SENTENCIA

Sucre,

CONSTITUCIONAL
de
junio

Expediente:2004-08768-18-RAC
Distrito:Cochabamba
Magistrado
Relator:Dr.

Jos

Antonio

de

0870/2004-R
2004

Rivera

Santivaez

En revisin la Resolucin 8/2004, de 26 de marzo de 2004, cursante a fs. 25 y 26,

pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito
Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por
Itala De Maman Rodrguez contra Sandro lvaro Arias Camacho, Autoridad
Sumariante del Gobierno Municipal de Cochabamba; alegando la vulneracin de sus
derechos a la seguridad jurdica y al debido proceso; consagrados por las normas de los
arts. 7 inc. a) y 16 de la Constitucin Poltica del Estado (CPE).
I.ANTECEDENTES
I.1.

CON
Contenido

RELEVANCIA

JURDICA

del

recurso

Por memorial presentado el 17 de marzo de 2004, cursante de fs. 15 a 18 de obrados, la

recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y derecho.
I.1.1

Hechos

que

motivan

el

recurso

En el proceso administrativo interno, instaurado en su contra ante la Autoridad

Sumariante del Gobierno Municipal de Cochabamba, se dict resolucin liberndola de
responsabilidad, la cual fue recurrida en recurso de revocatoria por el co-procesado a
quien se declar responsable de infracciones administrativas, recurso que no fue de su
conocimiento y que mereci la Resolucin de 6 de enero de 2004 que revoc la decisin
inicial, anulando obrados, debiendo por ello tramitarse un nuevo proceso administrativo
en
contra
suya.
Notificada con esta resolucin de revocatoria, al amparo de las normas previstas por el
art. 6 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que fue la norma aplicable para
la tramitacin del proceso, plante recurso jerrquico, que fue rechazado el 6 de febrero
de 2004 con el argumento de haber sido presentado fuera del plazo de diez das
otorgado por las normas del art. 66 de la LPA, existiendo en este acto una equivocacin
que vulner su derecho a la seguridad jurdica, porque ese plazo se computa en das
hbiles y no en das corridos como lo comput el recurrido, actuacin que se agrava por
cuanto el 9 de febrero de 2004 dict otra resolucin aclarando que el plazo para la
presentacin del recurso no es el otorgado por las normas del art. 66 de la LPA, sino el
otorgado por las del DS 23318-A de Responsabilidad por la Funcin Pblica,
modificado por el DS 26237, resolucin que vulnera la estabilidad del acto
administrativo anteriormente dictado, y que de acuerdo al mandato del art. 27 de la LPA
es considerada una resolucin administrativa, de modo que el recurrido viola con ello la
estabilidad otorgada a las resoluciones administrativas por las normas del art. 51 del DS
27113.
Expresa que la Ley de Procedimientos Administrativos debe ser la norma que rija este
proceso, porque es posterior al DS 23318-A y su modificacin mediante D.S. 26237,

habiendo por ello derogado tcitamente a estos, por cuanto el mandato de su art. 56
expresa que los recursos previstos se interpondrn contra cualquier resolucin,
asimismo establece el procedimiento sancionador que se debe aplicar a todas las
instituciones con carcter supletorio y en el art. 84 prev la posibilidad de ocurrir a los
recursos administrativos por ella instaurados, estableciendo en el art. 2.b) su aplicacin
a los gobiernos municipales, que no estn excluidos de su cumplimiento. Por ltimo
afirma que la Ley de procedimientos administrativos al tener esa cualidad superior a la
de un Decreto Supremo, debe aplicarse con preferencia a estos, y que al no haberse
aplicado a su caso se vulner la seguridad jurdica y el debido proceso, por lo que acude
de
amparo
constitucional.
I.1.2

