EL DESARROLLO DEL TITULO VIII

DE LA CONSTITUCIN
Y EL SISTEMA DE PARTIDOS *
POR

JOS JUAN GONZLEZ ENCINAR

Profesor Adjunto de Teora del Estado y Derecho constitucional
Facultad de C. C. Polticas y Sociologa
Universidad Complutense de Madrid

1.

INTRODUCCIN

El sistema establecido por la Constitucin de 1978 en orden a la estructuracin territorial del Estado naci acompaado, como ya se ha dicho, de la
crtica casi unnime de los especialistas y del beneplcito de la mayor parte de
los polticos. Sin embargo, no ha sido necesario ms de un ao para que las
consecuencias polticas de la aplicacin de aquel sistema comiencen a aparecer
como el autntico obstculo para el normal desarrollo de nuestra Constitucin.
La teora ha hecho hasta ahora grandes esfuerzos para dilucidar si el modelo de Estado establecido es un modelo de Estado regional, federal, autonmico o unitario, perdiendo de vista el hecho, relativamente simple, de que
nuestra Constitucin no establece un modelo de Estado, sino la posibilidad
de que las regiones y, en algunos casos, entidades no regionales opten entre
un abanico de soluciones que van desde el mantenimiento del statu quo hasta
formas de organizacin que superaran con mucho los niveles de descentralizacin de la mayor parte de los Estados federales.
En la Constitucin no slo no se establece un modelo de Estado para el
presente, sino que tampoco hay nada que nos permita saber a ciencia cierta
el tipo de Estado que tendremos en el futuro. La Constitucin deja el tema
de la distribucin territorial del poder bsicamente indeterminado y en manos,
por consiguiente, de la cambiante sobre todo de los hoy por hoy inestables
equilibrios en el sistema de partidos. Las consecuencias no se han hecho esperar y la organizacin territorial del Estado se ha convertido, detrs de la crisis
econmica, en el problema ms grave con que se enfrenta la implantacin de
la democracia en nuestro pas.
En el plano cientfico, la relativa abundancia de trabajos referidos a temas
tales como la distribucin de competencias, la naturaleza de las mismas, el
carcter privilegiado o no privegiado de cierto tipo de autonomas y otros
* Este trabajo fue presentado y discutido como ponencia en el I Congreso de la Asociacin Espaola de Ciencia Poltica, Barcelona, 2-4 de junio de 1980.
Revista del Departamento de Derecho Poltico
Nm. 7. Otoo 1980

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tambin de carcter jurdico-constitudonal no se ha visto desgraciadamente

acompaada de una preocupacin similar por el tema de la integracin poKtica
o por el de los factores de desestabilizacin que derivan del desarrollo del
ttulo VIII de la Constitucin. Sin embargo, si hay un problema cuya clarificacin ha de venir del campo extrajurdico, ese problema es el del desarrollo
de las autonomas regionales.
Tres nos parecen las razones bsicas que abogan por un cambio de perspectiva en el anlisis del problema:
a) Que no ha existido ni existe acuerdo general sobre el contenido de la
autonoma como principio organizativo, ni a nivel de conciencia popular ni a
nivel de clase dirigente.
b) Que la Constitucin, como consecuencia de lo antedicho, no ha podido expresar sobre este tema ms que un consenso puramente formal.
c) Que las consecuencias polticas de la frmula constitucional han conducido a tin reforzamiento de la relacin entre la organizacin territorial del
Estado y el sistema de partidos.
Analizaremos por separado cada una de estas tres cuestiones.

II.

AUTONOMA Y DEMOCRACIA

Como consecuencia de la lucha contra la mitologa centralista y antidemocrtica del franquismo, se va produciendo poco a poco en la conciencia
colectiva de los espaoles una asimilacin inconsciente y falsa entre la idea de
autonoma individual y la idea de autonoma referida a determinadas comunidades que ocupan ion lugar intermedio entre el individuo y el Estado. La
memoria histrica juega indudablemente en este proceso un destacado papel.
La autonoma, desde su significado original como una de las tres notas,
junto con la libertad y la autarqua, definitorias de la polis griega hasta nuestros
das, ha sido utilizada con los significados jurdicos y los propsitos polticos
ms diversos.
Refirindose a la confusin que ya durante el siglo xix se opera entre los
conceptos de autonoma y democracia, escriba Kelsen en 1925:
Si el concepto de autonoma ha sido definido de modos tan diversos dbese ante todo a que con dicho concepto se pretenden casar no
slo dos puntos de vista tericamente distintos, como los de descentralizacin y democracia, sino dos tipos histricamente diversos como el
self-government ingls y la autonoma continental ^.
Partiendo de que la descentralizacin es compatible tanto con la autocracia
como con la democracia, Kelsen establece las diferencias entre el modelo ingls,
un caso de descentralizacin en sentido originariamente autocrtico (la creacin
' Hans Kelsen, Teora general del Estado, Mxico, F. C. E., 1979, pg. 240.

