SEMINARIO TALLER

Medelln, Febrero de 2015

Luis Carlos Burbano Z.

Consultor en Ciencias y Tcnicas de Gobierno

http://planificacionpublicaygobierno.blogspot.com/

MDULO 1: ELEMENTOS INTRODUCTORIOS DE LA TEORA

DEL JUEGO SOCIAL

MDULO 2: ELEMENTOS INTRODUCTORIOS DE LA

PLANIFICACIN ESTRATEGICA PBLICA

MDULO 3: LA IDENTIFICACIN Y PROCESAMIENTO DE

PROBLEMAS DE CIUDADES
MDULO 4: EL DISEO DE OPERACIONES Y ACCIONES
MDULO 5: ELEMENTOS OPERACIONALES DE LOS CENTROS
REGIONALES DE SOLUCIONES URBANAS
SOSTENIBLES.
2

MDULO 1:
ELEMENTOS
INTRODUCTORIOS
DE LA TEORA DEL
JUEGO SOCIAL
3

Los problemas cientficos y los problemas sociales

a) Un problema cientfico no
problema de la prctica social.

es

un

b) Y, hasta el momento, en la concepcin

tradicional de las ciencias verticales y
determinsticas, un problema social no
es un problema cientfico.
c) El primero es un desafo cognitivo.
d) El segundo es un desafo para la accin.
e) Las ciencias para profundizar el
conocimiento especializado no son las
mismas ciencias necesarias para actuar
en la prctica social.

Anlisis de un problema cientfico

En el anlisis cientfico se trata de comprender una parcela de un fenmeno, y
pregunta por la relacin pura, y libre de otros efectos contaminantes, entre dos
variables que se suponen relacionadas.
EFECTOS
sobre variable A

C
A
U
S
A
S

sobre variable B

sobre variable C

Irrelevante

variable 1

Irrelevante

variable 2

Irrelevante

Relevante

Irrelevante

variable 3

Irrelevante

Irrelevante

Irrelevante

Irrelevante

Se trata de conocer un efecto de una variable sobre otra, dentro de un espacio

departamental de anlisis convencionalmente limitado
La causalidad cientfica es una causalidad limpia,
intradepartamental, que no es correspondiente con
transdepartamental del proceso social
Clculo de un efecto bajo el supuesto ceteris paribus

de
la

laboratorio,
causalidad
6

Anlisis de un problema social de gobierno

Una cosa es calcular un efecto tal como lo aprecian los ciudadanos en la vida prctica, y otra es
calcular el efecto de una variable sobre otra variable, bajo el supuesto del ceteris paribus, para
comprender la naturaleza pura de las relaciones entre las variables.
EFECTOS

sobre variable A
C
A
U
S
A
S

sobre variable B

sobre variable C

variable 1

Relevante

Relevante

Relevante

variable 2

Relevante

Relevante

Relevante

variable 3

Relevante

Relevante

Relevante

En un problema social existe y se formula por la interaccin conjunta de varias variables en una
situacin cargada de problemas, y se estudia para comprender y calcular un resultado de conjunto
sobre la situacin, a fin de tomar una decisin sobre el problema.
Se trata de multiefectos generados por multicausas. Integracin de variables y efectos, en vez de
aislamiento de causas y efectos.
Esta multicausalidad ocurre dentro de la realidad del juego social. Se trata de un vector
transdepartamental de causas que genera un vector vector transdepartamental de efectos en la
totalidad del espacio del juego social.

10

La prctica vertical departamental

Apunta a la prctica del
profesional que ejerce su
actividad en el mbito de su
especialidad
La Universidad y las ciencias
tradicionales
responden
razonablemente bien a este
primer caso.

El profesional universitario slo tiene competencia para

realizar una prctica profesional intradepartamental
11

La prctica vertical departamental

La prctica profesional individual se apoya verticalmente en la
teora departamental, gracias a un esfuerzo especial de
teorizacin sobre la prctica intradepartamental que hace la
propia universidad.
Casos de prctica vertical
Medicina
Teora

Prctica

Economa

Biologa,
fisiologa,
anatoma, Microeconoma,
macroeconoma,
patologa, inmunologa,
infectoloteora y poltica monetaria, teora y
ga, qumica farmacolgica, traupoltica fiscal, matemticas, estamatologa, sicopatologa, etc.
dstica, econometra, etc.
El mdico en su consultorio Un economista desarrollando un
atendiendo
un
paciente
con
modelo economtrico sobre los
sntomas
asociados
con
una
determinantes
del
empleo
y
infeccin de dengue.
desempleo en el corto plazo.
12

La prctica social horizontal

a) Se refiere al dirigente que
ejerce una funcin pblica.
a) Transpone las fronteras de
la formacin tradicional
especializada por
facultades universitarias.
b) Presentan problemas
comunes muy particulares
que las ciencias verticales
y los departamentos
universitarios no
reconocen.

13

La prctica social horizontal

a) Sabemos que un problema de salud no es nicamente
un problema de medicina, sino que al mismo tiempo
es poltico, econmico, organizativo, ecolgico, etc.
b) Sin embargo, actuamos como si el sentido comn
pudiese
procesar
esas
interrelaciones
transdepartamentales.
c) No pensamos que cualquier prctica social es
transdepartamental y presenta problemas tericos
comunes, repetitivos y complejos.
d) No pensamos en una ciencia de la accin prctica que
procese esos problemas comunes.
14

La prctica social horizontal

La prctica social horizontal que se ejerce en el mbito pblico cruza los

departamentos de las ciencias en dos sentidos:
a) Genera relaciones transdepartamentales de contenidos (flecha A), que
obligan al anlisis del intercambio de problemas entre los distintos
departamentos;
b) Produce problemas comunes que son inherentes a la prctica social (flecha
B), la cual no reconoce la divisin vertical por departamentos; solamente
15
distingue problemas.

Cules son los problemas comunes

a cualquier prctica social horizontal?
PROBLEMA

CONCEPTOS

1. Comprender la realidad global desde

adentro, como actor participante en un
juego

ACTOR, SITUACIN, JUEGO SOCIAL,

PRODUCCIN SOCIAL, ACCION SOCIAL

2. Comprender el papel del lenguaje en la

accin prctica

ACTO DE HABLA

3. Identificar y analizar
cuasiestructurados

problemas

4. Identificar posibilidades de accin

MALESTAR, PAISAJE SOCIAL,

PROBLEMA CUASIESTRUCTURADO
JUEGO NEBULOSO,
CREATIVIDAD, JUEGO LIBRE ABIERTO

5. Evaluar posibilidades tcnicas de

EFICIENCIA Y EFICACIA TCNICA O
accin
DEPARTAMENTAL, VECTOR DE RECURSOS
ESCASOS
6. Evaluar viabilidad de la accin
7. Lidiar con la incerteza y las sorpresas

ESTRATEGIA, TCTICA, REFORMA Y

REVOLUCIN DEL JUEGO
INDETERMINISMO
INCERTIDUMBRE DURA, SORPRESAS
16

Cules son los problemas comunes

a cualquier prctica social horizontal?
8.Ejercer el juicio humano para
evaluar la conveniencia de las
posibilidades

JUICIO HUMANO,
INTERCAMBIO DE PROBLEMAS

9. Experimentar y ensayar para

simular la realidad antes de actuar

SIMULACIN HUMANA
CONFIABILIDAD DE UNA APUESTA

10. Acompaar el impacto de la

accin sobre la realidad y corregir
desviaciones

MONITOREO DE GESTIN

11. Organizarse para la accin

JUEGO MACROORGANIZATIVO,
ORGANIZACIN

12. Explorar el futuro para

fundamentar la accin presente

APUESTA ESTRATGICA,
PLANIFICACIN ESTRATGICA,
CREACIN DEL FUTURO

17

Los problemas comunes de la

prctica horizontal reclaman tambin por teora
Exigen una teora de la prctica social vlida para cualquier
problema relacionado con cualquier mbito de la accin social.

