implementao devem ser integradas em todo
o processo de polticas pblicas, a comear por consideraes de concepo estratgicas e de alto nvel (como a construo de eleitorado), at
tarefas de desenvolvimento de capacitao e de concepo de nvel mais
operacional (como gerenciamento de projetos) em fases posteriores do
processo de implementao. Na falta dessa integrao, grandes lacunas
tendem a aparecer entre as intenes de polticas e a execuo propriamente dita.
Dois dos fundadores acadmicos do estudo sobre implementao, Jeffrey Pressman e Aaron Wildavsky, capturaram o clima da
antiga pesquisa de implementao no subttulo do seu texto clssico
Implementation (PRESSMAN and WILDAVSKY, 1973): Implementao: como
grandes expectativas em Washington so frustradas em Oakland; ou,
por que incrvel que programas federais funcionem (traduo livre). Embora queiramos evitar dar a impresso de que uma
implementao eficaz algo impossvel, sem dvida importante
enfrentar diretamente as suas dificuldades.
possvel ver a lacuna entre as intenes de polticas pblicas e
seus resultados a partir de dois pontos de vista bsicos. A primeira perspectiva v a implementao a partir do ponto de vista dos formuladores
de polticas, tentando controlar os resultados em nvel popular. Essa viso
chamada de cima para baixo pode ser descrita como uma teoria de
implementao de correspondncia, pois ela assume que existe uma
clara articulao entre a poltica pblica pretendida e a dificuldade
conceitual e prtica de como transmitir essa inteno fielmente para
baixo, na linha de comando burocrtico. Desvios no nvel do campo das
intenes dos formuladores de polticas contam como uma lacuna ou
dficit de implementao. Tericos que adotam essa perspectiva procuram por deficincias na forma como as polticas so comunicadas e os
padres de implementao aplicados, dos formuladores de poltica para
os implementadores em nvel de campo.
Analistas de baixo para cima, por outro lado, comeam com a
suposio de que os burocratas em nvel de rua muitas vezes enfrentam
102

Implementao de polticas pblicas

uma tarefa impossvel. Ambiguidade das polticas, recursos limitados e


presses de tempo podem tornar impossvel a implementao de polticas pblicas conforme o esperado. Se os resultados fossem considerados menos do que satisfatrios do ponto de vista de um formulador
de polticas, essa perspectiva procuraria pelas razes em lacunas de
recursos, nos incentivos embutidos no ambiente institucional enfrentado pelos burocratas de nvel de rua, e na compreenso de seu trabalho
e suas funes, que tais gestores desenvolvem em resposta aos requisitos de implementao em vrias ocasies insustentveis.
O contexto extremamente importante ao avaliar esses potenciais
obstculos implementao eficaz e ao desenhar implicaes apropriadas para a ao. Embora uma infinidade de fatores contextuais possa
ser importante para um determinado caso, quatro demandam uma
ateno especial.
O primeiro o grau de estabilidade poltica e de polticas pblicas.
O ambiente pode ser considerado propcio para a implementao de
polticas se houver um apoio poltico relativamente forte aos produtos
do programa que sero produzidos, e se a capacidade burocrtica para
tarefas analticas e de implementao for relativamente forte. O segundo o grau em que o ambiente poltico e econmico externo, no qual os
formuladores de polticas esto trabalhando, est mudando lentamente
ou mais rapidamente.
A forma como esses dois primeiros fatores um ambiente geral
de polticas pblicas facilitador e o ritmo de mudana se cruzam pode
oferecer pistas para as perspectivas de implementao, que a Figura 5. 1
procura resumir. Onde o ambiente no particularmente facilitador, e
a mudana rpida e desfavorvel, os gestores pblicos tendem a
ficar restritos ao controle de danos, mantendo em aberto a possibilidade de uma abordagem de implementao mais integrada e eficaz
para quando o ambiente se tornar mais sustentvel para ela. Com maior
estabilidade no ambiente, os gestores pblicos podem evitar o
enfrentamento ou, na melhor das hipteses, realizar uma manobra; ou
seja, identificar intervenes, para visar implementao, que possam
servir como trampolins de uma abordagem mais ambiciosa de longo prazo,
103

Implementao de polticas pblicas

se as circunstncias mudarem. Onde as correntes polticas no do apoio


a iniciativas de mudana de polticas pblicas, mesmo aps a adoo
oficial, os defensores de uma formulao de polticas integrada provavelmente tero que voar sob o radar, mantendo o contedo inicial o
mais discreto e tcnico (isto , no abertamente poltico) possvel,
enquanto procuram por aliados e esperam que as condies mudem.
Onde procurar por tais oportunidades o quo ambicioso algum pode
ser durante tempos adversos e em ambientes adversos uma pergunta difcil de responder de forma abstrata, mas uma cuidadosa
delineao dos diferentes stakeholders e de seus interesses, como
sugerido abaixo, pode oferecer pistas teis.

Ambiente propcio para a implementao integrada


Estvel e vantagens

Transitrio

Implementao depende
de projetos viveis e
da contruo de capacidade da rede burocrtica

Implementao depende
se h sustentao poltica
e/ou liderana burocrtica
iminente

Abordagem:

Abordagem:

Parceria

Empreendedora
Mudana
rpida

Mudana
Incremental
Estvel e desvantagens

Queda livre

Implementao depende
de habilidade na criao
de espao para manobra, poltica burocrtica

Implementao sujeita
ao padro parada-partida
(stop-start), atrasos indefinidos e grande dificuldade
em coordenao

Abordagem:
Enfrentamento/Manobra

Abordagem:
Controle de danos

Ambiente no propcio para a implementao integrada

Figura 5.1. Uma tipologia de ambientes de mudana institucional


104

Implementao de polticas pblicas

Em condies mais favorveis, coordenadores de implementao


de polticas pblicas podem ter mais oportunidades para construir capacidades de rede, que vo facilitar abordagens integradas, e para identificar
e construir fortes alianas de apoio formulao de polticas integrada em
uma determinada rea temtica. Onde a mudana rpida, a sua abordagem precisar, necessariamente, ser gil, at mesmo empreendedora,
procura de pontos de entrada que possam servir para centrar a ateno
poltica em reas de ao rpida. Onde o ambiente poltico e de poltica
mais estvel, construir pontes para uma grande variedade de potenciais
parceiros e centrar-se na capacidade geral de rede pode ser a estratgia
de implementao mais importante (a abordagem parceria).
Um terceiro fator contextual refere-se abertura do processo de
polticas pblicas o grau em que o processo influenciado por uma srie
de atores, em vez de ter uma base de tomada de deciso estreita. Por
exemplo, em um pas altamente pluralista, com um setor forte de ONGs e
liberdade de imprensa, a formulao de polticas ser inevitavelmente
moldada por uma ampla gama de atores, diferentemente de um pas onde
a formulao de polticas restrita a uma pequena elite.
Essa distino tem implicaes prticas para a implementao.
Em regimes mais abertos e democrticos, os conflitos na fase de definio de agenda, formulao de polticas pblicas e tomada de deciso
tendem a ser relativamente mais transparentes e regularizados. Isso
pode implicar que os defensores e opositores das polticas sero mais
bem identificados e podem ter chegado a compromissos mais sustentveis construdos na prpria poltica pblica pela fase de
implementao. Por outro lado, nos pases em que a tomada de deciso
poltica menos formalmente contestada, as questes polticas da
implementao podem esquentar quando os atores que foram
excludos do processo decisrio se esforarem para se desviar das polticas com as quais no concordam, ou para orient-las a uma direo
mais aceitvel, desviando-as de seus objetivos originais.
Finalmente, o grau de descentralizao do setor pblico outro
elemento contextual que quase sempre ser relevante e considerado na
implementao de polticas pblicas. A descentralizao um dos lemas
105

Implementao de polticas pblicas

dos debates sobre desenvolvimento das ltimas dcadas, com a maioria


dos pases implementando, ou pelo menos apoiando, a ideia de passar
autoridades e recursos aprimorados para nveis mais baixos de governo
(descentralizao territorial) ou para autoridades reconstitudas no
tradicionais (descentralizao funcional). O grau em que tais tendncias
esto presentes afetar a forma como as decises relacionadas adoo de
polticas so tomadas, os recursos mobilizados, e os atores administrativos
e no burocrticos coordenados para a implementao (ver Tabela 5.1).
Independentemente do grau de descentralizao em um pas, os atores
de nvel central em muitos cenrios, provavelmente coordenadores
precisaro cumprir funes altamente importantes: direcionamento da
tomada de deciso, acompanhamento da implementao, estabelecimento e aplicao de padres mnimos e prestao de assistncia tcnica
e capacitao onde as capacidades locais variam significativamente (como
costuma acontecer). No entanto, especialmente em sistemas de
descentralizao novos, os atores centrais no esto sempre devidamente
preparados ou incentivados para desempenhar essas funes essenciais.
Tabela 5.1. Relaes centro-locais e como elas impactam a
implementao

Fonte: Adaptado de Turner e Hulme (1997, p. 153).

106

Implementao de polticas pblicas

Desafios na implementao de polticas pblicas


A implementao muitas vezes negligenciada na prtica, e falhas
de implementao so geralmente citadas como a causa do fracasso das
polticas pblicas ou da falta de sucesso.
Os formuladores de polticas pblicas muitas vezes no conseguem preparar o terreno de forma sistemtica para a implementao,
resultando ocasionalmente em desastres de polticas de alto nvel e,
ainda mais frequentemente, em polticas que so executadas muito
abaixo das expectativas. Uma das principais razes para essa negligncia diz respeito enorme complexidade, tanto analtica quanto
prtica, que a implementao representa. Outra razo a sensibilidade poltica da implementao. Na formulao das polticas e at
mesmo na tomada de deciso, as diferenas crticas entre os
stakeholders podem ser encobertas usando uma linguagem vaga ou
at mesmo adiando decises imediatas sem aspectos crticos, mas
politicamente ou burocraticamente sensveis de polticas. Isso
traz a vantagem de manter um processo de poltica pblica andando
e comprar tempo para a construo de alianas de maior apoio.
Entretanto, as consequncias de tal esquiva so inevitveis durante
a fase de implementao, em que os gestores pblicos tero dificuldade de gerar, alocar e controlar recursos, bem como de interpretar
intenes de polticas. Os produtos e resultados pretendidos de uma
poltica pblica no se materializaro, enquanto os efeitos colaterais
negativos das polticas pblicas se tornaro mais evidentes.
O alto grau de interdependncia entre os stakeholders envolvidos
no processo de formulao de polticas pblicas moderno aumenta a
complexidade e vulnerabilidade do desafio de implementao para os
gestores pblicos. Como resultado, as apostas em acertar na implementao na concepo de intervenes que tornem o sucesso de
implementao mais provvel, e na antecipao e construo de mecanismos para superar as dificuldades de implementao so particularmente altas para aqueles que desejam superar processos de polticas
fragmentados. Sendo assim, tais formuladores de polticas devem dar
107

Implementao de polticas pblicas

uma ateno especial aos problemas de implementao em seus clculos


e atividades, desde o princpio do processo de formulao de polticas.
Baseando-se em uma combinao das perspectivas de cima para
baixo e de baixo para cima, podemos dispor algumas das principais condies que podem obstruir processos de implementao. A Tabela 5.2 usa
as mesmas trs categorias gerais de anlise e ao enfatizadas em outros
captulos deste livro a necessidade de desenvolver um conjunto coerente
de objetivos para a formulao de polticas pblicas integradas, um forte
apoio e autorizao para a sua implementao e a capacidade operacional
suficiente para fazer o trabalho.
A primeira categoria geral de condies que impedem a implementao relacionada misso. A m concepo de intervenes implica
que as polticas pblicas podem falhar, mesmo se implementadas conforme o pretendido. Ou as metas adotadas em um processo multissetorial
podem ser muito vagas para serem traduzidas de forma significativa em
programas operacionais e intervenes.
Uma segunda categoria de dificuldades envolve a falta de apoio
burocrtico e poltico adequado para a implementao. O apoio s
polticas pblicas pode muitas vezes parar no nvel retrico, ou nos
rgos ou nveis de governo que as iniciaram. Nveis mais baixos de
governo, e atores populares dos quais depende o real sucesso da
implementao podem descobrir que tm pouca compreenso das
polticas que lhes pediram para executar, bem como pouca participao nelas. A implementao inicial tambm pode desencadear resistncia a um plano integrado que pode no ter sido previsto no incio
do processo, especialmente se nem todos os stakeholders foram consultados. A vontade poltica pode ir para o espao quando trocas
difceis precisam ser feitas na prtica, e no apenas no papel, e quando
o eleitorado afetado negativamente por trocas de polticas levanta
sua voz (ou mesmo flexiona seus msculos).
Por fim, uma srie de dificuldades relacionadas com a capacidade
pode causar repercusses negativas sobre a implementao. A capacidade operacional a base da implementao. Muitas talvez a maioria
das tentativas mais ambiciosas em planejamento integrado param no
108

Implementao de polticas pblicas

Tabela 5.2. Barreiras de implementao tpicas

papel. Os vrios tipos de capacidade necessrios para implementar esses


planos so frequentemente ignorados ou so classificados de forma
otimista sob o ttulo de requisitos de capacitao. A capacidade inclui os
recursos humanos e financeiros, os procedimentos e disposies
institucionais que sustentam as polticas pblicas e garantem a entrega
109

Implementao de polticas pblicas

consistente, e at mesmo as capacidades sociais, que ajudam a determinar


como agrupamentos sociais vo responder a iniciativas de implementao.
Embora todos esses requisitos de capacidade possam ser subestimados pelos gestores pblicos inicialmente, a implementao
particularmente vulnervel a deficincias na capacidade de coordenao
de rede a habilidade das organizaes de trabalhar em conjunto para
alcanar um resultado comum. Para a implementao, pode ser necessria uma coordenao entre rgos e um desafio ainda maior entre
setores em diversas formas, como na partilha de informao, de recursos
e (onde as atividades no se enquadram no escopo tradicional de qualquer
organizao) na implementao conjunta das tarefas atribudas. Ainda
assim, a coordenao deve superar vrios obstculos comuns, bem
estabelecidos na literatura, incluindo as ameaas que os rgos sentem
sua autonomia por trabalhar em conjunto, bem como a confuso ou o
conflito sobre a natureza da tarefa, que decorre de um contexto
multissetorial inerentemente complicado de definio de metas.