Derechos

garantas

supuestamente

vulnerados

Seala los derechos a la seguridad jurdica y al debido proceso; consagrados en las

normas previstas por los arts. 7 inc. a) y 16 de la CPE.
I.1.3

Autoridad

recurrida

petitorio

Con esos antecedentes, plantea recurso de amparo constitucional contra Sandro Arias
C., Autoridad Sumariante del Gobierno Municipal de Cochabamba; pidiendo que sea
declarado procedente, disponindose: a) dejar sin efecto las resoluciones de 6 y 9 de
febrero de 2004; b) se le conceda el recurso jerrquico; y c) el pago de daos y
perjuicios.
I.2

Audiencia

Resolucin

del

Tribunal

de

amparo

constitucional

Instalada la audiencia pblica el 26 de marzo de 2004, en presencia de las partes y en

ausencia del representante del Ministerio Pblico, conforme consta en el acta de fs. 24,
ocurri
lo
siguiente:
I.2.1

Ratificacin

del

recurso

La recurrente, a travs de su abogada, ratific los fundamentos de su demanda.

I.2.2

Informe

de

la

autoridad

recurrida

El recurrido, present informe escrito cursante a fs. 23, que fue ledo y ratificado en
audiencia, en el que aleg que a peticin de la recurrente el 17 de febrero de 2004, se
excus del conocimiento del proceso, de modo que ha perdido competencia para su
conocimiento. Por lo que pide que se declare improcedente el recurso.
I.2.3

Resolucin

Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo, declar procedente el recurso, con los

fundamentos siguientes: a) la normativa que debe ser aplicada es la Ley de
procedimientos administrativos por que reglamenta el ejercicio de la funcin pblica en
concordancia con el Estatuto del Funcionario Pblico y la reglamentacin propia del
Gobierno Municipal de Cochabamba, sealando los recursos que pueden hacer uso los
servidores municipales; b) el DS 23318-A establece el procedimiento para la
tramitacin de un proceso administrativo interno, sin embargo ha sido modificado por la

LPA, que en las normas de su art. 66 establece el plazo de diez das para la interposicin
del recurso jerrquico, trmino que de acuerdo con la norma inmersa en su art. 20 se
computa contando slo los das hbiles; y c) la excusa del recurrido en el proceso
interno,
no
hace
desaparecer
sus
actuaciones.
II.

CONCLUSIONES

Del anlisis y minuciosa compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes

conclusiones:
II.1. El 26 de noviembre de 2003, la Autoridad Sumariante de la Municipalidad de
Cochabamba, dict Auto de Apertura de proceso administrativo interno en contra de la
recurrente y Oscar Tavel Torres, por la presunta vulneracin a las normas previstas por
los arts. 88 incs. a), b), c), g), i); y 89.a) del Reglamento Interno de Personal de la
mencionada
Alcalda
(fs.
1).
II.2. El 16 de diciembre de 2003, la Autoridad Sumariante de la Municipalidad de
Cochabamba, dict resolucin en la que, en consideracin a la inexistencia de
contravencin a las normas internas por parte de la recurrente, resolvi la inexistencia
de
responsabilidad
administrativa
en
ella
(fs.
2-6).
II.3. El 6 de enero de 2004, la Autoridad Sumariante de la Municipalidad de
Cochabamba, en consideracin al recurso de revocatoria presentado por el coprocesado, y al fundamento expuesto, por cuanto el Reglamento Interno de Personal de
la H. Alcalda Municipal de Cochabamba, fue aprobado por el Ministerio de Trabajo
mediante Resolucin Ministerial 348/03 de 13 de junio de 2003, fecha posterior a los
actos procesados, anul obrados hasta el Auto Inicial de proceso inclusive (fs. 7-8).
II.4. El 21 de enero de 2004, la recurrente recurri en recurso jerrquico,
fundamentando el mismo en que al no haber hecho ella uso de los recursos establecidos
por el art. 22 del DS 23318-A, con referencia a su persona la resolucin de 16 de
diciembre se encontraba ejecutoriada; por lo que de acuerdo a las normas del art. 66 de
la
LPA
presentaba
el
recurso
(fs.
9).
II.5. El 6 de febrero de 2004, el recurrido en su calidad de Autoridad Sumariante ad
litem de la Municipalidad de Cochabamba, neg el recurso jerrquico interpuesto, por
haber sido interpuesto de manera extempornea, de acuerdo a las normas del art. 66.II
de
la
LPA
(fs.
10).
II.6. El 9 de febrero de 2004 el recurrido aclar que en la decisin emitida el 6 de
febrero, se hizo una mencin errnea al art. 66.II de la LPA, y que en el proceso
administrativo interno corresponde la aplicacin de las normas contenidas en los DDSS
23318-A y 26237, por cuyas disposiciones se declar no ha lugar al recurso interpuesto
(fs.
11).
III.

