Los Desafíos de La Educación Preescolar Basíca y Media en América Latina Konrad A.

Los Desafos de
Educacin Preescolar, Bsica

y Media en Amrica Latina
Los Desafos de Educacin

Preescolar, Bsica y Media
en Amrica Latina
Los Desafos de Educacin

Preescolar, Bsica y Media
en Amrica Latina
EDITOR RESPONSABLE
David Gregosz
COEDITORAS
Marcela Perticar
Katrin Loebel Radefeldt
REVISIN
Lara Hbner
DISEO Y DIAGRAMACIN E IMPRESIN
Grfica Funny S.A.
Los Desafos de Educacin Preescolar, Bsica y Media en Amrica Latina

SOPLA - Programa Regional sobre Polticas Sociales
ISBN 978-956-7684-10-6
Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.
Programa Regional
Polticas Sociales en Amrica Latina
SOPLA
Representacin en Chile:
Enrique Nercasseaux 2381
751-0224 Providencia
Santiago de Chile
Tel: +56-2-2234 20 89
E-Mail: sopla@kas.de
www.kas.de/sopla
Sumario
07

09
PREFACIO
David Gregosz
INTRODUCCIN
Marcela Perticar
177
Los desafos de la educacin

preescolar, bsica y media en Ecuador
13
39
ARGENTINA
Nuria Susmel
Escenarios y desafos de la educacin
preescolar, bsica y media en Argentina
GUATEMALA
Priscilla Chang Paiz
Desafos en la educacin guatemalteca
BOLIVIA
Alberto Rivera
Roberto Laserna
207
Educacin y polticas educativas

en Bolivia
ECUADOR
Sebastin Oleas
Daniel Baquero
Jos Mieles
195
MXICO
Sergio Romn Morales
Luis Ignacio Romn Morales
preescolar, bsica y media en Amrica Latina

67
BRASIL
Marcelo Crtes Neri
Marcos Hecksher
229
251
|
CHILE
Marcela Perticar
Marcela Romn
Los desafos de mejorar la calidad y la equidad
de la educacin bsica y media en Chile
La educacin bsica y media en Colombia:

retos en equidad y calidad
COSTA RICA
Ronulfo Jimnez
Gilberto Arce
295
147

preescolar, primaria y media en Costa Rica
preescolar, bsica y media en el Per
COLOMBIA
Martha Delgado Barrera
PER
Piero Ortiz Chvez
Cinthya Pastor Vargas
123
271
PARAGUAY
Luis Ortiz
La educacin escolar en Paraguay. El sistema
eduactivo ante los desafos de la desigualdad
Educacin en Brasil:
en qu y cmo invertir los nuevos recursos?
95
URUGUAY
Pablo da Silveira
Los desafos de la educacin preescolar,
bsica y media en Amrica Latina.
Uruguay el caso desviado
VENEZUELA
Fernando Spiritto
La verdadera revolucin.
Balance de la educacin bsica en Venezuela,
1999-2013
Prefacio
ambin este ao el Programa Regio-
coadyuvar de forma directa a palear la po-
nal de Polticas Sociales para Amri-
breza e incentivar el crecimiento econ-
ca Latina (SOPLA por sus siglas en
mico. Ambos factores son decisorios en la
alemn, Soziale Ordnungspolitik in Lateina-
consecucin de la estabilidad poltica de un
merika) de la Fundacin Konrad Adenauer,
pas.
publica su principal estudio anual, que anali-
La presente publicacin es una invita-
za los desafos polticos, econmicos y socia-
cin al debate, lograda gracias a la contri-
les en Latinoamrica. En esta oportunidad, el
bucin de investigadores de 13 destacados
tema central es la educacin. Este importan-
centros de estudios econmicos y socio-polti-
te factor empodera a la sociedad para mejo-
cos latinoamericanos. Los diferentes artculos
rar su situacin poltica, econmica y social.
describen y analizan la situacin en profundi-
La educacin es tambin la base de un sano
dad, con nfasis en la seccin de propuestas
desarrollo econmico. La Fundacin Konrad
de polticas pblicas que se encuentra al final
Adenauer se ha comprometido a apoyar es-
de cada artculo. Estas propuestas tienen la
tos procesos socio-polticos en los pases la-
intencin de aportar herramientas concretas
tinoamericanos, a travs de la promocin y
para enfrentar los problemas socio econmi-
difusin de sistemas de educacin ms inclu-
cos desarrollados, dndole a la publicacin
sivos, justos y que aseguren la igualdad de
un valor agregado que va ms all de la
oportunidades para todos.
mayora de los textos que generalmente se
Muchos pases han logrado notables
publican al respecto. Los artculos de este li-
avances en el mejoramiento de sus sistemas
bro estn elaborados sobre la base de un s-
de educacin. Cerca del 95% de los nios en
lido esqueleto cientfico y simpleza en el len-
Latinoamrica asisten a la educacin bsica.
guaje, lo que les permite ser comprendidos
Tambin la cantidad de personas analfabe-
por nuestro variado crculo de lectores, entre
tas ha sido importantemente reducida. A pe-
los cuales se cuentan polticos, periodistas,
sar de estos esfuerzos, an existen grandes
estudiantes y consultores, que han utilizado
dficits en los sistemas de educacin en la
los libros de la serie econmica SOPLA como
regin, los que son interesantemente descri-
fuente bibliogrfica en sus trabajos desde
tos y analizados en este estudio. As como lo
hace ya varios aos.
exponen nuestros autores, existen tambin
La serie de publicaciones anuales del
recomendaciones concretas de polticas p-
Programa regional SOPLA de la Fundacin
blicas referidas a estos relevantes problemas
Konrad Adenauer ha publicado los siguientes
sociales. Las polticas educacionales pudiesen
estudios socioeconmicos:
8
Los desafos de educacin preescolar, bsica y media en Amrica Latina
Crecimiento y Progreso Social en Amrica

Latina (2007),
Dr. Jorge Rodrguez Grossi, as como a la

Profesora Marcela Perticar, quien asumi la
Eficiencia del Gasto Pblico en Amrica

Latina (2008),
coordinacin acadmica y la coedicin de esta

publicacin desde hace varios aos, contri-
Migracin y Polticas Sociales en Amrica

Latina (2009),
buyendo enormemente para lograr los excelentes resultados evidenciados. Asimismo, mi
Sector Informal y Polticas Pblicas en

Amrica Latina (2010),
ms afectuoso agradecimiento a mis colegas

en las oficinas del Programa Regional SOPLA
Inversin en Infraestructura Pblica y
en Santiago de Chile, en especial a Katrin
Reduccin de la Pobreza en Amrica Lati-
Loebel, coordinadora acadmica del progra-
na (2011),
ma y coeditora de la presente publicacin. Fi-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades
nalmente, quisiera darles las gracias a nues-
y Polticas Pblicas en Amrica Latina
tros autores y lectores, quienes son el alma
(2012)
de estas publicaciones.
El desafo del desarrollo sustentable en

Amrica Latina (2013)
Esta es la primera publicacin anual de

nuestro programa regional desde su trasla-
La Fundacin Konrad Adenauer desea
do desde Ro de Janeiro a comienzos de este
agradecer a la Universidad Alberto Hurtado
ao. Por lo anterior, este libro reviste parti-
en Santiago de Chile, especialmente al De-
cular significado para nuestro equipo SOPLA,
cano de la Facultad de Economa y Negocios,
espero que disfruten la lectura!
Santiago de Chile, Octubre de 2014
DAVID GREGOSZ
Director del Programa Polticas Sociales para Amrica Latina (SOPLA)
Fundacin Konrad Adenauer
Introduccin
Marcela Perticar
areciera que Amrica Latina ha esta-
pasa a ponerse en resultados. Se masifica
do reformando y cambiando los siste-
la aplicacin de pruebas estandarizadas, es-
mas educativos de manera continua
quemas de evaluacin docente y mecanismos
en los ltimos 25 aos. Como lo seala Mar-
de accountability, por medios de los cuales
tinic (2010)1 se pueden distinguir tres ciclos
los establecimientos ...rinden cuenta y los
claramente definidos. Un primer perodo en
actores tienen mecanismos y autoridad para
los aos 80 que se centra en la reorganiza-
exigirlas. (Martinic, 2010).
cin de los sistemas, principalmente a travs
Aun as la segunda dcada de los aos
de la descentralizacin de la gestin de los
2000 encuentra a Amrica Latina con impor-
sistemas pblicos y cambios en los mtodos
tantes dficits en materia educativa que van
de financiamiento. Como casos emblemticos
desde bajas tasas de acceso a educacin me-
se pueden citar la reforma del sistema chile-
dia (si bien las tasas de acceso a educacin
no (con la introduccin de los vouchers)2
bsica son en la mayora de los casos cer-
y la descentralizacin de la educacin pbli-
canas al 100%, hay una atricin importante
ca en Argentina, con el traspaso de escuelas
entre el paso de educacin bsica a educacin
desde el eje nacional a los ejes provinciales y
media), baja calidad docente, altos dficits
municipales. El segundo perodo de reforma,
en infraestructura, pero fundamentalmen-
durante los 90 busca mejorar procesos, cen-
te con un muy bajo nivel de aprendizaje de
trndose en el aula, a travs de la mejora en
sus estudiantes. A la par de este bajo nivel
los procesos pedaggicos, contenidos y tam-
promedio de aprendizaje existen importantes
bin mejorando la capacidad de gestin de
desigualdades: son los estudiantes de me-
los directores, a la vez que promueven mayor
nor nivel socioeconmico, los que habitan en
autonoma en la gestin. Martinic caracteriza
zonas rurales y que pertenecen a minoras
este perodo como de fuertes inversiones en
tnicas los que presentan peores niveles de
capacitacin, en infraestructura y en materia-
aprendizaje3. Por ejemplo, en los estratos de
les. Finalmente en los aos 2000, el nfasis
menores ingresos slo 12% de los nios logra
Martinic, S. (2010) La Evaluacin y las Reformas Educativas en Amrica, Revista Iberoamericana de Evaluacin Educativa 3(3). Online
en: http://www.rinace.net/riee/numeros/vol3-num3/art2_htm.html.
Una descripcin de la reforma chilena puede encontrarse en Mizala, A y F. Torche (2010) Bringing the schools back in: the stratification
of educational achievement in the Chilean voucher system, International Journal of Educational Development. La reforma argentina se
resea en Tedesco, J. C. y Tenti, E. (2001), La Reforma Educativa en la Argentina. Semejanzas y particularidades, mimeo, Banco Mundial
(http://info.worldbank.org/etools/docs/library/109266/reforma%20educativa%20final.pdf).
Ver por ejemplo el anlisis de Bos, M. S., Rondon, C. y M. E. Schwartz (2009). Qu tan desiguales son los aprendizajes en Amrica
Latina y el Caribe?: cuatro medidas de desigualdad analizando PISA, IDB Technical Note; 492.
10
el estndar mnimo en lectura, mientras que
preocupacin fuerte por los logros en apren-
en estratos socioeconmicos altos, esta cifra
dizajes y la altas brechas que existen entre
llega a 52%4.
estudiantes de alto y bajo nivel socioecon-
Existe una clara concordancia sobre los
mico. Con todas las crticas que se les pueden
logros alcanzados en materia educativa en el
hacer a las pruebas estandarizadas, parecie-
grupo de pases bajo estudio, as tambin como
ra haber, segn estas mediciones un alto pro-
los desafos que en mayor medida se enfrentan
blema en la calidad de la educacin en todos
dentro de cada uno de los sistemas educativos.
los pases de Latinoamrica. Ocho de los pases bajo estudio (Argentina, Brasil, Chile, Co-
Masificacin de la cobertura, con

problemas en la transicin entre
el nivel bsico y medio
lombia, Costa Rica, Per, Mxico y Uruguay)

forman parte del estudio PISA, ubicndose en
el grupo con los peores resultados. A pesar
de lo anterior, Chile, Brasil y Per muestran
mejoras en sus puntajes en las ltimas medi-
En la mayora de los pases estudiados

se registran altas tasa de cobertura en la en-
ciones, mientras que pases como Uruguay y

Argentina empeoran su puntuacin.
seanza bsica y media, con tasas netas por

sobre el 90% en el nivel bsico y en torno al
75-80% en el nivel medio. Todos los pases ex-
El rol de los docentes
perimentan mejoras sustanciales en las tasas

de acceso al nivel medio y preescolar, mientras
En la mayora de los pases se destaca
que las tasas de acceso en el nivel bsico se
como una debilidad la decadencia del rol del
mantienen tan altas o incluso aumentan con
docente tanto en la escuela, como su esta-
respecto a sus niveles en la dcada del 90.
tus en la sociedad. En varios de los pases
Subsisten dficits importantes a nivel de re-
(Argentina, Chile, Mxico, Venezuela, por
tencin, en particular en el trnsito entre el
ejemplo) ha habido un aumento sistemtico
nivel bsico y medio, lo que es evidente por
en los recursos asignados a educacin. Ar-
las altas brechas en las tasas de acceso netas
gentina, por ejemplo, reporta que el salario
que se registran entre estos dos niveles. Uno
real docente aumenta de manera sostenida
de los pases con mejor cobertura, Uruguay,
en la ltima dcada, con fuertes subsidios
reporta que entre los jvenes de entre 15-17
del gobierno central a las provincias ms po-
aos, un 26% est atrasado en el sistema es-
bres para garantizar la ausencia de paros y
colar, mientras que otro 22,8% abandona sus
mantener una meta de 180 das de clase en
estudios.
todo el territorio. En varios pases (ver Chile,

Mxico, Paraguay) la preocupacin es por la
Logro de aprendizajes
potencial mala calidad de los docentes y sus

efectos sobre el rendimiento educacional de
los nios. Pero al mismo tiempo se reconoce
En varios de los captulos (ver Chile, Ar-
que la misma organizacin de las funciones
gentina y Uruguay, por ejemplo) se nota una
docentes dentro de los colegios puede estar
Boss, Rondon y Schwartz, op. cit.
11
Introduccin
tambin atentando sobre la efectividad del
manera de organizar los recursos docentes y
proceso educativo. Docentes con largas jor-
directivos hacia adentro de los establecimien-
nadas laborales frente al aula, escasos filtros
tos escolares. En pases como Venezuela, Ar-
en el acceso a carreras de pedagoga, bajos
gentina, Colombia, Uruguay, Brasil, Mxico y
salarios, son algunos de los riesgos observa-
Chile se destaca la necesidad de organizar las
dos en los distintos estudios.
jornadas laborales de los docentes de manera
Las recomendaciones de poltica son va-
ms eficiente (concentrar su carga horaria en
riadas, abarcando propuestas en lo que con-
un solo establecimiento), reducir en algunos
cierne a expansin de jornada escolar (Ve-
casos la carga horaria frente a estudiantes y
nezuela, Colombia, Mxico), expansin de
generar tambin instancias de capacitacin y
cobertura en educacin inicial (Brasil, Per),
evaluacin continua. Est presente tambin
propuestas de revisin de currculums (Ve-
en muchos de los captulos, la preocupacin
nezuela, Per, Uruguay), fomento de parti-
sobre las competencias de los directores o
cipacin del sector privado (Venezuela, Para-
mandos medios para gerenciar los estableci-
guay), mejor gestin de la carrera docente
mientos educativos. Esto est estrechamente
(en nueve de los trece pases), revisin de
relacionado con los pedidos de mayor auto-
los
descentralizados-centraliza-
noma para los centros educativos; pero cla-
dos para la toma de decisiones (Argentina,
ramente el dotar de ms atribuciones a los
Costa Rica, Colombia, Mxico, entre otros) y
directores presupone que stos van a tener
finalmente, la necesidad de aumentar de ma-
las habilidades para administrar. El captulo
nera sostenida los recursos destinados a in-
de Argentina destaca tambin la necesidad
fraestructura y servicios pblicos educativos
de trasladar las carreras pedaggicas al m-
(Guatemala y Paraguay).
bito universitario, dejando de lado la forma-
esquemas
Hay dos ejes de propuestas de polticas
cin de profesores en institutos profesiona-
que estn presentes en todos los estudios:
les. As mismo se destaca la necesidad de
carrera docente y sistema de gestin del
hacer obligatorias las prcticas profesionales.
sistema educativo (centralismos en algunas

reas versus descentralizacin en otras). Y
en es en estos dos ejes es que resulta interesante contraponer las distintas propuestas de
Mayor autonoma de las escuelas

versus la labor ministerial
poltica elaboradas por los equipos de cada

pas.
Las propuestas de poltica en esta rea

estn estrechamente ligadas a los cambios pro-
La carrera docente
puestos en lo que respecta a la carrera docente. En varios de los captulos (Argentina;

Costa Rica, Colombia, Venezuela, Mxico) se
En todos los pases se pone en evidencia
propone otorgar mayor poder de decisin
problemas asociados a la calidad de los do-
al establecimiento (directores y docentes) en
centes. Estos problemas estn asociados a la
lo que respecta a la definicin del proyecto
misma formacin de los docentes (tanto en lo
escolar, los contenidos curriculares, la capaci-
que se refiere a planes de formacin y perfiles
tacin adecuada para la problemtica escolar,
de egreso, como al tipo de estudiante que opta
contratacin de docentes, etc. No hay consen-
por carreras pedaggicas), como tambin a la
so con respecto a todos estos puntos, pero a
12
grandes rasgos las propuestas apuntan a autonoma con responsabilidad (accountability).

Al mismo tiempo, se destaca (ver el captulo
de Uruguay) la necesidad de contar con un
Ministerio de Educacin que pueda gestionar
planes de mejora condicionales a la ejecucin
de metas por parte de los establecimientos
educativos.
En dos de los pases (Venezuela y Paraguay, que an tienen una necesidad fuerte de
aumentar cobertura) se propone establecer
mecanismos de financiamiento pblico para
fomentar la educacin privada. Las ideas de
polticas de mejoramiento desarrolladas seran interesantes de ser contrapuestas con
aqullas explicadas en el artculo de Chile,
donde tras ms de dos dcadas de financiamiento pblico para el sector privado, se destaca la necesidad de gestionar mejores mecanismos de regulacin a este sector.
Es indudable que la regin presenta an
una alta inequidad en el acceso a servicios
educativos. De los problemas de cobertura,
se ha transitado a un problema de calidad y
segmentacin social. El rol de los docentes
(como actores directos) y de los ministerios
de educacin como propulsores de polticas y
de buenas prcticas, se reconoce como clave
para mejorar la efectividad de nuestros sistemas educativos. Esperamos que los diagnsticos y recomendaciones de poltica plasmados en este libro contribuyan al debate en
torno a los sistemas educativos de la regin.
13
Argentina
Escenarios y desafos de la educacin

preescolar, bsica y media en Argentina
Nuria Susmel
1. Introduccin
n la Argentina la educacin es un derecho consagrado en la Constitucin

Nacional, en la que se establece que
el Congreso debe legislar respetando el principio de gratuidad y equidad de la educacin

pblica estatal. Por su parte, la Ley Nacional
de Educacin menciona que la educacin es
un derecho personal y social garantizado por
el Estado y que el Estado Nacional se obliga a
no suscribir tratados bilaterales o multilaterales de libre comercio que impliquen el lucro o
mercantilizacin de la educacin pblica.
La educacin bsica es responsabilidad de las provincias segn la Constitucin
Nacional, aunque la Nacin puede proponer
polticas educativas a nivel nacional que las
provincias deben adherir.
El sistema educativo est integrado
por servicios de gestin estatal y privada y
comprende cuatro niveles (educacin inicial,
educacin primaria, educacin secundaria y
educacin superior) y ocho modalidades (tcnico-profesional, artstica,especial, permanente de jvenes y adultos, rural, intercultural
Bilinge, en contextos de privacin de libertad, domiciliaria y hospitalaria). La educacin
es obligatoria desde la edad de cinco aos
hasta la finalizacin de la escuela secundaria.
La escuela primaria y la escuela media

tienen diferentes concepciones en sus orgenes: la escuela primaria fue concebida como
universal con el objetivo de capacitar la mano
de obra y proveer de un mecanismo de integracin cultural a la poblacin inmigrante
que llegaba en forma masiva al pas. La tradicin de la escuela media, por el contrario,
fue eminentemente selectiva y destinada a la
formacin de las capas medias, ya sea para
permitir la prosecucin de los estudios superiores o la formacin para determinados tipos
de trabajo. Estas diferencias marcan la evolucin que han tenido y la problemtica que
enfrentan ambos niveles en la actualidad.
La Argentina, en un pasado que hoy parece lejano, se destac en la regin por sus
logros educacionales. Fue el primer pas latinoamericano en generalizar la educacin
primaria y secundaria. Las universidades se
destacaron por su calidad, en tanto que la
gratuidad de la misma permiti el acceso de
poblacin de todos los niveles socioeconmicos, por lo que se convirti en un motor importante de movilidad social.
En todo este proceso el papel del Estado
fue fundamental ya que fue el pilar de todo el
sistema de educacin pblica, tanto en los niveles bsicos como superiores. La universalizacin de la educacin primaria se estableci
14
por ley en 1884 y hacia 1950 en la Argentina
y media, la evolucin del gasto y el estado y
solo el 15% de la poblacin adulta no haba
evolucin de la calidad educativa. La tercera
pasado por ningn tipo de escolaridad, cuan-
seccin describe las principales polticas educa-
do en Italia y Espaa ese porcentaje era del
tivas de las ltimas dos dcadas y se evala el
16% y del 25%, respectivamente. Hoy, sin
impacto de las ms relevantes. La cuarta sec-
embargo, la Argentina parece haber perdido
cin contiene recomendaciones para superar
este liderazgo temprano. Si bien los indicado-
los desafos. Finalmente se incluye una seccin
res todava sitan la educacin argentina en-
que contiene las principales conclusiones.
tre las mejores de Latinoamrica en trminos

de cobertura y aos de escolaridad, existen
muchos otros indicadores que enciendan las
luces de alarma. Los resultados de las pruebas internacionales muestran que las nuevas
2. Descripcin del estado de la

educacin inicial, bsica y
media en el pas
generaciones acumulan ms aos de educacin, aunque de menor calidad.
De acuerdo con las ltimas estadsticas
El objetivo del presente trabajo es ana-
disponibles de todos los niveles educativos,
lizar la evolucin de la educacin bsica en la
existen en la Argentina 14 millones de es-
Argentina en los ltimos aos tanto en ma-
tudiantes lo que significa que el 34% de la
teria de cobertura como de calidad, repasar
poblacin del pas se mantiene dentro del sis-
las principales polticas implementadas y de-
tema educativo. Del total de alumnos, el 71%
tectar los principales problemas que enfrenta.
de ellos est matriculado en los tres niveles
En la segunda seccin se describen los princi-
de educacin comn (inicial, primaria y se-
pales indicadores de educacin inicial, bsica
cundaria).
CUADRO 1
ALUMNOS EN EL SISTEMA EDUCATIVO ARGENTINO, 2007-2012 (EN MILES)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Inicial
1.426 1.486 1.527 1.553 1.563 1.611
Primaria
4.646 4.664 4.643 4.637 4.620 4.603
Secundaria
3.472 3.523 3.619 3.680 3.731 3.814
Superior no universitaria
570
607
656
691
727
768
Educacin especial
122
123
125
128
127
132
Adultos
1.026 1.073 1.153 1.202 1.205 1.182
Universitarios
1.569 1.601 1.650 1.719 1.808 1.874
Total
Total educacin comn
Educacin comn como porcentaje del total
12.831 13.077 13.374 13.609 13.783 13.983

9.543
9.673
9.790
9.871
9.915
10.028
74,4
74,0
73,2
72,5
71,9
71,7
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Diniece y Anuario Estadstico de Universidades.
15
Argentina
A lo largo de la historia, la Argentina ha

mostrado una gran expansin de la escola-
pre-escolar hasta los siguientes 9 aos despus de primer grado.
rizacin de la poblacin, existiendo sin em-
El crecimiento de la asistencia al nivel de
bargo importantes diferencias por nivel. El
pre-escolar comienza aos antes de su obliga-
nivel primario fue la base del sistema edu-
toriedad. Entre 1980 y 1991 la escolarizacin
cativo argentino, y su inicio se sita a fines
de la poblacin de 5 aos creci 15 puntos. La
del siglo XIX con la sancin de la ley 1420
sancin de la ley tard un tiempo en generalizar
de educacin comn gratuita y obligatoria.
la escolarizacin y an el dato del ltimo censo
Ese desarrollo temprano hizo que la gran
muestra que slo el 91,4% de la poblacin de 5
expansin de la educacin primaria se diera
aos asiste al nivel de pre-escolar. Por su parte,
antes de mitad del siglo XX llegando en la
la cobertura en el nivel medio dista bastante de
actualidad a abarcar a casi la totalidad de los
los niveles de los restantes niveles. De acuerdo
nios en edad de asistir. Algo diferente suce-
con la informacin que surge de los censos de
de en los restantes niveles de la Educacin
poblacin y vivienda, en 1970 slo el 32% de
Comn. En el nivel inicial, solo es obligatoria
la poblacin 12 a 18 aos asista al nivel medio
la asistencia al pre-escolar (5 aos) desde el
mientras que para el mismo ao la cobertura a
ao 2003 cuando se sancion la Ley Federal
nivel primario era de casi el 88%. Si bien la es-
de Educacin. Por su parte la obligatoriedad
colarizacin en el nivel medio experiment en
del nivel medio completo data del ao 2006
las ltimas dcadas un importante crecimiento,
con la sancin de la Ley Nacional de Educa-
el censo del ao 2010 muestra a slo el 82,2%
cin. Hasta ese momento la permanencia en
de la poblacin entre 12 y 18 aos asistiendo
el sistema educativo era obligatoria desde el
al nivel.
GRFICO 1
TASA NETA DE ESCOLARIZACIN, 1869-2010 (EN PORCENTAJES)
100,0%
95,7%
Primario
90,0%
85,6%
Secundario
90,1%
99,0%
91,4%
78,7%
Preescolar
80,0%
87,7%
98,3%
73,5%
72,6%
71,5%
82,2%
70,0%
57,5%
60,0%
59,3%
48,0%
50,0%
42,2%
40,0%
32,8%
31,0%
30,0%
20,0%
10,0%
20,0%
1869
1895
1914
1947
1960
1970
1980
1991
2001
2010
Fuente: La educacin en debate; Censos de Poblacin y Vivienda; Radiografa de la educacin; Cifras de la Educacin 2001-2010.
16
Las tasas brutas, que miden el total de
principalmente poblacin adulta que retoma
alumnos sobre la poblacin en edad escolar,
el nivel, mientas que en el medio el incre-
tambin han mostrado un crecimiento. En el
mento obedece al aumento de la escolaridad
caso del nivel primario el incremento muestra
de la poblacin en edad de asistir.
GRFICO 2
TASAS BRUTAS DE ESCOLARIDAD PRIMARIA Y MEDIA (EN PORCENTAJES)
140%
120%
Primaria
Media
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1980
1991
2001
2010
Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda.
La matrcula en todos los niveles mues-
se estanca en los dos ltimos aos, mientras
tra una tendencia creciente en los ltimos
que la del nivel medio contina creciendo. El
aos. En primaria y media, se observa un sig-
nivel inicial muestra un crecimiento constan-
nificativo crecimiento desde mediados de la
te, en tanto la matrcula de preescolar ex-
dcada del noventa hasta 2002, ao en que
perimenta bajo crecimiento, ya que desde el
tuvo una reduccin transitoria y una posterior
ao 2000 prcticamente todos los nios que
recuperacin. La matrcula del nivel primario
deben asistir edad estn escolarizados.
GRFICO 3
EVOLUCIN DE LA MATRCULA DEL NIVEL INICIAL Y PREESCOLAR, 1996-2012
2.500.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
96
19
97
19
98
19
99
19
00
20
01
20
02
20
Inicial
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la DINACE.
03
20
04
20
Preescolar
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
17
Argentina
GRFICO 4
3.200.000
5.500.000
3.000.000
5.400.000
2.800.000
5.300.000
5.200.000
2.600.000
5.100.000
2.400.000
PRIMARIO
MEDIO
EVOLUCIN DE LA MATRCULA DEL NIVEL PRIMARIO Y DEL NIVEL MEDIO
5.000.000
2.200.000
4.900.000
2.000.000
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
4.800.000
Primario
Medio
A pesar del crecimiento de la matrcula
del Fuego y Santa Cruz tienen menos del
en todos los niveles, existe una proporcin
4% de la poblacin en edad escolar fuera del
importante de nios en edad escolar fuera
sistema, mientras que Santiago del Estero y
del sistema: 560 mil nios que representan
Misiones tienen ms del 10%. El nivel de in-
el 6,3% de la poblacin de referencia. Se
greso pareciera no ser el nico factor, puesto
observan importantes diferencias entre las
que provincias con ingresos per cpita simi-
provincias, vinculadas principalmente con el
lares Tucumn y Santiago del Estero mues-
producto bruto, de manera que provincias
tran tasas de escolarizacin muy diferentes.
ms ricas Ciudad de Buenos Aires, Tierra

GRFICO 5
NIOS QUE NO ASISTEN POR PROVINDIA Y PBG
PRODUCTO BRUTO GEOGRFICO
35000,0
Ciudad de Buenos Aires
30000,0
25000,0
Tierra del Fuego
20000,0
15000,0
Catamarca
Santa Cruz
Neuqun
San Luis
Santa Fe
Cordoba
Buenos Aires
Mendoza
Entre Ros
La Pampa San Juan
Ro Negro
La Rioja
Corrientes Misiones
Formosa
Jujuy
Chaco
Santiago del
Salta
Tucumn
Estero
Chubut
10000,0
5000,0
0,0
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
PORCENTAJE DE NIOS SIN ESCOLARIZACIN
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de INDEC.
8,0%
10,0%
12,0%
18
Si bien el nivel primario muestra, una
En el ao 2009, el 4,7% de los alumnos
alta cobertura, la progresin muestra que
de primaria haba repetido algn ao,
solo el 54% de quienes comienzan la pri-
porcentaje ms alto que el promedio de
maria la concluyen en siete aos. Tomando
los pases de similar nivel de ingreso 1
la cohorte que ingres al nivel primario en
(3,9%), pero inferior al promedio de La-
2003, de cada 100 nios 36,4 repitieron al-
tinoamrica y el Caribe (8,2%). La evo-
gn grado y 9,3 abandonaron.
lucin en los ltimos aos muestra un in-
En el nivel secundario la progresin es
cremento en la crisis del ao 2001 y una
muy inferior, puesto que, en 2009 ltimo
posterior reduccin.
ao para el cual existe informacin desa-
En el nivel medio, la tasa de repitencia
gregada, solo egres el 24,8% de los que
duplica a la de primaria, con un 9,7% en el
ingresaron 5 aos antes, un 33,5% se man-
ao 2010 y es ms alta en los primeros aos
tiene en secundaria en un grado diferente al
del ciclo (12,3%). A diferencia de lo que su-
que le correspondera y un 41,7% abandon
cede en el nivel primario, la tasa de repiten-
en algn momento.
cia es apenas superior a la de los pases de
Comparadas con la estadstica interna-
similar nivel de ingreso y al promedio latinoa-
cional, la tasa de repitencia resulta elevada.
mericano.
GRFICO 6
TASA DE REPITENCIA, 1996-2010 (EN PORCENTAJES)
11,0%
Primaria
Media
10,0%
9,0%
8,0%
7,0%
6,0%
5,0%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos WDI (Banco Mundial).
Pases de nivel medio alto.
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
4,0%
19
Argentina
Otro problema que se evidencia en la
tiene un porcentaje elevado de alumnos en
escuela media es el grado de desercin es-
escuelas de gestin privada: un 28% com-
colar. En 2009, el 13% de los alumnos enro-
parado con un 16% en pases similares. La
lados en la escuela secundaria la abandon y
diferencia se encuentra en el nivel primario,
constituye el menor porcentaje de los ltimos
en el que casi un 25% de los alumnos asis-
aos. En el nivel primario el porcentaje de
te a escuelas privadas, mientras el promedio
desercin es bajo alrededor del 2% y se
de pases de similar nivel de ingreso es del
ha mantenido relativamente estable en los
8%. En secundaria, aunque el porcentaje es
ltimos aos.
mayor, la diferencia es menor (32% y 26%
En comparacin con el promedio de los

pases de similar nivel de ingreso, Argentina
respectivamente); y en el nivel inicial el porcentaje es el mismo.
GRFICO 7
ALUMNOS MATRICULADOS EN ESCUELAS PRIVADAS (EN PORCENTAJES DEL TOTAL)
2000-Argentina
40,0%
2010-Argentina
35,0%
2000-Paises Ingreso Medio Alto

2010-Paises Ingreso Medio Alto
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Jardn
Primaria
Secundaria
Total
En la Argentina no existe un problema
tema educativo y la expansin habida en los
de gnero en materia de escolarizacin. Del
ltimos aos han llevado a un crecimiento
total de matriculados, alrededor del 50% son
en los aos de educacin incorporados en la
mujeres, lo que coincide con la estructura po-
poblacin ubicndola junto con Chile entre
blacional y que se verifica en todos los nive-
los primeros pases de Amrica Latina. Y es
les desde las ltimas tres dcadas.
adems similar si se lo compara con pases
El desarrollo de ms de un siglo del sis-
de idntico nivel de desarrollo.
20
GRFICO 8
AOS DE EDUCACIN ENTRE LA POBLACIN DE 25 A 64 AOS, 1980-2012
12,0
11,5
11,0
10,5
10,0
9,5
9,0
8,5
8,0
7,5
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
7,0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Encuesta Permanente de Hogares (INDEC).
La amplia cobertura del nivel primario
ci a una tasa del 1,2% anual durante los
tiene como consecuencia que la tasa de anal-
siguientes 4 aos. Desde fines de la dca-
fabetismo es prcticamente nula. El porcen-
da del ochenta hasta el ao 2001, el cre-
taje de la poblacin mayor de 15 aos que no
cimiento anual fue mucho ms moderado
sabe leer es menor al 1%.
(0,5%). A partir del 2003, y en especial del

ao 2005 momento en que se sanciona la
2.1 Gasto en educacin
Ley de Financiamiento Educativo, el crecimiento del gasto en educacin se potenci
En los ltimos aos, se ha incrementado
creci a una tasa casi 4 veces superior a
el gasto en educacin por parte del Estado.
la del perodo anterior hasta alcanzar el
Tras la recuperacin de la democracia en
6,1% del PIB en 2012 desde el 3,5% en
1983, el gasto pblico en educacin cre-
2003.
21
Argentina
GRFICO 9
EVOLUCIN DEL GASTO EN EDUCACIN, 1980-2012 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
7,0%
Educacin, cultura y ciencia tcnica
6,0%
Educacin
Educacin bsica
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
1,0%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Ministerio de Economa.
El mayor esfuerzo en materia de gasto
ao 2012 mientras que para en el nivel inicial
se realiz en el nivel medio para el cual el
el incremento fue de 2 puntos del PBI per
gasto por alumno pas de representar 14%
cpita mientras que en primaria el aumento
del PBI per cpita en el ao 2002 a 20% en el
fue de 4 puntos.
GRFICO 10
GASTO POR ALUMNO (EN PORCENTAJES DEL PIB PER CPITA)
23,0%
21,0%
Total
Inicial
Primaria
Media
19,0%
17,0%
15,0%
13,0%
11,0%
9,0%
7,0%
5,0%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Ministerio de Economa y DINACE.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
22
Sin embargo, la inversin en educacin
el promedio de las provincias que realizan
por alumno presenta grandes brechas entre
una mayor inversin es ms de 3 veces el
provincias. Si se analiza el gasto por alum-
promedio de las provincias que menos in-
no en el sector estatal, se encuentra que
vierten.
GRFICO 11
GASTO POR ALUMNO, 2010 (EN PESOS CORRIENTES)
Salta
Misiones
San Luis
Corrientes
Tucumn
Santiago del Estero
Crdoba
San Juan
Mendoza
Entre Ros
Chaco
Formosa
Jujuy
Buenos Aires
La Rioja
Santa Fe
Catamarca
Ro Negro
Chubut
Cuidad de Buenos Aires
La Pampa
Neuqun
Santa Cruz
Tierra del Fuego
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
Fuente: Elaboracin propia.
2.2 Calidad educativa

Dentro del conjunto de 65 pases que
particip en las pruebas PISA del ao 2012,
la Argentina se ubica en el puesto 58 en
ciencias, 59 en matemticas y 61 en lectura y entre los pases latinoamericanos Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Mxico, Per y Uruguay solo Per presenta
peores resultados en todas las reas. Colombia tiene un menor puntajes en matemticas y ciencias, no as en lectura, mientras
Brasil rankea peor en ciencias, aunque las
diferencias con Brasil y Colombia son menores al 3%.
En el ao 2012, los mejores resultados
se encuentran en ciencias (406) y los peores
en matemticas (388).
23
Argentina
Sobre un total de 600 puntos, para el
GRFICO 12
RESULTADOS PISA 2012 EN ARGENTINA
promedio de las tres pruebas, Argentina obtuvo un promedio de 396,7 contra un promedio de 497 para los pases de la OCDE, 476
410
para el promedio de todos los pases releva-
405
400
dos y 403 entre los pases de Latinoamrica
395
relevados.
390
385
380
375
Ciencia
Lectura
Materia
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de OCDE.
GRFICO 13
CALIDAD DE LA EDUCACIN, RANKING PRUEBAS PISA 2012
600,0
550,0
500,0
450,0
350,0
Per
Qatar
Indonesia
Colombia
Albania
Tunisia
Argentina
Jordania
Brasil
Uruguay
Malasia
Montenegro
Kazakhstan
Mxico
Costa Rica
Emiratos rabes
Chile
Tailandia
Rumania
Bulgaria
Serbia
Turqua
Grecia
Dubai (UAE)
Eslovaquia
Israel
Rusia
Suecia
Croacia
Lituania
Islandia
Hungra
Portugal
Italia
Espaa
Luxemburgo
Estados Unidos
Letonia
Noruega
Dinamarca
Eslovenia
Francia
Rep. Checa
Austria
Reino Unido
Nueva Zelanda
Blgica
Australia
Alemania
Irlanda
Vietnam
Suiza
Pases Bajos
Polonia
Canad
Macao-China
Liechtenstein
Estonia
Finlandia
China
Japn
Corea
Hong Kong
Singapur
Shangai
400,0
24
En las tres asignaturas evaluadas, alre-
mximo este nivel, en tanto que en lectura y
dedor del 30% de los alumnos se ubica en el
en ciencias ms de la mitad de los alumnos
nivel 12, mientras que en todos los casos un
tienen a lo sumo estas habilidades, en todos
alto porcentaje ni siquiera alcanza ese nivel.
los casos estos porcentajes ms que duplican
En matemticas ms del 65% alcanza como
el promedio para los alumnos de la OCDE.
CUADRO 2
ALUMNOS POR NIVEL DE APTITUD (EN PORCENTAJES)
Menor a
Nivel 1
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
Nivel 6
ARGENTINA
Matemticas 34,88 31,61 22,19 9,25 1,80
0,27 0,01
Lectura
25,86 27,71 27,27 14,61 4,01
0,49 0,06
Ciencias
19,82 31,04 31,10 14,79 3,00
0,24 0,00
OCDE
Matemticas 11,84 17,22 21,77 20,31 15,01
8,80 5,06
Lectura
5,56 13,05 24,21 28,45 20,17
7,36 1,20
Ciencias
4,79 14,61 25,70 27,49 19,29
6,93 1,18
Si se distingue entre escuelas pblicas
cional de Evaluacin3 muestran en general
y privadas, Argentina se encuentra entre los
mejores resultados en primaria que en el ni-
pases que muestran mayor diferencia en los
vel medio. Y se observa que prcticamente
resultados: 442 puntos en las escuelas pri-
ms de un 25% de los alumnos en todos los
vadas contra 372 puntos en las pblicas en
grados tiene bajo rendimiento en las mate-
promedio de las tres pruebas. Solo es supe-
rias evaluadas. En el caso de primaria los re-
rada por Per Brasil, Uruguay y Qtar; Costa
sultados son mejores en tercer grado que en
Rica presenta una diferencia similar a la de
sexto, mientras que en secundaria los resul-
Argentina. Este resultado es preocupante en
tados mejoran hacia el fin de ciclo, debido,
la medida que la escuela pblica contiene a la
probablemente, a que los alumnos con peo-
poblacin de menores recursos.
res resultados abandonan la escuela antes
Las pruebas a nivel local Operativo Na-
del ltimo ao.
En el nivel 1 de matemticas los alumnos pueden responder preguntas sencillas donde la informacin relevante est presente en forma
explcita en la pregunta y son capaces de seguir instrucciones directas. En lectura el estudiante es guiado para considerar los factores
relevantes, mientras que en ciencia tiene conocimientos cientficos limitados que solo pueden aplicarse a unas pocas situaciones conocidas.
Se instrumenta tanto para el nivel primario (3 y 6 grado) como para el nivel secundario (2 y 3). En ambos casos las pruebas se
aplican para una muestra de los alumnos, mientras que en el ltimo ao del nivel secundario se evala a todos los estudiantes.
25
Argentina
CUADRO 3
ALUMNOS CON BAJO RENDIMIENTO, OPERATIVO NACIONAL DE EVALUACIN, 2010 (EN PORCENTAJES)
Nivel Primario
Grado
Nivel Medio
6
Fin Ciclo
Lengua
26,90 27,70 24,40 26,30
Matemticas
26,20 35,70 55,90 30,00
Ciencias sociales
33,80 38,10 29,10 30,00
Ciencias naturales 33,20 44,50 50,30 34,40

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de ONE.
3. Las polticas educativas
materia educativa; que deben asegurar la
3.1 Las polticas en los noventa
principios de gratuidad y equidad de la edu-
Las ltimas dos dcadas han sido pro-
igualdad de oportunidades y garantizar los

cacin pblica estatal y la autonoma y autarqua de las universidades nacionales.
liferas en materia de reformas en el campo
La nueva estructura reemplaz el tra-
educativo, coincidentes con las caractersti-
dicional esquema de la escuela primaria de
cas de la filosofa prevaleciente en cada mo-
siete aos y la secundaria de cinco, por un
mento. La dcada de 1990, caracterizada por
ciclo de educacin inicial de dos aos (cuatro
la reforma del Estado en busca de la eficien-
y cinco aos de edad), otro de educacin ge-
cia deriv en polticas de descentralizacin,
neral bsica de nueve aos, dividido en tres
privatizacin y desregulacin de los servicios
ciclos de tres (EGB 1, EGB 2 y EGB 3) y el
sociales. En el sector educacional esto se tra-
nivel polimodal de dos aos.
dujo en polticas que buscaban mejorar el
Los contenidos curriculares se definieron
funcionamiento mediante la autonoma y la
en dos niveles: el nacional defina los conte-
responsabilidad individual por los resultados
nidos bsicos curriculares (CBC) para toda la
educativos. En este contexto, se transfirieron
educacin general bsica y la formacin do-
las escuelas secundarias e institutos de nivel
cente, y el nivel provincial, donde sobre la
superior no universitarios a las provincias, las
base de los CBCelaboraban sus propios di-
escuelas primarias ya haban sido transferi-
seos curriculares.
das en la dcada del ochenta.
Adems de los cambios en la estructu-
Tambin, se promulg la Ley Federal de
ra, se establecieron polticas focalizadas para
Educacin y el Pacto Federal Educativo (Ley
compensar desigualdades socioeconmicas
24.856). La Ley Federal de Educacin estable-
entre regiones y dentro de ellas. Estas po-
ci una nueva estructura acadmica y exten-
lticas se basaron en infraestructura escolar,
di a 10 aos la obligatoriedad escolar (desde
material didctico, tiles escolares, a los es-
los 5 aos hasta el noveno grado). Por su par-
tablecimientos educativos ms pobres del
te, la reforma Constitucional de 1994 reafir-
pas. Juntamente con esto, se crearon becas
m que las leyes nacionales deben respetar
para apoyar la escolarizacin de los adoles-
las particularidades provinciales y locales en
centes en condiciones de vulnerabilidad.
26
La Ley Federal de Educacin tambin
haba sido relegada con la Ley Federal de
contempla el aumento de la inversin en edu-
Educacin mediante la promulgacin de la
cacin y la institucionalizacin de un sistema
Ley de Educacin Tcnico Profesional, que
nacional de evaluacin de la calidad que se
establece el derecho a la educacin tcnico
puso en marcha en 1994 y prevalece hasta
profesional, creando un fondo nacional para
la fecha.
mejorar la educacin tcnica (al menos un
Uno de los problemas de la reforma fue

que no consider el desfinanciamiento de las
0,2% de los ingresos corrientes del presupuesto anual consolidado).
provincias para hacer frente a los gastos que
En 2006, se deroga la Ley Federal de
implicaba hacerse cargo del sistema educativo.
Educacin y se sustituye por Ley de Educacin Nacional (ley 26206) que es un cambio
3.2 Desde el 2003 hasta el presente
simblico respecto de los noventa. Esta ley

modific nuevamente la estructura de niveles
A partir del ao 2003 aparece una con-
y ciclos volviendo a los niveles de educacin
cepcin distinta del Estado, en que recupera
inicial primaria, secundaria y superior. Tam-
el papel protagnico de promotor, regulador
bin crea el Instituto Nacional de Formacin
y ejecutor de las polticas pblicas. Los cam-
Docente, responsable de impulsar polticas y
bios apuntaron a un incremento de la inver-
de articular los niveles nacional, jurisdiccio-
sin educativa, se fij un piso salarial docen-
nal e institucional.
te en todo el pas, se recuperaron polticas
Otra diferencia con la dcada anterior
de inspiracin universal y una mayor preo-
fueron las polticas pblicas como la de uni-
cupacin por la articulacin del sistema edu-
versalizacin dirigida a la poblacin ms po-
cativo federal. Una de las primeras medidas
bre. Se establecieron becas estudiantiles des-
fue establecer por ley la obligatoriedad de las
tinadas a la poblacin no escolarizada para su
jurisdicciones de cumplir con un calendario
reingreso al sistema junto con propuestas de
lectivo de 180 das de clases.
acompaamiento (Programa Nacional de In-
El incremento de la inversin educativa se

plasm en la Ley de Financiamiento Educativo
clusin Escolar y sus componentes Volver a

Estudiar y Todos a la Escuela).
(ley 26075) que estableca como meta para el
En materia salarial, una de las primeras
2010 una participacin del gasto en educacin
polticas fue la sancin de la Ley de Garanta del
del 6% del PIB meta que se cumpli. Tam-
Salario Docente, que obliga al Estado Nacional
bin estableci objetivos prioritarios para la in-
a asistir a las jurisdicciones ms pobres para
versin en educacin como el incremento en la
hacer frente al pago de los salarios (ley 25864).
cobertura, erradicacin del analfabetismo, ex-
Esta ley tiene como objetivo evitar la prdida
pansin de la tecnologa, fortalecimiento y je-
de das de clases producto de huelgas docen-
rarquizacin del sistema universitario nacional
tes, que se repetan cada ao por el reclamo
y del sistema cientfico-tecnolgico nacional.
de mejora salarial, y lograr la meta de 180 das
Otra poltica de este perodo fue la re-
en todas las jurisdicciones. Tambin se prorro-
jerarquizacin de la educacin tcnica que
g Fondo Nacional de Incentivo Docente4 y se
Ley 25053. El incentivo docente fue creado por cinco aos por ley en 1998. Consiste en una suma fija para todos los docentes. Existe un
monto general y un monto para el grupo de nueve provincias con salarios ms bajos.
27
Argentina
cre el Programa Nacional de Compensacin
jvenes de 18 a 24 aos que no trabajan, tra-
Salarial Docente, para garantizar, con recur-
bajan informalmente o tienen un salario me-
sos nacionales, el piso salarial acordado en
nor al mnimo vital y mvil y cuyo grupo fa-
aquellas provincias que no pudieran garanti-
miliar est en condiciones similares, para que
zarlo por recursos propios.
inicien o completen sus estudios en cualquier
El aumento de los salarios docentes for-
nivel educativo. La prestacin fue establecida
m parte de una poltica general de incremen-
en $ 600 (alrededor de 75 dlares mensuales
to de los ingresos ms bajos de la economa,
al momento de su anuncio).
entre ellos los salarios bsicos de convenio.
Dentro de las polticas de inclusin se
El promedio de 24 salarios bsicos conforma-
encuentra el programa Conectar Igualdad,
dos de convenio5 se increment desde 2003
que entrega netbooks a cada alumno y do-
hasta fines de 2012 (ltimo dato disponible)
cente de educacin secundaria de estableci-
en un 821%, contra un aumento de precios
mientos pblicos, educacin especial e insti-
al consumidor del 350%. De 2003 a 2013, el
tutos de formacin docente.
salario mnimo vital y mvil se multiplic por

16 mientras que los precios lo hicieron por
3.3 Impacto de las polticas
5,7. En el mismo perodo el salario docente

se multiplic por 12,7 en la Ciudad de Buenos
Un mayor gasto en educacin, no se ha
Aires y por 16,6 en la provincia de Buenos
traducido en mayor calidad. Desde 2000 ao
Aires.
previo a la crisis, el gasto en educacin b-
Si bien no fue diseada como poltica
sica pas del 4,3% al 6,1% del PIB en 2012
educativa, una de las polticas que ha tenido
en una coyuntura en que el producto creci
gran impacto en la educacin ha sido el esta-
un 53% en pesos constantes; el gasto edu-
blecimiento a fines del 2009 de la Asignacin
cacin, en este sentido, creci en trminos
Universal por Hijo (AUH). La AUH extensin
reales un 137%. El crecimiento en educacin
del sistema de asignaciones familiares otor-
bsica fue ligeramente inferior: pas de re-
ga diferentes beneficios a los trabajadores en
presentar un 3,3% del producto a un 4,5%
relacin de dependencia, entre ellos un pago
en 2012. El mayor esfuerzo presupuestario se
mensual por hijo menor de 18 aos. Se ex-
destin a educacin superior y universitaria.
tendi este ltimo beneficio a desocupados,
A pesar de la inyeccin de recursos, la
servicio domstico, trabajadores informales
calidad educativa no ha aumentado. La me-
y monotributistas sociales6, a quienes se les
dia de las tres asignaturas evaluadas en las
exige que sus hijos asistan a la escuela y se
pruebas PISA fue de 401 puntos en el ao
hagan controles de salud. En la actualidad se
2000 y descendi a 397 en 2012. La desagre-
pagan 3,5 millones de beneficios lo que cubre
gacin de cada asignatura revela una mejora
al 28% de la poblacin menor de 18 aos.
en ciencias (396 a 406), deterioro en Lectu-
A comienzos de 2014 se anunci la creacin de PROGRESAR, un programa dirigido a
ra(418 a 396) y estancamiento en matemtica (388 en ambos casos).
El salario conformado est compuesto por el salario bsico, los adicionales estipulados y los aumentos por Decreto del Poder Ejecutivo,
en caso de que no estuvieran incorporados a los salarios de convenio o ya hubieran sido absorbidos por el aumento.
El monotributo social es un rgimen tributario creado con el objeto de facilitar y promover la incorporacin a la economa formal de
personas en situacin de vulnerabilidad social.
28
En Argentina, no slo disminuy la cali-
gin que participaron en ambos relevamien-
dad educativa en trminos absolutos sino en
tos, el deterioro relativo es mayor, ya que en
trminos relativos. En el ao 2000 el puntaje
el ao 2000 el puntaje de Argentina era un
de Argentina corresponda al 83,7% del pun-
6,6% superior al promedio de los pases lati-
taje promedio de los restantes pases, mien-
noamericanos que participaron (Brasil, Per,
tras que en 2012 su puntaje baj al 82% del
Mxico y Chile), mientras que en la ltima
resto. Si se compara con los pases de la re-
medicin su puntaje fue un 2,7% inferior.
GRFICO 14
PRUEBAS PISA, 2000-2012
Argentina
Brasil-Chile-Per-Mxico
OECD
600
500
400
300
200
100
0
2000
2012
Si bien otros pases muestran una cada
Argentina es el nico pas con bajo puntaje
en la calidad educativa en el mismo perodo,
que muestra prdida de calidad.
GRFICO 15
RESULTADOS PISA, 2000-2012
550
Corea
Japn
Alemania
Finlandia
Canad
Irlanda
Australia
Dinamarca Austria
Francia
N.Zelanda
Espaa
Noruega
Italia
Suecia
Hungra
Islandia
PUNTAJE AO 2012
530
Polonia
510
490
Israel
470
Grecia
450
Rumania
Tailandia
Chile
430
Mxico
410
Brasil
390
Argentina
Per
370
350
330
310
PUNTAJE AO 2000
310
330
350
370
390
410
430
450
470
490
510
530
550
29
Argentina
En las pruebas de lectura, Argentina es
dos destacados (nivel 5) del 1,7% al 0,54%.
uno de los pases que tiene un mayor porcen-
Ms an, el puntaje medio en las pruebas de
taje de alumnos con baja performance me-
lectura se redujo en casi todos los grupos: la
nor que el nivel 2 y el segundo en el que el
poblacin con mejores resultados en el ao
incremento de alumnos de baja performance
2000 obtuvo un puntaje medio en lengua ms
ha aumentado: de 2000 a 2012 este porcen-
alto que quienes consiguieron los mejores re-
taje creci del 43,9% al 53,6%. Asimismo, se
sultados en el 2012. En cambio el 10% con
redujo el porcentaje de alumnos con resulta-
peores puntajes registr una ligera mejora.
GRFICO 16
RESULTADO DE LECTURA POR PERCENTIL
Percentil 90
Percentil 75
Percentil 25
PISA 2012
PISA 2000
Percentil 10
100
200
300
400
500
600
La evolucin tambin depende de los
fue superior al registrado en las escuelas
diferentes tipos de escuelas. Si se consi-
pblicas. La menor calidad en las escuelas
deran los datos de las pruebas de lectura,
pblicas denota las dificultades del Estado
se observa un deterioro en los resultados
para compensar las desigualdades de ori-
tanto en las escuelas pblicas como en las
gen de los nios, lo que reduce la igualdad
privadas. Sin embargo, en las escuelas de
de oportunidades y atenta contra la movi-
gestin privada la cada en el rendimiento
lidad social.
Solo Indonesia, Kazakhstan, Qatar y Per tienen un porcentaje superior de alumnos de baja performance.
30
En lo que respecta al Operativo Nacio-
GRFICO 17
nal de Evaluacin es difcil hacer un anli-
PRUEBAS PISA DE LECTURA POR TIPO DE ESCUELA
sis ms profundo, dado que la presentacin
600
2000
2012
de los resultados difiere entre las medicio-
500
nes del ao 2000 al 2003 y del ao 2005 en
400
adelante. Sin embargo, puede verse que de
300
2000 a 2003 en la mayora de los casos hubo
200
una reduccin del porcentaje de respuestas,

mientras que d 2005 a 2010, los resultados
100
muestran en la mayora de los casos que
0
Escuelas privadas
el porcentaje de alumnos con bajo rendi-
Escuelas pblicas
miento se redujo.
CUADRO 4
CAMBIO EN EL PORCENTAJE DE RESPUESTAS CORRECTAS, 2003-2000
Nivel Primario

Lengua
Matemtica
Nivel Medio
3 EGB

6 EGB
9 EGB
Fin Ciclo
-1,51%
-7,48%
1,67%
-1,91%
s/d
-1,50%
2,34%
-5,20%
CUADRO 5
CAMBIO EN EL PORCENTAJE DE ALUMNOS CON BAJO RENDIMIENTO, 2005-2010
Nivel Primario
3 EGB

Nivel Medio
6 EGB
9 EGB
Fin Ciclo
Lengua
-31,10%
-2,00%
-29,10%
-12,10%
Matemtica
-12,50%
-4,70%
1,10%
-21,70%
Ciencias Sociales
6,40%
-5,00%
-5,40%
-6,90%
Ciencias Naturales
7,60%
7,50%
15,40%
-12,60%
Si bien no impact en calidad, el au-
cente. Si bien se observa que la tendencia
mento del gasto atrajo ms candidatos a la
creciente en la matrcula es de largo pla-
profesin producto del incremento salarial,
zo, en los ltimos aos, en particular des-
lo que se evidencia en el nmero de ma-
de 2008, el aumento en los inscritos se ha
trculas en los institutos de formacin do-
acentuado.
31
Argentina
GRFICO 18
ALUMNOS EN INSTITUTOS DE FORMACIN DOCENTE Y SALARIO REAL DOCENTE
45000
300
Alumnos Institutos Formacin Docente
40000
35000
200
30000
150
ALUMNOS
SALARIO REAL BASE 100: 1996
Salario Real (Pcia. Bs. As.) Base 1997 = 100
250
25000
100
20000
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
15000
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de DINACE y Salarios Docentes de la Repblica Argentina.
Por otra parte, la Asignacin Universal
rencias que sustenten el efecto de este subsi-
por Hijo (AUH) es una poltica que, segn al-
dio. En el nivel primario, la matrcula muestra
gunas opiniones, ha impulsado la escolariza-
una cada desde el ao 2009, mientras que
cin, sin embargo, la evidencia al respecto no
en secundaria el crecimiento del ao 2010 no
es clara. El comportamiento de la matrcula
es superior al del 2009 cuando la AUH an no
en educacin general bsica no muestra dife-
se haba implementado.
GRFICO 19
CRECIMIENTO ANUAL DE LA MATRCULA (EN PORCENTAJES)
3,0%
2009
2,5%
2010
2011
2,0%
1,5%
1,0%
2008
2008
0,5%
0,0%
2009
2010
2011
2012
-0,5%
-1,0%
Primaria
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de EPH.
Secundaria
2012
32
Un anlisis ms detallado se hizo con
Se utilizaron los relevamientos del se-
la Encuesta Permanente de Hogares, que
gundo y tercer trimestre del ao 2009 (previo
se aplic a la misma poblacin en el mismo
a la implementacin de la asignacin) e idn-
cuatrimestre en dos aos consecutivos, por
ticas ondas del ao siguiente. Solo se consi-
lo que abarc a los mismos individuos antes
deraron los nios de 5 a 16 aos en 2009, los
y despus de la implementacin de la AUH,
que por edad deban estar an dentro de la
de manera tal de comprobar si haba cambia-
escuela al ao siguiente.
do su estatus respecto a la escolaridad con
La evolucin de la escolarizacin de la
esta poltica. Dado que no existe una variable
poblacin elegible para el beneficio de la AUH
que permita saber si la familia cobra o no la
no muestra un impacto positivo, ya que la
asignacin, se trabaj con las condiciones de
tasa de escolarizacin desciende en primaria
las familias, bajo el supuesto de que todas
y en secundaria. De todos modos, la tasa de
aquellas que cumplen con las caractersti-
escolarizacin para la poblacin no elegible
cas establecidas por la normativa perciben el
tambin muestra una reduccin, aunque de
subsidio.
menor proporcin.
CUADRO 6
ESCOLARIZACIN DE LA POBLACIN EN EDAD ESCOLAR TRAS LA IMPLEMENTACIN DE LA AUH

(EN PORCENTAJES)
Elegible AUH
Edad (2009)
No elegible AUH
Variacin
2009
2010
2009
2010
Elegible
No elegible
de 5 a 16
96,9
95,0
96,7
96,1
-4,40
-1,70
de 5 a 12
99,6
99,3
98,3
99,2
-2,90
0,30
de 13 a 16
92,1
87,2
93,7
90,5
-9,20
-5,20
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EPH.
Sin embargo, desde el nivel oficial se
los aos 2008-2009. Los resultados muestran
sostiene que la AUH ha significado, si bien no
que tras la implementacin de la AUH hubo
mayor escolarizacin, una mayor permanen-
una menor reduccin en la tasa de escolariza-
cia de los nios en la escuela. Para contras-
cin, particularmente en el nivel medio de en-
tar esto, se replic el ejercicio realizado para
seanza, que es el nivel con mayor desercin.
CUADRO 7
ESCOLARIZACIN DE LA POBLACIN EN EDAD ESCOLAR SIN LA IMPLEMENTACIN DE LA AUH
(EN PORCENTAJES)
Elegible AUH
Edad (2009)
2008
No elegible AUH
2009
2008
2009
Variacin
Elegible
No elegible
de 5 a 16
96,10
91,70
97,30
95,60
-1,92
-0,51
de 5 a 12
99,40
96,50
98,80
99,10
-0,25
0,93
de 13 a 16
94,50
85,30
94,50
89,30
-4,93
-3,17
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EPH.
33
Argentina
Sin embargo, tambin es menor la cada
4)
Capacitacin especial para docentes que
en la poblacin no elegible para el cobro de
ejerzan en escuelas que acogen a la po-
la Asignacin Universal por Hijo, por lo que el
blacin de baja condicin socioeconmi-
efecto positivo sobre la escolarizacin no es
ca. La poblacin ms vulnerable presenta
tan claro.
problemticas propias, que probablemente requieren de estrategias especficas y,

por lo tanto, los docentes necesitan de un
4. Propuestas de poltica
entrenamiento especfico.
5) El ejercicio de la docencia en una sola
El desafo que enfrenta Argentina es me-
escuela. Habitualmente, los profesores
jorar la calidad educativa tanto de la escuela
de nivel medio son nombrados por ho-
y del sistema, la que depende de la calidad de
ras ctedra, por lo que dictan clases en
los docentes y sus directivos. Pases que mues-
ms de una escuela lo que reduce su
tran mejoras sustanciales en su desempeo
compromiso institucional y la eficiencia
Brasil, Colombia y Polonia, entre otros han
del sistema.
implementado polticas para mejorar la calidad
6)
de los docentes, estableciendo exmenes de

licencia, creando incentivos para atraer estu-
Establecer mecanismos de reconocimiento a docentes con desempeo destacado.
7)
Evaluar el progreso de los docentes, con
diantes de alto rendimiento a la carrera docen-
el fin de disear estrategias para mejo-
te y aumentando salarios, entre otras medidas.
rar la performance en el aula, determi-
En esta materia Argentina debera avan-
nar la capacitacin necesaria para cada
zar en los siguientes aspectos:
docente y escuela, y lograr la mejora en
1) La carrera docente debera elevarse al
la calidad de la educacin.
nivel universitario como en los pases
2)
Si bien, contar con buenos docentes es
que muestran altos resultados en las
una condicin necesaria para mejorar la
pruebas de calidad. Hoy, la formacin
calidad, no es suficiente. Las pruebas
de docentes para los niveles inicial, pri-
internacionales muestran que, en las
mario y medio o polimodal est a cargo
escuelas con mayor autonoma sobre
de los institutos de formacin docente
el currculum y la evaluacin, tienden
de las distintas provincias y, en algunos
a mejores resultados. En Argentina, los
casos, en carreras de nivel universitario
directores de las escuelas pblicas que
(principalmente para el nivel medio).
contienen acogen a la mayor proporcin
Incluir dentro de la formacin docente
de alumnos reportan tener un bajo ni-
la prctica en la escuela siguiendo el

modelo de las carreras de salud. Solo
vel de decisin en estas cuestiones.

8)
Otorgar mayor poder de decisin a los
algunos centros de formacin ofrecen
directores y docentes de las escuelas.
prcticas escolares, que consisten en un
El modelo educacional argentino sigue
perodo corto menor al ao al frente
siendo vertical, por lo que las principa-
de un curso.
les decisiones se toman en el Ministerio
3) Incluir dentro de la carrera docente la
y es funcin de los directores cumplirlas
capacitacin en el uso de las TIC, que
y hacerlas cumplir. Un mayor poder de
debiera extenderse a los docentes en
decisin incluye la definicin del proyec-
actividad.
to escolar, los contenidos curriculares y
34
9)
la capacitacin adecuada para la proble-
provincias este porcentaje es menor al
mtica escolar, entre otros aspectos.
5%. La jornada extendida debera con-
En el marco de mayor autonoma esco-
templar tiempo para que los alumnos
lar, los establecimientos deberan tener
con mayores dificultades reciban apoyo
la capacidad o al menos participar de
escolar personalizado y para tareas de
contratar los docentes. En la actualidad,
estudio.
los docentes son asignados a las escue-
13) Extender la jornada escolar obligatoria
las desde Ministerio, mediante juntas de
de las escuelas pblicas en el nivel me-
clasificacin que evalan los anteceden-
dio, con actividades de apoyo persona-
tes de los postulantes, sin que las auto-
lizado y talleres que complementen las
ridades de las escuelas tengan injeren-
carencias educativas del hogar.
cia.
14) Ampliar el horario en el que los alum-
10) Reasignar a docentes dentro de la es-
nos puedan permanecer en la escuela.
cuela o hacia otras escuelas donde pue-
El horario escolar fue diseado en una
dan ser ms efectivos. Los docentes no
poca en la que la participacin de las
solo estn asignados a una escuela, sino
mujeres en el mercado laboral era baja.
tambin a un curso determinado; no
Hoy resulta inadecuado para la reali-
existe la posibilidad de que sea reasig-
dad de la mayora de las familias. Estos
nado a otro curso dificultoso de modifi-
tiempos podran utilizarse para talleres
car el horario de sus cursos.
y tareas de apoyo.
La brecha en calidad se observa tambin
15) Atraer a los mejores docentes a las es-
entre la poblacin de distintos niveles socioe-
cuelas con poblacin en situacin so-
conmicos, que se expresa en los resultados
cioeconmica desfavorable.
de escuelas pblicas y privadas. Las medidas

para lograr reducir estas desigualdades son
las siguientes:
16) Auxiliares docentes en el aula en cursos

con mayores dificultades.
Las desigualdades regionales en mate-
11) Extender la escolarizacin a nios de
ria de escolarizacin y de calidad educativa
cuatro aos nivel anterior al preesco-
estn asociadas, principalmente, con niveles
lar, comenzando con la poblacin ms
de desarrollo e inversin dispar entre provin-
vulnerable. La evidencia internacional
cias y, por lo tanto, por los recursos fiscales
seala que aquellos que asistieron al
con que cada una cuenta. Si bien la Ley de
preescolar tienen mejor rendimiento
Financiamiento es un avance, an hay cami-
educativo, otros estudios muestran que
no por recorrer para equiparar los recursos
la asistencia temprana al jardn de in-
educativos entre las provincias y brindar as
fantes contribuye a prevenir el fracaso
igualdad de oportunidades a todos los nios
escolar.
independiente de su lugar de residencia.
12) Extender la jornada escolar en primaria,
Algunas de las reformas implican mo-
sobre todo en las escuelas que abarcan
dificaciones en instituciones muy arraigadas
a la poblacin ms vulnerable. Si bien
como la formacin y carrera docente. Es in-
se observa un crecimiento en los lti-
dispensable que los destinatarios del siste-
mos aos, en promedio solo el 10% de
ma educativo los alumnos pasen a ser la
la poblacin asiste a escuelas de jorna-
prioridad en la discusin sobre el sistema que
da completa, mientras que en algunas
se requiere. Por otra parte, muchas de estas
35
Argentina
reformas implicaran un esfuerzo presupues-
ley en 1884 y hacia 1950 en la Argentina solo
tario para la construccin de nuevas unidades
el 15% de la poblacin adulta no haba pasa-
educativas, ya que muchas escuelas compar-
do por la escuela.
ten un mismo edificio, lo que dificulta la ex-
Argentina parece haber perdido este li-
tensin de la jornada. El estado de la edu-
derazgo. Si bien los indicadores todava la si-
cacin en Argentina es un buen ejemplo de
tan entre los mejores de latinoamericana en
que no basta con aumentar el gasto, sino que
trminos de cobertura y aos de escolaridad,
debe hacerse en forma eficiente y acompa-
hay otros indicadores que enciendan las luces
ado de cambios en la organizacin del siste-
de alarma.
ma, y en la vida interna de las escuelas.
En la Argentina existen 14 millones de

estudiantes, lo que implica que el 34% de
5. Conclusiones
la poblacin se mantiene dentro del sistema

educativo. De ese total, el 71% de los estudiantes estn matriculados los tres niveles de
n la ltima dcada, el Estado argenti-
educacin comn (inicial, primario y secun-
no ha realizado un importante esfuerzo
dario), tema central de este estudio.
en materia de inversin educativa. El
El desarrollo temprano del nivel prima-
gasto en el sector creci del 3,5% del PIB al
rio permiti que su gran expansin se diera
6,1% en el ao 2012. Sin embargo, ese im-
antes de mitad del siglo XX y en la actualidad
pulso no se tradujo en mejores resultados, al
abarca a casi la totalidad de los nios en edad
menos no proporcionalmente al esfuerzo.En
de asistir. Algo distinto sucede en los restan-
2012, se graduaron en la escuela secundaria
tes niveles de la educacin comn. En el ni-
solo 4.800 alumnosms que en 2003, mien-
vel preescolar la tasa neta de escolarizacin
tras que los resultados en las pruebas inter-
alcanza al 91,4%, en tanto que la cobertura
nacionales no solo son pobres tanto en la
en el nivel medio solo llega al 82,2% de la
comparacin global como en la comparacin
poblacin entre 12 y 18 aos.
con los pases de la regin que participan,
En la ltima dcada, caracterizada por
sino que a lo largo de ms de una dcada los
un papel ms activo del Estado en todos los
resultados no muestra cambios sustantivos:
aspectos de la sociedad, los principales cam-
el promedio en las tres pruebas PISA es ms
bios apuntaron al incremento de la inversin
bajo que el obtenido en el ao 2000, solo en
educativa, el establecimiento de un piso sa-
ciencias hubo un mejor resultado.
larial docente en todo el pas, un intento de
La Argentina, en un pasado que hoy pa-
recuperar polticas de inspiracin universal y
rece lejano, se destac en la regin por sus
una mayor preocupacin por la articulacin
logros educativos. Fue el primer pas latinoa-
del sistema educativo federal.
mericano en generalizar la educacin prima-
Un hecho preocupante es que persisten
ria y secundaria; su sistema alcanz un nivel
fuertes diferencias regionales tanto en esco-
de madurez importante en pocas tempra-
larizacin como en calidad educativa las que
nas. En todo este proceso el papel del Estado
se originan en una inversin desproporcional
fue fundamental como pilar de todo el siste-
por alumno en cada provincia.
ma de educacin pblica, tanto en los niveles
Gran parte del gasto se tradujo en me-
bsicos como superiores. La universalizacin
jores salarios docentes. Desde el ao 2003,
de la educacin primaria fue asegurada por
el Estado asiste a las provincias ms pobres
36
para que costeen el piso salarial acordado,
experimentando la Argentina a lo largo de las
evitar los paros docentes y cumplir con la
ltimas dcadas como un problema.
meta de 180 das de clase. De 2003 a 2012,
Las propuestas de polticas debieran se-
el salario docente (incluido adicionales) se
guir la experiencia de los pases que logran
multiplic por 12,7 en la Ciudad de Buenos
tener buenos resultados: mejorar la calidad
Aires y 16,6 en la provincia de Buenos Ai-
de los docentes, como darle status univer-
res mientras que los precios al consumidor
sitario, incluir prctica en la escuela de al
se multiplicaron por 5,7 en el mismo perodo,
menos un ao, fortalecer la capacitacin do-
lo que atrajo a ms candidatos a la profesin
cente en el uso de las TIC y capacitaciones
expresado en el aumento de la matrcula de
especiales para docentes de escuelas con
los institutos de formacin docente.
poblacin vulnerable; apuntar a la compen-
Revertir el deterioro de la calidad edu-
sacin de diferencias socioeconmicas exten-
cativa y lograr la inclusin en el sistema de la
diendo la jornada escolar tanto en primaria
poblacin actualmente excluida requiere de
como en el nivel medio y extender la escola-
una serie de polticas, pero principalmente de
rizacin a cuatro aos; y otorgar mayor po-
un debate que genere conciencia sobre la im-
der de decisin a las escuelas en el diseo del
portancia y la prioridad de educar a las gene-
currculum, la organizacin y en seleccin de
raciones futuras. Las pruebas internacionales
docentes.
revelan que en Argentina los padres ejercen
Algunas de las reformas implican mo-
menos presin sobre las escuelas para que
dificaciones en instituciones muy arraigadas
mejoren sus resultados, y dedican menos
como la formacin y carrera docente. Sin
tiempo a la formacin educativa de sus hijos
embargo, es indispensable que en algn mo-
que el resto de los pases. Esto reflejara que
mento los destinatarios del sistema educati-
demandan menos calidad educativa o que no
vo los alumnos pasen a ser prioridad en la
perciben la cada en la calidad que ha venido
discusin sobre el sistema que se requiere.
Nuria Susmel

Graduada en economa de la Universidad Nacional de Buenos Aires y Master en Economa de

la Universidad del CEMA. Actualmente se desempea como economista de la Fundacin de
Investigaciones Econmicas Latinoamericanas (FIEL), con sede en Buenos Aires, Argentina. Ha
participado en tareas de investigacin y consultora para empresas, cmaras y asociaciones y
para organismos internacionales. Sus principales reas de investigacin han abarcado el estudio
del mercado de trabajo, pobreza, educacin y seguridad social entre otras. Tambin fue profesor
universitario en distintas instituciones argentinas.
37
Argentina
Bibliografa
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de la educacin argentina. CIPPEC.
Salarios Docentes de la Repblica Argentina:
www.salariodocente.com.ar
39
Bolivia
Educacin y polticas educativas

en Bolivia
Alberto Rivera Roberto Laserna
1. Introduccin
En sntesis, el mayor problema fue en-
ste trabajo es resultado de una investigacin acerca del estado de la educacin

en Bolivia y la evolucin de las polticas
del sector. Se revisaron las experiencias de las

reformas educativas desde 1980, los indicadores bsicos para comprender los pilares de la
educacin en Bolivia, desde el nmero de unidades educativas hasta la cantidad de profesores, para establecer los aspectos que demandan
una atencin ms inmediata y las sugerencias
de polticas. Tambin se revisaron las reacciones polticas expresadas en la prensa nacional
y aspectos crticos sugeridos por expertos en
materia educativa nacionales y extranjeros.