Seguimos creyendo que hay una relacin obvia y simple entre

la teora social y la prctica social.
Con que teoras se enfrentan estos problemas de la prctica?.
O suponemos que la prctica es autosuficiente?
Las ciencias tradicionales y las universidades ofrecen la
formacin vertical e ignoran los problemas de la prctica
horizontal.
Es hora de pensar que la poltica prctica exige el apoyo de una
nueva ciencia horizontal y negar que la accin prctica pueda
fundarse directamente en cada ciencia vertical especializada
18

La falta de soporte de ciencias para hacer poltica ha generado la

improvisacin, el inmediatismo y la incapacidad para procesar
tecnopolticamente los problemas sociales

La compartimentalizacin vertical trae las siguientes consecuencias

negativas para la poltica y el proceso de gobierno:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

h)

Crea una barrera entre el tcnico y el poltico.

Estimula la ideologa determinstica.
Enfatiza los mitos de la prediccin y de la medicin cuantitativa.
Facilita la amputacin de variables en la construccin de modelos
sociales poco representativos
Ignoran la razn tecnopoltica y el intercambio de problemas.
Conlleva a que domine la intuicin en el anlisis de la interaccin
transdepartamental y del intercambio de problemas.
Impide, por ejemplo, analizar con rigor cientfico los efectos
polticos de la accin econmica, y los efectos econmicos de la
accin poltica.
Fomenta los barbarismos extremos: el barbarismo poltico del
populismo y el barbarismo tecnocrtico neoliberal.
19

4.1 Perspectivas de anlisis y

de accin en el juego social

21

22

Existe un modo nico de conocer la realidad?

En el caso del debate sobre el usos del preservativo como un medio
para prevenir el Sida, qu diferencias existen en el modo de
conocer y explicar la realidad por parte de los siguientes actores?:
a) Un cientfico interesado en investigar sobre nuevos tipos de
materiales para la produccin de preservativos.

b) Un mdico que debe recomendar a su paciente el medio ms

eficaz para evitar el contagio de enfermedades de transmisin
sexual.
c) Un Ministro de Salud que desafiado por las criticas de la oposicin
frente a las deficiencias de los programas nacionales de
prevencin del Sida.
d) El Presidente del Consejo Pontificio para la Doctrina de la Fe,
encargado de realizar una recomendacin al Papa Francisco
sobre la posicin que debe asumir la Iglesia Catlica en relacin
al uso del preservativo.

23

Hay dos modos de explicar:

explicar para conocer y explicar para actuar
La teora social tradicional sigue el patrn explicativo de las
ciencias naturales:
a) Observacin desde fuera, objetiva e independiente, en
bsqueda de una verdad verificable.
b) Asume una relacin fra entre sujeto observador y objeto
observado.
c) Ignora el juego social
La accin prctica se realiza en el juego social, desde adentro, por
actores comprometidos con metas que exigen resultados del juego,
en una relacin interactiva con otros jugadores y otras jugadas.
a) Es una accin empujada por la razn, la pasin, la suerte el
compromiso y el conflicto.
b) Entre
prctica transdepartamental
y la teora social
verticalizada no hay una relacin eficaz de apoyo y
24
enriquecimiento.

Cuatro perspectivas de anlisis

UNIVERSO DE
ANLISIS

(A)
AMBITO DEPARTAMENTAL
VERTICAL

PERSPECTIVA
1.PERSPECTIVA
CIENTIFICA

2. PERSPECTIVA DEL
ACTOR

(B)
AMBITO TRANSDEPARTAMENTAL
(METAESPACIALIDAD
HORIZONTAL)

(A1)
(B1)
CIENCIAS DE BASE
CIENCIAS DE LA ACCIN
CIENCIAS ESPECIALIZADAS
(TERA DE LA ACCIN SOCIAL,
TEORIA DEL JUEGO SOCIAL, ETC)
(BIOLOGA, FSICA, ECONOMA,
SOCIOLOGA, ETC)
(CONOCER PARA ACTUAR)
(CONOCER)
MATEMTICAS,
LENGUAJE
(A2)
(B2)
PRAXIS VERTICAL
DISCIPLINAS PRCTICAS
(MEDICINA, INGENIERA,
PSICOLOGA, ECONOMIA, ETC)
CRITERIO: CIENCIA DEPRTAMENTAL
APLICADA
OBJETIVO: ACCIN INSTRUMENTAL

PRAXIS HORIZONTAL
(MTODOS Y TCNICAS DE
GOBIERNO)
CRITERIO: CIENCIA HORIZONTAL
APLICADA
OBJETIVO: ACCIN SOCIAL

27

32

Una ciencia horizontal exige una teora global

que explique toda la creacin del hombre
Todo lo que apreciamos y sufrimos en la realidad ha sido creado
por el hombre, salvo la naturaleza intocada:
a) los valores,
b) las ideologas,
c) las instituciones,
d) las organizaciones,
e) los partidos polticos,
f) el poder de unos y la debilidad de otros,
g) los bienes y los servicios ofrecidos en el mercado, etc,

Y nada se crea de la nada. La produccin social se realiza a

partir de lo que existe mediante la aplicacin de un vector de
recursos escasos de muy diversa naturaleza.
El actor de ese proceso de produccin social es el hombre
expresado en organizaciones y personalidades.

33

El proceso de produccin social conjuga muchos

actores que no responden a un mismo mando
La estructura social no es una estructura jerrquica y no es el
mando de un jefe el que hace coherente el proceso.
Es un juego. Y por definicin, en un juego no hay relaciones de
jerarqua entre los competidores.
Es un juego competitivo entre desiguales sometido a reglas que,
por ser acumulativas en la historia, al mismo tiempo que impiden
el caos del proceso, regulan las ventajas adquiridas por unos en
desmedro de otros. Las reglas del juego son desiguales.
En el juego social hay dos tipos de jugadores:
Los favorecidos por las reglas de ventaja.
Los perjudicados por las reglas de desventaja.
34

El juego deportivo encierra caractersticas

interesantes para comprender el proceso de
produccin social

1. Existen jugadores que, en la competencia por vencer,

desempean roles similares a los de los actores en el
juego social. Estos utilizan sus capacidades y recursos
disponibles para producir jugadas que son equivalentes
a las acciones econmicas, culturales, cientficas y
polticas en el proceso de produccin social.
2. El juego deportivo tiene reglas fundantes que son
previas a su prctica, y dichas reglas son las
genoestructuras del juego. Le otorgan, por lo tanto,
identidad diferenciable de cualquier otro juego
35

La produccin de una jugada

Si se ignoran transitoriamente los valores y la personalidad de
los actores, el modelo siguiente expresa la esencia del proceso
de produccin de una jugada.
Motivacin para jugar: (VMA)
Inters por la jugada 01

suficiente
motivacin?

Clculo de efectos:
Gano una posicin

Valor de la jugada 01
Jugada
01
Capacidad para jugar: (VCA)

Requisitos de produccin: (VRJ)

p, de poder poltico

p, de poder poltico

e, de poder econmico

c, de conocimientos
o, de capacidades organizativas

suficiente
capacidad?

e, de poder econmico
c, de conocimientos
o, de capacidades organizativas
36

El proceso de produccin y acumulacin

Las jugadas permiten a los jugadores acumular o desacumular en su
vector de capacidades, sean estas polticas, econmicas, cognitivas u
organizativas.
Produccin

Capacidades acumuladas
(Acumulaciones sociales)

Jugadas
(Flujos sociales)

Fenoestructuracion social
(personal, convencional y material)

Las capacidades de produccin de los jugadores no son un dato

inamovible. Se adquieren en la prctica del juego.

Jugando se pierde o se ganan las capacidades, motivaciones o

valores para continuar el juego. Produciendo, se ganan o se pierden
capacidades de produccin social.

37

Las reglas del juego

Al igual que un juego deportivo, todo juego social tiene reglas que se
constituyen su genoestructura.

Las reglas son un producto social. La convivencia entre los actores y

las personas exige de reglas que precisen lo permitido, reconocido y
prohibido en el juego social.

Las reglas sociales definen el espacio de variedad de lo posible dentro

del juego social.