FUNDAMENTOS

JURDICOS

DEL

FALLO

La recurrente, solicita tutela a sus derechos a la seguridad jurdica y al debido proceso;

consagrados por las normas de los arts. 7 inc. a) y 16 de la CPE; denunciando que han
sido vulnerados por el recurrido, al haberle negado el recurso jerrquico interpuesto,

porque el procedimiento sancionador establecido en el captulo VI -arts. 71 adelante- de

la LPA, es el mecanismo procesal que se debe utilizar para la tramitacin del proceso
administrativo instaurado en su contra por la Autoridad Sumariante del Gobierno
Municipal de Cochabamba, ya que es una norma posterior, que ha derogado tcitamente
las normas previstas para esos trmites establecidas en los DDSS 23318-A y 26237. En
consecuencia, en revisin de la Resolucin del Tribunal de amparo, corresponde
dilucidar si tales extremos son evidentes, si constituyen actos ilegales lesivos de alguno
de los derechos fundamentales de la recurrente; a fin de otorgar o negar la tutela
solicitada.
III.1.Al efecto, existiendo discrepancia de criterios sobre la normativa aplicable al
proceso administrativo que sustanci el recurrido en contra de la recurrente, resulta
necesario referirse al proceso administrativo sancionador, definiendo su naturaleza
jurdica, sus fines y alcances. Sobre el tema, este Tribunal ha desarrollado la doctrina
sobre la potestad administrativa sancionadora del Estado, as en su SC 757/2003-R, de 4
de junio, ha sealado lo siguiente: (...) El Estado, en determinados supuestos, otorga a
la Administracin Pblica potestad sancionadora. El conjunto de normas que regulan
esa potestad, lo constituye el llamado Derecho Administrativo sancionador. Esta
potestad sancionadora, por los fines que persigue, se bifurca en dos: la disciplinaria y la
correctiva. La primera se dirige a proteger los propios intereses de la Administracin
como organizacin (eficiencia, puntualidad, etc); sus sanciones estn dirigidas a sus
funcionarios, as como a personas vinculadas a la Administracin por especiales deberes
y relaciones jurdicas. La segunda, se dirige a imponer sanciones a la generalidad de
ciudadanos que pudieran transgredir los deberes jurdicos que las normas les imponen
como administrados. Este es el caso de las infracciones que establece por ejemplo, el
Cdigo Tributario en su Ttulo III, en el que se establecen sanciones especficas para
quienes incumplan los mandatos y prohibiciones contenidos en la referida norma legal
(Derecho administrativo penal). En estos supuestos, la Administracin tiene facultad
para imponer sanciones, las que, en algunos casos, tienen igual o mayor gravedad que
las establecidas en el Cdigo penal (este es el caso de las multas), pero tal potestad no
alcanza en ninguno de los casos, a imponer la pena privativa de libertad, la cual est
reservada al rgano judicial correspondiente. (las negrillas son nuestras).
Dada la naturaleza jurdica de la potestad administrativa sancionadora disciplinaria, la
sustanciacin del respectivo proceso se rige por una legislacin y reglamentacin
propias o especficas; as, en lo que concierne a la responsabilidad por la funcin
pblica, el proceso administrativo sancionador se rige por las normas previstas por la
Ley de Administracin y Control Gubernamentales (LSAFCO) y su Reglamentario
aprobado mediante el DS 23318-A, modificado por DS 26237; respecto a la potestad
sancionatoria correctiva tambin se rige por normas expresas para cada caso, por
ejemplo en materia municipal por las ordenanzas especficas, en materia tributaria por el
Cdigo Tributario, slo en ausencia de ellas se aplicarn de manera supletoria las
normas de la Ley de Procedimientos Administrativos, por expresa disposicin del art.
80.II
de
esta
Ley.
III.2.La conclusin referida precedentemente tiene su sustento jurdico en lo siguiente:
En primer lugar, las normas previstas por los arts. 43 y 44 de la CPE, disponen que una
ley especial establecer los derechos y obligaciones de los funcionarios y empleados de
la administracin. En ese marco, se ha sancionado y promulgado la Ley del Estatuto del