La tarea ms compleja fue encontrar datos actualizados del sistema educativo, para
lo que se revisaron ms de 50 pginas web
con especial inters en la informacin provista por el Ministerio de Educacin boliviano,
por entidades nacionales especializadas y por
organismos internacionales, con nfasis en
los datos del Banco Mundial, cuyo detalle se
consigna en la Bibliografa de este trabajo. En
general, la informacin del Ministerio de Educacin (Mineduc) no nos parece totalmente
tidades de unidades educativas a nivel nacional parecen estar mal elaborados (en la
segunda seccin se incluyen otros datos de
esta misma fuente).
la lista de indicadores acordados para asegurar la dimensin comparativa de este esfuerzo. No hemos logrado sintetizar la informacin
de cobertura y menos la de calidad, porque el
pas an no cuenta con indicadores derivados
de la nueva legislacin y las autoridades han
manifestado su poco inters en que existan
indicadores comparables internacionalmente.
Este documento fue organizado de la
siguiente manera. En la siguiente seccin se
describen los indicadores bsicos para comprender los pilares de la educacin actual en
Bolivia. En la tercera seccin se revisan las
experiencias de las reformas educativas en
los ltimos diez aos. En la cuarta seccin
se proponen algunas medidas concretas para
que el sistema educativo boliviano comience a
responder a las exigencias y necesidades de
una sociedad en desarrollo. Finalmente en la
quinta seccin se concluye.
2. El estado de la educacin en
Bolivia
2.1 Un panorama general de la educacin
La estructura y organizacin del sistema
educativo est actualmente conformada por
tres ciclos. El primero corresponde al nivel
inicial, que no es de carcter obligatorio y de
40
acuerdo con la nueva reforma depende de la
Por otra parte, la educacin pbli-
familia y la comunidad. Abarca a los nios
ca en Bolivia abarca al menos al 89%
de 0 a 5 aos y cubre las necesidades de to-
de los estudiantes inscritos, mientras
tal de 289.058 estudiantes. El segundo nivel
que la educacin privada corresponde
de primaria abarca 8 aos y consta de tres
al 10,99%. Los datos de educacin p-
ciclos de aprendizajes bsicos, esenciales y
blica incluyen las escuelas denominadas
aplicados. Con 1.361.237 alumnos es el nivel
de convenio que son administradas por la
con mayor nmero de estudiantes inscritos.
Iglesia Catlica sobre la base de conve-
El tercer nivel de secundaria est orientado
nios con el Estado.
al aprendizaje tecnolgico y diferenciado que

resulta en la formacin de bachilleres huma-
GRFICO 2
nsticos y tcnicos medios. Es el segundo ni-
ALUMNOS INSCRITOS POR DEPENDENCIA

(EN PORCENTAJES)
vel con mayor porcentaje de inscritos como

muestra el siguiente cuadro:
Pblica
CUADRO 1
NMERO DE ALUMNOS INSCRITOS POR NIVEL
DE EDUCACIN EN DEPENDENCIAS PBLICAS Y
PRIVADAS, 2012
Serie 1.
Privada,
10,99,11%
Privada
Nivel de educacin
Total
general
Inicial
Primaria
Secundaria
Total
general
280.058
1.361.237
1.078.698
2.719.993
Fuente: Sistema de Informacin Educativa (SIE, 2012).
Los datos de estudiantes inscritos segn

gnero revelan que en todos los niveles la
Serie1.
Pblica,
89,01,89%
cantidad de estudiantes inscritos varones es

levemente mayor.
GRFICO 1
NMERO DE ALUMNOS INSCRITOS POR NIVEL DE
EDUCACIN, SEGN SEXO
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Sistema de Informacin Educativa (SIE, 2012).
Por otra parte el nmero de estudiantes
1.600.000
inscritos por rea geogrfica es considera-
1.400.000
blemente mayor en el rea urbana haciendo
1.200.000
1.000.000
un total de 1.888.168 estudiantes en com-
800.000
600.000
paracin con los 831.825 estudiantes inscri-
400.000
tos en el rea rural, que son proporciones
200.000
0
que en general corresponden a la distribuInicial
Primaria
Mujeres
Secundaria
Total
Varones
cin espacial de la poblacin.
41
Bolivia
El sistema de educacin boliviano est
CUADRO 2
NMERO DE ALUMNOS INSCRITOS EN
DEPENDENCIAS PBLICAS Y PRIVADAS POR
NIVEL DE EDUCACIN, SEGN SEXO
Y REA GEOGRFICA
formado por el 94% de UE fiscales y de ellos
Nivel de educacin
zadas, puesto que en el rea urbana es muy
Inicial
Primaria
Secundaria
Total
general
82.634 481.823 267.368 831.825
Total urbano 197.424 879.414 811.330

1.888.168
Total general 280.058 1.361.237 1.078.698 2.719.993
son unidades ms pequeas y menos utilicomn que las escuelas funcionen en ms de

un turno. No fue posible obtener informacin
des.
En siguiente el cuadro se registran
15.105 locales educativos, cifra que difiere
de la presentada en la grfica anterior, aunque ambas provienen de fuentes oficiales.
Sexo
Mujeres
132.616 659.735 529.744

1.322.095
Varones
147.442
701.502
lo que considerando su alumnado implica que
de la localizacin geogrfica de estas unida-
rea geogrfica
Total rural
el 61% estn ubicadas en las reas rurales,
548.954 1.397.898
El total de unidades educativas es de

16.853 distribuidas del siguiente modo:
GRFICO 3
NMERO DE UNIDADES EDUCATIVAS POR REA
GEOGRFICA, SEGN DEPENDENCIA
CUADRO 3
NMERO DE UNIDADES EDUCATIVAS POR
REA GEOGRFICA, SEGN DEPENDENCIA
rea geogrfica
Dependencia
Rural
Urbana
Total general
Total general
11.914
3.191
15.105
El plantel docente est conformado por

18.000
118.333 maestros y la mayor parte de ellos
16.000
trabaja en los departamentos de La Paz, San-
14.000
ta Cruz y Cochabamba, que son tambin los
12.000
que concentran la mayor proporcin de po-
10.000
blacin.
8.000
6.000
4.000
2.000
0
Rural
Pblica
Urbana
Total
Privada
42
CUADRO 4
NMERO DE DOCENTES POR NIVEL DE ENSEANZA EN DEPENDENCIA PBLICA, SEGN CARGO
Nivel de enseanza
Departamento
Inicial
Primaria
Secundaria
Total general
Chuquisaca 2.648 1.125 4.161 7.934

La Paz
16.111
5.766
11.032
32.909
Cochabamba 5.374 5.167 8.993 19.534

Oruro
3.145 1.209 2.087 6.441
Potos
2.397 3.087 6.877 12.361
Tarija
1.579 1.625 2.744 5.948
Santa Cruz
8.574
Beni
1.134 2.454 2.659 6.247
Pando
Total general
5.618
11.554
25.746
286 55 872 1.213

41.248
26.106
50.979
118.333
Fuente: UPG-SEP (Planilla julio 2012).
En cuanto a la formacin docente los
2.2 Indicadores de cobertura y calidad
registros muestran que la mayora tiene una

formacin profesional en alguna de las normales del pas1.
A continuacin se presentan datos de

cobertura y calidad proporcionados por el
Ministerio de Educacin, lamentablemente
GRFICO 4
DOCENTES POR TIPO DE FORMACIN, 2011
(EN PORCENTAJES)
Porcentaje de temes docente por formacin (sector pblico)
(2011)
aunque no corresponden a todos los indicadores requeridos, son los nicos que muestran estadsticas actuales. Los datos difundidos por el Ministerio de Educacin muestran
que la cobertura bruta ha sufrido un consi-
Normalista,
derable descenso desde el ao 2006 pasan-
88.547
do de 87,1% al 79,6%. Mientras que en el

nivel inicial sube, en primaria y secundaria
baja.
Titular por
antigedad, 4.300
Egresado, 14.921
Interino, 8.849
Fuente: Sistema de Informacin Educativa (SIE).
Desde comienzos de la repblica se instaur el modelo francs de formacin de docentes en escuelas normales, que son institutos exclusivamente orientados a la capacitacin pedaggica en las diversas ramas y materias del sistema escolar. Las normales son en su mayor
parte estatales, pero desde 1960 la Iglesia Catlica cre algunas. Todas tienen reconocimiento oficial.
43
Bolivia
CUADRO 5
COBERTURA BRUTA SEGN SEXO, 2006-2011 (EN PORCENTAJES)
Inicial
Ao
Mujer
Hombre
Primaria
Total
Mujer
Hombre
Secundaria
Total
Mujer
Hombre
Total
Total
Mujer
Hombre
Total
2006 48,8 48,3 48,6 106,3

106,3 106,3 79,1 82,4 80,8 86,4 87,7 87,1
2007 47,4 47,3 47,4 105,2
105,4 105,3 78,8 81,3 80,1 85,6 86,7 86,2
2008 45,2 45,2 45,2 103,6
104,3 103,9 78,5 80,2 79,4 84,4 85,4 84,9
2009 43,1 42,9 43
97,3 98,9 98,1 71 70,8 70,9 81,9 82,7 82,3
2010 43,8 43,5 43,6 94,2 96

2011 49,7 50
95,1 70,7 69,8 70,2 80,1 80,9 80,5
49,8 92,3 93,9 93,1 76,3 76,1 76,2 79,3 79,9 79,6
Fuente: Sistema de Informacin Educativa (SIE)
La tasa de cobertura neta muestra un
posible que la tendencia a la disminucin ten-
descenso de casi 5 puntos desde el ao 2006
ga que ver con la sobreestimacin poblacio-
principalmente en primaria y secundaria. Es
nal de las proyecciones censales del 2001.
CUADRO 6
COBERTURA NETA SEGN SEXO, 2006-2011 (EN PORCENTAJES)
Inicial
Ao
Mujer
Hombre
Primaria
Total
Mujer
Hombre
Secundaria
Total
Mujer
Hombre
Total
Total
Mujer
Hombre
Total
2006 40,3 39,6 39,9 93,1 92,3 92,7 68,5 70,3 69,4 75 75,3 75,1
2007 38,3 38,1 38,2 91,5 90,8 91,1 68,1 68,7 68,4 73,8 73,7 73,8
2008 32,4 32,1 32,2 88,7 88,3 88,5 67,4 67,3 67,3 71,4 71,1 71,2
2009 40,4 40,2 40,3 88,4 88,8 88,6 57,5 55,4 56,5 72,5 72,1 72,3
2010 40,4 40,2 40,3 86,3 86,6 86,4 58,1 55,6 56,8 71,6 71,1 71,4
2011 45,2 45,5 45,4 82,1 82,4 82,2 68 66,8 67,4 70,7 70,4 70,6
El siguiente cuadro muestra una sntesis

de la tasa de trmino bruta en primaria y
secundaria por gnero.
44
GRFICO 5
INDICADORES DE RENDIMIENTO POR NIVEL Y GNERO, 2000-2011 (EN PORCENTAJES)
Culminacin por niveles
(1) y (2)
Evolucin de la tasa Trmino Bruta por gnero en el periodo 2000-2011(p)

Primaria 6
100%
Tasa de Trmino Bruta en 6 de

Primaria (2011)
80%
80%
60%
60%
40%
40%
20%
20%
0%
0%
Bolivia
24.1 %
AO
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
2011
2010
2009
2008
Tasa de Trmino Neta en 6 de

Secundaria (2011)
2007
44.5 %
2006
Bolivia
2005
Tasa de Trmino Neto en 6 de

Primaria (2011)
2004
55.8 %
2003
Bolivia
2002
Tasa de Trmino Bruta en 6 de

Secundaria (2011)
2001
90%
2000
Bolivia
Secundaria 6
100%
AO
Tasa de Trmino Bruta, mujer
Tasa de Trmino Bruta, hombre
La tasa de trmino bruta muestra una
ese grado. Es posible que el salto entre 2010
leve disminucin, aunque actualmente alcan-
y 2011 se deba a que antes calculaban la tasa
za al 72,4% es considerablemente favorable.
a grado 8, es decir, se sospecha que hasta
Considerando que la tasa de trmino bruta
el ao 2010 se consideraban los estudiantes
es igual a la razn entre el nmero total de
promovidos de 8/poblacin de 13 aos y en
alumnos promovidos del ltimo ao de prima-
2010 los promovidos de 6/poblacin de 11
ria o secundaria en un ao dado, sobre la po-
aos. No ha sido posible verificar los parme-
blacin que tiene la edad oficial para asistir a
tros de clculo de estos indicadores.
CUADRO 7
TASA DE TRMINO BRUTA SEGN SEXO, 2006-2011 (EN PORCENTAJES)
6 de primaria
Ao
Mujer
Hombre
2006 88,6 88
2007 88
6 de secundaria
Total
Mujer
Hombre
Total
Total
Mujer
Hombre
Total
88,3 58,2 56,7 57,5 74,4 73,5 74
86,6 87,3 58 56,1 57 73,9 72,2 73
2008 87,8 86,5 87,1 57,1 55,6 56,3 73,1 71,8 72,4
2009 80,7 77,6 79,1 57,9 54
55,9 73,7 71,7 72,7
2010 78,9 75,3 77,1 57,8

53,7 55,7 73,8 71 72,4
2011
90,6
89,4
90
58,5
53,2
55,8
45
Bolivia
La tasa de trmino neta muestra que
mayor en primaria que en secundaria.
hay un incremento desde el ao 2006 y es

CUADRO 8
TASA DE TRMINO NETA SEGN SEXO, 2006-2011 (EN PORCENTAJES)
6 de primaria
Ao
Mujer
Hombre
6 de secundaria
Total
Mujer
Hombre
Total
Total
Mujer
Hombre
Total
2006 38,4 37,1 37,7 23,1 20,4 21,8 31,3 29,3 30,3
2007 37,4 35,4 36,4 22,7 20,1 21,3 30,5 28,2 29,3
2008 35,1 32,7 33,8 21,1 18,2 19,6 28,4 25,8 27,1
2009 37,9 34,3 36,1 24,3 20,6 22,4 33,9 31,3 32,6
2010 37,5 33,7 35,6 25,6 21,7 23,6 34,6 31,7 33,2
2011

45,6

43,4

44,5
26,4
21,9
24,1
En sntesis, estos grficos muestran que
La tasa de promocin alumnos nuevos
poco ms de la mitad de la poblacin llega
matriculados en el ao de estudio inmediato su-
al ltimo ao de la secundaria, y un 24% lo
perior es del 92,2%, en el caso de inicial es de
hace en edad terica, es decir, transitando
97,8, en primaria de 94,2 y 92,5 en secundaria.
ambos niveles sin fracasar.
Cabe mencionar que es mayor en los hombres.

CUADRO 9
TASA DE PROMOCIN SEGN SEXO, 2006-2012 (EN PORCENTAJES)

Inicial
AO
Mujer
Hombre
Primaria
Total
Mujer
Hombre
Secundaria
Total
Mujer
Hombre
Total
Total
Mujer
Hombre
Total
2006 93,9 93,8 93,8 90 88,8 89,4 86,4 81,4 83,8 89 86,4 87,7
2007 94,9 94,6 94,8 91,1 89,7 90,4 87,6 82,6 85,1 90,1 87,4 88,7
2008 94
93,6 93,8 91,3 90
90,6 88,7 84,1 86,4 90,5 88,1 89,3
2009 97,5 97,3 97,4 92,7 90,4 91,5 91,2 86,2 88,7 92,8 90 91,3
2010 97,7 97,6 97,7 92,1 89,2 90,6 90,9 85 87,9 92,3 88,9 90,6
2011 98,9 98,8 98,9 93,8 91,9 92,8 92,4 86,6 89,4
2012 97,7 97,7 97,8 92,2 93,1 94,2 86,5 89,5 92,5 93,9 90,5 92,2
Desglosando los siguientes datos se
en el ao 2010. Por otra parte las diferencias
puede inferir que en el rea urbana la tasa de
entre el sector pblico y privado son conside-
promocin es mayor respecto del rea rural
rables en primaria y secundaria.
46
CUADRO 10
TASA DE PROMOCIN SEGN REA RURAL/URBANA, 2010-2011 (EN PORCENTAJES)
Inicial
AO
Rural
Urbano
Primaria
Total
Rural
Secundaria
Urbano
Total
Rural
Total
Urbano
Total
Rural
Urbano
Total
2010 96,5 98,1 97,7 89,9 92,5 90,6 87,3 88 87,9 89,6 91 90,6
2011
98,9
92,8
89,4
CUADRO 11
TASA DE PROMOCIN SEGN ESTABLECIMIENTO PRIVADO Y PBLICO, 2010-2011 (EN PORCENTAJES)
INICIAL
AO
Pblico Privado
PRIMARIA
Total
SECUNDARIA
Pblico Privado
Total
Pblico Privado
TOTAL
Total
Pblico Privado
Total
2010 97,6 98
97,7 91 97,3 90,6 86,9 93,6 87,9 90 95,6 90,6
2011
98,9
92,8
89,4
2012 97,7 98,1 97,8 92,7 98,1 94,2 88,7 94,6 92,5 91,6 96,4 92,2

El grfico 6 muestra una sntesis del

El grfico 6 muestra
una donde
sntesisladel
aproaprovechamiento
educativo,
tasa
de
vechamiento
educativo,
donde
la
tasa
de
abanabandono baja en primaria y secundaria al
3,5% respectivamente. Lo mismo sucede con la

tasa de reprobacin que baja al 5,8% en prima-
dono
primaria
y secundaria alLo
1,4%
y al
1,4%baja
y alen
3,5%
respectivamente.
mismo
ria y al 7,1% en secundaria para el ao 2011.
GRFICO 6
Grfico
6: evolucin
de laDE
tasa
de abandono
y reprobacin
por nivel,
2000-2011
EVOLUCIN
DE LA TASA
ABANDONO
Y REPROBACIN
POR NIVEL,
2000-2011
(EN PORCENTAJES)
(En porcentajes)
Indicadores de aprovechamiento educativo
(2)
Evolucin de las Tasas de Abandono y Reprobacin por nivel en el periodo 2000-2011(p)
Fuente: equipo de indicadores de investigacin sectorial EIIS-ME

Tasa de Abandono en
Primaria (2011)
1.4 %
Tasa de Abandono en
Secundaria (2011)
5%
2%
4%
1%
2%
0%
0%
AO
Fuente: Equipo de indicadores de investigacin sectorial EIIS-ME.
AO
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
7.1 %
2002
5.8 %
Tasa de Reprobacin en
Secundaria (2011)
Bolivia
4%
3.5 %
Tasa de Reprobacin en
Primaria (2011)
Bolivia
7%
2001
Bolivia
Secundaria
9%
5%
2000
Bolivia
Primaria
6%
47
Bolivia
La tasa de abandono muestra un des-
este programa no tiene un efecto significa-
censo bastante significativo a partir del ao
tivo sobre la probabilidad de que un nio se
2005, segn el Informe de Gobierno del 2012
matricule en la escuela (Vera, 2011, p. 23).
pas del 5,81% al 2,04% en el ao 2012. Al-
Se puede observar que todos los niveles han
gunos analistas piensan que puede ser efec-
sufrido descensos drsticos, sobre todo en
to del bono Juancito Pinto, otros sealan que
secundaria (ver cuadro 12).
CUADRO 12
TASA DE ABANDONO POR NIVELES (EN PORCENTAJES)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total
5,81 6,38 5,07 5,3 3,36 3,42 2,2 2,04
Inicial
5,53 6,17 5,25 6,24 2,64 2,35 1,15 1,11
Primaria
5,03 5,7 4,21 4,55 2,81 2,91 1,42 1,19
Secundaria 8,34 8,51 7,61 7,23 5,27 5,27 3,48 3,32

Fuente: Informe de Gobierno (2012).
La tasa de abandono segn rea geogrfica muestra un descenso progresivo desde el 2006, en concreto una diferencia de
1 punto entre el rea urbana y rural,

la tendencia es similar en todos los niveles.
CUADRO 13
TASA DE ABANDONO POR REA RURAL Y URBANA (EN PORCENTAJES)
Inicial
AO
Rural
Urbano
Primaria
Total
Rural
Urbano
Secundaria
Total
Rural
Urbano
Total
Total
Rural
Urbano
Total
2006 9,4 4,6 6,2 6,7 4,4 5,3

10 7,4 8
7,8 5,7 6,4
2007 7,3 4,4 5,3 4,2 3,4 3,7 7,9 6,7 7
5,5 4,9 5,1
2008 8,5 5,3 6,2 4,8 3,8 4,2 8 6,4 6,7 5,9 5 5,3
2009 3,2 2,4 2,6 3,4 2,5 2,8 6 5,1 5,3 3,8 3,2 3,4
2010 3,5 1,9 2,4 3,6 2,5 2,9 6,3 5 5,3 4,1 3,1 3,4
2011 1,8 0,9 1,2 2 1,1 1,4 4,9 3 3,5 2,9 1,9
Fuente: Sistema de Informacin Educativa (SIE).
La tasa de abandono segn depen-
nivel pblico la diferencia es del 1,1%, en
dencia pblica y privada en el ao 2011, es
primaria es del 0,9% y en secundaria del
mayor en el sector pblico con 1,4%. En el
2,5%.
48
CUADRO 14
TASA DE ABANDONO SEGN TIPO DE DEPENDENCIA (EN PORCENTAJES)
Inicial
AO
Primaria
Pblico Privado
Total
Pblico Privado
Secundaria
Total
Pblico Privado
Total
Total
Pblico Privado
Total
2006 6,2 5,7 6,2 5,5 3,2 5,3 8,6 4,2 8
6,7 3,9 6,4
2007 5,3 5,1 5,3 3,8 2,4 3,7 7,5 3,7 7
5,3 3,3 5,1
2008 6,4 5,3 6,2 4,3 2,3 4,2 7,3 3,2 6,7 5,6 3 5,3
2009 2,6 2,8 2,6 3 1,3 2,8 5,8 2,5 5,3 3,5 1,8 3,4
2010 2,4 2
2,4 3,1 1,3 2,9 5,8 2,5 5,3 3,6 1,7 3,4
2011 1,2 0,9 1,2 1,5 0,6 1,4 3,8 1,3 3,5 2,4 1
La tasa de reprobacin es del 6,1% en
es del 1,4%. Llama la atencin el aumento
primaria y del 6% en secundaria. La diferen-
progresivo de la tasa de reprobacin, informa-
cia en primaria entre el rea rural y urbana es
cin que contradice los datos que muestran
del 2,4%, en secundaria del 0,4% y, en total,
mejora en el rendimiento (ver cuadro 15).
CUADRO 15
TASA DE REPROBACIN POR GNERO Y REA (EN PORCENTAJES)
Ao
Primaria
Secundaria
Total
Primaria
Secundaria
Total
Mujer Hombre Total
Mujer Hombre Total
Mujer Hombre Total
Mujer Hombre Total
Mujer Hombre Total
Mujer Hombre Total
2006 0,7 0,8 0,8 2,1 3,1 2,6 1,3 1,8 1,5 0,6 0,8 0,8 1,8 2,9 2,6 1 1,8 1,5
2007 2,2 2,7 2,5 2,8 4,2 3,5 2,4 3,3 2,9 2,7 2,4 2,5 3,1 3,6 3,5 2,8 2,9 2,9
2008 0,7 0,8 0,8 1,6 2,1 1,9 1,1 1,4 1,2 0,4 1 0,8 0,8 2,2 1,9 0,5 1,6 1,2
2009 5,3 6,9 6,1 4,2 7 5,6 5
6,9 6 8
4,9 6,1 6,3 5,8 5,6 7,4 5,3 6
2010 4,9 6,6 5,8 3,7 6,4 5,1 4,6 6,6 5,6 7,3 4,9 5,8 5,1 5,5 5,1 6,6 5,2 5,6
2011 5,4
6,8
6,1
4,3
7,6
6,1
2.3 La calidad educativa en el 2011
y Evaluacin de la Calidad Educativa) fue solo

del ao 1996 al 2000.
La dificultad en el acceso de datos, li-
En 2010 se cre el Observatorio Pluri-
mita el anlisis de la calidad educativa en el
nacional de la Calidad Educativa (OPCE), or-
pas, mucho ms si se considera que la im-
ganismo que, con apoyo del UNICEF, admi-
plementacin de pruebas estandarizadas en
nistr una primera prueba muestral a nivel
Bolivia por el SIMECAL (Sistema de Medicin
nacional que evaluaba la educacin regular.
49
Bolivia
Se consideraron los mbitos de infraestructura y equipamiento, participacin de la comunidad, formacin y experiencia de maestros
y de directores, adems de los procesos de
GRFICO 7
FORMACIN PROFESIONAL DE MAESTROS EN
REAS TCNICAS Y PRODUCTIVAS
(EN PORCENTAJES)
aprendizaje de los estudiantes.

Infraestructura
El estudio se ha concentrado en identi-
NR
17%
ficar las condiciones de infraestructura
S
42%
No
41%
y equipamiento en los siguientes aspectos: talleres (23%), laboratorios de

qumica (40%), fsica (30%) y biologa
(23%), y bibliotecas (66%) y telecentros (25%).
Fuente: OPCE (2011)
Participacin de la comunidad
Si se considera que la comunidad es un
El grfico 8 ilustra que gran parte de los
eje central de la reforma educativa, se
maestros utilizan idiomas originarios como el
ha evaluado su participacin en activi-
quechua, el aymara y el guaran, sin embar-
dades culturales y deportivas (89%),
go el porcentaje que no lo hace an es consi-
en el trabajo institucional (83%) y en
derable si el objetivo es lograr una educacin
la resolucin de conflictos (84%).
plurilinge.
Docentes
El primer estudio del subsistema de
GRFICO 8
educacin regular se evalu tres des-
MAESTROS QUE HABLAN OTRO IDIOMA

(EN PORCENTAJES)
trezas especficas en la formacin docente: su formacin en reas tcnicas

productivas, su conocimiento y uso de
Maestros que hablan idioma originario
idiomas originarios y extranjeros, y el

uso de tecnologa en el proceso educativo.
No
23%
NR
9%
S
68%
El grfico 7 muestra que un 42% tiene formacin tcnica, generalmente obtenida por iniciativa propia en reas como la
agropecuaria, artes, artesana, industrial,
informtica y turismo, entre otras. Segn el
Maestros que hablan un idioma extranjero
OPCE este un buen indicador para la formacin tcnica de los estudiantes de secundaria.
NR
21%
Fuente: OPCE (2011).
S
15%
No
64%
50
Por ltimo, el uso de las tecnologas de la

informacin y de las comunicaciones (TIC) en
Octavo de primaria
Se encuest a 8.853 estudiantes.
la educacin an es un gran desafo, puesto
- Comprensin lectora: el 11% de los
que, a pesar de que el porcentaje es elevado,
estudiantes entrevistados cuenta con
corresponde generalmente al sector urbano.
un nivel alto, el 72% obtuvo valoracin media y el 17% valoracin baja,
GRFICO 9
MAESTROS QUE UTILIZAN PROGRAMAS DE
COMPUTACIN (EN PORCENTAJES)
No
8%
pues solo identifica y almacena datos

bsicos.
- Realidad plurinacional: el 4% de los
entrevistados obtuvo una valoracin
NR
3%
alta, el 42%, obtuvo valoracin media, y el 54% obtuvo valoracin baja.

S
89%
- Razonamiento lgico matemtico: el

15% obtuvo valoracin alta, los estudiantes con valoracin media corresponden al 49% y el 36% con valoracin baja tienen dificultades en la
resolucin de problemas que implican
estrategias lgico matemticas.
Cuarto de secundaria
Principales resultados en de los

procesos de aprendizaje:

- Comprensin lectora: el 12% de los
entrevistados alcanz un nivel alto en
Pese a que el documento completo no
comprensin lectora, el 75% un nivel
est disponible en el OPCE, el resumen pro-
medio y el 13% un nivel bajo, es decir,
porcionado por la UNICEF seala los siguien-
identifican y retienen la informacin
tes resultados:
elemental.
Quinto de primaria
- Realidad plurinacional: el 12% obtuvo

valoracin alta en esta rea conocen
- Comprensin lectora: el 61% tiene
los acontecimientos ms sobresalien-
una valoracin media, el 21% baja y
tes del ltimo siglo, el 58% valora-
el 18% alta.
cin media y el 30% valoracin baja.
- Realidad plurinacional entendida como
las caractersticas geogrficas y polti-
15% de los estudiantes obtuvo valo-
cas del pas: el 24% de los estudian-
racin alta aplican y manejan correc-
tes obtuvo una valoracin alta, el 62%
tamente el razonamiento numrico y
una valoracin media y el 14% baja.
las transformaciones lgicas, aplican
reglas de proporcionalidad y resuelven
15% de los estudiantes obtuvo una
problemas de permutaciones, el 66%
valoracin alta, el 57% una valoracin
valoracin media y el 19% valoracin
media presentan dificultades de ra-
baja.
zonamiento con medidas y el 27%

una valoracin baja.
En todo caso el OPCE se encuentra reestructurando los criterios de evaluacin de la
51
Bolivia
calidad educativa, teniendo en cuenta la nue-
de la Confederacin de Maestros. Se constru-
va concepcin de esta ligada al vivir bien, es
yeron escuelas y se elabor material educa-
decir, desde una perspectiva sistmica, cclica
tivo, pero no hubo plena formacin docente
y participativa. Uno de sus principales ejes es
ni participacin del sector, pese a los intensos
valorar la calidad de la educacin mediante el
debates que se produjeron sobre las expe-
proceso ms que del resultado, para esto se
riencias de ONG vinculadas a la Iglesia,4 que
han elaborado indicadores de gestin y de im-
formularon ideas de educacin popular5 con
pacto. El trabajo culmin en el ao 2012 y pre-
nfasis en la produccin comunitaria y en la
tende implementarse en los prximos aos.
alfabetizacin bilinge, que eran muy similares a las propuestas actuales de la ley Avelino
3. Las polticas educativas en los

ltimos 10 aos: la reforma
educacional de 1994
Siani Elizardo Prez (2010).

A inicios de los aos noventa, bajo la
presidencia de Jaime Paz Zamora, con el
apoyo de la UNESCO, la Agencia Sueca Internacional de Cooperacin para el Desarro-
En el primer gobierno de Gonzalo Sn-
llo (ASDI), los prstamos del Banco Mundial
chez de Lozada se recogieron todas las expe-
y la participacin de la Iglesia Catlica, se
riencias educativas de las dcadas pasadas,
formul la segunda etapa del Proyecto de
las recomendaciones de la UNESCO, del Ban-
Educacin Intercultural Bilinge (PEIB) y se
co Mundial y de la Iglesia Catlica y, desde
cre el Equipo Tcnico de Ayuda a la Reforma
ellas, se instaur la educacin intercultural
Educativa (ETARE) para transformar el siste-
bilinge dirigida a los pueblos indgenas.
ma educativo en Bolivia (Anaya, 1996, pp.
La idea de educacin bilinge fue enun-
1-2). El gobierno present fisuras polticas e
ciada a inicios de los ochenta en el gobierno
intereses sectarios, as el Ministerio de Edu-
de la Unidad Democrtica y Popular (UDP),
cacin convoc a un Congreso Nacional de
que cre el Servicio Nacional para la Alfabeti-
Educacin en 1992 porque el ETARE estaba
zacin y Educacin Popular (SENALEP), cuyo
bajo la tuicin del Ministerio de Planificacin
plan se propona ampliar y mejorar la edu-
y Desarrollo Humano, con apoyo de la Unidad
cacin primaria intercultural bilinge.3 Las
de Anlisis de Polticas Sociales (UDAPSO).
experiencias educativas de esa dcada no
Este congreso reuni a representantes de las
tuvieron suficiente financiamiento ni se logr
Fuerzas Armadas, la Central Obrera Boliviana
formular un verdadero plan por la oposicin
(COB), la Confederacin de Maestros y ONG
Esta debe entenderse como la educacin a nios indgenas en su lengua materna y secundariamente en idioma espaol o castellano.
En esa dcada la UNESCO, con el apoyo de la Iglesia Catlica, financi varios libros, conocidos como Libro azul, Libro blanco y Libro rosado, en los que se propona la transformacin de las escuelas normales en universidades pedaggicas para formar docentes calificados en
pedagoga bilinge. Esta iniciativa fue rechazada por el gremio de maestros trotskistas por su fuerte vinculacin a la poltica econmica
del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR). Se acus al Banco Mundial de llevar el modelo neoliberal a las escuelas.
Accin Cultural Loyola (ACLO), Educacin Radiofnica en Bolivia (ERBOL), Accin un Maestro Ms, la Comisin Episcopal de Educacin
(CEE), el Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA), el Centro Boliviano de Investigacin, Accin Educativa (CEBIAE), y Fe y Alegra. Enrique Ipia (1996), en Mogrovejo (2010, p. 376).
La educacin popular surgi a principios de los setenta con las propuestas del pedagogo brasilero Paulo Freire, que inclua la movilizacin, la concientizacin, el empoderamiento y la creacin de organizaciones sociales capaces de transformar la realidad social de las
poblaciones ms vulnerables. Este enfoque se sustentaba en el humanismo, el marxismo althousseriano, la teologa de la liberacin, el
cristianismo de base y el desarrollo a escala humana (Max Neef en Mogrovejo, 2010, p. 125).
52
representantes de los pueblos indgenas.
amplias con el apoyo del UNICEF (Mogrovejo,
Pese a la diversidad de participantes con di-
2010, p. 383).
ferentes ideologas, la Iglesia Catlica estuvo
El UNICEF, por su parte, apoyaba tam-
a la cabeza y present las tesis de su Libro
bin al Ministerio de Educacin y a la Con-
verde, que recoga sus experiencias de una
federacin de Maestros que elaboraban otra
dcada en educacin bilinge.
propuesta. Las fallas institucionales a nivel
En un marco poltico en el que actuaban
gubernamental afectaran la concrecin de
paralelamente el Ministerio de Educacin y el
una propuesta educativa, ya que el ministerio
ETARE, con financiamiento del Banco Mundial
cre, en 1994, el Consejo Nacional de Educa-
que tambin financiaba otros programas
cin (CONED) con las recomendaciones del
como el Fondo Social de Emergencia (FSE)
Congreso del ao 1992 proyecto de ley ba-
para luchar contra la pobreza, las contradic-
sado en la educacin popular, mientras que
ciones se sucedan permanentemente porque
el proyecto del ETARE segua los enfoques del
haba dos propuestas educativas en marcha:
capital humano y del desarrollo humano que
por una parte, la propuesta del ETARE, que
impuls el gobierno de Paz Zamora, imbuido
buscaba la convergencia de las metas educa-
de los postulados internacionales derivados
tivas con el alivio de las brechas entre campo
de las tesis de Amartya Zen y de los con-
y ciudad y las desigualdades entre poblacin
gresos internacionales de educacin como el
indgena y no indgena. Por otra, el programa
realizado en Jomtien (Tailandia) en 1990:
del Congreso Nacional de Educacin y el Ministerio de Educacin que no contaba con el

apoyo gubernamental. Las polticas sociales
de este perodo se apropiaron de los enfoques internacionales de capital humano, economa de pequea escala, gnero y prioridad
a las personas con habilidades diferentes,
entre otros. Pero debido, probablemente, a
la generacin mirista que se encontraba en
puestos clave de la administracin gubernamental, los enunciados verborreicos estaban
separados de las lneas de accin tcnica, es
decir, los grandes enunciados tericos eran
incongruentes con la realidad.
El Banco Mundial mostr su escepticismo en el logro de resultados, porque existan
dos propuestas gubernamentales. Esta indefinicin llev a divergencias entre el Banco
Mundial y el ETARE, ya que el Banco Mundial
sugera e impona que el nfasis de la nueva reforma educativa boliviana (REB) estuviera en lo administrativo y que se aplicara
gradualmente hasta reformar lo pedaggico
y el ETARE propona reformas pedaggicas
Promover la educacin al servicio de la lucha contra la pobreza en el mundo, reafirmar

elderechode todos a la educacin como fundamento de la determinacin individual y colectiva de conseguir la educacin satisfaciendo
necesidades bsicas de aprendizaje (NBA), las
cuales abarcan: las herramientas esenciales,
lectura y escritura, expresin oral, clculo,
solucin de problemas, contenidos bsicos,
conocimientos tericos y prcticos, valores y
actitudes necesarios para que los seres humanos puedan: sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad,participar plenamente en el desarrollo,
mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo.
Se deba alcanzar una universalizacin de la
educacin primaria en un perodo de 10 aos.
En esta conferencia, los delegados de

los pases asistentes firmaron una declaracin que enfatizaba universalizar el acceso
a la educacin bsica y fomentar la equidad
y prestar atencin prioritaria al aprendizaje,
53
Bolivia
propuso la aplicacin de sistemas variados
aplicados y ms tcnicos. En 1995 se imple-
para satisfacer las NBA de jvenes y adul-
ment el Programa de Reforma Educativa
tos:
tcnica,
(PRE) para transformar la educacin primaria
aprendizaje de oficios, programas de educa-
y orientarla hacia la productividad individual
cin formal y no formal en diversas materias
y empresarial de Bolivia, con el enfoque del
que abarquen los problemas de la sociedad.
capital humano en estrecha relacin con las
Sin embargo, ningn postulado se refiri a
polticas econmicas del debatido D.S. 21060
la educacin bilinge y pareca totalmente
y la ley 1551 de Participacin Popular.6
alfabetizacin,
capacitacin
inviable alcanzar la educacin primaria para

todos en 10 aos.
Un decreto reglamentario de la ley cre

las juntas vecinales o juntas escolares y
Cuando asumi la presidencia el Movi-
las juntas distritales, adems de los cuatro
miento Nacionalista Revolucionario (MNR)
Concejos Educativos de Pueblos Originarios
con Gonzalo Snchez de Lozada, existan dos
(CEPO): el aymara, el guaran, el quechua y el
visiones: una de educacin popular apoyada
multitnico amaznico. Quiz el rasgo funda-
por la Confederacin de Maestros y la Iglesia
mental de esta reforma fue asumir la inter-
Catlica y otra de educacin bilinge pro-
culturalidad y el bilingismo como enfoques
puesta por el ETARE. A pesar de las dife-
esenciales para propiciar nuevas formas de
rencias entre el Consejo Nacional de Educa-
interaccin social. La interculturalidad tena
cin (CONED) y el Equipo Tcnico de Ayuda
como objetivo primordial acabar con el ra-
a la reforma Educativa (ETARE), el Proyecto
cismo y la discriminacin contra los pueblos
de Ley de Reforma Educativa, basado funda-
indgenas y reducir las brechas entre estos
mentalmente en la propuesta del ETARE, se
pueblos y el resto de la sociedad. Para eje-
promulg el 7 de julio de 1994 con el apoyo
cutar esos principios de interculturalidad y
mayoritario de la bancada del MNR.
bilingismo, la reforma configur dos modalidades educativas: i) una bilinge, destinada
3.1 Caractersticas de la Ley 1565
a estudiantes indgenas que deban recibir

una educacin en su lengua materna como
La Ley de Reforma Educativa derog el
primera lengua de aprendizaje y el castellano
Cdigo de la Educacin boliviana de 1955,
como segunda lengua; y ii) otra monolinge,
que sustentaba una modalidad educativa
dirigida a estudiantes hispano-hablantes, con
monolinge en castellano. Entre las principa-
la opcin de aprender un idioma originario
les reformas est el aumento del perodo de
como segunda lengua.
la educacin primaria de cinco a ocho aos;
En el ao 2000, se llev a cabo el Foro
la organizacin en tres ciclos: el primero di-
de Educacin Mundial en Dakar, promovido
rigido a desarrollar aprendizajes bsicos; el
por la UNESCO, que formul la Declaracin
segundo orientado a desarrollar aprendizajes
de Dakar, donde se promueve la educacin
esenciales (lectura, escritura); y el tercero
para todos no por programas aislados, sino
centrado en procesos de aprendizaje ms
en el marco de una actividad sectorial bien
El DS 21060 (1985) aplic polticas fiscales y monetarias restrictivas, instaur un bolsn como mecanismo de fijacin del tipo de cambio,
liberaliz el mercado financiero y suprimi los controles de precios de comercio exterior, este DS fue satanizado por las organizaciones
populares en las luchas polticas y fue eliminado por el actual gobierno de Morales Ayma. La Ley 1551 (1994) impuso la municipalizacin
del territorio nacional, entreg recursos del Estado por cantidad de poblacin y descentraliz algunas funciones poltico administrativas.
54
integrada con otras polticas sociales y econ-
de estrategias de lucha contra la pobreza y
micas y manifiestamente vinculada a la erra-
slidos planes educativos.
dicacin de la pobreza (Mogrovejo, 2010, p.

181):
El diagnstico de las agencias bilaterales

y multilaterales no reconoce avances signifi-
(1) concertar las acciones educativas con
cativos en los indicadores educacionales de
las polticas sociales y las polticas eco-
Bolivia comparados con los de otros pases de
nmicas; (2) convertir las polticas edu-
la regin. El informe de la UNESCO de 2008 es
cativas asistencialistas en polticas edu-
clave, porque evala las dificultades internas
cativas de promocin de las capacidades
y externas para relacionar las metas educa-
humanas; (3) articular en cada localidad
cionales con las de reduccin de la pobreza.
las polticas y programas educativos con
No ha existido un debate profundo respecto
las polticas y programas de generacin
de la relacin de los resultados educativos con
de empleo, de salud y de desarrollo co-
los aportes financieros de todas las agencias
munitario; (4) incluir en la educacin
internacionales, sus orientaciones filosficas
contenidos y valores orientados a la so-
y las acciones tcnicas implementadas en el
lidaridad y a la mejora de la calidad de
pas en todos los campos administrativos y
vida; (5) garantizar la equidad educativa
de currculo. Estas agencias cuestionan, en
en la distribucin de los recursos pblicos
las evaluaciones del perodo, la lentitud de los
y de la cooperacin internacional, asegu-
cambios educativos y el escaso xito en el in-
rando que se cubra a las poblaciones ms
cremento de ingresos de la poblacin pobre.
vulnerables; (6) promover programas de
En el ao 2006, asume la presidencia
apoyo y acompaamiento a las poblacio-
Evo Morales Ayma, quien sanciona un Plan
nes ms vulnerables, garantizando as su
Nacional de Desarrollo (PND) que promue-
plena participacin en el diseo, gestin,
ve un cambio en las orientaciones polticas
seguimiento y evaluacin de sus propios
y econmicas anteriores, que privilegiaban
programas educativos; y (7) mejorar
el desarrollo de los mercados y la competi-
las condiciones de vida de los maestros
tividad. En el Plan se define la poltica gene-
como una de las condiciones imprescin-
ral como indgena y se propone un modelo
dibles para su profesionalizacin (UNES-
econmico basado en la explotacin de mi-
CO, 2000, pp. 16-33).
nerales hacia el beneficio de los hidrocarbu-
A inicios del siglo XXI, se not un cam-
ros que permite la distribucin de excedentes
bio en las orientaciones sobre educacin de
mediante una serie de bonos.
las agencias internacionales, volcada hacia
Ese mismo ao, el entonces ministro de
la superacin de la pobreza y focalizada en
Educacin Flix Patzi anunci la derogacin
los grupos vulnerables, en especial mujeres
de la ley 1565 de 1991. Se cre la Comi-
y poblacin rural, adems reiter el nfasis
sin Nacional encargada redactar dar cuer-
en la educacin primaria. En la prctica con-
po a la nueva ley de educacin Avelino Si-
dicionaron su apoyo financiero a la existencia
ani-Elizardo Prez7 (ASEP), los encargados
Avelino Siani fallecido en 1941 fue un educador aymara que trabajaba en Warisata, provincia Omasuyos de La Paz, se propuso ensear
a leer y escribir a los indgenas de su comunidad entre 1904 y 1909, junto a Elizardo Prez , fallecido en 1980; fundaron la escuela de
Warisata el 2 de agosto de 1931 que es considerada actualmente como el esfuerzo anticolonial ms importante. La ley 070/2010 lleva
el nombre de ambos educadores en conmemoracin de esa lucha y se simplifica con la sigla ASEP.
55
Bolivia
de la redaccin convocaron a las 2 dos con-
excluido. La condicin de liberadora recupera
federaciones de maestros urbanos y rurales
el enfoque de la educacin popular de Pau-
y a representantes de organizaciones indge-
lo Freire y el de revolucionaria indica que la
nas, pero se opusieron a la incorporacin de
educacin debe ser un medio de transforma-
la iglesia catlica, las ONG y las agencias de
cin social. (Mogrovejo, 2010, p. 360).
la cooperacin internacional, que tenan in-
El sistema de educacin se ejecuta con
fluencia en materia educacional en dcadas
un sistema mixto, de escuelas y colegios es-
pasadas.
tatales, privados y de convenio que ofertan
En junio de 2006, se celebr un con-
tres niveles educativos: inicial o preescolar (4
greso nacional de educacin en Sucre, que
a 5 aos), primario (6 a 13 aos) y secunda-
estuvo signado por las diferencias ideolgi-
rio (14 a 17 aos). El primario tiene una du-
cas entre los maestros trotskistas y la Iglesia
racin de ocho aos y est organizado en tres
catlica que presionaba por mantener las es-
ciclos: el primer y segundo ciclo de tres aos
cuelas de convenio y la enseanza religiosa
de duracin cada uno, y el tercer ciclo de dos
en las escuelas. Esta postura tuvo el apoyo
aos. El nivel secundario se divide en dos ci-
poltico de los representantes de la oposicin
clos, con dos aos de duracin cada uno.
desde Santa Cruz. Desde el congreso hasta

el ao 2009, se ampli el debate en esta materia en todos los medios de comunicacin,
sobre todo para evaluar los resultados de la
campaa de alfabetizacin del gobierno con
apoyo cubano y venezolano. Sucesivas crisis
polticas determinaron que el proyecto de ley
(ASEP) no contara con el apoyo de la confederacin de maestros y el gobierno presion
para que se mantuviera su contenido indgena incorporando a sabios aymaras en la propuesta. Desde ese ao se empez a pagar
el bono Juancito Pinto de 200 bolvares (US$
28,81) por ao hasta el 8 grado primaria para
motivar la permanencia en las escuelas.
En febrero de 2009, se aprob la Nueva
Constitucin Poltica del Estado como plurinacional, intercultural y comunitario; estableci
el principio de la preexistencia de los pueblos
indgenas y la consagracin constitucional del
dominio de sus territorios ancestrales. El artculo 78 establece que la educacin es unitaria, pblica, comunitaria, descolonizadora,
liberadora y revolucionaria. El concepto descolonizadora proviene de la visin indigenista de revalorizar las culturas precolombinas y
de luchar contra un Estado criollo que los ha
Las tasas de cobertura bruta de la educacin

primaria boliviana han alcanzado en el ao
2008 cifras del 93,2%, frente al 63% de la
educacin secundaria y el 43,3% de la educacin preescolar o inicial [] En general,
la tasa de analfabetismo global entre 1992
y 2008 disminuy en un 6,7% y la tasa de
abandono tambin disminuy en los tres niveles educativos. Este ndice en 2008 alcanz
un nivel de 4,7%, sin bien en el rea rural sigue alcanzando niveles muy elevados (7,3%)
(UDAPE, 2010).
En el ao 2009, se aprob un conjunto

de decretos para implementar de forma ms
acelerada el nuevo enfoque educativo. Entre
estos destaca el Decreto Supremo 156 que
determina la transformacin de los institutos
normales superiores (INS) en escuelas superiores de formacin de maestros y la creacin
de la Universidad Pedaggica Mariscal Sucre,
que debe proveer formacin continua, de pre
y posgrado. Asimismo, el Decreto Supremo
157 establece incentivos para los maestros
que participen como facilitadores o supervisores en el programa nacional de posalfabetizacin Yo S Puedo.
56
Las crticas al modelo actual de educa-
sociales, culturales, polticos y econmicos,
cin se centran en la validez universal de la
sino, y de manera importante, preparados
recuperacin del conocimiento de las socie-
para los desafos que plantea un mundo
dades indgenas basada en la propuesta de
globalizado, plenamente intercomunicado
descolonizacin, se cuestiona el principio de
y que cada vez ms, plantea conjunciones
orientacin de la educacin hacia la econo-
sociales antes que desconexiones (Arrueta,
ma productiva comunitaria, ya que estos
2011, p. 22).
sistemas comunitarios son muy reducidos,

y tambin se critica la orientacin hacia la
educacin bilinge, puesto que no hay coincidencia en los resultados favorables de la
educacin en idiomas vernculos como facilitadores de una mejor insercin de los
egresados en las oportunidades laborales del
mundo globalizado.
El 20 de diciembre de 2010 fue aprobada la ley de educacin Avelino Siani-Elizardo Prez, que fue discutida desde el 2006 y
elaborada en medio de serias discrepancias
ideolgicas y polticas y con casi nula participacin de los organismos internacionales.
Cargada de un particular barroquismo que la
perfila idealmente perfecta, la Ley de Educacin Avelino Siani-Elizardo Prez o Ley
070, contiene una serie de partes que en
conjunto representan una especie de bazar
compuesto por indgenas, originarios, campesinos, naciones y pueblos, conocimientos
universales y cientficos, conocimientos propios, locales y comunitarios, interculturalidad, intraculturalidad y plurilingismo, con
enseanza no en dos, sino en tres o ms
lenguas, educacin productiva, descolonizacin, creatividad, cvica, humanstica, tcnica-tecnolgica, con cosmovisiones propias
de pueblos indgenas, complementarios en
todas sus facetas, plurinacional, popular, de
conciencia integradora, comunitaria, ecolgica; y por lo ampulosa y rimbombante, de
dudosa garanta para propiciar una incorporacin favorable de los nios y jvenes
en el futuro inmediato, no solo en trminos
Entre las posiciones favorables a la ley

se aprueba el contenido productivo y comunitario, pero se reconocen fallas conceptuales
y ausencia de contenidos para el currculo,
hecho que puede traer serias consecuencias
entre los maestros que estn nuevamente a
la deriva y con pocas ganas de improvisar
como hace dcadas.
Respecto de la calidad de la educacin,
esta nueva ley rechaz los criterios internacionales por estar centrados en el mercado.
Actualmente, se est retomando la calidad,
pero ese es el problema, no se est pudiendo
definir la calidad de la educacin de manera
tan diferente de lo que se define a nivel internacional y de manera tan diferente de lo que
manejaba el SIMECAL. Los primeros estudios
que se han hecho en torno a la calidad fueron
estudios etnogrficos, la escuela y la comunidad, pero en realidad no acaba de concretarse cules van a ser los indicadores de calidad
en este nuevo marco del Estado Plurinacional
(Yapu, 2012, p. 56).
En trminos del apoyo poltico a la ley,

los maestros participaron en su elaboracin,
pero se oponen, desde el punto de vista administrativo, a todo intento de descentralizacin de la educacin, contrariamente a lo que
plantea la nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE). En opinin del investigador Yapu,
la nueva ley tiene como fortaleza el apoyo legal de la CPE, pero entre las debilidades destaca la ausencia de recursos humanos calificados que sean capaces de crear indicadores
57
Bolivia
de las propuestas discursivas como el vivir
Las crticas de las gobernaciones
bien, la pedagoga didctica descolonizadora
versaban sobre la desaparicin de los Ser-
y los contenidos del currculo, tarea que cree
vicios Departamentales de Educacin (SE-
que no ser asumida por los maestros orga-
DUCA) y la institucin de las Direcciones
nizados o los que estn en formacin, ya que
Departamentales de Educacin (DDE) como
no existen textos escolares ni se conocen los
entidades descentralizadas del Ministerio de
materiales docentes de las nuevas metodolo-
Educacin. Cada DDE ser responsable de la
gas pedaggicas acordes con esta ley.
ejecucin de las polticas educativas y de administracin curricular en su departamento,
3.2 Cuestionamientos en el contexto

poltico de aplicacin de la Ley de
Educacin
as como de la administracin y gestin de

los recursos. Cada direccin tendr bajo su
dependencia las subdirecciones de Educacin
Regular, de Educacin Superior, de Formacin
Las crticas a la Ley de Educacin Ave-
Profesional y de Educacin Alternativa y Es-
lino Siani-Elizardo Prez no cambiaron
pecial. Los directores y subdirectores sern
sustancialmente desde el ao 2010, fue
designados por el Ministerio mediante con-
aprobada con la resistencia de sectores de
curso de mritos y examen de competencia.
maestros, de la Iglesia y de un ex vicepre-
La
Conferencia
Episcopal
Boliviana
sidente de la Repblica, Vctor Hugo Crde-
(CEB) present seis observaciones al pro-
nas. El presidente Morales la promulg para
yecto de ley de educacin: la primera ob-
promover una educacin laica y antiimperia-
servacin tiene que ver con que el gobierno
lista.
reafirme claramente la tuicin de los padres

Uno de los cuestionamientos a esta ley
de familia sobre la educacin de sus hijos.
fueron los cambios estructurales como el re-
La segunda se refiere a la exclusividad en la
torno a los perodos de primaria y secundaria
formacin docente por parte del Estado, ya
y los tres niveles de la educacin regular:
que la Iglesia catlica cuenta con su propia
la educacin inicial en familia comunitaria,
escuela normal que ha demostrado gran efi-
que tiene una duracin de cinco aos; la
ciencia. La educacin de convenio es el tercer
educacin primaria comunitaria vocacional,
aspecto que objet la CEB, es decir, el de-
que comprender seis aos y consta de la
recho de administrar sus colegios. La cuarta
formacin bsica y los cimientos de todo el
hace referencia a que la educacin religiosa
proceso de formacin posterior, tiene carc-
debe ser garantizada en el marco constitu-
ter intracultural, intercultural y plurilinge; y
cional que expresa claramente que el Estado
la educacin secundaria comunitaria produc-
est separado de la religin. Un quinto punto
tiva, que tendr otros seis aos, orientada a
es la solicitud de que se flexibilice el escalafn
la obtencin del diploma de bachiller tcni-
para que se beneficie a la formacin tcnica
co-humanstico, para lo cual los estudiantes
y la sexta observacin tiene que ver con el
recibirn clases fuera de horarios regulares.
planteamiento del Gobierno a la participacin
Se anularon las escuelas normales privadas
social que pretende instaurar en la educacin
y universidades para la formacin de maes-
(El Diario, 22 de noviembre de 2010).
tros y se retorna al centralismo en el nom-
Por su parte representantes de la Igle-
bramiento de directores y profesores de pro-
sia Catlica, sealaron que para la Igle-
vincia por el Ministerio de Educacin.
sia, la enseanza de religin es un aspecto
58
preocupante porque como Iglesia y como
instrumentos posiblemente hay que profun-
educadores catlicos creemos que solo hay
dizar la reglamentacin. Pero tambin est
una autntica educacin cuando abarca la in-
el tema de la madre tierra y la defensa de
tegralidad del ser humano. Por eso, la Iglesia
sus derechos (El Deber, 21 de diciembre
habla de educacin integral en sus tres di-
de 2010).
mensiones: cultural, intelectual y espiritual.
Desde la oposicin, la secretaria de Edu-
(Hoy Bolivia, 21 de diciembre de 2010). Al
cacin, Cultura y Juventud de la Gobernacin
respecto ese mismo ao, el gobierno del pre-
de Santa Cruz, Paola Parada, anunci que se
sidente Evo Morales y la Conferencia Episco-
presentara un recurso legal para modificar
pal Boliviana acordaron respetar la libertad
algunos artculos, especialmente en el rea
religiosa, creencias y espiritualidades y que
de descentralizacin y transterritorialidad de
la materia de religin se preservar en las es-
los idiomas. Parada argument que:
cuelas del pas y apuntalarn una educacin

liberadora.
Representantes de varias iglesias evanglicas se reunieron en una jornada de oracin y alabanza a Dios en la Plaza de los
Hroes de la ciudad de La Paz, donde se pidi por el respeto de la diversidad y libertad
religiosa, creencias y espiritualidades, y por
preservar la materia de Religin en las escuelas.
Entre los argumentos a favor de la ley,
el ministro de Educacin, Roberto Aguilar,
destac las grandes diferencias que existen
entre la norma promulgada y la Ley 1565 de
la Reforma Educativa, que qued derogada:
La diferencia est en el corazn de ambas
leyes, en la Ley 1565 est un corazn que
vino del extranjero, que estaba articulado a
un enfoque neoliberal, que trataba de hacer
de cada uno de nuestros nias y nios, nuestros estudiantes un individuo, un enfoque individualista (Los Tiempos, 21 de diciembre
de 2010).
El presidente Morales seal que la
nueva Ley es la expresin y trabajo de
todos los actores sociales, no un fruto de
normas impuestas desde los organismos
internacionales que eran aprobadas entre
cuatro paredes: Estoy convencido que los
maestros deben ser los soldados de la liberacin del pueblo boliviano ah tenemos los
la medida legal pretende cambiar de la nueva norma el espritu centralista que copa en
el Gobierno todos los servicios educativos;
asimismo los artculos que atentan contra
las identidades de los pueblos cruceos fortaleciendo otras culturas que no son propias
del oriente boliviano. Rechaz la propuesta
incluida en la normativa que instruye que
los Servicios Departamentales de Educacin
(SEDUCAS) desaparezcan y la educacin
pase a depender directamente del Ministerio.
Es una ley retrgrada porque impone una
educacin nica, atenta contra la identidad
de los pueblos y va contra la autonoma (El
Da, 20 de diciembre de 2010).
Por su parte, el ex vicepresidente de

la Repblica, Vctor Hugo Crdenas, en una
entrevista concedida a El Da afirm que la
Ley Educativa Avelino Siani-Elizardo Prez,
fracasar en su implementacin: No es un
documento pedaggico educativo es ms un
documento, construido bajo la ideologa marxista y socialista, incluso en esta perspectiva est bastante desorientada y confundida.
Hay ms adjetivos que sustantivos. Por una
parte, busca apoyar el desarrollo capitalista
y por otra apunta a un desarrollo socialista,
pero hay una contradiccin (El Da, 21 de
diciembre de 2010).
El socilogo Fernando Untoja seal
59
Bolivia
que Existe excesiva dependencia del siste-
cia una reforma educativa con principios, ob-
ma educativo del Ministerio de Educacin y
jetivos y currculo revolucionarios. Patzi pre-
eso no es bueno porque la educacin les va
cis que el proyecto de ley original responda
a servir a los gobiernos de turno, como un
a dos problemas estructurales de Bolivia, la
instrumento ideolgico para poder adoctri-
colonialidad y el colonialismo, y la falta de
nar y manipular gente en formacin [] Se
un programa o proyecto de potenciamiento
habla de descolonizacin,8 pero todo eso es
econmico del pas. Dijo que la colonialidad
discurso porque el manejo de la ciencia es lo
es una visin, una idea del mundo, donde la
que libera los pueblos. El discurso que ellos
sociedad y las oportunidades estn regidas
manejan es para justificar el totalitarismo. Es
por un concepto tnico-racial, mientras que
una Ley del MAS para convertir al sistema
el colonialismo es el dominio de un pueblo
educativo en un aparato ideolgico. (El Da,
por otro, que le impone una poltica, una cul-
21 de diciembre de 2010).
tura y una economa (El Deber, 12 de abril
En el ao 2011, las crticas apuntaban
de 2012).
ms hacia aspectos procedimentales, as en
En el Peridico Digital PIEB, la historia-
Sucre un investigador y educador del Centro
dora y exministra de Educacin Magdalena
Boliviano de Investigacin y Accin Educati-
Cajas afirm que el verdadero desafo de la
vas (CEBIAE), Israel Lahor, dijo: Lo cierto es
reforma educativa es su implementacin, y
que tambin faltan reglamentos para llevar a
en el caso de la Ley Avelino Siani-Elizardo
la prctica algunos postulados, como la desco-
Prez se han registrado dificultades y trabas
lonizacin, la educacin productiva y asumir la
para llevarla a la prctica. El problema es que
cosmovisin particular de una poblacin o gru-
una aplicacin lenta de la norma diluye su
po (Mosaico Social, 04 de febrero de 2011).
efecto, tambin en la formacin de nuevos
En el 2012, las crticas giraron en torno
maestros (PIEB 14 de marzo de 2013).
a los criterios de aplicacin del nuevo currcu-
El ex ministro de Educacin, Enrique Ipi-
lo de estudios, ya que en dicho ao deba em-
a Melgar, explic que en esta cuarta reforma
pezar a aplicarse el nuevo diseo educativo
a la educacin boliviana es necesario dotar
en primero de primaria y primero de secun-
de calidad a la educacin: La educacin en
daria, de manera que los maestros se vieron
Bolivia an carece de calidad es necesario
obligados a aplicar este nuevo instrumento
priorizar la formacin de los futuros maestros
sin haberse socializado suficientemente el
en las normales, pues de nada servira equi-
tema (El Diario, 31 de enero de 2012).
par con la ltima tecnologa a una escuela,
En abril la prensa seal que el exmi-
si es que los profesores no reciben una ade-
nistro de Educacin Flix Patzi afirm en una
cuada formacin. Si usted no tiene maestros
conferencia acadmica que el presidente Evo
bien formados la educacin no ser de cali-
Morales y el vicepresidente lvaro Garca
dad (Rodolfo Huallpa, FIDES, 06 de junio
Linera truncaron el proceso para avanzar ha-
de 2013).
Por descolonizacin en Bolivia se entiende por un lado, borrar las diferencias de antes, es decir, hacer que las oportunidades laborales,
econmicas y polticas lleguen a todos y no solamente a un grupo de privilegiados. Y, por otro lado, se trata de una concepcin del mundo ya que hasta ahora se reconoci como nico y universal el conocimiento moderno y cientfico, sin tomar en cuenta los otros saberes,
como el indgena por ejemplo (Cancino, 2007, p. 24).
60
4. Recomendaciones de polticas
pblicas
han definido indicadores para medir la ca-
En el curso de esta investigacin se
siderados como elementos de comparacin
encontraron varias propuestas de polticas
internacional: Los primeros estudios que se
orientadas a mejorar el diseo y la implemen-
han hecho en torno a la calidad fueron estu-
tacin de la reforma educativa que impulsa
dios etnogrficos, la escuela y la comunidad,
el gobierno, as como mltiples muestras del
pero en realidad no acaba de concretarse
escaso inters de las autoridades para discu-
cules van a ser los indicadores de calidad en
tirlas y tomarlas en cuenta.
este nuevo marco del Estado Plurinacional
Los mismos colaboradores en la redac-
lidad educativa bajo la nueva ley y que los

indicadores anteriores no pueden ser con-
(Yapu, 2012).
cin de la ley no estn seguros de entregar
Otros expertos sealan que la nueva ley
nuevas propuestas de polticas para imple-
tiene buenos planteamientos, pero las dis-
mentar la nueva ley, que parece ser una ne-
tancias entre el discurso y la prctica de la
cesidad de los organismos internacionales:
micro enseanza en el aula son muy serias
A estas alturas, nadie est en condiciones
porque los conceptos introducidos son polti-
de decir en qu consiste la pedagoga ind-
camente contradictorios.
gena, cules son los mecanismos didcticos

pedaggicos que podra decir que esta es una
pedagoga indgena propia; entonces en trminos de desafos de conocimientos, de contenidos, en trminos didcticos, est duro
(Yapu, 2012).
La mejor calidad de la educacin para
los estudiantes bolivianos no parece ser un
objetivo prioritario del gobierno, que est
mucho ms orientado hacia objetivos ideolgicos, como la descolonizacin, que asocia lo
hecho hasta ahora con una visin neoliberal
y capitalista de la economa:
En esta Ley, el SIMECAL y el discurso de la
calidad, asociado a un modelo neoliberal,
prcticamente fue expulsado, excluido del
discurso educativo actual, estoy hablando
del 2006-2007. Actualmente, se est retomando la calidad, pero ese es el problema,
no se est pudiendo definir la calidad de la
educacin de manera tan diferente de lo que
se define a nivel internacional y de manera
tan diferente de lo que manejaba el SIMECAL
(Yapu, 2012).
Este investigador seala que an no se
La nueva Constitucin, aunque ampla los

derechos de los pueblos indgenas, establece
el mantenimiento de latifundios en Bolivia,
cuestin que la Confederacin de Maestros
sostiene que contradice el concepto de descolonizacin que propone el actual Gobierno.
Es decir, cabe hablar de una cierta incoherencia entre la filosofa de la poltica educativa y
las otras polticas, como la econmica. (Mogrovejo, 2010, p. 531).
4.1 Polticas recomendadas

El sistema educativo boliviano alcanza
una cobertura relativamente amplia aunque
desigual, ya que incorpora menos a la poblacin rural y a las mujeres. Tiene muchas deficiencias como una infraestructura de mala
calidad que no es bien aprovechada, carece
de un sistema que incentive el desarrollo profesional de los maestros, no logra retener a
la poblacin escolar y si lo hace le proporciona una formacin de mala calidad. Solo la
mitad de la poblacin logra completar los 12
aos de escolaridad del sistema educativo y,
61
Bolivia
de quienes logran finalizar su educacin, la
pequeas exigencias administrativas hasta
mayora apenas tiene una formacin bsica
los grandes planes que supuestamente son
para acceder a la universidad, en la que, con-
acordados en congresos participativos. El
secuentemente, se reproducen muchos de
resultado es que la inercia predomina en el
los problemas que tiene el resto del sistema
sistema, a pesar de que los discursos suelen
educativo.
poner de relieve los problemas, proclamar la
La opinin pblica y las autoridades estn conscientes de que la educacin bolivia-
prioridad de la educacin y reiterar el compromiso con el cambio.
na tiene graves deficiencias, por ello, el pas
Esto explica tambin que el pas se
ha invertido una proporcin importante de
haya embarcado en varias reformas educa-
sus recursos en la educacin y la poblacin
tivas sin haber podido completar ninguna, ni
est dispuesta a apoyar esa tendencia. Las
siquiera aquellas que fueron cuidadosamen-
familias en general dan una alta prioridad a
te planificadas y contaron con abundantes
la inversin en educacin, como lo muestra
recursos tcnicos y menos las que se im-
la rpida expansin de institutos privados
provisaron aprovechando la fuerza poltica
de formacin complementaria, ya sea para
que tena el gobierno. El sistema educativo
mejorar el acceso a la universidad o aprove-
absorbe expectativas y recursos y genera
char las oportunidades de las nuevas tecno-
frustraciones.
logas. Aun as, los resultados son ms bien
Tal vez una de las causas fundamen-
modestos cuando se mide el desempeo de
tales de este fracaso resida en el hecho de
los estudiantes, de manera que la inversin
que, asumiendo que se trata de un problema
que Bolivia ha hecho en educacin es de muy
de magnitud enorme, siempre se ha intenta-
bajo rendimiento.
do una transformacin radical y simultnea,
Los problemas pueden ser explicados
desde el Ministerio de Educacin imaginado
por varios factores: el ms visible es la debili-
como el centro gravitacional del sistema edu-
dad institucional del Ministerio de Educacin,
cativo. Pero el sistema es como una maqui-
que se evidencia al buscar informacin. Pese
naria inmensa y oxidada, lastrada por el peso
a su intencin de controlarlo todo, carece de
de expectativas muy grandes y diversas y por
informacin confiable sobre la infraestructu-
prcticas corporativistas de un magisterio
ra y el personal docente. Las limitaciones del
burocratizado, mal pagado y sin incentivos.
Ministerio no emergen solamente de proble-
Por eso, lejos de recomendar una nue-
mas de ndole administrativa, sino que estn
va reforma educativa que apunte a dirigir un
asociados a la fuerte influencia que ejerce
cambio del sistema, debera plantearse una
el sindicalismo del magisterio sobre la ins-
opcin alternativa: liberar a las escuelas para
titucionalidad y sobre el sistema educativo
que en ellas los maestros, directivos, padres
en su conjunto. La estructura jerrquica en
de familia y alumnos articulen y desarrollen
las escuelas y en todo el sistema solamen-
sus iniciativas.
te permite diferenciar los sueldos y la an-
Para que un sistema educativo respon-
tigedad, no la autoridad, que se disuelve
da a las exigencias y requerimientos de una
en el corporativismo. En la defensa de los
sociedad en desarrollo debe ser flexible y
derechos adquiridos, los sindicatos tienen
diverso, pues solo as se adaptar a la in-
fuerza para bloquear las iniciativas de cam-
mensa variedad de expectativas y necesida-
bio que perciban como una amenaza, desde
des que tienen las familias. Y, para ello, debe
62
ser tambin ms regulado que controlado, de
se proponga, aplicando tambin diversidad
manera que se aliente la competencia y la
de mtodos de enseanza-aprendizaje.
diferenciacin entre escuelas, combinando el
La funcin del rgano rector debera
establecimiento de estndares mnimos con
considerar la asignacin de recursos no solo
un sistema de incentivos en la asignacin de
en funcin de los estndares mnimos y el
recursos pblicos que premien los resultados
nmero de alumnos, sino tambin en fun-
y alienten la innovacin.
cin del desempeo, reconocido tanto por las

mediciones de calidad educativa como por la
4.2 Estndares mnimos: autorizaciones

e inspecciones
demanda de los padres de familia por una determinada escuela. Incluso podran establecerse premios y reconocimientos excepciona-
Es necesario establecer estndares m-
les a las escuelas de mejor desempeo con el
nimos de infraestructura y de contenidos. Los
fin de alentar a otras para que aprendan de
estndares de infraestructura deben garanti-
esas experiencias y de difundir la informacin
zar las condiciones de salud y comodidad para
dando mayor transparencia al sistema.
el trabajo educativo. Los contenidos mnimos

deben garantizar que todos los estudiantes,
4.4 Controles independientes de calidad
al culminar los ciclos, hayan desarrollado por

lo menos las capacidades requeridas en lec-
Un aspecto fundamental para un buen
tura y escritura, operaciones matemticas y
sistema educativo es que existan mecanis-
manejo de informacin de su entorno social y
mos independientes de medicin de calidad a
geogrfico. Por supuesto, los mnimos sern
los que se sometan todos los establecimien-
ms altos y amplios, cuanto ms avanzado
tos, y que los resultados sean difundidos y se
sea el ciclo educativo.
encuentren disponibles para todos los inte-
Tales estndares deben estar determi-
resados, desde los propios alumnos y padres
nados claramente, de manera que quienes
de familia, hasta los medios de comunicacin
tomen la iniciativa de establecer escuelas (fa-
y, por supuesto, las autoridades. La medicin
milias, comunidades, empresas o municipali-
de calidad y la transparencia en los datos
dades) sepan lo mnimo que deben cumplir
permitiran identificar las experiencias ms
para obtener la autorizacin y renovacin de
exitosas, alentarlas y promoverlas entre los
funcionamiento, que requerir de inspeccio-
establecimientos menos innovadores a fin de
nes peridicas de cumplimiento de esos es-
que las buenas prcticas se difundan.
tndares mnimos.
Existiendo diversidad de experiencias y

perfiles, la medicin de calidad lo deber te-
4.3 Incentivos a la competencia
ner en cuenta, de manera que los indicadores

puedan recoger las debilidades y las forta-
Cumplidos los mnimos, los estableci-
lezas de los establecimientos especializados.
mientos deberan ser alentados a desarrollar
La medicin de calidad no debera limi-
perfiles especficos, de manera que se pueda
tarse a los resultados, sino tambin consi-
contar con una amplia gama de experiencias
derar el cuerpo docente y la infraestructura.
que ofrezcan opciones para una educacin
Asumiendo que en todos estos aspectos al-
tcnica, humanstica o artstica, con nfasis
canzan el estndar mnimo requerido, es im-
sectoriales, territoriales o lo que en cada caso
portante que la poblacin y las autoridades
63
Bolivia
sepan cules establecimientos superan esos
ciones de los padres de familia y alumnos,
mnimos, y el grado en que los espacios y
ni toma en cuenta las capacidades reales de
muebles de que disponen son adecuados a
los docentes. El ncleo de la reforma pro-
los perfiles de cada escuela.
puesta por el gobierno del presidente Morales es formalmente pluriculturalista y prio-
4.5 Flexibilidad de gestin
riza la perspectiva indgena comunitaria del

rea andina, cuyos saberes, que no estn
La normativa debera otorgar a las es-
registrados, sistematizados ni comprobados,
cuelas la mayor libertad posible para que
se equiparan a los conocimientos cientficos.
contraten y remuneren a sus docentes. El
Y se ignora que dichos saberes son abando-
ejercicio de la docencia no debera restringir-
nados por los propios indgenas apenas se
se a un determinado grupo y mucho menos
enfrentan a los desafos del mercado y de la
garantizar la contratacin a quienes culminan
vida urbana, permaneciendo en el mejor de
los estudios normalistas o la inamovilidad
los casos como manifestaciones estticas o
funcionaria de quienes obtienen un lugar en
culturales pero con escaso significado prc-
el escalafn del magisterio. La prioridad de
tico. En otro orden de cosas, respecto del
las escuelas debera ser contratar al docente
vnculo entre la escuela y la produccin, la
con mejores condiciones para el perfil que in-
propuesta educativa del gobierno incorpora
tenta desarrollar.
la formacin tcnica en la escuela segn las
Ahora bien, es evidente que la liber-
potencialidades y circunstancias locales, sin
tad de contratacin de las escuelas no de-
considerar, por unta parte, que pueden estar
bera permitir el abuso laboral en contra de
obsoletas o ser irrelevantes para el desarro-
los docentes. Y, aunque es un tema ajeno a
llo y, por otra, que en el magisterio no exis-
este documento, este tipo de problemas pue-
ten las capacidades para llevar a cabo ese
den resolverse creando mecanismos de pro-
mandato.
teccin y seguridad social que no dependan
Si se admite que un Estado tiene dere-
enteramente de la filiacin laboral, como en
cho a promover una perspectiva poltica en
Finlandia, donde los trabajadores disponen
el sistema educacional que financia, ya sea
de una red de seguridad de manera que su
mediante la promocin de valores bsicos o,
despido o contratacin no los coloca en si-
ms abiertamente, mediante la valoracin de
tuacin catastrfica. Lo importante es que la
un proyecto ideolgico, ello no debera cruzar
flexibilidad permita premiar a los mejores, no
el lmite del respeto a la libertad de pensa-
castigar al conjunto.
miento y expresin establecido en la Declase
racin Universal de los Derechos Humanos.
orientan en una direccin opuesta a las ex-
Las
recomendaciones
planteadas
Incluso si se admitiera el derecho del Estado
periencias reformistas que ha impulsado Bo-
a intervenir en la definicin de los contenidos
livia, con frustracin, desde hace un siglo.
de la educacin, porque financia sus activida-
Y se basan en el pronstico de que la ac-
des con recursos pblicos, esa intervencin
tual reforma tambin fracasar. Los estudios
no debera ser nunca rgida ni excluyente,
para evaluarla resaltan su extrema ideolo-
porque el origen de los recursos pblicos no
gizacin y su escaso pragmatismo, adems
es el propio Estado, sino la sociedad, que
de que no incorpora las demandas y aspira-
siempre es diversa y heterognea.
64
5. Conclusiones
cmo lograr los objetivos propuestos. Y se

mantiene la idea de que la solucin est en
l estado actual de la educacin pre-
un nuevo diseo aplicable al conjunto, dina-
escolar, bsica y media en Bolivia es
mizado por el Estado como centro poltico
preocupante, porque no es confiable la
gravitacional.
informacin estadstica y porque no se cono-
Recogiendo las experiencias fracasa-
cen estudios especializados sobre su posible
das, recomendamos un cambio radical de
impacto en el plan de desarrollo del Estado
enfoque: concentrar las labores del Estado
Plurinacional. La evolucin de las polticas
al establecimiento de estndares mnimos
educacionales desde la dcada de los noventa
y asignar los recursos de manera tal que se
tiene como eje la educacin intercultural bilin-
promueva la innovacin, la experimentacin,
ge por el inters de las autoridades y de los
la competencia y la diversidad, premiando los
diversos conglomerados sociales del pas. El
resultados y generando un sistema transpa-
sustento bsico es que casi el 90% de la po-
rente que permita la difusin de las mejores
blacin asiste a unidades educativas pblicas.
prcticas en un sistema ms abierto, libre
El espritu de la nueva Ley radica en una
y competitivo y en el que las escuelas sean
concepcin ideolgica integradora basada en
receptoras de las demandas de formacin y
un anticolonialismo a ultranza, sin embargo,
capacitacin de la sociedad y de las expecta-
no se han desarrollado textos especializa-
tivas y compromisos de los padres de familia
dos ni instrucciones para que los maestros
y de los estudiantes, alentando el compromi-
acten en las aulas. En pocas palabras, se
so de los docentes y dndoles un trato ms
ha sealado el qu hacer, pero no se indica
respetuoso a su profesionalismo.
Alberto Rivera Pizarro