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de las normas corresponda, como se sabe, a los funcionarios nombrados y colocados por el rey a la cabeza de cada uno de los condados) y el modelo continental de autonoma.
En el continente la lucha por la autonoma es, ante todo, ima lucha
por la democratizacin de la administracin local, y no puede separarse
de la lucha por la participacin del pueblo en la formacin de la voluntad estatal ^.
Parece claro, por de pronto, que no existe relacin entre autonoma y democracia, si por aqulla se entiende tan slo una forma de descentralizacin,
sea sta todo lo amplia que se quiera, es decir, aunque nos encontremos ante
el caso de una descentralizacin poltica que incluya importantes competencias
legislativas.
Entendindolo as, en 1932, a la luz pues de la Constitucin de la I I Repblica, poda escribir Llorens:
No es cierto que en general la democracia sea propicia a la autonoma (...) La confusin de los conceptos de autonoma y democracia
se explica porque ambos han sido defendidos en el continente europeo
contra el absolutismo monrquico (...) Pero en s no existe nexo de
causalidad o concomitancia entre ambos conceptos ^.
Confusin que se repite en la historia ms reciente de nuestro pas. La
descentralizacin poltica en sus diversas formas, autonomas regionales, federasmo, etc., se presenta hoy ante nosotros identificada con los postulados
mismos de la democracia. Es lgico que as sea en el terreno de la praxis poltica, ya que la larga dictadura precedente hizo de la unidad de Espaa y de la
centralizacin a ultranza un autntico mito. Frente a este mito surge, pues,
como reaccin inevitable en el momento del cambio el mito de la descentralizacin *.
Sin embargo, es forzoso reconocer que centralizacin y descentralizacin
son solamente tcnicas organizatorias, alternativas estructurales, frmulas contingentes e histricas de organizacin de la convivencia colectiva cuya validez
debe ser juzgada en funcin de las circunstancias de cada momento'.
Las cosas se complican todava ms para entender la relacin entre autonoma y democracia en nuestro pas en la medida en que durante los aos de
la transicin poltica se produce la confluencia de dos corrientes defensoras
de las autonomas que arrancan de presupuestos y buscan fines claramente
distintos.
= Ibtd., pg. 239.
' Eduardo L. Llorens, La autonoma en la integracin poltica, Madrid, Ed. Revista
de Derecho Privado, 1932, pg. 89.
' Toms Ramn Fernndez, La organizacin territorial del Estado y la Administracin
Pblica en la nueva Constitucin, en V. V. A. A., Lecturas sobre la Constitucin espaola,
t. I, Madrid, U.N.E.D., 1978, pg. 346.
' Ibtd.

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Aun cuando el rgimen franquista impuso durante largos aos un absoluto

silencio con respecto a toda manifestacin regionalista, lo cierto es que, andando el tiempo y sobre todo como fruto de los primeros fracasos de la planificacin econmica, la necesidad de una cierta forma de regionaUzacin
comienza a hacerse sentir entre los propios defensores de la frrea unidad
nacional.
Lo que se ha llamado regionaUzacin * en contraposicin a regionalismo
o autonoma funcional ^ para distinguirla de la autonoma poltica no es en
nuestro pas ms que un tmido intento de adaptacin de los modelos menos
polticos de regionaUzacin (el francs) de entre los que existan por aquel
entonces en la Europa Occidental.
El planteamiento eminentemente tecnocrtico que de la regin se hace
en los Planes de Desarrollo busca todo menos una distribucin territorial del
poder. No ha de pasar mucho tiempo, sin embargo, para que algunos de aquellos planificadores aparezcan como lderes en partidos nominalmente regionales. La puesta en marcha de la reforma poltica ayud incluso a algunos
de los sectores ms recalcitrantes a comprender la necesidad de conceder
una cierta forma de descentralizacin no slo administrativa, sino tambin
poltica. Los promotores de la autonoma funcional van a aparecer a su vez
como defensores de la autonoma poltica.
Pero lo que es ms significativo a los efectos de nuestro estudio es que la
idea de autonoma como participacin se ha visto relegada en nuestro contexto histrico por las ideas de autonoma-independencia y autonomaseparacin.
En nuestra historia reciente el problema se ha centrado no tanto en la participacin de las Comunidades integrantes en la formacin de la voluntad estatal, cuanto en conseguir desgajar del Estado un nmero lo ms elevado posible
de competencias para las regiones.
La propia Constitucin, con la tcnica de distribucin de competencias
adoptada, parece pretender una rgida separacin entre aquello que pertenece
al Estado y aquello que puede pertenecer a las Comunidades Autnomas.
Es evidente que esta sustitucin de la idea de libertad en el Estado por
la idea de libertad frente al Estado cuando se produce en el plano de la
relacin interterritorial de poderes puede generar, y de hecho genera, el sentimiento independentista y, por supuesto, contribuye a mantenerlo all donde
ya existe.
Por lo que al principio democrtico de la igualdad se refiere, no resultar nunca ocioso en nuestra coyuntura recordar el papel que en su defensa
juega el fenmeno de la centralizacin en determinados momentos de la historia. En relacin con la estructura territorial del Estado, el problema de la
igualdad se centra en el tema de la solidaridad interregional. La necesidad
de plantear el estudio de esta cuestin en el plano de los hechos econmicos
nos obliga, para no salimos de los lmites de este trabajo, a contentarnos con
' Alejandro Nieto, Regionalismo y regionaUzacin, en Problemas de la vida local, VII,
Madrid, 1967, pgs. 105 y sigs.
' L. CoscuUuela Montaner, La regin, en S. Martn-Retortillo y otros. Descentralizacin
administrativa y organizacin poltica, t. III, Madrid, Alfaguara, 1973, pgs. 331 y sigs.