Funcionario Pblico, la que en sus normas prev el rgimen disciplinario y de

responsabilidad a la que estn sujetos los servidores pblicos; asimismo, dispone
expresamente, en la norma prevista por su art. 17, que: El rgimen disciplinario define
el tratamiento a las situaciones que contravienen el presente Estatuto, el ordenamiento
jurdico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en cada
entidad. Se rigen por lo dispuesto en el Rgimen de Responsabilidad por la funcin
Pblica regulado por la Ley N 1178 de Administracin y Control Gubernamental y sus
disposiciones
reglamentarias
(las
negrillas
son
nuestras).
En segundo lugar, la LSAFCO en el captulo correspondiente a la Responsabilidad por
la Funcin Pblica, ha establecido que la responsabilidad puede ser administrativa,
ejecutiva, penal y civil. Con relacin a la responsabilidad administrativa, en su art. 29
define que se genera: (...) cuando la accin u omisin contraviene el ordenamiento
jurdico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor
pblico. Se determinar por proceso interno de cada entidad que tomar en cuenta los
resultados de la auditoria si la hubiere. La autoridad competente aplicar, segn la
gravedad de la falta, las sanciones de multa hasta un veinte por ciento de la
remuneracin mensual; suspensin hasta una mximo de treinta das; o destitucin.
Finalmente, en la norma prevista por su art. art. 45 dispone que la reglamentacin a la
norma anteriormente expresada, ser aprobada mediante Decreto Supremo; por ello el
Poder Ejecutivo, mediante DS 23318-A, ha aprobado y puesto en vigencia el
Reglamento de la Responsabilidad por la Funcin Pblica la que consigna las normas
especficas que regulan la sustanciacin de los procesos administrativos disciplinarios
para la determinacin de la responsabilidad administrativa o descartarla.
En tercer lugar, la norma prevista por el art. 174 de la Ley de Municipalidades (LM), de
manera expresa dispone lo siguiente: Cuando se conozcan casos de Responsabilidad
Administrativa que involucren a servidores pblicos municipales, el procesamiento se
llevar a cabo conforme a las disposiciones contempladas en el Reglamento de la
Responsabilidad por la Funcin Pblica la aprobada mediante DS 23218-A- (las
negrillas
son
nuestras).
Finalmente, la norma prevista por el art. 3.II.d) de la LPA, excluye de forma expresa del
mbito de su aplicacin los Regmenes agrario, electoral y del sistema de control
gubernamental, que se regirn por sus propios procedimientos, de esto se comprende
que la exclusin se refiere al sistema de control gubernamental establecido por la
LSAFCO, que incluye el rgimen de responsabilidad por la funcin pblica.
Del anlisis de las normas referidas se concluye que, las normas aplicables a los
procesos administrativos internos, que tienen por objeto establecer responsabilidad
administrativa por la funcin pblica de los servidores pblicos son las previstas por el
DS 23318-A modificado mediante el DS 26237, y no as las normas supletorias
establecidas para el procedimiento sancionador correctivo por la Ley de Procedimiento
Administrativo, como equivocadamente pretende la recurrente, ya que las normas de
esta ltima son de aplicacin general en la relacin de la administracin con sus
administrados y no con sus servidores pblicos; pues se reitera que, por mandato
expresa de la norma prevista por el art. 80.II de la LPA, el procedimiento sancionador
contenido en dicha Ley, tendr carcter supletorio, lo que supone que ser aplicado slo
ante ausencia de una norma expresa en el Reglamento especfico.