Socilogo por la Universidad Mayor de San Andrs, La Paz, Bolivia en 1979. Curso de postgrado en Diseo de
Polticas Sociales en el INDES BID, Washington en 1995. Docente de la UMSS entre 1981 y 2007. Director
del Centro de Investigaciones de Sociologa (CISO) en la UMSS entre el 2001 y 2007. Diplomado en Sistema
Modular de Enseanza por la UAM de Xochimilco 2006. Curso a distancia: Mercados del suelo urbano en ciudades latinoamericanas, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, Massachussets. Director de Planeamiento,
Honorable Gobierno Municipal de Cercado Cochabamba desde enero 2008 al 30 mayo 2010. Investigador de
CERES 2010 al presente.
Roberto Laserna

Economista y socilogo. Reside en Cochabamba, Bolivia y es presidente de Fundacin Milenio. Obtuvo el doctorado en la Universidad de California, Berkeley y ha dedicado toda su carrera a la investigacin en ciencias
sociales. Ha estudiado y escrito sobre democracia, conflictos sociales, rentismo y polticas pblicas.
65
Bolivia
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FUENTES HEMEROGRFICAS
El Diario
El Da
El Deber
FIDES
Hoy Bolivia
Los Tiempos
Peridico Digital PIEB
67
Brasil
Educacin en Brasil: en qu y cmo invertir

los nuevos recursos?
Marcelo Crtes Neri Marcos Hecksher
1. Introduccin
proporcin al producto interno bruto (PIB)

y son ms elevadas que el promedio de los
os avances en la calidad, cantidad y dis-
pases desarrollados. Sin embargo, el Poder
tribucin igualitaria de los niveles y ren-
Legislativo discute un Plan Nacional de Edu-
dimientos de la educacin en Brasil han
cacin (PNE) cuya meta es que esta inversin
sido decisivos, en una dcada de intensa in-
suba del 6,1% alcanzado en 2011, al 10% el
clusin social, con un descenso en los ndices
ao 2020. Aunque se trate de cifras bajas, hay
de desigualdad y de pobreza, y un crecimien-
una gran expectativa respecto de la concrecin
to notable del ingreso laboral y formalizacin
de nuevas inversiones en el sector educativo
del empleo, as como en los altos ndices de
provenientes de la vinculacin establecida en
felicidad reportados por los entrevistados en
septiembre de 2013, del 75% de los ingresos
las encuestas nacionales e internacionales. A
de regalas que deriven de los contratos de
pesar de que los indicadores educacionales
explotacin petrolera firmados a partir de di-
brasileos estn por debajo de los observa-
ciembre de ese ao, lo que incluye las nuevas
dos en otros pases latinoamericanos con ni-
reservas de petrleo encontradas en los esta-
veles comparables de ingreso per cpita, los
dos de Esprito Santo y Santa Catarina, que
grandes avances de los ltimos aos y el de-
comienzan a explotarse. Todava no se pue-
sarrollo del pas permiten vislumbrar amplias
den pronosticar con exactitud los valores ni el
y factibles oportunidades de mejora, con me-
ritmo de crecimiento de los futuros ingresos al
didas que lleven al aumento de la efectividad
tesoro pblico.1 El hecho es que Brasil deber
de las inversiones pblicas y privadas en di-
invertir ms dinero pblico en educacin en
cho sector.
los prximos aos y tendr que discernir cul
Las inversiones pblicas en Brasil han

crecido durante los ltimos aos en directa
ser la mejor forma de asignarlos para lograr

un desarrollo inclusivo y sustentable.
En septiembre de 2003, al publicar la ley que vincula regalas petroleras a la educacin y salud, el gobierno estim que los nuevos
ingresos generen recursos adicionales que ascienden a 112 mil millones de rales para ambos rubros a lo largo del decenio 2013-2022.
Esta estimacin, en nmeros corrientes, equivale al 2,5% del PIB anual del pas en 2012, de 4,4 mil millones de reales. A octubre de
2013, despus de la subasta del campo petrolfero de Libra, se calcul que la explotacin generara 638 mil millones de reales en 35
aos.
68
Las inversiones de empresas y familias
nuevos recursos puede ser una oportunidad
en el sector tambin han aumentado segn
desperdiciada si llegasen a ser asignados de
el ingreso. La educacin ha cobrado gran
forma automtica. Es preciso aprovechar la
importancia entre las prioridades de la po-
oportunidad de incrementar las inversiones
blacin: partiendo del sptimo lugar, se ha
con un mayor rendimiento y debidamente
vuelto la segunda ms importante para la
planificadas, en favor de la sociedad.
poblacin en general (superada solo por la
La segunda seccin presenta indicado-
salud) y la principal para los jvenes, ya que
res generales de la educacin primaria en
es reconocida como un medio de ascensin
Brasil y su trayectoria en los ltimos tiem-
social capaz de romper la transmisin de las
pos. La tercera seccin aborda las principa-
situaciones de pobreza y riqueza entre pa-
les polticas educativas establecidas ltima-
dres e hijos. Aunque no sea una condicin
mente, y la cuarta, se focaliza en entregar
suficiente para la obtencin de buenos em-
algunas orientaciones que podran conside-
pleos, como demuestra el desempleo actual
rarse para los aos venideros, seguida de
en Europa, es una condicin necesaria para
comentarios finales.
crearlos y mantenerlos y, bajo el punto de

vista individual, es el principal determinante del ingreso y de la empleabilidad de una
persona, lo que se evidencia en pases como
Brasil, que poseen un bajo promedio de es-
2. Panorama de la educacin
infantil, primaria y secundaria
en Brasil
colaridad.
En Brasil, las familias con ingresos ms
altos suelen matricular a sus hijos en escue-
2.1 Panorama de la educacin bsica

en Brasil
las particulares hasta la secundaria, porque

estn mejor conceptuadas que las pblicas.
La educacin bsica en Brasil abarca
Asimismo, capturan la mayor parte de los
tres etapas establecidas segn las edades
cupos de enseanza gratuita en las univer-
consideradas adecuadas para cada una de
sidades pblicas va exmenes de ingreso,
ellas. Estas son primera infancia para nios
dado que tambin estn mejor conceptuadas
de hasta 5 aos (subdividida en guardera
que las particulares, a las cuales los pobres
hasta los 3 aos y nivel preescolar de 4 a
tienen menos llegada. Es esencial entender
5 aos), enseanza primaria para alumnos
dnde estn las inversiones privadas para
de 6 a 14 aos y enseanza secundaria de
identificar dnde, cmo y para quines es
15 a 17 aos. De este conjunto de niveles
ms importante invertir los fondos pblicos
que componen la educacin bsica, el censo
con el fin de elevar los niveles de bienestar
Escolar del Ministerio de Educacin (2012)
y equidad.
cont 192.700 establecimientos de ense-
A pesar de todos los avances que se
anza con 50,5 millones de matrculas, lo
han logrado ltimamente en educacin y en
que corresponde a un cuarto de la pobla-
casi todos los indicadores de desarrollo so-
cin del pas. De este nmero, el 16,5%
cial, la inversin educacional todava acusa
pertenece a la red privada y el 83,5% a la
una efectividad sumamente baja compara-
pblica, con un 45,9% en la municipal, un
da con el potencial que tiene en el aporte
37,0% en la estatal y un 0,5% en la federal.
a una mayor eficiencia y equidad. Agregar
Segn la Constitucin, es deber del Estado
69
Brasil
garantizar el acceso gratuito a la educacin
La Organizacin para la Cooperacin y
bsica, incluso a aquellos que no tengan la
Desarrollo Econmicos (OCDE) ha aplicado
edad apropiada. Los municipios deben ofre-
cada tres aos la evaluacin PISA, que a
cer prioritariamente educacin infantil y pri-
alumnos de 15 aos de edad en las reas
maria, mientras que los estados deben tener
de matemticas, lectura y ciencias. Brasil
insercin prioritaria en la escuela primaria y
ha participado en todas las ediciones junto
secundaria. Con la mejora del flujo escolar
con un grupo variado de pases, entre los
observada en el descenso de retencin y de
que predominan los ms desarrollados. Este
la distorsin edad-ao escolar, seguida de la
espejo externo ha ayudado a que el pas re-
transicin demogrfica que reduce la base
conozca la baja calidad de su educacin y,
de la pirmide etaria, el total de matrculas
al mismo tiempo, a verla evolucionar posi-
de enseanza bsica pblica ha disminuido
tivamente.
desde 2008, cuando alcanz 53,2 millones,
En el ao 2000, Brasil solo superaba a
mientras que la privada aument en 1 mi-
un pas participante del programa PISA en
lln en ese mismo perodo de tiempo (INEP
matemticas, uno en ciencias y a cuatro en
& MEC, 2013).
lectura. De este pequeo grupo, en el ao
Para construir un panorama educacional
2012 ninguno super a Brasil en las tres
de un pas, se deben monitorear una serie
reas. Ese mismo ao, Brasil logr superar
de indicadores. El anlisis puede comenzar,
a varios pases que antes lo aventajaban:
por ejemplo, por los niveles de competen-
Indonesia y Argentina en matemtica; Ar-
cia en los exmenes estandarizados del Pro-
gentina en lectura; y, Albania e Indonesia
grama Internacional para la Evaluacin de
en ciencias. Partiendo de niveles muy bajos,
Estudiantes (PISA), que ofrece una medida
Brasil est en el grupo de participantes que
internacionalmente comparable de aprendi-
ms aument sus puntajes en las tres asig-
zaje y el principal resultado mensurado que
naturas, durante el perodo 2000-2012, su-
un sistema educativo puede entregar. Estu-
perando el crecimiento del 64,1% de los de-
dios internacionales muestran que el domi-
ms pases en lectura, el 76,9% en ciencias
nio de habilidades cognitivas expresadas
y el 97,4% en matemtica. En esta ltima
por niveles de competencia en comunica-
asignatura, de los 40 pases estudiados de
cin, raciocinio lgico y operaciones mate-
2003 a 2012, ninguno tuvo la evolucin que
mticas, cotejados en evaluaciones educati-
logr Brasil.
vas de amplia escala explican gran parte de

las diferencias de los ndices de crecimiento
econmico, por lo que la calidad de la educacin sera todava ms crucial que el aumento del promedio de escolaridad para elevar
la productividad de un pas. Como se repite
en la mayora de los indicadores sociales del
pas, la posicin de Brasil en PISA es muy
poco auspiciosa, sin embargo, los escasos
avances logrados en los ltimos aos son
positivos.
70
CUADRO 1
RESULTADOS COMPARATIVOS ENTRE BRASIL Y LOS PASES PARTICIPANTES DE PISA, 2000-2012
(EN POSICIN, CANTIDAD Y PORCENTAJE)
Matemtica
Lectura
Ciencias
PUNTAJE PROMEDIO EN EL AO
2000 Posicin
40
37
40
2000
Total de pases
41
41
41
2000
Peores que Brasil (porcentaje)
2003
Posicin en la clasificacin
40
37
39
2003
Total de pases
56
56
56
2003
29,1
34,5
30,9
2006
53
48
51
2006
Total de pases
56
55
56
2006
2009
54
50
50
2009
Total de pases
62
62
62
2009
13,1
19,7
19,7
2012
Posicin
53
53
57
2012
Total de pases
60
63
63
2012
Peores que Brasil (porcentaje )
11,9
16,1
2,5
5,5
10,0
13,0
2,5
9,1
9,7
VARIACIN DEL PUNTAJE PROMEDIO EN EL PERODO

2000-2012
Posicin
15
10
2000-2012
Total de pases
40
40
40
2000-2012
97,4
64,1
76,9
2003-2012
Posicin
19
10
2003-2012
Total de pases
40
40
40
2003-2012
53,8
76,9
2006-2012
Posicin
19
12
2006-2012
Total de pases
54
53
54
2006-2012
84,9
65,4
79,2
2009-2012
Posicin
24
40
37
2009-2012
Total de pases
58
58
58
2009-2012
59,6
31,6
36,8
100
Fuente: Banco Mundial, recopilacin datos de la OCDE.

Nota: Solo se incluyen pases, por lo tanto, se excluye Shanghi, Taipi y Dubi.
71
Brasil
CUADRO 2
BRASIL EN AMRICA LATINA SEGN PISA,
2000 Y 2012
Posicin
en 2000/ total
de pases
Pas
Promedio en
2000
Posicin
en 2012/ total
de pases
Pas
Promedio en
2012
MATEMTICA

46/60
Chile
423
34/41
Argentina
388
48/60
Mxico
413
35/41
Mxico
387
50/60
Uruguay
409
36/41
Chile
384
51/60
Costa Rica
407
40/41
Brasil
334
53/60
Brasil
391
41/41
Per
292
54/60
Argentina
388
57/60
Colombia
376
60/60
Per
368
45/63
Chile
441
LECTURA
34/41
Mxico
422
47/63
Costa Rica
441
35/41
Argentina
418
50/63
Mxico
424
36/41
Chile
410
52/63
Uruguay
411
37/41
Brasil
396
53/63
Brasil
410
41/41
Per
327
55/63
Colombia
403
59/63
Argentina
396
63/63
Per
384
44/63
Chile
445
49/63
Costa Rica
429
34/41
Mxico
422
52/63
Uruguay
416
35/41
Chile
415
53/63
Mxico
415
37/41
Argentina
396
56/64
Argentina
406
40/41
Brasil
375
57/63
Brasil
405
41/41
Per
333
58/63
Colombia
399
CIENCIAS
Fuente: Banco Mundial, recopilacin de datos de la OCDE.

-40,0
20,0
-20,0
-40,0
Per
Luxemburgo
Albania
Polonia
Israel
Liechtenstein
Chile
Letonia
Indonesia
Alemania
Hong Kong SAR, China
Portugal
Japn
Federacin Rusa
Brasil
Federacin Rusa
Rep. de Corea
Tailandia
Hungra
Bulgaria
Grecia
Italia
Blgica
Mxico
Rep. Checa
Francia
Dinamarca
Noruega
Irlanda
Espaa
Estados Unidos
Canad
Australia
Nueva Zelanda
Austria
Finlandia
Argentina
Reino Unido
Islandia
Suecia
-20,0
Liechtenstein
Luxemburgo
Polonia
Letonia
Per
Alemania
Israel
Portugal
Chile
Brasil
Federacin Rusa
Albania
Federacin Rusa
Dinamarca
Italia
Hong Kong SAR, China
Argentina
Blgica
Irlanda
Tailandia
Finlandia
Grecia
Espaa
Francia
Bulgaria
Estados Unidos
Hungra
Rep. Checa
Japn
Canad
Noruega
Australia
Mxico
Indonesia
Nueva Zelanda
Austria
Rep. Checa
Islandia
Reino Unido
Suecia
72
GRFICO 1
VARIACIN ABSOLUTA DEL PROMEDIO EN LECTURA, 2000-2012 (EN PORCENTAJES)
80,0
60,0
20,0
0,0
14,1
-40,0

GRFICO 2
VARIACIN ABSOLUTA DEL PROMEDIO EN CIENCIAS, 2000-2012 (EN PORCENTAJES)
80,0
60,0
29,7
0,0
-40,0

73
Brasil
GRFICO 3
VARIACIN ABSOLUTA DEL PROMEDIO EN MATEMTICAS, 2000-2012 (EN PORCENTAJES)
80,0
60,0
57,5
20,0
0,0
-20,0
-40,0
Per
Brasil
Polonia
Luxemburgo
Chile
Israel
Portugal
Italia
Letonia
Mxico
Alemania
Liechtenstein
Albania
Bulgaria
Espaa
Indonesia
Rep. Checa
Grecia
Federacin Rusa
Suiza
Hong Kong SAR,China
Rep. Checa
Argentina
Irlanda
Blgica
Tailandia
Austria
Noruega
Hungra
Estados Unidos
Dinamarca
Canad
Finlandia
Japn
Islandia
Francia
Australia
Suecia
Reino Unido
Nueva Zelanda
-40,0

La evolucin de los puntajes no se debe
pertenecen a dicho grupo de pases compa-
simplemente a la dbil posicin inicial de Bra-
rables, otros seis que tambin cambiaron de
sil. En lectura, existe un avance que va un
posicin con Brasil en una de las tres disci-
poco ms all del promedio y hay una lenta
plinas, en alguna de las cinco ediciones de
convergencia mundial de los puntajes. Pau-
PISA: Kazajstn, Colombia, Jordania, Mxico,
latinamente, Brasil se acerca a los puntajes
Montenegro y Tnez. La mejora del desem-
observados en los 46 pases que, al participar
peo en matemtica y ciencias ha sido ms
por lo menos dos veces de la evaluacin PISA,
acelerada en Brasil entre estos.
siempre estuvieron en una posicin aventaja-
La alfabetizacin de jvenes y adultos
da y cuyo promedio avanza ms lentamente
no tuvo una evolucin destacada en Brasil,
que el brasileo, como en los siete que siem-
sino que se mantuvo su rezago en el indica-
pre tuvieron un desempeo inferior y cuyo
dor, mientras que el problema ha disminuido
promedio avanza ms rpido que el de Brasil.
de forma pareja, incluso en otros pases. La
Sin embargo, la historia es diferente en
proporcin alfabetizada de la poblacin brasi-
ciencias y matemtica. En ambas asignatu-
lera de 15 aos y ms est aumentando con-
ras, Brasil no solo se acerca gradualmente a
tinuamente: un 74,6% en 1980, un 80,6% en
los muchos pases que siempre lo superaban
1990, un 86,9% en 2000, un 90,7% en 2010,
en posicin, sino que adems avanza ms r-
y un 91,3% en 2012. Sin embargo, el ritmo
pido que el pequeo grupo de pases que dis-
de crecimiento no es mayor que en otros pa-
putan posiciones con Brasil en cada discipli-
ses que tienen un dficit semejante.
na, es decir, aquellos que Brasil sobrepas o
Al comparar los ndices de alfabetizacin
que sobrepasaron a Brasil en algn momen-
de los 44 pases que tienen datos de 1990
to. Fuera de Argentina, Albania e Indonesia,
a 2010 en el banco de datos del Banco
74
Mundial,2 se constata que Brasil se mantuvo
se repite el mismo patrn observado en PISA.
exactamente en la trigsima posicin de la
El promedio de aos de estudio formal de la
clasificacin al comienzo y al final, durante
poblacin brasilea de 15 aos y ms que in-
los 20 aos, superando a Puerto Rico y
cluye el contingente analfabeto, con peso cada
Bahrin (en la dcada de 1990), y siendo
vez menor sobre el resultado general subi de
sobrepasado por China y Turqua. En el ao
un 5,2 en 1992 a un 6,5 en 2002, y a un 7,9
2000, Brasil super al Ecuador pero Bahrin
en 2012. En la poblacin de 25 aos y ms, la
recuper su posicin.
escolaridad promedio subi de un 5,7 en 1992
Si se analizan los datos de 2000 a 2010
a un 7,2 en 2002, y a un 8,8 en 2012. Al mismo
de 69 pases, se advierte que, en este grupo
tiempo, la desigualdad en los niveles individua-
ms amplio y con ms naciones en desarrollo,
les de instruccin baj de forma constante. Los
Brasil descendi de la posicin 36 a la 37.
microdatos de la encuesta nacional por mues-
Brasil sobrepas al Ecuador y fue superado
treo de domicilios (PNAD) del Instituto Brasile-
por Bahrin en la primera dcada del siglo
o de Geografa y Estadstica (IBGE), permiten
XXI, pero Bolivia (sin cifras disponibles para
separar lo sucedido con grupos de resultados
1990) igualmente estuvo a la delantera.
histricamente desiguales, lo que se plasma en
Entonces, a finales de la ltima dcada, el
tabulaciones del Ncleo de Gestin de Informa-
ndice de alfabetizacin observado en Brasil
ciones Sociales (NINSOC) del Instituto de Pes-
era ms bajo que el del 52% de las naciones
quisa Econmica Aplicada (IPEA).
sondeadas, considerando el conjunto total de

123 pases con datos referentes a 2010 en la
recopilacin del Banco Mundial.
En Amrica Latina, el ndice de alfabeti-
GRFICO 4
PROMEDIO Y DESIGUALDAD DE AOS DE ESTUDIO
EN BRASIL, 1992-2012 (EN PORCENTAJES)
zacin brasilera (90,7%) supera a los de ocho

9,000
San Tom y Prncipe (89,2%), Repblica Dominicana (89,5%) y Puerto Rico (90,4%).
Otros 15 pases tienen ndices ms altos que
Brasil: Bolivia (91,2%), Mxico (93,3%), Colombia (93,3%), Paraguay (93,8%), Panam (94,1%), Surinam (94,7%), Venezuela
(95,5%), Costa Rica (96,2%), Aruba (96,8%),
Argentina (97,8%), Uruguay (98,2%), Chile
(98,6%), Trinidad y Tabago (98,8%), Antigua
y Barbuda (98,9%) y Cuba (99,8%).
En los indicadores ms representativos de
la situacin general de la educacin brasilea,
8,500
0,430
0,410
8,000
0,390
7,500
0,370
Escolaridad 0,350
(10+)
0,330
7,000
6,500
0,310
6,000
0,290
5,500
Desigualdad
5,000
Gini de escolaridad y aos de estudio
(84,8%), Jamaica (86,6%), Ecuador (88%),
0,450
Escolaridad
(25+)
0,270
0,250
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
la (75,2%), El Salvador (84,3%), Honduras
Promedio de escolaridad y aos de estudio
pases con porcentajes recopilados: Guatema-
Escolaridad (10+)
Escolaridad (10+)
Desigualdad
Fuente: IPEA (2013a) a partir de microdatos de PNAD/IBGE.
Para incluir un nmero razonable de pases en la comparacin, se tom como valor de cada ao t, el promedio de las cifras disponibles
en el trienio de t-1 a t+1. En el caso de Brasil, la serie del Banco Mundial se aliment con datos del PNUD, IPEA y FJP (2013) para 1991
y 2010, y de NINSOC/IPEA para 1999, 2001 y 2011.
75
Brasil
CUADRO 3
PROMEDIO DE AOS DE ESTUDIOS FORMALES
SEGN CATEGORAS SELECCIONADAS,
1992, 2002 Y 2012 (EN AOS)
CATEGORAS
1992

2002

2012
15 AOS O MS
Brasil
5,2 6,5 7,9

Norte
5,4
6,5
7,4
De 1992 a 2012, baj de 2,1 a 1,7 aos

la diferencia respecto del promedio de escolaridad entre los que se declaran blancos y
los que se declaran negros o morenos, segn
la clasificacin del IBGE. En el mismo perodo, la diferencia del nordeste del pas en relacin con el sudeste disminuy de 2,0 a 1,8
aos. En cambio, la ventaja promedio de 0,1
ao que las mujeres comenzaban a arrojar
Nordeste
3,8
5,1
6,7
Sudeste
5,9
7,2
8,5
gando a 0,4 ao en 2011. Debido a la mayor
Sur
5,6
7,0
8,2
escolarizacin de las cohortes ms jvenes,
Centro oeste
5,4
6,8
8,3

Localizacin
sobre los hombres en 1992, aument lle-
la ventaja promedio de la poblacin de 15 a

17 aos sobre la de 60 aos y ms, tambin
aument de 2,6 a 3,0 aos. Persistente, sin
Urbano
5,9 7,1 8,4
embargo, es la distancia entre la escolaridad
Metropolitano
6,6 7,9 9,0
promedio urbana y rural, que oscil de 3,2 a
No metropolitano
5,4
3,3 aos.
6,6
8,0
Las escuelas brasileas son sumamen-
Rural
2,6 3,6 5,1

Sexo
te desiguales y gran parte de ellas sufre de
Masculino
5,2 6,4 7,7
material didctico-pedaggico. Sobre la base
Femenino
5,2 6,7 8,1

Raza o color
del censo escolar del Ministerio de Educacin
Blanca
6,1 7,4 8,7
Negra
4,0 5,5 7,1

Grupo de edad
grandes faltas de infraestructura bsica y de
(MEC), Corbucci y Zen (2013) muestran cun

grandes son dichas carencias en escuelas pblicas del pas y cmo empeoran, especialmente, en zonas rurales. Por ejemplo, la falta
de desage sanitario en el 7,4% de las escue-
15 a 17 aos
5,0
6,7
7,6
las pblicas, cuyo ndice que llega al 14,2%
18 a 24 aos
6,2
8,1
9,6
en zonas rurales; el 11,2% de las escuelas
25 a 29 aos
6,5
7,7
9,9
30 a 39 aos
6,1
7,2
8,9
tos que avalan dicha afirmacin. El porcentaje
40 a 49 aos
4,9
6,6
8,0
de matrculas en esas escuelas es inferior, lo
50 a 59 aos
3,6
5,2
6,8
que implica que hay menos alumnos enfren-
60 aos +
2,5
3,4
4,6
Fuente: Microdatos de la PNAD (IBGE).

Preparacin: IPEA/DISOC/NINSOC. Ncleo de Gestin de Informaciones Sociales.
Nota: Se considera negra a la poblacin compuesta por quienes se
declaran negros y pardos, conforme a las investigaciones y polticas
brasileras. A partir del ao 2004, la PNAD incluye adems, la poblacin rural de Rondonia, Acre, Amazonas, Roraima, Par y Amap.
pblicas rurales no tiene baos y el 16% no

tiene cocina y el 18,5% no tiene luz, son da-
tados a esas condiciones de infraestructura,

aunque es importante considerar que se trata
realmente de lo bsico para el funcionamiento adecuado de una escuela.
Otros recursos de apoyo didctico-pedaggico estn restringidos a una minora de
alumnos matriculados en escuelas pblicas
del pas, puesto que un 73,7 de las escuelas
76
ni tiene biblioteca, as como el 76,4% no tie-
cuenta con una cancha deportiva y el 96,7%
ne laboratorio de informtica, el 80,4% no
carece de laboratorio de ciencias.
CUADRO 4
ESCUELAS PBLICAS SIN INFRAESTRUCTURA BSICA (URBANO Y RURAL), 2009
Brasil
Cantidad
Urbano
Porcentaje
Cantidad
Rural
Porcentaje
Cantidad
Porcentaje
PANEL 1: ESTABLECIMIENTOS
Suministro de agua
839
0,52
61
0,08
778
0,94
Desage sanitario
12.022 7,39
267 0,33 11.755 14,24
Baos
10.385 6,37
Energa elctrica
15.324 9,42
59 0,07 15.265 18,49
Cocina
16.137 9,90
2.890 3,60 13.247 16,02
1.110 1,38
9.275 11,21
PANEL 2: MATRCULAS
Suministro de agua
75.136
0,16
40.431
0,10
34.705
0,51
Desage sanitario
545.682 1,16 112.962 0,28 432.720 6,41
Baos
698.867 1,49 375.397 0,93 323.470 4,79
Energa elctrica
514.692 1,10
Cocina
29.233 0,07 485.459 7,19
1.822.515 3,88 1.272.219 3,16 550.296 8,15
Fuente: INEP/Censo Escolar 2009.

CUADRO 5
ESCUELAS PBLICAS SIN INFRAESTRUCTURAS DIDCTICO-PEDAGGICAS, 2009
(EN CANTIDADES Y PORCENTAJES)
Brasil
Cantidad
Urbano
Porcentaje
Cantidad
Porcentaje
Rural
Cantidad
Porcentaje
PANEL 1: ESTABLECIMIENTOS
Laboratorio de informtica
119.951
73,6
43.097
53,7
76.854
92,9
Laboratorio de ciencias
151.906
93,2
69.892
87,1
82.014
99,2
Cancha de deportes
123.214
75,6
46.410
57,9
76.804
92,9
Biblioteca
120.190 73,8
45.719 57,0
74.471 90,1
PANEL 2: MATRCULAS
Laboratorio de informtica
17.262.614
36,7
12.101.250
30,1
5.161.364
76,4
Laboratorio de ciencias
36.558.650
77,8
30.030.648
74,6
6.528.002
96,7
Cancha de deportes
20.197.238
43,0
14.767.175
36,7
5.430.063
80,4
Biblioteca
21.642.675 46,1
16.667.415 41,4 4.975.260 73,7
Fuente: INEP/Censo Escolar 2009.

77
Brasil
En trminos de asistencia escolar, nuevamente el retrato de las ltimas dcadas es

alentador, pero el escenario actual an no es
el anhelado. En el caso de los jvenes, hay
una reduccin de los ndices de asistencia
bruta al final de la serie, pero gran parte (un
80% entre los adolescentes de 15 a 17 aos)
se debe a la mejora de los flujos, pues las
escuelas comenzaron a retener menos jvenes atrasados y el descalce edad-ao escolar
disminuy (Neri & Oliveira, 2013). La asistencia neta segn los niveles de enseanza
adecuados a cada grupo etario sigue en aumento hasta de acuerdo con los ltimos datos disponibles.
CUADRO 7
NDICE NETO DE ASISTENCIA ESCOLAR POR
NIVEL DE ENSEANZA Y GRUPO ETARIO, 1992,
2002 Y 2012
Nivel/modalidad
de enseanza

Educacin infantil
(0 a 5 aos)
1992
2002
2012
7,0
26,9
8,9
Enseanza primaria
(6 a 14 aos)
73,9
85,7
92,5
Enseanza secundaria 18,2

(15 a 17 aos)
40,0
4,0
9,8
5,1
Enseanza superior
(18 a 24 aos)
4,6
Fuente: Micro datos de la PNAD (IBGE).

CUADRO 6
PROPORCIN DE NIOS Y JVENES QUE
VAN A LA ESCUELA SEGN GRUPO ETARIO,
1992, 2002 Y 2012 (EN PORCENTAJES)
GRUPO ETARIO

0 a 3 aos
1992
2002
2012
7,6a 11,7 21,2
lieve respecto del tipo de educacin es importante, pues la principal fuente empleada para
cuantificarlos, la PNAD/IBGE, no informa re-
21
56,7
8,2
gularmente cuntos invierten en otro tipo de
6 a 14 aos
84,2
95,8
98,2
formacin. Se han encontrado nuevas evi-
15 a 17 aos
59,7
81,5
84,2
dencias en otras fuentes, como la Encuesta
18 a 24 aos
22,6
33,9
29,4
25 a 29 aos
5,8
12,5
11,2
formal, no trabajan ni buscan empleo. El re-
4 y 5 aos
Fuente: Micro datos de la PNAD (IBGE).
Hay un creciente debate sobre los jvenes ni-ni, que no estudian en el sistema
En el grupo etario de 0 a 3 aos, el primer dato disponible en

el banco del cuadro se refiere a 1995.
Mensual de Empleo (PME), tambin del IBGE,

donde Menezes, Cabanas y Komatsu (2013)
constatan que existe un intenso flujo de entradas y salidas de las escuelas y del mercado laboral entre el alto nmero de jvenes
ni-ni. Asimismo, con base en la PME, Corseuil
y Neri (2013) observan una proporcin creciente de trabajadores titulados en cursos
de calificacin profesional, no captados por
la PNAD. Los registros administrativos consolidados del censo escolar del MEC tambin
denotan una expansin de las matrculas en
educacin profesional que era de 780.162 en
2007 y lleg a 1.362.200 en 2012, con un
crecimiento de un 74,6% en cinco aos.
78
GRFICO 5
CURSOS DE CALIFICACIN PROFESIONAL CONCLUIDOS ENTRE EMPLEADOS CON CONTRATO FORMAL
DE TRABAJO, PROMEDIO MVIL DE 12 MESES, 2003-2013 (EN PORCENTAJES)
52,00
50,55
47,00
32,00
37,00
29,90
32,00
27,00
22,00
17,00
12,00
feb-03
may-03
ago-03
nov-03
feb-04
may-04
ago-04
nov-04
feb-05
may-05
ago-05
nov-05
feb-06
may-06
ago-06
nov-06
feb-07
may-07
ago-07
nov-07
feb-08
may-08
ago-08
nov-08
feb-09
may-09
ago-09
nov-09
feb-10
may-10
ago-10
nov-10
feb-11
may-11
ago-11
nov-11
feb-12
may-12
ago-12
nov-12
feb-13
7,00
1 a 2 SMs
Ms de 2 SMs
Fuente: Corseuil y Neri (2013) con micro datos de la PME/IBGE.
Ms que criticar lo que los jvenes no
de enseanza secundaria se triplic en ese
hacen, hay que saber lo que hacen y lo que
mismo perodo, del 17% al 54%. En educa-
quieren lograr con el fin de apoyarlos en sus
cin universitaria o superior, el porcentaje
esfuerzos para calificarse. Diplomas de to-
de diplomados se duplic del 6% al 12% en
dos los niveles an son muy valorizados por
el contingente poblacional de adultos de 25
su escasez en Brasil, aunque ha aumentado
aos y ms.
mucho el nmero de estudiantes que logra
Por ello, la bonificacin educativa pro-
obtener uno. En 1992, tan solo el 24% de
ducto del aumento de la escolaridad en Bra-
los jvenes de 15 a 18 aos de edad termin
sil, explica un crecimiento del 2% al ao del
la primaria. En 2012, este nmero aument
ingreso laboral per cpita de 2002 a 2012,
al 66%, aunque este porcentaje sigue siendo
que equivale a dos tercios del crecimiento to-
bajo para un nivel educativo adecuado a los
tal del ingreso de la poblacin en edad activa
14 aos de edad. El 42% de la poblacin del
(3%). La bonificacin demogrfica, pese a
grupo etario siguiente tuvo acceso a esa for-
ser ms conocida, gener tan solo un 0,5%
macin en tan solo dos dcadas. La propor-
de crecimiento anual (Neri, 2013).
cin de jvenes de 18 a 24 aos con diploma
79
Brasil
GRFICO 6
PERSONAS CON DIPLOMA EN TRES NIVELES DE ENSEANZA SEGN GRUPO ETARIO, 1992-2012
(EN PORCENTAJES)
60
44
57
46
50
48
52
54
54
11
12
2012
41
56
2011
37
40
10
11
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2000
21
1999
20
49
54
64 66
61
27
1998
18
25
1997
17
23
1996
10
28
26
33
33
1995
20
24
31
41
52
2001
37
30
1994
Superior
(>24 aos)
46
40
1993
Medio
(18 a 24 aos)
50
1992
Fundamental
(15 a 18 aos)
61
60
Fuente: Microdatos de la PNAD (IBGE).

Hay una enorme desigualdad educati-
a la educacin en Brasil, explicado, en gran
va en el pas, lo que explica gran parte de
medida, por el descenso continuo de la des-
la diferencia respecto de la distribucin del
igualdad del ingreso desde 2001. Pese a que
ingreso. En cambio, el movimiento de expan-
ltimamente los pases latinoamericanos han
sin y la mejor distribucin del derecho a la
pasado por un fenmeno semejante, la ma-
educacin redundaron en una reduccin de
yora de los pases del mundo han constatado
los excesivos premios salariales asociados
justamente lo contrario.
GRFICO 7
INTERACCIN DE AO CON PREMIO DE INGRESO POR 11 AOS DE ESTUDIO, 2002-2013
(EN PORCENTAJES)
0,00%
2002
2003
-5,00%
-15,00%
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-3,34%
-4,47%
-10,00%
2004
0,00%
-6,51%
-10,24%
-13,52%
-20,00%
-25,00%
-30,00%
-35,00%
Fuente: IPEA con microdatos de la PME/IBGE, hasta agosto de 2013.

Base: 2002 y ningn ao de estudio.
-16,72%
-19,24%
-19,75%
-25,03%
-28,67%
-32,44%
80
GRFICO 8
CRECIMIENTO REAL ACUMULADO DEL INGRESO DEL HOGAR PER CPITA, 2001-2012 (EN PORCENTAJES)
140,00%
120,22%
120,00%
102,54%
100,00%
92,09%
84,44%
77,33%
80,00%
69,84%
58,90%
60,00%
49,34%
36,69%
40,00%
26,41%
20,00%
0,00%
10
Fuente: IPEA (2013a) con microdatos de la PNAD/IBGE.
Otro hecho relevante del mercado la-
en la primera infancia, donde estn los ma-
boral que merece ser destacado es el des-
yores y ms duraderos rendimientos sociales
censo continuo de la informalidad, del 51,6%
de la inversin en educacin. La proporcin
en 2002 al 39,3% en 2012 (IPEA, 2013b),
de nios de hasta 3 aos que van a guarde-
cambiando y compensando con creces el ci-
ras aument en la ltima dcada, pero este
clo alto de la dcada anterior. Este fenmeno
incremento fue mayor entre los ms ricos en
podra estar relacionado con el aumento de
proporcin y calidad, que entre los ms po-
la oferta de mano de obra escolarizada. En
bres; y est comprobado que la calidad de las
la ltima dcada, la informalidad dentro de
guarderas es determinante para el desarrollo
cada grupo educativo tuvo una disminucin
infantil (Barros et al., 2011). Nuevas polticas
leve, lo que se debe al cambio en la compo-
para ensanchar la oferta de guarderas, con
sicin de la poblacin ocupada por nivel de
calidad en los programas de actividades, de
escolaridad (Mello y Santos, 2009).
cara al desarrollo infantil y foco en los nios
Para concluir este breve panorama, hay

que volver al principio. Es fundamental para
avanzar hacia el desarrollo del pas enfocarse
ms pobres, son esenciales para acelerar y

sustentar el desarrollo inclusivo.
81
Brasil
GRFICO 9
EVOLUCIN DEL PORCENTAJE DE NIOS DE HASTA 3 AOS QUE VA A LA GUARDERA, 2001-2011
(EN PORCENTAJES)
50
45
10% ms
ricos
14
p.p
40
35
33
p.p
30
25
Medio Nacional
20
24
p.p
15
10% ms
pobres
10
5
0
6
p.p
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
Fuente: SSAE/SAE.
3. Evolucin reciente de las

polticas educativas brasileras
En la primera dcada del siglo XXI, al
tiempo que se establecieron los pilares de
expansin de la cobertura de la enseanza
fundamental promovida en el decenio anterior, Brasil avanz en el diseo institucional
del financiamiento del sistema pblico, que
comenz a abarcar desde el nivel preescolar hasta la educacin secundaria. As, se
generaliz para todos los ciclos obligatorios,
exmenes nacionales de desempeo de los
alumnos, escuelas y redes; aumentaron los
requisitos para la seleccin de docentes; se
ampli y cre un registro nacional unificado
para las transferencias monetarias condicionadas a la asistencia escolar; y, se avanz en
las inversiones en cursos tcnicos o profesionales y, ltimamente, en la primera infancia.
Se innovaron las polticas en la esfera
federal, estatal y municipal para mejorar la
calidad de los servicios, como exmenes o
evaluaciones especficas, bonificaciones por
desempeo para profesores y directores,

desacreditacin de proveedores privados,
suspensin del ingreso en cursos con notas
bajas, y tambin la participacin de padres
y alumnos (transferencia monetaria a la escuela, transferencia monetaria a la familia,
transferencias condicionadas al desempeo
escolar, seguimiento y apoyo domiciliario a
familias con nios). Se pueden observar progresos gracias a algunas de estas iniciativas,
objetos de anlisis y propuestas de especialistas de los principales centros de investigacin y formulacin de polticas educativas en
Brasil. Esta seccin remarca algunos de los
cambios ms relevantes efectuados en el sistema en los ltimos aos.
En 1996, se instituy el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de Enseanza Fundamental y de Valorizacin del Magisterio
(FUNDEB), para complementar y aportar a la
redistribucin, entre agencias federadas, de
la capacidad de financiamiento pblico de la
enseanza fundamental. En 2007, por medio
de este fondo, se reestructur el mecanismo
82
para cumplir tambin con la educacin infan-
cuando el total, considerando estados y mu-
til, la enseanza secundaria y la educacin de
nicipios, lleg a 114,3 mil millones de reales.
jvenes y adultos. Su funcin es complemen-
Nueve unidades federadas reciben un com-
tar la capacidad de financiamiento educativo
plemento federal: Amazonas, Alagoas, Baha,
de los estados y municipios solventada, b-
Cear, Maranho, Par, Paraba, Pernambuco
sicamente, por el 25% de sus ingresos im-
y Piau.
positivos netos con recursos federales. Los
CUADRO 8
recursos resultantes de la constitucin del
PARTICIPACIN DEL GOBIERNO FEDERAL,

2010-2012 (EN MILLONES DE REALES)
FUNDEB, debern utilizarse exclusivamente para el mantenimiento y desarrollo de la

educacin bsica: un 60% se destinar para
Participacin
federal
Ao
remunerar profesionales de magisterio que

ejerzan en la educacin bsica pblica; y el
Participacin
unidades
federadas
Total
40% restante, para gastos de mantenimien-
2010 6.861,1
76.234,6 83.095,7
to y desarrollo de la enseanza capacita-
2011 7.801,5
86.683,7 94.485,2
cin docente, inversiones en infraestructura
2012 9.440,4 104.893,0 114.333,4
y medios didctico-pedaggicos, y transporte escolar para zonas rurales, dirigido a la
Ms all de los fondos aportados por el
educacin infantil y primaria en caso de los
FUNDEB, en los ltimos aos hubo un signifi-
municipios.
cativo crecimiento en el presupuesto del MEC
La participacin del gobierno federal en
y en las inversiones totales en educacin de
el FUNDEB creci de 2 mil millones de reales
los tres niveles de gobierno (federal, estatal
en 2007 a 9,4 mil millones de reales en 2012,
y municipal).
GRFICO 10
PRESUPUESTO DEL MEC, 1995-2003 (EN PORCENTAJES)
120,0
98,9
100,0
94,2
80,0
73,4
62,9
60,0
74,4
51,0
40,8
Valores corrientes
30,1
2013**
2012
2011
2010
2007
2006
Valores constantes
(IPCA medio)
2005
22,7
2004
19,8
2003
2002
1999
1998
1997
1996
1995
18,0
16,1 16,5
25,2
62,5
42,6
34,4
12,9
10,5 10,6 11,1 12,1
Fuente: Paim (2013).
37,2
2009
30,8
2001
29,3 28,7 30,3
2000
33,7
34,5
34,8 33,3 35,8
2008
35,9
20,0
90,1
52,8
47,0
40,0
98,9
82,0
83
Brasil
GRFICO 11
INVERSIN EN EDUCACIN EN RELACIN CON EL PIB, 2000-2011 (EN PORCENTAJES)
6,5
6,1
6,0
5,8
5,7
5,5
5,5
5,3
5,1
5,1
5,0
5,0
4,7
4,8
4,7
4,6
4,5
4,5
4,5
4,0
5,0
48
Meta PNE:
Ampliar inversin
para el 10%
del PIB
4,5
4,3
3,9
4,0
4,1
3,9
3,9
3,9
Inversin total en
relacin con el PIB
Inversin directa en
relacin con el PIB
3,5
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Paim (2013).

Nota: La inversin pblica directa en educacin se refiere al total de recursos pblicos invertidos por las agencias federales en educacin
pblica, incluyendo construccin, expansin y mantenimiento de los establecimientos de enseanza, remuneracin de los profesionales de
la educacin, asistencia estudiantil, merienda escolar, transporte escolar, material didctico, formacin de profesores y gastos relacionados.
La inversin pblica total en educacin remite al total de fondos pblicos desembolsados por las agencias federales en educacin, incluyendo
todas las inversiones directas ms los gastos por pago de becas de estudio, financiacin estudiantil y transferencias a entidades privadas,
adems de una contribucin de previsin social a los profesionales de educacin en ejercicio.
El aumento de recursos trajo consigo
tres marcos de la trayectoria escolar bsica:
mejoras en los indicadores de resultados. En
aos iniciales de enseanza fundamental,
paralelo a la estructuracin del FUNDEB en
aos finales de enseanza primaria y ense-
2007, se cre el ndice de Desarrollo de la
anza secundaria. En los tres casos, se tra-
Educacin Bsica (IDEB). Segn resume el
ta de un ndice compuesto por una medida
IPEA (2012c), el IDEB fue diseado como:
de desempeo en exmenes estandarizados
un indicador de resultado de los siste-
(Prova Brasil o SAEB) y otra de flujo, relacio-
mas de educacin bsica federal, estatal
nado con las tasas de aprobacin. El clculo
y municipal;
del IDEB incluye tanto a las escuelas pblicas
un mecanismo simple de informacin
como a las privadas, con la diferencia de que,
para educadores, cursantes, formula
para estas ltimas, el clculo del ndice se
dores de poltica y sociedad en general,
basa en el desempeo de una muestra de es-
sobre la calidad de los sistemas educati-
cuelas en el SAEB, mientras que para las pri-
vos brasileros; y
meras, el clculo est fundado en el universo
un instrumento inductor de una cultura
de todas las escuelas pblicas brasileas de
de responsabilidad educativa a la cual
educacin bsica (IPEA, 2012c). Las metas
estaran sujetos gestores pblicos y tra-
establecidas para el IDEB han sido cumplidas
bajadores de la educacin.
siempre, aunque sin holgura en 2011 en el
El MEC calcula y divulga el IDEB para
caso de enseanza secundaria.
84
Los pases ms desarrollados suelen ser
GRFICO 12
IDEB EN LOS PRIMEROS AOS DE LA ESCUELA
PRIMARIA, 2005-2011 (EN PORCENTAJES)
5,0
5,0
4,6
4,5
4,2
3,8
internacionales disponibles. El siguiente grfico

muestra que, en 2009, el porcentaje del PIB es-
4,6
tablecido para educacin era ms alto en Brasil

(5,7%) que el promedio de las respectivas ta-
4,2
3,9
sas nacionales en Amrica Latina (5,5%) y, en

relacin con los pases del ndice de Desarrollo
3,5
3,0
de gastos pblicos de Brasil es relativamente alto, sobre todo si se consideran los datos
5,5
4,0
los que ms invierten en educacin. El nivel
Humano (IDH), muy alto (5,4%), aunque Brasil

2005
2007
Meta
2009
2011
Realizado
perteneca al grupo con IDH clasificado como

alto por las Naciones Unidas (5,2%).
Fuente: MEC/INEP.
GRFICO 15
GRFICO 13
IDEB EN LOS LTIMOS AOS DE LA ESCUELA
PRIMARIA, 2005-2011 (EN PORCENTAJES)
4,2
4,1
4,0
4,0
3,9
3,8
3,8
3,5
3,5
5,5
4,2
3,1
1,0
0,0
2005
2007
Meta
2009
2011
3,8
3,7 3,7
3,7
3,6
3,6
3,5
3,4
Alto
Medio
Bajo
Brasil
Amrica
(IDH alto) Latina
Fuente: Human Development Report (UNDP, 2013); Informe de Desarrollo Humano (PNUD).
GRFICO 14
3,5
Muy alto
Realizado
IDEB EN LA ESCUELA SECUNDARIA,

2005-2011 (EN PORCENTAJES)
Entre los pases que poseen un IDH ms

alto que el brasileo y que destinan una menor
proporcin del PIB en gastos pblicos dirigidos
a educacin (2009), se pueden sealar Australia (5,1%), Hong Kong (4,5%), Singapur
(3,1%), Espaa (5,0%), Italia (4,7%), Chile
3,5
(4,5%) y Mxico (5,3%). Adems, la lista pue-
3,4
de incluir pases que no tienen informacin en
3,3
el banco de datos de 2009, pero s de 2008;
3,2
ao en que la tasa brasilea (5,4%) tambin
3,1
3,0
5,0
5,7
5,2
2,0
Fuente: MEC/INEP.
3,4
5,4
3,0
3,2
3,0
6,0
4,0
3,7
3,4
GASTO PBLICO EN EDUCACIN POR NIVEL DE

IDH (% DEL PIB), 2009 (EN PORCENTAJES)
super a pases como Alemania (4,6%), Ja2005
Fuente: MEC/INEP.
2007
Meta
2009
Realizado
2011
pn (3,4%), Canad (4,8%), Corea del Sur

(4,8%), Rusia (4,1%) y Per (2,7%).
85
Brasil
Actualmente, el PNE brasilero proyecta
En Brasil, el Programa de Naciones Uni-
invertir un 7% del PIB en 2015 y un 10% en
das para el Desarrollo (PNUD), el Instituto de
2020. En el grupo de 92 pases cuya propor-
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) y la Fun-
cin del PIB de gastos pblicos en educacin
dacin Joo Pinheiro (FJP) calculan el ndice
en 2009 est disponible en la base del IDH,
de desarrollo humano municipal (IDHM). Al
solamente dos informaron gastar a lo menos
relacionar los gastos pblicos en general y
un 10% del PIB en educacin en 2009 (Cuba
especficamente en educacin y los avances
y Timor Oriental) y doce de ellos tuvieron ta-
de cada uno de los municipios brasileos en
sas del 7% o ms. Este ltimo grupo incluye
el IDHM, sobre la base de los datos del ndi-
a seis pases con IDH ms alto que el brasi-
ce, surge el interrogante a acerca de qu es
leo (Noruega, Suecia, Islandia, Dinamarca,
lo que se observa.
Chipre y Cuba), pero tambin otros seis con
En un ejercicio preliminar y tomando los
IDH inferior (Maldivas, Moldavia, Botswana,
4.118 municipios para los cuales se disponen
Timor Oriental, Suazilandia y Burundi).
datos de IDHM, para el ao 2000 y 2010,

respecto de montos de gastos municipales
CUADRO 9
totales y en educacin en proporcin al PIB,
BRASIL Y PASES CON GASTOS PBLICOS

DEL 7% DEL PIB O MS, 2009
entre 2002 y 2010,3 se puede detectar una
Clasificacin
en el IDH
Clasificacin
en el IDH
Educacin
/PIB
IDH
Noruega
7,3 0,952
Suecia
7,3 0,913
13
Islandia
7,8 0,901
15
Dinamarca
8,7 0,899
31
Chipre
7,9
59
relacin positiva del gasto en educacin con

el avance del IDHM y una relacin negativa
del gasto total con ese mismo avance.4 Al
respecto, no se pretende proponer ninguna
conclusin de dichas relaciones, sino ms
bien, estimular el debate para profundizar el
estudio.
Si hay una inequvoca necesidad de me-
0,849
jorar la efectividad de las inversiones en edu-
Cuba
13,1 0,775
cacin en Brasil, tambin hay una serie de
85
Brasil
5,7 0,726
104
Maldivas
8,7 0,683
113
Moldavia
9,5 0,652
119
Botsuana
7,8 0,633
134
Timor Oriental
15,7
0,565
141
Suazilandia
7,1 0,532
178
Burundi
8,3 0,348
Fuente: Human Development Report (UNDP, 2013). Informe de Desarrollo Humano (PNUD, 2013).
mejoras que difcilmente se logren sin utilizar

recursos adicionales, como por ejemplo, incorporar a los que todava estn fuera de la
escuela.
Segn la encuesta PNAD 2009, habra
cerca de 3,55 millones de nios y adolescentes de 4 a 17 aos que estn fuera de la
escuela. Corbucci y Zen (2013) estiman que
el promedio de los gastos por alumno en los
tres niveles de enseanza que conforman la
Los datos fiscales provienen de la base Finanzas de Brasil (FinBra) de la Secretara del Tesoro Nacional (STN) y del PIB municipal, del
Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE).
El coeficiente del gasto en educacin aumenta y el gasto total se vuelve ms negativo, cuando se repite el mismo ejercicio con el componente educativo del IDHM como variable dependiente.
86
educacin bsica5 llega a un monto de 9,8 mil
laciones. El porcentaje ms alto de recursos
millones de reales, que corresponde a algo
estara dirigido a cubrir al grupo etario de
ms del 0,3% del PIB de ese ao. Esta cifra
15 a 17 aos y, posteriormente, a los nios
refleja el monto necesario para insertar tal
de 4 y 5 aos. En cambio, la inclinacin de-
contingente de nios y adolescentes, bajo las
mogrfica para reducir la poblacin en edad
mismas condiciones de oferta de enseanza
escolar favorece, con recursos totales esta-
que los otros estudiantes. Los autores consi-
bles, la expansin de la tasa de cobertura y
deran que esta estimacin no incluye proba-
el incremento de las inversiones por alumno
bles costos adicionales de profesores e insta-
(Barbosa, 2013).
CUADRO 10
GASTOS POR ALUMNO EN LOS TRES NIVELES QUE CONFORMAN LA EDUCACIN BSICA
Asiste
4-5 aos
6-14 aos
15-17 aos
TOTAL
Poblacin total
Tasa asistencia
No asiste*
Gasto adicional
4.224.584
5.644.565
74,8
1.419.981
3.204.897.117
29.498.313
30.229.090
97,6
730.777
2.340.044.046
8.859.574
10.399.385
85,2
1.398.926
4.207.963.625
92,0
3.549.684 9.752.904.788
42.582.471 46.273.040
Fuentes: PNAD/IBGE (poblacin) y MEC (gastos). Preparacin: Corbucci y Zen (2013).

* No van a la escuela ni terminaron los cursos de educacin bsica.
Obs.: en R$ de diciembre 2009.
Para los nios menores, el reto asumido
profesores alfabetizadores, distribucin de
por el MEC va ms all. La meta es universa-
materiales didcticos y pedaggicos, y eva-
lizar la cobertura en el nivel preescolar para
luaciones e incentivos. La meta es formar y
nios de 4 a 5 aos en 2016, y ensanchar
certificar a 16 mil orientadores de estudios y
la oferta de educacin infantil en guarderas
a 300 mil profesores alfabetizadores.
para atender mnimamente al 50% de los ni-
Para disminuir las desigualdades que
os de hasta 3 aos, considerando que hasta
afectan a la educacin bsica en zonas ru-
el 2012 solo el 21% de este grupo estaba
rales, el gobierno federal se ha en iniciativas
cubierto. La meta del programa federal Proin-
como el Pronacampo, que involucra ampliar
fancia es entregar seis mil nuevas guarderas,
el transporte escolar rural, construir escue-
ya aprobadas, en 2014. Segn el balance
las en el campo, formacin inicial y continua
presentado por el MEC (Paim, 2013), 1.129
de profesores. El nmero de escuelas y ma-
estaban terminadas en agosto de 2013.
trculas en la zona rural disminuy de for-
Otro reto est en el Pacto Nacional por
ma constante de 2002 a 2010, con un cierre
la Alfabetizacin, firmado entre el gobierno
neto de casi 28 mil escuelas, a un ritmo ms
federal, estatal y municipal para alfabetizar
acelerado que la reduccin del nmero de
a nios hasta los 8 aos. La iniciativa invo-
alumnos residentes en esta zona. En 2010,
lucra formacin continua de orientadores y
casi 2,7 millones de nios y jvenes rurales
Conforme al clculo realizado por el MEC.
87
Brasil
se trasladaban diariamente hasta una ciudad
Sebrae (pequeas y medianas empresas). El
cercana para poder estudiar (IPEA, 2012c).
PRONATEC incluye la continuidad del acuerdo
En el nivel medio, el MEC conside-
firmado en 2008 entre el gobierno federal y el
ra prioritario estimular la asistencia escolar
Sistema S, para que dichas entidades ofrez-
de los adolescentes, integrar el currculum a
can cursos gratuitos, destinando dos tercios
la matriz del Examen Nacional de Ensean-
de los ingresos netos cobrados en impuestos.
za Media (ENEM) que se desea universalizar,
Schwartzman y Castro (2013) resaltan
corregir la falta de profesores, e integrar la
que, en el caso del Senai, todos los cursos
enseanza media a la enseanza profesio-
vocacionales para entrenar a operarios espe-
nal (Paim, 2013). Respecto de lo anterior, el
cializados siempre fueron gratuitos y finan-
gobierno lanz una ambiciosa iniciativa en el
ciados por el 1% de los tributos que recaen
ao 2011: el Programa Nacional de Acceso a
sobre la nmina de sueldos, consumiendo casi
la Educacin Tcnica y Empleo (PRONATEC),
todos los ingresos de esa fuente. Las otras
cuyo objetivo es aumentar la oferta de cursos
actividades del Senai estn financiadas por
de educacin profesional y tecnolgica inte-
la venta de servicios a las empresas, men-
grada, concomitante y subsecuente a la ense-
sualidades de cursos tcnicos y tecnlogos o
anza media. La meta es ofrecer 8 millones
por fondos pblicos. Segn los autores, con
de cupos hasta el ao 2014. De enero a julio
el PRONATEC, aunque exista el compromiso
de 2013, las matrculas llegaron a 3.985.436
de gratuidad, se transfieren ms recursos al
(Paim, 2013), de las cuales 1,4 millones te-
Sistema S, cuyas entidades tambin pue-
nan el beneficio de una beca de formacin.
den disputar financiamientos del Programa
El PRONATEC adems incluye la expan-
BNDES de Apoyo a la Calificacin Profesional
sin e interiorizacin de la Red Federal de
del Trabajador, con una lnea de crdito de
Educacin Profesional y Tecnolgica (EPT)
3,5 mil millones de reales en 2012.
abriendo 208 nuevos campus para el ao
Respecto de la enseanza superior, aun-
2014, de los cuales 89 comenzaron a funcio-
que no se considere dentro del alcance pri-
nar en 2013. Adems, existe un programa de
mordial de este trabajo, es relevante dar a
financiacin (Fies Tcnico), que es la confor-
conocer la experiencia del ProUni. Por medio
macin de iniciativas anteriores, con la oferta
de este programa el gobierno federal, des-
de cursos de educacin tcnica a distancia
de el ao 2005, ofrece a estudiantes de ms
por medio de la Rede e-Tec Brasil y el apoyo
bajos ingresos o que provengan de escuelas
a la red estatal, con traspasos para construir,
pblicas, cupos o plazas con becas integrales
ampliar y reformar 744 escuelas tcnicas es-
o parciales en instituciones privadas registra-
tatales, y con la instalacin de 2.641 labora-
das, para disminuir el pago de obligaciones
torios para 899 escuelas, todo con un costo
impositivas. Desde 2005 al primer semestre
sobre los 2 mil millones de reales.
del ao 2013, se ocup 1,2 milln de plazas,
Gran parte de la provisin de formacin
con un 49% de los becarios declarados afro-
profesional en Brasil se hace por el llamado
descendientes, un 68% de becas integrales
Sistema S, financiado con fondos pblicos,
y un 87% de cursos presenciales (un 74%
pero administrado por asociaciones empre-
nocturnos). Hubo adems una expansin de
sariales como Senai, Sesi (ambas vinculadas
la red federal de 148 a 285 campus de 2002 a
a la industria), Senac, Sesc (al comercio),
2012, y de los contratos de crdito educativo
Senar (agricultura), Senat (transportes) y
que superan un milln de 2010 a 2013. Con
88
el programa Ciencias sin Fronteras puesto en
exactamente, para que cada gasto adicional
prctica en el ao 2011, los alumnos brasi-
alcance al mximo esta capacidad.
leos seleccionados en un examen nacional,
Aunque solo se intente mantener una
postularon a 101 mil becas para cursar ramos
cierta posicin en el escenario internacional
de ingeniera, ciencias exactas y tecnolgicas
de desarrollo, dejar de avanzar en educacin
en universidades extranjeras de 39 pases.
no es una alternativa. Un mundo cada vez

ms escolarizado exige nuevos y cada vez
4. Algunas alternativas de polticas

pblicas
El proceso de expansin y mejora de
la educacin en Brasil puede intensificarse
gracias a una serie de alternativas innovadoras de las polticas pblicas del sector. El
gobierno ha adoptado la postura de enfrentar los retos ms apremiantes, como aumentar la cantidad de guarderas, garantizar la
alfabetizacin en la edad que corresponda,
multiplicar las escuelas de tiempo completo,
expandir la enseanza secundaria o media
profesional, abrir plazas en universidades,
fomentar la investigacin e innovacin, y
crear las condiciones para que los profesores
estn mejor preparados y bien remunerados.
Al mismo tiempo, en la medida que estas acciones exijan nuevos recursos, la federacin
tiene un pacto de responsabilidad fiscal, para
maximizar el rendimiento de cada real destinado a ese fin.
En el caso de la asignacin de ingresos
de la explotacin de un recurso finito como
el petrleo, el acento debe recaer, sino en la
reduccin de pasivos con tasas muy costosas,
en la formacin de activos duraderos que sean
fructferos para la sociedad. En este sentido,
las inversin en educacin es el mejor ejemplo de gasto pblico para formar un capital
perpetuo que genere niveles superiores de
bienestar. El tema es en qu y cmo invertir
ms altos niveles de conocimiento, generados por medio de diferentes recursos, pero

donde la participacin de los sistemas educativos es decisiva.
El sistema brasileo est lleno de deficiencias que, aunque disminuyen, continan
siendo determinantes. Los avances en educacin fundamental han sido significativos, pero,
en la enseanza secundaria o media, los retos
son an mayores y ms persistentes. Un gran
contingente de jvenes mantiene relaciones
frgiles e intermitentes con la escuela, aprendiendo poco y de forma desfasada, abandonando y retomando los estudios, lo que se refleja en una inestable trayectoria laboral.
Hay varias iniciativas que surgen para
facilitar, multiplicar y mejorar los caminos que
llevan de la escuela al empleo, a la universidad y a otras opciones de formacin profesional. En septiembre de 2013, el MEC anunci
un proyecto para ofrecer becas de iniciacin
cientfica a alumnos de enseanza secundaria, con el apoyo de un profesor de la escuela
y de un universitario en algn curso de ciencias exactas. El Ministerio Extraordinario de
la Micro y Pequea Empresa, por su lado, solicit apoyo al IPEA para disear una poltica
que estimule el uso de la Ley del Aprendiz en
las empresas de menor tamao, tambin con
becas para profesores y alumnos.
La Secretara de Asuntos Estratgicos
(SAE) propone destinar fondos del PRONATEC6
para dictar cursos de calificacin profesional, de
El programa ha ofrecido 1,4 millones de becas en otras modalidades y la meta es ofrecer un total de 3,5 millones de becas para el ao
2014.
89
Brasil
40 horas anuales, para empleados contrata-
los alumnos que no son beneficiarios del pro-
dos formalmente que ganen de uno a dos sa-
grama (Oliveira y Soares, 2013). En el caso
larios mnimos, beneficiados por subvencio-
de los jvenes que tienen mayor autonoma
nes . Los cursos se escogern con el acuerdo
para tomar decisiones, el mecanismo a veces
de empleados y empleadores, conforme a
no funciona tan bien como con los hijos me-
sus necesidades, preferencias y conocimien-
nores. Permitir que los jvenes sean titulares
tos especializados en su propio campo de tra-
de sus propias tarjetas quizs haga que el
bajo.
incentivo funcione mejor.
La carga horaria del curso igualmente
Las madres, por su parte, pueden ser
se ha de repartir entre ambas partes, mitad
el foco de nuevas acciones educativas. Un
descontada de la jornada laboral, mitad con-
grupo de tcnicos del IPEA8 propuso un es-
tada como horas libres invertidas por el ope-
fuerzo concentrado de alfabetizacin volcado
rario en su formacin (SAE, 2013). Adems,
hacia los encargados de los nios en escuelas
una forma posible de evitar discontinuidades
en que la mayora se beneficia de la transfe-
e incentivos adversos respecto del lmite de
rencia monetaria de la Bolsa Familia. Estas
dos salarios mnimos, sera financiar con re-
escuelas son objeto de otras acciones foca-
cursos pblicos 40 horas integrales al valor
lizadas del MEC, que ha priorizado algunas
estipulado de hora-clase solamente a los re-
inversiones donde ese criterio denote una
munerados con un salario mnimo exacto, re-
carencia especial. La intencin de priorizar a
duciendo la subvencin de forma lineal hasta
los encargados responsables en su mayora
llegar a cero, conforme aumente el salario.
madres de los nios pobres, es hacer que
Una directriz importante alineada al
los beneficios de la alfabetizacin de adultos
Estatuto de la Juventud, instituido en 2013
traspasen a los nios y ayuden a superar la
es ofrecerle al joven la oportunidad de ser
pobreza de manera sustentable. Con base en
protagonista de sus conquistas personales y
los datos de la Tarjeta de la Familia Carioca
del desarrollo social del pas. Algunas polti-
(CFC), programa municipal de Ro de Janei-
cas en curso pueden aumentar su efectividad
ro que complementa el ingreso e incentivos a
al seguir este rumbo.
beneficiarios de la Bolsa Familia, se confirma
Las transferencias monetarias del Pro-
que la escolaridad de la madre influye en los
grama Bolsa Familia, por ejemplo, son exito-
resultados de los hijos. En el 96,3% de las
sas, en gran medida, gracias a que eligieron
familias beneficiadas, la mujer es la receptora
a las madres como titulares preferenciales:
y los hijos de madres con nivel superior lle-
ellas inscriben a sus familias y se aseguran
gan a tener notas un 123% mayores que la de
de que los nios cumplan las condiciones es-
aquellos cuyas madres no tienen escolaridad.
tipuladas. Entre los estudiantes de familias
En el caso de los padres, las notas aumentan
inscritas en el Catastro nico (Cadnico) y
apenas un 54%. El hecho de vivir con o sin la
que reciben la Bolsa Familia tienen un 11%
madre tambin est estrechamente relaciona-
menos de posibilidades de repetir el ao que
do con las notas, que vivir con o sin el padre.
Este grupo es elegible para adjudicarse dos subvenciones: el salario familia mensual y el abono salarial anual. La SAE propone que el abono
salarial tambin sea pagadero mensualmente mientras dure el empleo, aumentando el incentivo a la formalizacin, generando economas fiscales
y desestimulando la rotacin excesiva que caracteriza a los empleados de este grupo salarial, en que los jvenes estn sobrerrepresentados.
Divonzir Gusso, Luis Felipe Batista de Oliveira y Paulo Corbucci.
90
GRFICO 16
padres a las reuniones escolares es el doble de
DESEMPEO EN LOS EXMENES DEL SAEB/MEC:

LA MAM EN CASA HACE UNA DIFERENCIA?
la observada entre quienes no tienen el benefineral de las asignaturas, que era desfavorable
215,0
a los beneficiarios en un 6%, fue eliminada en
208,4
208,3
210,0
206,8
205,0
198,8
200,0
195,0
190,0
189,4
188,8
tres bimestres de operacin del programa. La

brecha entre ambos grupos que era de un 4,7%
baj a un 0% en matemtica, se mantuvo en
un 4,7% en portugus y cambi del 5,6% al
4,8% favorable en ciencias para los beneficia-
188,6
rios de la tarjeta.
185,0
180,4
Hay otras experiencias nacionales que
180,0
comienzan a mostrar resultados, como la bo-
175,0
nificacin que se da en Pernambuco a pro-
170,0
165,0
cio (Neri, 2011). La diferencia del promedio ge-
fesores segn el desempeo escolar de los