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una llamada de atencin ante el proyecto de L. O. de Financiacin de las

Comunidades Autnomas, que a primera vista defrauda las esperanzas de
quienes confiaban que sirviera para la correccin de los desequilibrios regionales.
III.

LA CONSTITUCIN DE 1 9 7 8

La Constitucin hace posible una profunda transformacin de la estructura

del Estado, pero la Constitucin no establece un modelo de Estado.
Por ello no es de extraar que los esfuerzos de nuestros estudiosos por
definir el modelo de Estado desemboquen a menudo sea en un no disimulado
batiburrillo: Un Estado semi-federal, semi-regional o semi-centralizado o todo
eUo a la vez *, sea en resignadas conclusiones: Ni Estado federal ni Estado
regional, pero Estado regional en ultimo trmino', sea en definiciones tan
amplias que apenas aclaran la cuestin: Casi federalista ^para Catalua y el
Pas Vasco y moderadamente regionalizable para determinadas zonas de
nuestro pas, pasando por diversas situaciones intermedias '".
Flexibilidad, ambigedad o carcter abierto son las calificaciones que se
pueden atribuir al conjunto de preceptos constitucionales que regulan la formacin de las Comunidades Autnomas y sus posibles competencias.
La Constitucin, en lo que a la organizacin territorial del Estado se refiere, slo establece un lmite que pudiramos llamar absoluto: La indisoluble
unidad de la nacin espaola (art. 2), que si bien no aparece expresamente
formulado con ese carcter, en la prctica realmente lo tiene a la vista de los
cuasi-insuperables obstculos que para su reforma fija el art. 168. Cuestin
distinta, sobre la que volveremos ms adelante, es la de si esta unidad de la
nacin espaola resulta compatible con la estructura federal del Estado.
Otro lmite, el de el artculo 145.1 (En ningn caso se admitir la federacin de Comunidades Autnomas), presenta ya evidentemente un distinto
nivel de rigidez, al quedar su posible reforma sometida a las condiciones, que
pueden llegar a cumplirse, del artculo 167.
Por su parte, el principio de la solidaridad interregional que la Constitucin garantiza en los artculos 2 y 138 no influye en la configuracin del
modelo de Estado, puesto que aquella solidaridad habr de existir, a tenor
de dicho artculo 2, con independencia de que las regiones se estructuren o no
en Comunidades Autnomas.
Existen otros tipos de limitaciones, como la del artculo 138.2: Las
diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no
podrn implicar en ningn caso privilegios econmicos o sociales, la del
artculo 139.1: Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, y la del artculo 139.2:
' S. Muoz Machado, Las potestades legislativas de las Comunidades Autnomas, Madrid,
Cuadernos Civitas, 1979, pg. 17.
' T. R. Fernndez, op. cit., pg. 535.
' O . Ahoga, La Constitucin espaola de 1978 (comentario sistemtico), Madrid, Ediciones del Foro, 1978, pg. 824.

