Helen Wallace

Administraiile centrale din fiecare stat membru au trebuit s se confrunte cu o mare parte din aceast
provocare, iar modelele de rspunsuri au variat mult de la caz la caz. Generaliznd, se poate spune c
experiena a fost oarecum diferit fa de ceea ce se ateptau muli comentatori. Tendina nu a fost att
de ajustare defensiv n faa pierderii atribuiilor de elaborare a politicilor, ci mai degrab o abordare din
ce n ce mai nuanat, n majoritatea statelor, n vederea incorporrii i includerii dimensiunii europene.
Totui, aceasta nu a nsemnat c administraiile centrale pot funciona drept gardieni ntre nivelul
naional i cel european. Punctele de acces transfrontalier i oportunitile de construire a unor reele i
coaliii transnaionale au proliferat constant, att n ceea ce privete ageniile publice, ct i actorii privai.
Actorii naionali joac roluri importante i influente n toate etapele procesului politicilor europene.
Totui, oportunitile de acces i influen nu sunt distribuite uniform n cadrul statelor membre.
Agenii economici i organizaiile non-guvernamentale (ONG-uri) par s funcioneze cel mai flexibil att
la nivelul european ct i la cel naional. Autoritile subnaionale au devenit din ce n ce mai capabile,
dei rmne de vzut ct de mult influen exercit. Parlamentele naionale s-au adaptat mult mai lent,
numrndu-se printre instituiile naionale cele mai afectate de apariia unei puternice dimensiuni
europene de elaborare a politicilor.

O metod comunitar sau mai multe metode de politici?

Esenial n abordarea noastr asupra elaborrii politicilor n UE este opinia c aceasta include mai
multe metode diferite de politic, ilustrate de studiile de caz din acest volum. Aceste metode de politic
am identificat cincisunt rezultatul urmtoarelor elemente: evoluia i experimentarea n timp n UE,
schimbrile intervenite n procesele naionale de elaborare a politicilor i evoluia comportamentului
economic i social. Putem observa reorganizri importante ale rolurilor i comportamentului diverilor
actori cheie, ale abordrii dilemelor de politic i ale instrumentelor utilizate n abordarea acestora. Are
loc o dezbatere continu cu privire la maniera de stabilire a echilibrului dintre delegarea atribuiilor
de politic ctre UE i pstrarea celor care revin statelor membre, desfurat din ce n ce mai mult n
umbra fenomenului de globalizare i a provocrilor la care este supus modelul economic occidental.
Fenomenul de contestare privete att politica nalt a UE, ct i adecvarea funcional a uneia sau
alteia dintre metodele de politic. De importan deosebit este i chestiunea manierei n care UE s-a
adaptat de la formula sa original restrns de doar ase state relativ asemntoare la o formul extins
de 27 de state mai degrab eterogene cu moteniri, practici i caracteristici socio-economice diferite.
Elaborarea politicilor UE nu are loc niciodat ntr-un vid, ci dimpotriv, ntr-un context cu locaii
multiple de abordare a chestiunilor de politic, de la nivel local pn la cel global, trecnd prin procese
att formale ct i informale. Figurile 4.3 i 4.4 indic dou imagini ale elaborrii politicilor n locaii
multiple. Decidenii europeni trebuie s gestioneze conexiunile dintre aceste locaii diferite, iar uneori
trebuie s o aleag pe cea pe care o prefer n abordarea unei anumite chestiuni (forum-shopping).
Am stabilit cinci variante de metode n care procesul politicii din cadrul UE gestioneaz elaborarea
zilnic a politicilor:
metoda comunitar clasic;
metoda UE de reglementare;
metoda de distribuie n cadrul UE;
coordonarea politicilor; i
transguvernamentalismul intensiv.
Aceste metode nu includ domeniul politicii constitutive sau cel de modelare a sistemului n ceea ce
privete arhitectura politic i instituional de ansamblu a UE. Acestea sunt identificate aici sub forma unei
78

O anatomie instituional i cinci metode de politici

FIGURA 4.3

Locaii ale elaborrii politicii de mediu

local

naiona l

european

global

FIGURA 4.4

Locaii ale elaborrii politicii externe i de securitate

UE
naional

global
NATO

tipologii ideale cu obiectivul deliberat de a depi dihotomia supranaional/interguvernamental n ceea ce

privete modalitile de aciune. Argumentul nostru principal este c tiparele de elaborare a politicilor n UE
sunt diferite, nu numai datorit controverselor permanente asupra atribuiilor de politic care se transfer
dinspre procesele naionale ctre cele europene, ci i datorit diferenelor funcionale ntre domenii de
politic i perspectivelor n schimbare asupra modalitilor de dezvoltare a guvernrii i guvernanei
contemporane. Tabelul 4.2 rezum caracteristicile principale ale acestora. Majoritatea domeniilor sectoriale
de politic nu se ncadreaz clar ntr-o singur metod de politic i exist o puternic variaie n timp att
n cadrul sectoarelor de politic, ct i ca rspuns la evenimente i contexte. Astfel cum vom vedea n
studiile de caz din prezentul volum, variaiile se menin, iar hibridarea ntre aceste tipuri ideale este larg
rspndit. Ne vom ntoarce la acest aspect n Capitolul 20.