(NO)
Genoestructuras
o reglas del juego

Variedad de
lo posible
(SI)
38

Para analizar un juego podemos distinguir los

siguientes conceptos
1. actor, para indicar un jugador creativo, no sujeto a conductas estables rutinarias,
poco predecible en sus jugadas, con capacidad de recursos para jugar, con alguna
capacidad tctica y estratgica y con un objetivo en el juego. El actor tiene poder
propio y est situado dentro del juego. Este actor est definido por el vector de
personalidad, el vector de valores y el vector de capacidades.
2. produccin, jugadas o flujos, para indicar las acciones que realizan los actores;
estos flujos no pueden ser producidos sin que algn actor aplique el vector de
recursos pertinente. La dinmica del juego se expresa directamente en los flujos.
3. acumulaciones, capacidades o fenoestructuras, para sealar los tres vectores de
recursos que caracterizan los actores sociales y las capacidades de produccin
creadas en la historia del juego que estos usan o utilizan; estas acumulaciones
condicionan las capacidades de produccin de las jugadas o flujos por parte de los
actores sociales. Las fenoestructuras constituyen la capacidad de produccin que
alcanza el juego y sus jugadores en una situacin determinada.
4. genoestructuras o reglas del juego, que determinan el espacio de variedad posible
de las acumulaciones y de las jugadas. Nada puede ocurrir en el juego fuera del
espacio de variedad determinado por las genoestructuras.

39

Entre los elementos del juego se dan las siguientes relaciones

REGLAS

VALORES

REGLAS

ACUMULACIONES

CAPACIDADES
PARA JUGAR

FLUJOS

JUGADAS

Ente los flujos, las acumulaciones, las reglas y los valores ocurren relaciones de
conformacin.

No se trata de relaciones determinsticas, puntuales, biunvocas y precisas. En la

teora del juego social la notacin A B, significa que A conforma a B un espacio de
variedad dentro del cual esa variable puede adquirir valores y caractersticas. Fuera
de ese espacio B no existe.

La conformacin de A sobre B significa que, una vez

dado A, ningn valor o caracterstica de B puede
estar fuera de las fronteras que lo conforman.
Por consiguiente si alguna meta de algn jugador
est en el punto Z, esa meta est fuera del espacio
de conformacin de A hacia Z.

Z
A

B
40

Entre el juego deportivo y el juego social

existen diferencias notables
Juego deportivo
1. Objetivos

Juego social

Objetivos conflictivos, pero no Objetivos conflictivos y

diferentes. Un solo criterio de xito
Mltiples criterios de xito.
vlido para todos los jugadores.

diferentes.

2. Dependencia
sincrnica

Independencia sincrnica. El juego se

realiza con independencia directa de
otros juegos que se desarrollan
simultneamente .

Interdependencia sincrnica. Un juego

especifico se realiza en el contexto del gran
juego social conformado por la interrelacin
de diversos juegos paralelos. Los actores
operan con objetivos excluyentes y no
excluyentes en las distintas dimensiones del
macrojuego.

3. Dependencia
diacrnica

Independencia diacrnica. Es un juego

sin historia, con inicio y final bien definido.
Cada juego se realiza con independencia
de los juegos pasados.

Interdependencia diacrnica. Es un
juego con historia, sin comienzo ni trmino
definido. Es acumulativo y continuo. Los
jugadores tienen memoria sobre el juego y
parten de situaciones desiguales y
oportunidades diferentes.

Reglas ntidas e igualitarias. Todos los

jugadores inician el juego en condiciones
de igualdad. Durante el desarrollo del
juego, las reglas tienen la misma
aplicacin y peso para todos jugadores.
La meta del juego es medir quin es el
mejor, el ms fuerte, el ms veloz o el ms
inteligente.

Reglas desigualitarias, imprecisas y

nebulosas. No son iguales y no se
aplican con el mismo peso y rigor para
todos los actores participantes del juego.
Benefician a unos y perjudican a otros. Son
parciales o slo parcialmente conocidas
por los jugadores.

4. Caractersticas
de las reglas

41

42

1. EL JUEGO SOCIAL TIENE HISTORIA

Es un juego sin comienzo ni trmino definido. Es acumulativo, continuo
y tiene historia. Los resultados de hoy son el comienzo del juego de
maana. La realidad acumula cambios y los jugadores acumulan poder,
experiencias, valores, recursos econmicos, etc. de manera desigual.
Los jugadores tienen memoria sobre el juego y parten de situaciones
desiguales y oportunidades diferentes.

La realidad es distinta para cada jugador y cada uno de ellos la explica

situacionalmente segn sus intereses , valores e ideologas. El origen
de las desigualdades proviene en gran parte del arrastre histrico del
juego. El juego es entre desiguales.
Las reglas del juego defienden y consagran las desigualdades
acumuladas. Los criterios de xito o deficiencias en el juego son
variados, complejos, situacionales y cambiantes. Pero, las reglas las
hacen los jugadores y ellos pueden cambiarlas.
43

2. HAY UNA DINAMICA DE ENTRADA Y DE SALIDA

La historia del juego hace actores de algunos jugadores y
seguidores de otros, y los reparte entre los distintos juegos. Hay
una dinmica de entrada y salida en cada juego parcial.

Entrar en un juego exige ganar una gran apuesta en otro. Salir,

implica perder una gran apuesta.
Nominalmente los juegos estn abiertos a los vencedores, pero
vencer implica sortear obstculos desiguales. El impacto o efecto
de las jugadas no se desarrolla en un tiempo preciso. Una jugada
de ayer, aparentemente sin efecto, puede ser decisiva maana.

Las variables del juego son innumerables, porque surgen de la

misma realidad social creativa. Pero cada juego concreto en una
situacin concreta tiene un vector de recursos crtcos (VRC) que
se compone de los recursos que es necesario controlar para
producir u obstaculizar las jugadas pertinentes al juego.
44

3. EL JUEGO GENERA PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS Y

VISIONES MUY DISTINTAS SOBRE SU EVOLUCIN
Cada momento del juego es una situacin distinta para los diversos
jugadores. Dada la interaccin entre los diversos juegos, entre los
diversos jugadores, y entre los jugadores y los seguidores, un beneficio
o prdida de un jugador puede afectar muchos juegos, a varios
jugadores y a la masa de seguidores de los jugadores.
Los jugadores representan a organizaciones y a masas de seguidores
que participan indirectamente en el juego.
Es un juego donde los objetivos surgen de los problemas del juego y
no son previos a las reglas. A la inversa, las reglas del juego se
acomodan a los objetivos momentneos del juego que asumen los
jugadores de mayor peso. Estos objetivos pueden ser cooperativos,
conflictivos e indiferentes para los distintos jugadores, pero no son
simples ni dados. Los jugadores cambian los objetivos segn sea la
evolucin del juego.
45

4. ES UN JUEGO RECURSIVO Y
MULTIDIMENSIONAL
Es recursivo, porque cada juego comprende
juegos menores, a la vez que coexiste con otros
juegos.

Es multidimensional porque un mismo juego

opera en distintos planos y con distintos recursos
escasos.
El juego poltico coexiste con el juego
econmico, religioso , cientfico, organizativo,
delictivo, etc.

46

5. ES UN JUEGO DIFUSO
No es posible calcular riesgos de forma procisa y
segura, salvo en casos muy parciales de
problemas bien estructurados.
Es inevitable lidiar con la incertidumbre dura,
que slo permite apreciar parcialmente
posibilidades y fundamentar apuestas difusas.
El clculo de cada jugada o apuesta es un
clculo situacional, donde intervienen mltiples
criterios de eficacia y mltiples perspectivas de
anlisis.