Estratgias para gestores pblicos na implementao de


polticas pblicas
Os gestores de polticas pblicas interessados em conduzir a criao
de polticas para uma direo mais integrada podem gerir suas atividades
de implementao a fim de:
formar grupos favorveis mudana de polticas pblicas entre
uma gama de stakeholders, que trazem diferentes recursos e interesses;
definir objetivos gerais e desenhar parmetros para as polticas;
garantir, em algum momento, a autorizao formal adequada e
os recursos necessrios para conduzir o processo para a frente.
Nesses termos, as tarefas de implementao enfrentadas pelos
lderes e gestores envolvem:
a identificao de indivduos e unidades dentro de organizaes
que vo levar adiante planos e parcerias especficas;
a operacionalizao de grandes objetivos de polticas pblicas
em metas especficas e mensurveis, que, por sua vez, so divididas em
110

Implementao de polticas pblicas

tarefas de apoio implementadas por grupos identificveis de pessoas


em uma programao;
a garantia da capacidade operacional necessria, incluindo a ateno
no apenas aos equipamentos e recursos humanos, mas tambm aos
incentivos, para que os implementadores populares ajam conforme exigido,
conseguindo uma execuo bem-sucedida da inteno da poltica pblica.
A principal implicao de ver a implementao como um processo
com dimenses polticas importantes consiste em ressaltar que nenhum
rgo pode ser responsvel pela maior parte das atividades de
implementao e que os coordenadores devem estar preparados para
lidar com um grau grave de confuso (devido ao grande nmero de
stakeholders) e conflito (entre os stakeholders que compartilham
de alguns interesses e competem em outros) durante o processo de
implementao.
Saltar do desenvolvimento de um projeto de poltica pblica
coerente para sua implementao requer um planejamento operacional.
O planejamento operacional o processo de desenvolvimento de objetivos iniciais e intermedirios, e de metas de implementao para as
intervenes inter-relacionadas que compem iniciativas complexas de
mudanas de polticas pblicas. As tarefas precisam estar vinculadas com
rgos e, se possvel, indivduos especficos, bem como recursos financeiros; diretrizes de implementao necessrias para a interpretao eficaz
das polticas tambm so normalmente mandatrias.
Talvez o conselho mais importante que pode ser oferecido aos
gestores pblicos sobre a implementao possa ser resumido da seguinte
forma: esteja ciente da dinmica complexa dos stakeholders que voc
vai enfrentar, bem como preparado para ela. A implementao de
iniciativas de polticas pblicas complexas essencialmente um desafio
de coordenao e, embora a coordenao exija uma srie de requisitos,
o pr-requisito para lidar de forma eficaz com qualquer um deles consiste em uma compreenso completa dos interesses, recursos e das percepes dos stakeholders.
A anlise dos stakeholders serve como um auxlio analtico bsico
nesse contexto. H uma grande diversidade de formatos e variaes na
111

Implementao de polticas pblicas

anlise de stakeholders, mas eles possuem algumas caractersticas em


comum: a delimitao de todos os atores possivelmente preocupados
com os projetos sendo iniciados, interessados neles ou que possuam
qualquer poder sobre eles. Tais anlises tambm envolvem a considerao dos interesses desses atores, seu nvel de organizao, seus
recursos e capacidades, bem como possibilidades de ao.
Basicamente, as polticas pblicas e os programas de apoio a um
plano de implementao devem ser integrados em operaes e ciclos
oramentrios normais. Antes que isso possa acontecer, os coordenadores de tais esforos tero de ser criativos e empreendedores na
identificao de uma variedade de fontes de recursos necessrios, para
que os esforos iniciais saiam do papel. Recursos necessrios e
suficientes para uma implementao eficaz raramente se apresentam
para o servio simplesmente porque foi alcanado um acordo sobre
alguns objetivos de poltica pblica. Mais frequentemente, eles devem
ser mobilizados a partir de uma variedade de fontes, em um processo
que pode determinar, em grande parte, o quo eficaz e adequada a
implementao. Uma abordagem recomendada consiste em ver a
mobilizao de recursos como um desafio de implementao constante
e contnuo, em vez de uma tarefa pontual ou espordica.
Um desafio inicial nesse contexto diz respeito identificao
de um financiamento-semente (seed financing) ou financiamentoponte (bridge financing), e a alocaes de pessoal que possam permitir que a formulao e implementao de polticas pblicas
integradas saiam do zero e que as atividades iniciais comecem. Garantir tal financiamento inicial muitas vezes requer um forte grau de
negociao com uma gama de atores, incluindo as autoridades oramentrias do governo e os potenciais parceiros externos. A longo
prazo, a garantia de fontes mais estveis de recursos fiscais, entre
outros necessrios, geralmente vem de demonstraes iniciais de
sucesso (que aumentam a facilidade e a atratividade de tais esforos
para os principais stakeholders), juntamente com uma estrutura
mais oficial e juridicamente fundamentada para a iniciativa e sua
implementao contnua.
112

Implementao de polticas pblicas

Existem vrias dimenses no desafio de construo da capacidade


para a implementao de rede. Uma delas consiste em decidir a estrutura
apropriada para sustentar a implementao. Opes-chave se espelham
naquelas dos fruns de tomada de deciso observados anteriormente,
incluindo a alocao de tarefas de implementao integradas para um
grupo de trabalho ad hoc, um rgo existente que assume um conjunto
ligeiramente diferente de tarefas, ou para uma unidade no governamental ou do mercado privado, por meio de delegao ou contratao.
Outro desafio de capacitao da rede consiste em desenvolver
e utilizar sistemas de prestao de contas e de gesto eficazes dentro da rede. A prestao de contas precisa ser sustentada por um acordo baseado em indicadores de desempenho, bem como em sistemas
de informao eficazes que atualizem os stakeholders e gestores, de
forma confivel, sobre o status dos produtos pretendidos. Uma prestao de contas eficaz deve estar ligada mobilizao de incentivos e
desincentivos suficientes para motivar um nvel altamente aceitvel
de esforo de implementao. Esses so instrumentos clssicos do
gerenciamento hierrquico, mas continuam a ser igualmente relevantes em uma era de gerenciamento de rede.
Ainda assim, a prestao de contas s pode confiar parcialmente em
tais medidas formais. A capacidade das redes para implementar a criao de
polticas pblicas de forma integrada tambm depender da densidade das
relaes o capital social entre os atores locais (tais como ONGs, comunidades, coordenadores do governo local e rgos de linha).

Concluso
Provavelmente nunca haver uma nica melhor prtica associada implementao de iniciativas de polticas pblicas complexas,
dada a grande diversidade de contextos nacionais, setores e problemas
envolvidos. Mas este captulo destacou algumas das maneiras pelas quais
os coordenadores de tais reformas podem melhorar suas chances de
sucesso na implementao. Os gestores de polticas devem:
113

Implementao de polticas pblicas

estar preparados para o desafio de implementao fazendo uso


de vrias ferramentas analticas, tais como a anlise de stakeholders e o
equilbrio dos papis centrais e locais na implementao;
ter um roteiro estratgico para gerar iterativamente mais apoio
e recursos no processo de implementao em si;
desenvolver sistemas de gesto e prestao de contas eficazes
que sejam facilitadores da capacidade de rede, que provavelmente
ser a capacidade crtica necessria em desafios de implementao de
mltiplos stakeholders.
claro que, uma vez que uma poltica pblica ou programa foi
colocado em prtica, os gestores pblicos devem ser envolvidos no seu
acompanhamento e avaliao, assuntos abordados no Captulo 6.
Leitura complementar
BARDACH , E. The Implementation Game: What Happens After a Bill Becomes a Law.
Cambridge, MA: MIT Press, 1977.
BARRETT, S. M. Implementation Studies: Time for a Revival? Personal Reflections on 20
Years of Implementation Studies. Public Administration, v. 82, n 2, p. 249-62, 2004.
BRINKERHOFF, D. W. and CROSBY, B. L. Managing Policy Reform: Concepts and Tools for
Decision-Makers in Developing and Transitional Countries. Bloomfield, PA:
Kumarian Press, 2002.
GRINDLE, Merilee S. and THOMAS, John W. Public Choices and Policy Change: The Political
Economy of Reform in Developing Countries. Baltimore, MD: John Hopkins University
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London: Sage Publications, 2002.
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L IPSKY, M. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services.
New York: Russell Sage Foundation, 1980.
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Implementao de polticas pblicas

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Greenwood Press, p. 19-38, 1990.

115

Avaliao de polticas pblicas

6. AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

Diariamente, os gestores pblicos so obrigados a viver com as


consequncias prejudiciais de vrias deficincias nas polticas pblicas
e nos processos existentes, como grandes lacunas entre o compromisso
poltico e as aes de poltica, polticas mal orientadas e concebidas, e
ordens de poltica contraditrias. Embora as foras responsveis por essas
deficincias normalmente estejam fora do domnio de influncia dos
gestores pblicos individuais, que podem s vezes sentir-se incapazes
de repar-las, tais deficincias podem comprometer seus esforos,
manchar a sua imagem de servidores pblicos trabalhadores e diminuir
o apoio pblico ao seu trabalho. Isso no precisa ser assim, pois a
avaliao de polticas pblicas pode oferecer uma linha crtica de defesa
contra tais deficincias, pela investigao sistemtica da eficcia de
polticas, programas e procedimentos.
No entanto, os gestores pblicos raramente se esforam seriamente na avaliao de polticas pblicas, mesmo que tais esforos
ajudem a identificar tanto deficincias quanto medidas corretivas,
basicamente por dois motivos:
1. A avaliao pode prejudicar potencialmente a reputao de um
gestor, sua base de recursos ou at mesmo sua carreira.
2. A avaliao tecnicamente desafiadora, tanto em termos de
conhecimento requerido, como tambm de dados necessrios. Como
resultado, muitas polticas pblicas ineficazes ou mesmo prejudiciais
continuam a existir, apesar de suas consequncias inferiores s expectativas ou at mesmo negativas.
117

Avaliao de polticas pblicas

Este captulo fornece uma viso geral bsica da avaliao de polticas


pblicas e destina-se a gestores pblicos que esto dispostos a melhorar
a eficcia dos resultados de polticas por meio de uma avaliao melhorada. Como nos outros captulos deste livro, destacamos tanto os obstculos que os gestores enfrentam em tal empreitada quanto as estratgias
disponveis para que eles superem essas barreiras.