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Ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre
circulacin de bienes en todo el territorio espaol, sobre las cuales simplemente diremos ahora, al no poder extendernos sobre esta cuestin, que la doctrina
ha puesto ya en duda que hayan sido respetadas por los Estatutos de Autonoma actualmente en vigor.
En lo dems, la Constitucin abre amplsimas posibilidades que dejan
ab initio el tema de la distribucin territorial del poder en la ms clara indeterminacin o, como decamos al principio, en manos de los partidos polticos.
Y como antes de que se elaborase la Constitucin haba escrito el profesor
Pedro de Vega,
Lo que en ningn caso puede un texto constitucional es dejar en
la ambigedad y en la inconcrecin la forma de distribucin territorial
del poder, la propia estructuracin regionalista y los sistemas de competencias de las instituciones autonmicas y centralistas. Porque la Constitucin es la mxima garanta de los entes y poderes regionales, lo que
no puede hacerse es que esos entes y poderes no queden claramente
configurados en el texto fundamental ".
Pues bien, la Constitucin ha hecho casi todo lo contrario. Y ello nos
obliga, a efectos de poder valorar en qu medida la solucin constitucional
no tiene ms coherencia que su flexibilidad o carcter fundamentalmente
abierto, a contemplar el modo en que la Constitucin regula algunos de los
aspectos decisivos para entender el sentido de las transformaciones en la estructura del Estado.

a)

El derecho a constituirse en Comunidad Autnoma

y el mbito territorial de la misma

La Constitucin no determina cules son las regiones o futuras Comunidades Autnomas (como, por ejemplo, hace el artculo 131 de la Constitucin
italiana), sino que se limita a fijar, en el artculo 143, los entes territoriales
que sin ms limitaciones que ser provincias limtrofes con caractersticas
histricas, culturales y econmicas comunes, territorios insulares o provincias con entidad regional histrica pueden acceder a su autogobierno y
constituirse en Comunidades Autnomas.
Estos requisitos, sin embargo, se pueden obviar en algunos casos concretos
previa autorizacin, segn el artculo 144, de las Cortes Generales.
Como consecuencia, la Constitucin abre las siguientes posibilidades:
1) No optar por la autonoma: la Constitucin establece un derecho, pero
no la obligacin de ejercitarlo.
" P. de Vega, Voder constituyente y regionalismo, en Trujillo y otros, Federalismo y
regionalismo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1979, pg. 371.

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2) Iniciar el proceso autonmico y no cumplir las condiciones para su

culminacin: condena de cinco aos de rgimen unitario (art. 143.3 y artculo 9 L. O. R.). (El caso de Galicia plantea una problemtica distinta.)
3) Que territorios no integrados en la organizacin provincial se doten
(por autorizacin o acuerdo de las Cortes Generales) de un Estatuto de Autonoma cuyo contenido queda indeterminado. En este caso, sin aparente
necesidad de constituirse en Comunidad Autnoma (art. 144.b).
4) Que se constituyan Comunidades Autnomas de mbito provincial si
la provincia en cuestin tiene entidad regional histrica (art. 143.1).
5) Que se constituyan Comunidades Autnomas de mbito menor al de
la provincia (art. 144.a).
6) Que se constituyan Comunidades Autnomas en el mbito de los
territorios insulares (art. 143.1).
7) Que se constituyan Comunidades Autnomas de mbito pluriprovincial siempre que las provincias sean limtrofes y tengan caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes (art. 143.1).
b)

Vas de acceso a la autonoma

Se establece, en principio, una distincin entre dos vas de acceso a la

autonoma:
1) Privilegiada, para los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonoma y cuenten, al
tiempo de promulgarse esta Constitucin, con regmenes provisionales de
autonoma (transir. 2.^), que se realiza a travs de la frmula del artculo 151.2: Asamblea de Parlamentarios Comisin Constitucional del Congreso + Delegacin de la Asamblea proponente, referndum (mayora simple de los votantes) ratificacin por las Cortes.
2) Normal, la de los artculos 143 y 146, que sigue su curso a travs
de: todas las Diputaciones interesadas o el rgano interinsular correspondiente + 2/3 de los Municipios cuya poblacin represente, al menos, la mayora de cada censo electoral de cada provincia o isla (seis meses) (o el rgano
Colegiado superior en el caso de tratarse de territorios dotados de un rgimen
provisional de autonoma, segn la transit. 1.^) asamblea compuesta por los
miembros de la Diputacin u rgano interinsular de las provincias afectadas
y por los diputados o senadores elegidos en ellas, Cortes Generales (tramitacin como ley).
Pero esta distincin es rgida tan slo en la primera fase, ya que si en sta
la regin no privilegiada consigue que la iniciativa sea acordada en lugar
de por 2/3 de los Municipios de cada provincia por las 3/4 partes de los
mismos y dicha iniciativa es ratificada mediante referndum por el voto afirmativo de la mayora de los electores de cada provincia (art. 151.1), la regin
no privilegiada se asimila desde ese momento a todos los efectos a las que
s lo son'^.
'^ Las normas especiales para los casos de Navarra, Ceuta y Melilla son las de las disposiciones transitorias 4. y 5.', respectivamente.