III.3.En el presente recurso, la recurrente pide la aplicacin preferente de las normas de

la Ley del Procedimiento Administrativo, porque en su criterio fueron derogadas en
forma tcita las normas previstas por el DS 23318-A, en especial las del art. 22 y de
estas la establecida por el inc. d), que seala el plazo de tres das para la presentacin
del recurso jerrquico, y por tanto se ordene al recurrido conceda el recurso jerrquico
planteado el 21 de enero contra la Resolucin de 6 de enero y negada el 6 y 9 de
febrero. Dicha pretensin no es atendible por cuanto ha quedado definido que la Ley de
Procedimiento Administrativo y las normas del procedimiento administrativo
sancionador establecidas en ella, no son de aplicacin al proceso administrativo
sancionador disciplinario abierto en su contra, ya que las normas a aplicarse son las del
DS 23318-A con sus modificaciones, por tanto el recurrido al haber sustanciado el
proceso administrativo en contra de la recurrente conforme a estas normas, obr
correctamente, no existiendo en ello vulneracin al debido proceso, ni a la seguridad
jurdica
como
errneamente
sostiene
la
recurrente.
III.4.Con referencia a la aclaracin del decreto de negacin al recurso jerrquico,
realizada por el recurrido, se tiene que el error material en que incurri el recurrido no
vulner ningn derecho, ya que si bien neg el recurso planteado por la recurrente
sealando normas equivocadas, el fondo de la negacin est plenamente justificado, por
tanto la aclaracin efectuada no modifica en nada la situacin jurdica de la recurrente ni
vulnera el derecho a la seguridad jurdica ni a la garanta del debido proceso, ya que
estos ms bien fueron protegidos al establecer en debida forma la norma que aplic el
recurrido
para
rechazar
el
recurso.
De lo expuesto se concluye que el recurrido, con la aplicacin del DS 23318-A, no
vulner el derecho a la seguridad jurdica ni la garanta del debido proceso, reconocidos
por las normas del art. 7 inc. a) y 16 de la CPE, porque este instrumento legal contiene
las normas que se deben aplicar a los procedimientos administrativos internos de las
entidades pblicas en el procedimiento administrativo sancionador disciplinario; por
ello
no
corresponde
otorgar
la
tutela
solicitada.
En consecuencia el Tribunal de amparo, al haber declarado procedente el recurso, no ha
dado
correcta
y
estricta
aplicacin
al
art.
19
de
la
CPE.
POR

TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdiccin y competencia que le confieren

los arts. 19.IV y 120.7 de la CPE, 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal
Constitucional, en revisin REVOCA la Resolucin 8/2004 de 26 de marzo de 2004,
cursante a fs. 25 y 26, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte
Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, y declara IMPROCEDENTE el recurso,
sin lugar a costas ni multa por ser excusable el error de interpretacin de las normas
jurdicas
aplicables
a
su
caso.
Regstrese,

notifquese

publquese

en

la

Gaceta

Constitucional.

No interviene el Presidente, Dr. Willman Ruperto Durn Ribera, por encontrarse de

viaje
en
misin
oficial.
Fdo.

Dr.

Ren

Baldivieso

Guzmn

DECANO
Fdo.
Dra.
MAGISTRADA
Fdo.
Dr.
MAGISTRADO
Fdo.
MAGISTRADA

Elizabeth
Jos

Dra.

Iiguez
Antonio

Martha

de
Rivera
Rojas

Salinas
Santivaez
lvarez