Os princpios bsicos da avaliao de polticas pblicas


O que a avaliao de polticas pblicas?
A avaliao de polticas pblicas refere-se amplamente a todas as
atividades realizadas por uma gama de atores estatais e sociais com o
intuito de determinar como uma poltica pblica se saiu na prtica, bem
como estimar o provvel desempenho dela no futuro. A avaliao examina tanto os meios utilizados, como os objetivos alcanados por uma poltica pblica na prtica. Os resultados e as recomendaes da avaliao so
ento enviados de volta para novas rodadas de criao de polticas, e podem levar ao aprimoramento do desenho e da implementao de uma
poltica pblica, ou, raramente, sua completa reforma ou revogao.
Mais especificamente, a avaliao contribui para o processo de
criao de polticas pblicas, pois:
sintetiza o que se sabe sobre um problema e a soluo proposta
de poltica pblica ou programa;
desmitifica a sabedoria convencional ou mitos populares relacionados com o problema ou suas solues;
desenvolve novas informaes sobre a eficcia do programa ou
da poltica pblica; e
explica aos atores da poltica pblica as implicaes das novas
informaes obtidas por intermdio da avaliao.
Tal como as atividades encontradas na maioria das outras fases do
processo, a avaliao de polticas pblicas uma atividade tanto poltica
quanto tcnica. s vezes, o propsito de sua aplicao nem sempre
revelar os efeitos de uma poltica pblica, mas, sim, disfarar ou esconder
118

Avaliao de polticas pblicas

uma situao que pode, por exemplo, mostrar o governo sob um ngulo
desfavorvel. Os gestores pblicos tambm podem projetar os termos
de avaliao de uma forma que conduz a concluses preferenciais
quanto aos mritos e demritos de opes de polticas. Da mesma forma,
atores de fora do governo podem fazer avaliaes de polticas com a
inteno de criticar aes do governo, para obter vantagens polticopartidrias ou reforar suas prprias preferncias ideolgicas com relao aos tipos especficos de intervenes de polticas.
Atores na avaliao de polticas pblicas
Como sugerido acima, as avaliaes de polticas pblicas so
realizadas por uma variedade de atores, dentro e fora do governo. Dentro
dos governos, a avaliao de rotina geralmente realizada pelo principal
rgo responsvel pela implementao da poltica pblica, descrito como
departamento de linha em muitos pases. O rgo em questo pode
ter uma unidade especializada para realizar todas as avaliaes. A maioria
dos governos tambm tem rgos centrais com maiores ou exclusivas
responsabilidades de avaliao, tais como o Government Accountability
Office (Agncia de Prestao de Contas do Governo) nos Estados Unidos.
As Agncias de Controladoria ou Auditoria Geral (Comptroller ou Auditor
General Offices), em muitos pases, tambm realizam avaliaes, embora
normalmente s aquelas voltadas para questes financeiras; cada vez
mais, porm utilizada a variedade mais abrangente value for money
(custo-benefcio). Os governos ocasionalmente tambm estabelecem
comisses ad hoc para avaliar as polticas pblicas de alto nvel, e vrios
tribunais judiciais e administrativos podem realizar diferentes nveis e
tipos de avaliao. Legislaturas geralmente tm suas prprias unidades
especiais responsveis pela avaliao, tais como a Agncia de Oramento
do Congresso (Congressional Budget Office) nos EUA.
Devido sua localizao em rgos lderes e centrais, os gestores
pblicos esto geralmente entre as figuras mais influentes nas avaliaes de polticas pblicas. Na realizao de suas avaliaes, os gestores
pblicos desfrutam de vrias vantagens importantes. Primeiro, eles tm
acesso a informaes relacionadas implementao, o que lhes permite
119

Avaliao de polticas pblicas

obter vantagens mpares na avaliao de polticas em relao a outros


atores, especialmente, por exemplo, pela prestao de informaes e
opinies sobre a estimativa de fracasso ou sucesso das polticas. Segundo,
a avaliao de polticas fornece aos gestores pblicos a oportunidade e
a legitimidade para se envolver em outras etapas do processo de criao
de polticas, por meio de suas atividades de avaliao. Isso tudo permite
aos gestores pblicos alguma margem para reformular qualquer
redirecionamento de poltica subsequente.
No entanto, alm dos inmeros atores governamentais envolvidos na avaliao, existe tambm um nmero maior ainda de atores
no governamentais. Pesquisadores em universidades, usinas de ideias
e empresas de consultoria oferecem avaliaes pagas e no pagas (e s
vezes solicitadas, mas tambm no solicitadas). A mdia tambm oferece
sua prpria avaliao das polticas pblicas, especialmente em casos em
que ocorrem escndalos ou lapsos de julgamento por parte dos administradores e criadores de polticas. Os avaliadores no governamentais
mais importantes so, obviamente, os usurios do servio, que tm a
experincia em primeira mo de como o programa em questo est
funcionando na prtica. Alm disso, h o pblico em geral, que atuam
como eleitores durante as eleies, e cujos pontos de vista sobre sucesso
e fracasso de polticas tm grande importncia para os polticos. Por fim,
existem os partidos polticos, que oferecem avaliaes de polticas
governamentais a fim de ganhar vantagem poltico-partidria.
Tipos de avaliao de polticas pblicas
Existem muitos tipos de avaliao de polticas pblicas, dependendo da natureza dos atores envolvidos em iniciar ou implementar
uma poltica pblica, da quantidade de informao disponvel para anlise e do que se pretende fazer com as descobertas. No nvel mais amplo,
pode-se fazer uma distino entre as avaliaes administrativas e polticas. No entanto, tambm h avaliaes judiciais, embora elas geralmente no envolvam diretamente os gestores pblicos. Todavia, o
impacto das decises judiciais pode ter uma grande influncia sobre as
120

Avaliao de polticas pblicas

atividades administrativas e polticas subsequentes, pela proibio e


permisso de certos tipos de atividades, e de outras no.
Existem cinco tipos principais de avaliaes administrativas, que
combinam diferentes tipos de atividades de monitoramento e avaliao
de impacto por parte dos gestores pblicos:
Avaliaes de esforos so tentativas de medir a quantidade de
insumos do programa pessoal, espao do escritrio, comunicao, transporte e assim por diante , todos calculados em termos dos custos monetrios que eles envolvem. Seu propsito estabelecer uma linha de
base de dados que pode ser usada para outras avaliaes de eficincia
ou qualidade de entrega do servio.
Avaliaes de desempenho examinam os produtos do programa
como o nmero de leitos hospitalares ou vagas nas escolas, ou o nmero
de pacientes atendidos ou crianas ensinadas , em vez de insumos. Seu
principal objetivo simplesmente determinar o que a poltica pblica
est produzindo, muitas vezes independentemente dos objetivos definidos. Esse tipo de avaliao produz benchmark (ponto de referncia)
ou dados de desempenho, que so utilizados como insumos para as
avaliaes mais abrangentes e profundas mencionadas abaixo.
Avaliaes de processo examinam os mtodos organizacionais,
incluindo as regras e procedimentos operacionais, utilizados para executar programas. Seu objetivo normalmente ver se um processo pode
ser simplificado e tornado mais eficiente.
Avaliaes de eficincia tentam avaliar os custos de um programa
e julgar se a mesma quantidade e qualidade de produtos poderia ser
alcanada de forma mais eficiente, ou seja, a um custo menor. Avaliaes
de insumo e produto so o alicerce desse tipo de avaliao.
Avaliaes de adequao de desempenho (tambm conhecidas
como avaliaes de eficcia) comparam o desempenho de um
determinado programa aos seus objetivos propostos, a fim de determinar se o programa est atingindo suas metas e/ou se as metas precisam
ser ajustadas em funo do cumprimento do programa. Esse tambm
o tipo de avaliao mais difcil de realizar. As necessidades de informao so imensas e o nvel de sofisticao exigido para conduzir o processo mais alto do que o que h geralmente disponvel no governo.
121

Avaliao de polticas pblicas

Devido sua maior especificidade, formalidade e foco, a maioria


das avaliaes administrativas realizadas por atores governamentais
geralmente resulta em formas limitadas de aprendizagem, em que as
crticas limitadas tipicamente levam a propostas para alterar ou
reformar apenas partes de processos de implementao de polticas
pblicas existentes, a fim de melhor atingir metas do governo (como a
criao de novos rgos ou regulamentos para lidar com uma questo
levantada), ou corrigir um descuido ou erro revelado no processo
avaliativo. Esses tipos de avaliaes raramente resultam em novas formas de pensar sobre um problema ou de abordar um programa, e raramente propem o encerramento de um programa ou uma poltica
pblica, porque elas geralmente tomam a definio existente de um
problema e a soluo preferida do governo como dadas, limitando-se
a questes sobre a eficincia ou a legalidade dos atuais esforos para
enfrentar um problema. Embora uma recomendao para encerrar um
programa ou uma poltica pblica seja sempre uma possibilidade,
um resultado muito menos provvel de tais avaliaes do que se poderia
esperar. Isso acontece devido ao fato de que os programas e os gastos do
governo tendem a construir suas prprias economias polticas, conferindo benefcios a alguns atores de sua confiana para sustentar a eficcia
dos esforos existentes e resistir a, ou complicar bastante, propostas para
o trmino direto da poltica pblica. Como resultado, tais propostas so
normalmente moderadas para propor modificaes s atividades existentes, em vez de seu trmino completo.
Avaliaes polticas, ao contrrio das avaliaes administrativas,
normalmente so realizadas de forma ad hoc por atores como a mdia,
usinas de ideias, partidos polticos, grupos de interesse, lderes comunitrios, e campanhas de relaes pblicas ou lobby lanadas por organizaes no governamentais. Essas avaliaes geralmente so realizadas
para oferecer aconselhamento independente, mas muitas vezes so
utilizadas para apoiar o governo ou se opor a ele, ou trazer alguma
questo preocupante para a sua ateno. Em regimes democrticos,
vrios membros interessados de comunidades de poltica pblica e o
pblico em geral esto constantemente envolvidos em sua prpria
avaliao das questes que lhes dizem respeito, a fim de melhor
122

Avaliao de polticas pblicas

alcanar o que eles consideram ser a soluo adequada para um problema


que eles percebem. Tais avaliaes informais no sentido de que elas no
dependem de quaisquer meios sistemticos para a avaliao de dados
relacionados a impactos de polticas pblicas cuidadosamente coletados
facilmente se traduzem em avaliaes formais no governo, ou afetam as
avaliaes formais, pois a opinio pblica um importante determinante
da percepo de sucesso e falha das polticas em estados democrticos. A
necessidade de encarar as eleies torna os governos particularmente
sensveis forma como o pblico avalia seu desempenho em questes
especficas de destaque.
Embora alguns formatos avaliativos sejam mais propensos a produzir
estimativas mais confiveis de resultados de polticas pblicas do que outros,
na prtica, difcil ou impossvel adotar o melhor modelo de avaliao,
devido a limitaes de tempo e recursos. Os avaliadores devem optar pelo
melhor modelo possvel levando em considerao a importncia da poltica
pblica, a praticidade dos modelos de avaliao, bem como a probabilidade
de produzir resultados teis e confiveis. Sempre que possvel, os gestores
pblicos devem tentar reforar os recursos avaliativos disponveis, tanto
dentro do governo quanto, tambm, no setor no governamental.
No entanto, de qualquer forma, se os formuladores de polticas
pblicas vo ou no aprender lies (e que tipos de lies) depende da
sua capacidade de absorver novas informaes. A habilidade de avaliar
e utilizar novos conhecimentos est em grande parte relacionada ao
nvel de conhecimento prvio que a organizao avaliadora possui. Ou
seja, ter conhecimento prvio de uma poltica pblica, e experincia
com ela, confere aos gestores a habilidade de reconhecer o valor de
novas informaes, assimil-las e aplic-las para seus fins polticos. Essas
habilidades constituem coletivamente a capacidade de absoro dos
rgos e agentes avaliadores, e devem ser estimuladas e desenvolvidas
pelos gestores pblicos.
Escopo da avaliao de polticas pblicas
Os gestores pblicos podem afetar no s o que acontece com os
resultados das avaliaes, mas tambm fatores tais como o escopo da
avaliao, incluindo a natureza dos atores envolvidos no incio e/ou na
123

Avaliao de polticas pblicas

realizao da avaliao, a quantidade de informaes disponveis para


anlise e o que fazer com as descobertas. Possveis resultados desses
processos vo desde a manuteno de todos os aspectos de um esforo
de poltica pblica existente a mudanas no fundamento e no processo da
poltica pblica, e, raramente, anulao da poltica. Ou seja, por um lado,
o processo de avaliao pode envolver avaliaes simples por meio de
um monitoramento adequado de como os programas estabelecidos
esto se saindo vis--vis as expectativas iniciais, e de se os pressupostos
subjacentes s polticas pblicas ou programas parecem estar corretos.
Ou, por outro lado, ele pode ajudar no lanamento de iniciativas, no s
para decidir se (ou como) as iniciativas de polticas devem ser modificadas, mas tambm para fornecer informaes para defender as propostas
e os registros originais dos resultados alcanados nas deliberaes de
polticas subsequentes. O escopo das avaliaes tem vrias dimenses,
como exposto na Tabela 6.1.
Tabela 6.1. Escopo da avaliao de polticas pblicas