47

4. LA MONEDA CONVERTIBLE DE USO

GENERAL EN ESTE JUEGO ES EL PODER
Toda ganancia se convierte, al final, en poder
econmico, poltico, cognitivo,
burocrtico, religioso, etc. El poder reside en las reglas del juego y se manifiesta en las
acumulaciones sociales como fuerza o capacidad. A su vez, la fuerza tiene su origen en
la acumulacin sucesiva de los efectos positivos y negativos de las jugadas de los
actores sociales.
Cada jugada tiene la propiedad potencial de alterar las relaciones de fuerza y llegar a
alterar las reglas del juego. Los recursos diversos utilizados en el juego (recursos
polticos, econmicos, cognitivos, organizativos, blicos,etc.) pueden ser objeto de
intercambio. El poder poltico puede comprar poder econmico y viceversa.
Este intercambio se realiza por tres vas :
i) acceso o conquista ( por ejemplo, el poder poltico accede al poder econmico del
Estado)
ii) trueque poltico (ceder poder poltico a cambio de poder econmico), y
iii) compra mercantil ( comprar conocimientos con dinero)
Las jugadas de los actores persiguen tanto acumular un recurso especfico como
intercambiar recursos para estructurar un vector de peso suficientemente diversificado.
48

MDULO 2:
ELEMENTOS
INTRODUCTORIOS DE
LA PLANIFICACIN
ESTRATEGICA
PBLICA
49

LA PLANIFICACIN PBLICA DESDE LA

PERSPECTIVA DE JOHN FRIEDMANN

El objetivo principal de la teora de la

planificacin es enfrentar el problema
meta-terico de cmo hacer que el
conocimiento tcnico de la planificacin
sea eficaz en informar las acciones
pblicas (Friedmann J., Plannig in The
Public Domain: From Knowledge to
Action, 1987, p. 36).
50

LA PLANIFICACIN PBLICA DESDE LA

PERSPECTIVA DE JOHN FRIEDMANN
Concepto I.
La planificacin busca articular el conocimiento cientfico tcnico
con las acciones en el mbito pblico.
Concepto II.
La planificacin busca articular el conocimiento cientfico y tcnico
con los procesos de orientacin social.
Concepto III.
La planificacin busca articular el conocimiento cientfico y tcnico
con los procesos de transformacin social. Esta definicin se centra
en las prcticas polticas de transformacin del sistema
51

CONOCIMIENTO
Del pasado y del futuro.
No es posible ajustar la realidad
a los modelos cientficos y, por
tanto, todas esas condiciones
externas no pueden llevarse al
plano del ceteris paribus.
Teoras cientficas y tcnicas +
conocimiento personal basado
en la experiencia (intuicin)
Del mbito poltico.
Las ideologas de los actores
permean
y
afectan
el
conocimiento que se obtiene
cuando se investiga o se acta
en el mundo, generando
conflictos.

ACCIN
Los actores generan distintas y complejas
dinmicas de relaciones pero adems ponen
en juego sus propios intereses y valores.

La efectividad de la accin de un actor va a

depender del poder y la capacidad que posea
para conciliar su accin con las acciones de los
otros actores o, para superar la
resistencia que generan los intereses
mostrados por otros actores.
Cuando un actor genera una accin
inevitablemente se da un cambio de la
realidad social, que no es inocuo.
Una accin desencadena una serie de acciones
que en el largo plazo se vuelven impredecibles
(dominio de la incerteza).
La razn apasionada de los actores Vs. La
razn tecnocrtica de los planificadores.

PLANIFICA QUIEN GOBIERNA

52

LA PLANIFICACIN PBLICA DESDE LA

PERSPECTIVA DE YEHEZKEL DROR

El proceso de preparacin de un conjunto de

decisiones respecto a la actividad en el futuro,
basndose en investigacin, reflexin y
pensamiento sistemtico .
(Dror, Enfrentando el Futuro, p. 39).

El anlisis intuitivo y la experiencia son

elementos que no son posibles de ignorar y
hacen parte inevitable del proceso de
planificacin.
53

LA PLANIFICACIN PBLICA DESDE LA

PERSPECTIVA DE CARLOS MATUS
Llamaremos
planificacin
al
clculo
situacional
sistemtico que relaciona el presente con el futuro y el
conocimiento con la accin. Pero tambin es un
recurso de clculo al servicio de un actor social
comprometido e interesado con un determinado objetivo o
propsito. (Matus, Poltica, Planificacin y Gobierno, 1987,
p. 27).
El plan y la accin son inseparables en la medida en que el plan slo se
completa en la accin, nunca antes:
Si el plan no antecede la accin, se vuelve algo intil puesto que no llega
oportunamente y,
Si llega a tiempo pero en la prctica no alimenta la decisin que
desencadena la accin, el plan se transforma en un instrumento superfluo,
sin validez operacional.

54

 La planificacin, como un clculo de prealimentacin y realimentacin de

la accin, es una actividad incesante de formular, monitorear, evaluar y
rehacer planes que slo culmina con la decisin concreta del da a da.

55

Fuente: Adaptado de Lindgren & Bandhold. Scenario Planning, 2009.

Qu NO es planificacin?
a) La planificacin es lo opuesto a la improvisacin.
b) La improvisacin significa:
i. Excesiva confianza en la experiencia y en la intuicin
ii. El dominio da inercia, de las urgencias y las rutinas en
la agenda del dirigente.
iii. La ausencia sistemtica de alternativas de para el
enfrentamiento de los problemas.
iv. Dominio del clculo reactivo sobre o clculo preventivo.
v. Dominio aplastante del accionismo; no se trabaja con
problemas, slo se evalan soluciones preconcebidas.
vi. El abordaje parcial de los problemas: poltica o tcnica.
vii. Ausencia de procesamiento tecnopoltico sistemtico
de los problemas
56

La improvisacin tiene fuerza porque:

a) Opera en el nivel del sentido comn y la intuicin; parece la
manera natural de deliberacin del hombre prctico y de
experiencia que desvaloriza las teoras y mtodos de gobierno y
planificacin.

b) Siempre est a tiempo; lo opuesto a los planes tradicionales que

siempre llega tarde. Un plan tradicional toma entre 8 meses y dos
aos para ser formulado. La improvisacin opera en horas y das.
c) Es situacional; es decir, no es tecnocrtica, por el mismo hecho
que la practican los carentes de teora; sin embargo, en los
ltimos aos aparece el economista improvisador tecnocrtico de
la poltica econmica apoyado en una teora parcial y con una
concepcin determinstica y primitiva de la planificacin.
57

Qu ES planificacin?
a) Toda reflexin que precede y preside la accin que permita
dominar la improvisacin.
La planificacin significa:
i. Pensar antes de actuar.
ii. Pensar sistemticamente con mtodo.
iii. Definir y precisar objetivos.
iv. Identificar y explicar posibilidades, analizando sus ventajas y
desventajas.
v. Proyectar para el futuro, considerando que la eficacia o
ineficacia de las acciones de hoy dependern de las
circunstancias del maana.
vi. Pensar y crear el futuro, anticipando las curvas del camino.
vii. Actuar y decidir en el da a da: los pies en el presente y la
mirada en el futuro
viii. Dominar la improvisacin: o sabemos planificar o estamos
condenados a la improvisacin.
58

S la planificacin es pensar antes de actuar

a) Porqu el poltico valora tan poco la

planificacin?
b) El dirigente poltico sabe distinguir entre
la planificacin tradicional, la planificacin
estratgica corporativa y planificacin
estratgica pblica?
c) Qu hace normalmente el poltico antes
de actuar? Planifica a su modo?.
d) Es necesaria la planificacin? De qu
planificacin estamos hablando?
59

S
la
planificacin
es
pensar
antes
de
actuar
S la planificacin es pensar
antes de
actuar
e) La planificacin es una herramienta eficaz
de gobierno?
f) Cunto peso tiene la planificacin en el
desempeo del gobierno?
g) Dnde est el limite entre la mera
reflexin previa a la accin y la
planificacin propiamente dicha?.
h) Toda reflexin que precede y preside la
accin, sin otro requisito, puede ser
llamada de planificacin?
60

Para responder a las anteriores preguntas es

necesario articular tres variables
a) El horizonte de tiempo del anlisis considerado para la
toma de decisin: presente, futuro, un ao, cinco aos,
treinta aos?.
b) La sistematicidad del anlisis que procesa la decisin:
mtodos sistemticos, fundamentacin terico, intuicin,
mera experiencia?
c) Las dimensiones consideradas en el anlisis del clculo
que precede y preside la accin: realidad
departamentalizada o visin global y situacional?
61