Portugus
Matemticas
Con madre
Con padre
Sin madre
Sin padre
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de microdatos del SAEB/MEC.
Entre los beneficiarios de la CFC, la oportunidad de tener acceso a la bonificacin por

notas es un 59% mayor para aquellos cuyas
madres tienen nivel superior versus las analfabetas. Respecto del cumplimiento de las condiciones como la presencia en reuniones bimestrales sucede lo contrario, es decir, es un
8% inferior. Quizs esto refleje el mayor costo
de oportunidad del tiempo de las madres diplomadas para ir a las reuniones. Se puede suponer que las menos escolarizadas tengan ms
disponibilidad para volver a estudiar si reciben
incentivos. Los instrumentos adicionales de la
CFC, que aprovecha el Catastro nico (Cadnico) de la Bolsa Familia, ofrecen experiencias
locales exitosas que pueden replicarse a gran
escala. Aprovechando la estructura municipal
de pruebas estandarizadas, la CFC da premios
adicionales a las familias cuyos hijos eleven sus
notas y cuyos responsables vayan a las reuniones escolares. Ambos incentivos funcionan,
puesto que la nota de los alumnos incentivados
sube ms que la del resto y la asistencia de los
alumnos en exmenes estandarizados. Las

evaluaciones preliminares demuestran que
los resultados tambin responden a dichos
incentivos (Bruns, Ferraz y Rodrguez, 2011).
De las experiencias norteamericanas, Allan y
Fryer (2011) encuentran los mejores resultados en programas como el de Houston, que
alinea, conforme la CFC, incentivos simultneos a profesores, padres y alumnos.
El programa federal de expansin de
guarderas igualmente puede beneficiarse de
las experiencias nacionales. Barros y otros
(2011) muestran un significativo impacto de
la calidad de las guarderas sobre el desarrollo infantil. La calidad de las guarderas cariocas estudiadas en este trabajo era tan diversa, que explic gran parte de la diferencia de
indicadores de desarrollo infantil estandarizados de la literatura internacional.
Si fuese posible replicar las buenas cualidades de los programas de actividades de
las mejores guarderas, los resultados podran
ser potencializados. Incluso, el promedio de
las guarderas, en un solo ao, es capaz de
promover mejoras sorprendentes en una serie de capacidades infantiles. Aproximar el
promedio al mximo permitira hacer que los
nios lleguen ms lejos an.
91
Brasil
GRFICO 17
PROGRESO DEL DESARROLLO INFANTIL, JARDINES MUNICIPALES, 2010-2012
Personal y social
2010
2012
Progreso
Resolucin de
problemas
Coordinacin
motora fina
Coordinacin
motora amplia
Comunicacin
60
62
64
66
68
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
100
PORCENTAJE DE NIOS CON DESARROLLO DENTRO DE LO ESPERADO
Fuente: SSAE/SAE.
5. Conclusiones
solo por dos pases con nmeros de los que se

tiene registro), hay que aprovechar cualquier
n Brasil existe la idea de que se invier-
incremento de recursos como una oportuni-
te poco en educacin. Segn los princi-
dad para aumentar la tasa de retorno social
pales bancos de datos internacionales,
de cada inversin, concentrando los nuevos
cuando se compara el porcentaje del PIB de
flujos en aquello que mejor funcione, sin des-
cada pas en este rubro, se evidencia que la
perdiciarlos en aquello que no sea eficiente.
relacin es ms alta en Brasil que en Amrica
Mejorar la educacin exige dedicacin y
Latina, e incluso mayor que el promedio de
esfuerzo de los alumnos, padres, profesores,
los pases ms desarrollados.
directores, gestores y de la sociedad. Es ne-
Parte de la paradoja se soluciona por
cesario incentivar la inversin de cada perso-
el hecho de que el PIB per cpita es mayor
na e instancia en cada esfera de gobierno y
en las naciones ms avanzadas, donde una
premiar su desempeo y la mejora de los re-
fraccin pequea de una torta grande pue-
sultados. El sistema actual tiene muchos ins-
de alimentar mucho mejor que una fraccin
trumentos activos para alinear incentivos para
grande de una torta mediana. Sin embargo,
todos estos actores en gran escala (exmenes
bajo el punto de vista de las opciones, una
estandarizados, metas de calidad, catastros
fraccin del 10% destinada a un fin, siempre
detallados, fondos de financiamiento), pero
deja el 90% para todo el resto.
gran parte de los recursos est comprometida
La educacin tiene suficiente impor-
en gastos rgidos que no han asegurado que
tancia en Brasil para, en ciertas condiciones,
cada parte involucrada logre alcanzar todo su
alcanzar buenos frutos al elevar la meta de
potencial para mejorar la educacin en el pas.
gastos pblicos en el sector del 6% al 10% del
Los nuevos fondos deben destinarse al uso de
PIB para el 2020, como proyecta la redaccin
dichos instrumentos para viabilizar y premiar
actual del Plan Nacional de Educacin (PNE).
avances. En el mbito federal, el esquema de
Por otro lado, ya que no se gasta en educacin
output based aid (OBA), asociado a crditos
un porcentaje importante del PIB (superado
y anticipaciones, permite financiar a quienes
92
ms precisan avanzar, y remunerar de forma
sean conocidos y valorizados por las perso-
diferenciada a quienes ms progresan.
nas, y que, adems, sean utilizados como ins-
En este trabajo se present un pano-
trumento para mejores polticas de incentivo.
rama de la evolucin de los principales indi-
En todos estos aspectos, el pas ha avan-
cadores educativos brasileos en los ltimos
zado y reducido su rezago. Sin embargo, no
aos, los cambios de las polticas pblicas de
siempre las polticas de oferta encuentran eco
educacin hasta la enseanza secundaria vi-
en las demandas de los brasileos. Gran parte
venciadas en el perodo, y algunas alternati-
de los jvenes que no asiste a la escuela for-
vas en debate para potenciar sus resultados.
mal muchos de los cuales no trabaja ni busca
As como las evidencias y las ideas en dis-
empleo declara en encuestas hogareas que
cusin en Brasil pueden contribuir hacia so-
no aspiran a volver a estudiar por falta de in-
luciones en otros pases, la experiencia y el
ters ah reside un reto especial. Todos estos
debate internacional pueden ayudar mucho a
temas han sido motivo de seguimiento en el
ajustar la ruta de la poltica educativa brasile-
pas, que experimenta polticas y discute una
a. La intencin de este trabajo es justamen-
serie de nuevas propuestas para mejorar la
te servir como aporte para este intercambio.
cobertura y la calidad de la educacin.
Como se evidencia en una serie de indi-
En qu y cmo invertir los nuevos re-
cadores sociales, las estadsticas educativas
cursos, adems de ser un buen dilema para
brasileas arrojan una mala fotografa con un
un pas con muchas deficiencias en el tema
bello negativo sobre los avances de los lti-
educacional, motiva mayores esfuerzos para
mos aos. En Brasil, junto con los resultados,
comprender la realidad internacional, inten-
evoluciona la idea de que es necesario que
sificar el intercambio de anlisis y buscar las
las escuelas pblicas y particulares se vean
mejores ideas. Entender en detalle lo que
igualmente estimuladas a atraer alumnos y,
funciona mejor en el sistema educacional
con ello, atraer fondos pblicos y a las fa-
tambin requiere inversin. Y es en este as-
milias. Es esencial medir constantemente la
pecto que Brasil debe focalizarse para lograr
calidad de la enseanza y que los resultados
la educacin que anhela.
Marcelo Crtes Neri

Ministro de la Secretaria de Asuntos Estratgicos (SAE/PR), PhD en Economa de la Universidad de Princeton,
USA. Profesor de EPGE/FGV y fundador del Centro de Polticas Sociales de la Fundacin Getulio Vargas. Fue
presidente del Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) y secretario ejecutivo del CDES. Ha diseado programas pblicos en los tres niveles del gobierno y ha evaluado polticas pblicas en dos decenas de
pases. Ha publicado libros sobre temas variados como microcrdito; seguridad social; inflacin y consumo;
la nueva clase media, pobreza rural; Bolsa Familia y percepciones sobre polticas pblicas.
Marcos Dantas Hecksher

Asesor de la presidencia del Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA), economista y periodista.
Fue inspector del mercado de capitales en la Comisin de Valores Mobiliarios (CVM), periodista especializado
en economa y profesor de economa y finanzas pblicas en cursos de preparacin para el servicio civil. Representa el IPEA en el Consejo Directivo del Instituto Nacional de Estudios Avanzados (INAE / Foro Nacional).
93
Brasil
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95
Chile
Los desafos de mejorar la calidad y la equidad

de la educacin bsica y media en Chile
Marcela Perticar Marcela Romn
1. Introduccin
Con la reforma educacional de principios

de los noventa, se asume el desafo de incre-
a reforma educacional de 1980 des-
mentar la calidad del sistema y disminuir la
centraliz la administracin y el fi-
inequidad de los resultados escolares. Este
nanciamiento de los colegios pblicos,
proceso se instala sobre el esquema de fun-
derivndolos hacia un sistema de gestin
cionamiento de los aos ochenta, sin modi-
municipal. Simultneamente se invit al sec-
ficar mayormente la estructura del sistema
tor privado a participar en el desarrollo de la
educativo (Garca-Huidobro & Cox, 1999;
educacin mediante el financiamiento com-
Cox, 2003). Al principio, la poltica fue dise-
partido, impulsado con la implementacin de
ada e implementada directamente desde el
un sistema de pago por asistencia. Este sub-
Ministerio de Educacin con sus equipos y
sidio se entrega tericamente a la demanda
estructuras, como el Programa de las Nove-
(familias), pero la prctica se paga directa-
cientas Escuelas (P 900) focalizado en las
mente a la oferta (a los sostenedores o admi-
escuelas urbanas y el de Mejoramiento de la
nistradores). Se implement as, un sistema
Calidad de la Educacin Rural (P Rural) cen-
nacional de libre eleccin de escuelas, con
trado en las escuelas rurales (Cox & Gon-
el que se promovi la entrega de cupones o
zlez, 1997). A inicio de la dcada del ao
vouchers a cualquier estudiante que quisiera
2000, cambia la estrategia de focalizacin
asistir a una escuela de gestin pblica o pri-
en una doble condicin (Romn, 2008): i) se
vada con financiamiento estatal (Elacqua &
externalizan los diseos, enfoques y estra-
Fbrega, 2004). El objetivo de la introduccin
tegias en un grupo selecto de organismos y
de los tan mentados vouchers fue promover
centros educativos, y ii) se prioriza a aquellas
la competencia entre los agentes pblicos y
escuelas que no lograron avanzar o mejorar
privados responsables del servicio educativo
sus prcticas y condiciones. Se trata as de
y, a travs de ello, mejorar la calidad del sis-
una re-focalizacin mediante apoyo y asis-
tema y sus escuelas (Aedo & Sapelli, 2001;
tencia tcnica externa y se implementan en
Gallego, 2002; Elacqua, 2004; Mizala, Ro-
forma consecutiva el Programa de Asistencia
maguera & Ostoic, 2004; Hsieh & Urquiola,
Tcnica a Escuelas Crticas (2000-2006), los
2006; Drago & Paredes, 2011).
Programas de Asesora Externa a Escuelas
96
Prioritarias (2006-2007) y Liceos Prioritarios
de una administracin y planeamiento muy
(2007 al 2010).
centralizado y de la inexistencia de recursos
Luego de dcadas de polticas focalizadas, la evidencia que se recoge es lapidaria.
para invertir segn sus propias decisiones y

realidades.
Chile contina exhibiendo graves problemas
Con la evidencia de la desigualdad en
de calidad y una de las mayores brechas en
la educacin y con el desafo de atender esta
la regin, entre los estudiantes de sectores
problemtica, se promulga en 2008 la Ley
ms pobres y vulnerables y quienes perte-
de Subvencin Escolar Preferencial (SEP)
necen a las clases sociales y sectores con
que transfiere nuevos recursos al sistema,
mayores recursos. Las diferencias se refle-
ya que se reconoce que educar a los nios
jan principalmente en la fuerte correlacin
ms vulnerables tiene un mayor costo. Con
entre aprendizaje y desempeo escolar y
este mecanismo se busca introducir un nuevo
el nivel socioeconmico de los estudiantes
vnculo entre escuelas, sostenedores, comu-
(SIMCE, 2003, 2006, 2008, 2009, 2010),
nidad educativa, agentes externos y el Minis-
pues aprenden y rinden ms quienes cuentan
terio de Educacin (MINEDUC). Se aumenta
con mayores recursos y capitales sociales y
as en un 60% el valor de la subvencin por
culturales (Garca-Huidobro & Bellei, 2003;
alumno prioritario de educacin parvularia y
Carnoy, 2005). Dicha inequidad se manifies-
educacin general bsica, monto que debe
ta tambin en las caractersticas y distribu-
destinarse exclusivamente al mejoramiento
cin del fracaso escolar. Siete de cada diez
de la calidad de los establecimientos educa-
estudiantes que abandona definitivamente
cionales subvencionados (Ley SEP, 2008). A
sus estudios en el nivel secundario, pertene-
cuatro aos de su puesta en marcha de esta
cen al segmento ms pobre de la poblacin,
nueva poltica, no hay claridad de cunto ha
concentrndose tal desercin, principalmente
mejorado la equidad y calidad del sistema
entre sptimo bsico y primero medio (CA-
educativo chileno (Romn y Perticara, 2012).
SEN, 2006; Romn, 2009).
En este escenario, el propsito de este
Junto con el hallazgo de esta evidencia,
artculo es dar cuenta de la evolucin de la
se diagnostica que el Estado tena muy pocas
cobertura, calidad y equidad de la ensean-
atribuciones para controlar el uso de recursos
za bsica (primaria) y media (secundaria) en
y la calidad del servicio educacional, y tampo-
Chile, con el objeto de cuantificar los logros
co dispona de mecanismos y procedimientos
y fracasos del sector en los ltimos aos. Se
que obligaran a los distintos actores a respon-
describirn tambin aquellas polticas que hu-
der y rendir cuentas por el aprendizaje y des-
bieran sido ms o menos exitosas respecto de
empeo escolar. El compromiso de los soste-
estos indicadores y, desde all, proponer cam-
nedores o administradores en lo propiamente
bios en la legislacin, modos de regulacin y
educacional de sus escuelas era muy dbil y
financiamiento actual, que pudieran generar
escaso.1 Los establecimientos, por su parte,
mejor calidad y equidad del sistema.
mostraban escasa capacidad para iniciar y
En la siguiente seccin se hace un diag-
sostener procesos de mejoramiento, producto
nstico de la estructura, cobertura y calidad
Ver, por ejemplo, Beyer, Eyzaguirre & Fontaine (2001), Gonzlez (2005) y Romn (2007), sobre atribuciones de los sostenedores y su
responsabilidad en la rendicin de cuentas. Ver Espnola, Chaparro & Lazcano (1997); Romn & Carrasco (2007); Raczynski & Salinas
(2007); y Espnola et al. (2008) para un anlisis sobre el compromiso de los sostenedores en la gestin de los establecimientos.
97
Chile
del sistema educativo chileno. Particular
para mejorar la calidad educativa y su justa
atencin se pone sobre la segmentacin so-
distribucin.
cioeconmica del sistema, su relacin con el
El sistema educativo chileno se organi-
aprendizaje y desempeo escolar, y su papel
za en tres subsistemas. Un sistema pblico,
en la promocin social. Luego, se describen
compuesto de establecimientos administra-
las principales polticas implementadas en
dos por los municipios. Un subsistema pri-
pos de incrementar la calidad del sistema en
vado subvencionado por el Estado con o sin
los ltimos aos, para esbozar algunas pro-
financiamiento compartido, llamado particu-
puestas de poltica en la seccin siguiente.
lar subvencionado. Y un sistema particular,
Finalmente, se presentan las conclusiones
al estilo de lo que existe en la mayora de los
derivadas del recorrido propuesto.
pases (de gestin, administracin y financiamiento privado). Tanto los colegios munici-
2. El sistema educativo chileno

en cifras
pales como los particulares subvencionados,

reciben sin distincin, financiamiento estatal
consistente en un pago per cpita segn la
cantidad de estudiantes que asisten regular-
2.1 La institucionalidad del sistema

educativo chileno
mente a cada establecimiento. La enseanza inicial (prebsica), bsica y media reciben

el 70% de los recursos destinados a educa-
Usualmente Chile es visto, dentro del
cin. Y aproximadamente el 65% son pagos
contexto Latinoamericano, como uno de los
de transferencias en concepto de subvencin
pases ms slidos desde el punto de vista
escolar.2 El grfico 1 y el cuadro 1 permiten
institucional y poltico. La estabilidad macro-
apreciar en su real magnitud el cambio en la
econmica que ha tenido el pas en los l-
composicin de matrcula por tipo de sostene-
timos aos, contribuye de manera notable
dor que experimenta el pas desde la reforma
a esta visin. Sin embargo, en este mismo
de 1980. En 2011, la matrcula privada con
perodo el sistema educacional chileno ha su-
subvencin estatal super la de los colegios
frido serios cuestionamientos, sobre en qu
municipales, concentrada principalmente en
medida, a pesar de la notable expansin en
la enseanza media, mediante corporacio-
la cobertura de la matrcula escolar, ha sido
nes privadas, dependientes de gremios, que
capaz de acompaar el desarrollo del pas.
administran establecimientos de enseanza
Los cuestionamientos radican tanto en la ca-
media tcnico-profesional.
lidad general del sistema, referido tanto a
En trmino de gasto pblico en educa-
logros y desempeos de los estudiantes (cr-
cin, Chile ha aumentado de manera sosteni-
tica transversal a establecimientos pblicos y
da los recursos que se destinan al sector en
privados, de nivel socioecmico alto y bajo)
los ltimos aos. La subvencin escolar real
como al inequidad del mismo (desigualdad y
por alumno casi se ha quintuplicado en los l-
brechas entre estudiantes y escuelas). Todo
timos 20 aos, al pasar de aproximadamente
esto en un contexto en el que el pas ha in-
14 mil pesos en 1990 a casi 58 mil pesos en
vertido fuertemente en recursos y polticas
el ao 2010. El cuadro 2 permite apreciar el
Datos presupuestarios para el ao 2012.
98
nivel de gasto en educacin en Chile que va
CUADRO 2
directo a establecimientos escolares versus el
GASTO PBLICO EN INSTITUCIONES DE

EDUCACIN EN CHILE VERSUS PASES OCDE,
2005 Y 2010 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
promedio en pases de la OCDE.

GRFICO 1
CHILE
EVOLUCIN DE LA MATRCULA POR TIPO DE

SOSTENEDOR, NIVEL BSICO Y MEDIO
90
80
56,5
50
40
20
2010

3,39 3,92
2005
1,69 1,46
39,2
2010

2,41 1,61
35,7
31,9
15,1
1981
Municipal
1990
2000
2013
Particular Subvencionado
Privado
Fuente: Corvaln et al. (2009) y cifras del Ministerio de Educacin

para el ao 2013.
CUADRO 1
DISTRIBUCIN DE MATRCULA BSICA Y MEDIA,
SEGN DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA, 2013
(EN PORCENTAJES)
Municipal
Todos los niveles
2005
5,37 5,81
2010

6,44 6,26
Ao 2010
Pre bsica
0,64 0,55
Bsica y media
3,39 3,92
Bsica
2,23 2,60
Media
1,15 1,28
Superior
Bsica Media Total

41 36 39
2,41 1,61
Terciaria
0,63 0,22
Universitaria
1,78 1,39
Total
Total Privada
59 64 61

Particular Subvencionado 52 51 51

Particular no subvencionado
8
8
8

Corporacin privada *
0
5
2
6,44 6,26
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Education at a Glance

(2013).
Si bien no hay grandes diferencias en el

nivel del gasto entre Chile y pases de la OCDE,
si hay diferencias entre niveles. Chile gasta
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del MINEDUC,

matrcula ao 2013.
proporcionalmente una fraccin ms alta en
* Nota: Las corporaciones privadas pertenecen a gremios empresariales que administran liceos tcnicos-profesionales, con financiamiento pblico va convenio.
3,21 3,79
53,1
10
0
2005
Superior
61,3
60
30
Prebsica, bsica y media
78
70
OCDE
establecimientos de educacin superior, que en

el resto de los niveles.3 La concentracin de
Al comparar la distribucin de alumnos (matrcula) y gasto, es evidente el sesgo pro educacin superior del gasto en educacin de Chile,
que se ha acentuado en los ltimos aos.

Porcentaje del gasto en instituciones

Chile
Prebsica
OECD
Porcentaje de estudiantes
Chile
OECD
9,8 8,7 11,4 11,8
Bsica y media
51,7
Superior
38,5 25,7 22,3 17,0
Fuente: OCDE (2013).
63,8
66,3
68,1
99
Chile
recursos pblicos para la provisin de educa-
educacin superior, esta cifra sube al 85,4%
cin privada tambin puede apreciarse en el
comparado con el 31,1% en los pases de la
cuadro 3.4 Es notable, sin embargo, lo redu-
OCDE. Los aportes privados corresponden al
cido del presupuesto destinado a actividades
pago de aranceles en los establecimientos
de investigacin en instituciones de educa-
con subvencin estatal y en los privados sin
cin superior, que apenas asciende al 7% de
subsidio.
lo gastado en pases de la OCDE.
Es evidente que en Chile se ha avanzado en mejorar la cobertura, pero an hay
CUADRO 3
grandes dficits en calidad y equidad. A con-
GASTO PBLICO PER CPITA, ESTABLECIMIENTOS
tinuacin se presentan algunas cifras para
PBLICOS VERSUS PRIVADOS, 2010
dimensionar el nivel de cobertura y calidad
CHILE
OCDE
Prebsica Pblicas
3.495 6.275
Privadas
2.636 3.494
Totales
2.944 5.643
del sistema.
2.2 Indicadores de cobertura y

progresin
En efecto, en trminos generales, Chile
Bsica y media Pblicas
3.626
Privadas
1.737 5.029
Totales
2.517 7.705
El grfico 2 muestra, por ejemplo, las tasas
Superior
Pblicas
4.248 11.382
de alfabetizacin de adultos y jvenes en el
Privadas
Totales
Investigacin 232 3.184
Total

Pblicas
3.676 8.382
Privadas
1.617 4.435
Totales
2.339 7.504
8.412
968 3.826
tiene indicadores de cobertura que estn bien

alineados con los de los pases desarrollados.
perodo 1980-2010.
1.502 8.676
GRFICO 2
TASAS DE ALFABETIZACIN
ENTRE JVENES Y ADULTOS, 1980-2010
100
96,654
98,428
90
91,128
98,872
98,554
95
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Education at a Glance
(2013).
98,991
94,291
95,717
85
80
El sistema educacional recibe tambin
75
importantes aportes del sector privado. En
70
Chile, en la enseanza bsica y media el

22% del gasto lo asumen los padres, mientras que el promedio de los pases de la OCDE
es del 9% (OCDE, 2011). En el sistema de
1980
+15 aos
1990
2000
+15-24 aos
2010
+65 aos
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de estadsticas de la

Unesco.
Hay que interpretar con cuidado estas cifras, ya que la categora privados incluye a privados y particular subvencionados con subsidio
estatal. Estimamos que el factor de correccin que hay que aplicarles es de un 14% para prebsica, bsica y media.
100
La tasa de cobertura bruta en la enseanza media tambin ha experimentado una
con una disminucin en las tasas de repitencia en los aos iniciales.
notable mejora en los ltimos 40 aos, pa-
Este fenmeno se aprecia en el cuadro 5,
sando de aproximadamente un 50% en los
que presenta las tasas de entrada brutas y ne-
aos setenta al 90% en 2011 (ver cuadro 4).
tas, y en el cuadro 6, que presenta las tasas de
En el ao 2011, todos los niveles tuvieron una
sobrevivencia en la enseanza bsica y media.
tasa neta de asistencia en torno al 90%. La
Es notable cmo del ao 1970 al ao 2000 se
convergencia en las tasas brutas y netas refle-
consolida la transicin entre la enseanza bsi-
ja que en los ltimos 40 aos el sistema sufri
ca y media. El deterioro en los ltimos 10 aos
un ordenamiento importante, con edades de
puede reflejar sin duda el fenmeno los ninis:
entrada al sistema claramente reguladas5, y
jvenes que no trabajan ni estudian.
CUADRO 4
TASAS BRUTAS Y NETAS DE ACCESO POR NIVEL EDUCATIVO Y GNERO (EN PORCENTAJES)
Brutas
1970
1980
1990
Netas
2000
2011
2011
Pre-bsica
Mujeres
23,5 66,5 79,5 78,1 110,3 82,2
Hombres
21,2
Total

22,3 65,1 79,1 78,1 111,9 82,4
63,8
78,7
78,2
113,5
82,6
Bsica
Mujeres
112,5 118,4 104,3
Hombres
113,3
Total
112,9 120,2 105,4 100,3 101,8 93,3
121,9
106,4
99,0 100,2
101,5
103,4
93,3
93,4
Media
Mujeres
48,1 64,7 80,3 83,6 91,5 86,6
Hombres
44,5
Total
46,3 61,9 78,2 82,7 90,1 84,9
59,1
76,1
81,8
88,8
83,3
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de estadsticas de la Unesco. Data consultada en el mes de abril del ao 2013.
Nota: El guarismo para 1980 es del ao 1979.
Siguiendo criterios internacionales, en bsica se incluyen los primeros 6 aos de educacin; en media los ltimos dos de bsica y los de
enseanza secundaria (4).
En Chile la edad de ingreso a la enseanza bsica es de 6 aos. Legalmente la fecha de cumpleaos no puede exceder el 30 de marzo
del ao correspondiente; pero el director del colegio puede autorizar en casos excepcionales que un nio entre a la enseanza bsica
con 5 aos si su fecha de cumpleaos no es posterior al 30 de junio. Algunos colegios privados imponen una regla distinta, que no se
contradice con la reglamentacin oficinal (Decreto 1718 exento, publicado con fecha 3 de octubre de 2011) y establecen la exigencia de
tener 6 aos cumplidos hasta diciembre del ao anterior.
101
Chile
CUADRO 5
TASAS DE ENTRADA BRUTAS Y NETAS POR NIVEL EDUCATIVO (EN PORCENTAJES)
1970
1980
2000
2011
2011
Neta
Bruta -Primer ao de la Enseanza Bsica
Mujeres
122,4 114,9 94,7 91,7
81,5
Hombres
122,0
82,6
Total

122,2 118,4 95,3 91,8
121,7
95,9
92,0
80,5
Bruta - Ultimo ao de la enseanza Bsica
Mujeres
78,2 89,9 97,5 95,2
Hombres
76,8
Total
77,5 89,2 98,1 95,1
88,6
98,6
95,0
Nota: El guarismo para 1980 es del ao 1977.
En este mismo fenmeno se enmarcan

tambin las altas tasas de embarazo adolescente que existen en Chile que dificultan la
CUADRO 6
TASA DE PROGRESIN EN LA ENSEANZA
BSICA Y MEDIA (EN PORCENTAJES)
permanencia en el sistema escolar. Por ejemplo, casi el 9% de los jvenes de 15 a 17

aos sin estudios medios completos no asiste
1970
1980
2000
2011
Bsica - Tasa de sobrevivencia hasta el grado 4
a ningn establecimiento educativo y, de este
Mujeres
77,2 91,2 98,1 99,1
porcentaje, solo el 22% est trabajando. Las
Hombres
74,4
mujeres tienen tasas similares de no-asisten-
Total
75,8 89,0 98,3 99,4
cia, pero la tasa de inactividad es an mayor,

pues, solo el 9% trabaja.6
86,9
98,4
99,6
Bsica - Tasa de sobrevivencia hasta el ultimo grado

Mujeres
57,9 79,7 98,1 97,6
nivel no muestran una disminucin en los
Hombres
56,9
ltimos aos, excepto por el ao 2011 que
Total
57,4 76,6 97,6 97,9
Las tasas de aprobacin por ao y por
puede haber estado notablemente influido

por las manifestaciones estudiantiles (ver
grfico 3). S hay diferencias importantes entre niveles educativos y gnero, lo que podra
explicar las brechas por gnero en las tasas
de transicin entre niveles.
73,7
97,2
98,2
Transicin entre la enseanza bsica y media

Mujeres
77,8 81,4 98,3 93,1
Hombres
76,1
Total
76,9 81,8 97,5 90,5
82,2
96,8
88,1
Nota: El guarismo para 1980 es del ao 1977. El guarismo para
2000 es del ao 1999.
Del informe de la OCDE (2013) se desprende que Chile es uno de los pases en los que este fenmeno se ha agudizado en los ltimos
aos. Estos datos fueron estimados por las autoras usando la Encuesta CASEN 2011.
102
2.3 Calidad y equidad del sistema
CE). La medicin SIMCE se sostiene desde

la perspectiva criterial, esto es, se evala el
La reforma educacional chilena tiene
desempeo de cada estudiante en relacin
como objeto no solo aumentar la cobertura,
con ciertos criterios disciplinares preestable-
mediante la creacin de colegios privados
cidos y que reflejan los objetivos curriculares
con subvencin, sino tambin de incrementar
propuestos en cada rea o sector de apren-
la calidad del sistema entendida principal-
dizaje evaluado. Se establecen as medidas
mente como mejores aprendizajes y rendi-
o estndares de desempeo que constituyen
mientos y la equidad de su distribucin para
un continuo de calidad que va desde un des-
ampliar las oportunidades educativas de los
empeo considerado bsico a uno de exce-
nios y jvenes de los sectores ms pobres.
lencia. Dichos estndares describen cmo
El organismo responsable de la evaluacin y
debe desempearse qu debe saber y poder
monitoreo de la calidad es el Sistema Nacio-
hacer un estudiante en un grado escolar de-
nal de Medicin de la Calidad Educativa (SIM-
terminado para alcanzar cierto nivel de logro.
GRFICO 3
TASA DE APROBACIN POR GNERO Y NIVEL EDUCATIVO, 1998-2011 (EN PORCENTAJES)
1
0,95
0,9
0,85
0,8
0,75
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Bsica - Hombre
Media - Hombre
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Bsica - Mujer
Media - Mujer
Fuente: Ministerio de Educacin de Chile, indicadores de rendimiento de nios y jvenes.
La implementacin del sistema de subsi-
sealan que casi el 88% de los alumnos que
dios per cpita (vouchers) se establece con el
estudian en escuelas con una baja calidad
propsito de promover la competencia entre
histrica medida por el SIMCE, permanecen
proveedores pblicos y privados responsables
en ellas, a pesar de sus magros resultados.
del servicio educacional. Se esperaba que la
Indagaciones recientes, identifican proble-
eleccin de los padres generara competencia
mas o barreras estructurales como el cobro
entre los establecimientos para captar estu-
y la seleccin de estudiantes por parte de los
diantes y as obtener la subvencin estatal,
colegios, junto con miradas, expectativas y
mecanismo que debera haber promovido
valoraciones distintas sobre el concepto de
un aumento de la calidad de la educacin. A
calidad por parte de los padres, como aspec-
30 aos de la reforma, la evidencia no avala
tos decisivos a la hora de elegir o cambiar de
tales supuestos. Romn y Perticara (2012)
colegio a sus hijos (Romn, 2012). De una
103
Chile
u otra forma, el propio sistema y sus meca-
colegios: aprenden y rinden ms aquellos es-
nismos regulatorios atentan contra aquello
tudiantes pertenecientes a sectores de ma-
que busca, poniendo trampas y restringiendo
yores recursos y quintiles de ingreso.
la presin del movimiento por calidad de los
En los resultados de las pruebas nacio-
estudiantes y las familias. Para algunos, se
nales SIMCE existen diferencias importantes
trata tambin de problemas de informacin
en el rea de lenguaje y matemtica, persis-
o sencillamente que la libertad de elegir no
tentes en el tiempo, entre tipo de colegios.
es tal, porque en algunas comunas sencilla-
La brecha entre colegios privados, particula-
mente no hay colegios de calidad superior y
res subvencionados y municipales alcanz un
si existen, el copago para las familias es in-
peak en el ao 2008 (ver grfico 4), para lue-
alcanzable.
go descender. Un colegio privado obtiene un
Ms an, segn pruebas estandarizadas
puntaje 50 puntos ms alto que un particular
nacionales e internacionales, Chile no solo
subvencionado, quien a su vez aventaja por
presenta magros resultados en lectura, ma-
20 puntos a un colegio municipal. La mayor
temticas y ciencias, sino que tambin es
parte de esta brecha se explica por nivel so-
uno de los pases en los que los resultados
cioeconmico de las familias, y no necesaria-
estn ms estrechamente vinculados al ni-
mente responde al mayor valor agregado del
vel socioeconmico de los alumnos y de los
colegio (McEwan, 2001).
GRFICO 4
PRUEBA SIMCE MATEMTICAS, PUNTAJE POR TIPO DE ESTABLECIMIENTO
310
300
PUNTAJE SIMCE
290
280
270
260
254
254
255
254
254
258
258
246
250
240
262
235
235
234
231
230
Municipal
231
Particular Subvencionado
236
265
248
237
Privado
Fuente: Agencia de Calidad de la Educacin (2013). Resultados SIMCE 2012. Santiago: MINEDUC. http://www.gob.cl/media/2013/04/Resultados-SIMCE-2012-14_04_2013.pdf.
El cuadro 7 presenta el nivel promedio
promedio en matemtica, lenguaje y cien-
de rendimiento en la prueba PISA por g-
cias7, en 2009 Chile an tena un prome-
nero y por rea del conocimiento. Si bien
dio ms bajo que el de los pases de la
de 2000 a 2009 aumentaron los puntajes
OCDE.
El aumento en todas las reas es estadsticamente significativo (Montt, 2010).
104
CUADRO 7
en ciencias. Respecto del resto de los pases
PRUEBA PISA EN CHILE, NIVELES PROMEDIO

DE DESEMPEO POR GNERO Y REA DEL
CONOCIMIENTO, 2000, 2006 Y 2009
de la OCDE, la mayor brecha se encuentra
2000
2006
2009
MUJERES
en la prueba de matemticas, con 26 puntos

porcentuales de diferencia.8 En la otra cola de
la distribucin, solo el 1,3% de los alumnos
alcanza competencias altas en lectura y en
matemtica un 1,1%, mientras estas cifras
Matemtica
380,0 396,3 410,4
Lectura
421,0 451,3 460,6
te un 8% en ciencias y matemtica y casi un
Ciencia
412,0 426,5 442,9
13% en lectura.
para pases de la OCDE son aproximadamen-
El cuadro 8 presenta niveles de logro por
HOMBRES
tipo de colegio (municipal, particular subven-
Matemtica
388,0 424,2
431,3
Lectura
396,0 434,3
438,6
tras que el grfico 5 presenta el cambio en los
Ciencia
418,0 448,1
451,9
puntajes promedio por tipo de colegio (priva-
TOTAL
Matemtica
384,0 411,4 421,1
Lectura
410,0 442,1 449,4
Ciencia
415,0 438,2 447,5
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos PISA, aos 2000,

2006 y 2009.
cionado y privado) para el ao 2009, mien-
do o pbico) para el perodo 2000-2009.

CUADRO 8
PRUEBA PISA EN CHILE, NIVELES PROMEDIO DE
DESEMPEO SEGN TIPO DE ESTABLECIMIENTO
Y NIVEL SOCIOECONMICO, POR REA DEL
CONOCIMIENTO, 2009
Lectura
La mayor brecha se da en la prueba de

matemtica Chile tiene un puntaje prome-
Matemtica
Ciencias
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
Municipal
421 396 422
la OCDE y la menor en lenguaje (8%). Hay
PS
458 426 454
importantes diferencias por gnero, pues-
PP
540 520 541
dio un 15% ms bajo que el de los pases de
to que las mujeres en nuestro pas obtienen

sistemticamente puntajes ms bajos que los
hombres en matemtica con una diferencia de
20 puntos (aproximadamente un 5%), pero
puntajes ms altos en lectura (22 puntos).
Hay otras estadsticas que reflejan caractersticas particulares de la distribucin
de los puntajes y tambin la segmentacin
socioeconmica del sistema que son preocupantes. El 30,6% de los estudiantes chilenos no alcanza competencias mnimas de
lectura; el 51% en matemtica y el 32,3%
NIVEL SOCIOECONMICO
Bajo
405 378 410
Medio bajo
425
Medio
440 419 442
Medio alto
463
398
434
426
462
Alto
512 487 507

OECD
493 496 501
Brecha
Alto-bajo (%)
26,4%
28,8%
23,7%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos PISA, aos 2000,

2006 y 2009.
Para el promedio de pases OCDE, los guarismos son 19%, 22% y 18% respectivamente.
105
Chile
GRFICO 5
puntos, particularmente en lectura. Tambin
CAMBIO EN LOS PUNTAJES PISA POR TIPO DE
se reduce el porcentaje de estudiantes que no
ESTABLECIMIENTO, 2000-2009 (EN PORCENTAJES)
alcanzan las competencias mnimas en lectura

de un 73% a un 53% (MINEDUC, 2010).
12,0%
En Chile, una fraccin muy alta de la va-
10,0%
rianza en los puntajes se explica por el nivel
8,0%
socioeconmico, que en lectura asciende a un
6,0%
18,7%. Adems en el pas ms del 50% de
4,0%
la varianza en nivel socioeconmico se explica
2,0%
0,0%
Matemtica
Lectura
por diferencias entre establecimientos, mien-
Ciencias
tras para la OCDE corresponde a un 25%.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos PISA, aos 2000

y 2009.
De esta manera, el 69% de la varianza en
Como ya se seal, en todas las reas
socioeconmico de los establecimientos (ver
hubo un aumento importante, de aproximada-
grfico 6). Chile se ha impuesto a pases con
mente un 7% a un 9% para colegios pbicos
mejor tradicin de igualdad como Uruguay,
y un 5% a un 7% para privados. Los mayo-
pero su sistema educativo est lejos de haber
res aumentos se concentran en matemticas
quebrado la fuerte asociacin entre resulta-
y lectura y los menores en ciencias, aunque
dos acadmicos y nivel socioeconmico, a la
todos los cambios son estadsticamente sig-
vez que ha tendido a reforzar la segmenta-
nificativos. Del ao 2000 al 2009, la brecha
cin de los alumnos en escuelas por nivel so-
entre el estrato bajo y el alto disminuye 15
cioeconmico.
puntajes se explica por diferencias en el nivel
GRFICO 6
PORCENTAJE DE LA VARIANZA DE DESEMPEO EXPLICADA POR EL NIVEL
SOCIOECONMICO DE LA ESCUELA
90
Mxico
80
Espaa
70
60
Brasil
50
Promedio OCDE
40
30
Portugal
20
Chile
10
Fuente: Tabla 1, MINEDUC (2013b).
Colombia
Uruguay
Chile
Portugal
Promedio OCDE
Brasil
Espaa
Mxico
Uruguay
Colombia
106
2.4 Los docentes en Chile

Chile ha aumentado de manera sistemtica el monto de recursos para la educacin,
pero an est lejos de tener un sistema educativo de calidad, que nivele efectivamente las diferencias socioeconmicas que los
alumnos traen desde su origen. Hay diversas
hiptesis sobre qu es lo que produce este
escenario. Por una parte, hay quienes opinan
que el sistema de financiamiento no genera
los incentivos adecuados a nivel de sostenedores para que brinden servicios de calidad,
aunque sigue siendo un buen negocio tener
un colegio, sea este bueno o malo. Por otra,
si el techo de una mejor educacin es la calidad docente, vale preguntarse hasta qu
punto las carreras de pedagoga reciben a jvenes con vocacin para ser profesores y en
qu medida se les dota de habilidades suficientes para hacer bien su trabajo. Hay voces
que, a la luz de los resultados de la prueba
INICIA,9 sostienen que el gran problema es
la calidad de los profesores de bsica y media, no solo de los ms antiguos sino tambin
de los recin egresados. Asimismo, tambin
hay quienes piensan que con la carga horaria
que tienen los profesores en Chile, estos no
tienen el tiempo suficiente para preparar sus
clases ni para continuar capacitndose, a lo
que se suma que los bajos salarios del sector produce un efecto de seleccin negativo,
puesto que los mejores optan por estudiar
carreras ms rentables.
Qu tan buen negocio es tener un colegio en Chile, la respuesta est en el aumento

del nmero de establecimientos cada ao. De
1990 al ao 2010, el nmero de establecimientos con subvencin estatal se duplic.
La matrcula en este tipo de establecimientos
se increment del 32% al 52% en el mismo
perodo (ver grfico 2 al inicio de la seccin).
Por otra parte, la falta de inters de algunos
sostenedores por mantener estndares mnimos de calidad se debe a la falta de fiscalizacin del sistema en sus primeros 20 aos de
funcionamiento. En 2012, se presentaron 107
solicitudes para abrir colegios, de las cuales
el 59% fue rechazada. En el ao 2013 ya se
han registrado 112 peticiones, de las cuales
45 corresponden a escuelas de lenguaje, que
reciben una subvencin escolar especial U$
225 por nio casi el doble de la subvencin
escolar estndar. Con independencia de las
regulaciones, tener un colegio en Chile sigue
siendo altamente rentable.10
Existe consenso en la literatura respecto al papel clave que los profesores y el liderazgo directivo ejercen en la generacin y
adquisicin de capital humano.11 En Chile los
jvenes de bajo rendimiento acadmico son
quienes tienden a optar por una carrera pedaggica. En el ao 2011 egresaron de pedagoga cerca de 15 mil alumnos, un 73% de ellos
obtuvo bajo 500 puntos o no rindi la PSU.
Los resultados de la prueba INICIA corroboran
que los egresados en promedio no estn preparados para enfrentar exitosamente su labor.
La prueba INICIA es una evaluacin que se les aplica a los egresados de pedagoga para enseanza bsica y media. Tiene como propsito entregar la informacin necesaria a las instituciones, que les permita orientar sus procesos de formacin docente, as como
entregar informacin a egresados e ingresantes de las distintas instituciones de educacin superior y tambin informar a la comunidad
escolar.
10 Datos aportados por Alan Wilkins, Seremi de Educacin de la Regin Metropolitana (a septiembre de 2013) en un reportaje publicado en el Diario El Mercurio. Ver http://www.elmercurio.com/blogs/2013/09/09/15110/El-29-de-las-solicitudes-para-abrir-nuevos-colegios-han-sido-rechazadas.aspx.
11 Ver, por ejemplo, Rockoff (2004). Resultados ms mixtos presenta Harris y Sass (2011).
107
Chile
En las pruebas de conocimiento disciplinar
docentes de colegios municipales, entrega
de INICIA 2012, los egresados de educacin
resultados tambin desalentadores. Si bien el
parvularia, bsica y media, cuya evaluacin
67% se encuentra en la categora de profeso-
fue deficiente correspondi al 60%, 34% y
res con conocimientos satisfactorios (solo el
50% respectivamente. El cuadro 9 presenta
10% tiene sobresalientes), las evaluaciones
los resultados en la prueba para las distintas
de los portafolios individuales material que
reas del conocimiento y niveles de ensean-
elabora el profesor y es evaluado externa-
za. Los peores resultados se encuentran en
mente arroja las peores puntuaciones en la
la prueba de conocimientos disciplinarios, en
prueba (2,25 puntos), seguido de la evalua-
las asignaturas de biologa, fsica y qumica,
cin del superior (2,91 puntos), en tercer lu-
en las que un 69% o ms de los egresados
gar la entrevista por un par evaluador (3,19)
tienen un nivel de conocimientos insuficiente.
y la nota mxima es la autoevaluacin del
El Sistema de Evaluacin del Desempe-
mismo docente (3,87) en una escala del 1
o Docente, que evala obligatoriamente a
al 14.
CUADRO 9
RESULTADOS PRUEBA INICIA 2012 (EN PORCENTAJES)
Ed. Parvularia
Ed. Bsica
Ed. Media
CONOCIMIENTOS PEDAGGICOS
Insuficiente
62%
34%
35%
Aceptable
28% 55% 55%
Sobresaliente
10% 11% 10%

CONOCIMIENTOS DISCIPLINARIOS
Insuficiente
60%
56%
39% a 76%
Aceptable
30%
34%
14% a 51%
Sobresaliente
11%
10%
4% a 11%
HABILIDADES DE COMUNICACIN ESCRITA

No Logra nivel adecuado
51%
41%
36%
Logra un nivel adecuado
49%
59%
64%
Fuente: MINEDUC (2013c, p. 23).
El grfico 7 muestra la fraccin de do-
las dimensiones de interaccin pedaggica,
centes que alcanza los resultados esperados
reflexin a partir de la evaluacin y anlisis
por cada elemento del portafolio. Los peores
de las clases. La mejor evaluacin la obtienen
resultados (menos del 20%) lo obtienen en
en generacin del ambiente de la clase.
108
GRFICO 7
DOCENTES QUE ALCANZAN NIVEL ESPERADO EN LAS DISTINTAS DIMENSIONES DEL PORTAFOLIO,
EVALUACIN DOCENTE. 2012 (EN PORCENTAJES)
Interaccin pedaggica
Estructura de la clase
Ambiente de la clase
Reflexin a partir de la evaluacin
Calidad de la evaluacin
Anlisis de las clases

Organizacin de la unidad
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los Resultados de la Evaluacin Docente, MINEDUC (2013, p. 11).
Luego de su formacin inicial, las condi-
bajas en la regin, obviamente tiene impor-
ciones de trabajo hacen claramente difcil que
tantes impactos en los aprendizajes. La cali-
los profesores tengan suficiente tiempo para
dad de la educacin se juega principalmente
actualizarse y desarrollar nuevos materia-
en lo que pasa en el aula, y lo que all ocurre
les. Estimaciones de la OCDE (2011) indican
o no ocurre est estrechamente relacionado
que los maestros chilenos dedican a activi-
con la organizacin y planificacin de la ense-
dades lectivas unas 1.200 horas anuales, es
anza, con la atencin adecuada a los estu-
decir, el 70% de su tiempo total de trabajo,
diantes y sus dificultades, con la motivacin e
mientras que en el promedio para los pases
identidad con la escuela. Todos estos aspec-
de la OCDE es de 700 horas anuales. El n-
tos se ven negativamente afectados cuando
mero promedio de horas lectivas diarias es
el tiempo profesional se trabaja en dos o ms
de mximo tres en Japn, Corea y Polonia,
colegios o tienen otras actividades remunera-
mientras que en Chile el promedio supera las
das. Y tal como lo analizan Perticara y Ponce
5 horas diarias.
(2013) ni los salarios ni las condiciones labo-
Anlisis comparativos de la realidad la-
rales que tienen los docentes en Chile, hacen
boral de los docentes de primaria en Amrica
atractiva la profesin para los jvenes. El sa-
Latina, constatan que uno de cada diez pro-
lario de un profesor es aproximadamente un
fesores en Chile realiza labores docentes en
75% del salario promedio de un trabajador a
ms de un establecimiento (Murillo & Romn,
tiempo completo . Hay pocas diferencias en-
2013). A pesar de ser una de las cifras ms
tre niveles educativos (ver cuadro 10).
109
Chile
CUADRO 10
De esta manera, los que optan por mante-
INDICADORES DE SALARIOS DOCENTES

EN CHILE VERSUS OCDE
nerse en la profesin son los que tienen cos-
CHILE
tos de oportunidad mucho ms bajos.
OCDE
Salario profesores/trabajador prom. FT

Pre bsica
0,73
0,80
Bsica
0,73
0,82
Media
0,77
0,89
Mx salario / salario entrada
3. La poltica educativa en Chile.

Avances y retrocesos de las
ltimas dcadas
En los aos ochenta, durante la dictadura militar, se instrumentan numerosas
Pre bsica
1,79
1,58
polticas educacionales que transforman al
Bsica
1,79
1,59
sector educativo en los aos venideros. En-
Media
1,83
1,62
tre ellas, descentralizacin de la educacin
Aos para llegar al salario mximo
30
24
Salario horario 15 aos experiencia
hasta ese entonces nacional a los municipios, se establece el sistema de vouchers

o de subsidio a la demanda, se introduce el
Bsica
21
49
sistema de evaluacin SIMCE y hacia el final
Media
23
66
del gobierno militar, se aprueba la Ley Or-
Razn salario hora bsica/media
1,06
1,31
Fuente: OCDE (2013).
gnica Constitucional de enseanza (LOCE).12

En los aos inmediatamente posteriores, con
el restablecimiento de la democracia, no se
introducen cambios sustanciales al sistema
En Chile, los salarios anuales estn de
educativo heredado de la dictadura, pero s
un 40% a un 50% por debajo del promedio
se implementan programas especiales fo-
de los pases de la OCDE, aunque el salario
calizados en las escuelas ms vulnerables.
de un docente con 15 o ms aos de anti-
As surge el Programa P 900 para atender
gedad corresponde al 1,5 veces el PIB per
a las 900 escuelas ms pobres de Chile, se
cpita (superior al promedio OCDE, que co-
aumenta significativamente el monto de la
rresponde a 1,2 veces). El salario de un do-
subvencin estatal y se introducen asigna-
cente aumenta segn la cantidad de aos en
ciones especiales para las escuelas rurales,
el cargo, por lo que, en Chile, la razn entre
se implementa la jornada escolar completa
el salario de un docente al inicio y el PIB per
y se hacen cambios importantes en el curr-
cpita es 0,45, mientras que el promedio en
culum de la enseanza bsica y media. En
los pases de la OCDE es de 0,63, por lo que
1996, se crea el Sistema Nacional de Evalua-
la remuneracin inicial es muy baja en Chile
cin del Desempeo de los Establecimientos
y, en consecuencia, est creando un efecto
Educacionales Subvencionados, SNED, con el
de seleccin negativo incluso entre los mis-
propsito de contribuir al mejoramiento de
mos individuos que eligen la carrera docente.
la calidad de la educacin impartida por el
12 La LOCE tiene por objeto fijar los requisitos mnimos que debern cumplir los niveles de enseanza bsica y enseanza media, regular
el deber del Estado de velar por su cumplimiento, y normar el proceso de reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales
de todo nivel. Fue publicada en el Diario Oficial de Chile el 10 de marzo de 1990.
110
sistema educacional subvencionado del pas,
el Sistema Nacional de Evaluacin del Des-
incentivando y reconociendo a los profesio-
empeo de los establecimientos subvencio-
nales de los planteles educativos de mejor
nados (SNED) y el Sistema de Evaluacin
desempeo, mediante pagos o bonos.
del Desempeo Profesional Docente. Y final-
Recin en el gobierno del presidente
mente, la cuarta es el programa Vocacin de
Ricardo Lagos (2000-2004) se extiende la
Profesor, que busca mejorar el universo de
obligatoriedad de la enseanza hasta el fin
postulantes a las carreras de pedagoga. En
del nivel medio y se introducen nuevos in-
definitiva estas tres polticas buscan mejorar
centivos al desempeo docente (premios),
la calidad de la enseanza. Las primeras dos
a la vez que se inicia la Evaluacin Docen-
mediante incentivos para capacitarse y hacer
te. Ms recientemente, durante el gobierno
mejores clases; la ltima, fomentando la en-
de Michelle Bachelet, se crea la Subvencin
trada a la carrera de pedagoga de jvenes
Escolar Preferencial (SEP) y se sanciona una
con mayores habilidades.14
nueva ley de educacin (Ley General de Educacin, LGE), que crea la institucionalidad del
Consejo Nacional de Educacin, la Agencia de
3.1 La Ley de Subvencin Escolar

Preferencial
Calidad y Superintendencia de Educacin.

A continuacin, se describirn breve-
En el ao 2008 se promulga la Ley de
mente las fortalezas y debilidades de cuatro
Subvencin Escolar Preferencial (SEP), que
polticas relativamente recientes. La primera
posibilita la transferencia de recursos adi-
de ellas es la Subvencin Escolar Preferencial
cionales a colegios que tienen una alta con-
(SEP), que se enmarca dentro del universo
centracin de nios vulnerables (bajo nivel
de polticas que buscan focalizar recursos en
socioeconmico). Tal como sealan Romn y
sectores de la poblacin con mayor dficit y
Murillo (2012), esta es la primera iniciativa
con pobres resultados educativos. Chile tie-
que liga la subvencin a resultados acad-
ne una larga tradicin en polticas focalizadas
micos. La exigencia es mejorar los resulta-
en el sistema educativo, con programas de-
dos de los estudiantes prioritarios, al mismo
sarrollados desde los aos noventa, como el
tiempo que se establecen sanciones cuando
programa de Mejoramiento de la Calidad de
esto no se cumple. El objetivo de la poltica
Escuelas Bsicas de Sectores Pobres (P 900),
es apoyar y mejorar los procesos de ense-
Mejoramiento de la Calidad de la Educacin
anza y el aprendizaje escolar.
Rural (P Rural) y el Programa de Escuelas
La intervencin en s, consiste en re-
Prioritarias.13 Estas polticas presumen que la
cibir una subvencin por alumno prioritario
poblacin vulnerable necesita de mayor can-
que es superior a la subvencin escolar es-
tidad de recursos y estrategias diferenciadas
tndar, ms un monto adicional que guarda
para mejorar su desempeo educativo.
directa relacin con la fraccin de alumnos
Otras dos estn relacionadas con incen-
prioritarios que cada centro entrega. En la
tivos colectivos o individuales a profesores:
actualidad estn adscritos a la Ley SEP un
13 Romn y Murillo (2013) describen estos programas y se tambin analizan la Subvencin Escolar Preferencial.
14 La poltica presupone que jvenes con mejor puntaje en la prueba de seleccin universitaria o con mejores promedios en la enseanza
media son mejores candidatos para ser docentes.
111
Chile
total de 7.511 centros: el 99% de las escue-
lgica de la poltica que el bajo rendimiento en
las municipales (gestin pblica) y el 75% de
los colegios es un tema de recursos y gestin.
las de particulares subvencionadas (gestin
Se sobreentiende, que sacadas estas restric-
privada) que ofrecen enseanza bsica en el
ciones, el colegio debiera mejorar. No es tan
sistema. En conjunto renen unos 800.000
claro que hubiera sido as.
alumnos prioritarios.
Adems, tampoco existe claridad sobre
Para poder recibir la subvencin escolar,
el vnculo entre el rendimiento del colegio y
los sostenedores deben suscribir un plan de
el nivel de presin que ejercen los padres. En
mejoramiento educativo, donde se definen
el diseo, los colegios tienen el incentivo de
tareas especficas sobre temas tan diversos
que deben aprovechar bien su oportunidad, ya
como gestin del currculum, liderazgo esco-
que los padres optarn por matricular a sus
lar, convivencia escolar o gestin de recursos
hijos en los mejores colegios. En este contex-
en la escuela. Para participar en este progra-
to, una y otra vez se ratifica que las familias
ma, el colegio debe dejar de cobrar financia-
y los estudiantes muestran altos grados de
miento compartido, no puede seleccionar a
satisfaccin y compromiso con sus centros,
los alumnos en la entrada, ni tampoco des-
incluso con escuelas de muy bajos rendimien-
vincularlos por mal desempeo acadmico.
tos escolares. La decisin del cambio, cuando
El colegio tambin se compromete a hacer
ello ocurre, responde a otros factores y, entre
una rendicin de cuenta anual al Ministerio
ellos, el rendimiento escolar, los resultados del
de Educacin.
SIMCE en la escuela tienen muy poca o nula
Segn Romn y Murillo (2012), si bien
importancia (Romn & Perticara, 2012).
el propsito de la poltica (dar recursos a los

colegios para mejorar su gestin escolar) es
loable, est cimentada en supuestos errneos
3.2 Cmo mejorar la calidad de los

profesores
sobre el sistema. Los autores destacan que

el xito de la poltica depende crucialmente
La construccin de un buen sistema
de las condiciones iniciales del sistema y de
educativo debe asegurar, paralelamente, una
prcticas que no se dieron antes o durante
formacin docente de calidad. Docentes mo-
de la aplicacin de la poltica: i) los equipos
tivados y preparados adecuadamente son y
docentes tiene la capacidad de diseo y eje-
pueden ser recursos fundamentales para los
cucin de los programas de mejoramiento; ii)
resultados de aprendizajes y rendimientos
la comunidad escolar participa activamente en
escolares. De ah la necesidad de articular
el diseo de los programas; iii) los estable-
polticas de formacin inicial y continua del
cimientos tienen diagnsticos claros de qu
profesorado para que efectivamente logren
no funciona o la capacidad para realizar es-
incidir en la calidad del sistema educacional.
tos diagnsticos; iv) para los sostenedores y
En Chile, la evidencia seala que la calidad
administradores de los colegios pueden con-
docente de los recin egresados es preocu-
tratar buenas asistencias tcnicas externas
pantemente baja y que los niveles de des-
(ATE), para diagnosticar, planificar y ejecutar
empeo entre los docentes en servicio y de
los cambios en los colegios; v) se generan
mayor edad no es alto.
alianzas entre sostenedores, administradores
Para discutir sobre este crucial aspec-
y las ATE, que fortalecen la gestin de las es-
to, se revisarn las tres polticas referidas al
cuelas; y finalmente vi), est implcito en la
tema, sus propsitos, e instrumentos.
112
a. El Sistema de Evaluacin del Desempeo
tener incentivos para responder satisfac-
Profesional Docente: evaluacin individual
toriamente. Tal como se coment anterior-
para docentes en ejercicio
mente, el peor puntaje que reciben los docentes es en el componente que se somete
El Centro de Perfeccionamiento, Expe-
a una evaluacin ms objetiva (portafolio),
rimentacin e Investigaciones Pedaggicas
mientras que el mejor puntaje est en la
(CPEIP) perteneciente al MINEDUC es el
autoevaluacin del propio profesional. Los
encargado de coordinar el proceso obligato-
resultados obtenidos no son neutros, ya que
rio de evaluacin docente para los ms de
la evaluacin establece consecuencias para
70.000 profesores de aula que se desempe-
el docente de no cumplir con los estnda-
an en establecimientos municipales. Esta
res establecidos. Aquellos que obtienen un
poltica busca mejorar la labor pedaggica
resultado destacado o competente, pue-
de los educadores. La calidad del desempe-
den postular a una asignacin variable por
o se evala sobre la base de un conjunto
desempeo, pero de todas maneras deben
de estndares contenidos en el Marco para
rendir una prueba de conocimientos disci-
la Buena Enseanza (MBE), en cada uno de
plinarios y pedaggicos correspondiente al
sus cuatro dominios: i) preparacin de la en-
nivel y asignatura de evaluacin. Quienes
seanza, ii) creacin de un ambiente propi-
obtienen un resultado bsico, deben obli-
cio para el aprendizaje, iii) enseanza para
gatoriamente participar en Planes de Su-
el aprendizaje de todos los estudiantes y iv)
peracin Profesional (PSP) gratuitos, dise-
responsabilidades profesionales.
ados y ejecutados por los departamentos
Dicha evaluacin se realiza mediante
de educacin de las municipalidades. Estos
cuatro instrumentos (CPEIP, 2013): prime-
docentes deben reevaluarse en un perodo
ro, se exige la presentacin de un informe de
de dos aos. Finalmente, los docentes que
autoevaluacin del docente llamado porta-
obtienen un resultado insatisfactorio deben
folio en el que debe presentar evidencia de
repetir su evaluacin al ao siguiente y par-
su trabajo y de su mejor prctica pedaggi-
ticipar en los PSP que dicta cada comuna. Si
ca. Adems, se pide que el docente llene una
un profesor obtiene resultados insatisfacto-
pauta de autoevaluacin, estructurada desde
rios en dos oportunidades, debe abandonar
las dimensiones y criterios del Marco para la
la dotacin docente. Los directores de esta-
Buena Enseanza. Con las preguntas, se in-
blecimientos municipales tienen la facultad
vita al docente a reflexionar sobre su prctica
de desvincular hasta un 5% de su planta
y valorar su propio desempeo profesional.
por este motivo.
Finalmente, los dos instrumentos restantes
Es razonable que los sistemas educacio-
son la opinin calificada de un par evaluador,
nales con problemas de calidad y de distribu-
quien lo entrevista, y la valoracin de su jefe
cin de esta, cuenten con polticas y sistemas
directo contenida en un informe de referen-
de evaluacin de desempeo docente. Sin
cia.
embargo, subsiste la duda sobre la utilidad

El objetivo de la poltica es correcto,
del instrumento, en particular sobre la pauta
aunque hay que tener presente que la ma-
de autoevaluacin y el peso que tiene en el
yora de los elementos que contienen los
puntaje final, as como de su escasa relacin
instrumentos de evaluacin son subjetivos,
con los resultados que alcanzan los estudian-
en los que docentes y superiores pueden
tes.
113
Chile
b. Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de establecimientos subvencionados (SNED), evaluacin colectiva del desempeo docente
acciones discriminadoras, entre otros (Mineduc, 2013d).

El SNED contempla la entrega, dentro
de cada subgrupo as definido, de un beneficio econmico denominado Subvencin por
El Sistema Nacional de Evaluacin del
Desempeo de Excelencia, que corresponde a
Desempeo de los establecimientos educa-
un monto mensual por alumno o alumna, que
cionales subvencionados (SNED) se crea con
se entrega trimestralmente a los estableci-
el propsito de contribuir al mejoramiento de
mientos seleccionados con mejor desempeo
la calidad de la educacin impartida por el
de acuerdo al ndice SNED. En el ao 2012 el
sistema subvencionado del pas.15
monto mensual alcanza los $3.982 por alum-
El SNED funciona mediante el incentivo
no o alumna, para los docentes y los $279,
y reconocimiento a los docentes y asistentes
para los asistentes de la educacin. Un 90%
de la educacin de los establecimientos con
de los recursos recibidos por el sostenedor
mejor desempeo en cada regin. Mediante
para su establecimiento debe ser distribuido
este sistema se busca tambin que los pa-
en proporcin a las horas de contrato de los
dres y apoderados conozcan los resultados
docentes. El porcentaje restante deber des-
obtenidos y la evolucin del establecimiento
tinarse a incentivos monetarios especiales a
al que asisten sus hijos, y que los directivos,
los profesores destacados, segn la forma de
docentes y asistentes de la educacin retro-
distribucin que determinen los propios do-
alimenten sus decisiones de gestin tcni-
centes del establecimiento.
co-pedaggicas y administrativas.
Para ser justos, el diseo del SNED, re-
El SNED es un incentivo atado a los re-
coge algunos de los aspectos crticos que la
sultados de los nios y nias que asisten al
literatura econmica ha relevado respecto de
establecimiento. Y para definir a los ganado-
los sistemas de pago por mrito individual. Mi-
res, se hace competir a los colegios dentro
zala y Romaguera (2002), hacen un buen re-
de grupos homogneos: por nivel de ense-
cuento de estas debilidades: i) crean un clima
anza, por zona geogrfica y por grupo so-
laboral altamente competitivo; ii) no es trivial
cioeconmico (educacin padres, ndice de
identificar desempeo individual; y iii) si las
vulnerabilidad del establecimiento, ingreso
evaluaciones de los profesores se basan en
del hogar). Se compara a los colegios por
el desempeo de los alumnos, hay incentivos
eficacia (medido por el SIMCE), superacin
para descremar y sacarse de encima a los ma-
(si ha mejorado desde la medicin pasada),
los alumnos. Y el SNED, al comparar alumnos
iniciativa
extracurriculares,
dentro de grupos con condiciones de entrada
grupales, etc.), mejora de las condiciones
(actividades
similares, quita a los colegios y profesores el
de trabajo en la escuela y un indicador de
incentivo de quedarse solo con los mejores
integracin como las tasas de retencin y
alumnos.
15 La creacin es por la Ley 19.410. Luego en los aos 2008-2009, se incorporan a la medicin los liceos tcnico-profesionales regidos por el
Decreto Ley N 3166 de 1980 y se extiende el beneficio a los asistentes de la educacin de los establecimientos que resulten calificados
como de excelente desempeo.

114
Hasta la fecha, no se puede comprobar

que el SNED efectivamente est premiando el
en el extranjero, que puede cursarse a partir

del quinto semestre de la carrera.
buen desempeo o qu est premiando y
Es importante sealar que la beca no
que efectos produce este mecanismo en las
est condicionada al nivel socioeconmico
escuelas. Una evaluacin de Carnoy y otros
del postulante, sino que su objetivo promo-
(2008) muestra datos que hay colegios que
ver entre los jvenes con mejores puntajes la
han tenido xitos en mejorar los puntajes de
opcin por la carrera docente, como un me-
cuarto bsico y, por lo tanto, han obtenido
canismo que incremente la calidad (piso) de
premios SNED, pero que han sido poco efec-
la formacin inicial y aminorar el bajo nivel
tivos en lograr mejoras intracohorte, es decir,
de formacin de aquellos que ingresan a es-
que el nio que fue medido, mejore posterior-
tudiar carreras pedaggicas.
mente sus puntajes. Los autores recomiendan
Lamentablemente, an no hay evalua-
incorporar a la medicin el cambio en SIMCE
ciones o estadsticas que muestren el nivel de
entre cuarto y octavo, ms que mirar la evo-
efectividad de esta poltica, dado que se im-
lucin de los puntajes de cuarto y octavo por
plement en 2011. Sin embargo, en un con-
separado. Tambin sealan que hay evidencia
texto en que la PSU ha sido cuestionada por
de que los profesores de cursos ms avan-
su baja capacidad para predecir el xito del
zados estn menos capacitados que los de
futuro estudiante y el nivel de segmentacin
cursos bsicos para desarrollar contenidos de
que genera denle el sistema universitario
matemtica, lenguaje y ciencias, lo que podra
con universidades de elite versus el resto,
explicar que los puntajes de octavo son ms
el nico requisito para acceder a la beca es
difcil de intervenir que los de cuarto.
el puntaje en la prueba. Como retribucin,
una vez obtenido el ttulo profesional, el bec. Beca Vocacin de Profesor, incentivo
cario debe trabajar por al menos tres aos en
para contar con mejores estudiantes de
un establecimiento municipal, subvenciona-
pedagoga
do o de administracin delegada, cumpliendo

una jornada de 30 horas lectivas semanales.
La beca Vocacin de Profesor busca in-
Respecto a lo anterior, debiera restringirse a
centivar a los estudiantes aventajados de la
escuelas que registraran alta vulnerabilidad,
enseanza media para que se matriculen en
ya que, si el objetivo es nivelar, es necesario
carreras pedaggicas, que sern financiadas
priorizar los establecimientos que atienden
en su totalidad matrcula y arancel . Si
nios con mayores dficits; asimismo, la exi-
el alumno obtiene ms de 700 puntos en la
gencia de 30 horas lectivas de clase (6 horas
Prueba de Seleccin Universitaria (PSU), se
semanales) puede inhibir en la primera etapa
le entrega adems un pago mensual de 80
de la vida profesional, la capacitacin conti-
mil pesos (160 dlares) de marzo a diciem-
nua de los docentes.
17
bre. Si el alumno tiene ms de 720 puntos se
Por otra parte, esta poltica no considera
le paga tambin un semestre de intercambio
la masividad de la profesin docente, por lo
17 La carrera debe ser declarada por la institucin en la oferta acadmica del ao 2013 como carrera elegible en todas sus sedes y jornadas,
estableciendo que, a lo menos, el 85% de los matriculados como estudiantes de primer ao con PSU rendida hayan obtenido un puntaje
mnimo de 500 puntos promedio entre las pruebas de Lenguaje y Comunicacin y Matemticas.
115
Chile
que, por mucho xito que se tuviera en la
A continuacin, se desarrollan las pro-
capacitacin de buenos estudiantes, es del
puestas de cambio al rgimen de financia-
todo improbable que este simple instrumento
miento del sistema educativo e de imple-
impacte en la calidad de los docentes a nivel
mentacin de una carrera docente. Luego, se
del sistema. As, resulta an ms preocupan-
presentan otras polticas que se consideran
te percibir en ella, una suerte de renuncia
importantes para mejorar la cobertura, cali-
a la expectativa de eficacia de la formacin
dad y equidad del sistema.
de los docentes; a exigir y regular la calidad

de la formacin docente a cargo de universidades e institutos profesionales. Esto es, a
a. Sobre el rgimen de financiamiento

del sistema
demandar responsabilidad de la propia educacin superior en la produccin de aquello
El sistema actual de financiamiento est
que se identifica como deficitario, tal como
totalmente obsoleto. Se comienza con una
lo seala Terigi (2011), al analizar polticas y
subvencin escolar bsica a la que se suman
estrategias que buscan de atraer a jvenes
adicionales, o subvenciones especiales, que
talentosos a las carreras docentes en distin-
estn sujetas a reglas o mecanismos de control
tos pases de la regin.
distintos. Hay que transitar hacia un rgimen

de financiamiento que refleje la estructura de
4. Propuestas de poltica
costos cuasi fija que enfrenta un colegio tpico, y tambin las caractersticas particulares
de las familias y de los alumnos que atiende.
En esta seccin se proponen medidas

para mejorar la calidad de los docentes, sus
Cualquier esquema de financiamiento debiera

tener componentes que varen por:
condiciones de trabajo y romper con los in-
Pagos fijos: hay costos fijos que el co-
centivos que generan un sistema educativo
legio debe solventar que no dependen de la
altamente segregado. En esta seccin y, por
cantidad de alumnos que atiende y que se
la complejidad de su naturaleza, no tocamos
relacionan con el tipo de infraestructura, con-
temas relacionados con prcticas pedaggi-
diciones climticas de la zona y cantidad de
cas, aun cuando existe evidencia de sus debi-
salas necesarias para un cierto ao, entre
lidades. Sin duda, mejorar las dinmicas y los
otros factores.
mtodos de enseanza es esencial y estrat-
Asistencia promedio: el clculo no pue-
gico en el incremento de la calidad e igualdad
de hacerse mensualmente, sino que deben
de oportunidades que debe ofrecer el sistema
establecerse rangos de asistencia sujeto a
educativo. El proceso de enseanza y apren-
mnimos histricos y presentes, que deben
dizaje en el aula es el factor de mayor impac-
ser consistentes con la infraestructura del co-
to e incidencia en el aprendizaje y desempe-
legio.
o escolar; en el desarrollo pleno e integral
Condiciones particulares del colegio:
de los nios, nias y jvenes; en el fomento
condicin de ruralidad, nivel socioeconmico
entre los estudiantes del pensamiento crtico
de la comuna y tipo de sostenedor (en red
y autnomo y de la creatividad. Pero ocupar-
o independiente), entre otras caractersticas.
nos de la calidad y resultados de tales prc-
Teniendo en cuenta lo anterior, es nece-
ticas y dinmicas, requiere darle espacio y
sario avanzar hacia un sistema que centralice
abordaje propio.
en un solo rgimen de financiamiento todas
116
las subvenciones especiales que actualmente
DUC. Reducir las mltiples avenidas de finan-
estn vigentes (ruralidad, subvencin escolar
ciamiento a una sola va en esta direccin.
preferencial, etc.). La idea no es obviar que

algunos colegios enfrentan condiciones espe-
b. La carrera docente
ciales, sino entender que no es eficiente para

un sostenedor recibir fondos de programas
Los nios aprendan no pueden aprender
distintos, sujetos a mecanismos de control
si no hay profesores que puedan ensearles.
ms o menos estrictos, que le exigen tener
Tener profesores capaces va en directa rela-
cuentas de gasto y de ingreso diferenciadas.
cin con tener buenos alumnos que quieran
Junto con este cambio, deben exigirse
ser profesores y con incentivos para que los
un conjunto de medidas, que aunque espe-
buenos profesores se mantengan en labores
cficas son importantes para terminar con la
lectivas. Los incentivos se deben traducir en
segmentacin del sistema. Primero, exigir a
una mejora salarial, pero tambin en las con-
todo colegio que reciba subsidio pblico que
diciones de trabajo horas de clase presen-
deje de percibir recursos por financiamiento
ciales, posibilidades de capacitacin y em-
compartido. Entendemos que este es uno de
poderamiento del docente y en una mejora
los mecanismos de segregacin que existe en
sustancial de la gestin en los colegios.
nuestro sistema educativo actual. Los cole-
Esta propuesta tiene dada la comple-
gios que reciben subvencin estatal tampoco
jidad de la carrera docente varios subcom-
podrn seleccionar a sus nuevos alumnos, no
ponentes, todos estrechamente relacionados
podrn aplicar criterios de desempeo para
entre s.
no renovar las matrculas de alumnos nuevos. En caso de sobredemanda, el colegio

deber tener un mecanismo pblico y trans-
1) Incentivos a estudiar carreras de profesorado
parente para la seleccin de alumnos, basados en loteras por ejemplo. Solo se podrn
Es esencial atraer a estudiantes motiva-
permitir instrumentos de seleccin positiva
dos y con aptitudes. Es complejo establecer be-
en pos de hermanos o hermanas de alumnos
cas solo en funcin del puntaje PSU, pero cla-
que an estuvieran en el colegio, con el obje-
ramente deben establecerse ciertos estndares
to de favorecer la integracin de la familia en
mnimos para acceder a pedagoga. Y lo ms
una comunidad escolar. El colegio tampoco
primordial, hay que establecer mecanismos de
podr exigir uniformes o tiles escolares con
habilitacin para quienes pueden ejercer la do-
marcas particulares, y que costeen activida-
cencia. Se propone continuar incentivando el
des especiales que formen parte del currcu-
ingreso de jvenes con aptitudes, pero esta-
lum oficial (y evaluable). Cualquier de estos
blecer un mecanismo mixto para acceder tanto
deber ser provisto por el mismo colegio, sin
a un cupo en una carrera de pedagoga, como
ningn costo adicional para la familia.
a financiamiento pblico, que contemple PSU,
Las nuevas reglas de financiamiento y
promedio en la enseanza media, ranking de
gestin de matrcula deben estar acompaadas
notas, y entrevistas con los directores de ca-
de una regulacin sana pero efectiva, en que
rrera. Asimismo, todos aquellos alumnos que
cualquier procedimiento administrativo para
recibieran financiamiento pblico para financiar
constatar matrcula y/o destino de los gastos
sus carreras al estilo de la Beca Vocacin de
sea centralizado en una sola agencia del MINE-
Profesor debern trabajar al menos tres aos
117
Chile
en colegios subvencionados, con preferencia

establecimientos de alta vulnerabilidad.
2) Calidad de las carreras de pedagoga
3) Salarios y condiciones de empleo de los

docentes
Luego de atraer a buenos alumnos para
estudiar pedagoga y formar buenos profesio-
Relacionado con el punto anterior, es
nales, es importante retenerlos. En la actuali-
imperioso mejorar la formacin de los estu-
dad, un docente al iniciar su carrera gana un
diantes de pedagoga. La prueba INICIA re-
75% de lo que gana un trabajador a tiempo
vela una alta heterogeneidad entre las uni-
completo. Es necesario mejorar de manera
versidades tradicionales y las privadas. No
sustancial el salario de entrada de 400 a 600
es claro si la heterogeneidad es producto
mil pesos, premiando incluso a aquellos do-
de alumnos con puntos de inicio distintos, o
centes que opten por colegios ms vulnera-
producto de buenos y malos programas de
bles o en zonas ms aisladas. La escala sala-
educacin. Aun as, lo relevante para el siste-
rial debe contemplar asignaciones por cargos
ma es tener buenos profesores. No se puede
de responsabilidad, y deben distinguirse en-
hacer poltica social, dndoles un ttulo profe-
tre los distintos niveles de enseanza. Cual-
sional en pedagoga a alumnos universitarios
quier pago por incentivo o mrito debe darse
vulnerables para que luego estos repliquen
directamente a los profesores, y no asignarse
sus propias falencias dentro del sistema edu-
un fondo a los sostenedores, sobre el que la
cacional. Si queremos darle la oportunidad a
fiscalizacin de los destinos es difcil de eje-
jvenes con vocacin pero con menos aptitu-
cutar.
des, hay que garantizar un proceso formativo
Se deben tambin aumentar signifi-
que los ubique en un nivel de conocimientos
cativamente los premios por desempeo,
similar al de sus pares ms aventajados. En
unificando las instancias y los fondos que
el largo plazo, si logrramos mejoras en la
existen para acceder a estos pagos.18 Estos
educacin bsica y media subvencionada,
premios permiten a los docentes avanzar en
debiramos tener la cancha ms nivelada
la escala salarial, sin distinciones respecto
(por nivel socioeconmico) a la entrada a la
de la edad o de los aos de experiencia la-
universidad. Pero el mensaje debiera ser que
boral. Debe haber un nico examen para ob-
quien no tiene las aptitudes, no puede parar-
tener estos bonos al mrito, que debe incluir
se frente a un aula.
no solo la presentacin de un portafolio, sino
El mecanismo de habilitacin profe-
la evaluacin del docente en una instancia
sional, debe ser un examen nacional nico
real de enseanza. No debe haber ningn
que contemple desde conocimientos discipli-
requisito sobre quin puede tomar el exa-
nares hasta prcticas pedaggicas. Ningn
men y acceder al beneficio monetario, como
egresado que no cumpla con el puntaje m-
por ejemplo cantidad de horas semanales de
nimo en este examen podr ejercer labores
clase o el tipo de dependencia del estableci-
docentes.
miento.
18 Existe la evaluacin docente, que se realiza a los profesores de colegios municipales, y la asignacin de excelencia pedaggica, abierta
a todos los docentes.
118
Disponer de una carrera docente que
particulares subvencionados garantiza el de-
genere expectativas de alta realizacin profe-
recho de los padres a elegir. Casi el 88% de
sional individual, con condiciones laborales y
los estudiantes de las escuelas que muestran
salarios justos y dignos, no debera tomarse
una baja calidad histrica medida con el SIM-
como una estrategia para atraer a los mejo-
CE, permanecen en dichos establecimientos a
res estudiantes a carreras pedaggicas, debe
pesar de los magros resultados. Existen im-
ser en primer lugar el derecho de todo pro-
portantes barreras para la movilidad de los
fesor, que en tanto profesional se encuentra
estudiantes entre colegios, ya que en algunas
ejerciendo la enseanza en el sistema.
comunas no hay colegios de calidad superior
Por ltimo, es importante transitar hacia
o si existen, los copagos de matrcula son in-
una carga de horas lectiva ms acorde con
alcanzables para las familias en presencia.
los estndares internacionales. En la actuali-
Muchos colegios tambin imponen pruebas de
dad el 75% de las horas son lectivas, cuando
seleccin a los estudiantes, o sencillamente
pases desarrollados estn en torno al 50% o
en la transicin entre niveles, reducen de ma-
al 60%. Gradualmente, se deben reestructu-
nera significativa los cupos disponibles, que-
rar las funciones de produccin de los cole-
dndose con los mejores estudiantes de cada
gios, para que contemplen tiempo suficiente
promocin. Mecanismos de premio al desem-
para preparacin de material, correccin de
peo del colegio en pruebas estandarizadas
controles, y capacitacin.
claramente promueven estas prcticas.