124

Avaliao de polticas pblicas

Dados e informaes para a avaliao de polticas pblicas


Existem dois tipos de mtodos de coleta de informaes que os
gestores pblicos devem incentivar, a fim de promover avaliaes de
alta qualidade e teis: o primrio e o secundrio. Os dados primrios so
coletados diretamente pela organizao para fins de avaliao, enquanto
os dados secundrios so coletados por organizaes externas, geralmente para fins diferentes da avaliao em questo. Exemplos de dados
secundrios incluem dados nacionais do censo, dados do mercado
financeiro ou dados de pesquisas de sade demogrficas. Dependendo
da natureza do problema em questo, os gestores podem exigir fontes
mais ou menos rigorosas ou confiveis de informao, ou se concentrar
na gerao de novas informaes, ou na utilizao de fontes secundrias.
Cada escolha ter um impacto significativo nas avaliaes de polticas
pblicas que se seguem.
A avaliao pode ser baseada em dados existentes ou requerer a
criao de novos dados. Medidas que usam dados existentes evitam
custos adicionais associados com a elaborao de relatrios e coleta de
dados, mas podem no medir diretamente o importante comportamento
organizacional e individual. Desenhar novas medidas com base em novos
dados, por outro lado, pode ser muito mais demorado e introduzir a
possibilidade de erros de coleta, entre outros erros, que poderiam, por
sua vez, prolongar o tempo e aumentar o custo necessrio para gerar
resultados significativos. Por isso, melhor para os gestores integrar
critrios de avaliao no desenho do programa, bem no princpio da
concepo da poltica pblica, bem como considerar essas questes
juntamente com outras relacionadas com a formulao e implementao de polticas pblicas.
Dados teis muitas vezes podem ser obtidos a partir de dados
oramentrios ou estatsticos geralmente disponveis, com pouca
despesa adicional ou perda de tempo na coleta independente de dados.
Quando esse no for o caso, geralmente possvel externalizar alguns
dos custos de coleta por exemplo, contando com outros rgos para
coletar dados relevantes, ou compartilhando os custos e despesas com
125

Avaliao de polticas pblicas

esses rgos. Comisses de servio pblico, por exemplo, podem ser


levadas a gerar dados sobre questes de pessoal que so essenciais
para vrios tipos de avaliaes de eficincia, esforos e produto tcnico.

Desafios na avaliao de polticas pblicas


As funes de avaliao de polticas pblicas descritas acima
requerem uma fora de trabalho altamente treinada, com a gesto
orientada para o futuro, bem como uma excelente capacidade de coleta
de informao e de processamento de dados, ou a capacidade de
terceirizar a pesquisa de polticas a peritos externos relativamente disponveis e de baixo custo. Elas tambm exigem a coordenao vertical e
horizontal adequada entre as organizaes participantes, para garantir
que a pesquisa em curso seja relevante e apropriada. No entanto, essas
condies so raramente atendidas, mesmo em muitos pases desenvolvidos, e os grandes esforos na avaliao de polticas so prejudicados pelas seguintes restries tcnicas e organizacionais:
1. Falta de apoio organizacional. Em muitos momentos, no h
uma ordem administrativa sobre a avaliao, e, em vrias ocasies, no
h rgos dedicados ao assunto, sequer recursos suficientes para realizar
o trabalho, mesmo que uma avaliao oficial seja necessria para
decises de polticas pblicas maiores.
2. Falta de experincia em avaliao. Em muitos pases em desenvolvimento, bem como em pases mais ricos, os departamentos de avaliao
so frequentemente compostos por servidores pblicos sem experincia, nem treinamento prvio em avaliao. Para piorar, por causa da baixa
prioridade normalmente dada avaliao, aqueles encarregados das
tarefas de avaliao so, em muitos casos, considerados como incapazes
de promoo para os departamentos mais operacionais, comprometendo
ainda mais a legitimidade dos avaliadores e da avaliao.
3. Percepo estreita do escopo da avaliao. Grande parte dos esforos de avaliao, em muitos rgos do governo, tem sido direcionada
avaliao baseada em insumo, mantendo o controle de vrios recursos
empregados na implementao de polticas pblicas. Tais avaliaes so
126

Avaliao de polticas pblicas

essencialmente contbeis por natureza, e poucas avaliaes se concentram em produtos, e ainda menos em impactos.
4. Falta de capacidade na coleta de dados. Embora essa falha no se
restrinja avaliao de polticas pblicas, a exaustiva exigncia de dados
da avaliao sugere que o impacto que a falta de capacidade tem sobre o
trabalho de avaliao a torna mais deletria nesse caso. Por exemplo, os
dados de linha de base, essenciais para qualquer avaliao sria, muitas
vezes no so coletados antes de que novas polticas sejam introduzidas,
e quase no h medidas corretivas que possam ser tomadas para essa
falha, uma vez que as polticas j estejam implementadas.
As limitaes tcnicas e organizacionais acima esto intimamente
entrelaadas com um conjunto de consideraes polticas, diminuindo
ainda mais as oportunidades de realizao de uma avaliao de polticas
pblicas sria:
1. Ambiente cobrado politicamente para a avaliao de polticas
pblicas. As descobertas da avaliao de polticas, especialmente em
decises fundamentais de polticas pblicas, podem ter implicaes
significativas sobre as eleies e/ou alocaes de recursos entre os
diferentes stakeholders e rgos envolvidos. Alguns atores tambm
podem querer manipular os resultados de iniciativas de polticas para,
assim, evitar a culpa por uma falha ou alegar crdito por um sucesso
(que poderia, em uma inspeo mais minuciosa, revelar-se menos bemsucedido do que se pensava inicialmente). Um governo pode estar to
intimamente associado com uma determinada poltica pblica e ter
investido tanto nela, a tal ponto que ele pode chegar a ignorar evidncias
contrrias de sua eficcia. Como resultado de todos esses fatores, entre
outros, desenvolver mtodos adequados e aceitveis para a avaliao de
polticas e avaliar a avaliao em si so tarefas difceis e contenciosas.
2. Objetivos pouco claros e subjetividade na interpretao de
resultados. Garantir que a aprendizagem ocorra por meio da avaliao
uma tarefa difcil e complexa. Os objetivos geralmente no so apresentados com clareza suficiente na poltica pblica, para saber se e em que
medida eles foram alcanados. Na verdade, os objetivos de polticas
gerados por intermdio do sistema poltico so, em muitos casos,
127

Avaliao de polticas pblicas

deliberadamente vagos, de modo a garantir apoio poltico suficiente


para a sua aprovao. As possibilidades de anlise objetiva tambm
podem ser limitadas, devido a dificuldades intransponveis no desenvolvimento de padres objetivos de avaliao do sucesso do governo
em enfrentar alegaes subjetivas e problemas socialmente construdos.
3. A natureza subjetiva da interpretao dos resultados da avaliao. O fenmeno do fracasso nas polticas pblicas tambm no to
simples, nem to certo como muitos crticos polticos e de polticas
contemporneos poderiam sugerir. O sucesso e o fracasso so conceitos
altamente subjetivos, e uma mesma condio pode ser interpretada de
forma muito diferente por diferentes avaliadores, muitas vezes sem
forma definitiva de determinar quem est certo. Qual interpretao predomina geralmente determinado basicamente por conflitos polticos
e acordos entre os vrios atores.
4. O interesse prprio dos gestores pblicos. O desejo, por parte
dos gestores pblicos, de usar a avaliao para melhorar a eficcia das
polticas pblicas pode ser comprometido por suas aspiraes de carreira
e preocupaes com o futuro do seu rgo. A avaliao desfavorvel dos
programas que eles dirigem pode levar ao fechamento de seus rgos e
a uma restrio das suas oportunidades de promoo.

Estratgias de avaliao para gestores pblicos


Perante esses desafios, os gestores pblicos podem tomar diversas
providncias para super-los.
Esclarecer os critrios de avaliao, benchmarking e as medidas de
desempenho
Definir critrios de avaliao claros permite a realizao de atividades de avaliao focadas nos aspectos dos resultados de polticas
pblicas que so mais valorizados por parte dos gestores, eliminando o
excesso de tendenciosidade. Resultados de polticas so frequentemente multifacetados, levando a diferentes julgamentos, dependendo
de quais aspectos dos resultados forem enfatizados. Os critrios de
128

Avaliao de polticas pblicas

avaliao fornecem padres pelos quais os resultados de polticas podem ser avaliados.
Os critrios de avaliao so comumente definidos com base nos
objetivos declarados das prprias polticas pblicas. Por exemplo, o
sucesso de uma poltica pblica destinada a reduzir as taxas de abandono
escolar pode ser avaliado pela coleta de dados sobre as mudanas nas
taxas de abandono escolar antes e depois da implementao da poltica
em questo. Embora concentrar-se nos objetivos declarados ajude a
reforar a prestao de contas sobre os rgos governamentais responsveis por polticas, isso tambm pode levar excluso de outros objetivos conexos. Para garantir que a avaliao no seja restrita, critrios mais
amplos seriam apropriados. Por exemplo, uma poltica pblica destinada
a reduzir as taxas de abandono escolar tambm pode ser avaliada com
relao ao seu impacto sobre importantes dimenses de desenvolvimento
econmico e social.
O benchmarking um mtodo fundamental de determinao do
nvel adequado de desempenho das polticas pblicas. Benchmarking o
processo de comparar as medidas de desempenho e resultados internos
com os de outras entidades envolvidas em atividades similares. Ele
basicamente um processo de levantamento de outras organizaes e programas similares, a fim de avaliar as melhores prticas e os padres a
serem usados para comparar e avaliar o desempenho do rgo ou da
poltica pblica que est sendo avaliada. Trata-se de um esforo sistemtico para comparar seus produtos, servios e prticas com outros semelhantes empregados por lderes externos.
O ponto crucial da avaliao formal ou tcnica de programas envolve
a concepo de medidas quantitativas de produtos e insumos de poltica
pblica que permitam determinar se uma interveno de poltica pblica
fez diferena (na direo esperada) em termos de cumprimento dos objetivos do programa. Na sua forma mais rigorosa, a mensurao de desempenho a atribuio de numerais a objetos ou eventos de acordo
com as regras. Ela se estende no apenas mensurao de resultados,
conforme exigido pelas vrias formas de avaliao mencionadas acima,
mas tambm aos processos (como exigido cada vez mais pela avaliao de
129

Avaliao de polticas pblicas

desempenho). A avaliao dos esforos voltados para a aprendizagem


exige a mensurao de ambos os aspectos da criao de polticas.
A concepo de medidas requer uma reflexo cuidadosa e testes,
de modo a assegurar que as medidas realmente vinculem o desempenho
s metas organizacionais. Erros na elaborao de medidas podem facilmente levar a alteraes comportamentais e de poltica pblica inapropriadas, que podem inibir ainda mais a consecuo dos objetivos das
polticas, em vez de promov-los. As medidas devem ser razoavelmente confiveis, vlidas, potentes e rentveis. Para evitar consequncias
indesejadas, devem ser criadas vrias medidas, que podem ser
trianguladas umas contra as outras, para garantir que o que se pretende medir seja realmente o que est sendo avaliado.
As necessidades de informao das diferentes tcnicas de
avaliao de polticas pblicas, bem como os critrios utilizados para
monitorar o progresso de uma poltica pblica e formar julgamentos
sobre seu sucesso ou fracasso, variam de acordo com o tipo especfico
de anlise necessria. No entanto, na maioria dos casos, a avaliao
exige a criao ou adoo de sistemas de informao e unidades
analticas, a fim de permitir que os critrios de benchmarking sejam
desenvolvidos e a fim de avaliar continuamente as mudanas nos resultados de polticas pblicas na prtica. fundamental aumentar a capacidade organizacional dos rgos estatais envolvidos na avaliao, para
garantir que o aprendizado, de qualquer tipo, seja resultado da avaliao.
Maior utilizao da avaliao de impacto
Uma vez que as medidas foram concebidas e os dados coletados,
hora da tarefa crucial de anlise das informaes. Ela consiste em
abordar diretamente a questo do que constitui um bom desempenho,
ou seja: quo perto o programa est de atingir seus objetivos originais,
a fim de ser considerado um sucesso ou um fracasso?
Em qualquer momento, os efeitos de uma determinada poltica
pblica esto intimamente interligados com os efeitos de outras polticas e eventos; assim, os impactos de polticas observados so normalmente a combinao dos efeitos de uma determinada poltica pblica
130

Avaliao de polticas pblicas

juntamente com muitos outros fatores. Portanto, a tarefa central da


avaliao tcnica de polticas geralmente consiste em isolar os efeitos
de uma determinada poltica pblica daqueles causados por outros fatores, como mostrado na Figura 6.1.
Input

Interveno da
poltica pblica

Output

Resultados ou
impacto

Efeitos intervenientes
Efeitos de outras polticas
Outros fatores externos
Fonte: ROSSI, P. H.; LIPSEY, M. W. and FREEMAN, H. E. Evaluation: A Systematic Approach. Thousand
Oaks, CA: Sage, 2004.