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c)

Contenido de la autonoma

La Constitucin establece dos posibilidades bsicas en cuanto al contenido

de la autonoma se refiere, a las que llamaremos autonoma privilegiada
y autonoma normal, ya que una y otra coinciden con las respectivas vas de
acceso que hemos analizado. Es decir, que en principio la autonoma de contenido privilegiado queda reservada para los territorios que en el pasado
hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonoma
y cuenten al tiempo de promulgarse la Constitucin con regmenes provisionales de autonoma (transit. 2.^) y para los territorios y provincias (el artculo 151.1 parece excluir de esta posibilidad a los territorios de mbito inferior
al de la provincia y a los no comprendidos en la organizacin provincial) que
consigan cumplir los requisitos para pasar de la va 'normal' de acceso a la va
'privilegiada'. La autonoma normal correspondera pues a todas las dems
Comunidades Autnomas que pudieran constituirse.
1)

Normal

a) Posibilidad de asumir competencias sobre las materias relacionadas

en el artculo 148.
b) Facultades en materia de competencia estatal si le son cedidas por las
Cortes Generales (art. 150.1 y 2).
c) Posibilidad de acceder pasados cinco aos a nivel de la autonoma
privilegiada (art. 148.2).
2)

Privilegiada

a) Posibilidad de asumir competencias sobre las materias incluidas en

el artculo 148.
b) Posibilidad de asumir competencias sobre las materias incluidas en
el artculo 149 que lo estn tambin en el artculo 148 (cultura, sanidad, etc.).
c) Posibilidad de asumir competencias sobre algunas materias comprendidas en el artculo 149 y que no lo estn en el artculo 148, ya que el artculo 149, a pesar de su encabezamiento (competencias exclusivas del Estado),
incluye materias sobre las que puede existir concurrencia de compentencias
entre la Comunidad Autnoma y el Estado (como son todos aquellos casos
en que el mencionado artculo habla de bases, legislacin bsica, regulacin de las condiciones bsicas, etc., y aquellos otros en que expresamente
se incluye el sin perjuicio de... la competencia que pueda corresponder a la
Comunidad Autnoma ".
d) Facultades cedidas por las Cortes Generales en materia de competencia estatal (art. 150.1 y 2).
" El desglose detallado de la normativa constitucional puede verse en Garca de Enterra y T. R. Fernndez, Curso de Derecho Administrativo, t. I, Madrid, Edit. Civitas, 1980,
pgs. 268-269.

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d)

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Naturaleza de las competencias

Visto ya que la diferencia cuantitativa existe entre un tipo y otro de

Comunidades Autnomas o, lo que es ms exacto, que las Comunidades normales tienen temporalmente limitado el quantum de materias sobre el que
pueden extender sus competencias a un nivel sensiblemente ms bajo que el
de las Comunidades privilegiadas y el de las que hayan conseguido asimilarse
a stas, queda ahora por dilucidar a nuestros efectos el carcter o naturaleza
de aquellas competencias.
La cuestin nos interesa desde un doble punto de vista. Por una parte,
para precisar si la Constitucin ha previsto dos tipos cualitativamente distintos de Comunidades Autnomas, y, de otra, para hacer algunas matizaciones
sobre lo que la Constitucin califica errneamente como competencias exclusivas del Estado.
1)

Descentralizacin poltica-descentralizacin administrativa

Entendiendo aqu por descentralizacin poltica aquella que incluye la potestad legislativa y por descentralizacin administrativa la que no incluye
dicha potestad, es claro que la Constitucin deja el tema en una, por lo menos,
relativa ambigedad.
Es cierto que ningn precepto constitucional consagra abierta y directamente la existencia de un poder legislativo propio de las Comunidades Autnomas ", pero parece claro, y sobre esto el acuerdo es general (ah estn
por otra parte los Estatutos ya aprobados y el proyecto de Estatuto gallego),
que la Constitucin, aunque indirectamente, admite sin lugar a dudas la potestad legislativa de las Comunidades Autnomas privilegiadas (transir. 2.^
y art. 151.1). El artculo 152.1 es suficientemente claro al respecto.
La duda ha surgido sobre la posibilidad de que las Comunidades Autnomas normales tengan facultades legislativas ''.
Creemos, por nuestra parte, que los argumentos ya expuestos por distintos
autores no dejan grandes dudas sobre la necesidad de una contestacin afirmativa a esta cuestin.
Basndose la interpretacin restrictiva en el artculo 152.1 y en concreto
en la necesidad que dicho artculo establece de que las Comunidades privilegiadas y asimiladas (transir. 2." y art. 151.1) cuenten con una Asamblea
Legislativa y en la ausencia de semejante previsin para el caso de las Comunidades normales, cabe decir en contra de aquella interpretacin que dicho
precepto no excluye la posibilidad de que dicha Asamblea Legislativa forme
tambin parte de la organizacin institucional de las Comunidades Autnomas
normales '*.
" Ibd., pg. 266.
" Algn autor niega a las Comunidades de Derecho comn (normales) un poder legislativo propio, al no encontrar apoyatura suficiente para el mismo en ningn pasaje del texto
constitucional (vase T. R. Fernndez, op. cit., pg. 351).
" S. Muoz Machado, op. cit., pg. 26.