Si combinamos las anteriores variables, podemos diferenciar

la improvisacin de la planificacin de la siguiente manera
No Es Planificacin
1. Clculo asistemtico, parcial e inmediatista:
predominio de la intuicin , sin clculo sustentado de
costos y beneficios de las decisiones y sin proyeccin
sistemtica del futuro

Es Planificacin
4. Por ltimo, si se avanza hacia la
consideracin del futuro, se supera
la visin departamentalizada de
cada ciencia para llegar al anlisis
situacional, y ese clculo sobre el
2. Si se mejora la condicin 1, el clculo reflexivo
futuro es sistemtico, es decir,
puede proyectarse hacia el futuro, inclusive a muy
largo plazo, pero nunca llegar a ser un esfuerzo de apoyado en teoras y mtodos
planificacin por su falta de sistematicidad y amplitud potentes, se logra la articulacin
entre
el
clculo
situacional
situacional. Siempre ser un clculo intuitivo.
inmediatista y el clculo situacional
3. Si se mejora el grado de sistematicidad y amplitud a futuro. Este clculo situacional,
de las perspectivas de anlisis, pero se mantiene la
articulado
y
sistemtico,
es
visin de corto plazo, se supera la intuicin inmediatista precisamente lo que se denomina
y se llega al clculo situacional inmediatista, que es
planificacin.
sistemtico, comprehensivo, pero miope.
62

Por qu Tanta Dificultad para Planificar?

PROBLEMAS DE DISTINTA COMPLEJIDAD
PROBLEMAS BIEN ESTRUCTURADOS

PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS

?
?
pasado

futuro

Se pueden enumerar todas

las variables
Se pueden precisar todas las
relaciones entre las variables
Su solucin es objetiva, no
de-pende de intereses o
posiciones

pasado

futuro

Slo se pueden enumerar

algunas variables
Slo se pueden precisar algunas
de las relaciones entre las
variables
Su solucin es situacional, es
decir, debatible segn intereses y
posiciones

63

Por qu Tanta Dificultad para Planificar?

A. Con un actor:
Autoritaria. El
estado es el nico
actor que planifica

Con un actor
definido

Tipos de
Planificacin

Sin actor
definido

B. Con varios
actores

Planificacin del Desarrollo Econmico

y Social .
Opera en el mbito pblico. Un actor
pretende controlar un sistema que tiene
agentes con conductas predecibles.
mbito Pblico: Planificacin
Estratgica Pblica.
Un actor para alcanzar sus metas se
enfrenta al conflicto, la incertidumbre
y la complejidad.
mbito Empresarial: Planificacin
Estratgica Corporativa.
Las empresas que compiten con
otras empresa que tambin hacen
planes estratgicos.

Anlisis de Gran Estrategia.

Exploracin de posibilidades a 20, 30, 40 aos. Mtodos
de Prospectiva, Futurologa, Gran Estrategia empresarial,
gran estrategia nacional.
64

Cinco principios de la planificacin estrategia

situacional-PES
1. En el sistema social existen un nmero indeterminado de sujetos que
gobiernan y planifican desde distintas perspectivas, de all que ningn
actor tenga asegurada la capacidad de controlar todas las variables
envueltas en el proceso de conduccin social.
2. Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la
realidad, adhiere a distintas ideologas, tiene intereses e intenciones
diferenciables, cuenta con distintas capacidades de gobierno y valora
las situaciones desde esa perspectiva y segn sus valores, ideologas
e intereses. En consecuencia, la realidad puede ser explicada en
forma diferente por cada uno de estos actores sociales y esa
explicacin particular ser el fundamento de su accin. No existe un
diagnostico o una explicacin nica y valida para todos. Existen
diferentes explicaciones situacionales de una misma realidad, tantas
como actores relevantes existen en el juego social.
65

Cinco principios de la planificacin estrategia

situacional-PES
3.Estos actores sociales son creativos y, por tanto, nadie puede predecir sus
comportamientos sino, apenas, prever y prepararse para reaccionar velozmente
ante las contingencias que se originan en esa creatividad de los actores sociales
que interactan en un sistema plagado de incertidumbre.
4 De los principios anteriores deducimos que la planificacin debe abarcar,
necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer las
resistencias de los otros al plan propio.
5. La planificacin es un proceso incesante y continuo en el cual se repiten
constantemente el clculo, la accin, la evaluacin de resultados y la correccin
de los planes. El plan siempre est listo, pero, al mismo tiempo, siempre est
hacindose.

El plan siempre est listo, pero, al mismo

tiempo, siempre est hacindose.
66

Cuatro instancias del proceso de

planificacin
1. Conocer la Realidad
(identificar, seleccionar
e explicar problemas)

4. La accin
(decidir, hacer, monitorear,
recalcular e corregir)

2. Disear el Plan
(formulacin normativa y
prescriptiva del plan)

Anlisis e construccin de
viabilidad
(que parte de mi plan no es
viable?, cmo construirle
viabilidad a mi plan?
67

La Planificacin Tradicional y el PES

Planificacin Tradicional

PES

a) Diagnstico (Objetivismo)

a) Explicacin Situacional
(Subjetivismo)

b) Clculo Paramtrico

b) Clculo Interactivo

c) Predicciones

c) Apuestas

d) Plan Determinstico Seguro

d) Plan para Diversas Circunstancias

e) Sectores

e) Problemas

f) Problemas Bien Estructurados

f) Problemas cusiestructurados

g) Medicin

g) Precisin

h) Certeza

h) Incertezas e Sorpresas
68

La Planificacin Tradicional y el PES

Planificacin Tradicional

PES

a) Clculo Tcnico

a) Processamento Tecnopoltico

b) Clculo Normativo-Precriptivo

b) Clculo Estratgico

c) Agentes en un Sistema

c) Actores en un Juego

d) Yo y un Sistema que Intervengo

d) Yo y otros en un Juego

e) Un solo Recurso Escaso

e) Un Vector de Recursos Escasos

f) Proyectos de Inversin

f) Operaciones

g) Confiabilidad del Clculo

Paramtrico

g) Confiabilidad de las Apuestas

h) Manejo Macroeconmico

h) Manejo de los Tres Cinturones de

Gobierno

69

REQUISITOS DE LA PLANIFICACION EN SISTEMAS COMPLEJOS

a) Reconocer la existencia del otro, lo cual obliga a las consideraciones polticas y al
clculo interactivo.
b) Explicar la realidad desde las distintas perspectivas relevantes para mi y para el
otro u otros, lo cual obliga a usar el concepto de situacin.
c) Trabajar simultneamente con sistemas de clculo de relativa certeza y con
sistemas de apuestas difusas, lo cual exige mtodos no determinsticos de clculo.
d) Reconocer y enfrentar la incertidumbre con una diversidad de recursos de clculo
(prediccin, previsin, reaccin veloz ante el cambio imprevisto y aprendizaje del
pasado reciente) y renovar constantemente ese clculo.
e) Disponer de mtodos para lidiar con las sorpresas.
f) Someter a anlisis de confiabilidad los argumentos, apuestas y supuestos del plan.
g) Referirse a problemas reales: problemas actuales, amenazas y oportunidades.
h) Diferenciar los problemas bien estructurados de los cuasiestructurados.
i) Complementar los mtodos con tecnologas apropiadas de planificacin, a fin de
garantizar la velocidad de formulacin y ajuste del plan.
j) Reconocer la existencia de mltiples recursos escasos y criterios de evaluacin de
las decisiones (integracin de lo poltico, econmico y organizativo)
k) Servir a la toma de decisiones en el presente.
70

MDULO 3:
LA IDENTIFICACIN Y
PROCESAMIENTO DE
PROBLEMAS DE
CIUDADES
71

La explicacin es el fundamento del plan

a) La explicacin de la realidad es el
fundamento del proceso de planificacin
y de la formulacin del plan

b)Explicar significa:
conocer, construir
apreciaciones de la realidad,
atribuir
explicaciones, focalizar la atencin
c) La explicacin es el fundamento de la
accin
72