Figura 6.1. Tarefa central da avaliao de polticas pblicas: extraindo


os efeitos da poltica pblica a partir de outros fatores
Muitas vezes, os impactos de polticas pblicas observados so
erroneamente interpretados como os efeitos de uma determinada
poltica pblica sob considerao, resultando em desvios significativos
na avaliao de polticas. Esse geralmente o caso das avaliaes polticas, por exemplo, que normalmente no distinguem cuidadosamente
as causas e os efeitos de polticas pblicas. No entanto, essa tendncia
particularmente problemtica hoje em muitos tipos de anlise de
polticas, incluindo as mais formais e tcnicas, devido maior necessidade de identificao de sinergias e contradies entre as medidas de
polticas que envolvem muitos pases e aspectos, como aquelas que
lidam com a mudana climtica.
A Tabela 6.2 apresenta trs modelos de avaliao normalmente
usados para isolar os resultados lquidos dos resultados brutos. Os
gestores pblicos geralmente so capazes de exercer um bom grau de
discricionariedade sobre essas escolhas, podendo influenciar a profundidade e o rigor da anlise nesse sentido.
131

Avaliao de polticas pblicas

Tabela 6.2. Modelo de avaliao para isolar os resultados lquidos dos


resultados brutos

Estabelecer departamentos de avaliao independentes dentro dos


rgos governamentais
Os gestores pblicos devem compreender a natureza poltica da
avaliao, mas tambm devem se esforar para melhorar a qualidade
(rigor) da avaliao administrativa, porque a sofisticao tcnica no s
vai lhes dar mais fora, mas tambm aumentar a racionalidade da criao
de polticas pblicas, com foco na melhoria das polticas ou dos programas
que esto em seus melhores interesses a longo prazo. Eles podem, por
exemplo, criar estruturas de monitoramento e avaliao antes de a
implementao da poltica pblica comear, construindo mecanismos
para assegurar a independncia na avaliao (avaliadores internos versus
externos) e melhor vincular os esforos de monitoramento com a
avaliao de impacto; e eles tambm podem realizar avaliaes e comunicar seus resultados para os principais stakeholders.
Isso pode ser feito principalmente definindo ou promovendo a
criao de unidades ou rgos de avaliao quase independentes ou
sob condies independentes. Tais rgos podem ser estabelecidos
dentro de um rgo existente ou como um auditor externo. Avaliadores
internos tm alguns pontos fortes, como o acesso mais fcil aos dados e
132

Avaliao de polticas pblicas

uma melhor compreenso dos objetivos e experincias da poltica


pblica/programa, mas eles podem ser tendenciosos. rgos externos,
por outro lado, passam pela situao inversa: o acesso aos dados
problemtico, mas a independncia de julgamento reforada.
Melhorar o acesso de organizaes e pesquisadores de fora do governo
avaliao de programas
A falta de conexes para a troca de informao entre organizaes
governamentais e no governamentais tambm muitas vezes um
problema crtico para uma avaliao de sucesso. Uma comunidade de
pesquisa de poltica pblica atuante fora do governo pode desempenhar
um papel vital no enriquecimento da compreenso pblica das questes
de polticas, complementa a capacidade de anlise de polticas encontrada dentro do governo e, mais uma vez, deve ser estimulada pelos
gestores pblicos.
A consulta com os stakeholders afetados to vital para a avaliao
de polticas pblicas, como para outras atividades de polticas. Existem
muitos mecanismos para tais consultas que os gestores pblicos
responsveis pela avaliao podem adotar. Esses incluem a criao de
fruns administrativos para audincias pblicas e a criao de comits
consultivos especiais, grupos de trabalho e inquritos para fins de
avaliao. Eles podem variar de pequenas reunies de menos de uma
dzia de participantes com durao de alguns minutos a inquritos
multimilionrios que ouvem milhares de dossis individuais e podem
levar anos para ser concludos. Em muitos regimes, a avaliao poltica
da ao governamental est incorporada no sistema, por exemplo, na
forma de comits, de viso geral, parlamentares ou do congresso, ou
processos de reviso administrativa obrigatrios. Embora em alguns
pases, como EUA, Reino Unido, Austrlia e Nova Zelndia, eles tendam
a ocorrer regularmente, em outros, o processo pode ser menos rotineiro,
pois as anlises polticas so realizadas de uma forma mais ad hoc.
No entanto, na concepo de processos de avaliao, os criadores de
polticas pblicas devem estar conscientes de onde situar adequadamente
133

Avaliao de polticas pblicas

as suas atividades no contexto do tipo de regime governamental em que


operam, bem como antecipar os tipos de resultados que podem ocorrer a
partir da avaliao de polticas formal e informal. Os processos de avaliao
devem ser desenhados de modo a assegurar que os juzes de polticas
disponham de informao suficiente para ser capazes de realizar avaliaes
solidamente inteligentes, defensveis e replicveis dos processos de polticas em curso e dos resultados. Portanto, os gestores pblicos devem garantir que informaes precisas e imparciais estejam disponveis para
indivduos, grupos e organizaes interessadas em suas iniciativas e impactos, e, com esse objetivo em mente, garantir que os processos de criao de
polticas pblicas sejam completamente transparentes e responsveis, a
fim de desencorajar conceitos errados sobre o papel e as intenes do governo na implementao de polticas.
Monitoramento e avaliao participativos (Participatory monitoring
and evaluation PME) um processo por meio do qual os stakeholders em
vrios nveis: (i) participam do monitoramento ou avaliao de um determinado projeto, programa ou poltica pblica; (ii) compartilham o controle
sobre o contedo, o processo e os resultados da atividade; e (iii) se empenham em identificar e aplicar aes corretivas. Ele enfoca o envolvimento
ativo (com elementos de capacitao) de stakeholders primrios para avaliar os esforos e produtos do governo. A Tabela 6.3 compara as abordagens
convencional e participativa de uma avaliao.
Tabela 6.3. Modos de avaliao convencional e participativo

134

Avaliao de polticas pblicas

Centrar-se nas possveis melhorias e aprender com a avaliao de


relatrios
Ao contrrio de propostas para uma reforma mais limitada, ou simplesmente para a continuao do status quo, a opo de revogao de
poltica pblica sugere uma interrupo completa do ciclo da poltica pblica
em um ponto muito prximo no futuro. Como em propostas mais limitadas de reforma, a considerao dessa opo envolve a incorporao dos
resultados de um processo avaliativo de volta ao processo de poltica
pblica, de modo geral, diretamente fase de tomada de deciso.
No entanto, embora seja bastante comum que as avaliaes,
especialmente as que so motivadas politicamente, sugiram a adoo
da opo de revogao, os criadores de polticas pblicas tipicamente
relutam bastante em assumir essa linha de ao. Isso acontece, parcialmente, devido s dificuldades inerentes de se chegar a um acordo sobre
o sucesso ou fracasso de uma poltica pblica descritas acima. Mas tambm comum que programas e polticas existentes tenham gerado
beneficirios, e, muitas vezes, se tornado institucionalizados de tal forma
que a sua revogao em si um processo dispendioso, envolvendo custos
legais, burocrticos e polticos considerveis. Em outras palavras, embora
um programa possa ser visto ocasionalmente como to pernicioso que
no se espera que nenhuma possvel opo o resolva razoavelmente
ou seja, todas as opes de reforma vo falhar , ou como to bemsucedido que no mais necessria a ao do governo, conseguir uma
opinio unificada sobre o assunto entre os atores de polticas pertinentes muito raro. As justificativas de tais ocorrncias geralmente
enfatizam a medida em que a revogao geralmente requer uma mudana ideolgica no governo e na sociedade, permitindo que os julgamentos uniformes de sucesso ou fracasso, necessrios para revogaes
no contestadas, sejam feitos.
claro que tambm deve ser mencionado que a revogao bemsucedida em curto prazo no garante um resultado similar a longo prazo.
Ou seja, se a percepo de um problema persistir, a deciso de revogao
em si vai realimentar uma nova conceituao de problemas e opes de
135

Avaliao de polticas pblicas

polticas pblicas. Se nenhuma outra alternativa adequada surgir, isso pode


resultar na reintegrao de um programa ou uma poltica pblica revogada,
ou na adoo e implementao de um equivalente prximo.
No entanto, independentemente das recomendaes especficas provenientes da avaliao, o seu principal benefcio o aprendizado decorrente dela. Uma boa criao de polticas pblicas requer
aperfeioamento e aprendizagem constantes, e a avaliao o principal
momento para tal atividade no processo. A aprendizagem, nesse
sentido, uma tentativa deliberada de ajustar as metas ou tcnicas de
polticas pblicas em funo das consequncias de polticas do passado
e de novas informaes para melhor atingir os objetos finais de
governana. Ela envolve uma alterao relativamente duradoura no
comportamento da criao de polticas que resulta da experincia, e
o que os governos fazem em resposta a uma nova situao, com base
em sua experincia passada.
Existem quatro tipos principais de aprendizagem, com base no
que aprendido e na origem dos ensinamentos. As avaliaes de polticas pblicas podem contribuir para qualquer ou todos esses diferentes
tipos de aprendizagem. Os quatro tipos principais de aprendizagem nas
polticas so:
1. Aprendizagem social o tipo mais geral e significativo de aprendizagem, que os gestores pblicos podem promover e ao qual devem
reagir. Ela envolve mudanas fundamentais nas atitudes pblicas, bem
como nas percepes de problemas sociais e questes de polticas
pblicas, e envolve diferentes tipos de atores, tanto dentro quanto fora
dos governos, e subsistemas de poltica existentes.
2. Aprendizagem orientada para polticas pblicas um tipo mais
restrito de aprendizagem que envolve o esclarecimento dos objetivos
existentes e dos conceitos de poltica pblica, com base na experincia
adquirida a partir de avaliaes de polticas existentes. o tipo mais
comum de aprendizagem a surgir de atividades tpicas de avaliao de
polticas.
3. Lio de aprendizado um tipo de aprendizagem de polticas pblicas mais limitado e orientado para o meio. Trata-se de uma variedade de
136

Avaliao de polticas pblicas

atores tirando lies de suas prprias experincias e das experincias


dos outros na implementao de polticas existentes.
4. Aprendizagem de governo o tipo mais restrito de aprendizagem.
Ela envolve anlises de comportamento de polticas pblicas e programas
por atores existentes e tende a ser orientada para o meio, na melhor das
hipteses. O seu impacto e as consequncias so geralmente limitados
a melhorias mnimas dos meios pelos quais as polticas so implementadas e administradas.

Concluso
A avaliao uma etapa fundamental do processo de polticas
pblicas, e os gestores pblicos devem dedicar mais cuidado e ateno
a ela do que normalmente fazem. Os gestores so capazes de controlar
ou influenciar muitos aspectos das avaliaes, desde a coleta de tipos
especficos de dados ou informaes usadas nas avaliaes, at o
desenvolvimento de benchmarks e mensuraes de desempenho, e
utilizao dos resultados das avaliaes.
Em vez de fugir da participao no processo de avaliao, os
gestores pblicos devem se envolver plenamente nele. Tal envolvimento diz respeito no s atividade nessa fase do processo de
polticas pblicas, mas tambm antecipao para projetar a avaliao
bem no corao da prpria poltica pblica. Com a sua longevidade,
experincia e capacidade de participar na criao de polticas, desde a
definio de agenda, at a avaliao e alm, os gestores pblicos esto
em uma posio ideal para garantir que o processo de polticas apresente o mximo de aprendizagem e melhoria possvel.