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Otros argumentos de entre los que se han dado en favor de la tesis homogeneizadora son: la necesidad de mantener el principio de igualdad (art. 139.2),
la prohibicin de privilegios (art. 138.2), que entre los lmites constitucionales al poder de autoorganizacin de las Comunidades Autnomas no figura,
para ningn tipo de ellas, el no poder atribuirse competencias legislativas ",
etctera.
2)

Sobre las competencias compartidas: remisin

El tema ha sido planteado correctamente por los profesores Garca de

Enterra y Toms Ramn Fernndez, y a su trabajo '^ remitimos para im anlisis detallado de la Constitucin.
Slo queremos resaltar aqu la relacin que el hecho guarda con lo que
nosotros hemos llamado la sustitucin de la autonoma como participacin
por la autonoma como separacin.
La idea cooperativa y la voluntad integradora encuentran escaso reflejo
en el rgido sistema de distribucin de competencias adoptado por la Constitucin, que distingue entre competencias exclusivas del Estado (art. 149)
y competencias de la Comunidad Autnoma (art. 148), cuando es lo cierto
que las competencias compartidas o concurrentes no slo existen (y en el
propio texto constitucional contradiciendo su terminologa), sino que constituyen en buena manera el basamento del sistema.

IV.

LAS CONSECUENCIAS DE LA FORMULA CONSTITUCIONAL

La Constitucin, como hemos podido ver, no da solucin al problema de la

estructura territorial del Estado. Abre, eso s, la posibilidad de soluciones heterogneas. Las principales consecuencias podran resumirse en los siguientes
puntos:
a)

Proceso constituyente de duracin indefinida

La frmula constitucional, de no producirse una reconduccin general del

proceso autonmico, amenaza con mantener al pas durante un tiempo indefinido en perodo constituyente, con todo lo que eso supone en el orden funcional para el normal desenvolvimiento de la Administracin pblica y en el
orden poltico para la estabilidad del sistema.
b)

Extensin del sentimiento regionalista

El agravio comparativo que las situaciones de privilegio significan ha motivado variaciones cuantitativamente importantes en el voto de algunos sectores
" Ibd., pgs. 26-29.
" E. Garca de Enterra y T. R. Fernndez, op. cit., pgs. 267 y sigs.

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del pas. El ejemplo ms claro es el de los resultados del referndum sobre

la autonoma andaluza''.
c)

Continuidad del nacionalismo radical

Como ponen de manifiesto los resultados electorales del Pas Vasco posteriores a la aprobacin de la Constitucin en Espaa, la Constitucin no ha
conseguido ni siquiera templar las aspiraciones de los sectores ms radicales
del nacionalismo.
d)

Depreciacin de la idea de Estado

Este es sin duda el mayor coste poltico de la frmula constitucional. La

Constitucin no ha sido capaz de integrar, en el plano de la legitimidad, la defensa del hecho regional con la defensa de la idea de Estado. Nuestra historia,
incluida la ms reciente, exiga que la Constitucin hubiese contribuido a legitimar no slo las autonomas regionales, sino tambin, y por lo menos con la
misma fuerza, el Estado de las autonomas.
La ausencia de una idea clara de lo que se aspiraba a construir ha significado, en pleno perodo constituyente, una progresiva prdida de legitimidad
de un Estado que se ha seguido identificando con el Estado centralista de los
ltimos aos. Al mismo tiempo, el Estado ha sufrido el desgaste propio de la
lucha poltica al haberse mantenido la identificacin de Estado con Gobierno,
propia del rgimen anterior, pero incompatible con la existencia de autonomas
polticas regionales ^.
e)