79

80

Delegare extensivstabilirea agendei,

punere n aplicare, i
reprezentare extern

Procesul de luare a
deciziilor (VMC)

Impact consultativ limitat Colegiuitor

Ocazional, dar
semnificativ

Punerea n aplicare n
subordonare a politicii
comune

Blocajul prilor
interesate (comunitate
de politici publice)

Rolul/Rolurile
Comisiei

Rolul
Consiliului
de Minitri
(regula de
adoptare a
deciziilor)

Rolul PE

Impactul CEJ

Statele
membre

Implicarea
altor actori

Marginal

Impact limitat

Procesul de luare a
deciziilor (n principal
unanimitate)

Stabilirea agendei i
punerea n aplicare

Stabilete parametrii n
negocierile majore

Ridicat, dar limitat

Metoda de distribuie

Reele de politici
publice i un
anumit grad de
autoreglementare

Exclus

Exclus

Predominant (stabilirea
agendei i procesul de luare
a deciziilor)

Marginal

Stabilete direcia

Sczut

Transguvernamentalismul
intensiv

Exclus

Laboratoare i elevi Actori cheie

Exclus pentru
dispoziiile juridice
cu caracter
neobligatoriu

Dialog limitat

Deliberare

Dezvoltator de
reele

Limitat

Sczut spre
moderat

Coordonarea
politicilor

Administraii subnaionale Comuniti

i alte agenii
epistemice

Punerea n aplicare i
Trezorieri i beneficiari
aplicarea legii (reele de
reglementare)

Semnificativ

Colegiuitor (VMC)

Stabilirea agendei i
asigurarea ordinii

Rar (depirea
blocajelor)

Rar (depirea blocajelor)

Rolul
Consiliului
European

Variabil

Ridicat

Gradul de
centralizare

Metoda de
reglementare

Metodele politicilor UE pe scurt

Metoda comunitar

TABELUL 4.2

Helen Wallace

Exemple
principale

n special PAC
tradiional, politica
comercial tradiional

Concuren, pia
unic, mediu, din ce
n ce mai mult PAC,
aspecte noi de politic
comercial, aspecte
de politic social i
de ocupare a forei de
munc

Sfritul anilor 60- anii 70 Sfritul anilor 80

Perioada
supremaiei

Fr costuri bugetare

Comune

Resurse

Buget, coeziune

nceputul anilor 70

Ocuparea forei
de munc, politic
fiscal, aspecte
de JAI, reform
economic

Sfritul anilor 90
pentru utilizarea
MDC

Sfritul anilor 60

Concentrare pe transferuri Fr costuri

inter-regionale, sprijin
bugetare
sectorial i bunuri publice
limitate

PESC, JAI

nceputul anilor 70

Importan sporit a
finanrii pentru bunuri
publice

O anatomie instituional i cinci metode de politici

81

Helen Wallace

Metoda comunitar clasic

O mare parte din literatura privind integrarea vest-european i UE a luat ca punct de plecare apariia
unei singure metode comunitare predominante de elaborare a politicilor. ntruct politica agricol comun
(PAC) a reprezentat o prioritate nc de la nceputurile CEE, aceasta a stabilit modelul, definit la sfritul
anilor 60 aproximativ dup cum urmeaz:
un puternic rol atribuit prin delegare Comisiei Europene n elaborarea, negocierea i executarea
politicilor i gestionarea interfeei cu exteriorul;
un rol mai puternic pentru Consiliul de Minitri prin negociere strategic i acorduri privind
msurile;
o ancorare a prilor interesate, n acest caz fiind vorba de interesele agricole, prin cooptarea lor
ntr-un proces european care le oferea recompense mai bune dect politicile naionale;
un angajament al ageniilor naionale ca organe executive subordonate ale unui regim convenit
n comun;
o distanare de influena reprezentanilor alei la nivel naional i posibiliti limitate de influen
din partea PE;
o interferen ocazional, dar definitorie, a CEJ, pentru consolidarea autoritii judiciare a
regimului comunitar; i
recursul la elaborarea colectiv a politicilor, ca expresie a unei solidariti durabile.
Modelul a fost etichetat ca o form de elaborare supranaional a politicilor, n care competenele
erau transferate de la nivelul naional la cel european. Acesta era structurat dup o logic funcionalist,
n care puteau fi inclui cei interesai de un anumit sector al politicilor, construindu-se loialiti
transnaionale, fiind mediat ns de o form de politic n care elitele politice i economice se nelegeau
pe ascuns pentru promovarea intereselor lor diverse i de multe ori diferite. La nivelul funcionrii
Consiliului, Scharpf (1988) a identificat o capcan a deciziei comune, care ridica obstacole nalte n
calea revizuirii unei politici comune ulterior convenirii asupra acesteia ca urmare a puterii juctorilor
veto.
Gradul de coresponden dintre acest model i realitate, chiar i n cazul agriculturii, este subiect
de dezbatere. Capitolul 8 sugereaz c adevrata poveste a PAC poate fi diferit, una n care politicile
naionale determin n mai mare msur rezultatele. Interesant este c, nici regimul n domeniul
pescuitului, care se dorea sa imite regimul PAC i care includea o puternic delegare a competenelor
pentru gestionarea cotelor, nu se ncadreaz nici el foarte bine n model (Lequesne, 2005). Diverse
aspecte ale politicii comerciale a UE prezint unele caracteristici ale acestei abordri, dat fiind delegarea
considerabil ctre Comisie a gestionrii instrumentelor i acordurilor comerciale (a se vedea Capitolul
16). n primii ani se anticipase c aceast modalitate se va aplica n alte sectoare cu un puternic caracter
funcionalist. Aceast versiune a metodei comunitare a stabilit multe puncte de referin, att pentru
practicieni, ct i pentru comentatori.
Exist surprinztor de puine exemple de alte politici comune introduse conform metodei comunitare
clasice, cu un proces instituional centralizat i ierarhic, o delegare clar a competenelor i urmrind o
integrare pozitiv. Moneda unic este poate cel mai potrivit exemplu. Totui, n acest caz, dup cum
vom vedea n Capitolul 7, competenele instituionale delegate sunt centrate mai degrab pe BCE, dect
pe Comisie, i se aplic numai componentei monetare a UEM, nu i celei economice. Delegarea ctre
agenii cu funcii specifice n alte domenii este mult mai slab. n concluzie, per ansamblu, metoda
comunitar clasic a fost reprodus n mic msur.