Ms aun, segn pruebas estandariza-
5. A modo de conclusin
das nacionales e internacionales, Chile no

solo presenta magros resultados en lectura,
matemticas y ciencias, sino que tambin es
n estudio reciente sobre las compe-
uno de los pases en los que los resultados
tencias bsicas de los adultos chilenos
estn ms estrechamente vinculados al nivel
de 15 a 65 aos arroj que un 44% de
socioeconmico de los alumnos y de los cole-
ellos no entiende lo que lee. Entre los jvenes
gios en los que estudian. Aprenden y rinden
menores de 30 aos, la fraccin de poblacin
ms, quienes pertenecen a sectores de ma-
analfabeta funcional es similar. Cualquier po-
yores recursos y quintiles de ingreso.
ltica que impacte al sistema educativo al que
Debiera ser claro a estas alturas que
entran los nios hoy, impactar a las genera-
para reducir el nivel de segregacin del sis-
ciones que sern nuevos trabajadores en el
tema educativo, hay que cambiar el rgimen
ao 2025 o 2030. En este contexto, los po-
de financiamiento y dotar al Ministerio o a la
lticos y empresarios que estn preocupados
agencia encargada de mayor poder de fis-
por la baja productividad laboral en Chile,
calizacin. Asimismo, para mejorar las com-
debieran preocuparse por mejorar el sistema
petencias de nuestros estudiantes se debe
educativo. Es imperioso comenzar a desarro-
mejorar la calidad de los docentes y sus con-
llar una agenda que garantice la inclusin y
diciones de trabajo, lo que implica hacer ms
equidad del sistema educacional.
eficaces las prcticas pedaggicas y los mto-
Luego de ms de 30 aos de funcio-
dos de enseanza. Sobre todo, hay que priori-
namiento de la actual institucionalidad en
zar que la calidad educativa sea igual para to-
educacin, resulta bastante ingenuo seguir
dos los estudiantes que asisten a escuelas con
sosteniendo que la existencia de colegios
financiamiento pblico; sean estos de gestin
119
Chile
privada o municipal, rurales o urbanos o de

distintos nivel socioeconmico.
Es preciso intervenir urgentemente dos

mbitos: primero, cambiar el esquema de
Estos dos ltimos puntos son aspectos
financiamiento de los colegios subvencio-
esenciales y estratgicos para incrementar la
nados, eliminando tambin el financiamien-
calidad e igualdad de oportunidades en cada
to compartido y prohibiendo la seleccin de
escuela del sistema educacional. El proceso
alumnos. Segundo, se proponen cuatro me-
de enseanza y aprendizaje en el aula es el
didas para mejorar la calidad y condiciones
factor de mayor impacto e incidencia tanto
de empleo de nuestros docentes: mejorar los
en el aprendizaje y desempeo escolar como
incentivos para estudiar carreras de pedago-
en el desarrollo pleno e integral de los nios,
ga, cambiar las exigencias a las universida-
nias y jvenes. Es necesario fortalecer en
des que imparten dichas carreras, aplicar un
los estudiantes el pensamiento crtico y au-
examen nico que habilite al profesional a
tnomo, y la creatividad. La dinmica e inte-
ejercer la docencia y cambios en la carrera
raccin social y pedaggica que caracteriza
que se traduzcan en aumentos salariales y en
la enseanza y el aprendizaje en la sala de
la reduccin de horas lectivas.
clases son esenciales para lo que nios y j-
Si el techo de un sistema educativo es
venes aprenden o dejan de aprender duran-
la calidad de sus docentes; el techo del desa-
te su proceso escolar. Mejorar la calidad del
rrollo de un pas es el nivel educativo de su
proceso que all ocurre, implica fortalecer la
poblacin y el clima social. Chile, como pas
formacin y profesionalizacin de los docen-
latinoamericano y a 40 aos del inicio de la
tes, junto con la gestin y condiciones insti-
dictadura militar, debera tener muy presente
tucionales para lograr el xito en el ejercicio
las consecuencias de descuidar estos aspec-
de dicha labor.
tos.
Marcela Perticar
Ph.D. en Economa de Texas A&M University (2002) y Licenciada en Economa de la Universidad Nacional de
Crdoba (1995). Desde el ao 2002 es profesor auxiliar de la Universidad Alberto Hurtado, Chile y Professorial
Lecturer in Economics de Georgetown University, USA. Ha trabajado como consultora en proyectos de diversos organismos para el Gobierno de Chile y otros organismos internacionales (CEPAL, Banco Interamericano
de Desarrollo, PNUD, entre otros). Sus reas de investigacin son economa laboral, educacin y desarrollo
econmico.
Marcela Romn
Antroploga, Doctora en Educacin de la Universidad Autnoma de Madrid, Espaa (2014) y Mster en Antropologa y Desarrollo de la Universidad de Chile (2002). Investigadora principal del Centro de Investigacin y
Desarrollo de la Educacin, CIDE (www.cide.cl <http://www.cide.cl/>), de la Universidad Alberto Hurtado e
Investigadora asociada al Centro de Prcticas y Polticas Educativas, CEPPE, de la Pontificia Universidad Catlica de Chile (http://www.ceppe.cl/ <http://www.ceppe.cl/>). Es evaluadora y consultora en temas educativos
de diversos organismos internacionales, tales como, UNESCO, BID, OEA, PNUD, IIPE-UNESCO, Buenos Aires
y diversos Ministerios de Educacin de Amrica Latina. Directora de la Revista Iberoamericana de Evaluacin
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123
Colombia
La educacin bsica y media en Colombia:

retos en equidad y calidad
1. Introduccin
ejorar la cantidad y la calidad de la

educacin es uno de los desafos fundamentales que enfrenta Colombia
en su propsito de acelerar el crecimiento

econmico y ofrecer mayores posibilidades
de bienestar a toda la poblacin. En el presente siglo, el pas ha avanzado en materia
de disminucin de la pobreza gracias a un ritmo favorable de crecimiento y a una mejor
cobertura y focalizacin de los programas sociales. No obstante, cerca de la tercera parte
de la poblacin un 32,7% en el ao 2012
sigue en la pobreza al tiempo que el pas es
uno de los ms desiguales de Amrica Latina.
Entre los factores que explican esta situacin
destaca la escasa capacidad del sistema educativo para incrementar la acumulacin de
capital humano y promover la movilidad social (OCDE, 2013).
Este diagnstico no es nuevo. Las deficiencias del sistema educativo en materia
de acceso, calidad y pertinencia han sido
ampliamente reconocidas, por lo que la necesidad de una reforma ha sido prioridad de
los sucesivos gobiernos, especialmente en
Constitucin Poltica de Colombia, artculo 67.
las dos ltimas dcadas, con el objetivo de

cumplir el mandato constitucional de 1991
que consagra la educacin como un derecho y le asigna al Estado la responsabilidad
de garantizar su cubrimiento y calidad.1 Estas reformas ya estn arrojando resultados
en el aumento de la cobertura en todos los
niveles escolares. En el ciclo de educacin
bsica (primaria y secundaria) las coberturas brutas superan el 100%, mientras que
en los niveles de educacin preescolar y
media llegan al 97% y al 75% respectivamente. Asimismo, la calidad de la educacin
medida por las pruebas de aprendizajes
nacionales e internacionales muestra algunos signos de mejora. Los resultados de
las pruebas PISA para los aos 2006 y 2009
registran un avance en las tres reas (matemticas, lectura y ciencias). No obstante, el
pas se ubica en los rangos inferiores entre
los pases participantes y por debajo de pases latinoamericanos como Chile, Mxico y
Argentina (OCDE, 2010).
Pese a los logros, persisten rezagos
significativos en cobertura y en calidad que
afectan sobre todo a los hogares de bajos
ingresos, a algunas regiones geogrficas, a
124
la poblacin rural y a las minoras tnicas.

De cada 100 estudiantes que ingresan al
sistema educativo en la zona rural, 48 culminan la educacin media, mientras que en
las reas urbanas llegan a trmino 82 estudiantes (MEN, 2013).
El propsito de este trabajo es presentar un balance sobre la evolucin reciente
del sistema educativo colombiano en materia de cobertura y calidad en sus niveles de
preescolar, bsica y media, e identificar los
principales retos hacia el futuro. Se consideran tambin posibles opciones de poltica
para mejorar el desempeo general del sector y reducir las brechas sociales y poblacionales existentes.
El trabajo se divide en cuatro secciones de las cuales la primera corresponde a
esta introduccin. La segunda, describe la
organizacin del sector y su financiamiento,
adems se analiza el desempeo reciente
respecto de la cobertura y la calidad. La tercera seccin incluye las principales reformas
adoptadas desde 1991 y la cuarta resume
los principales retos de poltica que enfrenta
el sector. Finalmente, en la quinta seccin se
presentan las conclusiones.
2. Educacin preescolar, bsica

y media: organizacin y
tendencias recientes
2.1 Organizacin y financiamiento del sector
2.1.1 Organizacin
El sistema educativo colombiano est
organizado en cuatro niveles:
i) Educacin preescolar: corresponde a la
educacin impartida a nios y nias menores de 6 aos y abarca tres aos, aunque solo uno es obligatorio para las entidades pblicas (transicin).
ii) Educacin bsica: comprende los ciclos de
bsica primaria (primero a quinto grado) y
bsica secundaria (sexto a noveno grado).
iii) Educacin media: comprende los grados
diez y once.
iv) Educacin superior: corresponde a la
educacin tcnica, tecnolgica y universitaria, con una duracin que de 1 a 7 aos.
Son obligatorios en el sistema el grado
de transicin y los 9 grados de educacin bsica, para un total de 10 aos.
El nmero de estudiantes en educacin
preescolar, bsica y media aument de manera continua hasta el ao 1999 cuando alcanz los 11,2 millones de estudiantes matriculados tanto en el sector pblico y privado.
A partir del 2010, la matricula total se ha reducido y lleg a 10,7 millones de estudiantes
en 2012 (ver grfico 1).2
Los datos de matricula por sector y nivel se presentan en el anexo.
125
Colombia
GRFICO 1
MATRCULA POR NIVEL EDUCATIVO Y SECTOR, 2002-2012
12000000
10000000
Media privada
Media pblica
8000000
Bsica privada
6000000
Bsica pblica
Preescolar privada
4000000
Preescolar pblica
2000000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, Sistema integrado de Matrcula (SIMET).
La oferta educativa para estos niveles se
privada de reconocida trayectoria para que
concentra en el sector pblico, que ha incre-
la administre. Implementada por primera vez
mentado su participacin de manera sosteni-
en Bogot en 1999, la educacin por conce-
da durante la dcada, alcanzando el 84% en
sin ha recibido considerable atencin por
2012, comparado con un 78% en 2002.
parte de los expertos como una experiencia
En la educacin financiada con recursos
innovadora para mejorar la educacin bsica
pblicos, se han desarrollado modalidades de
en reas marginales. Actualmente existen 67
participacin pblico-privada como la educa-
instituciones de este tipo en el pas que atien-
cin subsidiada y la educacin por concesin.
den a cerca de 100.000 estudiantes (Barrera,
Bajo la primera modalidad, el Estado, por
2006; Vlez, 2013).
medio de las secretaras de educacin, trans-
El aumento sostenido de la demanda
fiere recursos a entidades privadas para que
por educacin pblica se atribuye en buena
presten el servicio educativo en zonas donde
medida a un cambio de percepcin en los
la oferta pblica es insuficiente. Este tipo de
hogares que la ven cada vez ms como una
contratacin se ha prestado en algunos casos
opcin viable, en trminos de calidad, fren-
para favorecer intereses polticos, razn por
te a la educacin privada (Barrera, 2005). La
la que el Ministerio de Educacin ejerce un
experiencia de Bogot es ilustrativa en este
mayor control para que exista solo cuando la
sentido. La ciudad implement, durante va-
insuficiencia de cupos oficiales sea compro-
rias administraciones, un conjunto de refor-
bada y en instituciones que cumplan requisi-
mas tendientes a mejorar la calidad y eficien-
tos mnimos de calidad.
cia del sistema educativo pblico, lo que ha
En la otra modalidad, se concesiona una
llevado a un rpido crecimiento de la matri-
entidad educativa pblica a una institucin
cula oficial, con el consecuente aumento de
126
participacin de la educacin pblica del 54%
Unidos y a la mayora de los pases europeos
al 66% de los aos 2002 a 2011.
(2013).
La variacin de la matrcula refleja tam-
La participacin del gasto pblico en el
bin los cambios en la composicin de la
gasto total ha aumentado, del 4,4% en 2000
poblacin segn edad, como resultado del
al 5% en 2012. Dicho incremento se dirigi-
proceso de transicin demogrfica que se ha
do al financiamiento de la educacin bsica
manifestado en menores tasas de fecundidad
y media, cuya participacin pas del 3,3%
y natalidad y, por lo tanto, en un menor n-
al 3,8% del PIB, compensando la reduccin
mero de nios y nias en edad escolar. La
del gasto privado, que disminuy del 3,6% al
poblacin de cero a 4 aos ha disminuido en
3%. El gasto pblico en educacin superior,
trminos absolutos desde 1997; la de 10 a 14
por su parte, se ha mantenido alrededor del
desde 2005 y la de 15 a 19 del 2012. Produc-
1 por ciento del PIB (ver anexo para los datos
to de este proceso se redujo progresivamen-
de distribucin del gasto pblico).
te la presin sobre la demanda por educacin
Los recursos pblicos para educacin
bsica y media. Este hecho, que es una ma-
bsica y media provienen del presupuesto
nifestacin de lo que se conoce como el bono
del Ministerio de Educacin y de otras enti-
demogrfico4, constituye una oportunidad en
dades nacionales. El Departamento Adminis-
materia educativa, ya que abre la posibilidad
trativo para la Prosperidad Social, por ejem-
de concentrar mayores esfuerzos y recursos
plo, administra los subsidios condicionados a
para mejorar aspectos relacionados con la
la asistencia escolar de los nios de hogares
equidad y calidad del sistema.
de bajos ingresos atendidos por programas

como Familias en Accin. El Ministerio de las
2.1.2 Recursos
Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones maneja programas para proveer de
En Colombia, el gasto total en educacin
computadores y de conexin a internet a los
como proporcin del PIB, ha oscilado durante
colegios pblicos. Tambin participan las en-
la ltima dcada entre el 7,3% y el 8,1%, con
tidades territoriales que destinan recursos
una leve tendencia al aumento en los aos
provenientes de fuentes distintas a las trans-
ms recientes. Si se compara con cifras inter-
ferencias para apoyar programas comple-
nacionales, el nivel de gasto es elevados res-
mentarios como alimentacin y transporte,
pecto del contexto latinoamericano como de
entre otros.
pases desarrollados, tal como lo confirma un
La principal fuente de financiamiento
informe reciente de la OCDE que muestra que
son las transferencias (Sistema General de
Colombia supera en el gasto en educacin a
Participaciones), que, mediante las sucesivas
Argentina, Brasil, Mxico, Chile, los Estados
reformas implementadas, han asegurado un
Bogot con 1,5 millones de estudiantes matriculados representa cerca del 14% de la matricula total en preescolar, bsica y media del
pas. De los aos 2002 a 2011, la matricula oficial en Bogot aument en un 21% (www.mineducacin.gov.co).
El bono demogrfico corresponde al perodo de tiempo en el que disminuye la proporcin de poblacin dependiente (aquella menor de
15 aos y mayor de 60) con respecto a la poblacin en edad productiva (aquella de 15 a 59 aos). Durante este perodo la proporcin
de poblacin en edad productiva alcanza sus mximos niveles histricos. En Colombia se estima que este perodo se inici en 1999 y va
hasta 2035 (Martnez, 2013).
127
Colombia
volumen de recursos que mantiene un creci-
incorporan variables socioeconmicas e insti-
miento real estable con independencia de las
tucionales adems de las educativas.
condiciones econmicas y fiscales del pas.
La magnitud del esfuerzo se manifies-
Con estas medidas, los recursos del sector
ta de manera ms clara cuando se compa-
han aumentado en un 47% en trminos rea-
ra el monto de recursos pblicos que recibe
les de 2002 a 2012. Por otra parte, la asig-
en promedio cada estudiante, con respecto
nacin de estos recursos es ms equitativa
al ingreso promedio de la economa medido
y ha mejorado su progresividad, ya que la
por el PIB per cpita. De acuerdo con este
distribucin est determinada por el nmero
indicador, los recursos por estudiante alcan-
de estudiantes atendidos y por atender por
zaban en 2012 cerca del 20% del PIB real per
cada entidad regional, adems el mecanismo
cpita, con un aumento del 11,5% durante la
de distribucin est basado en tipologas que
ltima dcada (ver cuadro 1).
CUADRO 1
GASTO PBLICO EN EDUCACIN BSICA Y MEDIA EN COLOMBIA
2002
Porcentaje del PIB
Porcentaje de ingreso
per cpita
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
3,4 3,4 3,5 3,5 3,6 3,5 3,7 3,8 3,9 3,8 3,8
17,8 17,1 17,2 16,7 17,3 16,8 17,8 18,2 18,6 18,9 19,8
Fuente: Clculos sobre la base de informacin de gasto y matrcula del MEN y DANE.
Estos resultados muestran que las refor-
se constituy en un incentivo para ampliar
mas adoptadas en el marco de la Constitucin
la cobertura y para mejorar la capacidad de
de 1991 han tenido un impacto positivo sobre
gestin de las secretaras de educacin y de
el financiamiento pblico de la educacin b-
las entidades educativas. En este proceso
sica y media, al incrementar el monto total
tuvo un papel clave el desarrollo de sistemas
de recursos y su asignacin por estudiante.
de informacin sobre estudiantes y docentes,

los que permitieron identificar con mayor cla-
2.2 Coberturas: avances y retos
ridad dnde estaban las necesidades y los recursos para hacer los ajustes correspondien-
2.2.1 Coberturas en preescolar, bsica y media
tes. Tambin se reforzaron los mecanismos

de seguimiento y control y se mejor la in-
Las reformas institucionales al sistema
fraestructura mediante la ampliacin y cons-
educativo sentaron las bases para el desa-
truccin de nuevas sedes educativas (MEN,
rrollo de polticas sectoriales enfocadas en
2010).
ampliar rpidamente la cobertura en los
Desde 2002 hasta 2009, ao en que la
niveles de educacin bsica y media, me-
matrcula alcanz su mximo nivel, se regis-
diante la expansin de la oferta pblica. En
tr una rpida expansin de la oferta educa-
particular, la decisin de asignar los recursos
cional, sobre todo del sector pblico, que cre
segn la poblacin atendida y por atender
un total de 1.587.770 nuevos cupos con un
128
incremento del 20,3%. En el sector privado,
orientaron en buena medida a cubrir rezagos
en cambio, la oferta se redujo en un 16.6%
educativos. Este fenmeno, a su vez, se ex-
por ciento (-363.077 cupos). De acuerdo
plica por la entrada tarda de los estudiantes
con lo anterior, en el perodo 2002-2009, se
al sistema escolar y por las altas tasas de re-
crearon un total de 1.224.693 cupos, con un
peticin, factores que incrementan el riesgo
incremento del 12,3%. Por nivel educativo,
de desercin escolar (Barrera et al., 2012).
el crecimiento se concentr en la educacin

bsica secundaria con el 68,5% del total de
los nuevos cupos creados.
CUADRO 3
TASA DE COBERTURA BRUTA Y TASA DE
COBERTURA NETA POR NIVEL, 2002-2012
CUADRO 2
NUEVOS CUPOS POR NIVEL, 2002-2009
Ao
Preescolar
Primaria
Secundaria
Media
Tasa de cobertura bruta

Variacin
absoluta
Participacin
(en porcentajes)
Preescolar* -39.075
Primaria 35.591 2,9
Secundaria 838.706
68,5
Media 389.471 31,8

Total 1.224.693 100,0
* Incluye prejardn.
Fuente: MEN, SIMAT.
La expansin de la oferta educacional de los aos 2002 a 2012 se tradujo en

el aumento de las coberturas brutas y netas
para todos los niveles. La cobertura bruta
2002 75,7 114,1
79,5
57,4
2003 89,0 115,6
84,2
60,5
2004 87,7 117,3
85,9
61,7
2005 95,4 118,1
89,0
64,9
2006 93,7 120,2
93,0
68,9
2007 90,3 119,2
95,6
70,7
2008 94,0 120,1
98,0
71,3
2009 90,8 121,3 102,0
75,8
2010 89,4 117,5 103,7
78,6
2011 88,5 114,5 105,2
80,3
2012 97,1 111,0 101,9
75,5
Tasa de cobertura neta
en educacin bsica (primaria y secundaria)
2002 58,27 89,93 57,10 29,48
super el 100%, mientras que en preesco-
2003 54,03 87,68 57,94 29,59
lar y educacin media alcanz al 97% y al

75% respectivamente. Las coberturas netas,
2004 51,28 88,43 57,93 29,0
por su parte, registran su nivel ms alto en
2005 62,40 91,11 62,33 33,97
primaria, con aumentos ms modestos para
2006 61,83 91,56 64,75 36,03
preescolar, bsica y media que ascienden en
2007 60,14 89,68 66,54 37,96
2012 al 63%, 71% y 41% respectivamente.

La mayor expansin durante el perodo se dio
en las coberturas de secundaria, acorde con
el aumento en los cupos para este nivel.
2008 62,85 90,07 68,38 38,21

2009 61,78 90,47 70,49 39,83
2010 61,80 89,66 70,81 41,65
La diferencia entre las dos tasas refleja
2011 62,23 89,35 72,31 42,53
el elevado nmero de estudiantes que supera
2012 63,39 87,10 71,48 40,98
el rango de edad establecido para cada nivel

y muestra que los aumentos en la oferta se
Fuente: Sobre la base de informacin de las Secretaras de Educacin, MEN, SIMAT.
129
Colombia
En cuanto a la desercin, aunque se ha
siones y esfuerzos, el sistema no ha podido
reducido en la ltima dcada al bajar del 8%
asegurar la culminacin del ciclo educativo de
al 5%, sigue siendo elevada. De cada 100 es-
una proporcin importante de jvenes, espe-
tudiantes que ingresan al sistema educacio-
cialmente en las reas rurales. Algunos estu-
nal en las reas urbanas, solo 82 terminan
dios han identificado que el costo de oportu-
la educacin media, nmero que se reduce
nidad de no trabajar y la baja calidad y poca
en las reas rurales a apenas 48 estudiantes
relevancia de los aprendizajes son factores
(MEN, 2010, 2013). Estas cifras evidencian el
importantes que contribuyen al abandono de
hecho de que, pese a las importantes inver-
los estudios (Banco Mundial, 2008).
GRFICO 2
TASA DE PERMANENCIA POR ZONA (EN PORCENTAJES)
120%
100%
82%
80%
Rural
60%
48%
Urbana
40%
20%
0%
10
11
12
Fuente: MEN (2013).
Pese a los avances en la cobertura, se
Brechas sociales
estima que existen 1,1 milln de nios y nias y jvenes en edad escolar (de 5 a 16
Las condiciones de pobreza represen-
aos) que no estn en el sistema (MEN,
tan una importante barrera para acceder a
2013). En Colombia la dificultad para acce-
la educacin, con lo cual se genera un crculo
der y permanecer en el sistema educativo
vicioso en el que la pobreza y desigualdad
est asociada principalmente con factores
tienden a reproducirse. En Colombia una for-
socioeconmicos y poblacionales, particu-
ma como esta inequidad se manifiesta es en
larmente, de nios y jvenes provenientes
menos aos de escolaridad promedio para
de hogares de menores ingresos, de zonas
las personas de menores ingresos. Como se
rural y de comunidades tnicas (afrocolom-
muestra en el cuadro 3, la poblacin mayor
bianos e indgenas).
de 5 aos del decil ms pobre (medido por el
130
ndice de Calidad de Vida), tiene en prome-
poblacin rural de 12 a 17 aos (www.dps.
dio apenas una cuarta parte de los aos de
gov.co).
escolaridad de la poblacin en el decil ms
Por otra parte, el programa de gratui-
rico (2,9 frente a 12,9 aos) (Sarmiento,
dad en la educacin busca aumentar la co-
2010).
bertura mediante la reduccin de los costos

educativos (acadmicos y complementarios)
GRFICO 3
para los estudiantes. Se inici en Bogot en
ESCOLARIDAD PROMEDIO EN NIOS Y NIAS DE

5 AOS Y MS POR DECIL DE INGRESO, 2008
2004 y se extendi a todo el pas en 2008

con la atencin de los estudiantes pertenecientes a grupos vulnerables (niveles 1 y 2
del SISBN, estudiantes en situacin de des-
14
plazamiento, indgenas y con discapacidad).
12
Desde 2012, el programa se extendi a todos
10
los estudiantes de entidades estatales.

Destacan tambin los programas de ali-
mentacin escolar que, adems de ser un in-
centivo para las familias de bajos ingresos,

son un soporte nutricional importante para
los nios y jvenes en edad escolar. Se esti-
2
0
ma que cerca del 60% de los estudiantes de

1
9 10 Total
Fuente: Sarmiento (2010).
entidades pblicas (5 millones) estn actualmente en estos programas.

Por ltimo, cabe anotar la creciente
importancia que se ha dado a la educacin
inicial como una poltica que contribuya a la
Para promover la permanencia de los
reduccin de la pobreza y desigualdad. En
ms pobres en el sistema educativo se han
efecto, los avances legales que reconocen los
implementado diversas polticas, entre ellas
nios y nias como sujetos de derecho y la
la entrega de subsidios condicionados a los
evidencia cientfica de que las bases para el
hogares con nios de 7 a 18 aos pertene-
desarrollo de las capacidades y habilidades
cientes al nivel 1 del SISBN (Sistema de
de los individuos se construyen mucho an-
Identificacin y Clasificacin de Potenciales
tes de que inicien su educacin formal, ha
Beneficiarios para Programas Sociales), a los
orientado a las autoridades hacia la atencin
que se encuentran en situacin de desplaza-
a la primera infancia, concretndose en el
miento y a grupos indgenas. Esto se hace
Programa Nacional de Atencin Integral a la
mediante el programa Familias en Accin
Primera Infancia (PAIPI) y en la actual Estra-
que beneficia actualmente a 2,9 millones de
tegia Nacional de Cero a Siempre que busca
familias, de las cuales un 77% tienen bajos
garantizar la proteccin, la salud, la nutricin
ingresos, un 19% habita en zonas despla-
y la educacin para la poblacin menor de 5
zadas y un 4% pertenece a una comunidad
aos. Esta estrategia prioriza a la poblacin
indgena. Un anlisis de impacto confirma el
ms pobre y tiene como meta atender a 1,2
efecto favorable de este programa en la tasa
millones de nios de hogares vulnerables en
de asistencia escolar, especialmente entre la
el 2014.
131
Colombia
Brechas entre poblacin urbana y rural
Asimismo, las tasas de permanencia en

el sistema educacional comienzan a descen-
En Colombia las brechas econmicas y
der en la educacin primaria, tendencia que
sociales entre la poblacin urbana y rural se
se acenta a medida que se avanza en los
han acentuado con el tiempo, producto, entre
niveles de secundaria y media, lo que contri-
otros factores, del menor crecimiento relativo
buye a perpetuar las condiciones de pobreza
de la actividad agropecuaria que ha reduci-
y exclusin. De cada 100 estudiantes que in-
do los ingresos rurales y de los efectos del
gresan al sistema en la zona rural, 52 ya han
conflicto armado. La poblacin rural, que re-
desertado a los 18 aos.
presenta el 25% de la poblacin total del pas
El rezago educativo del sector rural es
(11,2 millones de personas)5, enfrenta niveles
ampliamente reconocido por las autoridades,
ms elevados de pobreza y rezagos en la ma-
por lo que las estrategias educativas se han
yora de los indicadores sociales, incluido el
adaptado a sus condiciones particulares. La
educacional. La tasa de analfabetismo entre
ms importante es el Proyecto de Educacin
la poblacin mayor de 15 aos supera el 15%,
Rural (PER), que desarrolla modelos educa-
tres veces el promedio nacional (Sarmiento,
cionales flexibles para preescolar, bsica y
2010). En la educacin formal, los niveles de
media, dirigidos a estudiantes que por ra-
matrcula y permanencia son inferiores a los
zones de edad, distancia, trabajo o proble-
de las reas urbanas, lo que se refleja tam-
mas de desplazamiento, no pueden seguir
bin en una menor asistencia escolar para
una educacin regular. Para el ao 2010 se
todos los grupos de edad (ver el grfico 4).
haban atendido en estos programas a cerca de 1 milln de estudiantes (MEN, 2010).
GRFICO 4
El PER ha sido reconocido como una impor-
ASISTENCIA ESCOLAR POR GRUPO ETARIO Y

REA DE RESIDENCIA (EN PORCENTAJES)
tante experiencia para la educacin bsica

rural en Colombia, con resultados positivos
en cobertura, calidad y eficiencia. De acuer-
120%
do con la evaluacin de impacto aplicada a
100%
las primeras etapas del programa, el PER ha

aumentado las tasas de aprobacin y ha re-
80%
ducido la desercin escolar, al mismo tiempo

que ha generado mejoras moderadas en la
60%
calidad en reas como lenguaje (Barrera et
40%
al., 2012). Adicionalmente, algunos componentes del programa, como la Escuela Nueva,
20%
0%
5 a 11 aos
12 a 15 aos 16 a 17 aos 18 a 25 aos

Urbano
Rural
son un referente internacional para el mejoramiento de la educacin bsica rural (FAO,

2004).
Fuente: Dane, Encuesta de Calidad de Vida 2010.
Para 2013 la poblacin total del pas era de 47.121.000. Este porcentaje corresponde a la clasificacin que hace el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), en la que se asume que la poblacin de las cabeceras municipales es urbana y el resto es rural.
De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2011) en el que se tienen en cuenta las relaciones espaciales, la poblacin
rural corresponde al 31,6%.
132
Para abordar el problema del analfabetis-
millones son afrocolombianos y 1,3 millones
mo en la poblacin adulta se han implementado
indgenas. Ambos grupos presentan tasas de
distintos programas, entre ellos, el Progra-
analfabetismo muy altas respecto del resto
ma Nacional de Alfabetizacin y Educacin
de la poblacin. As, mientras la poblacin no
Bsica para Jvenes y Adultos que, ms all
tnica mayor de 15 aos registraba en 2005
de la alfabetizacin, busca promover la es-
una tasa del 7,4% de analfabetismo, la tasa
colarizacin de esta poblacin. El programa
de la poblacin afrocolombiana era de un
ha atendido a cerca de 1,2 millones de per-
11,2% y la de la poblacin indgena de un
sonas entre los que se incluye un nmero
28,6% (DANE, 2009).
importante de analfabetas funcionales. No
La tasa de asistencia escolar confirma el
obstante estos esfuerzos, se estima que an
rezago de la poblacin indgena en todos los
existen alrededor de dos millones de perso-
rangos de edad. El porcentaje es considera-
nas iletradas, localizadas principalmente en
blemente menor respecto de la poblacin no
zonas rurales dispersas, por lo cual es poco
tnica y tambin de la afrocolombiana, aun-
probable que el pas alcance la meta del 1%
que la brecha de esta ltima con la poblacin
de analfabetismo propuesta para el 2015 en
no tnica no es significativa, lo que puede
el marco de los Objetivos de Desarrollo del
estar asociado a su concentracin en reas
Milenio (MEN, 2010).
urbanas. En efecto, el 51% de la poblacin
En trminos generales, los esfuerzos por

ofrecer una educacin adaptada a las condi-
afrocolombiana habita en 16 ciudades del

pas (PNUD, 2011) (ver grfico 5).
ciones y caractersticas de la poblacin rural

han tenido efectos positivos en alfabetismo,
GRFICO 5
escolaridad promedio y asistencia escolar. No
TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR

SEGN GRUPOS TNICOS (EN PORCENTAJES)
obstante, persiste la brecha educativa con

respecto a la zona urbana, por lo cual es necesario seguir profundizando en el desarrollo de estrategias educativas adaptadas a las
condiciones rurales de las diferentes regiones
del pas.
100%
80%
60%
40%
Brechas entre grupos tnicos

20%
Veinte aos despus de que la Constitucin definiera la nacin colombiana como

pluritnica y multicultural y garantizara los
derechos de las minoras tnicas, las comunidades afrocolombiana e indgena siguen
enfrentando condiciones de bienestar menos
0%
Afrocolombiano
3 a 5 aos
Indgena
6 a 11 aos
No tnico
12 a 17 aos
Fuente: DANE, Censo 2005.
favorables en comparacin con el resto de la
Las dificultades que enfrentan las co-
poblacin, lo que se traduce en menores lo-
munidades indgenas en materia de acceso
gros educativos.
y permanencia en el sistema se relacionan
La poblacin tnica del pas se estima
con deficiencias de oferta en sus territorios
en 6,3 millones de personas, de las cuales 5
y con la falta de pertinencia de la educacin
133
Colombia
impartida. Si bien la Ley General de Educa-
importantes en otros. El Cuadro 4 muestra los
cin establece la necesidad de brindar una
resultados de las pruebas SABER desarrolla-
educacin diferencial a los grupos tnicos,
das por el ICFES para medir las competencias
solo desde hace algunos aos se viene tra-
de los estudiantes en los ciclos de educacin
bajando en la formulacin de proyectos et-
bsica y media (grados 5, 9 y 11) en las reas
noeducativos elaborados con la participacin
de lenguaje y matemticas6. De los aos 2002
de las comunidades, en los que deciden los
a 2009, las pruebas Saber 5 muestran me-
contenidos teniendo en cuenta la autono-
joras en las dos reas, mientras que en las
ma, lengua y plan de vida de cada pueblo
pruebas saber 9 se registra una disminucin
indgena, elaborndose proyectos con 49
significativa. Las pruebas Saber 11, por su
pueblos indgenas que atienden a 200.164
parte, muestran un descenso en lenguaje
estudiantes (MEN, 2010; PNUD, 2012).
pero mejoras en matemticas.
Sin embargo, cabe sealar que, aunque

la Constitucin le reconoce a los grupos tni-
CUADRO 4
cos la autonoma para orientar y administrar
RESULTADOS PRUEBAS SABER 2002-2009
sus procesos educativos, en la prctica dicha
Saber 5
autonoma se ha reducido desde la promul-
2002
gacin de la Ley 715 que supedit la educa-
2009
Saber 9
2002
2009
Saber 11
2002
2009
cin de las comunidades tnicas a los linea-
Lenguaje
mientos del MEN y transfiri el manejo de
Matemticas 286,4 287,3 294,8 288,1 42,64 46,18
los recursos de los resguardos a la entidad

territorial a la que estos pertenecen.
2.3 Desafos en calidad de la

educacin
291,9 296,4 295,3 292,5 48,13 46,47
Fuente: MEN, 2010, ICFES.
Los puntajes de las pruebas Saber no

solo muestran poco avance durante el perodo, sino que sus niveles son bajos. Del total
2.3.1 Tendencias recientes en la calidad de la

educacin
de estudiantes de noveno grado que presentaron las pruebas en 2009, la mayora apenas
alcanza el nivel de conocimiento considerado
Los resultados de las pruebas tanto na-
mnimo en las tres reas, mientras que un
cionales como internacionales que miden los
porcentaje cercano al 20% se ubica en nivel
logros educativos de los estudiantes mues-
insuficiente. En matemticas se presentaron
tran que durante la ltima dcada la calidad
los peores resultados con un 53% de los es-
de la educacin en Colombia ha avanzado
tudiantes en la categora mnimo y un 26%
en algunos aspectos pero mantiene rezagos
en insuficiente (ICFES, 2010).
La prueba Saber 11 era hasta hace algunos aos el nico examen que se haca para evaluar los aprendizajes de los estudiantes. Se
realiza anualmente para todos los estudiantes de grado 11 y cubre las reas de lenguaje, matemticas, ciencias sociales, qumica, fsica,
filosofa, biologa e ingls. En los aos 2002 y 2003 se introdujeron las pruebas Saber para los estudiantes de quinto y noveno grado. Se
concentran en las reas de lenguaje, matemticas y ciencias y se aplican cada tres aos.
134
Por otra parte, los resultados de las
GRFICO 6
RESULTADOS PRUEBAS SABER 9, 2009 (EN
PORCENTAJES DE ESTUDIANTES POR NIVEL)
en matemticas, lectura y ciencias de los estudiantes de 15 aos, muestran avances para
60
todas las reas de conocimiento de 2006 a
50
2009. No obstante, Colombia se mantiene

entre los pases con ms bajo desempeo.
40
En la prueba PISA 2009, entre los 65 pases

participantes Colombia ocup el puesto 58 en
30
matemticas, 52 en lectura y 54 en ciencias,
20
ubicndose por debajo de pases como Chile,

Mxico y Uruguay (ver cuadro 6).
10
0
pruebas PISA, que evalan los conocimientos
Insuficiente
Lenguaje
Mnimo
Satisfactorio
Matemticas
Avanzado
Ciencias
Fuente: ICFES.
CUADRO 6
PUNTAJES PROMEDIO PISA 2006, 2009 Y 2012
MATEMTICAS
LECTURA
CIENCIAS
2006
2009
2012
2006
2009
2012
2006
2009
2012
Pblico
361
369
369
378
400
394
379
389
392
Privado
415
430
441
425
468
476
429
455
455
TOTAL
370
381
376
385
413
403
388
402
399
Fuente: Barrera, Maldonado, Rodrguez, 2012; para el ao 2012, OCDE (2013) Pisa 2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies and Practices, IV, cap. 4.
Las pruebas PISA confirman tambin la
de conocimientos y competencias para des-
baja calidad de la educacin en el pas y la
envolverse en el mundo actual. Es as como
brecha entre los colegios pblicos y privados.
en 2012, el 74% de los estudiantes no est
Estos ltimos muestran avances superiores
en capacidad de hacer referencias simples a
en todas las reas respecto de los colegios
partir de resultados matemticos; el 55% no
pblicos. No obstante, la calidad es baja en
sabe tomar resultados cientficos simples y
general y los ltimos resultados de las prue-
relacionarlos con hechos cotidianos y 51%
bas aplicadas en 2012 muestran un deterio-
no puede comprender un texto. Estas prue-
ro en todas las reas en relacin con las de
bas tambin evidencian la brecha de gnero,
2009. La mayora de los estudiantes de 15
en el desempeo en matemticas y ciencias,
aos no llega al nivel de competencia 2 (de
que estn entre las ms amplias de todos los
un total de 6), considerado el nivel mnimo
pases participantes.
135
Colombia
2.3.2 Inequidades en la calidad de la
CUADRO 8
educacin
PUNTAJES PROMEDIO EN LAS PRUEBAS SABER

5 Y 9 POR NIVEL SOCIOECONMICO DEL
ESTABLECIMIENTO, 2009
Los resultados no solo son deficientes en

general, sino que estn distribuidos desigual-
Nivel socioeconmico
mente entre la poblacin. Los estudiantes de

colegios pblicos, de niveles socioeconmicos
PRUEBA
bajos y de zonas rurales tienen peor desem-
Saber 5
peo respecto de los estudiantes de colegios
Saber 9
privados, de niveles de ingreso altos y que

habitan en zonas urbanas. Asimismo, existen
262
279
304
368
243
270
298
373
Fuente: ICFES, 2010.
diferencias en calidad entre regiones.

Los resultados de los estudiantes rurales
son inferiores a los de las zonas urbanas en
todas las pruebas (ver cuadro 7). Las mayo-
2.4 Factores que inciden en la calidad de

la educacin
res diferencias se dan en las pruebas Saber 9

con resultados totales inferiores en un 10%,
La presencia de diferencias en la calidad
mientras que en las pruebas Saber 5 la dife-
de la educacin que reciben los individuos,
rencia es de un 8%.
genera brechas en calidad de vida y brechas

en ingresos que profundizan y reproducen las
CUADRO 7
desigualdades sociales. De all la necesidad
PUNTAJES PROMEDIO EN LAS PRUEBAS

SABER 5, 9, 11 POR ZONA, 2009
de identificar los factores que desde el siste-
Saber 5
Saber 9
Zona Zona Zona Zona

urbana rural urbana rural
Lenguaje
ma educativo inciden en esas diferencias, con
Saber 11
Zona Zona
urbana rural
el fin de adoptar correctivos que contribuyan

a su mejora. Diversos estudios que se han
realizado sobre el tema para Colombia, destacan los siguientes factores:
308
280
306
274
49
47
Calidad de los docentes: la planta de do-
Matemticas 307
282
306
277
46
42
centes pblicos del pas para educacin
Total
283
306
276
45
43
preescolar, bsica y media, est confor-
307
Fuente: Barrera, Maldonado & Rodrguez, 2012.
mada por cerca de 314.000 profesores,

de los cuales el 75% son bachilleres normalistas o licenciados en educacin y el
Las diferencias entre niveles de ingreso
25% restante son profesionales de otras
son an ms marcadas. En las pruebas Sa-
reas. Las personas que se forman como
ber 5, los puntajes del grupo de estudiantes
docentes son estudiantes con baja prepa-
de mayores ingresos (nivel 4) superan en
racin acadmica y la calidad curricular
40% a los del grupo de ingresos ms bajos
de los programas de licenciatura presenta
(nivel 1). En las pruebas Saber 9 la brecha
limitaciones, lo que se traduce en la baja
entre los dos grupos supera el 53% (ver
calidad de la enseanza que imparten y
cuadro 8).
en los bajos resultados de sus estudiantes
136
(Barrera et al., 2012). Cabe sealar que
8 horas diarias, sigue imperando la doble
uno de los propsitos del Nuevo Estatu-
jornada. Actualmente, solo el 10% nios
to Docente de 2002 era, precisamente,
y jvenes de educacin bsica y media
atraer personas ms idneas a la pro-
que estudian en establecimientos pbli-
fesin. Una evaluacin reciente sugiere
cos tienen jornada completa, comparado
que los resultados del nuevo estatuto son
con el 45% de los estudiantes de insti-
favorables: se han logrado implementar
tuciones privadas. En varios anlisis se
procesos de seleccin estandarizados y
seala que, adems de ofrecer mayores
transparentes, lo que ha permitido atraer
oportunidades para el aprendizaje, la jor-
personal ms calificado. Ms importante
nada completa tiene un efecto favorable
an, se evidencian efectos positivos so-
en la reduccin del embarazo adolescente
bre los estudiantes en trminos de una
y en la disminucin del crimen y del con-
reduccin en la desercin y mejores re-
sumo de alcohol y drogas (Barrera et al.,
sultados en pruebas de conocimiento
2012).
(Ome, 2013). Sin embargo, hay que tener en cuenta que el rgimen anterior an
cobija a dos terceras partes de la planta
docente, lo que ha limitado sus efectos.
3. La poltica educativa a partir

de la Constitucin de 1991
La capacidad institucional y de gestin

de la entidad educativa y los recursos a
3.1 Principales reformas
los que tiene acceso, incluyendo la infraestructura fsica: pese a la descen-
La Constitucin de 1991 marca un hito
tralizacin, la mayora de los municipios
en el desarrollo reciente del sector educa-
del pas no tiene autonoma para tomar
cional colombiano, al afianzar la descentra-
decisiones sobre contratacin y traslado
lizacin poltica y administrativa y declarar
de docentes, que estn en manos del de-
la educacin como un derecho y un servicio
partamento. Los rectores de las institu-
pblico que puede ser prestado directamen-
ciones oficiales tienen poco control sobre
te por el Estado o por los particulares bajo
el personal docente y cuentan con esca-
supervisin estatal. Este mandato ha dado
sos recursos financieros para invertir en
origen a una serie de reformas que han mol-
actividades educativas adicionales, lo que
deado la estructura y el reciente desempe-
les resta margen de maniobra para tomar
o del sector y en la que pueden distinguirse
decisiones que incidan en la calidad de su
dos etapas. En la primera, de 1993 a 2001,
institucin. La infraestructura escolar in-
se desarrollan los principios constitucionales
adecuada (estado de las aulas y acceso a
en materia de descentralizacin de compe-
servicios sociales bsicos), por otra par-
tencias y recursos, al tiempo que se defini
te, afecta a los estudiantes ms pobres
la estructura y organizacin del sector. La
en las reas urbanas y rurales y tienen un
segunda, desde el ao 2002, est enfocada
impacto negativo sobre la calidad educa-
en la atencin a los problemas de cobertura,
tiva (Duarte, Bos & Moreno, 2012).
permanencia y calidad, as como en el for-
La jornada escolar: pese a que se ha
talecimiento de la capacidad institucional del
recomendado repetidamente ofrecer la
Ministerio de Educacin Nacional (MEN) como
educacin pblica en una sola jornada de
mximo ente rector del sistema.
137
Colombia
3.1.1 Desarrollo de los principios

constitucionales 1993-2001
esta ley se organiz la educacin formal en

los niveles de preescolar, bsica (primaria y
secundaria) y media y se determin la obli-
Distribucin de recursos y competencias
gatoriedad de 10 aos de educacin. Asimismo, se ampli el alcance del sistema al incluir
Desde mediados de la dcada de los
tambin la educacin no formal e informal,
ochenta, se empez a avanzar en la trans-
la de los grupos tnicos, los campesinos, los
ferencia de responsabilidades en materia de
adultos y la poblacin discapacitada. En ma-
educacin a las entidades territoriales (de-
teria de gestin se destaca la autorizacin a
partamentos y municipios). No obstante, el
escuelas y colegios para formular su propio
mandato constitucional de descentralizacin
proyecto educacional, en un esfuerzo por
demandaba una norma legal ms amplia so-
fortalecer la institucionalidad educativa otor-
bre las nuevas responsabilidades que debe-
gndole mayor autonoma y flexibilidad.
ran asumir las entidades territoriales y cmo
La ley estableci tambin el compromiso
se financiaran. Con este fin se promulg la
de formular participativamente un plan de-
ley 60 de 1993 que deleg la provisin y ad-
cenal con los lineamientos para el desarrollo
ministracin de los servicios de educacin y
de largo plazo, en el que se deben enmarcar
salud a las entidades territoriales, para lo que
las polticas educativas de los diferentes go-
la nacin deba transferirles una porcin cre-
biernos, tanto nacionales como territoriales.
ciente de sus ingresos corrientes. La distri-
En este contexto se han formulado a la fecha
bucin de los recursos para el sector se esta-
dos planes decenales: Educacin Compromi-
bleci sobre la base del gasto histrico de las
so de Todos (1996-2005) y el Pacto Social
entidades educativas y no sobre el nmero
por la Educacin (2006-2016).
de estudiantes actuales y potenciales como lo

planteaba la Constitucin. Esta decisin tuvo
Sistema General de Participaciones
efectos adversos sobre la sostenibilidad financiera y capacidad de cobertura del sistema ya
Los criterios adoptados por la ley 60
que concentraba los recursos en las regiones
para la distribucin de recursos generaron
con mayor nmero de docentes o donde es-
serias dificultades para el sector. A finales de
taban los ms calificados, en desmedro de las
la dcada de los noventa, el acelerado creci-
zonas ms pobres y marginadas del pas.
miento de los costos superaba las transferencias de la nacin, por lo que el faltante deba
Ley General de Educacin
ser cubierto por el presupuesto nacional. Asimismo, el MEN no contaba con la estructura
En 1994 se promulg la Ley General de
organizacional ni las herramientas necesa-
Educacin (ley 115), que define la organiza-
rias para ejercer una adecuada vigilancia y
cin del sistema educativo nacional en todas
control del sistema, de manera que el mayor
sus modalidades y desarrolla los principios
flujo de recursos no se tradujo en mejoras
para la prestacin del servicio. Mediante
proporcionales en cobertura ni en calidad.7
Las transferencias de la nacin se incrementaron en un 30% 1993 a 2000, el nmero de docentes en un 25%, mientras que los estudiantes aumentaron en un 18%. Adems, el nico indicador de calidad disponible en ese entonces (las pruebas ICFES), registr una
reduccin del 20% en promedio para los colegios pblicos (MEN, 2010, p. 29).
138
Por otra parte, la crisis econmica de
y control. Se le asignaron tambin funcio-
1999 redujo los ingresos de la nacin y
nes concretas a las entidades educaciona-
puso en evidencia el carcter insostenible
les en relacin con la formulacin del Plan
del sistema de transferencias, lo que llev
Educativo Institucional y la administracin
a reformar la Constitucin para establecer
y control del personal docente. Se dispuso
un nuevo mecanismo de reparto de recur-
igualmente la integracin de los estableci-
sos conocido como el Sistema General de
mientos educativos con el fin de asegurar la
Participaciones o SGP (Acto Legislativo 001
continuidad al menos en el ciclo bsico en
de 2001). Con esta reforma se limit tem-
una sola institucin (MEN, 2010).
poralmente el crecimiento de las transferen-
Para la distribucin de los recursos se-
cias respecto de la evolucin de los ingre-
gn el criterio de poblacin atendida y por
sos corrientes de la nacin, al tiempo que
atender, se determin que deba hacerse
se asegur un aumento sostenido en tr-
de acuerdo con tipologas que tuvieran en
minos reales. Adems, se reafirm el prin-
cuenta los niveles educativos y las zonas
cipio constitucional de asignar los recursos
geogrficas. Las tipologas se han ajustado
para educacin de acuerdo con la poblacin
peridicamente, incorporando variables so-
atendida y por atender, incorporando crite-
bre las condiciones socioeconmicas e ins-
rios adicionales de reparto entre poblacin
titucionales de las entidades territoriales,
urbana y rural, eficiencia administrativa y
con el fin de focalizar mejor los recursos y
fiscal, y equidad.
asegurar su progresividad (Barrera et al,
En el marco de dicha reforma se pro-
2012).
mulg la ley 715 de 2001, que reglamen-
Por ltimo, se determin la certificacin
t la distribucin de los recursos del SGP y
de todas las ciudades de ms de 100.000
defini con mayor claridad las responsabili-
habitantes as como tambin de todos aque-
dades de la nacin, de las entidades terri-
llos municipios que cumplieran con los requi-
toriales y de las instituciones educativas en
sitos tcnicos, administrativos y financieros.
la prestacin del servicio. Segn esta ley, es
En la actualidad hay un total de 94 entida-
responsabilidad del Ministerio de Educacin
des certificadas departamentos, distritos y
Nacional formular las polticas y objetivos
municipios para la prestacin del servicio
de desarrollo del sector, fijar las normas
educativo en el pas.
para su organizacin, distribuir los recursos

del SGP, definir la asignacin por estudiante,
3.1.2 Perodo 2002-2011
establecer normas tcnicas y curriculares,

reglamentar los concursos para la seleccin
Nuevo Estatuto Docente
y ascenso de los docentes, evaluar la gestin de las entidades territoriales y ejercer
Uno de los elementos crticos que se
las labores de vigilancia y control del siste-
deba abordar para mejorar la educacin en
ma. Los departamentos y municipios, por su
el pas era el relacionado con los maestros.
parte, tienen la funcin de dirigir planificar
La carrera docente est regulada por un r-
y prestar el servicio educativo en los nive-
gimen laboral especial conocido como esta-
les de preescolar, bsica y media; adminis-
tuto docente. El rgimen vigente hasta 2002
trar y distribuir los recursos en su jurisdic-
no ofreca incentivos para atraer a personas
cin y ejercer las actividades de vigilancia
ms idneas y capacitadas. El ingreso a la
139
Colombia
carrera docente estaba en buena medida de-
de los tres ejes fundamentales de poltica:
terminado por intereses polticos, los niveles
cobertura, calidad y eficiencia. Otro avance
educativos eran relativamente bajos y los
significativo fue el desarrollo de un sistema
ascensos se daban de manera automtica
de informacin confiable y oportuno sobre el
por antigedad o por asistencia a cursos de
sistema educacional para apoyar la toma de
capacitacin. No existan procesos de selec-
decisiones. Se destaca el sistema de infor-
cin ni de evaluacin de desempeo, por lo
macin sobre matricula en educacin bsica,
que no haba incentivos para atraer y pro-
el que se alimenta desde la institucin edu-
mover a los mejores maestros ni para retirar
cativa y sirve de base para la distribucin de
del servicio a los de bajo desempeo.
los recursos y el seguimiento de las polti-
La Ley de Educacin abri la posibilidad de crear un nuevo estatuto docente
cas. Por ltimo, se responsabiliz al Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educacin
mediante el cual se reglament el ingreso y
Superior (ICFES), antes encargado del ma-
permanencia en el servicio educativo oficial.
nejo y control de la educacin superior, de
El nuevo estatuto introdujo reformas de fon-
las pruebas de evaluacin de calidad en to-
do entre las que se destacan el ingreso por
dos los niveles educativos.
concurso de mritos, el establecimiento de

un perodo de prueba de un ao y la realizacin de evaluaciones peridicas para perma-
3.2 Polticas para el mejoramiento de la

calidad
necer y ascender en el escalafn. Tambin

incluy mejoras salariales y la posibilidad de
ascender ms pronto en la carrera.
Aunque el nfasis de poltica ha estado en la ltima dcada en el aumento de

la cobertura educacional, tambin ha habi-
Fortalecimiento institucional
do esfuerzos enfocados en su calidad, entre

los que destacan la elaboracin de referen-
El MEN y las secretaras de educacin
tes sobre lo que deben saber los estudiantes
certificadas adelantaron transformaciones
(estndares bsicos de competencias), el
institucionales de fondo para asumir sus nue-
mejoramiento de los sistemas de evaluacin
vas funciones. El MEN modific su estructura
del logro acadmico y el Programa de Trans-
interna alrededor de los diferentes niveles
formacin de la Calidad Educativa Todos a
educativos, con un enfoque ms estratgi-
Aprender.
co que permitiera definir objetivos y metas
En relacin con las competencias, en
claras y, en consecuencia, facilitar el poste-
2002 se formularon los estndares para las
rior seguimiento y evaluacin de las polti-
competencias bsicas en matemticas, co-
cas implementadas en cada uno de ellos. Se
municacin, ciencias y ciudadana, que fue-
crearon dos viceministerios: uno para edu-
ron elaborados teniendo en cuenta, adems
cacin preescolar, bsica y media, y el otro
del contexto social y cultural del pas, los es-
a cargo de la educacin superior. Cada vice-
tndares de diferentes pases de Amrica y
ministerio se compone de reas encargadas
Europa (MEN, 2010).
Decreto 1278 de 2002, Estatuto de Profesionalizacin Docente.
140
Las evaluaciones, por su parte, se elaboraron segn el nuevo enfoque de competencias e incluyeron, adems, la recoleccin
de informacin sobre el contexto en que vi-
4. Recomendaciones de poltica
4.1 Avanzar en el aumento de las
coberturas con criterios de equidad
ven los estudiantes y las condiciones de las

instituciones a las que asisten, con el fin de
Dado que 1,1 millones de nios y nias
identificar otros aspectos que estn asocia-
en edad escolar estn an fuera del sistema,
dos con la calidad de la educacin. Asimismo,
es necesario continuar con los esfuerzos de
se decidi participar de manera sistemti-
expansin de la oferta educativa y con el me-
ca en las evaluaciones internacionales para
joramiento de los indicadores de eficiencia in-
establecer un referente internacional para
terna (edad por encima de la establecida para
la calidad educacional del pas. En la lti-
el correspondiente nivel, repitencia y deser-
ma dcada, Colombia ha participado en las
cin). As, para la educacin preescolar es pre-
siguientes pruebas: Estudio de Tendencias
ciso ampliar la oferta en alrededor de 250.000
Internacionales en Matemticas y Ciencias
cupos para asegurar una cobertura adecuada.
(TIMSS); Segundo Estudio Regional Compa-
En bsica, los principales retos son disminuir la
rativo y Explicativo (SERCE) y el Programa
repitencia y la presencia de estudiantes de ma-
Internacional de Evaluacin de Estudiantes
yor edad, especialmente en las reas rurales.
(PISA).
Este proceso se facilita por la progresiva dis-
El Programa para la Transformacin de
minucin de la poblacin en edad escolar que
la Calidad Educativa Todos a Aprender refleja
reduce la presin sobre la oferta. En educacin
las nuevas prioridades en torno a la calidad
media se requiere un aumento de cupos esti-
de la educacin. Esta iniciativa busca mejo-
mado en 250.000, junto con la reduccin de la
rar las condiciones de aprendizaje para inci-
cantidad de estudiantes de mayor edad y de
dir en las competencias bsicas de cerca de
la desercin. Algunos expertos recomiendan
2,3 millones de estudiantes entre transicin
que los recursos que se ahorren en educacin
y quinto grado. El programa plantea como
primaria por la menor demanda, se destinen a
meta cuantitativa lograr que ms del 25%
este nivel (Sarmiento, 2010).
de los estudiantes de los establecimientos
Por otra parte, para acortar las brechas
focalizados ascienda de nivel en las reas de
sociales y poblacionales, es necesario disear
lenguaje y matemticas en las pruebas Saber
estrategias que focalicen la expansin de la
de 3 y 5 que se apliquen en 2014.
oferta y la mejora en eficiencia en nios, ni-
Se han focalizado un total de 4.362 en-
as y jvenes de bajos ingresos, que habitan
tidades educativas conformadas por ms de
en el sector rural o que pertenezcan a una
22.000 sedes en 882 municipios del pas.
minora tnica.
El nfasis del programa est en las sedes
Uno de los principales retos es la aten-
educativas rurales con una participacin del
cin de la poblacin rural, para lo que es
77%. Para lograr sus propsitos, tiene pre-
necesario desarrollar estrategias para incre-
visto capacitar a 70.000 docentes de las enti-
mentar la culminacin de la educacin bsica
dades participantes, mediante una formacin
y media, adems de la reincorporacin social
situada, donde se acompaa a los maestros
y educativa de los nios y jvenes rurales en
en las respectivas aulas (MEN, 2011).
situacin de desplazamiento o afectados por

el conflicto armado. Si bien la experiencia con
141
Colombia
los modelos educativos flexibles, como el Pro-
iv) crear incentivos de acuerdo con el des-
yecto Educativo Rural (PER), ha sido positiva,
empeo laboral y ubicacin (Barrera et al.,
sus efectos sobre las coberturas rurales si-
2012).
guen siendo limitados. Sera conveniente, por
En relacin con el primer aspecto, se ha
lo tanto, revisar la viabilidad de ampliar este
comprobado que a la carrera docente ingre-
proyecto e introducir ajustes a sus diferentes
san bachilleres de bajo nivel acadmico, lo
componentes para lograr un mayor impacto
que se traduce en un desempeo profesio-
sobre la cobertura y la calidad de la educacin
nal bajo. Para atraer bachilleres de calidad se
rural. Asimismo, se sugiere revisar la posibi-
propone un programa masivo de becas-cr-
lidad de ampliar los programas de subsidios
dito para que los estudiantes ms calificados
condicionados como Familias en Accin entre
sigan la formacin docente e incluso se espe-
la poblacin rural, teniendo en cuenta su ma-
cialicen en el exterior. Esto debe complemen-
yor impacto relativo en esa zona.
tarse con programas para mejorar el estatus
Las polticas antes sealadas pueden te-
de la profesin docente, muy desprestigiada
ner un efecto importante en la equidad social
en la actualidad. Paralelamente, respecto del
como se sugiere en un reciente estudio sobre
segundo aspectos, se deben mejorar los pro-
movilidad social en Colombia, donde se sea-
gramas de formacin docente, para ello, se
la que una parte importante de la desigual-
recomienda el apoyo de expertos internacio-
dad en los resultados que obtienen las perso-
nales en el tema que evalen los programas
nas a lo largo de sus vidas est determinada
existentes y den lineamientos para su refor-
por sus circunstancias al nacer. Una de estas
ma. Tambin se recomienda mejorar y hacer
circunstancias es el nivel de escolaridad al-
seguimiento a los programas de formacin de
canzado por los padres, la que tiene una alta
los maestros.
correlacin con los resultados de sus hijos en
En cuanto a las evaluaciones, si bien se
la edad adulta. Esto sugiere que una reforma
implement el ingreso por concurso y exis-
que expanda las oportunidades educativas de
ten adelantos en la evaluacin para ascen-
las personas de bajos ingresos y, en general,
der en la carrera docente, no ha sido posible
de los grupos vulnerables tendra un impacto
avanzar en la medicin anual de desempeo.
potencial elevado sobre la equidad (Ferreira
Recientemente se introdujeron incentivos a
& Menndez, 2012).
los rectores de acuerdo con los indicadores

de calidad del establecimiento a su cargo, lo
4.2 Mejorar la calidad de los docentes
que podra incidir en su aplicacin, pero la

evaluacin docente est lejos de convertir-
Si bien el nuevo estatuto docente re-
se en una prctica generalizada. Por ltimo,
presenta un avance en esta direccin, no es
para promover el mejoramiento continuo de
suficiente para asegurar las condiciones de
la calidad docente, se sugiere adoptar un sis-
calidad que demanda el sistema, por lo que
tema de bonificaciones que permitan mejorar
se han planteado reformas complementarias
la remuneracin de acuerdo con el esfuerzo.
en cuatro aspectos: i) atraer mejores estu-
Estos incentivos pueden ser grupales para
diantes a la carrera docente, ii) aumentar y
facilitar su implementacin. Tambin se reco-
mejorar los programas acadmicos de licen-
mienda introducir bonificaciones adicionales
ciatura, iii) poner en marcha el sistema de
para docentes que trabajen en zonas margi-
evaluaciones docentes del nuevo estatuto y,
nales, rurales o en conflicto.
142
4.3 Otorgar mayor autonoma a las

instituciones educativas
tura, el cambio de enfoque hacia la calidad

implica eliminarla. Su impacto sobre la calidad y otros aspectos del desarrollo infantil
Experiencias internacionales muestran
y juvenil es ampliamente reconocido y han
que las medidas que aumentan la autonoma
sido comprobados en el caso colombiano,
de las instituciones tienen un efecto positivo
por lo que su eliminacin debe ser una de las
sobre la calidad de la educacin. En ese sen-
prioridades en materia de poltica educativa
tido, hay que profundizar el proceso de des-
(Duarte et al., 2012; Barrera et al., 2012). El
centralizacin, transfirindole mayor capaci-
principal impedimento son los altos costos,
dad de decisin al colegio para el desarrollo
pues se estima que habra que construir 832
de los procesos educativos en su comunidad
establecimientos adicionales con una inver-
y fortalecer el papel de los rectores y de los
sin de 1,2% del PIB, adems de los costos
padres de familia.
operacionales que podran ascender a 0,6%
A pesar de que a los rectores se les han
del PIB al ao. No obstante, se considera que
dado incentivos para crear dinmicas que con-
existen opciones para sacar adelante esta
tribuyan al mejoramiento de la calidad al in-
iniciativa que involucra la participacin de la
terior de los colegios, se debe avanzar an y
nacin, los departamentos y municipios (Ba-
evaluar la posibilidad de que los recursos des-
rrera et al., 2012).
tinados a educacin se entreguen directamen-
Por ltimo, ms all de la discusin so-
te a los colegios, sin que pasen por las secreta-
bre la jornada nica, es necesario mejorar
ras de educacin, lo que facilitara establecer
la infraestructura, en especial la de los esta-
incentivos directos para mejorar la calidad de
blecimientos pblicos rurales y urbanos que
educacin. Este proceso, sin embargo, debe
atienden a la poblacin ms pobre, que pre-
hacerse de manera gradual, partiendo de ex-
sentan deficiencias graves en el estado de las
periencias piloto que puedan ser evaluadas.
aulas y en el acceso a servicios pblicos. La
En relacin con el papel de los padres se
mejora de estas condiciones aumenta signi-
sugieren tres acciones. Primero, realizar cam-
ficativamente la probabilidad de que los es-
paas de concientizacin sobre la importancia
tudiantes logren resultados adecuados en las
que la educacin de calidad tiene en el futuro
pruebas Saber (Duarte et al., 2012).
de sus hijos y el derecho que tienen de exigirla. Segundo, disear mecanismos que obliguen a los colegios a publicar sus resultados
en las pruebas Saber. Tercero, crear un mecanismo que canalice las quejas de los padres de
familia y las comunidades sobre los colegios y
las remita a las secretaras de educacin o al
MEN para que adopten las medidas necesarias
(Barrera et al., 2012).
4.4 Ampliar la jornada escolar

Si bien la doble jornada en la educacin
pblica contribuy a los avances en la cober-
5. Conclusiones
l presente trabajo hace un balance de

la evolucin reciente del sistema educativo colombiano en los niveles de
educacin preescolar, bsica y media, e identifica los principales retos que enfrenta para
avanzar en equidad y calidad.
La Constitucin de 1991 marc un hito
en el desarrollo del sector, al consagrar el
derecho a la educacin y acelerar el proceso de descentralizacin. Las reformas que se
143
Colombia
adoptaron para la distribucin de recursos y
mas de alimentacin escolar y la gratuidad
competencias han sentado las bases para un
educativa que elimina los pagos administrati-
crecimiento sostenido de los montos destina-
vos y acadmicos de los estudiantes en edu-
dos al sector, al tiempo que han contribuido
cacin pblica. Para la poblacin rural y las
a hacer ms equitativa su asignacin al con-
comunidades indgenas se han implementa-
siderar la poblacin atendida y por atender, y
do programas adicionales que ofrecen educa-
las condiciones socioeconmicas de las dife-
cin diferenciada adaptada a sus condiciones
rentes regiones del pas.
como es el caso del Proyecto Educativo Rural
Las reformas permitieron una rpida expansin de la oferta pblica en educacin y
(PER). Pese a estos avances, las brechas en

cobertura persisten.
un aumento significativo de la cobertura bru-
En materia de calidad, las evaluaciones
ta en todos los niveles, sobre todo en la edu-
nacionales e internacionales muestran que,
cacin bsica secundaria. La cobertura neta
aunque ha habido algunas mejoras, los re-
tambin aument, aunque a un ritmo ms
sultados acadmicos de los estudiantes son
moderado. La diferencia entre las dos tasas
bajos en general y se distribuyen de manera
refleja la presencia de un gran nmero de
inequitativa entre grupos sociales y entre las
estudiantes cuya edad supera la establecida
poblaciones urbana y rural.
para cada nivel y muestra que los aumentos
Todos estos resultados indican que se
en la oferta se destinaron en buena medida a
debe avanzar en el proceso de reforma en
cubrir rezagos en la trayectoria escolar.
cuatro reas de poltica: i) continuar con la
A pesar del aumento en la cobertura,
expansin de la oferta educativa focalizada
existen todava 1,1 milln de nios y jve-
en educacin preescolar y media y en los
nes en edad escolar (5 a 16 aos) que estn
grupos de bajos ingresos, los que habitan en
fuera del sistema educativo. En Colombia, la
el sector rural y las minoras tnicas; ii) me-
dificultad para acceder y permanecer en l se
jorar la calidad de los docentes, atrayendo a
asocia principalmente con factores socioeco-
estudiantes ms calificados a esta profesin
nmicos y poblacionales, ya afecta, en par-
mediante incentivos y mejorando la calidad
ticular, a los hogares de menores ingresos,
de los programas de formacin, bonificacio-
a la poblacin rural y a los que pertenecen a
nes por desempeo y por ubicacin en zonas
comunidades tnicas (afrocolombianos e in-
marginales; iii) dar mayor autonoma a los
dgenas). Para reducir la brecha en el acceso
colegios para decidir sobre los procesos edu-
y permanencia, se han adoptado programas
cativos; y iv) implementar la jornada com-
como los subsidios condicionados a la asis-
pleta en todas las instituciones educativas
tencia escolar (Familias en Accin), progra-
pblicas en un perodo de 10 aos.