Desequilibrio en l sistema de partidos

La prdida de votos de los partidos estatales en las recientes elecciones

a los Parlamentos vasco y cataln ha de entenderse a la luz, junto naturalmente con otros factores, de aquella desvalorizacin de la idea de Estado.
Los partidos estatales sufren ahora las consecuencias de haber contribuido
con sus planteamientos ms a la legitimacin de los partidos regionalistas y nacionalistas que a la suya propia. Los ltimos resultados electorales en Andaluca, Catalua y Pas Vasco, unidos a las expectativas en otras regiones, amenazan con ser el inicio de un proceso que termine con el equilibrio de fuerzas
en que se ha apoyado hasta ahora la Constitucin de 1978 ^'.
" Ral Morodo ha llamado la atencin sobre el efecto multiplicador y en cadena de los
grupos y partidos regional-nacionales sobre el actual sistema de partidos, en Hacia una
remodelacin del sistema de partidos en Espaa?, en Bl Vais de 11 de abril de 1980.
' De ah la importancia de la divulgacin en Espaa de las distinciones que la doctrina italiana, ante un sistema de autonomas regionales, se ha visto obligada a hacer para
diferenciar stato-ordinamento, stato-governo y stato-comunita. Vase, por ejemplo, C. Mortati, Instituzione di Diritto Publico, vol. I, Padova, Cedam, 1976, pgs. 46-47.
^' Juan Ferrando ha estudiado la relacin entre el problema autonmico y el sistema de
partidos ltimamente, en Las Comunidades Autnomas y el sistema de partidos, en El Pas
de 26 de abril de 1980.

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f)

Resurreccin del fantasma federal

1,3. desestabilizacin poltica a que conduce el actual proceso autonmico

ha hecho reaparecer entre las alternativas al mismo la solucin federal. Siendo
una de las causas principales de aquella desestabilizacin el carcter heterogneo de la frmula constitucional, la homogeneizacin del proceso resultara
factible por una doble va: o por el camino de generalizar el rgimen autonmico privilegiado o por la va federal.
A la vista de la situacin actual de los Estados federales del mundo occidental^, es claro que el federalismo puede ser perfectamente compatible con un
grado de centralizacin econmica suficiente para asegurar la unidad de mercado, una de las preocupaciones bsicas de quienes rechazan la solucin federal.
Frente a la generalizacin del sistema de autonomas privilegiadas, la
solucin federal presenta la indiscutible ventaja de incorporar, especialmente
en la forma de federalismo cooperativo, una va de reconciacin de la idea
autonomista con la idea de Estado ^.
g)

Un Senado doblemente

problemtico

Junto a la sentida necesidad de un mayor protagonismo de la segunda

Cmara dentro de la labor general de las Cortes, las alteraciones en la distribucin territorial del poder y la crisis de la idea de Estado a que hemos
aludido ponen de relieve la segunda vertiente problemtica de la actual configuracin del Senado.
La participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la
voluntad estatal a un nivel que permita el equilibrio de las distintas Comunidades y fomente el espritu de solidaridad entre todas eUas no est asegurada
por las actuales normas constitucionales. Slo en la medida en que su composicin y funciones respondan respectivamente al principio de la igualdad de
representacin de todas las Comunidades, como contrapeso de la desigual
representacin de las mismas en la Cmara baja, y al principio de la igualdad
(sensible) de competencias entre ambas Cmaras, podr el Senado desempear un papel integrador en el contexto poltico de los prximos aos. Y ello
con independencia de que se camine hacia una frmula regional o hacia una
frmula federal como estructura definitiva del Estado, ya que aquellos prin'^ Un buen resumen de la cuestin puede encontrarse en E. Garca de Enterra y otros,
La distribucin de competencias econmicas entre el poder central y las autonomas territoriales en el Derecho comparado y en la Constitucin espaola, Madrid, Instituto de Estudios
Econmicos, 1980. El trabajo de Enterra, que abre el libro, es fundamental para comprender
la filosofa del discurso del presidente del Gobierno ante las Cortes, durante el debate de
la mocin de censura (mayo de 1980), en lo que al tema de las autonomas se refiere.
^ Sobre la funcin integradora que el federalismo podra desempear, vase Jos Mara
Hernndez Rubio y Cisneros, Aclaraciones y advertencias sobre las autonomas regionales,
las llamadas nacionalidades y acerca de una posible solucin federal, en Federalismo y regionalismo, cit., en espec. pgs. 298 y sigs.