82

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Metoda UE de reglementare
Odat cu dezvoltarea politicii n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6) i a pieei unice
europene (a se vedea Capitolul 5), a aprut o modalitate alternativ de elaborare a politicilor. Originile
sale se regsesc n ambiia Tratatului de la Roma de a elimina barierele dintre economiile naionale
ale statelor membre. Mare parte din impulsul acesteia s-a datorat schimbrilor din cadrul economiei
internaionale, care au nceput s duc la apariia unor noi forme de reglementare n unele ri vest
europene. S-a dovedit c arena UE era foarte potrivit pentru dezvoltarea unei metode a reglementrii
referitoare la elaborarea politicilor (Majone 1996). Soliditatea procesului juridic european, mainria
pentru promovarea cooperrii tehnice i distanarea fa de interferenele parlamentare erau factori care
au ncurajat aceast evoluie, prin eliminarea barierelor naionale din calea crerii pieei unice (a se vedea
Capitolul 5). Procesul de negociere, n cadrul i prin intermediul Comisiei Europene i al Consiliului de
Minitri, ancorat de sistemul juridic european, i-a ajutat pe creatorii de politici naionali s depeasc
unele din constrngerile politice care creaser anumite rigiditi n procesul naional de elaborare a
politicilor. UE era foarte adaptat pentru generarea unui cadru global de reglementare care s poat
mbina standardele transnaionale cu diferenele naionale. ntr-adevr, punerea sa n aplicare a fost att
de reuit, nct aceast abordare european a fost uneori promovat ca model pentru dezvoltarea unei
reglementri globale mai largi. Pot fi gsite exemple n Capitolele 13, 14 i 16.
Aceast metod de reglementare ofer cadrul pentru numeroase decizii i norme de la nivel micro.
A dus la modelarea relaiilor cu guvernele membre i actorii economici din cadrul UE, precum i pentru
cei implicai n regimurile internaionale relevante. Aceasta a fost caracterizat de urmtoarele elemente:
Comisia ca arhitect i gardian al obiectivelor i normelor de reglementare, din ce n ce mai mult
prin referire la criterii economice, n general colabornd cu prile interesate i comunitile de
experi i deseori mobiliznd sistemul juridic european;
Consiliul ca forum (att la nivel ministerial, ct i de funcionari) de convenire a unor standarde
minime i de ghidare a armonizrii (cel mai des n direcia unor standarde mai nalte), aceasta
fiind completat de recunoaterea reciproc a preferinelor i controalelor naionale, operate
difereniat n funcie de fiecare ar individual;
CEJ i TPI ca mijloace de asigurare a aplicrii uniforme a normelor, sprijinite de instanele
naionale pentru aplicarea lor la nivel local, permind accesul ntreprinztorilor individuali la
ci de atac n cazul neaplicrii sau discriminrii n aplicare;
PE ca un mijloc de a determina luarea n considerare a factorilor non-economici (de mediu,
regionali, sociali etc.), cu un impact din ce n ce mai mare odat cu sporirea competenelor sale
legislative, dar cu puin influen asupra punerii n aplicare a reglementrii;
rolul important al ageniilor de reglementare, att europene ct i naionale; i
oportuniti mari pentru prile interesate, n special actorii economici, dar uneori i ali actori
societali, de a fi consultate i de a influena forma i coninutul normelor pieei europene.
Metoda UE de reglementare a fost descris de unii comentatori ca o form de integrare negativ
(Scharpf 1999), dei studiile de caz din acest volum indic folosirea prolific a reglementrii n vederea
promovrii integrrii pozitive. Aceast metod de reglementare a modelat evoluia pieei unice
(Capitolele 5 i 15) i aplicarea regulilor de concuren (Capitolul 6). Politica industrial a UE s-a
dezvoltat n ultimii ani n cea mai mare parte prin prghii de reglementare i prin regimul concurenei,
n vederea stimulrii ajustrii industriale. n msura n care UE are o politic social (Capitolul 11)
aceasta este construit n principal prin reglementare juridic i formare a pieei. Politica de ocupare a
forei de munc (a se vedea Capitolul 12) folosete de asemenea unele instrumente de reglementare. O
mare parte din ceea ce UE a realizat n domeniul mediului (Capitolul 13) s-a realizat prin reglementarea
proceselor industriale. Capitolul 14 ilustreaz cazul biotehnologiei i siguranei alimentelor. De-o
83