Master en Polticas Pblicas de la Universidad de Oxford (1991) y economista de la Universidad de los Andes
(Bogot). Actualmente es investigadora de Fedesarrollo en las reas de economa regional y desarrollo econmico. Coordin el proyecto de Objetivos de Desarrollo del Milenio en lo Local del PNUD y la Visin Colombia
2019 en el Departamento Nacional de Planeacin. Ha trabajado como consultora para el Banco de la Repblica
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146
Anexo
GASTO PBLICO EN EDUCACIN COMO PORCENTAJE DEL PIB

Educacin
bsica y media
Educacin superior
No calificable
Total
2000 3,3
0,1
4,4
2001 3,4
0,1
4,5
2002 3,3
0,1
4,4
2003 3,4
0,9
0,1
4,4
2004 3,5
0,9
0,1
4,5
2005 3,5
0,9
0,1
4,5
2006 3,4
0,9
0,1
4,4
2007 3,4
0,9
0,1
4,4
2008 3,5
0,9
0,1
4,5
2009 3,9
0,9
0,1
4,9
2010 3,9
0,1
5,0
2011 3,8
0,9
0,1
4,8
2012 3,8
0,1
4,9
Fuente: MEN.
MATRCULA POR NIVEL Y SECTOR, EDUCACIN BSICA Y MEDIA (NMERO DE ESTUDIANTES)

Prejardn y jardn
Oficial
No oficial
Transicin
Oficial
No oficial
Primaria
Oficial
No oficial
Secundaria
Oficial
No oficial
Media
Oficial
No oficial
2002 156411 226333 511462 175428 4310635 887690 2157992 617257 671610 279586
2003
74840 202941 613964 185923 4418608 839052 2423655 549156 766778 248665
2004
78733 225396 628805 152755 4550839 753854 2519562 543107 792020 256888
2005
52721 218322 692013 150389 4579370 718893 2669018 522777 862269 254721
2006
73054 208158 674463 150051 4653790 716074 2813721 534282 941785 257273
2007
62897 216632 640670 147142 4580526 711946 2900918 539367 985188 258559
2008
67664 209115 661789 151000 4574648 716357 2975878 538737 1010251 256001
2009
47545 204617 630832 147565 4541602 692314 3090940 523015 1084961 255706
2010
17943 178416 625449 136368 4437235 647731 3188166 493303 1149444 248819
2011
15115 191655 616034 138714 4262700 661641 3204121 503186 1171878 251591
2012
12755 186219 682157 147560 4079061 663395 3066406 502105 1098824 236127
Fuente: Matrcula 2002 certificada por las secretaras de educacin. 2003-2012 MEN, SIMAT.
147
Costa Rica

primaria y media en Costa Rica
Ronulfo Jimnez Gilberto Arce
1. Introduccin
el sector afectando la cobertura y calidad del

sistema educativo y, principalmente, la edu-
l anlisis de la experiencia de Costa
cacin media de los jvenes de hogares ms
Rica en materia educativa es particu-
pobres. A mediados de la dcada de 1990,
larmente interesante por al menos dos
an no se haba logrado recuperar la cobertu-
razones. En primer lugar, Costa Rica ha te-
ra de la educacin media que el pas tena en
nido una larga tradicin en el desarrollo de
1980. Esta realidad oblig a las autoridades a
polticas educativas. En la dcada de 1960
plantearse objetivos para revertir la situacin,
del siglo XIX, Costa Rica aprob una reforma
plantendose una nueva poltica educativa
constitucional en la que se estableci que la
denominada Poltica educativa hacia el siglo
educacin primaria es obligatoria, gratuita y
XXI, que sigue vigente hasta el da de hoy.
costeada por el Estado. A fines del siglo XIX,
Los diferentes componentes de esta po-
en el contexto de las reformas liberales, se
ltica se detallarn en el presente artculo, y se
forj una reforma educativa que busc ha-
examinarn sus resultados. En general, se con-
cer efectiva la enmienda constitucional con el
cluye que hay logros importantes en la amplia-
objetivo de universalizar la educacin bsica.
cin de la cobertura de la educacin preescolar
Para ello, se reorganiz y centraliz el sistema
y secundaria, pero que hay retos importantes
educativo que dependa de organismos priva-
para lograr la universalizacin, eficiencia y cali-
dos y de las municipalidades. Una vez alcan-
dad de los servicios educativos. Al respecto se
zada la universalizacin de la primaria en los
plantean varias recomendaciones.
aos setenta, la poltica educativa se propuso

ampliar la cobertura de la educacin media.
El objetivo general de este trabajo es

describir y analizar el sistema educacional
En segundo lugar, Costa Rica es una eco-
y la evolucin de las polticas educativas en
noma pequea que histricamente ha mos-
Costa Rica, en la educacin preescolar, bsica
trado una importante combinacin de logros
y media. En la segunda seccin, se describen
en el crecimiento econmico, en el desarrollo
las principales caractersticas el sistema edu-
social y en el campo de la estabilidad poltica.
cativo costarricense por medio de indicado-
En estos logros, las polticas educativas han
res cuantitativos y cualitativos en el perodo
tenido un papel importante.
1980-2012; en la tercera seccin se aborda
Sin embargo, la crisis de los aos ochen-
la poltica educativa desarrollada en Costa
ta oblig al Estado a reducir el dficit fiscal, lo
Rica en las ltimas dos dcadas; y, finalmen-
que se tradujo en una reduccin del gasto en
te en la cuarta seccin, se extraen lecciones
148
para proponer polticas para mejorar el des-
tiene alta en secundaria. En los aos ochenta,
empeo del sistema educativo.
aumenta la poblacin en edad de asistir a la

educacin preescolar y a la primaria. En la d-
2. Breve descripcin del estado

de la educacin del pas
cada de 1990, crece la presin sobre la edu-
2.1 Demografa
sobre el sistema educativo (ver grfico 1).
cacin secundaria y, en la primera dcada del

siglo XXI, disminuye el apremio demogrfico
El tamao de la poblacin es uno de los
CUADRO 1
principales insumos para un sistema educati-
POBLACIN TOTAL POR SEXO Y TASA DE
vo. En Costa Rica el crecimiento demogrfi-
CRECIMIENTO ANUAL, 1864-2011

(EN CANTIDADES Y PORCENTAJES)
co fue especialmente fuerte durante 1950 y

1960. En la dcada de 1950, el crecimiento
Ao
promedio anual de la poblacin fue del 3,9%
Poblacin total
Tasa de crecimiento
y en los aos sesenta, fue del 3,4%. En las
1864 120.499
dcadas posteriores, hay una disminucin del
1883 182.073
2,2
crecimiento demogrfico, hasta que en la pri-
1892 243.205
3,2
1927 471.524
1,9
La dinmica demogrfica general se re-
1950 800.875
2,3
fleja en el crecimiento de la poblacin en edad
1963 1.336.274
3,9
de asistir a los diferentes ciclos lectivos. En las
1973 1.871.780
3,4
dcadas de 1950 y 1960, hay un gran aumen-
1984 2.416.809
2,3
2000 3.810.179
2,8
2011 4.301.712
1,1
mera dcada del siglo XXI el crecimiento demogrfico es del 1,1% anual (ver cuadro 1).
to de la poblacin que debe ser atendida por el

sistema educativo. Diez aos despus, disminuye la presin de la poblacin en edad de
asistir a preescolar y primaria, pero se man-
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Censos.
GRFICO 1
TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIN EN EDAD DE ASISTIR, 1950-2009 (EN PORCENTAJES)
6,0
5,4
5,0
4,0
5,0
Total
5,5
Preescolar
4,5
3,6
3,0
3,0
3,6
3,3
2,8
2,7
2,0
3,5
3,3
2,5
1,7
1,1
-0,3
-0,3
-1,0
Secundaria
2,3
1,7
1,0
0,0
Primaria
3,7
0,7
0,6
-0,2
-0,6
-1,2
-2,0
1950-1959
1960-1969
1970-1979
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de cifras del INEC.
1980-1989
1990-1999
2000-2009
149
Costa Rica
2.2 Estructura
educativo o que no se sustraiga material

escolar; y, mide el nmero de estudian-
El sistema educativo de Costa Rica tie-
tes matriculados, aprobados, aplazados y
ne ciertas caractersticas estructurales que es
reprobados de cada centro educacional.
importante tener presente para entender su
De esta manera, se evidencia que la rela-
funcionamiento:
cin entre el Ministerio de Educacin y los
Es un sistema eminentemente pblico,
centros educativos no est claramente
tanto desde el punto de vista de su finan-
establecida y no induce a un uso eficiente
ciamiento como de su gestin. La parti-
de los recursos.
cipacin del sector privado es escasa, ya

que, en general, no han existido propues-
2.3 Acceso
tas de polticas para ampliar la participacin de este sector en la provisin de servicios educativos.
A lo largo de su historia, el Estado costarricense ha buscado el acceso de nios y
Es un sistema muy centralizado. Las prin-
jvenes al sistema educativo, lo que se ha
cipales decisiones se toman en el Minis-
alcanzado pero con diferentes grados de in-
terio de Educacin en la ciudad de San
tensidad segn el nivel y el perodo histrico
Jos, y solo para resolver trmites de n-
bajo anlisis. En la actualidad, el sistema de
dole burocrticos, tiene instancias admi-
educacin pblica ha establecido para el nivel
nistrativas en diferentes zonas del pas.
de preescolar una duracin de dos aos, con
Tambin se debe considerar que Costa
nios desde los cuatro aos y tres meses,
Rica es un pas pequeo de tan solo 4,5
hasta los seis aos y tres meses de edad.
millones de habitantes.
Desde la dcada de 1970, el pas ha amplia-
Ausencia de incentivos. Los centros edu-
do la cobertura de este nivel, de tal forma
cativos reciben recursos por parte del Mi-
que, al finalizar la primera dcada del siglo
nisterio, pero no hay metas explcitas de
XXI, cubra al 80% de la poblacin en edad
cumplimiento obligatorio respecto de la
de asistir; en tanto que a inicios de los aos
produccin o a la eficiencia del servicio
noventa, el porcentaje era del 40% (ver gr-
educacional. Tampoco existe un meca-
fico 2)1. Esta ampliacin de la cobertura se
nismo de incentivos para el personal, en
logr focalizndose en los nios de los ho-
funcin de la produccin o eficiencia de
gares ms pobres (ver grfico 3), lo que ha
su labor. As, las remuneraciones y con-
reducido las diferencias entre los porcenta-
diciones de trabajo estn determinados
jes de asistencia segn quintiles. En el ao
por factores como el ttulo y la antige-
2009, prcticamente el 100% de los nios
dad laboral, ms que por el desempeo
pertenecientes a hogares del quintil de ma-
del docente. Por otra parte, el Ministerio
yor ingreso asista a la educacin preescolar,
controla el uso de insumos, por ejemplo,
porcentaje que descenda a un 80% para el
que los maestros se presenten al centro
quintil de los hogares de menor ingreso.2 A
Segn los reportes del Ministerio de Educacin, este clculo de la cobertura corresponde al contraste entre de la matrcula inicial en
preescolar, con respecto a la poblacin en edad de asistir a ese ciclo educativo.
Los datos de cobertura por quintiles corresponden a clculos de los autores mediante el uso de datos de la Encuesta Nacional de Hogares,
realizada por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos.
150
su vez, la ampliacin de la cobertura de este
ciclos gira en torno al 85% de 1963 a 2012.
nivel educativo fue especialmente intenso
Sin embargo, ha disminuido lenta pero con-
en las zonas rurales, lo que redujo en for-
sistentemente de casi un 100% en 1972, al
ma importante la diferencia con respecto a
85% en el ao 2012.3 La tasa de reprobacin
la cobertura en la zona urbana. En el ao
en estos ciclos es menor al 10% (ver grfico
2009, concurra al nivel preescolar el 85,1%
7).
de los nios de las zonas urbanas en edad de
En la actualidad, la educacin secun-
asistir, mientras que entre los nios de zonas
daria en Costa Rica est constituida por dos
rurales este porcentaje desciende al 78%.
ciclos: el denominado tercer ciclo educati-
Respecto de la educacin primaria, el
vo con tres aos de duracin (VII, VIII y IX
pas ha sido relativamente exitoso en brindar
aos) y el ciclo de educacin diversificada,
acceso a este nivel de educacin que se inicia
que puede ser de modalidad acadmica con
cuando los nios tienen 6 aos y tres meses,
una duracin de dos aos, o modalidad tcni-
con una duracin de seis aos. La tasa de
ca con una duracin tres aos.4
asistencia a la educacin bsica no ha dis-
En cuanto a la cobertura de la educacin
minuido del 100% en los ltimos 50 aos.
secundaria en Costa Rica, se puede distinguir
Es decir, Costa Rica logr la universalizacin
tres perodos:
de la educacin primaria desde mediados del
La expansin. Desde el ao 1950 hay un
siglo XX (ver grfico 2)
incremento sostenido en la tasa de asis-
La tasa de cobertura de la educacin
tencia a la educacin secundaria, que al-
primaria definida como la matrcula inicial
canz poco ms del 60% en 1980 (ver
reportada por el Ministerio como proporcin
grfico 2).
de la poblacin en edad de asistir a este nivel
Contraccin, estancamiento y lenta recu-
educativo es mayor al 100%, lo que refleja
peracin. La expansin de la cobertura de
fenmenos de atraso y repitencia. En el ao
la educacin secundaria se vio interrum-
2009, sobre la base de los datos de la en-
pida por la crisis econmica de la dcada
cuesta de hogares, se puede observar que la
de 1980, llegando a un nivel mnimo del
cobertura es prcticamente universal en to-
50% en 1985. La disminucin en la co-
dos los quintiles de ingreso y que aument
bertura obedeci a que la oferta se man-
en el quintil de menor ingreso de un 93,7%
tuvo constante y los hogares tuvieron
en 1996 a un 97,6% en 2009 (ver grfico 4).
menos posibilidades de enviar a sus hijos
Tampoco existen diferencias significativas en
a los colegios dada la reduccin de sus in-
la cobertura de la educacin primaria entre
gresos. Luego, se produjo un perodo de
zonas geogrficas (ver cuadro 2).
lenta recuperacin que apenas recuper
La repitencia en educacin primaria
la cobertura observada en 1980. Esto in-
disminuy de aproximadamente un 20% en
dica que durante dos dcadas el pas no
1959 a un 5% en 2011 (ver grfico 6). La
fue exitoso en ampliar la cobertura del
tasa de aprobacin en el primer y segundo
sistema educacional.
Se debe considerar que a inicios de los aos setenta se relajaron los criterios de evaluacin y prcticamente no exista la reprobacin de
cursos.
Tambin existen otras modalidades en el ciclo diversificado: artstica, deportiva, cientfica y humanista.
151
Costa Rica
Una nueva expansin. Desde el ao 2000,
mayor incremento de la cobertura en zo-
hay un incremento en la cobertura de la
nas rurales.
educacin secundaria desde un 60% has-
La repitencia en el tercer ciclo y educa-
ta un 85% en 2011. El incremento de la
cin diversificada baj de un 16% a inicios de
cobertura es el resultado de los esfuerzos
los aos sesenta, a cerca de un 11% en 2011
educativos que se inician a mediados de
(ver grfico 6). Es importante recordar que
la dcada de los noventa.
la repitencia tiende a incrementar los costos
Hoy, la mayor cobertura observada ha
asociados a la prestacin de los servicios de
llevado a una menor desigualdad del ac-
educacin. La tasa de aprobacin en el ter-
ceso a la educacin secundaria, porque
cer ciclo y educacin diversificada aument
el mayor incremento ha ocurrido entre
del 50% en 1950, a un 85% en 1972. Desde
los jvenes pertenecientes a los hogares
entonces, esta ha disminuido hasta alcanzar
de los quintiles ms pobres del pas. Por
el 54% en 2012. En este nivel, la tasa de
ejemplo, en 1996, el 56,6% de los jve-
reprobacin es cercana al 13%. La diferen-
nes del quintil de menor ingreso asista
cia entre la tasa de aprobacin y reprobacin
a la educacin secundaria, en tanto que
son estudiantes aplazados, es decir, aquellos
en el ao 2009, lo haca el 76,6% (ver
que deben cumplir un requisito adicional para
grfico 5). Asimismo, se ha observado un
aprobar el ao lectivo (ver grfico 7).
GRFICO 2
MATRCULA INICIAL SEGN LA POBLACIN EN EDAD DE ASISTIR, 1957-2011 (EN PORCENTAJES)
120
100
80
60
40
Preescolar
20
I y II Ciclos
III Ciclo y Educacin diversificada
Fuente: Ministerio de Educacin Pblica.
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
1965
1963
1961
1959
1957
152
GRFICO 3
ASISTENCIA POR QUINTIL DE INGRESO EN EL NIVEL PREESCOLAR, 1996-2009 (EN PORCENTAJES)
120,0
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Estado de la Nacin.
GRFICO 4
ASISTENCIA POR QUINTIL DE INGRESO EN EL NIVEL PRIMARIO, 1996-2009 (EN PORCENTAJES)
102,0
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
100,0
98,0
96,0
94,0
92,0
90,0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
153
Costa Rica
GRFICO 5
ASISTENCIA POR QUINTIL DE INGRESO EN EL NIVEL SECUNDARIO, 1996-2009 (EN PORCENTAJES)
120,0
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
CUADRO 2
ASISTENCIA SEGN REGIN, 1996-2009 (EN PORCENTAJES)
Preescolar
URBANA
Primaria
RURAL
URBANA
Secundaria
RURAL
URBANA
RURAL
1996 70,9
51,7
97,7 95,7
78,1 54,4
1997 67,7
51,8
96,9 95,2
77,8 53,9
1998 71,0
59,1
98,6 96,2
76,1 52,4
1999 65,1
55,0
98,5 95,1
75,4 54,8
2000 69,8
60,5
98,3 95,7
76,3 55,0
2001 73,8
61,4
97,6 96,3
78,4 56,9
2002 75,2
62,6
98,5 96,6
81,2 61,3
2003 78,5
68,1
99,1 97,5
82,3 63,5
2004 74,2
66,7
99,5 97,4
83,3 68,5
2005 80,9
72,8
99,3 98,6
83,7 70,0
2006 85,9
79,6
99,2 98,6
82,2 69,1
2007 85,7
76,0
99,5 98,2
84,3 72,3
2008 88,5
80,4
99,4 98,8
85,6 75,0
2009 84,8
81,5
99,2 99,0
85,1 78,0
154
GRFICO 6
REPITENCIA, 1957-2011 (EN PORCENTAJES)
25,0
I y II Ciclos
20,0
15,0
10,0
5,0
2011
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
0,0
GRFICO 7
APROBACIN Y REPROBACIN, 1957-2011 (EN PORCENTAJES)
Aprobados I y II Ciclos
120
Reprobados I y II Ciclos
Aprobados III Ciclo y Educacin diversificada
Reprobados III Ciclo y Educacin diversificada
100
80
60
40
20
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
1965
1963
1961
1959
1957
155
Costa Rica
dos los niveles como resultado de la poltica
2.4 Participacin del sector privado
de expansin de la cobertura de la educacin

pblica. En el caso de la educacin secunda-
En Costa Rica los niveles de preescolar,
ria, la participacin del sector privado alcanz el
primaria y secundaria son cubiertos principal-
mnimo de 5,3% en 1981 y, desde el ao 1982
mente por instituciones administradas por el
hasta el ao 1999, esa participacin aument
Ministerio de Educacin Pblica y financiadas
llegando al 8,5% en 1999; desde entonces, ha
por el presupuesto de la Repblica. En 2013,
disminuido hasta llegar al 7,9% en el ao 2013,
la matrcula en el sector privado represent
esta disminucin se explica por el aumento de
solo el 8,1% de la matrcula total en educa-
la matrcula en establecimiento pblicos.
cin primaria, el 7,9% en el caso de la edu-
En el caso de la educacin primaria pri-
cacin secundaria y el 14,8% en educacin
vada, luego de alcanzar un mnimo del 2,6%
preescolar. Existen instituciones privadas que
en 1980, la participacin aument ininterrum-
reciben algn subsidio del Ministerio de Edu-
pidamente hasta alcanzar un 8,1% en el ao
cacin Pblica, que representan solo el 1,3%
2013.
de la matrcula total en educacin primaria y
Respecto de la participacin privada en
el 3,6% en educacin secundaria. Las escue-
la educacin preescolar, esta creci de un
las y colegios privados son principalmente un
7,8% en 1978 a un 22,4% en 1989, ao en
fenmeno urbano y responden a la demanda
que comenz a disminuir su participacin has-
de hogares de altos ingresos.
ta llegar a un 14,8% en 2013. En este nivel,
La participacin de la matrcula del sec-
en los ltimos 20 aos, la matrcula en insti-
tor privado en la educacin preescolar, prima-
tuciones pblicas ha aumentado un 100,1%,
ria y secundaria ha experimentado fases bien
mientras que en establecimientos privados ha
definidas en los ltimos 40 aos. Durante la
crecido un 39,5%, lo que explica la disminu-
segunda mitad de la dcada de 1970, la par-
cin de la participacin del sector privado.
ticipacin del sector privado disminuy en to-
GRFICO 8
PARTICIPACIN DE LA EDUCACIN PRIVADA EN EL TOTAL DE MATRCULA, 1974-2013 (EN PORCENTAJES)
I y II Ciclos
25,0

Preescolar
20,0
15,0
10,0
5,0
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2202
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
0,0
156
GRFICO 9
PERSONAL DOCENTE DEL MINISTERIO DE EDUCACIN PBLICA COMO PORCENTAJE DE LA POBLACIN
EN EDAD DE ASISTENCIA, 1950-2009 (EN PORCENTAJES)
6,00
Total
Preescolar
I y II Ciclo
III Ciclo y educacin diversificada
5,00
4,95
3,99
4,00
3,53
3,54
3,30
3,26
1,98
2,00
0,00
3,00
2,77
3,00
1,00
3,54
1,24
0,98
0,56
0,09
1950-59
1,42
0,72
0,77
0,10
1960-69
0,21
1970-79
0,81
0,88
0,82
1,25
0,43
1980-89
1990-99
2000-09
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de Educacin Pblica e INEC.
2.5 Recursos
En general, en Costa Rica ha existido, a
lo largo de su historia, una preocupacin por
asignar recursos crecientes al sistema educativo, lo que se refleja en el incremento del
gasto. Lamentablemente, no ha habido una
propuesta detallada que establezca cules son
los objetivos, el destino de los recursos, ni
tampoco una jerarqua de prioridades. Cuando se estableci la Poltica Educativa hacia el
Siglo XXI en 1994, se definieron un conjunto
de metas hacia el ao 2005 que no se alcanzaron con plenitud y, desde entonces hasta
hoy, no ha habido una actualizacin de los objetivos y un plan de asignacin de recursos de
largo plazo.5 La tendencia a incrementar el
gasto en educacin se ha interrumpido solo en
perodos de crisis econmica. El gasto puede
cuantificarse de diferentes perspectivas:
Gasto del Ministerio de Educacin Pblica
como porcentaje del gasto del Gobierno
Central. Este porcentaje aument del 15%

en 1950 al 30% a inicios de los aos setenta. Pero las sucesivas crisis econmicas
(1973-1974 y 1980-1982, principalmente), provocaron que el gasto disminuyera
a un 15% a principios del segundo milenio. Desde entonces, este porcentaje ha
aumentado progresivamente.
El gasto del Ministerio de Educacin Pblica como proporcin del PIB. El gasto
en educacin, medido por el presupuesto
del Ministerio de Educacin como porcentaje del producto interno bruto (PIB), ha
aumentado casi ininterrumpidamente de
1920 a 2012. Durante este perodo, la
promulgacin de polticas educativas ha
estado asociada, en general, a destinar
una cantidad mayor de recursos al sector
(ver grfico 10). La principal excepcin
a la tendencia creciente de los recursos
destinados a la educacin pblica ocurri en la dcada de 1980 y se mantuvo
Los autores de este artculo estn elaborando un estudio para determinar cul ha sido la eficiencia del gasto pblico en la educacin en
Costa Rica.
157
Costa Rica
hasta mediados de la dcada de 1990.
2007 al 2012, a pesar de la crisis finan-
Este comportamiento tambin se rela-
ciera internacional, el gasto se ha dupli-
ciona con la prdida o estancamiento de
cado hasta alcanzar los 670 millones de
la cobertura de la educacin secundaria
dlares.
en ese mismo perodo. Despus de este
Nmero de docentes. El comportamien-
perodo, ha aumentado la dotacin de re-
to del presupuesto del Ministerio de Edu-
cursos para la educacin pblica.
cacin en relacin con el PIB ha estado
El gasto per cpita en educacin. En Cos-
acompaado por una conducta similar en
ta Rica existe una tendencia creciente del
relacin con la cantidad de docentes con-
gasto per cpita en educacin pblica.
tratados en todos los niveles. Es posible
Sin embargo, durante la crisis econmi-
observar un esfuerzo educativo pblico
ca de 1980 a 1982, el gasto per cpita
reflejado en la contratacin de personal
disminuy a menos de la mitad,, obser-
docente por el MEP como porcentaje de
vndose, durante el resto de la dcada,
la poblacin en edad de asistir segn el
una lenta recuperacin. En 1992 se inici
nivel educativo. En la dcada de 1950,
un perodo de aumento sostenido del pre-
existan seis docentes por cada 1.000 ni-
supuesto per cpita hasta que en el ao
os en edad de asistir al colegio. En pri-
2007, se volvi a recuperar el nivel logra-
maria, ha habido un esfuerzo sostenido
do en 1978. En el perodo poscrisis, las
por mantener un poco ms de tres docen-
prioridades de la poltica pblica estuvie-
tes por cada 100 infantes, con una dismi-
ron dirigidas a restablecer los equilibrios
nucin en la dcada de 1980. Consistente
econmicos y a focalizarse en una nue-
con la asignacin de una mayor cantidad
va estrategia de desarrollo econmico.
de recursos en los aos noventa y 2000,
As, el impulso de la poltica educativa,
se observa un aumento relativo y signifi-
sera retomada a mediados de la dcada
cativo en el nmero de docentes en todos
de 1990. Cabe sealar que desde el ao
los niveles (ver grfico 9).
GRFICO 10
PRESUPUESTO DEL MEP (EN PORCENTAJES DEL PIB)
8,00
Programa
Avancemos
y Reforma
programas
2006
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
Ley
Fundamental
de
Educacin
1957
Cdigo de
Educacin
1994
2,00
Poltica
Educativa
Siglo XXI
1993
Plan
Nacional de
Desarrollo
Educativo
1970
2013
2010
2007
2004
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
1962
1959
1956
1953
1950
1947
1944
1941
1938
1935
1932
1929
1926
1920
0,00
1923
1,00
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Memorias anuales del Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la Repblica, Maddison
Project y Banco Central de Costa Rica.
158
Adems del aumento de los recursos
preescolar, primaria y secundaria (ver grfico
pblicos destinados al sector en los ltimos
11) A partir del ao 1993, se ha incrementa-
aos, ha ocurrido un cambio en la asignacin
do la participacin de la educacin secunda-
de recursos entre los distintos niveles del
ria dentro del gasto total (ver cuadro 3).
sistema educativo. La crisis de la dcada de

1980 afect a la educacin primaria y secun-
CUADRO 3
daria, ms que a la educacin terciaria. Las
DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO EN

EDUCACIN6, 1993-2013 (EN PORCENTAJES)
universidades pblicas lograron mantener su

presupuesto como proporcin del PIB en la
etapa posterior de la crisis, y los otros nive-
Nivel
1993
2003
2013
les educativos sobrellevaron la reduccin del
Primaria
45,6
49,4
42,4
gasto. El incremento de la dotacin de recur-
Secundaria 25,8 26,9 29,6
sos recibidos por el sistema educativo a partir
Terciaria
de mediados de la dcada de 1990, ha estado

destinado mayoritariamente a los niveles de
28,6 23,6 27,9
Fuente: Leyes de Presupuesto Nacional.
GRFICO 11
PRESUPUESTO DEL MEP, 1979-2012 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
7,0
Presupuesto del Ministerio de Educacin excluyendo Fondo para la Educacin Superior
Fondo para la Educacin Superior
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
0,0
Fuente: Leyes del Presupuesto Nacional, memorias del MEP, memorias de la Contralora General de la Repblica y Estado de la Nacin.
2.6 Eficiencia
graduados). Este criterio es bastante restrictivo, dado que algunos de los estudiantes
Existen distintos criterios para medir la
que abandonan los estudios habrn adqui-
eficiencia del sistema: uno es la produccin,
rido, indudablemente, una parte de los co-
que mide el nmero de alumnos que termina
nocimientos que el sistema contempla. Sin
con xito un determinado nivel educativo (los
embargo, proporciona algunos datos muy
Primaria incluye materno infantil, preescolar, y el primer y segundo ciclos. Secundaria incluye el tercer ciclo y Educacin Diversificada
Acadmica y Tcnica. Terciaria incluye las transferencias a las universidades pblicas, colegios universitarios y el Fondo Especial para la
Educacin Superior.
159
Costa Rica
tiles relacionados con el funcionamiento del
grfico 12 que demuestra estos valores.
sistema educativo. En Costa Rica se trabaja
SECUNDARIA. Los indicadores de efi-
con un modelo que permite conocer la evolu-
ciencia del tercer ciclo y educacin diversifica-
cin de un grupo de alumnos (cohorte) en un
da son consistentes en sealar la incapacidad
nivel de enseanza dado, es decir, el nmero
del sistema educativo de atraer, mantener y
de quienes completan el nivel, repiten el cur-
graduar a jvenes en edad de asistir a la se-
so lectivo o abandonan los estudios.
cundaria. El indicador de la eficiencia de la

en
educacin secundaria es igual al 56% en el
1970, un 47,7% de los estudiantes de primaria
EDUCACIN
PRIMARIA.
Mientras
ao 2009, cifra cuatro puntos porcentuales
complet los estudios en el tiempo requerido
por encima de su valor en 1979. Asimismo,
(6 aos), en el ao 2009 esta cifra aument al
se debe destacar que mientras el porcentaje
60,4%. Adems, el porcentaje de estudiantes
de estudiantes que terminaba en 5 aos la
que deserta disminuy de un 29,4% en 1970
secundaria acadmica alcanz el 22.2% en
a un 13,6% en el ao 2009. Asimismo, el sis-
1979, 31 aos despus el porcentaje es igual
tema educativo nacional ha logrado disminuir
al 19.3%. El menor nivel alcanzado por este
el tiempo promedio para que un estudiante
indicador fue con el cohorte de 1995 cuando
se grade, de aproximadamente 8 a 7 aos,
fue igual al 12.7%, ao en que se inici el in-
en un perodo de cuarenta aos. En general,
cremento. Los indicadores adems sugieren
el coeficiente de eficiencia del sistema ha re-
que las dcadas de 1980 y 1990 afectaron
puntado en las ltimas dcadas pasando de un
negativamente el desempeo de la educacin
0.76% en 1970 a un 0.86% en el ao 2009;
secundaria del pas. El repunte logrado a par-
esto significa que el tiempo empleado por los
tir del ao 1995 es relativamente meritorio si
graduados de una cohorte es mayor al tiempo
se toma en cuenta que el sistema ha incre-
ptimo establecido en el sistema educativo, en
mentado su cobertura incorporando, propor-
ausencia de repeticin y desercin. Este indica-
cionalmente, ms estudiantes de quintiles de
dor puede alcanzar un valor mximo de 1 en el
bajo ingreso (ver grfico 13).
GRFICO 12
EFICIENCIA INTERNA EN EL PRIMER Y SEGUNDO CICLOS, MEDIDA POR MEDIO DE COHORTES
ESCOLARES, SEGN TIPO DE DEPENDENCIA, 1986-2009
Porcentaje de estudiantes que terminan en 6 aos
Porcentaje de estudiantes que terminan en 6 aos o ms aos
0,88
200
200
200
200
0,7
200
0,72
10
200
0,74
20
199
0,76
30
199
0,78
40
199
0,8
50
199
0,82
60
199
0,84
70
198
0,86
80
198
90
0,68
Indice
100
160
GRFICO 13
EFICIENCIA INTERNA EN EL TERCER CICLO Y EDUCACIN DIVERSIFICADA, MEDIDA POR MEDIO DE
COHORTES ESCOLARES, SEGN TIPO DE DEPENDENCIA, 1979-2009
70
00,7
60
0,6
50
0,5
40
0,4
30
0,3
20
0,2
10
0,1
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
Porcentaje de estudiantes que terminan en 5 aos

0
2.7 Resultados
El sistema educativo de Costa Rica ha
logrado aumentar el nivel de instruccin de
la poblacin. En lo que va del siglo XXI, ha
disminuido la poblacin de 15 aos o ms con
educacin primaria o menos. Sin embargo,
el pas an debe lograr que los jvenes completen la secundaria (ver grfico 14). El lento
avance de esta tarea obedece a dos hechos:
primero, el incremento de la cobertura de la
educacin secundaria entre los jvenes en
edad de asistir a este nivel ha ocurrido re-
cientemente y varias generaciones de adultos

no asistieron o no terminaron este nivel educativo; y, segundo, a pesar de que el sistema
ha logrado aumentar la cobertura, no ha sido
eficaz en lograr que los jvenes concluyan la
educacin secundaria de forma exitosa.
Asimismo, persisten importantes brechas entre el mayor nivel de instruccin alcanzado por la poblacin urbana respecto de
la poblacin rural (ver grfico 15), que reflejan las condiciones imperantes en el sistema
educativo del pasado. Respecto de la cobertura los avances ms importantes de este siglo se han registrado en la zona urbana.
161
Costa Rica
GRFICO 14
POBLACIN DE 15 AOS Y MS POR NIVEL DE INSTRUCCIN, 1990-2011 (EN PORCENTAJES)
100%
Ignorado
90%
Superior
Secundaria tcnica
80%
Secundaria acadmica
Primaria completa
70%
Primaria incompleta
Educacin especial
60%
Preparatoria
50%
Sin Instruccin
40%
30%
20%
10%
0%
GRFICO 15
POBLACIN DE 15 AOS Y MS, POR NIVEL DE INSTRUCCIN Y SEGN ZONA, 2003-2011 (EN PORCENTAJES)
Educacin
Superior
Secundaria
Urbano
Urbano
completa
Rural
Secundaria
Urbano
incompleta
Primaria
completa
Primaria
incompleta
Sin
Instruccin
2011
2003
Rural
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
0
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Censos.
10
15
20
25
30
35
40
162
2.8 Calidad
La calidad de la educacin en Costa Rica
actualmente se puede medir por medio del
desempeo de los estudiantes en las pruebas nacionales de bachillerato que aplica el
Departamento de Calidad del Ministerio de
Educacin Pblica y por los resultados del
Programa para la Evaluacin Internacional de
Alumnos (PISA) de la OCDE. Estos instrumentos fueron diseados para medir capacidades
diferentes de los estudiantes. Sin embargo,
en general, ambos resultados sugieren que
determinar la eficiencia de los profesores y

la preparacin de los estudiantes al concluir
sus estudios. Los objetivos originales de estas pruebas son dos: primero, crear un adecuado mecanismo de control del servicio educativo que se est ofreciendo, y segundo,
brindar al estudiante de educacin media un
mejoramiento de su disciplina de estudio, paralela a un reforzamiento de la atencin por
parte de la institucin educativa (Ministerio
de Educacin Pblica, Memoria anual, 1988,
p. 82).
Los resultados de las pruebas de bachi-
an se debe avanzar en esta materia.
llerato para estudiantes de instituciones p-
PRUEBAS NACIONALES
promedio de 74 de 100 puntos posibles para
Durante los aos 1988 y 1989, el Ministerio de Educacin Pblica estableci un

conjunto de pruebas nacionales destinadas
a medir la calidad de la educacin. Para ello
se establecieron exmenes al finalizar primaria (sexto grado), terminar el tercer ciclo
de educacin bsica y finalizar la educacin
diversificada (pruebas de bachillerato). Las
pruebas de sexto grado y las del tercer ciclo
fueron eliminadas como requisito para avanzar en el sistema a mediados de la dcada
de 2000 y quedaron solo como mecanismo
de diagnstico. El mecanismo interno vigente institucional para evaluar calidad contina
blicas y privadas muestran una calificacin

el perodo 1996-2011, oscilando entre 69,3
en el ao 2011 y 78,2 en el ao 2002. El porcentaje de promocin, es decir, el nmero de
estudiantes aprobados como porcentaje del
total que present la prueba no ha sido mayor al 68.4% (2009) para el perodo 19962011 (ver grfico 16). Asimismo, en general,
cuando se considera el desempeo de los estudiantes que asisten a centros de educacin
privada, este es mejor que el de sus homlogos de colegios pblicos.
Los resultados de las pruebas de bachillerato, como mecanismo de control de [la
calidad del] servicio educativo debe ser analizado con atencin, entre otros problemas,
siendo las pruebas de bachillerato.
por el sesgo de seleccin: los estudiantes que
PRUEBAS DE BACHILLERATO
presentan el 40% de la cohorte respectiva,
Las pruebas de bachillerato en educacin secundaria fueron restablecidas en 1988

con el fin de elevar la calidad de la educacin, as como por la necesidad del pas de
se someten a las pruebas de bachillerato reprcticamente desde que fueron creados en

1988. Adems, es relevante destacar que se
tiene poca informacin sobre el grado de homogeneidad de las pruebas por materia, para
cada uno de los aos en que se han aplicado.
163
Costa Rica
GRFICO 16
PORCENTAJE DE PROMOCIN EN LAS PRUEBAS DE BACHILLERATO, 1996-2011 (EN PORCENTAJES)
70,0
68,4
68,2
68,0
66,5
67,2
66,7
66,0
62,0
60,0
63,1
62,7
2005
2006 2007
62,1
61,5
66,9
64,6
64,4
63,9
64,0
68,0
60,5
59,8
58,0
56,0
54,0
1996
1997
1998
1999 2000 2001
2002
2003
2004
2008 2009 2010
2011
PISA
Ciencias. Los estudiantes costarricenses

obtuvieron un promedio de 430 puntos,
Costa Rica particip por primera vez, en
que ubica a Costa Rica en el lugar 47 en-
la medicin PISA de la OCDE en el ao 2009.
tre los 66 pases analizados y en la posi-
El objetivo de estas pruebas es evaluar hasta
cin nmero dos en Latinoamrica, solo
qu punto los alumnos que se aproximan al
superado por Chile, y por encima de Uru-
final de la educacin obligatoria (15 aos),
guay, Mxico, Brasil, Colombia, Argentina
han adquirido las habilidades necesarias para
y Panam. El puntaje obtenido por el pas
la participacin plena en la sociedad en tres
es menor a la puntuacin promedio de
reas fundamentales: matemticas, lectura y
la OCDE (501 puntos). En Costa Rica, el
ciencias. En el ao 2009 participaron 66 pa-
61% de los estudiantes se encuentra en
ses o economas en la realizacin de dichas
el nivel bsico en ciencias, es decir, de-
pruebas. Los resultados son los siguientes:
muestran las competencias que les per-
Lectura. Costa Rica ocupa la posicin 45
mite participar activamente en situacio-
entre los 66 pases analizados, al alcanzar
nes de la vida relacionadas con la ciencia
443 puntos. La calificacin obtenida est
y la tecnologa.
por debajo del promedio de la OCDE (493
Matemticas. Los estudiantes costarri-
puntos), pero consigue el segundo lugar
censes obtuvieron una calificacin de 409
entre los pases latinoamericanos. As,
en matemticas. El primer lugar lo ocu-
segn esta evaluacin, poco ms de dos
pa Shanghi-China con 600 puntos. Con
tercios de los estudiantes de Costa Rica
este puntaje, Costa Rica se ubica por de-
tienen un nivel de competencia en lectura
bajo del promedio de todos los pases de
que se encuentra en o por encima del nivel
la OCDE, y se sita en la posicin 53 en-
de referencia necesario para participar de
tre los 66 pases evaluados. En Latinoa-
forma eficaz y productiva en la vida.
mrica, Costa Rica logra el cuarto lugar,
164
superado por Uruguay, Chile y Mxico.
tentacin de creer que un mayor gasto en
Asimismo, el desempeo de los pases de
educacin se positivamente asociado con
Europa del Este es mejor que el de Costa
una mejor calidad. No obstante, una mayor
Rica. As, el 43% de los estudiantes tie-
riqueza nacional o un mayor gasto en edu-
ne conocimientos en matemticas a nivel
cacin no garantiza un mejor rendimiento
bsico, en el que comienzan a demostrar
de los alumnos [en las pruebas PISA]. En-
habilidades que les permitan utilizar ma-
tre las economas con altos ingresos, lo que
temticas en aspectos considerados fun-
se gasta en educacin es menos importante
damentales para su desarrollo futuro. No
que la forma en que se emplean esos recur-
obstante, cuando se analiza el desempe-
sos (OCDE, 2012). Sin embargo, s existe
o por niveles de dificultad de las pre-
una relacin positiva entre el nivel de riqueza
guntas (donde el nivel 1 es el ms fcil o
(o gasto en educacin) y los resultados PISA
bsico y el nivel 6 es el ms difcil), el pa-
para niveles relativamente bajos de rique-
norama es preocupante (si no alarmante
za (gasto), a partir de los que incrementos
si se corrige por desercin): el 23,6% de
adicionales no se traducen en aumentos en
los estudiantes est por debajo del nivel
desempeo. Por un lado, Tailandia y Serbia
1 (lugar 51 de 74), el 33,1% est en el
tienen una riqueza (medida por el PIB per
nivel 1 (lugar 72 de 74), el 27,8% en el
cpita) de casi un 25% y un 10% menor a
nivel 2 (lugar 70 de 74), el 12,2% est en
la de Costa Rica, sin embargo, ambos pases
el nivel 3 (lugar 56 de 74), el 3% alcanza
obtuvieron mejores resultados en PISA que
el nivel 4 (lugar 61 de 74), tres entre mil
Costa Rica. Por otro lado, Montenegro y Uru-
estudiantes logr el nivel 5 (lugar 66 de
guay con una riqueza de un 13% y casi un
74) y ningn estudiante logr alcanzar el
25% mayor a la de Costa Rica, obtuvieron
nivel 6 (lugar 74 de 74).
un desempeo ms bajo que los estudiantes
Ahora bien, en este contexto, existe la
costarricenses (ver grfico 17).
GRFICO 17
PROMEDIO DEL RENDIMIENTO EN PISA Y RIQUEZA NACIONAL (PIB PER CPITA)
650
Matemtica
Lectura
600
Ciencias
PUNTAJE
550
500
450
400
350
300
0,0
10000,0
20000,0
30000,0
40000,0
50000,0
60000,0
PIB PER CPITA (EN USD PPP)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de PISA y Banco Mundial.
70000,0
80000,0
90000,0 100000,0
165
Costa Rica
3. Polticas educativas
incluy, adems, el cierre de la Universidad

de Santo Tomas y marc las lneas generales
Tanto los resultados como la implemen-
de toda la poltica educativa de Costa Rica
tacin de las polticas educativas deben ser
durante la primera parte del siglo XX. El n-
analizados en el largo plazo. Los productos
fasis de los gobiernos liberales, desde finales
del sistema educativo de hoy son el resulta-
del siglo XIX hasta la dcada de 1940, fue
do del conjunto de polticas y condiciones de
la construccin de escuelas e infraestructura
perodos anteriores. Es por esto que en esta
pblica.
seccin, se hace un recuento de las polticas
La crisis econmica originada por la Pri-
educativas en Costa Rica del pasado a pero-
mera Guerra Mundial tuvo un impacto impor-
dos ms recientes.
tante en la economa costarricense y debilit

el esfuerzo en el campo educativo. Sin em-
3.1 Las polticas educativas del pasado

lejano
bargo, este esfuerzo se reanuda en los aos

veinte al promulgarse una legislacin destinada a ampliar la cobertura de la educacin
Costa Rica ha tenido una larga tradicin
primaria y a aumentar el gasto en educacin
en el desarrollo de polticas educativas. En la
del 0,5% en 1920, al 1,1% del PIB en 1930.
dcada de 1860, se aprob tempranamente
En esta dcada, por ejemplo, i) se perfeccio-
una reforma constitucional que declar a la
n la formacin de docentes de todo el pas
educacin primaria como obligatoria, gratuita
en la Escuela Normal de Costa Rica (creada
y costeada por el Estado. Esta reforma fue
en 1914); ii) se promulg la Ley Orgnica del
crucial, porque estableci un objetivo de pol-
Personal Docente (1920); y iii) se crearon
tica pblica en el largo plazo que tardara casi
nuevos programas educativos y curriculares
un siglo para materializarse en la realidad.
(1926). La crisis de los aos 30 tambin re-
Posteriormente, en 1886, en la poca de
percute en la economa costarricense y hay
los gobiernos liberales, se dicta una ambicio-
una tendencia a reducir el gasto per cpita
sa reforma educativa impulsada por el minis-
en educacin.
tro Mauro Fernndez, donde se promulg la
En la dcada de 1940, a pesar de las
Ley Fundamental de Educacin y la Ley de
consecuencias econmicas de la Segunda
Educacin Comn. El principal objetivo de la
Guerra Mundial, el estado costarricense hace
reforma educativa liberal fue universalizar la
un esfuerzo importante en el campo educa-
educacin primaria, no obstante, de 1880 a
tivo, especialmente, en la ampliacin de la
1890 se crearon varias instituciones de edu-
cobertura de la educacin primaria. En esta
cacin secundaria. Para ello se reorganiz y
dcada se crea la Universidad de Costa Rica,
centraliz el sistema educativo que estaba en
se emite el nuevo Cdigo de Educacin del
manos privadas y de las municipalidades, y
ao 1944 y se ampla la participacin de la
se inici un proceso para establecer nuevas
Iglesia Catlica en el campo educativo, par-
escuelas de educacin primaria en todo el te-
cialmente vedada desde la poca liberal de
rritorio nacional, y para incorporar en estas
finales del siglo XIX.
a la poblacin infantil. Tambin, mediante el
En el ao 1948 ocurren en Costa Rica
establecimiento de las Juntas de Educacin,
importantes cambios polticos. A causa de
se otorg participacin a la comunidad para
una corta pero determinante guerra civil,
apoyar el esfuerzo educativo. Esta reforma
llega al poder un grupo de tendencia social
166
demcrata que mantiene y acenta las refor-
tiene sus races al inicio del siglo XX, pero se
mas de inspiracin socialcristianas dictadas
formaliza e institucionaliza en la dcada de
en los aos cuarenta. Esta nueva forma de
1970, dcada en que tambin se establece el
generar y formular polticas pblicas, junto
Fondo de Asignaciones Familiares con el pro-
con la expansin econmica mundial desde
psito de financiar los programas de combate
la posguerra hasta los aos setenta, acenta
a la pobreza, especficamente, el de comedo-
los esfuerzos en el campo educativo. Desde
res escolares.
1950 hasta 1980 hay una tendencia a incre-
En esa dcada, asimismo, se gest un
mentar los recursos destinados al sistema
cambio significativo en el financiamiento de la
educativo pblico para reforzar la universa-
educacin superior, con repercusiones de me-
lizacin de la educacin primaria alcanzada,
diano y largo plazo. En esos aos se crearon
y para impulsar la cobertura de la educacin
el Instituto Tecnolgico de Costa Rica (1971),
secundaria. En estas tres dcadas, se incre-
la Universidad Nacional (1973), la Universidad
menta el establecimiento de nuevos centros
Estatal a Distancia (1977), el Colegio Univer-
educativos de secundaria, los recursos des-
sitario de Cartago (1975), el Colegio Universi-
tinados a estos y la cobertura de este nivel
tario de Alajuela (1977), entre otros. Con base
educativo.
en el artculo 85 de la Constitucin Poltica, el
Entre 1953 y 1957 se dise y ejecu-
Estado, mediante la Ley N 5909 de 1976 y
t una reforma educativa que durara hasta
las reformas, crea el Fondo Especial para la
comienzo del ao 1980. Especficamente, se
Educacin Superior (FEES) con el objetivo de
cre una nueva estructura orgnica del Mi-
dotar de patrimonio y rentas propias a la Uni-
nisterio de Educacin, y se plante un nuevo
versidad de Costa Rica, al Instituto Tecnolgi-
conjunto de legislacin: la Ley Fundamental
co de Costa Rica, a la Universidad Nacional y
de Educacin (an vigente), la Ley Orgnica
a la Universidad Estatal a Distancia. Con esta
del Ministerio de Educacin, la Ley del Rgi-
reforma las universidades se garantizan un
men de Enseanza, y la Ley de Personal y
determinado presupuesto.
legislacin conexa.
En la dcada de los 1970, se produjo un
crecimiento sostenido del sistema educativo,
3.2 El debilitamiento en las polticas

educativas: 1980-1995
incluida la educacin superior. En particular,

mediante el Plan Nacional de Desarrollo Edu-
En general, las tres dcadas compren-
cativo de 1970, se ampli la cobertura de la
didas desde 1950 hasta 1980 estn marca-
educacin secundaria por medio de la crea-
das por el crecimiento econmico sostenido,
cin de colegios acadmicos y tcnicos en
una relativa estabilidad econmica, y por
todo el pas.
reducciones de la pobreza y disminucin de
Dentro de las polticas es importante
la desigualdad econmica. A estos resulta-
mencionar el programa de comedores esco-
dos contribuy el ambiente internacional de
lares destinados a complementar y mejorar
crecimiento econmico y las polticas socia-
la alimentacin de los estudiantes, principal-
les entre ellas la educativa que procuraron
mente en las escuelas primarias y en algunos
mejorar el bienestar de la poblacin.
colegios de secundaria, y que contina funcio-
Sin embargo, los exitosos resultados
nando actualmente cubriendo prcticamente
del perodo 1950-1980 no fueron sostenibles
todas las escuelas del pas. Este programa
en las siguientes dcadas. La estrategia de
167
Costa Rica
crecimiento econmico de este perodo estu-
campo de la estabilidad tuvo que reducir el
vo basada en un proceso de sustitucin de
dficit fiscal. Esto incluy, entre otras cosas,
importaciones mediante el proteccionismo
un proceso de control del gasto del Gobierno
arancelario del sector industrial y la amplia-
Central, que implic principalmente el con-
cin del mercado al incorporarse Costa Rica
gelamiento en la creacin de nuevas plazas,
al Mercado Comn Centroamericano. Tam-
moderacin en los incrementos salariales y
bin existi un importante proteccionismo a
recortes en la inversin pblica en infraes-
la produccin agrcola para el mercado inter-
tructura.
no y se dictaron polticas para incentivar el
Este panorama en el campo fiscal se
sector exportador tradicional (caf y bana-
mantuvo durante la dcada de 1980 y 1990
no). En un inicio, la estrategia de crecimiento
e incluy tambin, al Ministerio de Educacin
fundamentada en el mercado interno y en el
Pblica, lo que debilit la implementacin de
mercado centroamericano impuls el creci-
la poltica educativa. El gasto en educacin
miento, pero este fue decayendo paulatina-
pblica como porcentaje del PIB se redujo en
mente.
1980 y solo se recuper a fines del siglo XX
El Estado costarricense en las dcadas
(ver grfico 11) Algo similar se observa con
de 1950 y 1960 invirti considerablemente
el gasto per cpita en educacin pblica. El
en los campos de la educacin, de la salud
impacto de la reduccin o del estancamiento
y de la infraestructura, lo que contribuy al
de los recursos del sistema educativo se ma-
crecimiento y a la equidad del pas. En los
nifest en el comportamiento de la cobertura
aos setenta, se incursion en actividades de
de la educacin secundaria, a lo que se suma
estado empresarial, lo que gener una impor-
los efectos de la crisis econmica de los aos
tante presin en las finanzas pblicas, dado
ochenta sobre los hogares y sobre la decisio-
el escaso xito de las empresas pblicas es-
nes de enviar o no a los jvenes a estableci-
tablecidas en ese entonces. En la dcada de
mientos educacionales.
1970, gran parte del dficit fiscal se financi
En conclusin, la crisis econmica de los
con deuda externa y esto permiti posponer
ochenta afect directamente a la educacin
el ajuste en las finanzas pblicas.
pblica al debilitar las polticas educativas y
A inicios de los aos ochenta, la cada en
sus secuelas se mantuvieron durante dos d-
los trminos de intercambio, a raz de la se-
cadas. Lamentablemente, sus consecuencias
gunda crisis petrolera y de la disminucin de
en la poblacin fueron determinantes: un
los precios internacionales del caf, junto con
nio de 12 aos que no inici la educacin
el desequilibrio fiscal interno, ocasion una
secundaria en 1990, hoy es un trabajador de
crisis en la estabilidad econmica y una inte-
35 aos, que tiene por delante 30 aos en la
rrupcin en el crecimiento econmico. Costa
fuerza de trabajo.
Rica, como varios pases de Amrica Latina,

suspendi el pago de la deuda externa.
Dentro del panorama de debilitamiento de las polticas educativas en el perodo
Para Costa Rica result difcil retomar
1980-1995, es importante destacar dos as-
el camino del crecimiento y de la estabilidad
pectos. Primero, durante los aos 1986 y
econmica y, para reactivar el crecimiento,
1990, se ejecuta un conjunto de polticas
se realizaron modificaciones importantes; es-
orientadas a la inclusin de la informtica,
pecficamente, se inici un proceso de aper-
el ingls y la ecologa en los planes curricu-
tura y diversificacin de la economa. En el
lares. En 1988, se crea el Programa Nacional
168
de Informtica Educativa bajo la responsabi-
Pblica del perodo 1994-1998, el Dr. Eduar-
lidad del Ministerio de Educacin Pblica y la
do Doryan, jug un liderazgo importante en
Fundacin Omar Dengo (FOD). Este progra-
la formulacin de la Poltica educativa siglo
ma, que busca mejorar la equidad en el acce-
XXI, que buscaba formular una poltica de
so a tecnologa computacional, est dirigido
largo plazo, que se encuentra vigente y que
a la poblacin estudiantil de centros educati-
ha trascendido los cambios de gobierno.
vos, desde preescolar hasta el noveno ao de

la educacin general bsica.
En toda formulacin de nuevas polticas

existen antecedentes. A inicios de la dca-
Segundo, se restablecen los exmenes
da de 1990, exista claridad de que uno de
de bachillerato y se introducen pruebas na-
los obstculos para el potencial desarrollo del
cionales al final de la educacin primaria y del
pas era la baja inversin en educacin, parti-
tercer ciclo. A inicios de los aos 70, el Minis-
cularmente, en educacin secundaria, un re-
terio de Educacin haba eliminado las prue-
sultado, en buena medida, de la crisis de los
bas de bachillerato al final de la educacin
aos ochenta. En el cuatrienio 1990-1994 se
secundaria, pero, en 1988, se restablecen.
establecieron polticas para extender la edu-
Estas son diseadas y aplicadas por el Minis-
cacin preescolar como: ampliar la oferta de
terio segn la modalidad, una vez que el es-
planes y programas de estudio en las zonas
tudiante aprueba el ltimo ao de educacin
rurales para la educacin bsica (primer y
secundaria (onceavo ao en la modalidad
segundo ciclos); promover la educacin eco-
acadmica o doceavo ao en la modalidad
lgica, cientfica y tecnolgica; e impulsar la
tcnica). La aprobacin de las pruebas en to-
desconcentracin administrativa.
das las materias es necesaria para obtener el
En la nueva poltica impulsada a partir
ttulo de bachillerato en educacin secunda-
del ao 1995, se plantea un diagnstico ge-
ria. En 1989 se establecen pruebas generales
neral del sistema educativo. Entre los temas
elaboradas desde el Ministerio de Educacin
sealados en este amplio diagnstico estn:
para ser aplicadas al finalizar el segundo ciclo
El contexto internacional. Se plantea el
(sexto grado) y el tercer ciclo (noveno ao).
desafo de contribuir al sistema educa-
La prueba de sexto grado tena cierta ponde-
tivo, para insertar al ciudadano costarri-
racin dentro de la evaluacin del estudiante
cense en un mundo ms globalizado.
y la de noveno era una prueba decisiva para
Baja cobertura del sistema educativo.
continuar a la educacin diversificada (cuarto
Dentro de los problemas de la educacin
ciclo). Sin embargo, ambas pruebas fueron
secundaria se encuentran: la baja co-
eliminadas como parte de la evaluacin y
bertura, la repeticin y la desercin. En
quedaron solo como pruebas de diagnstico.
particular, se sealan dos fenmenos:

primero, una cantidad importante de es-
3.3 Un nuevo impulso a las polticas

educativas a partir de 1995
tudiantes que terminan el sexto ao, no

ingresa a la educacin secundaria; y, segundo, hay un fuerte porcentaje de de-
A partir de la segunda mitad de los aos

noventa hay un conjunto de decisiones que
sercin en los primeros aos de la educacin secundaria.
buscan mejorar el sistema educativo costarri-
Problemas de calidad y eficiencia en la
cense. Muchas de estas decisiones se venan
educacin primaria. Un grupo importan-
discutiendo, pero el ministro de Educacin
te de estudiantes al concluir la educacin
169
Costa Rica
primaria, no est capacitado para demos-
Universalizacin de la educacin preesco-
trar su dominio en matemtica, espaol,
lar y de la educacin secundaria. La nue-
estudios sociales y ciencias. Una cuarta
va poltica educativa propuesta en 1995
parte de los estudiantes no logr el nivel
pretenda llegar, al 2005 (en un perodo
mnimo en las pruebas de sexto grado en
de 10 aos), a una cobertura del 100%
1994. Adems, los resultados de estas
en la educacin preescolar y la educacin
pruebas fueron ms deficientes en las re-
secundaria. Tal como se document en la
giones educativas rurales. En educacin
segunda seccin, el pas ha logrado au-
primaria, tambin se seala el problema
mentos importantes en la cobertura de
de la repitencia, especialmente en el pri-
los dos niveles educativos, sin embargo,
mer grado, donde el 18% de los nios re-
todava, en ambos, se est lejos de lograr
pite el curso.
la universalizacin.
Problemas de calidad en la educacin
Ampliacin del curso y del tiempo lec-
secundaria. En 1994, en las pruebas na-
tivo. La poltica impuso el objetivo de
cionales de bachillerato, ms de una ter-
incrementar el ciclo lectivo a 180 das
cera parte de los estudiantes no aprob
efectivos. En 1996 una resolucin de la
el examen de matemticas y el 13% el
Sala Constitucional oblig al Ministerio de
de estudios sociales. Junto con esto, el
Educacin Pblica a cumplir con el Con-
diagnstico demuestra que el 61% de
venio Centroamericano sobre Unificacin
los estudiantes de undcimo ao obtuvo
Bsica de la Educacin, que obliga a ci-
resultados de regulares a deficientes en
clos lectivos de 200 das. Este convenio
la resolucin de problemas y en lectura
fue aprobado en 1966, pero no se haba
comprensiva.
cumplido con sus disposiciones. El cum-
Carencia de personal calificado. El diag-
plimiento del fallo de la Sala Constitucio-
nstico plantea una falta de personal ca-
nal fue una tarea muy difcil para el Mi-
lificado en educacin primaria y secun-
nisterio de Educacin Pblica por la fuerte
daria. En este ltimo nivel, el 24% del
oposicin de las organizaciones gremiales
personal era aspirante o autorizado,
de educadores, y solo la negociacin de
donde las carencias eran mayores en ma-
un incentivo salarial para los educadores,
temticas y ciencias.
permiti la ampliacin del ciclo lectivo.
Duracin del curso y del tiempo lectivo.
En cuanto a la ampliacin del nmero
El diagnstico indicaba que Costa Rica
de horas que el estudiante permanece en la
ostentaba el dudoso privilegio de estar
institucin escolar, no se ha avanzado en for-
entre los pases con el ao lectivo ms
ma efectiva porque las escuelas y colegios
corto. El ao escolar formalmente era de
trabajan con dos turnos lectivos al da y, en
169 das, pero solamente 120 das eran
algunos casos, hasta con tres turnos.
efectivos. Adems, en la mayora de las
Ampliacin del currculum escolar
escuelas y de los colegios existen turnos
La poltica educativa se propuso:
dobles y, en algunas instituciones, turnos
Informtica educativa. Este progra-
triples, lo que limita la duracin del tiem-
ma se inici en la dcada de 1980 en
po lectivo por da.
educacin primaria y, con la reforma,
De esta forma, las principales polticas

en materia educativa a partir de 1995 son:
se incorpora en la enseanza secundaria.
170
Idioma extranjero. La poltica se pro-
Poltica educativa siglo XXI, se estableci
puso que los estudiantes al concluir la
un programa para el mejoramiento de
educacin secundaria dominaran uno
las condiciones de educacin y vida en
o dos idiomas. En 1997 se incluy el
comunidades urbano-marginales (PRO-
idioma ingls en la educacin primaria
MECUM). El objetivo de este programa
como materia bsica. Tambin se ini-
era mejorar la calidad de la educacin
cia un proceso de fortalecimiento del
de las escuelas de educacin primaria
idioma ingls en la educacin secun-
situadas en zonas pobres. El programa
daria. No obstante, el pas est muy
inclua tres componentes: equipos inter-
lejos de alcanzar el objetivo de que los
disciplinarios, compuestos por un psic-
egresados de la educacin secundaria
logo, un orientador y un trabajador so-
salgan con dominio de uno o dos idio-
cial para apoyar la labor educativa de los
mas.
centros de educacin; el reforzamiento
Recursos y ampliacin de la obligatorie-
de las instituciones con docentes tutores
dad de la educacin. En 1997 la Asam-
(denominados hoy facilitadores curricu-
blea Legislativa aprob una reforma
lares), para apoyar o guiar el trabajo del
constitucional que establece la obliga-
resto de educadores; y, docentes recu-
toriedad de la educacin, tanto para el
peradores, para ejecutar la recuperacin
nivel preescolar, como para la educacin
acadmica integral de los estudiantes.
general bsica. Con esta reforma se am-
Una evaluacin de PROMECUM realiza-
pli la obligatoriedad, pues anteriormen-
da por el Departamento de Estudios e
te era solo para la educacin primaria.
Investigacin Educativa del Ministerio
Con esto, la misma reforma incluy en
de Educacin Pblica (Jimnez, 2010)
el texto constitucional la obligacin estatal
concluye que el hecho de que un centro
de invertir sobre el 6% del PIB en educacin,
educativo pertenezca a PROMECUM no
incluida la educacin superior. Posteriormen-
garantiza que su rendimiento acadmi-
te, en el ao 2010, la Asamblea Legislativa
co (porcentaje de aprobados, aplazados,
por medio de otra reforma constitucional
reprobados) sea superior al ofrecido en
aument de un 6% a un 8% el PIB, consi-
pocas anteriores a la existencia del pro-
derado el porcentaje mnimo que el estado
grama, ni que sea mejor al rendimiento
debe invertir en educacin. Ambas reformas
acadmico demostrado por una escuela
constitucionales revelan el inters poltico
similar que no est dentro de este pro-
de ampliar los recursos pblicos destinados
yecto; esto ltimo dentro de una meto-
al sistema educativo pblico. Sin embargo,
dologa de cuasiexperimento.
el Gobierno Central, quien debe financiar la
Alternativas de educacin para jvenes y
mayora del gasto, tiene fuertes dificulta-
adultos. Dentro del Ministerio de Educa-
des para cumplir efectivamente el mandato
cin existe un conjunto de opciones edu-
constitucional, especialmente si se toma en
cativas para personas jvenes y adultas.
cuenta que en 2012 los ingresos totales del
En algunos casos, se trata de programas
Gobierno Central represent el 14,4% del
nuevos establecidos a partir de 1995 y,
PIB y el pago de intereses el 2,1% del PIB.
en otros casos, son programas de pero-
Apoyo a los centros educativos en zonas
dos precedentes que se mantienen con
pobres. En el ao 1994, en el marco de la
su formato anterior o reestructurados.
171
Costa Rica
El comn denominador de estas ofer-
implementacin de los actuales progra-
tas es el acercamiento de la comunidad
mas de transferencia existan otras ini-
al centro de trabajo de los estudiantes,
ciativas de becas, por ejemplo Bonedu
la flexibilidad en las opciones de salida
(1993).
acadmica o tcnica en la aprobacin o
FONABE (1997). El Fondo Nacional
acreditacin de cursos y en la incorpora-
de Becas, FONABE, creado en 1997,
cin de acceso a la tecnologa. Los prin-
tiene por objetivo: [a] estimular la
cipales programas son:
dedicacin al estudio, en cualquiera
Educacin abierta. Esta modalidad
de los ciclos educativos, por medio
incluye el autoaprendizaje, la alfabe-
de la concesin de becas a estudian-
tizacin, el primer, segundo y tercer
tes de bajos recursos econmicos;
ciclo de la educacin general bsica
[b] Contribuir en la disminucin del
abierta, el cuarto ciclo a distancia y el
porcentaje de desercin en el siste-
bachillerato por madurez.
ma educativo nacional, mediante la
Centros Integrados de Educacin de
asignacin de recursos al estudiante
Jvenes y Adultos (CINDEA). Estos
para que sufrague parte de los gastos
centros permiten que el personal do-
en que debe incurrir para seguir estu-
cente acceda a comunidades de difcil
diando, y [c] fomentar, por medio del
llegada. Los programas son flexibles,
estmulo econmico, el deseo de su-
se adaptan a las caractersticas e in-
peracin en los estudiantes que estn
tereses de la poblacin, e incluyen los
dentro del sistema educativo.
diversos ciclos lectivos.
tr el programa de becas para educa-
Institutos Profesionales de Educacin
cin primaria y secundaria hasta oc-
Comunitaria (IPEC). Estos centros
tubre de 2008. A partir de esta fecha,
educativos ofrecen cursos libres y ca-
sigui administrando las becas para
rreras de tcnico medio para egresa-
educacin primaria y, el Programa
dos o bachilleres de educacin media.
Avancemos, encargado de adminis-
Programas de becas y transferencias

condicionadas. La ampliacin de la oferta educativa es un elemento importante
para mejorar las condiciones educativas.
Sin embargo, no es suficiente, porque se
necesita crear o estimular la demanda
por los servicios educativos. Para movilizar esta demanda los gobiernos han utilizado tradicionalmente las becas como
instrumento y, ms recientemente, las
transferencias condicionadas. Previo a la
Avancemos (2006). FONABE adminis-
Escuelas y colegios nocturnos.
trar las transferencias condicionadas

para los estudiantes de educacin secundaria, fue trasladado al Instituto
Mixto de Ayuda Social (IMAS), encargado de ejecutar polticas de combate
a la pobreza.7
Avancemos es un programa social

de carcter selectivo que otorga una
transferencia monetaria a las familias
pobres o vulnerables con el fin de promover la permanencia y reinsercin de
Es importante tener presente que no todas las polticas de combate a la pobreza estn centralizadas en el IMAS.
172
los estudiantes en el sistema educa-
no se aplican en forma eficiente y actualizada.
tivo formal. El programa realiza una
Cuarto, el Ministerio de Educacin Pblica no
transferencia
la
ha realizado una evaluacin para determinar
asistencia a un colegio, a los jvenes
el impacto del programa sobre los niveles de
en estado de pobreza. El monto de la
desercin (Contralora General de la Repbli-
transferencia ha venido disminuyendo
ca, 2012).
monetaria,
segn
a partir de 2006 (ver grfico 18).
En un trabajo de investigacin Arce, me-
No obstante lo anterior, un informe emi-
diante un modelo economtrico, se llega a la
tido por la Contralora General de la Repbli-
conclusin que en el ao 2007 la condicin de
ca concluye que el programa tiene importan-
ser parte de la poblacin beneficiaria del Pro-
tes deficiencias, entre las que se mencionan:
grama Avancemos o de FONABE, aumentaba
primero, no hay un control que evidencie que
la probabilidad de asistir a un centro educa-
los beneficiarios estn asistiendo a los centros
tivo. Sin embargo, tambin concluye que los
educativos; por ejemplo, en el ao 2011 el
beneficiarios de estos programas tenan me-
programa no poda establecer a cul colegio
nor probabilidad de xito de ganar el curso
estaba asistiendo cerca del 6% de los benefi-
(Arce, 2009). Este estudio se realiz en una
ciarios. Segundo, la condicionalidad relaciona-
etapa temprana del desarrollo del Programa
da con la salud no se cumple completamente.
Avancemos y, como lo manifiesta la Contra-
Los administradores del programa aducen a
lora General de la Repblica, el Ministerio de
que la Caja Costarricense del Seguro Social no
Educacin Pblica no ha evaluado la eficacia
tiene capacidad para otorgar los servicios de
del programa para lograr el objetivo de redu-
salud requeridos por el programa. Tercero, los
cir la desercin, ni tampoco ha realizado una
mecanismos de seleccin de los beneficiarios
evaluacin de costo-beneficio.
CUADRO 4
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, 1965-2012
Polticas selectivas
Nombre Programa
I Generacin
Ley 3631, 1965
1965-1997
Vigente
II Generacin
BONEDU
1993-1998
No
III Generacin
FONABE
1997-2006
Vigente
IV Generacin
AVANCEMOS 2006-2012 Vigente
Fuente: Elaboracin propia.
Aos
Vigencia de la legislacin
173
Costa Rica
GRFICO 18
TRANSFERENCIA CONDICIONADA POR ESTUDIANTE DE PRIMARIA O SECUNDARIA
(EN MILES DE COLONES CONSTANTES EN 2012)
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Memorias anuales del Ministerio de Educacin Pblica, Ministerio de Hacienda, Contralora General de la Repblica e Instituto Mixto
de Ayuda Social.
4. Recomendaciones
4.1 Un nuevo esquema para fundamentar la relacin entre centros educativos y Ministerio de Educacin
En vista de que en el esquema actual
no hay criterios de produccin, eficiencia e
incentivos para mejorar el sistema educativo, se propone un modelo de incentivos para
fundamentar la relacin entre centros educativos y Ministerio de Educacin en los siguientes trminos:
1. Medicin externa de los niveles de produccin de los centros educativos, estableciendo indicadores de producto y calidad.
Por ejemplo, podran ser indicadores: el
nmero de estudiantes atendidos y sus
resultados en pruebas diseadas por el
Ministerio, para evaluar el aprendizaje.
2. Medicin de eficiencia de los centros educativos, con indicadores de duracin,
aprobacin, desercin, costos, etc.
3. Establecimiento de un conjunto de metas

para el centro educativo en cuanto a produccin y eficiencia, las que deberan ser
negociadas entre el centro educativo, el
Ministerio de Educacin y la comunidad.
4. Asignacin de recursos. El Ministerio tendra compromisos en la dotacin de recursos como personal, materiales, equipo, infraestructura, entre otros. En los
casos de centros educativos ubicados en
zonas pobres, existira apoyo especial
para compensar las dificultades del entorno social.
5. Sistema de incentivos contra el logro
de metas para el centro educativo (por
ejemplo, mejora en las instalaciones).
Otros incentivos pueden premiar el desempeo grupal o individual del personal,
lo que requiere una adecuada evaluacin
del desempeo de los docentes tanto a
nivel individual como grupal.
6. Un contrato negociado entre el centro
educativo y el Ministerio de Educacin en
174
el cual se establezcan todos los puntos
mayor infraestructura para que las institucio-
anteriores y los respectivos mecanismos
nes atiendan solo un turno y no dos como
de rendicin de cuentas a la comunidad,
ocurre en la mayora de los casos. Resulta
quien debera participar en la formulacin
urgente resolver los casos de centros educa-
del contrato y a quin se le deber in-
tivos que atienden tres turnos.
formar en caso de incumplimiento.

7. El mecanismo de incentivos debe estar di-
4.3 Evaluacin de la calidad
seado para minimizar la probabilidad de

ocurrencia de resultados asociados a pro-
La existencia de pruebas nacionales al
blemas de informacin asimtrica en la
terminar el sexto y el noveno ao, y las prue-
relacin principal-agente (riesgo moral, se-
bas de bachillerato son muy importantes para
leccin adversa, costo de verificacin de es-
evaluar el desempeo del sistema educativo.
tados, etc.). En la prctica, una alternativa
Deberan ser utilizadas con mayor intensidad
es referenciar los indicadores de eficiencia o
para determinar las brechas de calidad y, de
logro a un indicador nacional estandarizado
esta forma, establecer polticas en la asigna-
o alguna medida pas o internacional.
cin y evaluacin de los recursos utilizados. En
El mecanismo anterior no propone la pri-
otras palabras, los resultados de las pruebas
vatizacin de los centros educativos, la pro-
deberan retroalimentar a la poltica educativa.
puesta incorpora criterios de eficiencia y un
Es importante que el pas siga partici-
mecanismo de incentivos para lograr determi-
pando en la prueba PISA para establecer un
nadas metas. Un planteamiento de este tipo
punto de comparacin internacional. Sin em-
debera tomar en cuenta dos aspectos. Prime-
bargo, lo importante no solo es participar en
ro, un esquema de este tipo es complejo en
esta medicin, sino que tambin, establecer
cuanto a su diseo y aplicacin. El Ministerio
un plan de accin con el propsito de mejorar
de Educacin Pblica no tiene experiencia, ni
la posicin del pas en esta prueba.
los recursos humanos para implementar una

poltica de este tipo. Por lo tanto, lo prudente
sera establecer algn plan piloto para gene-
4.4 Revisin de los programas de

equidad
rar experiencia en este campo.

Segundo, una propuesta dirigida a esta-
En los ltimos aos se han tenido avan-
blecer objetivos explcitos e incentivos, posi-
ces en mejorar la equidad en el acceso al sis-
blemente tendra una fuerte oposicin de los
tema educativo. Varios programas han apo-
gremios de docentes. Por lo tanto, sera pru-
yado este esfuerzo: comedores escolares, la
dente iniciar el proceso con un plan piloto (que
atencin prioritaria a las escuelas en zonas de
no tendra tanta oposicin) y tener presente
menor desarrollo (PROMECUM) y el Programa
las dificultades de una reforma ms general.
Avancemos. Sin embargo, en los dos ltimos

programas existen deficiencias importantes.
4.2 Ampliar la jornada en los centros

educativos
En cuanto a PROMECUM, los estudios realizados por el mismo Ministerio de Educacin

indican que no ha tenido un impacto en me-
Es importante que los estudiantes pue-
jorar el desempeo de las escuelas a las que
dan permanecer una jornada ms extensa
est dirigido. Esto plantea la necesidad de re-
en los centros educativos, lo que requiere de
visar el diseo, la aplicacin y la evaluacin
175
Costa Rica
del programa para mejorar efectivamente los
A pesar de lo anterior, subsisten tres re-
resultados educativos en las escuelas situa-
tos importantes. Primero, el sistema todava
das en entornos difciles.
no ha logrado la universalizacin que se haba
En cuanto al programa de transferencias
propuesto alcanzar en el ao 2005, en los ni-
de subsidios Avancemos, se deben superar
veles de educacin preescolar y de educacin
las limitaciones que tiene en varios aspectos,
secundaria. Segundo, hay problemas impor-
como revisar y aplicar con claridad la con-
tantes en la eficiencia del sistema educativo.
dicionalidad. Debera aplicarse a estudiantes
Los avances de este sistema, en los ltimos
que asisten efectivamente al colegio.
aos, han dependido fundamentalmente del

aumento de la cantidad de recursos y no de
4.5 Replantearse las opciones para los

jvenes que no han cursado o han
desertado de la educacin secundaria
mejoras en la eficiencia. Tercero, hay brechas

importantes de calidad de la educacin tanto
a nivel interno, como a nivel externo. Por lo
tanto, los objetivos educativos del pas debe-
Existe una poblacin de jvenes que no

asistieron o desertaron de la educacin se-
ran girar en torno a los tres retos mencionados anteriormente.
cundaria. El Ministerio de Educacin ha esta-
El diseo de polticas para superar los
blecido diversas opciones para que esta po-
tres retos citados debe tomar en cuenta cier-
blacin termine la educacin secundaria. Sin
tas caractersticas actuales del sistema. Pri-
embargo, parece que los resultados no han
mero, el sistema educativo costarricense es
sido satisfactorios. En este campo se requiere
predominantemente pblico y es previsible
de mayor investigacin para determinar cu-
que esta caracterstica se mantenga en el fu-
les son las opciones que mejor funcionaran y
turo. Segundo, si bien existen instancias re-
cul sera el costo. As, se podra experimen-
gionales del Ministerio de Educacin en diver-
tar a partir de la participacin del sector pri-
sos sitios del pas, las decisiones importantes
vado, mediante la introduccin de una polti-
se dictan desde San Jos hacia los centros
ca de vouchers que permita a los estudiantes
educativos, pero en la realidad el Ministerio
(o padres) elegir la institucin educativa ms
(el principal) no tiene capacidad o intencin
acorde a sus necesidades.
de controlar el cumplimiento de sus objetivos en los centros educativos (el agente).
5. Conclusiones
Tercero, dentro del sistema no hay incentivos

para incrementar la produccin y la eficiencia. Los centros educativos reciben deter-
n conclusin, el sistema educativo cos-
minadas cantidades de recursos (humanos,
tarricense, a partir de mediados de los
fsicos, tecnolgicos, etc.), pero el Ministerio
aos 90, empez a recibir mayor can-
no establece metas explcitas de produccin
tidad de recursos y a reactivar sus niveles
o de eficiencia en el uso de los recursos, con
de cobertura en general. El incremento de la
lo cual parece que el Ministerio (el princi-
cobertura ms fuerte ha ocurrido en la pobla-
pal) no tiene inters en controlar al agente.
cin rural y entre los nios y jvenes perte-
Cuarto, los mecanismos de remuneracin del
necientes a los hogares ms pobres. Esto ha
personal del sistema no estn asociados a la
llevado a un mejoramiento de las condiciones
produccin o a la eficiencia en el uso de los
de equidad del sistema.
recursos.
176
Ronulfo Jimnez
Economista costarricense. Ha realizado mltiples investigaciones y publicaciones en Costa Rica sobre desempeo macroeconmico, sistema financiero y su regulacin, microfinanzas rurales, pobreza, desigualdad del
ingreso, y educacin. Fue profesor de la Escuela de Economa de la Universidad de Costa Rica, miembro de la
junta directiva del Banco Central de Costa Rica, Presidente de la Academia de Centroamrica y Coordinador
del Consejo Econmico de la Presidencia de la Repblica. Actualmente es asesor econmico de la Asociacin
Bancaria Costarricense, Director del Proyecto de Inteligencia Financiera del Semanario El Financiero y miembro de varias juntas directivas. Obtuvo una Licenciatura en economa de la Universidad de Costa Rica.
Gilberto Arce
Economista costarricense con amplia experiencia en investigacin aplicada, particularmente en los temas de
comercio exterior, educacin, sistema financiero y seguros. Algunas de estas investigaciones han sido publicadas. Ha sido profesor de la Escuela de Economa de Universidad de Costa Rica y consultor externo del BID.
Tambin fue Director de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior y asesor econmico de la Presidencia de la Repblica. Obtuvo una Licenciatura en economa de la Universidad de Costa Rica y una Maestra
en economa del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM).
Bibliografa
Arce, G. (2009). Polticas educativas y pobreza en
Costa Rica. Academia de Centroamrica. San
Jos, Costa Rica. Informe sin publicar.
de comunidades urbanas de atencin prioritaria. Ministerio de Educacin Pblica. San Jos,

Costa Rica.
Contralora General de la Repblica. (2012). Informe sobre la gestin del programa de transferencia monetaria condicionada Avancemos.
N DFOE-SOC-IF-10-2012. San Jos, Costa
Rica.
Ministerio de Educacin Pblica. (1995). El reto

del tercer milenio. Una propuesta de un proyecto educativo nacional hacia el 2005 (EDU
2005). San Jos, Costa Rica.
Contralora General de la Repblica (varios aos).