Leitura complementar
BENNETT, C. J. and HOWLETT, M. The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy
Learning and Policy Change. Policy Sciences, v. 25, n 3, p. 275-94, 1992.
CHELIMSKY, E. New Dimensions in Evaluation. In: Evaluation and Development: Proceedings
of the World Bank Conference on Evaluation and Development. Edited by World
137

Avaliao de polticas pblicas

Bank, International Bank for Reconstruction and Development, Washington, DC:


The World Bank, p. 3-14, 1995.
COHEN, W. M. and LEVINTHAL, D. A. Absorptive Capacity: A New Perspective on Learning
and Innovation. Administrative Science Quarterly, v. 35, p. 128-52, 1990.
DAVIDSON, E. J. Evaluation Methodology Basics. Thousand Oaks, CA: Sage, 2005.
LANGBEIN, L. and FELBINGER, C. L. Public Program Evaluation: A Statistical Guide. Armonk, NY:
M. E. Sharpe, 2006.
MAY, P. J. Policy Learning and Failure. Journal of Public Policy, v. 12, n 4, p. 331-54, 1992.
MCLAUGHLIN, M. W. Implementation Realities and Evaluation Design. In: SHOTLAND, R. L.
and MARK, M. M. (Eds. ). Implementation Realities and Evaluation Design. Social Science
and Social Policy. Beverly Hills, CA: Sage, 1985. p. 96-120. Later published in Rossi
and Freeman (1993).
MITCHELL, R. and NICHOLAS, S. Knowledge Creation Through Boundary-Spanning. Knowledge
Management Research and Practice, v. 4, p. 310-18, 2006.
MOHAN, R., BERNSTEIN, D. J. and WHITSETT, M. D. (Eds. ) Responding to Sponsors and Stakeholders
in Complex Evaluation Environments, v. 95. San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2002.
PALUMBO, D. J. The Politics of Program Evaluation. Beverly Hills, CA: Sage, 1987.
ROSSI, P. H., LIPSEY, M. W. and FREEMAN, H. E. Evaluation: A Systematic Approach. Thousand
Oaks, CA: Sage, 2004.
S ANDERSON, I. Evaluation, Policy Learning and Evidence-Based Policy Making. Public
Administration, v. 80, n 1, p. 1-22, 2002.
STUFFLEBEAM, D. L. Evaluation Models. New Directions for Evaluation, v. 89, p. 7-98, 2001.
S WISS , J. E. Public Management Systems: Monitoring and Managing Government
Performance. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 1991.
TRIANTAFILLOU, P. Benchmarking in the Public Sector: A Critical Conceptual Framework.
Public Administration, v. 85, n 3, p. 829-46, 2007.
WEBER, Edward P. and KHADEMIAN, Anne M. Wicked Problems, Knowledge Challenges
and Collaborative Capacity Builders in Network Settings. Public Administration Review,
v. 68, n 2, p. 334-49, 2008.

138

Rumo criao de polticas pblicas integradas

7. RUMO CRIAO DE POLTICAS


PBLICAS INTEGRADAS

Com uma populao cada vez maior, crises financeiras recorrentes,


a pobreza generalizada e questes ambientais agravantes, como
alteraes climticas um dos problemas mais importantes de nossa
poca , a necessidade de polticas pblicas slidas nunca foi to grande.
Esses e outros problemas coletivos urgentes so vastos demais para que
as comunidades, muito menos os indivduos, os resolvam por conta
prpria: s os governos tm o potencial para resolv-los. Ainda assim, o
potencial efetivo de ao do governo muitas vezes no utilizado, pelo
menos em parte, porque muito poucas organizaes do setor pblico
esto preparadas para enfrentar problemas pblicos complexos de uma
forma integrada, coerente e adaptvel. Como argumentado nos captulos
deste livro, para ter sucesso, os governos teriam de mudar a forma como
eles definem seus objetivos, conceituam e selecionam meios alternativos de atingir metas, implementam as suas escolhas e avaliam seu
desempenho. Neste captulo final do livro, reiteramos esses desafios e
refletimos sobre o que os gestores pblicos podem fazer para super-los.
Para estar altura do desafio de governar, as sociedades modernas,
acima de tudo, os governos e gestores pblicos precisam reconhecer as
interligaes complexas e inesperadas que existem e surgem entre os
problemas pblicos. Para lidar com essas questes de forma adequada,
eles precisam definir instituies e prticas que conduzam a responder
s complexidades dos problemas que enfrentam e ajust-las.
139

Rumo criao de polticas pblicas integradas

Nas pginas seguintes, vamos discutir como os gestores pblicos


devem abordar seus papis expandidos nas polticas pblicas em um
contexto mais amplo. Essas abordagens no s caracterizam a forma
como os gestores pblicos interagem com outros intervenientes no
processo das polticas, como os dirigentes polticos, legisladores e
outros gestores pblicos, mas tambm determinam o completo
sucesso de seu envolvimento. Tal compreenso de suma importncia,
pois a eficcia das polticas alcanada por intermdio do papel ampliado
de um gestor pblico pode, inadvertidamente, prejudicar o trabalho
de outras pessoas, e pode at levar a consequncias prejudiciais em
um contexto mais amplo. Essa compreenso tambm deve ajudar os
gestores pblicos a estar mais bem preparados para os vrios desafios
em seu ambiente de tarefas que esto alm de seu controle.
Tal compreenso tambm pode aumentar potencialmente a taxa
de sucesso do gestor pblico, pois ele trabalha visando ao nvel necessrio de coerncia entre os objetivos e os meios de polticas pblicas, que
requerido para uma melhor integrao dos processos e resultados de
uma poltica pblica, evitando sua fragmentao e resultados deficientes.

Polticas pblicas integradas


Na criao de polticas pblicas, a integrao engloba dois componentes: objetivos e processos. de se esperar que as sociedades tenham
metas concorrentes e sobrepostas; no h o que fazer. No entanto, o
que as sociedades podem fazer conceitu-las de forma coerente, para
que possam ser perseguidas de comum acordo. Pode haver a necessidade de permutas entre os objetivos, mas tambm pode haver sinergias
entre objetivos aparentemente conflitantes que podem ser aproveitadas. Todavia, metas coerentes entre si no so o suficiente tambm
so necessrios processos integrados, a fim de acertar escalas com
instrumentos eficientes e eficazes para alcan-las.
Para ter sucesso na resoluo de problemas coletivos, os gestores do
setor pblico precisam ter alguma concepo dos objetivos coletivos que
esto procurando. Seria til comear pelas trs principais preocupaes
140

Rumo criao de polticas pblicas integradas

que todas as sociedades modernas devem levar em conta: prosperidade


econmica, equidade social e justia, e sustentabilidade ambiental. Embora
possa haver debates sobre a sua importncia relativa, difcil negar que as
trs condies sejam fundamentais para o bem-estar social. Se as polticas
econmicas, por exemplo, deixarem de levar em conta o ambiente, haver
consequncias de volta para os sistemas socioeconmicos. Da mesma forma,
se as polticas de proteo social ou ambiental no levarem as ramificaes
econmicas das medidas pblicas em considerao, a consequente perda
de bem-estar econmico e reduo na disponibilidade de recursos acabaro
minando as intenes das polticas.
No entanto, a integrao de polticas pblicas no deve ser
confundida com eficcia, porque as polticas podem ser eficazes sem
ser integradas. Por exemplo, se o crescimento econmico o principal
objetivo da criao de polticas e alcanado, mas custa da estabilidade social e da integridade ambiental, ento as polticas do governo
podem ser descritas como eficazes em vez de integradas. Alcanar
polticas pblicas integradas uma tarefa mais difcil do que alcanar
polticas eficazes, por causa da necessidade de manter o equilbrio
entre os setores.
Destacar as trs metas difundidas de proteger a economia, a
sociedade e o meio ambiente no impede que outros objetivos sejam
considerados vitais. possvel, e at mesmo provvel, que algumas sociedades vejam a segurana nacional ou a harmonia tnica, por exemplo,
como objetivos com a mesma importncia que os trs listados aqui. Em
tais casos, necessrio buscar todas essas metas simultaneamente,
aumentando os desafios e a complexidade das tarefas.
A integrao de polticas pblicas serve a inmeros propsitos
desejveis. Primeiro, ela garante que as polticas sejam pelo menos minimamente consistentes e idealmente sinrgicas com cada um dos
principais objetivos de polticas da sociedade. Segundo, ela leva em conta
oportunidades de identificao de polticas inovadoras que se valem de
possveis sinergias entre as principais metas. Terceiro, ela oferece oportunidades de identificar quaisquer permutas necessrias entre os objetivos
e de propor medidas corretivas. E, finalmente, os esforos voltados para
141

Rumo criao de polticas pblicas integradas

polticas de integrao aumentam a transparncia e responsabilidade nas


atitudes de diferentes stakeholders em relao a objetivos diferentes.
A natureza das relaes existentes entre esses diferentes objetivos de polticas pblicas nem sempre inteiramente estimada. comum que os criadores de polticas enfatizem as diferenas que requerem
permutas, e ignorem as complementaridades e sinergias entre elas. Polticas de proteo social em tempos de crise econmica, por exemplo,
ajudam a preservar a renda de uma populao vulnervel e servem como
um estabilizador macroeconmico automtico, contribuindo assim para
os objetivos sociais e econmicos. Da mesma forma, os impostos sobre
indstrias poluentes podem promover, em vez de impedir, o crescimento
econmico se forem acompanhados de medidas para incentivar o crescimento de indstrias inovadoras e/ou mais limpas. Programas de obras
pblicas com foco em projetos ambientais durante uma recesso econmica podem ser classificados dentro dos trs objetivos ao mesmo tempo.
Infelizmente, na prtica, muitos esforos para integrar objetivos de
polticas pblicas bsicos so, muitas vezes, severamente restringidos.
Como j visto nos captulos deste livro, a criao de polticas integradas
normalmente enfrenta um sistema segmentado de criao de polticas
focado em setores, com limitaes de tempo e geralmente orientado
politicamente encontrado em todos os pases. rgos responsveis por
setores especficos tais como agricultura, minerao, indstria, sade e
bem-estar social normalmente operam de forma isolada um do outro. O
segundo desafio que as consequncias sociais e ambientais frequentemente levam um longo tempo para se materializar, enquanto que os
criadores de polticas tm tipicamente horizontes de tempo de curto prazo. Por essa razo, provvel que as dimenses ambientais e sociais de
longo prazo de problemas de polticas e de deliberaes sejam ignoradas,
enquanto que os ganhos econmicos, que podem ser garantidos em curto
prazo, ganham destaque. O terceiro desafio que, embora as ferramentas de avaliao para a projeo de consequncias econmicas tenham
pleno funcionamento, e informaes relevantes sejam coletadas rotineiramente, o mesmo no pode ser dito com relao s consequncias
ambientais e sociais. Como resultado, essas consequncias so muitas
142

Rumo criao de polticas pblicas integradas

vezes mal compreendidas, mal documentadas e, portanto, tm relativamente maior probabilidade de ser ignoradas.

Processos integrados
Problemas coletivos devem ser abordados de forma eficaz, consistentemente e continuamente, e isso requer instituies e processos
slidos subjacentes. No mnimo, os governos precisam de um mecanismo integrado para criar, implementar e avaliar polticas pblicas. Um
processo de polticas integrado, na verdade, um pr-requisito para
buscar polticas que integrem as metas fundamentais da sociedade.
Ele ajuda a resolver a tradicional lacuna de implementaoformulao de polticas pblicas, permitindo que deficincias crticas
na implementao de polticas integradas sejam identificadas no princpio. E isso pode ajudar a resolver a diviso entre a tomada de deciso e
a avaliao. A avaliao de polticas raramente utilizada para a maioria
das decises de polticas pblicas e, quando feita, geralmente motivada por exigncias processuais ou consideraes polticas; portanto,
deixa de contribuir para a contnua aprendizagem de polticas.
Como os captulos anteriores mostraram, os esforos dos gestores
pblicos para integrar processos e metas de polticas pblicas no
produzem nenhum resultado se os contextos poltico, organizacional e
analtico do seu trabalho no so levados em considerao. Os criadores
de polticas no podem escapar dos contextos em que se encontram,
mas existem medidas, discutidas abaixo e em cada captulo deste livro,
que podem ser tomadas para torn-los mais eficazes na resoluo de
problemas sociais, econmicos e ambientais.