Helen Wallace

manier interesant, Capitolul 8 prezint impactul din ce n ce mai mare al metodei de reglementare
asupra funcionrii PAC, pe msura introducerii reformelor. Interaciunile UE cu restul lumii, inclusiv
cu vecinii si i cu statele candidate, reflect abordarea sa intern cu privire la reglementare i ajustare
industrial, dup cum se arat n Capitolul 16 n privina politicii comerciale i n Capitolul 17 n relaie
cu Europa Central i de Est.
n cursul anilor 90, reglementarea a nlocuit PAC ca paradigm predominant pentru numeroi
practicieni n domeniul politicilor publice ale UE. Aceasta avea avantajul de se concentra pe o traiectorie
de modernizare, prin care rigiditile vechii economii politice vest-europene ar fi nlocuite de
instrumente mai flexibile, n principal juridice, de ncurajare a pieei i prin care s-ar putea stabili relaii
diferite, mai puin corporatiste, cu actorii socioeconomici. Literatura accentueaz rolul grupurilor de
interese, al lobby-ului i al actorilor corporativi (mai curnd societi dect asociaii profesionale) (Coen
i Richardson 2009) i al reelelor, coaliiilor i alianelor pe care acetia le formeaz.
Dou decenii de experien n crearea pieei unice dezvluie schimbri i limite ale acestei metode a
reglementrii. Astfel, se pare c aceasta a avut un succes deosebit n abordarea reglementrii produselor,
dar ceva mai redus n privina standardelor de proces, unde intervin diferenele dintre nivelurile de
dezvoltare economic sau preferinele societale, uneori cu variaii la nivel subnaional i naional (a se
vedea Capitolele 13, 14 i 17). De asemenea, metoda a avut mai puin succes n reglementarea serviciilor,
a pieelor de capital i a utilitilor, unde observm o trecere ctre versiuni mai descentralizate i mai
puin ierarhice de reglementare (a se vedea Capitolul 15). n aceste cazuri observm n statele membre,
dar i n economia mondial, apariia unor agenii de reglementare mai mult sau mai puin independente
fa de guverne, precum i forme noi de autoreglementare (Coen i Thatcher 2008a). n cadrul UE,
se experimenteaz cu: noi agenii de reglementare cvasi-independente, precum Autoritatea European
pentru Sigurana Alimentar (a se vedea Capitolul 14); parteneriate orientate ale ageniilor naionale,
care lucreaz cu Comisia, n special n cazul politicii n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6);
consorii transnaionale ale organelor naionale de reglementare, de exemplu n sectorul energiei (a se
vedea Capitolul 15); i reele mai puin structurate de autoreglementare, n special n privina funcionrii
pieelor de capital sau a guvernanei corporative. Astfel, devine mult mai greu s se identifice conturul
unei singure metode coerente de reglementare n UE. Problemele n suspensie includ maniera n care
aceast metod de reglementare va rspunde, n primul rnd la aderarea unor state membre cu economii
mai puin avansate i, n al doilea rnd, la presiunile recesiunii economice extinse.

Metoda de distribuie n cadrul UE

De-a lungul timpului, procesul politicilor UE a fost permanent implicat n aspecte distribuionale,
respectiv alocarea resurselor ctre diferite grupuri, sectoare, regiuni i ri, uneori n mod explicit i
deliberat, iar uneori ca produs secundar al politicilor concepute n alte scopuri. Fondatorii tratatelor au
inclus anumite elemente de distribuie n repertoriul de politici n scopul utilizrii acestora. PAC a fost
finanat pe o baz colectiv i mult vreme a constituit cea mai mare parte a cheltuielilor bugetare ale UE.
Fermierii au devenit att clienii finanrii europene, ct i beneficiarii unor preuri ridicate, profitnd de
un transfer de resurse att de la contribuabili, ct i de la consumatori. Expresia solidaritate financiar
i are originea n aceti primi ani ai CEE. Termenul de coeziune a fost adugat n vocabularul specific
politicilor la mijlocul anilor 80 n condiiile n care arena european era folosit pentru a proteja grupuri
sociale sau regiuni care erau marginalizate n economia intern i a cror competitivitate era subminat
de pieele globale, dei n detrimentul altor grupuri sociale. Controversele aprinse asupra distribuiei
obligaiilor bugetare i a beneficiilor participrii la UE au nsemnat c elaborarea politicilor distributive