Memorias anuales. Costa Rica.
Dengo, M. E. (2011). Educacin costarricense.
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Jimnez, R. H. (2010). Estudio sobre aspectos
varios de PROMECUM -Proyecto para el mejoramiento de la calidad de la Educacin y Vida
Ministerio de Educacin Pblica (varios aos). Memorias anuales. Costa Rica.

Ministerio de Hacienda (varios aos). Memorias
anuales. Costa Rica.
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). (2012). Se compran con dinero los buenos resultados en PISA? PISA in
Focus N 13, Febrero.
177
Ecuador

bsica y media en Ecuador
Sebastin Oleas Daniel Baquero Jos Mieles
1. Introduccin
a educacin es uno de los elementos

ms determinantes y relevantes para el
desarrollo de un pas. Por ello, las pol-
ticas e inversiones pblicas en esta rea deberan ser pensadas a largo plazo, y segn el
contexto especfico en el que se desarrollan.
En el caso ecuatoriano, aunque se ha logrado avances en la ltima dcada, la educacin
sufre an la falta de continuidad en las polticas implementadas, debido al poco inters de
los diferentes gobiernos por crear una poltica
de Estado continua en el tiempo. Adems, la
poca priorizacin de este sector en el gasto del
gobierno en relacin con otros deja en evidencia la existencia de urgencias prioritarias en la
agenda poltica nacional. La evolucin de los
diferentes indicadores muestra avances cuantitativos mnimos en el perodo cubierto, y los
resultados en pruebas estandarizadas, tanto
de alumnos como de maestros, presentan importantes deficiencias a nivel cualitativo.
La educacin en el Ecuador muestra avances en el nivel primario, donde se destaca una
mejora en las tasas de matrcula. No obstante, con respecto a los alumnos que continan
en el nivel secundario, las cifras an plantean
ciertos retos. En el ao 2001, dos de cada cuatro estudiantes que entraron al nivel primario,
con la edad correspondiente, no continuaban
al nivel secundario. En el ao 2011, la cifra

mejor y solamente uno de cada cuatro estudiantes que se matriculaba en primaria, no
continuaba al siguiente nivel. Surge entonces
la necesidad de entender qu factores limitan
esta continuidad en el proceso educativo institucional, y el papel que cumplen los encargados de las polticas en estos resultados.
En el tema educativo, la funcin del
Estado es preponderante, ya que alrededor
del 70% de los estudiantes depende directamente de su gestin y recursos, tanto en
el nivel primario como en el secundario, lo
que ha variado muy poco en los diez ltimos
aos. Bajo este contexto, el gasto en educacin como porcentaje del producto interno
bruto (PIB) debera reflejar este hecho. En
aos recientes, la asignacin de recursos y la
calidad del gasto han crecido de manera importante (en comparacin con los inicios de la
dcada), aunque no se han alcanzado las cifras propuestas en el vigente Plan Decenal de
Educacin (PDE). Con esto, el reciente incremento en la construccin de infraestructura
y concretamente en las Escuelas del Milenio,
muestran que el flujo de recursos es insuficiente para el desarrollo de otros proyectos, lo
que ha llevado a posponer la capacitacin y la
evaluacin, tanto de educadores como de estudiantes. Adems, los resultados de las mediciones que son locales y que no se pueden
178
contrastar temporal o transversalmente indican que las prioridades en el gasto deben

orientarse en otra direccin.
En resumen, las polticas aplicadas en el
sector educativo ecuatoriano presentan una
2. Situacin actual de la
educacin en el Ecuador
2.1 El sistema educativo
tendencia a la discontinuidad y, sobre todo, carecen de una evaluacin permanente (lo que
permitira establecer lo efectivo y lo eficiente de
lo que no lo es, con el fin de darle continuidad a
la poltica pblica en educacin). El PDE vigente
parece no romper con este esquema. La falta
de seguimiento e inters no es exclusivo del
sector pblico, sino que atae al privado que
cada vez est ms regulado por la visin estatal. Existen entonces discusiones pendientes
en este y otros temas entre ambos actores, por
lo que este trabajo aborda algunos de ellos. La
primera seccin analiza la evolucin de la educacin en el Ecuador en los niveles iniciales, primario y secundario, desde fines de la dcada de
los noventa hasta el ao 2012. Es importante
mencionar que la ausencia de datos, en varias
ocasiones, puede limitar el anlisis y generar
conclusiones truncadas. La segunda seccin revisa las polticas vigentes del perodo y, la tercera, propone estrategias de polticas pblicas
considerando los problemas y dificultades ana-
El sistema educativo se divide en tres:

educacin inicial o preescolar, educacin bsica o primaria, y bachillerato general unificado
o secundaria. La educacin inicial cubre a los
menores de cinco aos y consta de dos subniveles: inicial uno, para infantes menores de
tres aos, e inicial dos, para nios de tres a
cinco aos. La educacin general bsica tiene diez niveles de estudios o aos. Despus
de culminar la educacin general bsica, la
oferta educativa termina con el bachillerato
general unificado, el cual ofrece las opciones
de bachillerato de tronco comn, bachillerato
en ciencias o bachillerato tcnico. El bachillerato en ciencias permite acceder, adems de
las asignaturas de tronco comn, a materias
optativas que permitan profundizar el conocimiento en reas acadmicas de inters.
El bachillerato tcnico, por su parte, ofrece
competencias especficas de la rama profesional que hayan elegido los estudiantes.
lizados. Para terminar, la ltima seccin entrega

las principales conclusiones del estudio.
DIAGRAMA 1
ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO
Dos niveles
Educacin inicial
Educacin general bsica
Bachillerato tcnico
Inicial dos
Diez niveles
Tronco comn
Bachillerato general unificado
Tres niveles
Bachillerato en ciencias
Bachillerato tcnico
179
Ecuador
2.2 Cifras: estado cuantitativo
es en el nivel primario donde se encuentra la

tasa ms alta con un 98%, a diferencia del ni-
En los ltimos 10 aos, la educacin
vel inicial y secundario que registran tasas del
ecuatoriana presenta algunas mejoras con
56% y del 47%, respectivamente. Para el ao
respecto a la dcada anterior. La tasa de anal-
2009, la matrcula alcanz casi el 100% en el
fabetismo, uno de los ndices ms comunes y
nivel primario, sin embargo, las tasas para los
estandarizados a la hora de medir avances en
otros dos niveles en el ao 2011 se ubic en un
esta materia, pas del 4% en el ao 2001, al
82% y un 75% respectivamente, replicndose
1% en el ao 2010 en personas de 15 a 24
los problemas de desercin reflejados en el
aos. Por su parte, la tasa de analfabetis-
indicador anterior.
mo de personas mayores de 24 aos para el
Al desagregar por sexo, las tasas de ma-
mismo perodo, apenas se redujo de un 9%
trcula bruta y neta se comportan de manera
a un 8%. Sin embargo, el gobierno pretende
similar. En el caso del nivel inicial, para el ao
reducirla al 4%, despus de que la cifra se
2000, la tasa neta de matrcula registraba ci-
ubicara cerca del 7% en 2012.
fras de un 56% para el sexo femenino y un
Otro indicador relevante es la tasa de ma-
55% para el masculino. Este indicador mues-
trcula de acuerdo con el nivel de enseanza y
tra mejoras en el ao 2011, cuando un 83%
gnero. Desde 1996, ao en que se registraron
de nios y un 82% de nias se matricularon
los primeros datos, se apreci un porcentaje de
en este nivel.
matrcula bruta menor al 55% en el nivel ini-
El anlisis para primaria vara poco, ya
cial. El nivel primario registr un 110%, lo que
que como se mencion anteriormente este
demostr que los alumnos que no cumplan con
nivel muestra elevadas tasas relativas en re-
los requisitos de edad, igual se matriculaban
lacin con los otros dos niveles. Ya en el ao
para estudiar en este nivel. Finalmente, en el
1999 las tasas netas de matrcula fueron del
nivel secundario, la tasa fue del 55%. Para el
98% para el sexo femenino y del 97% para el
ao 2011, en el nivel inicial, la tasa bruta as-
masculino. Sin embargo, al no tener una tasa
cendi al 150%, lo que implic que un gran n-
total de matrcula neta en 2009, se puede con-
mero de matriculados no tena la edad reque-
jeturar que las tasas por sexo bordean simila-
rida para este nivel. Mientras, en primaria, la
res valores. Por otro lado, aunque el nivel se-
tasa tambin aument al 120%. El nivel secun-
cundario presenta mejoras, esta es una tarea
dario present, a su vez, una tasa del 88% para
inconclusa del sistema educativo ecuatoriano.
el ao 2011. Todo esto demuestra un avance en
Para el ao 2000, el sexo femenino present
estos quince aos, pero evidencia tambin una
tasas de matrcula del 48%, mientras que en
significativa desercin escolar de los alumnos
el ao 2011, fue del 75%. En el caso del mas-
en el paso de primaria a secundaria.
culino, la tasa neta en el mismo perodo, pas
Si se toma en cuenta la tasa neta de ma-
del 47% al 73%, lo que denota avances pero
trcula, que corresponde a los alumnos que,
tambin plantea desafos a futuro para incre-
de acuerdo con su edad, deberan matricular-
mentar estas cifras, ya que, en promedio, uno
se en un determinado nivel de enseanza, se
de cada cuatro estudiantes que entr al nivel
evidencia que, desde el ao 2000, nuevamente
primario, abandon su educacin.
Esta informacin se procesa en los censos de poblacin que se realizan cada decenio.
180
CUADRO 1
ms del 75% en los niveles primario y secun-
TASA DE MATRCULA POR NIVELES Y SEXO,

dario. Las cifras para el ao 2011 presentan
Tasa de matrcula por niveles 1996 2001 2006 2011

Bruta Total
52

Femenino
53

Masculino
51
Inicial

Neta Total
N.D.

Femenino N.D.

Masculino N.D.
nivel inicial, con un 67%. Sin embargo, para
88 150
el nivel primario y secundario el sector priva-
72
89 152
do aument su participacin en 5 y 6 puntos
69
88 149
porcentuales, respectivamente.
59
73
82
60
74
82
58
73
81
110
117
116 121
110
117
116 120
111
117
117 121
94
98
97 N.D.

Bruta Total

Femenino

Masculino
Secundaria
52
58
67
88
53
58
67
88
51
57
66
87
N.D.
48
57
74

Femenino N.D.

Masculino N.D.
49
57
75
48
56
73
Neta Total
diantes que dependen del sector pblico en el
71

Bruta Total

Femenino

Masculino
Primaria

Neta Total

Femenino

Masculino
un ligero incremento en el nmero de estu-
94 N.D. N.D. N.D.

93 N.D. N.D. N.D.
Fuente: Banco Mundial.
CUADRO 2
DISTRIBUCIN DE ESTUDIANTES SEGN EL TIPO
DE SOSTENEDOR Y NIVEL DE EDUCACIN,
Nivel
de
educacin

Inicial

Primaria

Secundaria

Distribucin
de estudiantes
segn el tipo
de sostenedor
1996 2001 2006 2011
Privado
39
41
43
33
Pblico
61
59
57
67
Privado
20
23
29
26
Pblico
80
77
71
74
Privado
N.D.
25
33
30
Pblico
N.D.
75
67
70
Dada la importancia del sector pblico como principal sostenedor en el sistema

educativo, es necesario mirar el volumen de
Con respecto al financiamiento de los
recursos que se le destina. En la dcada de
establecimientos, el sector pblico es el sos-
los ochenta, el Banco Mundial report valo-
tenedor ms importante en el sistema educa-
res superiores al 6% de gasto en educacin
tivo ecuatoriano. En el cuadro 2 se aprecia la
como porcentaje del PIB.2 Mientras que en el
evolucin de la distribucin de estudiantes de
ao 1998, previo a la crisis, la cifra destina-
acuerdo con el tipo de sostenedor a partir del
da a educacin alcanz apenas un 2,6% del
ao 1996, con la limitacin de que solo desde
PIB. En el ao 2001, la relacin fue apenas
el ao 1999 la serie de datos est completa.
de un 1%. En el ao 2010, el porcentaje des-
As, en el ao 1996, el 61% de estudiantes de-
tinado a la educacin fue de un 4,5%, el cual
pendan del sector pblico en el nivel inicial, y
se incrementa en el ao 2011 a un 4,6%.
El Banco Mundial no presenta una serie continua de datos para el Ecuador. Se tiene registro de ciertos aos, razn por la que el anlisis
se dificulta, al igual que una presentacin ms formal de los mismos.
181
Ecuador
Estos dos ltimos valores sin embargo, estn
del gasto pblico, en el ao 1998 los gas-
por debajo de los objetivos establecidos en el
tos en educacin representaron el 14%, va-
plan decenal de educacin puesto en marcha
lor que aumenta en 2011 llegando al 15,5%.
en el 2006 (esto se analiza en detalle en la
Es decir, la cantidad de recursos destinados
siguiente seccin).
como porcentaje del gasto total del gobierno
Con respecto a la participacin del total
se ha mantenido relativamente estable.
CUADRO 3
GASTO PBLICO EN EDUCACIN, 2000-2012 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
Gasto pblico
anual corriente en
educacin como % del
PIB y PIB per cpita
2000
2004
2008
2012
Gasto pblico anual en educacin como porcentaje del PIB

(incluyendo el 2% en educacin superior)
Gasto pblico anual en educacin como porcentaje del PIB

per cpita (incluyendo el 2% en educacin superior)
19
32
45
70
Fuente: Observatorio de la Poltica Fiscal.
Con respecto a la repitencia por nivel de
que logran finalizar el nivel secundario, lo que
educacin, esta se ubic, en promedio, por
plantea una dificultad a la hora de analizar
debajo del 4% de 1996 a 2001 (ver cuadro
el xito de las polticas a largo plazo. Es de-
4). No obstante, en el ao 2011 tanto en el
cir, la continuidad en el proceso educativo de
nivel primario como en el secundario, esta
los estudiantes debera tener un seguimiento
tasa se redujo dos puntos porcentuales. En
hasta la conclusin de la educacin secun-
la tercera seccin, se analizar este aspecto
daria.
por los posibles incentivos que ocasionara la

reduccin de la exigencia en las evaluaciones
2.3 Cifras: estado cualitativo
de los maestros hacia los alumnos.

Hasta este punto se han presentado
CUADRO 4
cifras que solo abarcan el sistema educativo
TASAS DE REPITENCIA POR NIVEL DE
ecuatoriano de manera cuantitativa. En lo que
EDUCACIN, 1996-2011 (EN PORCENTAJES)
sigue, se describen algunos aspectos cualitati-
Primaria
Secundaria
vos del sistema, mediante los resultados de los
1996
2001
2006
2011
como internacional. En el primer caso, pueden
N.D.
tomarse como referencia los exmenes SER
exmenes estandarizados tanto a nivel local
(2008) aplicados a nivel nacional, que buscan

medir el desempeo en las principales reas
de enseanza: matemticas, ciencias sociales
La tasa de progresin de alumnos del ni-
y lenguaje y comunicacin.
vel primario al secundario pas del 70% en el
En general, los resultados de las prue-
ao 2000, a un 97% en 2010. Sin embargo,
bas SER (2008) muestran que los ms altos
no existen cifras sobre el nmero de alumnos
puntajes se encuentran en las provincias de
182
la Sierra (central montaosa), mientras que
que un poco ms del 4% de estudiantes ob-
provincias de la Costa registraron las pun-
tuvo una calificacin excelente o muy buena.
tuaciones ms bajas. En el Oriente (meseta
Adems, el 49% tuvo resultados insuficientes
amaznica), la provincia de Orellana registr
y el 32% registr calificaciones regulares. En
la calificacin ms baja del pas, en contraste
el rea de lenguaje y comunicacin, el 15%
con Pastaza que obtuvo mejores resultados
de los alumnos alcanz un resultado muy
que muchas provincias de la Costa.
bueno o excelente. Mientras que alrededor
Los grados evaluados fueron cuarto, sp-
de un 14% obtuvo un resultado insuficiente
timo y dcimo de la educacin bsica. A ni-
y un 37% fue clasificado como regular. Este
vel de bachillerato, fue evaluado el tercer ao
anlisis muestra, nuevamente, que el nivel
que es el equivalente al ltimo ao del nivel
secundario presenta mayores falencias que el
secundario. Para cuarto ao de educacin b-
nivel primario, a pesar de que este tampoco
sica, alrededor de un 30% de los estudiantes
tiene resultados totalmente favorables a nivel
evaluados obtuvo un resultado insuficiente en
nacional y mucho menos a nivel internacional
matemticas y un 34% alcanz una califica-
como se ver a continuacin.
cin regular. Por otro lado, calificaciones con-
La Organizacin de Naciones Unidas
sideradas como muy buena o excelente fueron
(ONU), a nivel internacional, presenta anual-
alcanzadas solamente por el 10% de los estu-
mente un informe del estado de la educacin
diantes evaluados. Los resultados en lenguaje
en cada pas, a partir del programa Educacin
y comunicacin muestran que el 30% de los
para Todos (1990). La meta de este progra-
estudiantes alcanz calificaciones considera-
ma es que en el ao 2015 todos los nios del
das como insuficientes y el 35% de regular. Fi-
planeta tengan acceso a una enseanza pri-
nalmente, cerca de un 10% de los estudiantes
maria gratuita y obligatoria de calidad. Para
alcanz una calificacin de buena o excelente.
poder medir el avance de los distintos pases
Para sptimo ao de educacin bsica,
se emplea el ndice de desarrollo de la educa-
equivalente al ltimo grado del nivel primario,
cin para todos (IDE), que se calcula segn
un 22% de los estudiantes obtuvo un resul-
el progreso en distintas reas como: paridad
tado insuficiente en el rea de matemticas.
en la educacin de ambos sexos; tasas de
Por otro lado, el 34% de los alumnos logr
matrcula, principalmente a nivel primario; y
un rendimiento regular, en contraste con el
alfabetizacin de adultos.
15% que alcanz resultados considerados
El IDE presenta valores de cero a uno;
como muy buenos o excelentes. Por su par-
donde uno representa al pas con el mejor
te, en lenguaje y comunicacin el 19% de los
sistema educativo, mientras que los cercanos
alumnos obtuvo calificaciones insuficientes y
a cero son pases que manifiestan problemas.
el 35% alcanz un nivel regular. Las califica-
Ecuador ha tenido un comportamiento irregu-
ciones consideradas como muy buenas o ex-
lar en la evolucin de este ndice (ver cuadro
celentes, lo obtuvo el 13% de los alumnos.
5), sobre todo a partir del ao 2007. En los
Finalmente, en ciencias y siguiendo el mismo
aos 2003 y 2004 existan 94 pases que con-
parmetro de anlisis, el 11% de los alumnos
formaban el ndice y el Ecuador se ubic en la
obtuvo resultados insuficientes y el 39% re-
posicin nmero 30. Sin embargo, en el ao
sultados regulares.
2008 ya existan 129 pases y el Ecuador pas
Las evaluaciones en el tercer ao de ba-
al puesto 74. En 2003, el pas registr un n-
chillerato o ltimo de secundaria evidenciaron
dice de 0,917, valor que se mantuvo durante
183
Ecuador
cinco aos. En 2012, el valor registrado en el
veinte aos, los resultados muestran que
ndice fue de 0,924, pero la posicin que ocu-
tanto el volumen como el destino de los re-
p fue la nmero 71 a pesar de que la canti-
cursos utilizados , no han reportado los re-
dad de pases se redujo a 120. Por lo tanto,
sultados esperados por los hacedores de po-
el IDE ecuatoriano se considera como medio,
ltica. Un ejemplo emblemtico y reciente de
clasificacin similar que comparten otros pa-
una iniciativa de poltica asociado con un ele-
ses de Latinoamrica como: Per, Venezuela
vado costo unitario son las Escuelas del Mi-
y Bolivia; pases como Mxico, Argentina y
lenio3, en las que la inversin en infraestruc-
Chile tienen un IDE considerado como alto.
tura no ha estado asociada a la inversin en

el componente de talento humano. En este
CUADRO 5
caso concreto, los maestros no han recibido
RESULTADOS DEL NDICE DE DESARROLLO DE LA

EDUCACIN PARA TODOS (IDE), 2003-2008
(EN PUNTOS)
la capacitacin adecuada, y existen cuestioestas escuelas por la insuficiente demanda

por parte de los alumnos.
Posicin
Ecuador
en el IDE
IDE
94
30
0,917
cin de las dos ltimas dcadas. La primera
2005
127
61
0,918
entr en vigencia en el ao 1994, y consisti
2006
121
68
0,908
2007
125
68
0,914
2008
129
71
0,917
propsitos, contenidos, secuencias, meto-
2009
129
74
0,919
dologas, recursos y sistema de evaluacin
2010
128
81
0,906
basado en la realidad ecuatoriana (Ministerio
2011
127
80
0,911
2012
120
72
0,924
Ao
2003-2004
N de pases
participantes
en el IDE
namientos sobre la ubicacin geogrfica de
A continuacin se detallan algunas de

las iniciativas de polticas pblicas en educa-
Fuente: UNESCO (2012).
en una reforma curricular que buscaba cambiar la estructura de la educacin bsica y

pretenda alcanzar un reordenamiento de
de Educacin Cultura y Deportes, 1994). La

segunda, la ms importante de la dcada, se
aplic en el ao 1998 y consisti en otorgar
un nuevo currculo para la educacin bsica
ecuatoriana a todo nivel: preescolar, prima-
3. Polticas pblicas
implementadas en el sector
educativo ecuatoriano
rio y ciclo bsico. As, por ejemplo, el primer

grado del viejo sistema pas a llamarse segundo ao de educacin general bsica. Esta
reforma incluy diez niveles en la educacin
general bsica (EGB) que abarcaba desde el
A pesar de los cambios y planes que
primer ao de preprimaria hasta tercer ao de
pretendan modificar de manera profunda el
secundaria. Con ello, asignaturas como len-
sistema educativo ecuatoriano en los ltimos
guaje y comunicacin, matemticas, ciencias
La Escuela del Milenio cuenta con una infraestructura que permite a los estudiantes estar cerca de la realidad del siglo XXI. Est implementada con aulas tecnolgicas, laboratorios, estudios de las lenguas originarias y extranjeras y sus docentes tienen el compromiso de
mantener la interculturalidad, defender nuestras tradiciones, ya que Ecuador es un pas diverso (Ministerio de Coordinador de Desarrollo
Social).
184
naturales, lengua extranjera y cultura fsica,

pasaron a formar parte del tronco comn impuesto en la reforma.
A pesar de todas las reforma de la dcada de los 90, el impacto sobre la calidad y
cimiento de la educacin continua para

adultos.
5. Mejoramiento de la infraestructura fsica y el equipamiento de las instituciones
educativas.
cobertura de la educacin en el Ecuador fue
6. Mejoramiento de la calidad y equidad de
limitado. As, haciendo referencia a la segun-
la educacin e implementacin de un sis-
da seccin de este trabajo, las cifras que se
tema nacional de evaluacin y rendicin
presentaron para finales de ese perodo mos-
social de cuentas del sector.
traban grandes falencias, especialmente, en el
7. Revalorizacin de la profesin docente y
nivel secundario. Las reformas se enfocaron
mejoramiento de la formacin inicial, ca-
ms en cambios en la malla curricular, que en
pacitacin permanente, condiciones de
promover una mejora en indicadores como la
trabajo y calidad de vida.
tasa de matrcula o los ndices de analfabetis-
8. Aumento de un 0,5% anual en participa-
mo. Hay que destacar que durante la dcada
cin del sector educacional en el PIB has-
existieron sucesos importantes (a modo de
ta el ao 2012, o hasta alcanzar al menos
ejemplo, el enfrentamiento blico con el Per
el 6% del PIB para el sector, lo que est
en 1995 o la crisis del sistema financiero en
establecido en la Constitucin.
1999) que obligaron a los distintos gobiernos
El anlisis del avance hacia cada uno
a redirigir recursos hacia otros sectores, lo que
de estos objetivos individuales es de vital
va a representar un indicativo claro del orden
importancia, dada la cercana de la fecha de
de prioridades de la poltica pblica en esos
expiracin. A pesar de que ya han transcu-
momentos.
rrido ms de 7 aos, los resultados no de-
En la dcada siguiente, la primera del
muestran lo esperado. Del primer objetivo,
siglo XXI, el cambio ms importante fue la
que trata la universalizacin de la educacin
introduccin del Plan Decenal de Educacin
inicial, los resultados muestran una mejora
del Ecuador con fecha de vencimiento en el
de nueve puntos porcentuales en la tasa neta
2015. Este plan, en el lenguaje de sus crea-
de matrcula en el nivel preprimario; esto es,
dores e impulsores, estaba llamado a revo-
la tasa pas de un 73% a un 82% en el pe-
lucionar el sistema educativo ecuatoriano.
rodo 2006-2011. Esto quiere decir que hubo
Para alcanzar las metas propuestas por el
avances, pero que se necesita enfatizar en
gobierno, se trazaron ocho objetivos y de su
esta rea, por su importancia en el desarrollo
consecucin dependera el xito del plan en
de las habilidades de los nios que requerirn
general. Los ocho objetivos planteados por el
para los siguientes niveles y, en general, a lo
Ministerio de Educacin fueron:
largo de la vida (Rolla & Rivadeneira, 2006).
1. Universalizacin de la educacin inicial de
Un dato que llama la atencin en este caso
0 a 5 aos.
2. Universalizacin de la educacin general
bsica de primero a dcimo.
3. Incremento de la matrcula en el bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de la
poblacin en la edad correspondiente.
4. Erradicacin del analfabetismo y fortale-
particular, es que la tasa en el ao 2007 mejora aproximadamente un 8%, pero vuelve a

caer al 78% en el ao 2010 y a subir al 82%
en 2011. La falta de continuidad en los datos
dificulta el anlisis.
En relacin con el segundo objetivo, las
mejoras que ya se mencionaron en la segunda
185
Ecuador
seccin, muestran que la tasa de matrcula
en plena capacidad para trabajar, de manera
del nivel primario en 2009 alcanz un 99%. A
que la falta de educacin limita el desarrollo
su vez, en el nivel secundario la tasa tambin
laboral. Adems, se evidencia que no existe
mejor, ya que pas de un 57% en 2006, a
un seguimiento para evitar la desercin de
un 74% en 2011. A pesar de esta mejora,
los estudiantes del nivel secundario. Podra
este nivel requiere mayor atencin por parte
argumentarse que muchos de los que se en-
del Estado y debe ser sostenible en el tiempo.
contraban en este grupo de edad avanza-
En el tercer objetivo, correspondiente a
ron al siguiente grupo etario. No obstante,
la matrcula en el bachillerato hasta alcan-
se observa que en el siguiente grupo (25-44
zar el 75% de la poblacin en la edad co-
aos) tambin se reduce la tasa de un 57%
rrespondiente, los datos son insuficientes y
a un 48%, y el nmero de la poblacin se
escasos. Con estos problemas de informa-
mantiene casi similar al ao 2006. Las cifras
cin, nicamente se puede realizar un an-
pierden consistencia y su anlisis se dificulta.
lisis con los datos de matrcula bruta, la cual
Finalmente, la tasa de personas sin educa-
no necesariamente incluye a los estudiantes
cin media completa en el grupo de 45 a 64
que tienen la edad requerida para cursar el
aos, pas de un 71% a un 66% en el mismo
bachillerato (15-18 aos). Adems, los da-
perodo.
tos que presenta el Ministerio de Educacin
El quinto objetivo, relativo al mejora-
no coinciden con los proporcionados por el
miento de la infraestructura y equipamiento
Banco Mundial, ya que la diferencia entre las
de las instituciones educativas, se mencion
tasas pueden ser hasta de quince puntos por-
brevemente como uno de los puntos crticos
centuales. Por ejemplo, en el ao 2006, el
al inicio de esta seccin. La cantidad de re-
Ministerio de Educacin registra una tasa de
cursos que se han invertido recientemente es
un 71%, mientras que la del Banco Mundial
significativa. Volviendo al caso emblemtico
es del 57%. As, en el ao 2011, la brecha
de las Escuelas del Milenio, el objetivo del go-
entre ambas tasas se reduce a un 87% y a
bierno es alcanzar 88 escuelas hasta el ao
un 78%, respectivamente. A partir de estos
2015. A lo largo del perodo 2007-2013 se
datos, se puede inferir que existe una mejora
inauguraron 18 instituciones, algunas con un
en este aspecto, pero la falta de datos y con-
costo cercano a un milln y medio de dlares
sistencia entre ambas publicaciones plantea
y otras con un costo mayor, cercano a los dos
interrogantes.
millones. Si se asume un costo promedio de
Con respecto al cuarto objetivo, que
dos millones y se multiplica por el nmero
busca la erradicacin del analfabetismo y
de escuelas inauguradas, se obtiene un va-
el fortalecimiento de la educacin continua
lor invertido cercano a los 36 millones de d-
para adultos, los datos son nuevamente es-
lares. Las provincias beneficiadas por estas
casos, los Censos decenales y los informes
construcciones son cerca de catorce. Sin em-
del Ministerio de Educacin presentan esca-
bargo, a pesar de la alta publicidad que han
sas cifras. En el ao 2006, de acuerdo con el
recibido y los grandes recursos invertidos, la
gobierno, un 46,5% de individuos no tena
capacitacin docente no ha recibido el mismo
escolaridad alguna en el grupo etario de 19 a
tratamiento que la infraestructura. Como se
24 aos, tasa que cay al 35% en 2012. Este
analizar en los siguientes objetivos, la capa-
ndice alto, si se considera que durante es-
citacin e instruccin de los profesores debi
tos aos las personas estn, en su mayora,
acompaar la construccin e inauguracin de
186
las escuelas de forma paralela, y con la mis-
cuatro aos, la inversin en educacin ha
ma relevancia.
tendido a estancarse.
Los objetivos seis y siete pueden ser

analizados de manera conjunta. De acuerdo con el Ministerio de Educacin, en el ao
lectivo 2009-2010 de un total de 17.231 do-
4. Cmo mejorar el sistema

educativo en el Ecuador?
centes evaluados, menos del 1% obtuvo una

calificacin excelente; un 38% alcanz una
En esta seccin se presentan algunas
calificacin muy buena, el 60% obtuvo bue-
sugerencias de polticas pblicas que pudie-
no y cerca del 1,5% de insatisfactorio. Mien-
sen aplicarse a partir de las cifras dadas en
tras que para el ao lectivo 2011-2012, de
la segunda seccin y de las medidas imple-
un total de 20.625 maestros evaluados, nue-
mentadas en dcadas anteriores descritas en
vamente solo el 1% obtuvo una calificacin
la tercera.
excelente. Los docentes con calificacin muy
Resulta evidente que, a pesar de los es-
buena cayeron al 31%, los de calificacin
fuerzos conceptuales plasmados en los pla-
buena pasaron al 65% y los de calificacin
nes de educacin e inclusive en la misma
insatisfactoria crecieron al 2,6%. De acuer-
Constitucin del Estado, an existen severos
do con estos datos se pueden destacar dos
vacos y brechas tanto cuantitativas como
hechos importantes: primero, el sistema de
cualitativas.
evaluacin no se ha expandido; y, segundo,
Gasto: aunque en los ltimos aos el gas-
los resultados presentan variaciones mni-
to en educacin como porcentaje del PIB
mas, por lo que nuevamente se destaca que
ha ido en aumento, est an por deba-
la capacitacin docente est rezagada frente
jo de los requerimientos constitucionales
a la rpida construccin de infraestructura.
que exigen un incremento anual equiva-
Inaugurar un edificio tiene resultados inme-
lente al 0,5% del PIB hasta alcanzar un
diatos mientras que la inversin en capital
6%. A la fecha, el gasto del sector pblico
humano y el desarrollo de capacidades es un
asignado para el ao 2013 en el presu-
tema generacional.
puesto general del Estado (PGE) equivale
El ltimo objetivo, el cual busca un au-
al 5%, pero debera ser del 5,6% del PIB,
mento en el gasto de educacin del 0,5%
segn lo establecido en la regla constitu-
anual en relacin con el PIB hasta alcanzar el
cional del ao 2008.
6%, tampoco se ha logrado. En el ao 2006
Aunque la brecha parece salvable (480
el monto destinado para educacin fue de un
millones de dlares corrientes al 2013),
2,2% del PIB, en el ao 2008 de un 3,1% y
la cifra oculta un problema ms grave
en 2009 de un 4,6%. El resto de aos se ha
que tiene implicaciones sobre la trans-
mantenido cercano a esta ltima cifra, evi-
parencia del proceso presupuestario. La
denciando la falta de cumplimiento del ob-
cifra del gasto en educacin incluye al de
jetivo con un evidente estancamiento de la
la educacin superior que se encuentra
inversin. Es claro que se necesita una orien-
bajo un rgimen completamente distinto
tacin creciente y permanente de recursos
y que depende de otras instancias de la
hacia el sistema educativo. Llama la atencin
administracin pblica, por lo que des-
que, a pesar de los altos ingresos petrole-
contando el porcentaje asignado a este
ros que el Ecuador ha recibido en los ltimos
subsector, la asignacin para el ao 2013
187
Ecuador
es apenas de un 3,7% del PIB.4 Es decir,
particularmente los ms vulnerables,
dentro del PGE y, en general, dentro de
accedan a los potenciales beneficios de
la administracin gubernamental actual,
una educacin de calidad. Esta tambin
no existe la voluntad poltica para cum-
contribuye a transferir a las familias he-
plir la restriccin impuesta por la Consti-
rramientas que los potencien como pa-
tucin.
dres para el adecuado desarrollo y apren-
Asimismo, dadas las caractersticas de
dizaje de sus hijos. Al mismo tiempo, los
gobernanza en el Ecuador y a pesar de
establecimientos de educacin preescolar
ser una poltica de Estado, la educacin
pueden servir de herramienta para ex-
compite con otras asignaciones presu-
tender la red de cuidados tempranos y
puestarias que proveen rditos polticos
facilitar la incorporacin de los padres al
inmediatos y que no tienen impactos posi-
mercado laboral. Esto ltimo como me-
tivos de largo plazo. En este sentido, una
canismo de incremento de los ingresos y
medida de poltica pblica que se pudiese
lucha contra la pobreza.
implementar es la participacin activa de

la Asamblea Nacional (AN) durante la discusin del PGE, exigiendo que se cumpla
con la regla constitucional.

Adicionalmente, en el rea del gasto pblico, se requiere tambin que la AN se

involucre en la evaluacin de la calidad
del gasto. Esto implica un mayor nivel
de transparencia sobre el destino de los
recursos para educacin, as como una
evaluacin del retorno social del mismo.
El Ejecutivo, junto con el Ministerio de
Educacin, lleva adelante el plan de Escuelas del Milenio que consisten en centros educativos equipados con tecnologa
de punta a un costo de varios millones
de dlares. A pesar de contar con varios
a nivel nacional, no se cuenta con evaluaciones comparativas de la calidad de
este gasto versus otro tipo de inversin
en educacin, como pueden ser escuelas
y colegios estndares.
Promocin de la educacin preescolar o

prebsica: en este nivel educacional, se
pretende cautelar que todos los nios,
Los lineamientos de propuesta en esta

materia son los siguientes:
i) Por un lado, estableciendo una poltica
educacional preescolar que se traduzca
en delinear objetivos y plazos en la materia, en el corto, mediano y largo plazo;
generando normativas y bases curriculares por parte de la autoridad educativa en
materia de educacin de prvulos, con el
objeto de orientar y regular los programas que se imparten en el pas; y coordinando a las diversas instituciones existentes.
ii) Establecer un responsable pblico (agencia independiente o un servicio pblico
dependiente de la autoridad educativa)
encargado de vigilar la calidad en la educacin inicial mediante la supervisin de
los establecimientos de administracin
directa del Estado; tarea que tiene relacin con dirigir los procesos educativos,
la fiscalizacin de establecimientos de la
Sociedad Civil a los que se transfieren
fondos estatales, y el empadronamiento
A modo de referencia, el PGE 2013 considera un gasto para las Fuerzas Armadas ecuatorianas de 1,4 billones de dlares que es exactamente equivalente al monto requerido, sin contar educacin superior, para cerrar la brecha impuesta por la regla constitucional.
188
de salas cuna y jardines infantiles parti-
empeo de los establecimientos y soste-
culares.
nedores educacionales. As, le correspon-
iii) En esta misma lnea, se propone aumen-
dera implementar un sistema nacional
tar la cobertura de salas cuna y jardines
de medicin de logros de aprendizaje
infantiles mediante becas o subvenciones
basado en estndares referidos a las ba-
dependiendo del nivel socioeconmico de
ses curriculares nacionales de educacin
los menores (ver calidad del gasto en la
primaria y secundaria; coordinar la parti-
sugerencia de poltica anterior), sin im-
cipacin del pas en mediciones interna-
portar el carcter pblico o privado del
cionales de aprendizaje de los alumnos;
prestador. En este sentido, se podra
y evaluar el desempeo de los estable-
plantear la posibilidad de considerar la
cimientos basndose en indicadores es-
educacin preescolar como una presta-
tandarizados aprobados por la autoridad
cin universal que puede o no ser esta-
educativa correspondiente (Ministerio de
blecida como derecho constitucional. Ello
Educacin, Consejo Nacional de Educa-
debe ir acompaado de programas nu-
cin, entre otras). De igual forma, esta
tricionales, de salud y sociales (creados
agencia se encargara de informar a los
y desarrollados por el Estado o institu-
padres y familias acerca de los logros de
ciones privadas), que aporten a la am-
aprendizaje de los alumnos y de la cali-
pliacin de redes de apoyo como son las
dad del servicio educativo de los estable-
familias y comunidades educativas, para
cimientos a los que sus hijos asisten. Asi-
que los nios crezcan, aprendan y se de-
mismo, la agencia sera la encargada de
sarrollen en las mejores condiciones po-
validar los instrumentos de evaluacin de
sibles.5
los docentes de aula, docentes directivos

y tcnicos pedaggicos de los estableci-
Calidad de la educacin bsica y media:
mientos educacionales privados cuando
la recomendacin de poltica pblica en

este sentido tiene dos aristas:
estos lo soliciten voluntariamente.

En el Ecuador se cre (noviembre, 2012)

el Instituto Nacional de Evaluacin Edu-
i) Agencia de la calidad de la educacin b-
cativa (Ineval)6 que depende directamen-
sica y media: la misin de una agencia
te del Ejecutivo. Su existencia responde a
de este tipo es velar por la calidad del
un mandato constitucional (artculo 346)
sistema educativo y sus establecimien-
y entre sus funciones estn:
tos, y contribuir a mejorar el desempe-
Disear y aplicar pruebas y otros ins-
o del sistema escolar en su conjunto.
trumentos de evaluacin para deter-
Consistentemente, entre sus funciones
minar la calidad del desempeo de
se recomiendan las siguientes: realizar
estudiantes, docentes y directivos del
una evaluacin independiente y externa
sistema escolar, de acuerdo con un
del aprendizaje de los alumnos y del des-
plan estratgico de cuatro aos.
A favor de este ltimo punto se puede citar las conclusiones de Heckman y Masterov en el estudio titulado The Productivity Argument
for Investing in Young Children, Review of Agricultural Economics,Vol. 29, Number 3, pp. 446493.
Gobierno Nacional de la Repblica del Ecuador (s.f.). Instituto Nacional de Evaluacin Educativa. Obtenido de http://www.ineval.gob.ec/
index.php/ineval
189
Ecuador
Desarrollar estudios sobre las meto-
lograr comparativos regionales y mundiales.
dologas de evaluacin ms adecuadas
Si no existe un parmetro internacional, di-
tanto para el contexto nacional, zonal
fcilmente la educacin y las personas en el
y local, como para los componentes a
Ecuador podrn insertarse competitivamente
evaluar.
en el esquema global.
Establecer los instrumentos y procedimientos que debern utilizarse para la
ii) Perfeccionamiento docente: es indudable que los profesores son actores cla-
evaluacin.
Realizar, a solicitud de la autoridad
ves para el logro de buenos resultados
educativa nacional, la evaluacin de
educacionales. En este sentido, se debe
programas y proyectos en el mbito
avanzar en mejorar su formacin inicial,
educativo.
su formacin continua y el desarrollo de

una carrera profesional ntimamente liga-
Procesar y analizar la informacin que
da al logro de estndares de desempeo.
se obtenga de las evaluaciones para

facilitar la adecuada toma de decisio-
Para lograr lo anterior, se propone es-
nes en materia de poltica educativa.
tablecer un sistema de becas completas
Hacer pblicos los resultados globales
para el estudio en reas de la pedagoga,
de la evaluacin, respetando las pol-
con el fin de incentivar que los alumnos
ticas de difusin y rendicin social de
ms talentosos estudien esta carrera. Las
cuentas establecidas por la autoridad
becas estaran asociadas a la obtencin
competente.
de los puntajes ms altos en el ingreso a

la universidad (medido por el sistema de
Participar en proyectos internaciona-
admisin correspondiente).
les que contribuyan a mejorar la calidad de la educacin.
Adems, se podra instituir un mecanis-
Entregar a la autoridad educativa
mo obligatorio anual de desempeo de
nacional los resultados de todas las
profesores, el que evaluara los diversos
evaluaciones realizadas, que servirn
aspectos de la funcin docente (cuanti-
como insumos para el diseo de po-
tativos y cualitativos), y que implicara
lticas de mejoramiento de la calidad
medir los resultados obtenidos por los
educativa y para la verificacin del
alumnos en las pruebas de medicin na-
cumplimiento de metas de corto, me-
cional y/o internacional. Profesores mal
diano y largo plazo.
evaluados quedarn sujetos a un rgi-
Por ahora, el Ineval se encuentra en su
men de capacitacin. De persistir los ma-
fase de organizacin y, como primera tarea,
los resultados, despus de realizar dos o
ha decidido trazar una lnea de base sobre
tres veces la evaluacin, podra implicar
la calidad de la educacin, utilizando como
hasta la desvinculacin del profesor. Ade-
herramienta una serie de pruebas estanda-
ms se propone establecer polticas de
rizadas. Aunque el proceso de levantamien-
perfeccionamiento permanente de los
to de datos y tabulacin de los mismos est
docentes.
completo, el Ineval no ha presentado los re-
Junto con la capacitacin contina de los
sultados. En este sentido, no solo es necesa-
maestros, se sugiere establecer un siste-
rio desarrollar y utilizar herramientas locales,
ma de retiros anticipados a los profesores
sino crear las condiciones necesarias para
que hayan cumplido los aos de servicio
190
correspondientes para que se puedan ju-
o padres de familia de involucrarse directa-
bilar. Esta medida busca renovar la planta
mente en la educacin institucional, lo que
docente, en particular, aquellos profesores
puede terminar restringiendo la posibilidad
que gocen de un estatuto de inamovilidad
de elegir el tipo de educacin y la calidad de
(o no sujeto a evaluacin de desempeo).
la misma. Una forma para lograr una mayor
El incentivo debe ir decreciendo a medida
participacin por parte de la familia, sera
que se alcance la edad de jubilacin obli-
permitir que los apoderados puedan contri-
gatoria.
buir (voluntariamente) al financiamiento del
Actualmente, el Ministerio de Educacin
sistema educativo en el cual sus hijos partici-
ecuatoriano est desarrollando un pro-
pan. En el Ecuador, aunque la medida puede
grama de jubilacin voluntaria para los
resultar atractiva, chocar de frente con la
maestros cuyas edades exceden la edad
declaratoria del gobierno sobre la gratuidad
de jubilacin (60 a 68 aos). Sin embar-
completa y el derecho a la misma, estable-
go, el programa ha sufrido resistencia
cida en la Constitucin, as como la oposi-
por parte de los beneficiarios debido a
cin de algunos consumidores. Sin embargo,
la forma en la que se pretenden cancelar
este cofinanciamiento puede ayudar tanto a
las jubilaciones: el 100% en bonos del
la mejora en infraestructura (donde existen
Estado (2013). La propuesta, va decreto
importantes brechas7), como a la posibilidad
ejecutivo, responde al dficit presupues-
de ofrecer incentivos y bonos de calidad a los
tario existente y ha generado descon-
docentes talentosos, con la ventaja de que
fianza en los papeles de deuda que se-
sean los mismos apoderados quienes admi-
rn castigados en el mercado secundario
nistren estos recursos.
(2013).
Al mismo tiempo, mientras los profesores se jubilan, el gobierno ha emprendido un
plan agresivo de contratacin de docentes del
extranjero, en particular, de Espaa (2013).
El programa pretende contratar a 5.000 docentes con remuneraciones y compensaciones que exceden las que pueden obtener los
5. Conclusiones
l reporte presentado en las pginas que

preceden a esta conclusin arroja cierta
luz de la importancia que tiene el tema
de la educacin en el Ecuador, en particular
docentes locales, lo que ha generado senti-
la referida a la educacin preescolar, bsica y
mientos de discriminacin y algunas crticas
media, y su impacto sobre el desarrollo. Aun-
sobre la calidad de este gasto.
que la calidad de la informacin disponible

dista de ser perfecta (o, en el mejor de los
Mayor participacin familiar en la

educacin institucional
casos, deseable) los resultados presentados

en la segunda seccin indican que aunque se
han realizado avances en los ltimos aos,
La cada vez mayor presencia del Estado
an existen severas brechas que deben ser
en el proceso educativo y la excesiva regu-
salvadas, tanto en cobertura como en cali-
lacin limita la posibilidad a los apoderados
dad. Las cifras indican crecientes niveles de
Ver el captulo de Ecuador en Inversin en Infraestructura Pblica y Reduccin de la Pobreza en Amrica Latina del proyecto KAS-Sopla,
2011.
191
Ecuador
matrcula en todos los niveles considerados,
la creacin del Ineval, que ha desarrollado
as como tambin menores tasas de repiten-
herramientas metodolgicas y ha tratado de
cia. Sin embargo, muchos de estos datos son
crear una lnea de base sobre el estado cua-
inconsistentes en el tiempo. Es destacable la
litativo de la educacin en el Ecuador.
disminucin de los niveles de analfabetismo,
En cuanto a las recomendaciones a raz
que ha pasado de un 4% en el ao 2001, a
de lo revisado, este trabajo propone algunas
un 1% en 2010, para el grupo de edad de 15
que estn interrelacionadas: por una parte,
a 24 aos. Sin embargo, si se ampla el ran-
est el tema del gasto pblico en educacin,
go etario a los mayores de 24 aos, la cada
la transparencia del mismo y la evaluacin
en el mismo perodo es leve: de un 9% a
de su calidad. Y, por otra, se propone tam-
un, 8%, lo que revela la dificultad de man-
bin profundizar la educacin preescolar
tener los niveles de alfabetismo si es que no
como herramienta de largo plazo para derro-
existen polticas continuas y sostenidas en el
tar la pobreza e igualar las oportunidades,
tiempo. Los datos tambin arrojan importan-
dado que la evidencia mundial apunta en
tes niveles de equidad de gnero en estos
esta direccin. El trabajo tambin sugiere la
indicadores.
implementacin de verdaderas herramientas
La participacin estatal como sostene-
de evaluacin, tanto de la calidad de edu-
dor ha ido en aumento, de la mano de un
cacin que reciben los estudiantes, como la
creciente gasto pblico, lo que se traduce en
de los docentes encargados. Finalmente, se
ms de dos tercios de la matrcula en los ni-
recomienda una mayor participacin efectiva
veles preescolar, primario y secundario. En
de los apoderados en el financiamiento de
cuanto a los montos destinados a educacin,
la educacin para romper con la creencia de
estos han ido aumentando en el tiempo pero
la gratuidad, puesto que los apoderados son
siguen estando por debajo de la obligatorie-
verdaderos contribuyentes, e introducir el
dad constitucional mencionada en el texto,
derecho a la exigibilidad de una educacin
as como por debajo de los promedios regio-
de calidad.
nales. La medicin de la calidad sigue siendo
Aunque puede resultar difcil la imple-
un tema pendiente en el sistema ecuatoria-
mentar las polticas descritas anteriormente,
no, aunque existen incipientes esfuerzos para
no es menos cierto que discutir sobre la im-
avanzar en estos aspectos.
portancia de una educacin de calidad y cmo
Las polticas educacionales, descritas en
llevarla a cabo, es un derecho y una obliga-
la tercera seccin, reflejan cierto nivel de in-
cin ciudadana. Las implicancias de largo pla-
novacin, pero tienden a perder consistencia
zo de una educacin de calidad preescolar,
en el tiempo. Por tratarse de un rea signi-
primaria y secundaria no son menores, dados
ficativa para el desarrollo del pas, la falta
los importantes retornos privados y sociales
de consistencia y seguimiento de las polti-
que puede tener. Adems, el impacto de la
cas pblicas trae aparejado resultados defi-
educacin como igualador de oportunidades
citarios que se reflejan en las evaluaciones
y como herramienta til para el desarrollo
estandarizadas, las que se han aplicado de
y la lucha contra la pobreza con resultados
forma irregular y escasa. Recientemente, la
permanentes, debe considerarse como una
idea de la evaluacin ha tomado fuerza con
razn suficiente para invertir en ella.
192
Sebastin Oleas
PhD (ABD) en economa de la Universidad Estatal de Arizona (ASU). Tiene una maestra en economa con nfasis en polticas sociales del programa conjunto de Georgetown e Ilades de Chile. Entre octubre 2007 y junio
2014 fue director acadmico de la Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES), que complement
con el cargo de director general entre julio 2012 y junio 2014. Desde enero 2009 es profesor/investigador del
Instituto de Economa de la Universidad San Francisco de Quito.
Daniel Baquero
Economista de la Universidad San Francisco de Quito (2014). Desde 2013 es investigador de la Corporacin de
Estudios para el Desarrollo (CORDES) y desde 2014 es tambin analista econmico de la Asociacin de Bancos
Privados del Ecuador (ABPE). Sus reas de investigacin son poltica fiscal y monetaria, organizacin industrial
e historia econmica.
Jos Mieles
Economista de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Diplomado en Teora Poltica y Gestin Pblica de
la Universidad Miguel de Cervantes (Chile). Desde 2011 investigador econmico de es investigador de la Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES). Sus reas de investigacin son economa laboral, desarrollo
econmico e historia econmica.
193
Ecuador
Bibliografa
ABC. (23 de Julio de 2013). Ecuador ofrece 5.500

puestos de trabajo a profesores espaoles.
ABC.
Banco Mundial. (2013). Datos Banco Mundial. Recuperado el 20 de junio de 2013, de http://datos.bancomundial.org/
Carrera, J. (2013). Boletn de Transparencia Fiscal
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Cultura, M. d. (2009). Rendicin de Cuentas 2008.
Quito: Editogran.
Cultura, M. d. (2013). Rendicin de Cuentas 2012.
Quito: Editogran S.A.
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) (2012).
Educacin para Todos. Pars: Naciones Unidas.
Rolla, A., & Rivadeneira, M. (2006). Por qu es
importante y cmo es una educacin preescolar
de calidad?, Expansiva.
195
Guatemala
Desafos en la educacin guatemalteca
1. Introduccin
Por otra parte, en el ao 2000, teniendo

en cuenta los Objetivos de Desarrollo del Mi-
a firma de los Acuerdos de Paz en 1996
lenio (ODM), cuya prioridad son la educacin
puso fin a una serie de negociaciones
primaria y la cobertura universal, el Estado
iniciadas en 1987 con el propsito del
de Guatemala destin recursos para cumplir
cese al fuego desencadenado por el conflicto
este objetivo.
armado. La educacin y la capacitacin cons-
En este contexto, los avances ms signi-
tituyen en dichos acuerdos la base para el
ficativos en educacin han sido el incremento
desarrollo econmico, cultural, social y po-
de la tasa de cobertura, de la calidad y esco-
ltico de Guatemala, por lo que se estable-
laridad, y la disminucin de la repitencia y del
ce la necesidad de una reforma del sistema
abandono escolar.
educacional y de su administracin, as como
Asimismo, se ha avanzado en la perti-
la aplicacin de polticas coherentes. Ade-
nencia tnica de la educacin con la firma de
ms, se seala que es necesario aumentar
los Acuerdos. Desde 1996 se ha promovido
los recursos financieros destinados al sector.
y se ha hecho un gran esfuerzo por la in-
Respecto de la cobertura, se establece que
clusin de los pueblos indgenas. El Acuerdo
se deber ampliar para todos los niveles y,
de Paz referido a la identidad y derechos de
en especial, para la educacin bilinge en el
los pueblos indgenas busca la igualdad de
rea rural y para los nios de 7 a 12 aos.
derechos, oportunidades y trato a todos los
Asimismo, se plantea la creacin de progra-
guatemaltecos sin importar la etnia a la que
mas de alfabetizacin en todos los idiomas y
pertenece.
programas de capacitacin dirigidos a la poblacin adulta.
A pesar de los logros en el sistema educacional, todava hay mucho camino por reco-
Con el fin de hacer el seguimiento para
rrer si se quiere avanzar hacia un sistema ms
el cumplimiento de los propsitos y objetivos,
eficiente, con mayor calidad y que responda a
se crea la Comisin Paritaria de Reforma Edu-
las necesidades de los guatemaltecos.
cativa, con el Acuerdo gubernativo 262-97.
En este estudio se analizar la situacin
Esta comisin integrada por representantes
actual de la educacin en Guatemala, consi-
del Gobierno y de organizaciones indgenas
derando los ejes de calidad, cobertura y per-
est cargo del diseo de la reforma del siste-
tinencia tnica, los principales indicadores y
ma educacional.
las polticas educativas ms relevantes.
196
2. Sistema educativo en
Guatemala
es de dos a tres aos, dependiendo de

la carrera (magisterio, perito contador, bachillerato o secretariado).
La Ley de Educacin Nacional, promulga-
El estado tiene la obligacin de brindar
da en 1991, define el sistema educativo como
educacin inicial, primaria y bsica, y pro-
un conjunto ordenado e interrelacionado de
mover la educacin diversificada, especial y
elementos, procesos y sujetos a travs de los
extra escolar.
cuales se desarrolla la accin educativa, de
El Ministerio de Finanzas Pblicas (MIN-
acuerdo con las caractersticas, necesidades
FIN) es el ente que administra los recursos
e inters de la realidad histrica, econmica
financieros del Estado y que se encarga de
y cultural guatemalteca. Debe ser un sistema
proponer, definir, dirigir, ejecutar y monito-
participativo, regionalizado, descentralizado y
rear el presupuesto general de ingresos y
desconcentrado (artculo 3).
egresos del Estado. El gasto en educacin
El ente regulador y responsable de
ascenda al 15% del gasto total del gobierno
hacer cumplir las polticas educativas es el
en el ao 1995. Esta cifra aument al 17,5%
Ministerio de Educacin (Mineduc), que se
en 2013. Y si bien estas cifras pueden pa-
estructura en cuatro niveles: i) el nivel de Di-
recer magras en relacin con otros pases
reccin Superior, integrado por el Despacho
Latinoamericanos, en Guatemala el ministe-
Ministerial y Viceministerial y el Consejo Na-
rio con mayor asignacin de recursos es el de
cional de Educacin, ii) la Alta Coordinacin
Educacin y, despus de las Obligaciones del
y Ejecucin, compuesta por la Direccin Ge-
Estado a Cargo del Tesoro, es el que mayor
neral y Regional, iii) Asesora y Planeamien-
porcentaje de gasto asignado tiene del total
to, integrada por la dependencia especfica
de cada ao.
de Asesora, Planificacin, Ciencia y Tecno-
En 2014, segn datos del MINFIN de los
loga, y iv) el nivel de Apoyo, integrado por
recursos asignados al MINEDUC, el 50,3%
la Dependencia Operativa de Apoyo Logs-
se destin a educacin preprimaria y prima-
tico.
ria, el 10,8% a educacin media, tan solo el

Los niveles de la educacin escolar son
0,1% a la educacin bsica y a la diversifica-
los siguientes:
da y el 11,2% a la educacin universitaria o
Primer nivel: educacin inicial, corres-
superior, que confiere a la nica universidad
pondiente a nios de 0 a 3 aos.

Segundo nivel: educacin primaria
Prvulos 1, 2 y 3, correspondiente a
edades de 4 a 6 aos.
Tercer nivel: educacin primaria
1 a 6 grado, comprende edades de 7
a 12 aos.

Cuarto nivel: educacin media
estatal de Guatemala. Sin embargo, si se estima el gasto pblico como porcentaje del
PIB, el presupuesto para educacin fue tan
solo del 2,8% en el 2010.
Si bien, el tema de la asignacin de recursos financieros es importante, el Estado
se ha mantenido al margen de los cambios
en cobertura, calidad y pertinencia de la
Educacin bsica: 1, 2 y 3 gra-
educacin. Sin embargo, se han hecho es-
do, comprende edades de 13 a 15
fuerzos y los cambios son notorios, ya que
aos.
los indicadores de escolaridad referidos a
Educacin diversificada, cuya duracin
la calidad y la cobertura han aumentado.
197
Guatemala
2.1 Cobertura
primario, correspondiente a nios de 7 a 12

aos, asciende al 107,95%, mientras que la
La tasa de cobertura bruta referida
tasa neta alcanza un 89, 11%, y es la ms
al nmero de nios que cursan un determi-
alta entre los distintos niveles educativos (ver
nado nivel sin importar su edad en el nivel
cuadro 1).
CUADRO 1
TASA DE COBERTURA SEGN NIVEL EDUCATIVO, 2012 (EN NMERO Y PORCENTAJES)
Alumnos
Tasa bruta inscritos en Tasa neta
de
de
edad corresescolaridad pondiente escolaridad
al nivel
Poblacin
en edad de
estudiar
Alumnos
inscritos
851.572
539.462
63,35
382.481
44,91
Primaria (7 a 12 aos)
2.368.090
2.556.314
107,95
2.110.230
89,11
51,97
Bsico (13 a 15 aos)
1.078.073
746.516
69,25
466.012
43,23
25,56
Diversificado (16 a 18 aos)
1.010.596
393.043
38,89
244.115
24,16
15,08
Preprimaria (5 a 6 aos)
Tasa de
admisin
Fuente: Ministerio de Educacin, Anuario estadstico 2012.
Aun cuando las diferencias son mnimas,
diversificado, donde las mujeres tienen me-
en general los hombres tienen mejores indi-
jores cifras. En el cuadro 2 se visualiza clara-
cadores de escolaridad que las mujeres (ver
mente la inequidad del gasto y la necesidad
cuadro 2), a excepcin de las tasas de admi-
de ampliar la cobertura del nivel bsico y del
sin y la tasa de cobertura neta en el nivel
diversificado.
CUADRO 2
TASA DE COBERTURA SEGN SEXO, 2012 (EN PORCENTAJES)
Tasa bruta de escolaridad
Hombre
Preprimaria (5 a 6 aos)
Mujer
Tasa neta de escolaridad

Hombre
Mujer
Tasa de admisin
Hombre
Mujer
851.572
539.462
63,35
382.481
44,91
Primaria (7 a 12 aos)
2.368.090
2.556.314
107,95
2.110.230
89,11
51,97
Bsico (13 a 15 aos)
1.078.073
746.516
69,25
466.012
43,23
25,56
Diversificado (16 a 18 aos)
1.010.596
393.043
38,89
244.115
24,16
15,08
El nivel con menor cobertura es el di-
oferta, pues para la demanda de ms de un
versificado, en el que la tasa neta no alcanza
milln de nios, apenas hay 3.632 estableci-
al 25%, lo que se explica por el dficit de la
mientos, de los cuales solo 571 son pblicos
198
y 115 cooperativas. El hecho de que la mayo-
2.2 Indicadores de progresin educativa
ra de los establecimientos sean privados y,

por lo tanto, no sean gratuitos, es claramente
La calidad educativa puede medirse se-
un componente decisivo en la tasa de acceso
gn los indicadores de inscripcin, tasa de
a este nivel.
retencin y desercin anual, tasa de repi-
Si bien en el total del sistema, el 72,2%
tencia, aprobacin y reprobacin, el nme-
de las escuelas son pblicas, la mitad cubre
ro de alumnos promovidos y la cantidad de
el nivel primario y solo el 9% cubre el ni-
docentes hay por alumno. Una educacin
vel bsico y el 2% el nivel diversificado, por
de calidad implica el desarrollo intelectual
lo que a cobertura en estos ltimos niveles
de los nios sin importar su pertenencia
es muy escasa. El 100% de la escuelas por
tnica, nivel socioeconmico ni cultural. El
cooperativa imparten los niveles bsicos y di-
MINEDUC tiene como referencia el modelo
versificado, si se considera que corresponden
conceptual de calidad educativa basado en
solo al 2,3% del total de escuelas, las escue-
los fundamentos propuestos por la UNESCO
las pblicas y las por cooperativa no alcanzan
(2005):
a cubrir la demanda, lo que explica la gran
La educacin es un derecho humano, ba-
desigualdad existente en la cobertura segn
sado en cuatro pilares bases: aprender a
el nivel y el tipo de sostenedor.
conocer, a hacer, a convivir y ser. El es-
En el cuadro 3, se muestran la cantidad
tudiante se visualiza como ciudadano y
de establecimientos educativos de acuerdo
miembro de una comunidad, por lo que
con el nivel de educacin que imparten y el
al educar, este est en la capacidad de
tipo de sostenedor. La primera columna co-
desarrollar capacidades.
rresponde al total de escuelas activas segn
La educacin promueve y desarrolla idea-
nivel educativo, y las tres siguientes su fun-
les para un mundo sostenible, tomando
cionamiento segn el financiamiento. El total
en cuenta el entorno social, econmico y
de establecimientos de diversificado asciende
cultural.
apenas al 8% y solo el 1,8% de estos son

financiadas por el Estado.
Se informa del pasado, es relevante para

el presente y prepara al individuo para el
futuro.
Construye conocimientos, destrezas para
CUADRO 3
ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS POR NIVEL Y
SEGN TIPO DE SOSTENEDOR
(EN PORCENTAJES)
as como promueve el uso de herramientas para la trasformacin social.