EXPLICACION Y REALIDAD
a) En la situacin, el hombre se convierte en hombre, y si dice se convierte en yo digo. Nada es
abstracto y genrico; todo es diferenciable y concreto.
b) La realidad no es igual para todos. No vemos las mismas cosas. No explicamos de la misma forma
aunque estemos concentrados en la misma parcela de la realidad. Vemos y explicamos desde una
posicin concreta en el juego social preocupados por cosas y personas distintas.
c) Somos desiguales. El juego social no distribuye igualitariamente las oportunidades, costos y
ganancias. Cada uno de nosotros es el resultado cognitivo, tico e histrico concreto del juego
social. Estamos marcados por nuestra experiencia, nuestras circunstancia y nuestra formacin
intelectual, intuitiva y moral.
d) Somos distintos por los que somos, por lo que hacemos y por lo que poseemos.
e) Cada actor ve la realidad con sus propios anteojos. Explica la realidad con distinto vocabulario,
distintas teoras, distintas proporcin entre juicio analtico e juicio intuitivo, distintas informaciones,
distintos valores, distinta sensibilidad, distinta acumulacin cultural y de tradiciones y distinta
capacidad de lectura del mundo que nos rodea.

f) El juego social exige diferencias. De otro modo no sera un juego de conflicto y cooperacin en
relacin con los otros.
g) El concepto de conflicto obliga a entender la realidad desde diferentes puntos de vista. El
entendimiento es algo que nos afecta no es una suma de datos apilados y clasificados. En la
explicacin los datos cobran significado segn los intereses, valores y motivaciones del actor que
explica. Para cada actor social, la realidad en que habita es una situacin concreta y diferente. Tan
diferente, que lo que es un problema para mi, puede ser un negocio para otro.
73

EL CONCEPTO DE SITUACION
a) El dirigente poltico es un actor social que cumple un papel protagnico en el juego social, no es un
simple observador. Para actuar necesita comprender la realidad.
b) El modo de explicar del dirigente poltico no tiene la serenidad, ni la rigurosidad, ni la objetividad, ni la
capacidad de juicio analtico propia del cientfico. Est dominada por la impaciencia de la accin, por el
afn de mostrar resultados positivos frente a la poblacin, por la presin de los compromisos y las
urgencias y crisis y las limitaciones de tiempo y de recursos crticos.
c) El dirigente poltico no diagnostica, explica situaciones.
Su explicacin esta plagada por preconceptos, con alto peso de la intuicin, comprometido con una
ideologa, luchando por alcanzar sus objetivos frente a oponentes que lo atacan, limitan y
descalifican sus resultados.
Su explicacin debe dar cuenta de las necesidades, intereses, compromisos y presiones de las
bases sociales y grupos especficos que representa y que exigen su orientacin y resultados.
Su explicacin se enfrenta al conflicto entre el pasado y el futuro. El pasado que le exige coherencia
y lealtad por lo dicho antes. El futuro que lo pone frente a lo desconocido, lo impredecible, le crea
inseguridad, reta su creatividad, le exige nuevos desafos de conduccin y lo obliga a desprenderse
de pasadas (anticuadas?) ideas y concepciones del mundo. El apego al pasado puede llevarlo al
anacronismo, aumentar su miedo al cambio y a sobredimensionar su experiencia y conocimientos.
El apego al futuro puede conducirlo a una perdida de coherencia con su pasado y perder su
comprensin de lo nuevo y sobre lo cual no tiene experiencia, vocabulario y capital cognitivo.
74

EL CONCEPTO DE SITUACION
d) El concepto de situacin debe superar la insuficiencia, la mutilacin, el mecanicismo y la
poca representatividad del concepto de causalidad dominante en en buena parte de las
ciencias de las ciencias sociales.
e) La historia, el presente o el futuro, no pueden entenderse adecuadamente slo como una
serie de encadenamientos de relaciones causa-efecto. Se encuentran constituidos por una
red de conexiones de sentido y motivaciones que no pueden ser entendidos y explicados
sin el concepto de situacin.
f)

En ciencias sociales no podemos entender las relaciones causales desconectadas de las

conexiones de sentido que las justifican. En palabras de Weber:

Una interpretacin causal correcta de una accin concreta significa: que

el desarrollo externo y el motivo han sido conocidos de un modo certero y
al mismo tiempo han
sido comprendidos con el sentido de su
conexin......S falta la adecuacin de sentido nos encontramos
meramente
ante una probabilidad estadstica no susceptible de
comprensin (o comprensible en forma incompleta); y esto aunque
conozcamos la regularidad en el desarrollo del hecho (tanto exterior
como psquico) con el mximo de precisin y sea determinable
cuantitativamente.(Max Weber, Economa y Sociedad , Pg 11).
75

CONEXION CAUSAL Y CONEXION DE SENTIDO

La diferencia entre conexin de sentido y de causalidad se puede esclarecer utilizando como ejemplo
el relato que realiza Arturo Alape sobre los acontecimientos del 9 de Abril ocurridos a causa de
asesinato de Gaitn:
El asesino intenta escapar. Los lustrabotas enfurecidos gritan: mataron al doctor Gaitn , mataron al doctor
Gaitn! Cojan al asesino! El dragoneante Carlos A. Jimnez lo captura. No me vaya a matar mi cabo... suplica el
hombre lloroso. Se aglomera la gente, lo desarman, lo meten en la droguera granada para salvarle la vida De turno
est Elas Quesada Anchicote. Los policas y Quesada bajan la reja. El hombre trata de evadirse, saltando por una
de las vitrinas de la droguera. Lo apresan, y Quesada le pregunta:
-Por qu ha cometido este crimen de matar al Doctor Gaitn?
-Ay seor, cosas poderosas que no le puedo decir! Ay, virgen del Carmen, slvame....!- contest el hombre
en tono lastimero.
Entonces le pregunt Quesada:
- Dgame quin lo mand matar, porqu usted en estos momentos va a salir linchado por el pueblo...
- No puedo...., no puedo - contest.
Instantes despus, la multitud lo sacara a la fuerza de la droguera Granada y comenzara a matarlo de fsico
dolor

Pedro Eliseo Cruz, en su condicin de mdico, examinaba a Gaitn. Al levantarlo del suelo, daba seales de vida.
Era una serie de quijidos sordos..........Aos ms tarde, el mdico Yezid Trebert Orozco recordara que de los
impactos de revlver recibidos por Gaitn, especialmente el que penetr en el crneo a la altura de la protuberancia
occipital, hemisferio izquierdo, a mas o menos cinco centmetros, fue el mortal. Muri en el sitio del abaleo. A l le
qued naturalmente la vida animal, como a los toros de lidia cuando les clavan la puntilla y todava quedan con
vida, pero sin sentido .
( Arturo Alape; El nueve de abril, asesinato de una esperanza Nueva Historia de Colombia, Planeta, Pg 39).
76

CONEXION CAUSAL Y CONEXION DE SENTIDO

Relaciones de Sentido: Cul fue la idea, el motivo, que gui la mano de Roa?. Porqu lo hizo?. Qu lo llev a la
conviccin que este asesinato era necesario?. Qu hay detrs de la accin que causa el efecto?. Cmo se gesta el motivo?

Relaciones de Causalidad: Desde el punto de vista de vista de las ciencias forenses, el encadenamiento causal que termin
con la vida de Gaitn se encuentra esclarecido. La bala sigui su trayectoria desde el arma hasta penetrar el crneo de la
victima, de acuerdo con las leyes de la fsica. Los daos en el cerebro generados por el impacto causaron la muerte biolgica
de la victima, siguiendo las leyes de la fisiologa humana. Esta cadena causal es plenamente adecuada y lgica con los
conocimientos cientficos del momento. Pero esto no nos dice nada sobre los motivos y sentido del asesinato. Tampoco
esclarece completamente el hecho desde el punto de vista socio histrico, poltico o, incluso, jurdico. Como dira Weber, nos
encontramos ante una probabilidad estadstica no susceptible de comprensin.