DESARROLLO DEL TITULO VIII DE LA CONSTITUCIN

131

cipios, si bien lo son del sistema federal originario, responden en realidad a las
necesidades generales de armona y equilibrio que nuestra peculiar situacin
est exigiendo.
h)

La relacin entre la organizacin territorial del Estado

y el sistema de partidos

La consecuencia poltica que en mayor medida va a condicionar el ulterior

desarrollo de la Constitucin, en lo que al ttulo VIII se refiere, es sin duda
alguna el reforzamiento de la relacin, de por s estrecha, entre el problema
de la forma de Estado y el sistema de partidos. Los constituyentes no quisieron, o no pudieron, llegar ms que a un acuerdo formal, ambiguo y en todo
caso abierto y necesitado de ulteriores compromisos, pero precisamente esas
caractersticas de la frmula constitucional, junto con las expectativas y enfrentamientos que han suscitado, amenazan con Uevar al pas a una situacin
de ruptura con el equilibrio de fuerzas que expresa la Constitucin.
Desde las primeras negociaciones tendentes a encontrar una frmula de
compromiso en el tema autonmico, las relaciones bilaterales centro-periferia
(y exilio) y los niveles de consenso entre los partidos mayoritarios urdieron
la trama a la que han tenido que adaptarse tanto la Constitucin como los
Estatutos de Autonoma.
Las acusaciones mutuas que Gobierno y oposicin se han venido haciendo
ltimamente para eludir la responsabilidad de la crisis autonmica no deben
de inducirnos a simplificar el problema. Que el Gobierno ha intentado desvirtuar el hecho diferencial cataln y vasco extendiendo artificialmente el sentimiento regionalista a travs del reparto indiscriminado de regmenes preautonmicos es probablemente ms fcil de constatar que el que la oposicin
haya radicalizado demaggicamente el proceso autonmico haciendo imposible cualquier tipo de acuerdo ^, pero en cualquier caso a la explicacin de los
hechos concurren otros muchos factores.
Ocurre, por de pronto, que el consenso que expresa la Constitucin revela
ahora su carcter limitado al discutirse el contenido de los distintos regmenes
autonmicos. Por otra parte, el ulterior acuerdo sobre la necesidad de ralentizar
el proceso autonmico tras la aprobacin de los Estatutos cataln y vasco, que
era ya evidente durante el ltimo trimestre de 1979, se rompe tras la decisin
unilateral de U. C. D. en enero del 80 de protagonizar en solitario la defensa
de la va lenta.
Sin embargo, los resultados del referndum andaluz (sometido ya a la
Ley Orgnica del Referndum), de las elecciones al Parlamento cataln y de
las elecciones al Parlamento vasco suponen un nuevo punto de inflexin en el
proceso autonmico: el bipartidismo se siente amenazado, y buena prueba de
ello es el debate sobre la mocin de censura al Gobierno presentada por el
P. S. O. E. (mayo del 80), que sirve a ambos grupos para diluir la confrontacin de las respectivas posturas sobre el tema autonmico en el contexto
" Documento de U. C. D. sobre la va del artculo 143 (enero de 1980).

132

JOS JUAN GONZLEZ ENCINAR

de unas prolijas discusiones entre Gobierno y candidato sobre los temas

ms diversos.
Hasta el momento en que escribimos (mayo del 80), parece claro que las
relaciones entre los distintos grupos y partidos han condicionado el proceso
autonmico no slo a travs del consenso constitucional, sino tambin por la
influencia que en las materias no consensuadas ha ejercido la poltica de un
partido sobre la toma de postura de sus oponentes, como pone de manifiesto
la postura relativamente forzada de algn grupo de la oposicin ante el tema
de la autonoma andaluza.
Al mismo tiempo, los distintos procesos autonmicos, puestos en relacin
con las respectivas relaciones de fuerzas centro-comunidad o regin de que se
trate, parecen confirmar la tesis de que el problema de la descentralizacin ^,
y en general el de la autonoma, dependen en mayor medida de la relacin
entre el sistema de partidos general y el de la regin o Comunidad Autnoma
que de las previsiones del texto constitucional.
Lo que quiz resulta a primera vista menos claro, pero no es menos importante, es la medida en que el proceso de desarrollo de la Constitucin, en
lo que se refiere al tema autonmico, est siendo condicionado tambin por
las relaciones de poder intra-partido. El anlisis de estas relaciones es, sin
embargo, indispensable para comprender, por ejemplo, ciertas vacilaciones ante
el tema de la autonoma andaluza, las peripecias de la autonoma leonesa o la
elaboracin del Estatuto gallego, por no mencionar ms que tres casos bien
conocidos.

^ Vase Jos Cazorla, Un ndice de descentralizacin poltica para Espaa: Variacin

crtica sobre el modelo de Riker, en Federalismo y regionalismo, cit., pgs. 390-391.