84

O anatomie instituional i cinci metode de politici

era de multe ori foarte politizat (a se vedea Capitolele 8, 9 i 10). Extinderea a reprezentat ntotdeauna
o complicaie.
Metoda de distribuie n elaborarea politicilor se caracterizeaz prin urmtoarele elemente:
ncercarea Comisiei de a concepe programe, n parteneriat cu autoritile locale i regionale sau
cu prile interesate i ageniile sectoriale i de a utiliza stimulente financiare pentru a atrage
atenie i clieni;
sub presiunea autoritilor locale i regionale sau a altor pri interesate, guvernele membre
negociaz aprins n Consiliu i de multe ori n Consiliul European, asupra unui buget cu anumite
elemente redistributive;
o anumit presiune suplimentar din partea parlamentarilor europeni bazat pe politicile
teritoriale din regiuni;
autoritile locale i regionale beneficiaz de o anumit autodeterminare la nivelul politicilor
ca urmare a angajrii n arena european, multe dintre acestea avnd propriile birouri n
Bruxelles i, ncepnd cu 1993, un Comitet al Regiunilor care le exprim de-o manier modest
preocuprile;
o anumit cooptare a altor pri interesate n procesul de elaborare a politicilor UE; i
reformarea bugetului UE pentru a aloca mai muli bani pentru coeziune sau bunuri colective
embrionare i proporional mai puini bani pentru agricultur.
Deschiderea ctre contacte directe ntre nivelurile european i subnaional de guvernare, precum i
politicile dezvoltate n jurul acestora, au generat expresia guvernan pe mai multe niveluri folosit
pentru caracterizarea mai general a procesului UE (Marks 1993) (a se vedea Capitolul 2). Aceasta a
mutat atenia de la imaginile unei metode comunitare centrate la Bruxelles respectiv a unei metode de
reglementare orientate spre antreprenori. ntrebarea care rezult este n ce direcie indic majoritatea
dovezilor. Capitolul 10 susine c administraiile centrale din statele membre au rmas la conducerea
negocierilor cu privire la cheltuielile UE i c activitatea subnaional nu ar trebui confundat cu
impactul acesteia. Capitolul 8 indic de asemenea c discuiile despre remodelarea bugetului UE pentru
a face fa extinderii UE perturb metoda motenit a distribuiei. Impactul asupra bugetelor publice
al criteriilor de la Maastricht care guverneaz UEM adaug o constrngere suplimentar (a se vedea
Capitolul 7), accentuat de criza bancar.
Ideea unei metode de distribuie n cadrul UE concentrat pe o redistribuie deliberat este contestat
i din alt motiv: o deplasare ctre ideea finanrii bunurilor colective , att pentru responsabiliti interne
ct i externe. Bunurile colective sunt dezvoltate prin cheltuieli orientate spre promovarea inovrii,
cercetrii i dezvoltrii i prin msuri de sprijinire a politicilor JAI i a aciunilor PESC. Cheltuielile
UE pentru competitivitate, incluznd cercetarea i dezvoltarea, au reprezentat n 2008 aproximativ 8
procente din bugetul UE, n vederea susinerii Strategiei Lisabona pentru reform economic, adoptat
de Consiliul European n martie 2000 (Sapir et al. 2004). ntre timp, preocuprile legate de securitatea
intern i impactul migraiei au generat apeluri n favoarea unor cheltuieli pentru msuri colective de
control al frontierelor i altele de acest gen (a se vedea Capitolul 19). A aprut de asemenea o cretere a
cheltuielilor UE n urma activitilor sale de politic extern, care (n funcie de modalitatea de calcul)
reprezint ntre 8 i 10 procente din bugetul UE, n acest caz cu un rol limitat pentru PE (a se vedea
Capitolul 18).
Una peste alta, metoda distribuiei n elaborarea politicilor este n continu schimbare. Cheltuielile n
agricultur se afl sub un control mai strict. Prioritile privind cheltuielile interne se schimb. Cererile
externe cresc. Tiparele de elaborare a politicilor privind cheltuielile sunt din ce n ce mai difereniate (a
se vedea Capitolul 20).

85

Helen Wallace

Coordonarea politicilor
Un contrast vechi n studiul colaborrii europene este cel dintre metodele de elaborarea a politicilor,
subliniate mai sus, i ceea ce pe scurt ar putea fi numit tehnica OCDE. Organizaia pentru Cooperare
i Dezvoltare Economic, clubul de la Paris al rilor occidentale industrializate, ofer de la nceputul
anilor 60 un forum n care membrii si i pot evalua i compara reciproc modalitile de dezvoltare a
politicilor publice.
n primii ani de existen, Comisia a utilizat aceast tehnic pentru dezvoltarea unor forme lejere
de cooperare i coordonare n domenii adiacente competenelor economice de baz ale UE, pentru a
construi argumente n favoarea unor competene de politici alocate n mod clar. Astfel, de exemplu,
n anii 70 Comisia a promovat consultri din ce n ce mai sistematice ntre guvernele membre pe
teme ecologice, iar n final a construit un argument convingtor pentru AUE pentru a ncredina UE
competene legislative formale. S-au depus eforturi similare pentru dezvoltarea coordonrii politicilor
macro- i microeconomice, precum i n domenii precum cercetarea i dezvoltarea, sau aspecte ale
politicii de educaie. Coordonarea politicilor era conceput ca un mecanism de tranziie de la elaborarea
politicilor pe baze naionale la un regim colectiv al UE. Pentru susintorii unei UE puternice,
coordonarea politicilor ar putea fi un punct de pornire util, dar n general a fost privit mai degrab ca
un punct intermediar inferior.
Caracteristicile tipice ale coordonrii politicilor sunt:
Comisia n calitate de dezvoltator al unor reele de experi sau comuniti epistemice sau de
pri interesate i/sau societate civil, adunnd argumente tehnice n favoarea dezvoltrii unei
abordri comune pentru promovarea modernizrii i inovrii;
implicarea unor experi independeni ca promotori de idei i tehnici;
convocarea unor grupuri la nivel nalt de experi naionali i uneori minitri n cadrul Consiliului
i ocazional al Consiliului European, pentru activiti de brainstorming sau deliberative mai
degrab dect de negociere;
dezvoltarea unor tehnici de presiune din partea egalilor, standardizarea calitii i comparaii
sistematice ntre politici pentru a ncuraja nvarea politicilor;
dialogul (uneori) cu comitetele de specialiti din cadrul PE, n calitate de susintori ai unor
anumite abordri; i
rezultate sub forma legislaiei cu caracter neobligatoriu (soft law) i a angajamentelor
declarative mai degrab dect a legislaiei obligatorii (hard law) i a angajamentelor obligatorii,
orientate spre schimbri graduale de comportament n cadrul statelor membre.
n ultimul timp se poate observa c aceast abordare bazat pe coordonare se dezvolt nu ca un
mecanism tranzitoriu, ci ca o procedur politic cu drepturi depline. Unii argumenteaz normativ
(Scott i Trubek 2002) c aceast evoluie trebuie neleas ca apariie a unei noi forme de guvernan
postmodern. Trei factori au dus la evidenierea coordonrii politicilor ca tehnic. Unul a fost trecerea la
o form de UEM cu o politic monetar unic, ns doar cu o coordonare a politicilor macroeconomice,
depunndu-se eforturi pentru a trece de la o form mai lejer de coordonare pre-UEM a politicilor la
forme de coordonare mai intens i mai structurat a politicilor prin Orientrile generale ale politicilor
economice i aa mai departe (a se vedea Capitolul 7).
Un al doilea impuls a venit de la Strategia Lisabona, adoptat n martie 2000, care n mod
clar a identificat i ridicat metoda deschis de coordonare (MDC) la rangul de tehnic politic
distinct, utiliznd mai degrab stimulente cu caracter neobligatoriu (soft) n vederea modelrii
comportamentului, dect metode imperative (hard), deseori obligatorii din punct de vedere juridic,
pentru a impune conformarea. Aceasta urma s fie utilizat n acele domenii socioeconomice (n principal