O contexto da integrao de objetivos e processos de polticas


pblicas
Objetivos e processos de concepo no so definidos em um
vcuo, mas, sim, dentro de contextos particulares que diferem ao longo
do tempo e atravs do espao. Os contextos impem restries, mas
143

Rumo criao de polticas pblicas integradas

tambm oferecem oportunidades. Como cada captulo neste livro


demonstrou, trs componentes do contexto de polticas pblicas so
particularmente crticos ao determinar a perspectiva de resultados das
polticas integradas: as capacidades poltica, organizacional e analtica.
Esses amplos fatores contextuais que consistem em inmeras linhas
que se cruzam restringem o que os gestores pblicos podem fazer e o
que eles precisam levar em conta, se querem que seus esforos para melhorar a integrao de polticas pblicas tenham xito.
Capacidade poltica
O apoio poltico que um governo possui na sociedade um fator
determinante da capacidade de um gestor pblico de desenvolver
processos e objetivos integrados de polticas pblicas. O apoio poltico
vital, porque os gestores devem ser capazes de atrair continuamente
tanto legitimidade quanto recursos das suas instituies aprovadoras e
crculos eleitorais. Polticas pblicas integradas podem representar
desvios drsticos do status quo, e conflitos sobre a natureza e o impacto
de tais mudanas podem ser esperados. Uma gesto poltica proativa,
com estratgias e medidas cuidadosamente desenhadas, essencial
para gerar o apoio poltico necessrio implementao de tais polticas
pblicas integradas.
Alguns governos e sistemas simplesmente tm capacidade maior
do que outros. Estados fortes (com a fora que denota capacidade em
vez de autoritarismo) so caracterizados por uma organizao interna coesa
geralmente formas unitrias e parlamentares de governo, com sistemas
de votao no proporcionais ou formas corporativistas de intermediao
de interesses firmemente incorporada na sociedade em que ela existe.
Sistemas polticos que criam mltiplas oportunidades institucionais para
o confronto, veto e resultados de polticas pblicas do tipo vencedor
leva tudo retardam a criao de polticas e promovem horizontes de
polticas mopes. Entretanto, os sistemas polticos em que h pouca
oposio e nenhum controle efetivo do exerccio de autoridade do
governo so piores, j que existem poucas barreiras institucionais s
aes de interesse prprio por parte dos agentes pblicos, como a
144

Rumo criao de polticas pblicas integradas

corrupo e abordagens particularistas criao de polticas. A participao democrtica e accountability, sem suas contrapartes de antiestatismo e mltiplos pontos de veto, seriam mais favorveis criao de
polticas integradas. Em outras palavras, isso representaria um contexto
poltico em que o governo possui a confiana e o apoio da populao que
ele governa. Geralmente, difcil garantir e manter a confiana e o apoio
a longo prazo em sistemas polticos em que a populao no tem permisso
para participar de forma significativa nem no processo eleitoral, nem no
processo das polticas pblicas.
Capacidade organizacional
A capacidade organizacional para criar e executar polticas pblicas
tambm uma condio indispensvel para a concretizao de polticas
integradas. Embora a capacidade administrativa seja tradicionalmente
mais intimamente associada com a fase de implementao do processo
de poltica, como evidenciado neste livro, ela igualmente relevante
para as outras fases.
A natureza e a composio das comunidades de poltica pblica,
por exemplo, tm grande impacto nas questes de polticas envolvendo
determinados processos das polticas. Quanto maior e mais heterognea
a comunidade de poltica pblica em um setor, menos provvel que ela
seja capaz de criar e implementar polticas integradas, devido s dificuldades na obteno de um acordo sobre os objetivos que ultrapassam o
menor denominador comum. Governos com o intuito de promover indstrias orientadas para a exportao, por exemplo, se deparariam
imediatamente com o problema de qual indstria apoiar, devido grande variedade de indstrias dedicadas a exportaes e representadas no
subsistema de poltica industrial. E isso antes de qualquer discusso
sobre o que fazer com as indstrias prejudicadas pelo provvel aumento
das importaes, e sobre os impactos sociais e ambientais das polticas
propostas. A situao muito diferente no que diz respeito s indstrias
de telecomunicaes ou bancrias, em que empresas que competem

145

Rumo criao de polticas pblicas integradas

ferozmente so capazes de se unir para tomar posies de polticas


comuns, facilitando assim a tomada de deciso e implementao.
Portanto, o foco limitado e setorial dos participantes em muitos
processos de polticas pblicas uma grande barreira organizacional
criao de polticas integradas. rgos responsveis por funes especficas so normalmente avaliados pelos produtos associados com seu
prprio setor, e no por objetivos mais amplos de polticas. Os rgos
so considerados bem-sucedidos quando alcanam os seus objetivos
setoriais, mesmo que, no processo, eles comprometam outros objetivos. Por exemplo, o desempenho de um ministrio da agricultura pode
ser considerado bem-sucedido se a produo de alimentos for aumentada mesmo que isso tenha sido alcanado pela promoo da agricultura em larga escala, envolvendo o desmatamento de vastas extenses
florestais e o uso extensivo de pesticidas que se infiltraram em guas
subterrneas, gerando grandes custos para outros subsistemas e para a
populao. claro que isso seria visto sob uma tica diferente se os
objetivos de polticas pblicas integradas fossem aplicados.
Uma outra forte barreira a polticas pblicas integradas consiste
na baixa qualidade de muitos rgos do servio pblico. Por uma srie
de razes, um grande nmero de governos ao redor do mundo simplesmente no tem um servio pblico que possa efetivamente criar,
implementar ou avaliar polticas pblicas de forma coerente e integrada.
A falta de recrutamento, promoo e remunerao com base em mritos
geralmente o principal motivo para a falta de capacidade burocrtica.
A interferncia poltica de maneira a prejudicar o moral e a tolerncia
corrupo generalizada so outros motivos que viciam a capacidade. Em
sistemas com a capacidade burocrtica muito reduzida, a probabilidade
de adoo e implementao de polticas pblicas integradas, em qualquer sentido significativo, , de fato, remota.
Capacidade analtica
A capacidade analtica, que inclui a capacidade de diagnosticar e
compreender os problemas sociais, igualmente vital para o sucesso dos
esforos de polticas pblicas. O que os governos fazem, o que podem, de
146

Rumo criao de polticas pblicas integradas

fato, fazer e a probabilidade de seu sucesso dependem criticamente de


sua capacidade analtica. As polticas pblicas integradas exigem particularmente um maior nvel de capacidade de anlise e julgamento, capacidade que existe em graus variveis nos diferentes governos.
A tecnologia da informao moderna reduziu muito os custos da
coleta e disseminao de informaes. No entanto, essa melhoria nem
sempre acompanhada por uma maior capacidade de utilizar as informaes. Como resultado, polticas pblicas muitas vezes continuam a ser
criadas sem a compreenso necessria das causas do problema e das
consequncias das solues para uma formulao de polticas bemsucedida. Essa deficincia particularmente prejudicial s atividades de
criao de polticas integradas, devido s maiores exigncias de coordenao entre os setores de polticas e s atividades que essas exigem. A
falta de capacidade analtica cria uma tendncia manuteno do status
quo ou a medidas que no exijam anlise sofisticada. Esse particularmente o caso de problemas difceis, como a pobreza e o baixo desempenho escolar, que exigem a considerao de um grande conjunto de
condies e tm causas e/ou solues incertas ou mltiplas.
Tal problema agravado pelo fato de que, em muitos momentos,
simplesmente no h pessoas o suficiente no setor pblico com as habilidades necessrias em polticas pblicas e administrao para executar
as tarefas complexas dos gestores pblicos contemporneos. Embora a
recente expanso global no nmero de programas de mestrado em
Polticas Pblicas e Administrao Pblica constitua uma melhoria significativa em treinamento, levar um tempo at que esses formandos
componham uma proporo suficientemente significativa de conselheiros, analistas e gestores de polticas, para fazer a diferena diante
dos costumes e tcnicas dos criadores de polticas.
O problema da falta de especializao agravado em muitas jurisdies pela falta de informaes necessrias para criar, implementar e
avaliar polticas pblicas. A falta de dados e estatsticas particularmente
grande em questes sociais e ambientais. Sem dados suficientes, mesmo
os analistas mais bem treinados provavelmente no compreendero
devidamente a natureza e a extenso de um problema, e muito menos
147

Rumo criao de polticas pblicas integradas

como abord-lo ou avaliar os esforos para corrigi-lo. Em muitas avaliaes


orientadas para a sustentabilidade, por exemplo, a escolha dos indicadores tende a ser ad hoc e, em sua maioria, qualitativa, refletindo uma
grande falta de dados para sustentar a anlise integrada. Embora o
problema de dados confiveis e abrangentes sobre questes sociais e
ambientais afete todos os pases, ele particularmente grave em pases
em desenvolvimento, onde os rgos estatsticos sofrem normalmente
restries oramentrias e de pessoal, em relao aos vastos desafios de
desenvolvimento enfrentados.
Uma avaliao da importncia dessas trs capacidades e das suas
inter-relaes ajuda os gestores pblicos na identificao de lacunas
crticas em um contexto mais amplo, bem como na compreenso de
como eles podem usar as posies que ocupam e os recursos que
comandam para fazer uma contribuio importante resoluo dos
problemas mais urgentes da sociedade.

Superando as barreiras s polticas pblicas integradas


Este livro exps vrias estratgias que podem ser utilizadas para
enfrentar os desafios da criao de polticas pblicas integradas. A considerao conjunta de todos os objetivos principais de polticas econmico, social e ambiental, no mnimo deve ser um requisito
obrigatrio se a criao de polticas tem o intuito de superar os problemas decorrentes da criao de polticas setoriais e segmentadas. A
considerao simultnea dos trs objetivos permite uma compreenso mais completa dos desafios de polticas enfrentados pela sociedade
e de como super-los. E um horizonte de tempo de longo prazo precisa
ser adotado, para que permita uma considerao mais plena das
sequncias ambientais e sociais, juntamente com os efeitos econmicos. Uma perspectiva de longo prazo lana os problemas e suas solues sob um olhar muito diferente, e abre novas oportunidades para a
previso de trocas de polticas, j que a abordagem da estimativa de
custos e benefcios pode ser distribuda em um perodo muito mais
longo de tempo.
148

Rumo criao de polticas pblicas integradas

Os obstculos criao de polticas pblicas integradas podem ser


superados, ou pelo menos mitigados, aplicando um filtro de integrao
a todas as fases do processo das polticas, como descrito na Tabela 7.1.
Tabela 7.1. As principais funes e tarefas de um processo de polticas
pblicas integradas

A aplicao do critrio de integrao a cada etapa do processo das


polticas pblicas amplia a oportunidade de moldar polticas e de conectar
as vrias fases do processo das polticas dentro de um setor especfico.
Isso tambm conecta processos de polticas entre setores, tornando assim
a integrao um objetivo partilhado entre os criadores de polticas e
gestores pblicos setoriais.
Apesar das barreiras substanciais, a melhoria da integrao em
todo o processo de criao de polticas pblicas uma meta pela qual
vale a pena empenhar-se. Onde as barreiras criao de polticas integradas so maiores, como em cenrios de Estado fraco, os ganhos de
bem-estar decorrentes at mesmo de melhorias mnimas na eficcia da
criao de polticas podem ser os melhores. Os esforos nesse sentido,
mesmo quando apenas parcialmente bem-sucedidos, tambm podem
apoiar a aprendizagem ao longo do tempo, e esse aprendizado, por sua
vez, pode fornecer uma base para ganhos futuros. Os gestores pblicos
devem se dedicar a essa tarefa.
149