Entre el arma y el asesino existe una relacin instrumental de medio y fin. El arma es un objeto sin conciencia y fines propios.
Quien le da vida e intencionalidad a su utilizacin en la situacin concreta es Roa a travs de los fines que orienta su accin.
En cambio, entre Roa y Gaitn no se da una mera relacin instrumental; entre ellos se crea un espacio de interaccin humana
entre sujetos cargados de intenciones y motivaciones en una situacin concreta.

Motivacin:
Deseo matar a Gaitn

Accin:
Le disparo con un
revolver

Conexin de
sentido
Conexin
causal

Valor del
propsito
Coherencia o
incoherencia
Eficacia de la
accin

77

EXPLICACION SITUACIONAL Vs DIAGNOSTICO

Explicacin o Apreciacin Situacional

Diagnstico
a)

Es un monlogo que alguien no situado hace

encerrado en su propia visin del mundo que lo
rodea.
b) Es impersonal, habla en tercera persona.
c) Como investigacin, no necesita de actor
identificado con la explicacin.
d) La explicacin vale por s misma, por los
mritos de su propuesta, no por quien la
sostiene.
e) Explico tomando distancia de la realidad
(desde fuera), sin compromiso inmediato con
ella.

a)
b)
c)

d)

e)

Es un dilogo entre un actor, los otros actores y la

realidad.
El actor explica la realidad comprometido con ella, y con
el propsito de actuar.
Tiene valor, aunque no siempre tenga suficiente rigor, por
el autor que habla, por el dueo de la explicacin, por
quien se responsabiliza de lo que dice.
No es independiente de quien explica, para qu explica,
desde qu posicin explica y frente a quines otros
explica.
Explico desde dentro de la realidad, comprometido con
ella.

DIAGNSTICO
INTUICIN

EXPLICACIN
SITUACIONAL

ACCIN

MOTIVACIN Y
VALORES
78

La complejidad de la explicacin
a) La explicacin es una lectura de datos e informaciones que manifiestan la realidad.
b) Cada actor le arranca una interpretacin a los hechos segn sean los anteojos (valores,
intereses e ideologa) con que la observa.
c) Toda explicacin es dicha por alguien, y ese alguien es un ser humano cargado de
valores, ideologas e intereses.
d) La lectura de la realidad realizada por un actor se encuentra cargada de subjetividades y
est animada por un propsito.
e) Nada es menos riguroso que ignorar las subjetividades que la realidad reconoce y toda
explicacin contiene.

f) A los ojos de Procusto que ama la exactitud y lo cuentitativo, lo subjetivo introduce en la

explicacin un elemento inmanejable con rigor. En su vocabulario, objetivo es lo mismo que
riguroso.
g) Sin embargo, en el rigor de las ciencias, es todo lo contrario. No se puede ser objetivo si se
ignoran las subjetividades. No se puede ser riguroso si se ignora algo que la realidad hace
evidente.
h) Explicar la realidad significa diferenciar explicaciones. Explicar es identificarse con una
lectura de la realidad y diferenciarla de las otras lecturas.
79

Concepto de Problema

El Centro de la Planificacin Pblica

son los problemas:

Un PROBLEMA es una realidad

insatisfactoria declarada por un actor o
un grupo de actores con capacidad para
decidir sobre ste o demandar su
enfrentamiento y hacerlo parte de su
proyecto de gobierno.
80

Concepto de Problema
Qu es un problema?
1. Discrepancia entre:
Es vs debe ser de la realidad
Tiende a ser vs debera ser la realidad

CONFORMACION DEL PROBLEMA

2. Realidad insatisfactoria
declarada por un actor o
grupo de actores

CONTRASTE

1. El actor expresa una insatisfaccin al comparar

sus aspiraciones con la realidad

1. Con la conformidad

2. El actor aprecia esa insatisfaccin como evitable

2. Con el paisaje

3. El actor declara esa insatisfaccin como problema

y la hace parte de su proyecto de gobierno

3. Con una mera necesidad sin

demanda poltica

81

Problemas Bien Estructurados y Problemas

Cuasiestructurados
Mitroff (1983, El lado subjetivo de la ciencia) establece la diferencia
entre problemas bien estructurados y problemas mal estructurados.

Los problemas bien estructurados (well-structured problems) se

refieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en su
formulacin analtica como en su solucin. Son problemas para los
cuales hay suficiente conocimiento y son susceptibles a la
utilizacin de mtodos precisos de solucin, como por ejemplo la
Investigacin de Operaciones.
Los problemas mal estructurados (ill-structured problems) se
refieren a problemas que no pueden ser bien formulados, es difcil
definir su naturaleza y desafan los mtodos precisos de
formulacin; por esencia envuelven el conflicto y la incertidumbre.
82

Ian Mitroff establece la diferencia entre problemas bien

estructurados y problemas mal estructurados
(El lado subjetivo de la ciencia, 1985)

Problemas Bien
Estructurados
(well-structured
problems)

Problemas o situaciones bien definidas

tanto en su formulacin analtica como en
su solucin.
Hay suficiente conocimiento y son
susceptibles al uso de mtodos precisos
de solucin.

Problemas Mal
Estructurados
(ill-structured
problems)

Problemas que no pueden ser bien

formulados y desafan los mtodos
precisos de formulacin.
Por esencia, envuelven el conflicto y la
incertidumbre.
Propios de los problemas sociales y
polticos que enfrentan los decisores
pblicos.

Por qu trabajar por problemas?

a) La realidad genera problemas, amenazas y oportunidades.
b) El poltico trabaja con problemas y la poblacin sufre problemas.
c) El problema es un concepto muy prctico que aterriza la planificacin y reclama
la realidad misma.
d) En cambio, el concepto de sector es una imposicin analtica, es muy genrico,
poco prctico y ms propio del anlisis macroeconmico.
e) Los problemas reales cruzan los sectores y tienen actores que se benefician o
perjudican con ellos.
f) En torno a problemas es posible la participacin ciudadana; en torno a
sectores es imposible.
g) Los actores del juego social lidian con problemas, no con sectores.

h) El Profesor Ackoff dice: la realidad tiene problemas, las universidades tienen

facultades y la planificacin tradicional trabaja por sectores . quin piensa por
problemas?
a) La planificacin pblica moderna se identifica con la realidad y gira en torno a
problemas.

84

La declaracin de un problema
MBITOS
TEMTICOS
EDUCACION

AUSENCIA DE
SOLUCIN
Falta de escuelas
Insuficientes
profesores

SALUD

Falta de hospitales
Falta de mdicos

SEGURIDAD

Falta de policas

VAS

Falta de
mantenimiento

PROBLEMA
Baja calidad y cobertura
del
sistema
de
educacin bsica en el
municipio
Deficiente cobertura y
calidad de los servicios
de salud en el municipio
Crecimiento acelerado
de la violencia y la
Inseguridad ciudadana
Deficiente e inadecuado
sistema
de
mantenimiento de la red
vial municipal

85

La declaracin de un problema
El trmino educacin hace referencia a un mbito temtico donde existen varias
situaciones insatisfactorias. Por otro lado, las expresiones falta de escuelas o
insuficientes profesores pueden ser una entre varias causas que producen
insatisfaccin sobre la calidad y cobertura del sistema educativo. Por tanto, si el
problema se declara como la falta de algo podra sugerir que la solucin est en
construir ms escuelas o contratar ms profesores, ignorando otras causas que
pueden estar contribuyendo en mayor grado a la generacin y manutencin de la
situacin insatisfactoria.
Cuando el problema se declara como la ausencia de una solucin se pueden generar
las siguientes falencias: (i) cierra las posibilidades de realizar un anlisis integral y
profundo del problema; (ii) se pierde la posibilidad de explorar otras alternativas de
accin que podran enfrentar con mayor eficacia el problema real, y (iii) aumenta el
riesgo de realizar acciones aisladas y no sistmicas.
Esto podra conducir a errores y desperdicios de tiempo y recursos y, algunas veces,
llegar a empeorar el verdadero problema. En cambio, si el problema se declara en el
mbito de la educacin como baja calidad y cobertura del sistema de educacin
bsica en el municipio permitira expresar con mejor precisin la situacin
insatisfactoria. De esta forma, el problema debe facilitar la constatacin de la realidad
con las aspiraciones de una educacin que brinde a los nios y jvenes del municipio
una formacin digna e integral.
86