86

O anatomie instituional i cinci metode de politici

microeconomice) de elaborare a politicilor unde UE nu avea delegate i era improbabil s obin

competene substaniale de politici . Se argumenta c MDC putea fi o modalitate de angajare a guvernele
membre, a prilor interesate relevante i a societii civile n comparaii repetate, standardizarea calitii
i coordonare permanent ca scopuri n sine (Sapir et al. 2004; Kok 2004).
Un al treilea factor a fost recunoaterea din ce n ce mai mare a variaiilor dintre ri n ceea ce
privete politicile i performanele economice, ceea ce a fcut mai dificil de argumentat n favoarea unor
modele uniforme de politic ce ar putea fi aplicabile n ntreaga UE, mai ales ntr-o UE care ar deveni i
mai divers dup extindere.
Domeniul politicii de ocupare a forei de munc (a se vedea Capitolul 12) ilustreaz deosebit de bine
dezbaterile i trsturile care au propulsat MDC ca tehnic. n acest caz, principalul impact al implicrii
UE este compararea experienelor naionale, locale i sectoriale privitoare la adaptarea pieei forei de
munc. Obiectivul nu este att instituirea unui cadru comun unic, ct mprtirea experienelor i
ncurajarea difuzrii celor mai bune practici. n literatura deja cuprinztoare cu privire la MDC gsim
evaluri extrem de diferite asupra eficienei acesteia. Acestea variaz de la un scepticism considerabil
cu privire la valoarea unei forme att de lesnicioase de elaborare a politicilor n comun, dup cum
se argumenteaz n Capitolul 12, la entuziasm intens cu privire la succesul acesteiai potenialul
suplimentarca mecanism de extindere a influenei UE n procesele de politic intern ale statelor
membre unde rmn obstacole serioase n calea transferului formal al competenelor ctre UE. Este
greu de ales ntre aceste evaluri concurente, mai ales pe fundalul unei economii europene letargice,
unde cauzalitatea i rezultatele sunt foarte greu de identificat, i unde unele dintre schimbrile urmrite
vizeaz comportamentul social, n sperana mbuntirii performanelor economice. i n acest caz
extinderea produce dificulti, deoarece eterogenitatea pe care o adaug gamei de comparaii i indicatori
ai reformelor socioeconomice face noiunea de modele UE de elaborare a politicilor predominant
neplauzibili poate inadecvat. O complicaie a acestor tehnici de coordonare a politicilor este c
disperseaz responsabilitile politice ntre actorii relevani, fcnd mai dificil de identificat unde se
plaseaz asumarea politic sau cum s se exercite responsabilitatea politic.