NDICE DE ASSUNTOS

abertura de oportunidade 37
administrao e poltica, distino 16-19
agenda do governo 22, 30, 34, 37, 38, 46, 48
agenda governamental 29-50
agendas orientadas pela crise ver crise
agentes eleitos 31, 53, 78, 95
agentes locais 15,
agentes nomeados 31, 53, 95, 99
alianas estratgicas 46-48
alternativas incrementais 55-56 ver tambm mudanas incrementais
anlise de cenrio 69
anlise de polticas 93-94
anlise sistemtica 72, 89
analistas profissionais 80, 86, 93,
Apec (Asia-Pacific Economic Cooperation) 71
apoio poltico 45, 66-67, 73, 103, 108, 128, 144
apoio pblico 44, 117
aprendizagem 16, 70, 122, 127, 129, 136, 143;
social 136; orientada para polticas 136; de governo 136; lio de
aprendizado 136
aquecimento global 18, 62, 66, 73, 90 ver tambm mudanas climticas
armas de fogo 62
Asean (Association of Southeast Asian Nations) 71
151

associaes de consumidores 47
associaes profissionais 55
associaes regionais 70
atores estatais/governamentais 36, 42, 106, 118, 122
atores internacionais 33, 35
atores no estatais/no governamentais 30, 36, 46-48, 58, 120, 122
atores polticos 42
atores sociais 30, 36, 41, 42, 43, 108, 113, 118
atores-chave 24, 26 ver tambm stakeholders
audincias administrativas 100
audincias pblicas 47, 100, 133
Austrlia 15, 133
avaliao de polticas 15, 24, 117-138, 143;
atores em 119-120, 135-136; dados e informaes para 125-126;
definio/conceito 118-119; desafios na 126-128; escopo de 123124; estratgias de 128-136; tipos de 120-123
avaliaes de desempenho 121
avaliaes de eficincia 121
avaliaes de esforos 121
avaliaes de processo 121
avaliaes polticas 122
Banco Mundial 34, 71
benchmarking 128-130
Blair, Tony 85
burocracia 16, 56, 82, 86, 99
Bush, Presidente George W. 85
campanhas de educao/informao 35, 36, 46
campanhas de mdia 35
campanhas de relaes pblicas 44, 122
capacidade analtica 22, 26, 38, 41, 93-94, 133, 146-148
capacidade de planejamento 85
capacidade operacional 108, 111
capacidade organizacional 130, 145-146
capacidade poltica 144-145
152

cenrio business as usual (negcios habituais) 89


China 30, 84, 85
ciclos oramentrios 37, 112
coleta de dados e informaes 86, 125-126, 127, 129
comisses 43, 47, 53, 119, 126
comits consultivos 43, 133
comits interinstitucionais 53, 74
competncias das polticas 26-27
congestionamento do trfego 57, 60, 65
Congressional Budget Office, USA ver Escritrio de Oramento do
Congresso, EUA
conselheiros/consultores 33, 72, 80, 84, 85, 94, 147
consolidao das opes de polticas 72-74
corrupo 15, 51, 144, 146
criao de polticas ver formulao de polticas
crise 14, 36-39, 45, 65
crise financeira 14, 84, 139, 142
critrios de avaliao 84, 125, 128-130
critrios de deciso 23, 83, 87-88, 93
dados primrios 125
dados secundrios 125
definio de agendas 22, 29-50;
atores na 31-35, 46; definio/conceito 29-31; desafios na 38-40;
enquadramento e 36; e janelas de polticas 37-38; estratgias
para 40-48; superlotao de agenda 39
delegao 18, 133
departamentos de avaliao 131-132
desafios institucionais 62-63
desafios polticos 59-61
desafios tcnicos 61-62
descentralizao 18, 20, 105-106
desempenho, avaliao/mensurao 24, 64, 86, 100, 113, 118, 121, 128130, 137
desemprego 35, 71
153

desobedincia civil 35
desregulamentao 70
dicotomia poltico-administrativa 18
dirigentes polticos 13, 17, 19, 24, 53, 66, 84, 140
economias polticas 122
eleio ver eleies e reeleio
eleies 19, 32, 37, 85, 120, 123, 127
Escritrio de Oramento do Congresso, EUA 80, 119
escrutnio pblico 16, 34
Estados fortes 144
Estados Unidos (EUA) 14, 18, 36, 62, 63, 70, 80, 85, 119, 133
estratgias para:
avaliao de polticas 128-136; definio de agenda 40-48;
formulao de polticas 63-74; implementao de polticas 110113; tomada de deciso 87-95
estrutura organizacional 25
estrutura orientada para a ao 20-21
estudiosos de polticas 55
eventos em foco 45
Executivo, poder 22, 31, 32,
experincia gerencial 21, 26-27
experimentos de poltica 68
falta de moradia 39
ferramentas analticas 27, 65, 69, 87-95, 101-106, 113
ferramentas de polticas ver instrumentos de polticas
filtro de integrao 148
financiamento 47, 100, 112
formulao de polticas 22, 48, 51-76, 78, 98, 105, 143;
atores na 43, 52-55, 57, 60, 64, 68, 73; definio/conceito 51-52;
desafios na 59-63; estratgias para 63-74; instrumentos de 57-59;
tipos de opes de polticas 55-56
fruns 112, 133
fraco desempenho escolar 65, 147
Frana 30, 44
154

funes das polticas 19, 21-24


Fundo Monetrio Internacional 33, 34, 71
gestores pblicos 13-27
gestores pblicos no processo das polticas 19-27
governana 70, 136
governana em rede 98
governana no setor pblico 13, 16, 18, 19
governo federal, provincial ou estadual 15
grupos:
ambientalistas 47; da sociedade civil 55; de interesse 31, 32, 47,
54, 72, 85, 122; de trabalho 43, 53, 74, 133; sociais 32, 46, 63, 67;
grupos-alvo 100-101
habilidades administrativas 20, 26, 85, 147
habilidades analticas 21, 26, 38
habilidades em polticas 39, 41, 123, 80
HIV/AIDS 39
horizonte de tempo 86, 89, 148
identificao/definio do problema 30, 34, 42, 47
ideologias 26, 58
impactos econmicos, sociais ambientais, avaliao 90-91
implementao de polticas 23, 67, 97-115;
atores em 41, 98-101, 105, 112; barreiras de 109; definio/
conceito 98; desafios na 107-110; estratgias para 110-133;
ferramentas analticas 101-106
implementao integrada 104
impostos 17, 59-60, 66, 71, 142
Indonsia 15, 20, 84
informao:
acesso a 16, 33, 41, 94; coleta de 72, 100, 120, 126; confivel 16,
70, 125; fornecimento 35-36, 46; necessidades 121, 130, 133;
troca de 110, 133
infraestrutura 14
inovao de polticas 63, 68, 71, 91
inovao e melhoria da qualidade 94
155

institutos de pesquisa 32
instrumentos de polticas 56, 57-59, 71
instrumentos pblicos 58
interpretao de resultados 127-128
Iraque 85
janelas de oportunidade 22
Judicirio, poder 31
Legislativo, poder 22, 32, 79
leis 70, 79, 99
liberdade de imprensa 33, 105
lio de aprendizado 136
liderana 14, 20, 48, 104
lderes polticos 19, 23, 60, 84
linha de base 89
lobby 35, 122
lobistas 80
longevidade (dos gestores pblicos) 52, 137
mapeamento para a frente e para trs 68-69
mapeamento poltico 26
matriz de deciso 93
medidor de realidade 40
melhores prticas 129
mesas-redondas 43
mdia 22, 33, 35, 36, 40, 41, 42, 120, 122
ministrio (rgo pblico) 14-15, 99-100, 146
mobilizao de apoio pblico 47
mobilizao de recursos 98, 112
modelagem de polticas 68
modelagem de problemas 70
modelo de deciso incremental 81-82;
lata de lixo 82-83; racional 81
monitoramento de polticas 47
monitoramento e avaliao 121, 132, 134
monoplios de polticas 36
156

mudanas climticas 43, 91, 131 ver tambm aquecimento global


mudanas incrementais 68-71, 104 ver tambm alternativas incrementais
Naes Unidas 34, 65
networking 24
Nova Gesto Pblica 17-18
Nova Zelndia 133
OCDE 70
opes de polticas 25, 51-55, 70, 89, 90-91;
comparando 91-93; consolidando e selecionando 72-74; tipos de
55-56
Organizao Mundial da Sade 34
organizaes de pesquisa 33
organizaes do setor voluntrio 47
organizaes no governamentais (ONGs) 105, 113, 122
organizaes religiosas 33, 58, 63
rgos administrativos 99
rgos consultivos 47, 133
rgos governamentais 15, 53, 79, 80, 86, 88, 94, 129, 131-132
orientao para o cidado 18
origem do problema 65-66
pases em desenvolvimento 14, 15, 70, 84, 86, 126, 148
partidos polticos 32, 47, 63, 120, 122
perspectiva da poltica 21, 24-26, 143
perspectiva de carreira 54, 64
perspectiva organizacional 25
perspectiva tcnica 25
perspiccia nas polticas 22, 24, 26
pesquisa poltica 47, 72, 94, 102, 126
pesquisadores 15, 45, 63, 84, 946
pesquisadores acadmicos 32, 33, 71, 120, 133
pesquisas de opinio 47
pesquisas publicadas 55, 125
piquetes 35
planejamento de polticas 84, 94
157

planejamento integrado 108


planejamento operacional 111
pobreza 36, 51, 59, 61, 65, 139, 147
polticas contraditrias 15
polticas integradas 140-149
polticas pblicas 13, 20, 25, 30, 33, 64, 79, 81, 93, 125, 139
prticas administrativas 17, 82
prticas de polticas 19, 26
prticas governamentais 18
princpio de satisfao 83
privatizao 70, 84
problemas de polticas 35, 41, 52, 61, 72, 77, 83, 90
problemas pblicos 20, 22, 23, 29, 33, 35, 38-40, 52, 139
problemas sociais 136, 143, 146,
processamento de dados 126
processos participativos/consultivos 18, 43, 46-48, 78, 100
projeo de resultados 91
qualidade 16, 17, 19, 20, 30, 84, 94, 121, 125, 131, 146
redes de polticas 72, 101
reeleio 53 ver tambm eleio
referendo 80
regime poltico 16, 46
regulamentos 15, 58, 59, 70, 99, 100, 122
Reino Unido 14, 70, 85, 133
revogao de polticas 134-135
servidores pblicos 13, 25, 86, 99, 117, 126 ver tambm gestores pblicos
sindicatos 31
sistema poltico 15, 44, 45, 52, 62, 99, 127, 144
sistemas de informao ver tecnologia da informao e comunicao
soluo de problemas 35, 52, 55, 82, 83, 98, 118, 148
solues prticas 32, 33
Sri Lanka 15
stakeholders 24, 26, 46-48, 67, 92, 104, 107 ver tambm atores-chave
subsdios 14, 44, 46, 58, 59, 66
158

tabagismo 33, 59
Taiwan 15
tecnologia da informao e comunicao (TIC) 33, 68, 113, 130, 147
teorias da implementao de polticas 102
teorias de administrao pblica 17
tomada de deciso 17, 23, 48, 66, 74, 77-96, 143;
atores em 78-80; definio/conceito 77-78; desafios na 83-87;
estratgias e ferramentas analticas 87-95; matriz de deciso 93;
modelos de 81-83
transferncia de polticas 68, 70-71
transparncia 44, 67, 141
triagem 22, 41, 72, 73
tribunais 47, 100, 119
trocas/permutas 26, 92, 108, 133, 140, 141, 142, 148
universidades 32, 55,120
usinas de ideias (think tanks) 31, 32, 42, 55, 120, 122

159

Este guia fornece uma viso concisa e acessvel do ciclo de polticas pblicas
como um todo, levando o leitor aos vrios estgios da definio de agenda, da
formulao de polticas, da tomada de deciso, da implementao e da avaliao de
polticas.
Os agentes pblicos de todos os nveis de governo desempenham um papel vital
no desenvolvimento, na adoo e na implementao de polticas de governo. No
entanto, a maioria dos estudos existentes concentra-se somente nos polticos e
agentes pblicos mais experientes e, muitas vezes, acaba no fornecendo uma viso
sobre o trabalho da grande maioria dos outros agentes. Este livro fornece uma
introduo s principais funes de poltica, aos desafios que elas implicam e sobre
como esses desafios podem ser abordados pelos agentes pblicos de nvel
intermedirio, entre outros. Escrito a partir de uma perspectiva comparativa, os
autores incluem exemplos de uma gama diversificada de pases em diferentes estgios
de desenvolvimento, destacando os princpios e prticas fundamentais por meio dos
quais os agentes podem gerir de forma eficaz os seus processos de poltica e resultados.
Esta importante ferramenta oferece tanto aos estudantes quanto aos atores de
polticas pblicas orientao sobre como criar, implementar e avaliar polticas pblicas
de forma a melhorar a vida dos cidados.
Xun Wu professor associado da Escola Lee Kuan Yew de Polticas Pblicas da
Universidade Nacional de Cingapura, especializado em reformas de polticas pblicas
nos pases em desenvolvimento, com nfase nos setores social e ambiental.
M. Ramesh professor de Poltica Social da Universidade de Hong Kong. Suas
reas de docncia e pesquisa so polticas pblicas, poltica social e economia poltica
na sia.
Michael Howlett professor no Departamento de Cincia Poltica da
Universidade Simon Fraser, em Burnaby Mountain, no Canad. Ensina na Escola Lee
Kuan Yew de Polticas Pblicas da Universidade Nacional de Cingapura. Suas reas de
especializao incluem anlise de polticas pblicas, economia poltica, e poltica
ambiental e de recursos.
Scott A. Fritzen professor associado e vice-reitor da Escola Lee Kuan Yew de
Polticas Pblicas da Universidade Nacional de Cingapura, e especializado em reforma
de governana e fortalecimento de capacidade em pases em desenvolvimento.
ISBN 978-85-256-0073-8

Imagem da capa: Richard Wahlstrom/Getty Images

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