Anlisis de un problema social complejo

87

Un problema como un juego

PROBLEMA : Deficiente desempeo del equipo azul en el primer tiempo
del partido
ACTOR: Director tcnico del equipo azul
Qu tipo de causas han generado ese marcador?
CAUSAS
reglas

capacidades e
incapacidades

MARCADOR

jugadas

d1= 3 goles en
contra y
1 a favor
d2= d1

C
O
N
S
E
C
U
E
N
C
I
A
S

88

El marcador de un problema
a) Un problema se evidencia por su marcador, es decir, por
los hechos verificables que lo manifiestan como tal en
relacin con el actor que lo declara
b) El FFDDFG
marcador de un problema se precisa por su vector
descriptor del problema (VDP).

c) El VDP expresa los sntomas del problema

d) El VDP de un problema es relativo para el actor que lo
declara
e) El VDP precisa el resultado del juego
f) El VDP de un problema precisa el significado de su nombre
y lo hace verificable mediante los hechos que lo evidencian
89

El marcador de un problema
El VDP de un problema es relativo al actor que lo declara, desde el momento que
el resultado del juego puede ser un problema para un actor, una amenaza para un
segundo, un xito para un tercero y una oportunidad para un cuarto.
El VDP de un problema precisa el significado del nombre del problema y lo hace
FFDDFG
verificable
mediante una enumeracin de los hechos que lo evidencian.
Ejemplo:
Problema: Deficiente abastecimiento de agua potable en el municipio de la
Arboleda
Actor: Alcalde Municipal
d1 = la poblacin recibe agua 5 das a la semana durante 8 horas
d2 = no hay abastecimiento de agua durante dos das a la semana
d3 = d1 d2
El ltimo descriptor, d3, seala que los descriptores d1 y d2 tiende a
empeorar.
90

FUNCIONES DEL VDP

DEL PROBLEMA
a) Cierra las distintas interpreta-ciones
del nombre de un pro-blema a un
solo significado (con-cepto de obra
abierta de Umberto Eco)
b) Precisa lo que debe ser explicado
(deben explicarse las causas de d1,
d2, d3)

c) Verifica el problema de manera

monitoreable, a fin de acompaar
su evolucin
d) Facilita la verificacin de la eficacia
de la accin para enfrentarlo.

REQUISITOS DE UNA
DESCRIPCION
a) Los descriptores deben evidenciar lo
que el nombre enuncia y no sus
causas o consecuencias
b) Los descriptores deben ser precisos y
monitoreables
c) Cada descriptor debe ser necesario a
la descripcin
d) El conjunto de los descriptores deben
ser suficiente
para
cerrar
las
interpretaciones a una sola exenta de
ambigedad
e) Ningn descriptor debe referirse a
causas o consecuencias. No deben
existir relaciones de causalidad entre
descriptores
f) Ningn descriptor debe reiterar de otra
manera lo dicho por otros
91

Flujos, acumulaciones y reglas

Reglas

Acumulaciones

Flujos

Prohben y permiten a la vez que Son

capacidades
o Son
movimientos,
inhiben
y
estimulan
las
incapacidades
acumuladas
acciones, jugadas que
acumulaciones y acciones posibles
por los actores o instituciones,
constituyen el medio que
por parte de los actores
para
generar
flujos
de
los actores utilizan para
Definen el espacio de variedad de
produccin de jugadas. Las
cambiar
sus
lo posible. Es decir, definen las
acumulaciones expresadas en
capacidades y/o impactar
acumulaciones y los flujos de
capacidades se adquieren en
en los resultados de los
produccin posibles.
la prctica.
juegos
Le otorgan al juego social una Son
acumulaciones:
las
identidad
que
lo
hace
ciencias, los sistemas, las Son hechos polticos,
diferenciable de cualquier otro
tcnicas, las instituciones, el
econmicos,
Las reglas son un producto social,
capital, los conocimientos, los
organizativos, cognitivos,
un producto de los actores sociales
partidos
polticos,
los
comunicacionales
y
Podemos diferenciar los siguientes
estoques,
represamientos,
produccin de bienes y
tipos de reglas: de derecho, de
inventarios, etc.
servicios
mando, de costumbre, de tica, de Un actor es una acumulacin
moral y de mercado.
pues es un ser social con
Los valores bsicos que detrs de
capacidades de direccin y
las reglas y constituyen la
produccin.
Los
actores
referencia bsica del juicio humano
acumulan
habilidades
para distinguir lo que est bien y lo
prcticas,
conocimientos,
que est mal.
destrezas, capacidades y
experiencias.

92

Por qu es tan difcil atacar un problema en sus reglas?

Las reglas de un juego deportivo son reglas de equidad, buscan la igualdad de condiciones para verificar
quin es mejor en alguna prueba.
Las reglas del juego social son muy diferentes. Son imprecisas, nebulosas, a veces son reglas de hecho
y el efecto mismo de las reglas es a veces ambiguo. En todo caso se trata de un juego con historia, con
continuidad, de manera que las ventajas logradas por algunos jugadores se transfieren a las reglas que
rigen la continuacin del juego social.
Las reglas de hecho, que generalmente son las ms importantes, son reglas de desigualdad. Benefician
a unos y perjudican a otros. Naturalmente, los beneficiados con las reglas vigentes las defienden a
muerte. Esto es lo que hace difcil reformar y revolucionar un juego poltico, econmico o social. El asunto
es ms complejo an cuando se trata de reglas fuera del espacio de control del actor.
Cuando hay una relacin muy directa y estrecha entre el marcador del juego y las reglas del juego, el
actor que declara el problema no tiene otra alternativa que luchar por una reforma o una revolucin del
juego. La reforma mejora el juego. La revolucin lo cambia de contenido.

REGLAS

espacio de variedad
de lo posible

NO

VALORES
93

LAS 9 ZONAS DEL FLUJOGRAMA SITUACIONAL

Problema:
Actor:

REGLAS

ACUMULACIONES

FLUJOS

2
NC2

d1

d2

5
NC5

1
NC1

NC3

II
III

VDP

NC6

d3

NC4

RELACIONES DE MACROCAUSALIDAD
RELACIONES DE MICROCAUSALIDAD

Condiciones de los Nudos Crticos

a) Tiene alto impacto sobre o VDP del problema.
b) Son un centro prctico de accin, o sea,
cualquier jugador
puede actuar de modo
prctico, efectivo y directo sobre la causa.
c) Son un centro oportuno de accin poltica
durante el perodo del plan, lo que implica un
juicio preliminar de su viabilidad poltica y de la
relacin costos-beneficios polticos.
95

RBOL DEL PROBLEMA

El rbol de un problema es el flujograma situacional despojado de los
nudos que no son crticos.
El rbol relaciona los nudos crticos del problema entre si y con los
descriptores del problema.
RBOL - TIPO DE UM PROBLEMA
VDP
BAJO CONTROL

d1

NC 5

NC 2

NC 1

NC 6

d2
NC 4

NC 3

96

EL VECTOR DE DESCRIPCIN DE UN NUDO CRITICO - VDNC -

Para

precisar un Nudo Crtico, podemos

sustituirlo por su vector descriptor, que llamamos
vector de descripcin del nudo critico. A
semejanza del VDP, el vector de descripcin del
nudo crtico se expresa como sigue:
vdncx = (nx1, nx2, nx3, ............, nxk)

El concepto

de vdnc cumple las mismas funciones

que el VDP del problema, slo que relativas al
problema que llamamos nudo crtico. Esto torna
monitoreable e precisos los nudos crticos de un
problema.

97

CASO DEL PROBLEMA DE INSEGURIDAD EN MEDELLN

98