Transguvernamentalismul intensiv
De-a lungul istoriei UE, unele exemple de cooperare n domeniul politicilor au depins n principal de
interaciunea dintre decidenii naionali relevani, cu implicare relativ redus a instituiilor UE. Acesta a
fost cazul mai ales n domenii care abordeaz chestiuni sensibile privind suveranitatea naional i care
se afl dincolo de competenele de baz ale Uniunii privind formarea i reglementarea pieei. n general,
aceast cooperare a fost descris ca interguvernamentalismatt de practicieni, ct i de comentatori.
De obicei a fost considerat o form mai slab i mult mai puin productiv de dezvoltare a politicilor.
La nceputul anilor 60, generalul de Gaulle a avut un rol cheie n promovarea controversatelor planuri
Fouchet, care urmreau s treac domenii delicate de cooperare ct mai departe de cea, pe atunci, CEE,
ctre un cadru n mod esenial interguvernamental. Unele dintre guvernele susintoare ale integrrii s-au
opus cu trie acestor planuri. Totui, la nceputul anilor 70 cooperarea s-a dezvoltat n domeniul politicii
monetare i al celei externe, n mare parte n afara cadrului instituional al UE. n ambele domenii, efii
de stat i de guvern erau actori importani, deseori preferinele lor dezvoltndu-se n grupri mai mici
ce nu includeau toi membrii UE. n anumite momente, cooperarea bilateral franco-german a fost un
important catalizator al progresului politicilor. n anii 80 i mai mult n anii 90, unele state membre ale
UE au ales s dezvolte o cooperare n afara cadrului UE, n vederea stabilirii unei granie externe comune
cu frontiere interne liberalizate, prin Acordurile Schengen, excluznd n mod deliberat unii parteneri
europeni de la regimul iniial.
87

Helen Wallace

Totui, termenul interguvernamental nu surprinde cu adevrat caracterul acestei metode politice

n UE. Acesta amintete prea mult de cooperarea dintre guverne n multe alte organizaii internaionale,
n care intensitatea cooperrii este destul de limitat. De aceea, preferm termenul transguvernamental,
pentru a sugera intensitatea mai mare i structurarea mai dens a unora dintre exemplele noastre,
unde guvernele membre ale UE s-au pregtit n mod cumulativ pentru a se dedica unui angajament i
discipline largi, dar au considerat ansamblul cadrului instituional al UE inadecvat sau inacceptabil, sau
nc imatur pentru a le adopta.
Transguvernamentalismul intensiv este caracterizat prin:
implicarea activ a Consiliului European n stabilirea orientrii de ansamblu a politicilor;
predominana Consiliului de Minitri (sau a unui forum echivalent de minitri naionali) n
consolidarea cooperrii;
rolul limitat sau marginal al Comisiei;
excluderea PE i a CEJ din cercul preocuprilor;
implicarea unui grup distinct de decideni naionali cheie;
adoptarea unor structuri speciale pentru gestionarea cooperrii, n special Secretariatul
Consiliului;
opacitatea procesului fa de parlamente naionale i ceteni; dar i
capacitatea ocazional de a furniza politici comune substaniale.
Ar putea fi tentant s respingem un astfel de transguvernamentalism intensiv ca pe o form slab
de cooperare numai. Totui, doi factori contest aceast concluzie. n primul rnd, este metoda politic
preferat n alte regimuri europene puternice. NATO este un exemplu evident; Agenia Spaial European
este un altul, foarte diferit. n ambele cazuri, s-a realizat o colaborare destul de extins i durabil, chiar
dac cu unele limitri evidente. n al doilea rnd, n cadrul UE aceast metod a fost uneori un vehicul
de dezvoltare a unei cooperri mai extensive i cumulative, n mod treptat i cu elemente ale fundaiei
unui tratat, chiar dac a implicat aranjamente n afara celor mai multe instituii ale UE.
n cazul UEM (a se vedea Capitolul 7 i ediii anterioare ale acestui volum), de la nceputul anilor
60, Consiliul European, minitrii de finane i nalii funcionari naionali, precum i conductorii
bncilor centrale, au realizat o cooperare de o intensitate att de durabil, nct ideea gestionrii unei
monede unice a devenit fezabil, iar apoi acceptabil. Evoluia UEM s-a bifurcat apoi ntre, pe de o
parte, o puternic delegare ctre un regim colectiv pentru politica monetar, cu BCE ca agent colectiv
(metoda Comunitii), i, pe de alt parte, procese de coordonare a politicilor. Astfel, o perioad de
transguvernamentalism intensiv poate duce la o alt metod politic. n sfera politicii externe (Capitolul
18), cooperarea politic extern s-a dezvoltat prin intermediul coordonrii la nivelul UE, n timp ce
cooperarea n domeniul aprrii a continuat la nivelul NATO i al Uniunii Europei Occidentale (UEO).
ncepnd cu 1998 aceste cadre s-au apropiat treptat, dei metoda politic de cooperare a NATO nc i
face simit influena. Acest proces de transguvernamentalism intensiv s-a dovedit mai solid, mai puin
voluntarist i mai cumulativ dect pare la prima vedere.
n JAI (Capitolul 19) s-au unit dou procese transguvernamentale. Pe de o parte, consultrile
informale, att bilaterale, ct i multilaterale, au creat reflexe de cooperare transguvernamental din ce
n ce mai intensiv, nc de la nceputul anilor 70. Pe de alt parte, s-a construit un cadru separat, cu
instituii ad hoc, pe baza Acordurilor Schengen, care a fost apoi ncorporat n UE prin TA. Astfel aceste
procese diferite de cooperare converg, cu transferul din ianuarie 2005 a anumitor chestiuni JAI ctre o
form de metod a Comunitii precum i cu trsturi persistente de transguvernamentalism.
Aceste trei domenii au fost printre cele mai dinamice arii de dezvoltare a politicilor UE ncepnd
cu sfritul anilor 90. n fiecare caz, cadrul UE a devenit, n sens larg, mai acceptat, dar aranjamentele
instituionale detaliate sunt atipice. n toate trei Consiliul European joac un rol cheie, iar Comisia are
de cele mai multe ori un rol slab, cu excepia prilor comunitarizate ale JAI. Similar, PE i CEJ rmn
88

O anatomie instituional i cinci metode de politici

n mare parte n afara procesului. Aceste trei cazuri sugereaz posibilitatea ca o important schimbare
sistemic s fie n curs de desfurare n cadrul procesului politicilor UE. Guvernele membre ale UE
atribuie noi domenii sensibile de politic public unor regimuri colective sau mutuale, utiliznd ns
formate instituionale asupra crora pstreaz un control considerabil. Aceste regimuri au fost construite
prin intermediul unor au instituii informale, dei aranjamentele pentru UEM au mers cel mai departe
n formalizarea aranjamentelor instituionale. Aceste instituii informale par uneori capabile s dezvolte
politici solide sau uneori s se transforme n instituii formale.
Astfel, dup cum se poate vedea, UE funcioneaz printr-o varietate de diferite metode, care
urmresc tipare diferite de practic instituional i care se schimb n timp. Aceste metode au evoluat
n mod organic i continu s evolueze ca rspuns la factorii interni i externi, att procedurali, ct i
funcionali. Aceste cinci metode politice ofer o tipologieun set de tipuri idealepentru explorarea
tiparelor schimbtoare de elaborare a politicilor UE. Studiile de caz ar trebui citite n lumina acestor
trsturi evolutive i experimentale ale elaborrii politicilor UE, oferind exemple de succese i eecuri
ale politicilor, de inovaii i atrofieri.

Not
n 2007, Direcia General Traduceri din cadrul Comisiei a tradus 1.541.518 de pagini, din care aproape 72%
din englez (de la 60% n 2003), 14% din francez (n jur de 28% n 2003), aproape 3% din german i aproape
11% din celelalte 20 de limbi (Comisia European 2007e).
1

LECTURI SUPLIMENTARE
Exist o literatur extrem de bogat cu privire la instituiile UE i dezvoltarea acestora. Peterson
i Bomberg (1999) ofer o analiz dinamic, precum i ilustrri detaliate ale tipurilor de politici, n
timp ce Peterson i Shackleton (2005) furnizeaz o trecere n revist a acestora. Scharpf (1999) ofer
o perspectiv excelent i critic, legnd procesele naionale i cele europene. Hix (2005) subliniaz
politica procesului. Nugent (2006) ofer un catalog complet al instituiilor UE, n timp ce Dinan (2004)
le plaseaz n contextul lor istoric. Printre numeroasele studii asupra Comisiei, Spence (2005) i Page
(1997) ofer explicaii i perspective valoroase. Referitor la Consiliu i Consiliul European, a se vedea
Hayes-Renshaw i Wallace (2005b), Naurin i Wallace (2008) i Westlake i Galloway (2005). Jacobs et
al. (2007) fumizeaz o descriere cuprinztoare a Parlamentului European la care Hix et al. (2007) ofer
o completare nuanat. CEJ i sistemul juridic european sunt tratate de Dehousse (1998) i Mattli
i Slaughter (1998). Referitor la dimensiunea naional a se vedea Cowles et al. (2001) i Bulmerand
Lequesne (2005). Aceste texte tiinifice ar trebui suplimentate de surse primare, incluznd materialele
cuprinztoare disponibile pe paginile de internet ale instituiilor UE, pentru care punctul de acces este
http://europa.eu.
Bulmer, S., i Lequesne, C. (2005) (eds.), Member States and the European Union (Oxford: Oxford
University Press).
Cowles, M. G., Caporaso, J. A., i Risse, T. (2001) (eds.), Transforming Europe: Europeanization and
Domestic Change (Ithaca, NY: Cornell University Press).
Dehousse, R. (1998), The European Court of Justice (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
Dinan, D. (2004), Europe Recast: A History of European Union (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
89

Helen Wallace

Hayes-Renshaw, E., i Wallace, H. (2006), The Council of Ministers, ediia a doua (Basingstoke: Palgrave
Macmillan).
Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediia a doua (Basingstoke: Palgrave
Macmillan).
Hix, S., Noury, A., i Roland, G. (2007), Democratic Politics in the European Parliament (Cambridge:
Cambridge University Press).
Jacobs, F., Corbett, R., i Shackleton, M. (2007), The European Parliament, ediia a aptea (Londra: John
Harper).
Mattli, W., i Slaughter, A.-M. (1998), Revisiting the European Court of Justice, International
Organization, 52/1: 177-210.
Naurin, D. i Wallace, H. (2008) (eds.). Unveiling the Council of the European Union: Games Governments
Play in Brussels (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
Nugent, N. (2006), The Government and Politics of the European Union, ediia a asea (Basingstoke:
Palgrave Macmillan).
Page, E. C. (1997), People who Run Europe (Oxford: Clarendon Press).
Peterson, J., i Bomberg, E. (1999), Decision-Making in the European Union (Basingstoke: Palgrave
Macmillan).
Peterson, J. i Shackleton (2005) (eds.), The Institutions of the European Union, ediia a doua (Oxford:
Oxford University Press).
Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press).
Spence, D. (2005) (ed.), The European Commission, ediia a treia (London: John Harper).
Westlake, M. i Galloway, D. (2005) (eds.), The Council of the European Union, ediia a treia (Londra:
John Harper).

90