La educacin es medible.
Total
Privado
Pblico
Preprimaria
33,5
38,8
21,7
0,0
la trasformacin curricular que logr plasmar
Primaria
42,1
49,9
24,0
0,0
un nuevo currculum nacional base (CNB), en
Bsico
16,3
9,6
28,6
89,1
el que el estudiante se considera como un in-
8,1
1,8
24,7
10,9
dividuo de la sociedad, con capacidades para
Diversificado
Cooperativa
la vida, perspectivas, actitudes y valores,
Con este modelo educativo se inici
el desarrollo sostenible. Tambin le otorga

importancia a la participacin ciudadana de
199
Guatemala
alumnos y catedrticos, al mismo tiempo que
versificado fueron desalentadores: el 64% de
releva el deber de los padres de familia den-
los estudiantes tuvo un desempeo insatis-
tro de las bases para la trasformacin de la
factorio en matemticas y un 24% un desem-
dinmica educativa en las comunidades.
peo insuficiente en la prueba de compren-
Los principios fundamentales del CNB
sin de lectura. Tan solo el 4,7% (8,02%) de
se basan en que la sociedad guatemalteca
los estudiantes logr un resultado excelente
garantice el respeto y la igualdad de opor-
(satisfactorio) en matemticas y el 6,64%
tunidades para todas las culturas, etnias y
(13,01%) en las pruebas de lectura. Estas
niveles socioeconmicos, con un carcter
tasas de rendimiento son extremadamente
multitnico, pluricultural y multilinge, que
bajas para los estudiantes de este nivel, que
promueva el desarrollo de los conocimientos,
suponen haber cursado el nivel preprimario,
actitudes y destrezas; promover la participa-
primario y bsico.
cin de la ciudadana.
Las tasas de repitencia tambin son re-
El CNB incluye nueve ejes: i) multicul-
flejo de los problemas de calidad, aun cuando
turalidad e interculturalidad; ii) equidad de
es esperable que fueran mayores teniendo
gnero, etnia y social; iii) educacin con va-
en cuenta los resultados en las pruebas es-
lores; iv) vida familiar; v) vida ciudadana; vi)
tandarizadas. La tasa de repitencia se define
desarrollo sostenible; vii) seguridad social y
como el porcentaje de alumnos que se ins-
ambiental; viii) formacin en el trabajo; y ix)
cribieron y perdieron el ao por rendimiento
desarrollo tecnolgico. Estos ejes se dividen
insuficiente. En el nivel primario, especial-
en componentes y subcomponentes que pre-
mente entre los hombres, se encuentran las
tenden formar sujetos integrales que partici-
mayores tasas de repitencia, que asciende a
pen y contribuyan a la sociedad, tanto inte-
un 12, 9% entre los varones comparado con
lectual, moral y emocionalmente.
el 10, 7% entre las mujeres. En el nivel b-
La Direccin General de Currculo (DI-
sico, estas cifras son de un 6,7% para hom-
GECUR), es la encargada de formular, divul-
bres y de un 4,3% para mujeres, mientras
gar y actualizar el CNB para todos los niveles
que en el nivel diversificado descienden al
y los lineamientos para alcanzar los estnda-
1,9% y al 1,4% respectivamente. Las tasas
res y competencias en las reas obligatorias
ms bajas se encuentran en los niveles ms
y fundamentales del conocimiento con res-
avanzados (13 aos y ms), aunque escon-
pecto a la educacin escolar, en modalida-
den la alta tasa de desercin existente en
des interculturales, monolinges y bilinges.
los niveles primario y. El cuadro 4ilustra las
Adems de evaluar los procesos de diseo y
tasas de repitencia y promocin en los dis-
desarrollo curricular (DIGECUR).
tintos niveles y entre hombres y mujeres. A
Para medir la calidad de la educacin en
pesar de que entre las mujeres, la tasa de
Guatemala, se aplican pruebas estandariza-
acceso son levemente inferiores a la de los
das de comprensin lectora y matemticas,
hombres, la tasa de aprobacin y de deser-
que se realizan cada ao a nivel nacional
cin son inferiores.
y que estn a cargo del MINEDUC. Los resultados son pblicos. Los resultados de las
pruebas 2013 para estudiantes del nivel di-
200
CUADRO 4
INDICADORES EDUCATIVOS SEGN NIVEL Y SEXO, 2012 (EN PORCENTAJES)
Diversificado
Preprimaria
Primaria
Bsicos
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Tasa de retencin
93,2
93,6
94,9
95,3
92,2
94,2
95,5
97,6
Tasa de desercin
6,8
6,4
5,1
4,7
7,8
5,8
4,5
2,4
Tasa de repitencia
12,9
10,7
6,8
4,3
1,9
1,4
Tasa de aprobacin
84,5
87,0
64,4
72,5
74,4
80,2
Tasa de reprobacin
15,5
13,0
35,6
27,6
25,6
19,8
2.3 Los docentes
2.4 Pertinencia tnica
Existen poco ms de 230.000 maestros,
Guatemala es un pas con una gran di-
de los cuales el 60% trabaja en escuelas p-
versidad tnica, cultural y lingstica. Segn
blicas, un 36% en escuelas privadas y solo
la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI
el 5% en escuelas por cooperativas (MINE-
2011), el 40% de la poblacin se conside-
DUC 2012). En nivel preprimario y primario,
ra indgena, pertenecientes a 23 diferentes
la mayor parte de los maestros trabaja en
etnias mayas, entre las cuales las de mayor
establecimientos pblicos, mientras que en
poblacin son las Kiche, Qeqchi, Kaqchikel y
el nivel de bsicos y diversificado hay una
Mam. En el ao 2004, se establece, mediante
mayor proporcin que ejerce en escuelas
el Acuerdo Gubernativo 22, que los docentes
privadas.
que opten por ejercer la educacin bilinge
Los datos arrojados por el Informe de
podrn gozar de un bono adicional del 10%
Homologacin del 2009, no son alentadores,
de su salario base mensualmente, as como el
pues solo el 21,09% de los docentes eva-
personal tcnico y administrativo de un bono
luados alcanz una nota mnima de 60 pun-
del 5% sobre su sueldo. Segn el artculo 27
tos. En general, el puntaje promedio de las
de este acuerdo ,el bono corresponde a la
pruebas aplicadas en las materias de ingls,
escuela y no al docente. La no aplicacin de
contabilidad, qumica, fsica, artes plsticas,
la enseanza bilinge ser motivo para sus-
ciencias sociales, psicologa, literatura, ma-
pender el bono de acuerdo con los criterios y
temtica, biologa y estadstica, no fue su-
procedimientos que establezca el reglamento
perior a 67,2 puntos. No podemos esperar
de este acuerdo.
una educacin de calidad para los alumnos,
La Direccin General de Educacin Bilin-
si los docentes no estn suficientemente
ge Intercultural (DIGEBI) del Ministerio de
preparados. En el ao 2005, solo el 1% de
Economa (MINECO) debe gestionar el fun-
los docentes de un total de 36.536 aprob la
cionamiento y administracin, orientar pol-
evaluacin de matemticas y el 36% aprob
ticas pblicas, desarrollar el diseo del cu-
en lectura.
rrculo bilinge intercultural, formar recursos
201
Guatemala
humanos, as como materiales educativos y
de la sociedad y del estado (Comisin Pari-
tcnicas pedaggicas.
taria de Reforma Educativa, 1998, p. 59). El
Segn el MINECO, la educacin bilin-
proceso poltico se refiere una serie de de-
ge consiste en el desarrollo y planificacin
cisiones de los sectores de la sociedad civil,
de la educacin en dos idiomas: el materno
as como tambin del Estado; el cultural, a la
y espaol. La importancia de que exista una
pertinencia tnica, la equidad de culturas, et-
educacin para todos es la construccin de la
nias y lenguas, buscando siempre la igualdad
identidad cultural de los pueblos indgenas,
y la proyeccin de los pueblos indgenas; el
con la finalidad de proteger y desarrollar el
proceso tcnico y cientfico implica propiciar
crecimiento de su entidad tnica.
la investigacin, y la creacin de conocimien-
En 2012, del total de la poblacin inscrita en establecimientos del nivel preprimario,
to que produzca un cambio e implemente

nuevas tcnicas educativas.
el 32% era indgena, Un 39% en el nivel pri-
En el informe sobre el Diseo de Refor-
mario, un 25% en el bsico y un 17% en el
ma Educativa se reconocen siete ejes prin-
nivel diversificado. En el universo de la pobla-
cipales, y dentro de estos algunas polticas
cin indgena inscrita en el sistema, la mayo-
para la movilizacin social como i) la planifi-
ra son hombres. Estos porcentajes relativa-
cacin, implementacin y seguimiento de la
mente altos dan cuenta de la pertinencia de
reforma; legislacin educativa; ii) la comuni-
la educacin tnica.
cacin social; iii) la participacin para la reforma; y iv) la coordinacin de la cooperacin
3. Polticas educativas
nacional e internacional. De estas polticas,

se desencadenan una serie de estrategias
que las complementan.
En 1995, con la declaracin de los
En el eje financiero, las polticas pro-
Acuerdos sobre Identidad y Derechos de los
puestas son el incremento de la inversin p-
Pueblos Indgenas se impulsa la reforma del
blica, la eficiencia en inversin educativa y el
sistema educacional y se crea la Comisin
fomento de la inversin para la eficiencia y la
Paritaria integrada por representantes del
excelencia acadmica.
gobierno y por organizaciones indgenas.
En el eje de trasformacin curricular se
En 1997, se crea la Comisin Paritaria para
propone fortalecer la formacin integral para
el Diseo de la Reforma Educativa adscrita
la democracia, la cultura de paz y el desa-
a la Secretara de la Paz de la Presidencia,
rrollo sostenible, la renovacin curricular, el
que entra en funciones en 1998 y que tiene un
fomento de la calidad de la educacin, la des-
carcter temporal. Dicha Comisin adquiri el
centralizacin de la calidad educativa, el for-
compromiso de impulsar una reforma educati-
talecimiento de la educacin extraescolar y el
va que incluyera los principios de los Acuerdos
desarrollar valores.
de Paz y, sobre todo, del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas.
En el eje de recursos humanos se propone la formacin de recursos en funcin de
La reforma educacional se define como
la demanda, la educacin permanente para
el proceso poltico, cultura, tcnico y cientfi-
el personal docente, aprovechar los recursos
co que se desarrolla de manera integral, gra-
humanos existentes, formular polticas labo-
dual y permanente e implica trasformaciones
rales y salariales justas y la reestructuracin
profundas del sector y sistemas educativos
del sistema de recursos humanos.
202
En el eje de equidad se propone la cober-
Calidad: mejoramiento de la calidad del
tura de calidad, la igualdad de oportunidades,
proceso educativo para asegurar que
atender a la poblacin que tenga necesidades
todas las personas sean sujetos de una
especiales, minimizar la discriminacin de g-
educacin pertinente y relevante.
nero, social, tnica y econmica, la equidad de
Modelo de gestin: fortalecimiento siste-
inversin en todos los sectores y reas del pas,
mtico de los mecanismos de efectividad
y la alfabetizacin monolinge y multilinge.
y trasparencia en el sistema educativo
En el eje de multiculturalidad e inter-
nacional.
culturalidad se propone una educacin mul-
Recursos humanos: fortalecimiento de la
ticultural e intercultural, el desarrollo y for-
formacin, evaluacin y gestin del re-
talecimiento de la identidad de los pueblos
curso humano del sistema educativo na-
indgenas y la comunidad lingstica, la promocin de la unidad de la diversidad, adems

del multilingismo aditivo.
cional.
Fortalecimiento de la educacin bilinge,
multicultural e intercultural.
El ultimo eje involucra la reestructura-
Aumento de la inversin educativa: incre-
cin y modernizacin del sistema educacio-
mento de la asignacin presupuestaria a
nal, que incluye las siguientes propuestas de
la educacin hasta alcanzar lo que esta-
polticas: coordinacin y articulacin de es-
blece el artculo 102 de la Ley de Educa-
fuerzos por parte del MINEDUC, municipali-
cin Nacional (7% del PIB).
dades y otras instituciones involucradas, la
Equidad: garantizar la educacin de ca-
participacin multisectorial, la estructura y
lidad que demanden las personas que
organizacin del sistema educativo, y la des-
conforman los cuatro pueblos, especfica-
centralizacin de funciones.
mente los grupos ms vulnerables, reco-
La Constitucin Poltica de la Repblica
nociendo su contexto y el mundo actual.
de Guatemala establece la obligatoriedad del
Fortalecimiento institucional y descentra-
Estado de proporcionar y facilitar la educa-
lizacin: fortalecer la institucionalidad del
cin inicial, preprimaria, primaria y bsica.
sistema educativo nacional y la participa-
As como promover la educacin diversifica-
cin de la comunidad educativa desde el
da, especial y extraescolar o paralela. La edu-
mbito local para garantizar la calidad,
cacin deber estar orientada a la formacin
cobertura y pertinencia social, cultural y
cientfica, la educacin tcnica y tecnolgica,
lingstica en todos los niveles con equi-
la formacin moral y tnica, artstica y est-
dad, transparencia y visin a largo plazo.
tica, la salud personal y comunitaria, el crecimiento espiritual y la identidad cultural (Diseo de la Reforma Educativa, 1998, p. 41)
4. Recomendaciones de poltica
En el ao 2011 se aprobaron las polticas

educativas mediante el Acuerdo Ministerial
Los desafos de la educacin guatemal-
3409, que establece las siguientes polticas:
teca son similares para todos los niveles,
Cobertura: garantizar el acceso, per-
puesto que los problemas, deficiencias y de-
manencia y egreso efectivo de nios y
ms obstculos son los mismos. Las prin-
jvenes sin discriminacin, en todos los
cipales deficiencias estn influenciadas por
niveles educativos y subsistemas escolar
la asignacin y ejecucin de los recursos fi-
y extraescolar.
nancieros, la calidad educativa y el tema de
203
Guatemala
pertinencia tnica. Las recomendaciones es-
de involucrarlas familias en el monitoreo de
tn enfocadas a abordar dichas deficiencias.
las actividades educativas de sus hijos. Se
Respecto de la asignacin de recursos,
deber incentivar la colaboracin de los pa-
Guatemala solo destina menos del 3% del
dres de familia y capacitarlos para que los
PIB. Aunque es una prioridad para el Estado
nios de educacin inicial logren desarrollar
y es el ministerio que mayor asignacin tie-
herramientas de aprendizaje esenciales para
ne, los recursos financieros son todava muy
transitar hacia el resto de los niveles.
escasos para las necesidades.
Mejorar el cumplimiento del ao escolar.
Aumento de recursos. La Ley de Edu-
Se recomienda tambin cumplir el ciclo esco-
cacin Nacional establece que se debe de
lar, para que los alumnos no pierdan clases y
incrementar la asignacin presupuestaria al
puedan lograr las metas y objetivos del ao
7% del PIB, dado el aumento de la poblacin
escolar. Debido a los problemas de gestin
escolar y la necesidad de mejorar la calidad
y presupuesto las fechas de inicio de clase
de la educacin. A pesar de que la ley entr
no se cumplen, sin que se estipulen medidas
en vigencia hace 12, la asignacin no ha au-
remediales para completar las horas lectivas.
mentado ms del 3%. Es necesario entonces,
Por ejemplo, en el ao 2014, el inicio del ci-
mejorar de manera sustantiva el monto de
clo escolar deba ser el 2 de enero, y el ini-
recursos destinados a educacin y establecer
cio de clases en todos los niveles y sectores
una meta para hacer efectivo el artculo 102
fue el 16 de enero. En el sector privado, por
de dicha ley.
lo general, las fechas de inicio se cumplen,
Calidad de los docentes. Es necesario
mientras que en el sector pblico por com-
mejorar la calidad de la carrera docente, co-
plicaciones con los maestros, las condiciones
menzando por la formacin inicial y creando
de los establecimientos y la falta de recursos
programas de capacitacin para los docentes
financieros y humanos, las fechas de inicio no
en ejercicio. Asimismo, se deben crear meca-
fueron cumplidas.
nismos de evaluacin continua en todos los
Asegurar la educacin bilinge. La edu-
niveles, que permita no solo medir la calidad
cacin bilinge multicultural y pluricultural es
de los docentes, sino tambin monitorear el
prioridad para aquellas comunidades con ma-
cumplimiento y aplicacin del currculo nacio-
yor poblacin indgena bilinge. Es importan-
nal base.
te generar y proveer de material didctico y
Reduccin de las tasas de repitencia.
tecnolgico pertinente, para lograr la equidad
Hay que mejorar las tasas de retencin de
en los centros educativos, donde todos los j-
los alumnos en todos los niveles. Una poltica
venes y nios tengan las mismas oportunida-
viable es incorporar programas de tutoras o
des de educacin y promocin.
ayuda a los jvenes que estn en peligro de

reprobar; esto es, monitorear ms cercanamente el desempeo de los alumnos durante
el ao escolar e intervenir de manera temprana para mejorar su desempeo.
Establecer canales permanentes y formales de comunicacin entre escuela y familia. Hay que fomentar la comunicacin entre
las familias y los docentes, con el objetivo
5. Conclusiones
a educacin es una de las herramientas

ms importantes de superacin del ser
humano, que permite a las personas a
incorporarse en la sociedad, mediante la formacin de competencias para integrarse en
204
el contexto econmico, social, cultural y to-
una proporcin significativa solamente habla
dos los aspectos de su vida. La posibilidad
el idioma materno que pertenece a alguna
de mejorar la calidad de vida y superar el
de las 23 comunidades lingsticas de Gua-
umbral de pobreza aumentan considerable-
temala. En este contexto, una educacin cul-
mente al tener el conocimiento de lectura y
turalmente pertinente es fundamental para
escritura bsica. Pese a los esfuerzos que del
el desarrollo de estas comunidades, donde
Estado, la tasa de analfabetismo es todava
persisten tasas de pobreza extrema muy ele-
muy elevada y el ritmo de disminucin lento.
vadas. La incipiente implementacin del CNB
Segn la Encovi 2011, el 21% de la poblacin
bilinge es un gran paso, pero deben redo-
encuestada no sabe leer ni escribir, por lo que
blarse los esfuerzos para seguir avanzando
el proceso de alfabetizacin deber ser priori-
en este punto.
dad para el Estado guatemalteco.
Para concluir, la atencin puntual a los
El Estado ha reconocido la necesidad de
problemas complejos en temas educativos
mejorar la calidad de la educacin en el pas,
es la clave para lograr un desarrollo soste-
lo que se ha plasmado en la implementacin
nible. Si se logran mejorar las capacidades y
de diversos programas, la planeacin y eje-
habilidades de los grupos ms vulnerables,
cucin de leyes, acuerdos y normativas en-
se generar un crecimiento econmico y se
caminadas al mejoramiento del sistema. Uno
elevar la calidad de vida en todo el pas. En
de los esfuerzos es la continua evaluacin y
este estudio se han planteado los principales
ejecucin del CBN, que permite estandarizar
desafos del Estado como mejorar la calidad
la calidad educativa en todos los centros edu-
educativa, ampliar la cobertura y la educa-
cacionales del pas, por lo que es imperioso
cin bilinge multicultural y pluricultural.
capacitar a los maestros y dar prioridad a la
Tambin es necesario aumentar los recursos
aplicacin del CBN bilinge. Un 40% de la po-
destinados a educacin y mejorar la gestin,
blacin se considera indgena, mientras que
manejo y ejecucin de los fondos.

Estudios actuales de la Maestra en Desarrollo de la Universidad del Valle de Guatemala (2014) y Licenciada en
Economa Empresarial de la Universidad Rafael Landvar (2012). Desde el ao 2009 trabaja como asistente de
investigacin y en 2012 como investigadora en el Instituto de Investigaciones Econmicas y SocialesIDIES de
la Universidad Rafael Landvar. Ha colaborado en la Ctedra de la Red de Homlogos AUSJAL sobre Desigualdad y Pobreza y actualmente cumple como tutora de la ctedra. Sus reas de investigacin son Sistemas de
Informacin Geogrfica-SIG, educacin, pobreza y desarrollo.
205
Guatemala
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Presidencia de la Repblica. (2004). Acuerdo gubernativo 22. Guatemala.
207
Mxico

bsica y media en Mxico
Sergio Romn Morales Luis Ignacio Romn Morales
1. Introduccin
n el marco de los desafos de la educacin preescolar, bsica y media en

Amrica Latina ofrecemos una reflexin
sobre las polticas educativas que propicien

un desarrollo humano pleno. La finalidad de
una enseanza humanista y pragmtica hoy
es distinta a la del siglo pasado, pues es necesario poner nfasis en la adquisicin de
estrategias para disponerse a un aprendizaje
permanente, acceder a nuevas tecnologas y
enfrentar situaciones complejas y novedosas.
Es ineludible repensar nuestro sistema
educativo con una visin crtica e informada, a la luz de evidencias concretas y no de
la extrapolacin de ideas preconcebidas. El
desafo se ha redimensionado, obligando a
replantear los complejos procesos de formulacin de polticas pblicas, diagnosticando
objetivamente la situacin presente y atendiendo al futuro de nuestros estudiantes en
un horizonte de mediano plazo. Coincidimos
en que la mejora de la calidad educativa se
presenta como el mayor reto, pero no es el
nico: la permanencia en la escuela hasta
terminar el nivel de escolaridad medio superior; mayores oportunidades de aprendizaje
a la poblacin marginada; un sistema de evaluacin del logro educativo y de la prctica
docente; la seleccin y formacin continua de

los maestros y las facultades de autogestin
en los centros escolares son otros desafos
del sistema.
La UNESCO manifiesta que el el derecho humano a la educacin no puede materializarse simplemente al garantizar que los
nios acudan a la escuela; ellos deben adems aprender mientras se encuentran all
(2013, p. 13). y, en Mxico, la Secretara de
Educacin Pblica considera que el objetivo
es favorecer el desarrollo de las competencias para la vida y el logro del perfil de egreso transformando la prctica docente y teniendo como centro al alumno, para transitar
del nfasis en la enseanza, al nfasis en el
aprendizaje (2011, pp. 6-7).
En Mxico, la acumulacin de elementos
de juicio (tales como los aportados por las
pruebas estandarizadas nacionales e internacionales) sobre un aprendizaje deficiente,
deriv en una estrategia de cambio de largo alcance iniciada en 1992. La educacin,
siempre importante, ha adquirido un valor
estratgico en el diseo de las polticas pblicas. Una nueva economa, un nuevo mundo
laboral, una sociedad ms crtica y nuevas
formas de relacionarse, divertirse, investigar
y aprender, han transformado nuestros supuestos bsicos sobre la escuela y el proceso
208
de enseanza-aprendizaje, al evidenciar las
El hecho de que los principios pedaggi-
limitaciones de una enseanza expositiva y
cos o normativos se reflejen en la cotidiani-
redimensionando los principios de la educa-
dad docente es un gran reto, pero lo es an
cin centrada en el aprendizaje, en los pro-
mayor el conciliar los intereses particulares
cesos de elaboracin del conocimiento y en la
de los actores educativos, tales como la se-
construccin de la capacidad para enfrentar
leccin, evaluacin, formacin continua, pro-
problemas. La escuela tampoco puede aislar-
mocin y remuneracin de los docentes; la
se de su complejo entorno social, caracteriza-
participacin de la comunidad educativa en la
do por el crecimiento de la economa informal,
toma de decisiones; la gestin de los centros
la violencia, el narcotrfico, la distribucin
escolares; la asignacin y control de recur-
desigual del ingreso y la desesperanza de los
sos; la resolucin de los obstculos impues-
estudiantes en sus proyectos de vida.
tos por redes de poder, tradiciones y defensa
Ante un contexto incierto y desafiante,
de territorios. Concretar lo que queremos im-
en la ltima dcada el debate sobre la Refor-
plica una estrategia que permita armonizar
ma Integral a la Educacin Bsica ha pasado
concepciones y objetivos diversos, mediante
de las oficinas gubernamentales, centros de
un dilogo que desincentive antagonismos e
investigacin y salones de clase a los medios
intereses velados.
de comunicacin y a los hogares. Hay quienes
Este documento presenta inicialmente la
impulsan la reforma y quienes la cuestionan.
contextualizacin sobre la estructura, la evo-
Algunos insisten en privilegiar la reproduccin
lucin y la situacin actual de la educacin
cultural y la formacin en valores, mientras
inicial, bsica y media de Mxico, teniendo en
otros se debaten en encuentros y desencuen-
cuenta los resultados de pruebas estandari-
tros entre el apoyo o el rechazo al enfoque por
zadas, como PISA y ENLACE.
competencias. Por ello, la implementacin de la
Luego, se exponen las lneas centrales
reforma ha sido lenta, desigual e insuficiente.1
de las estrategias y polticas educativas apli-
Las grandes metas son generalmente
cadas por los gobiernos federales desde los
aceptadas en el discurso sin que se practi-
aos noventa del siglo XX. En especial, se re-
quen en los centros escolares, especialmente
leva la importancia que tiene la educacin en
aquellas referidas al respecto dela diversi-
los Planes Nacionales de Desarrollo, as como
dad, los temas de relevancia social, la eva-
en los contenidos fundamentales de la nueva
luacin formativa, la atencin a los procesos
legislacin en esta materia (aprobada en el
de aprendizaje, el desarrollo de un espritu
2013), tanto a nivel constitucional como de
crtico y creativo, el aprendizaje colaborati-
leyes secundarias.
vo, el enfoque humanista, los ambientes de
Posteriormente se presentan las reco-
aprendizaje, el manejo de informacin y de
mendaciones de polticas pblicas conside-
situaciones, la convivencia, el aprendizaje
rando el perodo 2014-2018 que le resta a la
permanente, la autonoma de gestin escolar
actual administracin federal y, por ltimo, se
y la toma de decisiones participativa.
presentan las conclusiones del anlisis.
El 26 de febrero de 2013 el Congreso de la Unin aprob diversas reformas a los artculos tercero y 73 de la Constitucin de los Estados
Unidos Mexicanos. A partir de ellas se gener un amplio debate y disputas sobre la concrecin de tales reformas en leyes especficas.
El 11 de septiembre de 2013 se decretaron las reformas a la Ley General de Educacin y se promulgaron la Ley General del Servicio
Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin.
209
Mxico

de la educacin inicial, bsica
y media
baja al 83% y en educacin media superior
El sistema educativo mexicano se estruc-
de los nios de 6 a 11 aos, el derecho de
tura en lo fundamental por cinco ciclos: preescolar (tres aos), primaria (seis aos), secundaria (tres aos), bachillerato (tres aos)
y educacin superior (profesional y de posgrado, con duracin variable). En educacin bsica y media superior existen cerca de 30 millones de estudiantes, 1,5 millones de maestros
y 250 mil centros escolares. Es uno de los ms
grandes del mundo y es superado en nuestro
continente solo por Estados Unidos y Brasil.
Entre los aos treinta del siglo XX y la
primera dcada del XXI se obtuvieron importantes logros, como el hecho de que se
multiplic 18,8 veces el nmero de alumnos
matriculados, mientras la poblacin total lo
hizo en 6,8 veces. En la actualidad hay una
cobertura cercana al 100% en primaria, un
96% en secundaria y un 67% en bachillerato.
La escolaridad promedio alcanza los 8,7 aos
y, para 2021, se estima que sern 10 aos;
la tasa de alfabetizacin entre las personas
de 15 a 24 aos es superior al 98%. Sin embargo, el objetivo de escuela para todos no
ha significado igualdad de oportunidades y
menos de resultados. La eficiencia terminal
que en primaria es del 95%, en secundaria,
apenas alcanza al 63%. El Instituto Nacional

para la Evaluacin de la Educacin (INEE) lo
plantea de la siguiente manera: A excepcin
asistir a la escuela entre los nios de 3 a 5 y
de 12 a 17 aos an no se ejerce totalmente
en Mxico. Su cumplimiento es desigual por
edades y por entidades federativas, siendo
patente que el ejercicio de este derecho est
asociado a las condiciones sociales, tnicas,
econmicas y de ubicacin de residencia de
los nios(2011, p. 28).
Respecto del tipo de sostenimiento,
existe un predominio de las escuelas pblicas, con una participacin cercana al 92% en
primaria y secundaria y por arriba del 80% en
educacin preescolar y media superior, niveles que fueron reconocidos como obligatorios
apenas en 1993 y 2012, respectivamente. En
promedio, hay 22 alumnos por docente en la
las escuelas pblicas y 13 en las privadas,
siendo creciente la diferencia en los ratios
conforme se incrementa el grado educativo.
El cuestionamiento sobre quin debe pagar
por la educacin en Mxico se vuelve relevante a nivel superior, dado el mayor nivel
de requerimiento de recursos per cpita en
este nivel educativo. En la educacin inicial,
primaria y secundaria, el tema es el mejoramiento de las instalaciones.
CUADRO 1
DISTRIBUCIN DE ALUMNOS, DOCENTES Y ESCUELAS
POR NIVEL EDUCATIVO Y TIPO DE SOSTENIMIENTO, 2010-2011
Nivel
Tipo de sostenimiento
Alumnos
Docentes
ESCUELAS
3.993.595
180.567
76.247
83,7
Preescolar
PBLICO
Porcentaje
86,0
81,2
Alumnos/docentes
22
210
Nivel
Tipo de sostenimiento
PRIVADO
Porcentaje
Primaria
PBLICO
Porcentaje
Alumnos
Docentes
Escuelas
647.465
41.855
14.887
14,0
18,8
16,3
Alumnos/docentes
15
13.655.890
516.227
91.031
91,7
90,3
91,7
Alumnos/docentes
25
PRIVADO
Porcentaje
1.231.955
55.162
8.288
8,3
9,7
8,3
Alumnos/docentes
22
Secundaria
PBLICO
Porcentaje
5.663.261
328.107
31.637
92,3
86,0
88,1
Alumnos/docentes
17
PRIVADO
Porcentaje
474.285
53.617
4.284
7,7
14,0
11,9
Alumnos/docentes
Media superior
PBLICO
Porcentaje
3.353.413
181.944
9.008
80,1
65,4
59,6
Alumnos/docentes
18
PRIVADO
Alumnos/docentes
Global
PBLICO
Porcentaje
834.115
96.325
6.102
26.666.159
1.206.845
207.923
89,3
83,0
86,1
Alumnos/docentes
22
PRIVADO
3.187.820
246.959
33.561
10,7
17,0
12,9
Alumnos/docentes
13
Porcentaje
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Secretara de Educacin Pblica, 2012, pp. 14-15.
La reduccin del analfabetismo da cuenta

de los avances en educacin. En 1960, el 14%
no muestra significativas desigualdades en la

mayor parte de los indicadores educativos.
(un 17% entre las mujeres) de la poblacin en
La poblacin de 55 a 64 aos con alta
edad escolar no logr aprender a leer, mien-
marginacin, y de quienes viven en zonas
tras que en la actualidad el analfabetismo solo
rurales, muestra 40 y 31% de analfabetis-
alcanza a un 1,5% en la poblacin de 15 a 24
mo, pero en la poblacin de 15 a 24 aos las
aos. Asimismo, la informacin por gnero ya
proporciones son radicalmente distintas (4 y
211
Mxico
3%, respectivamente). Aun as, persiste la
analfabetismo de la poblacin rural a los de la
inequidad social al cuadruplicar los datos de
urbana y de la de baja marginacin.
CUADRO 2
ANALFABETISMO POR RANGOS DE EDAD, SEXO Y GRADO DE MARGINACIN
Analfabetismo
2010 (Global)
Hombre
Mujer
Marginacin
alta
Marginacin
baja
Poblacin
rural
Poblacin
urbana
15-24
1,5
1,6
1,5
4,2
1,0
3,3
0,7
25-34
3,1
2,9
3,3
10,9
1,8
8,1
1,3
35-44
4,5
3,7
5,2
16,4
2,6
12,1
1,8
45-54
7,8
5,8
9,6
26,4
4,8
20,5
3,3
55-64
13,9
10,4
17,2
39,8
9,3
31,3
6,8
6,8
5,5
8,0
19,5
4,5
15,6
3,2
15
Fuente: Instituto Nacional de Evaluacin Educativa, 2012, p. 116.
Respecto de la cobertura y tasa neta de
internacionales. En educacin primaria prc-
escolarizacin, el principal reto es ampliar
ticamente se ha logrado alcanzar la cobertura
la poblacin estudiantil en educacin media
universal y en los casos de educacin secun-
superior, nivel en que el sistema educativo
daria y preescolar an se encuentran lejos de
mexicano se encuentra lejos de los referentes
la meta pero en camino de alcanzarla.
GRFICO 1
TASA NETA DE ESCOLARIZACIN POR NIVEL
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1990/1991
1995/1996
2000/2001
2005/2006
2010/2011
Preescolar (3 a 5)
40,5
45,2
48,9
64,9
68,7
Primaria (6 a 11)
97,6
98,4
99,3
97,3
100,5
Secundarioa (12 a 14)
49,6
57,1
67,4
76,5
78,8
Media superior (15 a 17)
22,7
27,0
34,3
43,7
50,4
68
71
75
80
84
Global (3 a 17)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Sistema Nacional de Informacin Estadstica Educativa, 2013.
212
GRFICO 2
COBERTURA BSICA POR NIVEL
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1990/1991
1995/1996
2000/2001
2005/2006
Preescolar (3 a 5)
40,5
45,2
48,9
64,9
2010/2011
68,7
Primaria (6 a 11)
110,8
111,3
108,8
105,7
109,5
Secundarioa (12 a 14)
65,7
73,3
82,8
89,3
90,0
Media superior (15 a 17)
34,1
38,6
47,2
57,2
62,7
Global (3 a 17)
72,8
76,0
79,7
85,0
88,2
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de cifras oficiales del Sistema Nacional de Informacin Estadstica Educativa, 2013.
Tambin hay mejoras sustantivas en las
secundaria la tasa de eficiencia terminales an
tasas de eficiencia terminal (proporcin de
insatisfactoria (80%) y las tasas de desercin
alumnos que egresan respecto de aquellos
y reprobacin elevadas (6% y 16%, respecti-
que ingresaron al inicio del nivel), desercin
vamente). El mayor problema se localiza en
escolar y en el ndice de reprobacin. En pri-
educacin media superior, donde uno de cada
maria terminan sus estudios cerca del total de
dos estudiantes no logra culminar el ciclo (tasa
los alumnos y los porcentajes de desercin y
de eficiencia terminal del 47%) y hay un 15%
reprobacin son relativamente pequeos. En
de desercin y un 33% de reprobacin.
GRFICO 3
TASA DE EFICIENCIA TERMINAL
PORCENTAJE
Egresados versus poblacin
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1990/1991
1995/1996
2000/2001
2005/2006
2010/2011
Primaria
85,3
94,7
98,3
100,3
97,8
Secundaria
56,4
57,7
67,3
74,4
79,5
Media superior
25,5
25,9
33,8
41,9
46,5
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de cifras oficiales del Sistema Nacional de Informacin Estadstica Educativa, 2013.
213
Mxico
GRFICO 4
TASA DE DESERCIN ESCOLAR
20,0
18,0
16,0
PORCENTAJE
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1990/1991
1995/1996
2000/2001
2005/2006
2010/2011
Primaria
4,6
3,1
1,9
1,3
0,7
Secundaria
8,8
8,8
8,3
7,7
5,6
18,8
18,5
17,5
16,5
14,9
Media superior
Fuente: elaboracin propia sobre la base de cifras oficiales del Sistema Nacional de Informacin Estadstica Educativa, 2013.
GRFICO 5
TASA DE REPROBACIN
50,0
45,0
40,0
PORCENTAJE
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1990/1991
1995/1996
2000/2001
2005/2006
Primaria
10,1
7,8
6,0
4,3
2010/2011
3,2
Secundaria
26,5
23,7
20,9
18,0
15,9
Media superior
44,2
42,3
37,9
34,7
32,7
Fuente: elaboracin propia sobre la base de cifras oficiales del Sistema Nacional de Informacin Estadstica Educativa, 2013.
Mxico, al igual que otros pases de
La informacin ms reciente es la relativa a
Amrica Latina y del mundo, aplica desde el
matemticas (2012), pero dado que los re-
ao 2000 la prueba PISA para obtener re-
sultados se dieron a conocer al momento de
ferentes de su calidad educativa compara-
finalizar la elaboracin del presente estudio,
bles internacionalmente. PISA presenta sus
se abunda en la informacin sobre lectura
resultados en escalas basadas en criterios
aplicada en 2009. Los niveles inferiores (0
definidos (donde la media terica es de 500
a 2) identifican competencias insuficientes
puntos) y que evala alternativamente los
o mnimas necesarias para desempearse
campos de lectura, matemticas y ciencias.
en la sociedad contempornea y los niveles
214
superiores (4 a 6) evidencian potencial para
CUADRO 3
realizar actividades de alta complejidad cog-
RESULTADOS PISA EN MXICO (EN PUNTOS)
nitiva y cientfica, entre otras. Las autorida-
2000
des educacionales se han propuesto el obje-
2003
2006
2009
2012
LECTURA
tivo de alcanzar el nivel 3 (entre 480 y 553

puntos, lejos de los 425 obtenidos en 2009)
Global
422
400
410
425
424
para el ciclo 2021-2022.
Secundaria
374
366
368
385
n.d.
Media superior
467
438
444
457
n.d.
Tanto en 2009 como en 2012, Mxico se

ubica en la frontera entre los niveles 1 y 2
MATEMTICAS
de la prueba PISA, lo que significa que en

promedio los alumnos mexicanos poseen es-
Global
385
406
419
413
casas capacidades para integrar e interpretar
Secundaria
355
365
385
n.d
informacin, extrapolando lo que han apren-
Media superior
421
437
445
n.d.
dido a lo largo de la vida para aplicarlo a situaciones del mundo real. Sin embargo, PISA
Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin Educativa, 2010, p. 13.
considera que los resultados no son solo una

consecuencia del sistema escolar, sino del
Segn el cuadro 4, muchos estudiantes
sistema educativo en un sentido amplio, in-
no han desarrollado las capacidades bsicas
cluyendo el contexto socioeconmico y cultu-
para integrarse a empleos que requieran ha-
ral y el papel que cumplen todos los actores
bilidades superiores de juicio. nicamente el
educativos. En 2009, PISA evalo en Mxico
5,7% de los estudiantes mostraron capaci-
a 38.250 estudiantes, de los cuales el 27,4%
dades superiores en habilidad lectora (nive-
estaba cursando estudios secundarios y el
les 4, 5 y 6), comparado con el 28,3% en
72,6% se encontraba en la educacin media
el promedio de los pases miembros de la
superior. El desempeo fue considerablemen-
Organizacin para la Cooperacin y Desa-
te mejor entre los alumnos que presentaron
rrollo Econmicos (OCDE). Esta cifra refleja
la prueba estando en el nivel de educacin
la limitada capacidad del sistema educativo
media superior.
para inducir el desarrollo de nuevas ideas,
CUADRO 4
DESEMPEO EN LECTURA POR NIVELES, PISA2
NIVEL
1b
1b
1a
PUNTOS
262
262-335
335-407
3,2
11,4
Amrica Latina
7,3
Promedio OCDE
1,1
Mxico
407-480
480-552
552-625
625-698
698
25,5
33,0
21,2
5,3
0,4
0,0
15,2
26,4
27,5
17,0
5,7
0,9
0,0
4,6
13,1
24,0
28,9
20,7
6,8
0,8
Promedio
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del INEE (2010, p. 4).
En Matemticas, para 2012 (Mxico en Pisa 2012, pp. 42), PISA reporta que el 55% de los alumnos mexicanos estn por debajo del nivel 2 y
solo un 4% en los niveles superiores (4,5 y 6), en tanto que el promedio de los pases de la OCDE alcanza el 23% y el 31%, respectivamente.
215
Mxico
la integracin de referentes culturales, la
CUADRO 6
generacin de tecnologas, la promocin de
PISA 2009, LATINOAMRICA
empresas y la creacin de empleos (INEE,
Lectura
Matemticas
Puntos
Puntos
Chile
449
421
Uruguay
426
427
Mxico
425
419
Colombia
413
381
Brasil
412
386
Argentina
398
388
Panam
371
360
Per
370
365
Promedio de A. L.
408
393
2010, p. 10).
En el cuadro 5 se presentan las fuertes
diferencias en los porcentajes de alumnos
con bajo rendimiento entre escuelas del sector pblico y del privado, y la comparativamente menor proporcin de mujeres entre
los alumnos de bajo rendimiento.
CUADRO 5
ALUMNOS CON RENDIMIENTO POR DEBAJO
DEL NIVEL 2 EN LA PRUEBA PISA 2009
EN LECTURA, POR TIPO DE SOSTENIMIENTO
Y SEXO (EN PORCENTAJES)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la informacin del INEE

(2010, p. 14).
Global
40,1
Sostenimiento pblico
42,6
Sostenimiento privado
20,6
Hombre
46,2
y el contexto socioeconmico del alumno son
Mujer
34,1
los principales factores que influyen en los
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del INEE

(2011, p. 297).
En el documento PISA 2009. Socioeconomical Results se identifica que la escuela
resultados, pero tambin se destacan factores como el vivir en zona urbana o rural (en
Mxico se traduce en 45 puntos de diferencia,
Si bien Mxico muestra un desempeo
equivalente a ms de un ao de estudios);
deficiente al compararlo con los pases de la
familias uniparentales; lectura de los padres
OCDE, sus resultados son ligeramente me-
con sus hijos (especialmente en los primeros
jores que los promedios latinoamericanos.
aos de escuela) y el dilogo entre padres e
En particular, son inferiores a los mostrados
hijos sobre cuestiones sociales (OECD, 2010,
por Chile o Uruguay, pero mejores que los
pp. 6 y 32).
de Argentina, Brasil, Colombia, Panam y

Per.
Tanto en Mxico como en el promedio de

la OCDE, las mujeres tienen un mejor desempeo al esperado en lectura en funcin de
su contexto socioeconmico.
216
CUADRO 7
que la mejora en el desempeo en los ni-
ESTUDIANTES QUE SE DESEMPEARON MEJOR

A LO ESPERADO EN FUNCIN DE SU CONTEXTO
SOCIOECONMICO, PISA 2009 (EN PORCENTAJES)
veles inferiores en el perodo 2000-2009, es
Estudiantes
hombres que se
desempean
mejor a lo
esperado
(resiliente))
Estudiantes
mujeres que se
desempean
mejor a lo
esperado
(resiliente)
Mxico
5,3
9,2
Promedio OCDE
5,6
9,8
Lectura
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la informacin de la

OCDE (2010, p. 171).
atribuible a la mejora general de los niveles

de vida y, sobre todo, de escolaridad de la
poblacin mexicana. Asimismo, en el documento Pisa 2009 Results: Overcoming Social
Background se indica que si bien la calidad
educativa tiene una alta correlacin con el
progreso de los pases no sucede lo mismo a
la inversa, pues el producto interno per cpita solo explica un 6% de las diferencias.
En la escala global de lectura, los resultados de las medias no variaron significativamente en funcin del gnero. Sin embargo,
en el ao 2006, las mujeres registraban me-
PISA construye un ndice propio para

ubicar las brechas por el estatus cultural y
socioeconmico3 de cada pas. Mxico se enfrenta a un reto implcito respecto del ndice
de estatus cultural y socioeconmico.
jores resultados que los hombres, diferencia

que se redujo en 2009 debido a que la media de desempeo de las mujeres descendi
de manera significativa (INEE, 2010, p. 9).
En cuanto al tipo de sostenimiento de
las escuelas, en el mismo documento se
CUADRO 8
aclara que la media de desempeo de las
DESEMPEO E NDICE CULTURAL Y

SOCIOECONMICO, PISA 2009
y la de las escuelas privadas disminuy 25,
Lectura
Porcentaje
de alumnos
por debajo
del nivel 2
ndice PISA
de estatus
cultural y
socioeconmico
Cambio en
puntuacin
por cada
unidad del
ndice
Mxico
40,1
-1,22
25
Promedio
OCDE
18,8
0,0
38
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la OCDE (OECD,

2010, p. 104).
escuelas pblicas se increment 11 puntos,

resultado influido en parte por el hecho de
que en 2000 el 40% de los estudiantes declar que su madre solo haba terminado la
primaria, en tanto que en 2009 este porcentaje baj a 22%. La tendencia de reduccin
de la brecha entre los resultados de escuelas
pblicas respecto de las privadas se confirma
con la prueba ENLACE (Evaluacin Nacional
de Logro en Centros Escolares), prueba estandarizada nacional, con carcter universal
y centrada en los conocimientos curriculares,
aplicada en educacin bsica entre los aos
El Instituto Nacional para la Evaluacin

de la Educacin (INEE, 2010, p. 10) seala
2006 y 2013. Este instrumento de medicin

ser sustituido por otro en el 2015.
El ndice cultural y socioeconmico integra una diversidad de factores tales como estatus ocupacional y educativo de los padres, ayudas
para el estudio en el hogar (computadora, acceso a internet, cuarto propio, literatura, libros escolares, diccionario, reproductor de video,
celulares, televisiones, automvil). Un valor de +1 en el ndice significa que se tienen mayores ventajas que las 5/6 partes de los alumnos, mientras que una referencia de -1 indica que solo se tiene ventaja sobre 1/6 parte del promedio de los alumnos de la OCDE.
217
Mxico
En lo referido al gasto pblico destina-
un 21,7% por el sector privado. Se estima
do a la educacin, es necesario sealar que
que, para el ciclo escolar 2012/2013,el gasto
presenta crecimientos cada vez menores pro-
anual promedio por alumno ser de alrededor
ducto de la tensin entre dos tendencias: la
de 1.150 dlares en preescolar, 1.050 en pri-
necesidad de incrementar el grado de esco-
maria, 1.600 en secundaria y 2.150 para la
laridad promedio y el hecho de que la pobla-
educacin media superior.4 En las ltimas dos
cin en edad escolar se ha estabilizado como
dcadas, el gasto pblico con relacin al PIB
resultado de un menor crecimiento demogr-
se increment en un 50%, mientras que el
fico.
gasto privado aument en un 160%, explicaEl aporte al gasto en educacin en el
do en parte por la ausencia de crecimiento en
2012 se desglosa en un 62,3% contribuido
el gasto pblico por alumno como proporcin
por la Federacin, un 16% por los gobiernos
del PIB en educacin media superior (nivel no
de las entidades estatales y municipales, y
obligatorio en ese perodo).
GRFICO 6
GASTO PBLICO EDUCATIVO POR ALUMNO
30000
Miles de pesos m.n.

(precios corrientes)
25000
20000
15000
10000
5000
0,0
Primaria
Secundaria
1990
1995
2000
2005
2010
600
2200
7600
10400
14200
500
2300
6900
9400
12900
Media superior
1000
3500
10600
14500
19800
Media superior
2200
6600
15300
20400
27000
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del INEE (2011, p. 187).
Los valores son indicativos, estimando un tipo de cambio de 12,5 pesos por dlar. Sin embargo, al momento de la redaccin final de este
documento, agosto del 2014, la paridad es superior a 13 pesos por dlar.
218
GRFICO 7
GASTO NACIONAL EN EDUCACIN (EN PORCENTAJES DEL PIB)
30
25
Porcentajes
20
15
10
5
0
1990
1995
2000
2005
2010
Gasto pbico como % del PIB
3,7
4,67
5,03
5,26
5,57
Gasto privado como % del PIB
0,32
0,23
1,4
1,49
1,49
8,1
4,7
21,7
22,1
21,1
Porcentaje del gasto privado con relacin al total
GRFICO 8
GASTO PBLICO COMO PROPORCIN DEL PIB PER CPITA
35,0
30,0
Porcentajes
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1990
1995
2000
2005
2010
Preescolar
6,8
11,0
13,6
12,4
12,8
Primaria
5,7
11,5
12,4
11,2
11,6
Secunaria
11,4
17,5
19,0
17,3
17,8
Media superior
25,0
33,0
27,4
24,3
24,3
3. Las polticas educativas en el

cambio de siglo
documento que precisa los objetivos nacionales, estrategias y prioridades, manifiesta que
un tema recurrente en los Foros de Consulta
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
fue el impulsar un Mxico con Educacin de
(PND) ha establecido la educacin de calidad
Calidad, que abra las puertas de la supera-
como uno de sus cinco grandes objetivo. Este
cin y el xito de nuestros nios y jvenes.
219
Mxico
La premisa es sencilla: para mover a Mxico
media superior, donde una proporcin sig-
hay que fomentar los valores cvicos, elevar la
nificativa de los sectores pobres o ms vul-
calidad de la enseanza y promover la ciencia,
nerables no accede y muchos de los que in-
la tecnologa y la innovacin (Gobierno de la
gresan no pueden concluir. Asimismo, existe
Repblica. Estados Unidos Mexicanos, 2013).
desigualdad en la oferta del servicio que se
La UNICEF puntualiza quela realidad
brinda en las diferentes entidades federati-
de fuertes disparidades y exclusin social del
vas, en zonas rurales y urbanas, as como en
pas se refleja todava en niveles desigua-
escuelas privadas, pblicas y al interior de
les de cobertura en educacin primaria, con
estas ltimas: escuelas generales, indgenas,
brechas importantes en el nivel preescolar y
educacin comunitaria y educacin para mi-
fundamentalmente en la secundaria y en la
grantes (UNICEF, 2014).
CUADRO 9
INGRESOS ANUALES PROMEDIO NETO DE UN MAESTRO DE PRIMARIA (EN DLARES)
Zurich
Bogot
Buenos
Aires
Caracas
Lima

Mxico
Santiago
de Chile
Sao Paulo
4.500
6.400
3.900
2000
44.500
3.600
6.600
6.800
2003
55.700
5.900
2.000
3.100
4.400
7.500
5.300
2.400
2006
51.800
4.462
5.909
6.512
2.653
7.236
7.236
5.668
2009
61.429
6.142
7.058
7.450
4.313
4.836
8.757
6.535
2012
81.585
10.230
7.122
9.842
5.310
7.382
12.302
9.454
Fuente: UBS, Salaires et prix dans le monde (2000 a 2012). Las diferencias de Mxico tambin se expresan, en mayor o menor medida, en
el conjunto de ocupaciones abordadas por la UBS.
En Mxico la educacin primaria ha sido
podrn impartir educacin en todos sus tipos
laica y obligatoria a nivel federal desde 1867,
y modalidades [] tras obtener previamente
y solo en 1993 se estableci ese carcter
la autorizacin expresa del poder pblico.
para la secundaria. En el ao 2004, se esta-
En el marco de la Alianza por la Cali-
bleci para la educacin preescolar y recien-
dad de la Educacin, el gobierno 2006-2012
temente, en 2012, para la educacin media
identific como sus principales logros educa-
superior y se espera lograr la cobertura total
tivos(Secretara de Educacin Pblica, 2012,
en el ciclo 2021-2022.
p. 10):
La educacin est regulada esencial-
El mrito como elemento de juicio para
mente por el artculo 3 de la Constitucin,
las decisiones de ingreso al servicio do-
bajo el precepto de que todo individuo tiene
cente.
derecho a recibir educacin y que el Estado
La reforma al programa de carrera ma-
debe impartir educacin preescolar, primaria,
gisterial donde ahora el 50% de la eva-
secundaria y media superior, y que toda la
luacin de los maestros se determina por
educacin que el Estado imparta ser gratui-
el aprovechamiento escolar de sus alum-
ta Se seala tambin que los particulares
nos (el nfasis es nuestro).
220
La evaluacin universal y los estmulos
Ampliar el programa de escuelas con ho-
para los maestros de educacin bsica de
rario ampliado.
escuelas pblicas y privadas.
La realidad es ms compleja de lo que
El Catlogo de Formacin Continua.
las expresiones triunfalistas de la administra-
La articulacin de la reforma integral a
cin anterior parecen implicar o de los pro-
la educacin bsica con un enfoque por
psitos especficos expresados por la nueva
competencias.
presidencia. En palabras de Margarita Zorri-
La reactivacin de los consejos escolares

de participacin social.
lla:
El sistema de educacin bsica en M-
El impulso a la calidad educativa con ex-
xico [] inici en la ltima dcada del
tensin de jornadas escolares y el Progra-
siglo XX complejos procesos de reforma
ma Escuelas de Calidad.
que se caracterizaron fundamentalmen-
La disminucin del rezago y el ndice de

analfabetismo.
te por la transformacin de la gestin y,

de manera simultnea, por una renova-
La cobertura universal en primaria y la
cin significativa en los mbitos pedag-
asistencia del 97% a secundaria, del gru-
gicos y del currculo [] Quien conozca
po etario correspondiente.
de cerca un sistema educativo, se podr
Las escuelas rehabilitadas, los nuevos
representar lo que significa reformar la
esquemas de bachillerato, la creacin de
gestin y transformar la pedagoga. Es-
universidades y el otorgamiento de be-
tos aspectos de la accin educativa []
cas.
tienen que ver con [] la centralizacin
Por su parte, la administracin 20122018, hace resaltar en el Pacto por Mxico y

el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, los
objetivos siguientes:
Recuperar la rectora del estado en la
educacin.
Destacarla calidad educativa como meta
central.
Preservar la capacidad del gobierno federal de decidir en materia de planes y
programas de estudio.
Establecer que el ingreso a las plazas docentes y a puestos de direccin y supervisin se haga conforme a exmenes de
seleccin.
Crear un Sistema Nacional de Evaluacin
cuyo referente principal ser el Instituto
Nacional de Evaluacin de la Educacin,
con carcter autnomo.
Otorgar mayor autonoma de gestin a
las escuelas.
o descentralizacin de la administracin, los montos de financiamiento, as

como su distribucin, destino y uso, la
ampliacin de la educacin obligatoria y
consecuencia de la cobertura y acceso a
la escuela, la introduccin de sistemas
de evaluacin, la implementacin de
programas compensatorios, la renovacin de la formacin inicial y en servicio
de los docentes, la vinculacin entre la
educacin bsica, la educacin media y
la educacin superior; entre otras. []
existe uno ms que proporciona sentido y coherencia, por lo que es esencial:
el derecho de todos a una educacin de
calidad, as como la capacidad del Estado para asegurar su realizacin plena.
La educacin mexicana enfrenta una
paradoja: escuelas del siglo XIX, maestros del siglo XX y alumnos del siglo XXI
(2008, p. 3).
221
Mxico
En las dos ltimas dcadas, las admi-
bsica y normal, definiendo lineamientos,
nistraciones federales han puesto al pas en
planes y programas, planificando el calenda-
una dinmica de cambio, pero el impacto de
rio escolar, elaborando los libros de texto gra-
las acciones emprendidas, su consistencia y
tuitos, planeando y evaluando la educacin
continuidad, estn en duda.
nacional. Habra que agregar tambin la au-
En el ao 2013 se establecieron reformas constitucionales en materia educativa,
tonoma otorgada al Instituto Nacional para

la Evaluacin de la Educacin.
de las que se desprendieron cambios a la Ley
Las modificaciones al marco jurdico
General de Educacin y la promulgacin de
del sistema educativo define los principales
dos leyes secundarias: la Ley del Instituto
aspectos que abarcan las funciones de do-
Nacional para la Evaluacin de la Educacin y
cencia, direccin y supervisin, tales como
Ley General del Servicio Profesional Docente.
planeacin, dominio de los contenidos, el
Estas nuevas leyes revisten gran trascenden-
ambiente en el aula, las prcticas didcti-
cia para implementar la reforma educativa,
cas, la colaboracin en la escuela, el dilogo
pues consideran, entre otros aspectos, las
con los padres de familia y, muy particular-
reglas para la incorporacin de los maestros
mente, el logro de los aprendizajes espe-
al servicio educativo mediante concursos de
rados5 en los estudiantes, que asocia estas
oposicin y criterios para la promocin, re-
disposiciones con los principios pedaggicos
conocimiento y permanencia en el servicio
establecidos previamente en la articulacin
docente incluyendo personal directivo y con
de la reforma integral a la educacin bsica
funciones de supervisin (Ley General del
(Secretara de Educacin Pblica, 2011). La
Servicio Profesional Docente), incorporando
reforma establece que los aprendizajes es-
criterios para la evaluacin obligatoria del
perados, ms que los contenidos o produc-
desempeo en la educacin bsica y media
tos, son el referente respecto de los que se
superior, mediante la definicin de perfiles,
debe planear y evaluaren el aula y desde la
parmetros, indicadores e instrumentos de
Ley General del Servicio Profesional Docen-
evaluacin y criterios de transparencia y
te el desempeo de docentes, directivos
rendicin de cuentas. Sin embargo, la nue-
y supervisores en funcin del logro de sus
va legislacin no fue consultada a las agru-
alumnos.
paciones de profesores de oposicin, lo que
An es prematuro juzgar la eficacia de
propici inconformidad debido a sus implica-
estas disposiciones (la mayora promulgadas
ciones laborales.
el 11 de septiembre de 2013), pero han en-
La Ley General de Educacin establece
contrado una fuerte oposicin en lo referido
que es obligacin de los padres de familia en-
a los criterios de evaluacin y seleccin, y al
viar a sus hijos a la escuela y confirma la fun-
establecimiento de normas para la separa-
cin normativa de la federacin en educacin
cin del servicio docente.
Los aprendizajes esperados son la manifestacin observable y verificable de la adquisicin de competencias genricas, es decir, las habilidades, destrezas y actitudes necesarias para enfrentar situaciones del mundo real.
222
pblicas
seguimiento y evaluacin y, sobre todo, la

atencin al factor humano, a sus docentes y
directivos.
Asignar a la educacin un carcter es-
Cul es entonces el foco para un diag-
tratgico y traducirlo en normas jurdicas es
nstico certero y una claridad de metas? La
imperativo. Sin embargo, instalar en la co-
razn de ser de un sistema educativo: es-
tidianidad las normas y el discurso educa-
cuela y aprendizaje de calidad para todos. En
tivo implica un desafo de mayor compleji-
Mxico, aunque la cobertura no es universal,
dad. Cualquier consideracin sobre polticas
est transitando por ese camino. Mayor com-
educativas no puede aislarse del entramado
plejidad reviste el logro de un aprendizaje de
histrico que ha derivado en una estrecha in-
calidad, pues depende del proceso de gestin
terrelacin entre educacin y ciudadana, por
escolar en su sentido ms amplio y de la efi-
ello, en este apartado pretendemos plantear
cacia del proceso de enseanza-aprendizaje.
nuestras recomendaciones con una visin

global.
Y qu hace eficaz el proceso de enseanza-aprendizaje? Conforme a los cuestio-
La historia mexicana es coincidente en
narios de contexto aplicados en paralelo a la
muchos aspectos con la de otros pases lati-
prueba PISA y a pruebas nacionales (ENLA-
noamericanos, pero muestra particularidades
CE y EXCALE) son fundamentales el maestro
que nos han otorgado una identidad nacional
y el capital familiar, seguidos por mltiples
diferenciada.
factores como el clima escolar, la asistencia
El acercamiento paso a paso y las apro-
del alumno, la estabilidad de los maestros,
ximaciones sucesivas hacia una nueva es-
la revisin de tareas, el uso de los errores
trategia educativa, deben considerar que en
como herramienta de aprendizaje, las rela-
nuestra inercia est el mantenernos en terri-
ciones maestro-alumno, los conflictos entre
torio conocido, por lo que existe la tendencia
alumnos y la infraestructura escolar.
hacia la centralizacin en la toma de decisio-
De acuerdo con lo anterior, el factor de-
nes, el individualismo docente, la ensean-
terminante y controlable a corto plazo es la
za expositiva, el evaluar para controlar y el
capacidad del docente Surge el interrogan-
someternos a la autoridad jerrquica, ms
te acerca de qu hace entonces eficaz a un
que al compromiso con el proyecto educati-
maestro? Desde luego, su vocacin, prepara-
vo. Pero tambin nos caracterizamos por la
cin y profesionalismo, pero tambin un au-
mutabilidad adaptativa, la conciencia de las
toconcepto positivo propio y de sus alumnos.
transformaciones econmicas y tecnolgi-
El maestro debe ser evaluado no por su dis-
cas, la presencia de un mundo laboral ms
ciplina o por lo que sabe (diplomas y pun-
complejo e incierto y la de nuevas formas de
tos por asistencia a cursos), debe serlo por
relacionarnos socialmente, lo que implica la
lo que logra y solo entonces contar con la
construccin de una nueva civilizacin a la
retroalimentacin adecuada para ajustar su
que debemos adaptarnos para sobrevivir.
estrategia en el aula.
Ante un escenario tan complejo, cul
Y cmo propiciar un mejor capital fami-
es el camino?, qu hace eficaz a un sistema
liar? Es difcil implementar polticas pblicas
educativo? Un diagnstico certero, la claridad
que mejoren en el corto plazo el capital fami-
de metas, la definicin de polticas educativas
liar. Siempre sern opciones el ofrecer opor-
congruentes, su implementacin, organizacin,
tunidades de aprendizaje permanente para
223
Mxico
los padres de familia, que el Estado entregue
Profesionalizacin de mandos medios
tabletas o dispositivos similares a los alumnos y que se enriquezca la biblioteca de aula
Profesionalizar la estructura de mandos
y se fomente la lectura en casa. Tambin es
medios, con funciones de supervisin y ase-
posible modificar la relacin escuela-padres,
sora tcnica a los centros escolares, con una
que estos conozcan y comprendan los nue-
slida formacin en habilidades de gestin
vos enfoques pedaggicos, la interpretacin
directiva (y no solo normativas o acadmi-
de los resultados de las evaluaciones de sus
cas). La asignacin de estas responsabili-
hijos, que se involucren en la toma de deci-
dades de supervisin y asesora acadmica
siones del centro escolar no solo para orga-
deber asignarse en funcin de la capacidad
nizar eventos o cooperar econmicamente y
profesional y no de antigedad o de lealtades
que mantengan un dilogo abierto con los
polticas o sindicales.
docentes acerca de las formas de apoyar el

aprendizaje de sus hijos.
Las reformas al sistema educativo ya
Facultades de los consejos de participacin

social
consideradas normativamente deben someterse a revisin y adecuacin mediante un
Ampliar las facultades del Consejo Na-
ejercicio participativo de los distintos actores,
cional de Participacin Social en la Educacin
el establecimiento de indicadores y la defi-
para permitir que los miembros de la sociedad
nicin de incentivos basados en criterios de
civil auditen la gestin de las acciones edu-
eficacia y atendiendo consideraciones espec-
cativas en todos los niveles, en la seleccin
ficas. Proponemos una deliberacin sobre as-
y formacin de maestros, la designacin de
pectos estructurales, acadmicos y relativos
personal directivo, de supervisin y de aseso-
a los docentes.
ra tcnico-pedaggica, el cumplimiento de la
normalidad mnima escolar y la rendicin de
4.1 Mejora estructural
cuentas por el uso de los recursos financieros.
Centralizacin-descentralizacin
Integracin de padres de familia
Volver explcita la reforma estructural
Abrir la escuela a los padres de familia,
del sistema educativo estableciendo una hoja
propiciando clases pblicas en que observen
de ruta respecto de criterios operativos que
las experiencias de aprendizaje diseadas
incluya la socializacin del diagnstico; el es-
por los docentes. Los cambios radicales en los
tablecimiento de metas de mediano y largo
principios pedaggicos de la reforma educa-
plazo en un dilogo amplio entre todos los
tiva aconsejan el dilogo continuo y acciones
actores y la clarificacin de las funciones co-
especficas para propiciar que el acompaa-
rrespondientes al centro escolar, a las autori-
miento formativo en el hogar no se confronte
dades municipales y estatales, a la federacin
con el del aula.
y a las instituciones autnomas, resolviendo

la contradiccin entre la pretensin de una
Autonoma de la gestin escolar
mayor autonoma de gestin del centro escolar con la concentracin del control operativo
a nivel federal.
Establecer criterios claros sobre las facultades de gestin escolar en funcin del
224
cumplimiento de indicadores de logro y no
distintas para contextos diversos: valorar la
de controles burocrticos, lealtades sindica-
especificidad en objetivos, prcticas, evalua-
les o cumplimiento de la norma. No basta
ciones y polticas de la educacin a grupos in-
la cesin nominal de facultades y compartir,
dgenas, a poblacin en zonas marginadas y a
en apariencia, las responsabilidades con los
poblacin con capacidades diferentes. Lo an-
consejos de participacin social y tcnico.
terior implica precisar la accin educativa en
Se requiere un perodo de adaptacin a una
funcin del contexto en que se implementa.
gestin, donde la toma de decisiones sea colaborativa, exista rendicin de cuentas y se
4.3 Mejora docente
instaure una nueva cultura institucional. La

recompensa debe tambin ser clara, a me-
Monopolizacin de la formacin de educadores
dida que se demuestren resultados en la calidad de los servicios educativos prestados,
Propiciar que los futuros maestros ya no
tambin se debern recibir mayores faculta-
solo se formen en escuelas normales, some-
des en materia de recursos humanos (selec-
tidas frecuentemente a intereses polticos y
cin, formacin, compensacin econmica y
sindicales, sino aprovechar la oferta educati-
despido) y de manejo de los recursos finan-
va de universidades.
cieros.
Propiciar una reforma significativa de las

escuelas normales, con el fin de rescatar su
4.2 Mejora acadmica
sentido social esencial, la vocacin de participacin ciudadana en la definicin de las ta-
Ampliacin de la jornada escolar
reas educativas, la priorizacin de la proteccin del medio ambiente y la promocin de la
Establecer como meta que todas las es-
equidad social, el desarrollo comunitario y la
cuelas de educacin primaria tengan jornada
inquietud por la investigacin. Esta reforma
escolar en 2018 y no solo a las 40.000 (me-
debe enfrentar la reproduccin de prcticas
nos de la mitad del sistema educativo) que se
corporativistas, de intereses facciosos y del
tienen contempladas, priorizando las escue-
anquilosamiento de contenidos y metodolo-
las unitarias o multigrado ubicadas en pobla-
gas educativas.
ciones pequeas o en comunidades rurales.
Establecer un proceso sistemtico y permanente de consulta directa a los profesores
Calidad educativa
sobre los procesos de mejora acadmica, administrativa y de organizacin laboral.
Mantener el objetivo de alcanzar el nivel 3 en la prueba PISA para el ciclo esco-
Atraccin de los mejores
lar 2021/2022, compromiso establecido por

el ejecutivo federal anterior, del que se des-
Promover que los mejores alumnos op-
prenden muchas de las acciones educativas,
ten por la enseanza como profesin, para
incluidas la redefinicin de evaluaciones na-
ello, debe existir un reconocimiento pblico
cionales de logro educativo.
de la funcin docente y mejoras econmicas
Contar con instrumentos diferenciados
y profesionales, adems de las condiciones la-
de los estandarizados, para ubicar proble-
borales de contexto, en particular en comuni-
mticas, atributos, avances y oportunidades
dades pobres y alejadas. Se deben establece
225
Mxico
mecanismos que permitan que quienes ob-
ampliacin de la jornada escolar, las relacio-
tengan mejores resultados en las evaluacio-
nes sindicales, la edicin de libros de texto
nes de seleccin docente puedan decidir a
y muchos otros, contribuyen a un sistema
qu escuela sern asignados en funcin de su
educativo eficiente en el que los recursos se
localizacin, prestigio e ingresos potenciales.
utilizan correctamente. Sin embargo, un sis-
Esto obligara a redefinir los salarios ofreci-
tema educativo eficaz se debe sustentar en
dos de manera que sean considerablemente
el enfoque pedaggico, el capital familiar, la
ms altos en localidades menos atractivas,
formacin y prctica docente, la evaluacin
particularmente las de mayor marginacin. Al
y el liderazgo directivo. Esto,, sumado a una
abrir las opciones de escuelas de formacin
estrategia de cambio que considere no solo el
docente a ms universidades, sera posible
dar a conocer las polticas educativas, sino su
entregar becas a estudiantes de pedagoga,
comprensin y aceptacin, podr modificar
con el compromiso de que, al egresar, se in-
las arraigadas prcticas educativas del siglo
corporen a escuelas que el sistema educativo
XX.
identifique como de atencin prioritaria.

Seleccin de nuevos docentes
Generalizar la incorporacin de nuevos
docentes en funcin de evaluaciones objetivas y no por posiciones entregadas por herencia, venta de plazas o acordadas por grupos de presin.
5. Conclusiones
n el siglo XX, el crecimiento econmico sostenido de1935 a1981 pareca

apuntar a una creciente clase media y
una mejor calidad de vida de sus ciudadanos,

producto de los importantes logros en materia de cobertura en educacin bsica y al-
Oferta para formacin continua
fabetizacin, pero con resultados insatisfactorios en educacin media superior y, sobre
Abrir la oferta formativa a docentes a
todo, en lo referido a la calidad y equidad de
todo tipo de instituciones interesadas, inclui-
la educacin. Aceptar la urgencia del cambio
dos profesionales de la sociedad civil, esta-
y superar los usos y costumbres que condi-
bleciendo criterios homogneos para el cum-
cionan la actuacin y la toma de decisiones
plimiento de la eficacia de los programas. En
de maestros, directivos, padres de familia y,
sntesis, las polticas educacionales deben
en general, de todos los actores de nuestro
ser coherentes con un enfoque sistmico.
sistema educativo, reviste una gran compleji-
Los principios pedaggicos, la metodologa
dad, pues es el propio sistema lo que se debe
de enseanza, la atencin y evaluacin for-
modificar y, para ello, no bastan los cambios
mativa son indispensables y contribuyen a la
en la legislacin.
calidad educativa. Sin embargo, como estos
Considerando los limitados recursos y
factores se determinan mutuamente, por lo
los lastres de un sistema corporativistaapo-
que al actuar sobre uno de ellos puede pro-
yado en alianzas que privilegian intereses
ducir reacciones favorables o negativas en
particulares ms que los colectivos, el prin-
otros. Las agendas paralelas, la asignacin
cipal desafo implica una estrategia de cam-
de recursos presupuestales, la infraestruc-
bio ms que por el rediseo aislado de las
tura escolar, el otorgamiento de becas, la
polticas educativas. Los objetivos de formar
226
ciudadanos democrticos, crticos y crea-
objeto de debate terico, conceptual y, so-
tivos, de la reforma integral a la educacin
bre todo, de prcticas y formas de orga-
bsica, de la transformacin de la prctica
nizacin concretas. En suma, es necesario
docente, de centrar la atencin en el proceso
repensar el conjunto de las polticas educati-
de aprendizaje ms que en los contenidos,
vas pedaggicas, organizacionales, norma-
del liderazgo participativo, de la separacin
tivas o polticas con una visin armnica y
sindical de los espacios de toma de decisio-
global y, con ello, una estrategia basada en
nes, de la seleccin de maestros y directo-
un acercamiento ala comunidad educativa y
res por criterios de eficacia, de un enfoque
con una poltica de comunicacin social con-
constructivista en el aula, la obligatoriedad
vincente. El reto no es solo educativo, sino
de la educacin media superior, de la autono-
modificar nuestros paradigmas, creencias y
ma de un organismo evaluador de la calidad
la forma en que interpretamos nuestra cir-
educativa, de un marco formativo docente
cunstancia. El desafo es detonar un proceso
y de los consejos escolares de participacin
de cambio de largo alcance, con la concien-
social, apuntan en el sentido correcto, pero
cia de que se debe lograr en el transcurso de
an no son cabalmente aceptados debido a
esta dcada y la siguiente. Las polticas p-
los conflictos sindicales, a los problemas de
blicas deben surgir, por tanto, de una comu-
financiamiento de las escuelas y a las prcti-
nicacin activa y del debate ciudadano sobre
cas de gestin escolar.
el proceso de formacin de seres humanos
A pesar de lo anterior, hay elementos

positivos en la propuesta oficial que son
capaces de enfrentar problemas complejos

y novedosos.
Sergio Romn Morales

Graduado de Ingeniera Qumica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (1972) y maestra en Direccin de Empresas por el Instituto Panamericano de Alta Direccin de Empresas (1977). Ha ocupado puestos
de alta direccin en diversas organizaciones empresariales y acadmicas, incluyendo el de Director General
de la Facultad de Administracin y Ciencias Sociales de la Universidad Tecnolgica de Mxico (1991-1994).
Conferencista, asesor y capacitador en instituciones pblicas y privadas. Autor de los libros Cmo sobrevivir
a Enlace y fortalecerse en el intento (2013) y Un director para el siglo XXI: Competencias para la gestin
escolar (2013). Socio-Director de Summaes, S.C., despacho de asesora y capacitacin educativa y organizacional (1996 a la fecha).
Luis Ignacio Romn Morales

Lic. en Economa, Fac. Economa, UNAM (1984), DEA (Equiv. a Maestra): Economa del Trabajo y Poltica Social,
Universidad de Pars X (Nanterre) (1988). Doctorado (Nuevo Rgimen): Universidad de Pars VII (Jussieu) (1995).

Orientado principalmente al anlisis y desarrollo de polticas de empleo en la Direccin General de Empleo

de la STPS, como Director contraparte de Estudios y Polticas (1992-1996). Profesor de la UNAM, en las
Facultades de Ciencias Polticas y de Economa, de 1982 a 1986 y de 1992 a 1997. Participantes en diversas organizaciones de la sociedad civil, 1993-2001. Profesor del ITESO desde 1997, actualmente profesor
titular, del Departamento de Economa, Administracin y Mercadologa (DEAM). Miembro e Investigador Nacional del Sistema Nacional de Investigadores. Coordinador acadmico de la Ctedra Konrad Adenauer (ITESO-USEM-Fundacin Konrad Adenauer. Autor y coordinador de libros, captulos de libro y artculos en materia
de empleo, coyuntura econmica, polticas pblicas, deuda externa y distribucin del ingreso.
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SITEAL.
229
Paraguay
La educacin escolar en Paraguay.

El sistema educativo ante los desafos
de la desigualdad
Luis Ortiz
1. Introduccin
de resultados en el sector educacional, se requiri de otras reformas en la sociedad para-
ras el ocaso del rgimen autoritario, el
guaya. En especial, el problema del desem-
Estado paraguayo emprendi un con-
peo escolar de los sectores desfavorecidos y
junto de polticas que encaminaran el
las restricciones de los servicios sociales que
proceso de democratizacin. Una de ellas, la
sustentaran una educacin de calidad, hicie-
reforma educativa, apunt a la instauracin
ron que la reforma avanzara cuesta arriba.
de un sistema educacional eficiente y equi-
Instaurado el modelo educativo posautori-
tativo, para superar los grandes rezagos que
tario, el Estado paraguayo se encuentra en
impidieron durante casi medio siglo el desa-
deuda con la responsabilidad de atender a los
rrollo social y econmico.
sectores en desventaja, en pos de una co-
Los principales lineamientos estableci-
hesin social, donde no existan pronunciadas
dos en la reforma estaban relacionados con
distancias sociales entre los miembros de la
el modelo institucional, con los contenidos
sociedad.
de enseanza y con el modelo pedaggico.
Uno de los efectos institucionales de la
Los problemas de eficiencia del sistema edu-
reforma fue la expansin del acceso de la po-
cativo se basaban en las debilidades insti-
blacin en edad escolar al sistema educativo
tucionales para proveer una educacin que
y se extendi su permanencia media, logran-
asegurara igualdad de oportunidades y que
do cierto incremento en los aos de estudio,
desarrollara las capacidades, como condicin
lo que, consecuentemente, gener expectati-
sine qua non de participacin en la vida social
vas inusitadas en las familias respecto de la
y poltica de los paraguayos.
educacin. Las esperanzas puestas en ella,
Ms all de los objetivos, el sistema edu-
en especial de los grupos rezagados social-
cativo que emergi de la reforma tuvo resul-
mente, se tradujeron en la reivindicacin de
tados moderados, ya que la persistencia de
mayor acceso a condiciones de bienestar.
condiciones sociales heredadas del rgimen
Sin embargo, dos dcadas despus de
autoritario limitaron una educacin eficiente,
culminada la dictadura y del inicio de la demo-
de calidad y con equidad. Las desigualdades
cracia, los resultados de la reforma quedaron
entre grupos sociales fueron abordadas tan-
en suspenso y sus efectos no se expresaron
gencialmente. Para que el principio de igual-
en la reduccin de las desigualdades educa-
dad de oportunidades se tradujera en igualdad
tivas, sino que se mantuvieron e, incluso, se
230
agudizaron. En este sentido, los cambios en la
dcada del noventa. El conjunto de interven-
eficacia externa, no implicaron cambios en el
ciones de dicha poltica apunt sobre todo al
desempeo institucional ni en el rendimiento
acceso y permanencia en el sistema educa-
cognitivo. La masificacin escolar disimul un
tivo. Ahora bien, respecto de la calidad, las
proceso de ineficiencia e inequidad persisten-
medidas resultaron insuficientes. La conti-
te.
nuidad y el desempeo escolar se revelaron

La eficiencia institucional es tambin re-
crticos para los sectores ms desfavoreci-
sultado de factores extraescolares. Aunque
dos. Asimismo, el aprendizaje en todos los
la escolarizacin se haya expandido, el siste-
ciclos educacin escolar bsica y educacin
ma educativo fue afectado por la estructura
media evidencia bajos niveles. En suma, la
social y por la gestin pblica, que permiten
educacin paraguaya en general se caracte-
evaluar la eficiencia del sistema educativo
riza por presentar bajos estndares en los
durante la reforma, tanto as que dej abier-
indicadores de eficiencia, equidad y rendi-
ta la va para un sistema educativo ambiva-
miento.
lente: universal en su base, pero selectivo y
En la reorganizacin del sistema edu-
discriminatorio en la cspide. La indiferencia
cativo, los aspectos cruciales de la reforma
institucional a las diferencias sociales fue el
modificaron el papel del Estado en mate-
principio sobre el cual se erigi la desigual-
ria de educacin, el de la familia y de la
dad de condiciones en las que se escolarizan
sociedad civil. Modific tambin aspectos
los diferentes sectores de la sociedad.
institucionales como la organizacin de los
Este trabajo tiene el propsito de mos-
niveles del sistema, la obligatoriedad y la
trar las caractersticas del sistema educati-
gratuidad as como el financiamiento de la
vo una vez iniciado el perodo de transicin
educacin. La entrada en vigor de ley per-
poltica y de reorganizacin del sistema edu-
miti la implementacin de los principales
cativo, exponiendo el diseo institucional re-
ejes de la reforma, que pueden resumirse
sultante, el comportamiento de los indicado-
en los siguientes:
res de cobertura, eficiencia y rendimiento en
a. Reorganizacin de los niveles y ciclos
todos los niveles, as como aspectos vincu-
del sistema, y extensin de los aos
lados a la economa (gasto pblico en edu-
obligatorios de la educacin bsica
cacin) y la sociologa del sistema educativo
La nueva legislacin reemplaz el es-
(desempeo educativo segn clases sociales
quema institucional de 6 aos de edu-
y grupos etnoculturales). Finalmente, se ex-
cacin primaria y 6 de educacin se-
pondrn los puntos distintivos de las polticas
cundaria por un nivel de educacin
educacionales durante el proceso de demo-
inicial de 3 aos de duracin, para ni-
cratizacin y algunos criterios de decisin p-
os de 3 a 5 aos, un nivel de educa-
blica que alimenten las polticas educativas
cin escolar bsica (EEB) de 9 aos,
en la actualidad.
para nios de 6 a 14 aos, y un nivel
2. Diseo institucional del

sistema educativo paraguayo
El sistema educativo paraguayo es resultante de una poltica de reforma de inicios de la
de educacin media de 3 aos para

jvenes de 15 a 17 aos. Al mismo
tiempo la legislacin extendi la duracin escolar obligatoria, del primero al
noveno grado de la educacin escolar
bsica (Esquema 1).
231
Paraguay
b. Renovacin del currculum

Los conocimientos y competencias esperadas se redefinieron en tres ejes
CUADRO 1
ESTRUCTURA ANTERIOR Y ACTUAL DEL SISTEMA
EDUCATIVO PARAGUAYO*
transversales incluidos en los contenidos
Estructura
anterior
(1973-1992)
curriculares familia, medio ambiente y

democracia y que fueron aprobados por
el Consejo Nacional de la Reforma Educa-
Ao
Nivel
Ao
Nivel
tiva (CARE) para todos los niveles de la
Maternal A
educacin escolar bsica y para la forma-
Maternal B
cin docente. Este currculum fue resul-
Preescolar
tado del consenso, surgido de consultas
Preescolar
docentes, equipos tcnicos de todo el
pas, investigadores y profesores univer-
sitarios. A partir de los ejes transversa-
10
11
a las situaciones particulares en las que
12
se encuentra inserto.
13
14
15
16
educativo se incremente gradualmente
17
todos los aos. Tambin estableci cl-
18
paron expertos de diferentes disciplinas,
les, cada establecimiento escolar tiene la

facultad de adaptar el servicio educativo
c. Aumento del financiamiento pblico de la

educacin
La Ley General de Educacin propuso
que el gasto pblico total en el sector
culo para el incremento del gasto como
Inicial
Primaria
Secundaria
Ciclo
Inicial
y de grupos de trabajo en los que partici-
Edad
Estructura
actual
(desde 1993)
Educacin
escolar
bsica
Segundo
Tercero
1
Educacin
media
Educacin superior
porcentaje del PIB destinado a la educa-
Fuente: Ley General de Educacin 1264, Ministerio de Educacin y

Cultura, Paraguay.
cin. Para garantizar la aplicacin efec-
* Las casillas marcadas en gris corresponden a los niveles obligatorios.
tiva de estas disposiciones, la ley previ un marco de responsabilidades y un

acuerdo de financiamiento entre el Estado y los diferentes sectores de la sociedad paraguaya durante la implementacin de la reforma.
El sistema educativo paraguayo tiene

una organizacin nacional centralizada aunque desconcentrada, lo que implica una distribucin de responsabilidades entre los diferentes niveles de la administracin, donde
el rgano rector, el Ministerio de Educacin y
Cultura, establece la poltica educativa y los
gobiernos departamentales coordinan hasta
cierta instancia los servicios departamentales
de educacin. Segn la Ley General de Educacin, la misin del Ministerio de Educacin
y Cultura es ejercer las funciones normativas,
232
de planificacin, de organizacin, de evalua-
Este proceso de disminucin de la demanda
cin, de cooperacin tcnica y financiera,
educativa, abre el debate sobre las causas,
destinadas al desarrollo del sistema educati-
que podran estar relacionadas con un proble-
vo as como a la supervisin de los estableci-
ma de oferta de servicios o bien con una dis-
mientos educativos.
minucin de expectativas educacionales en las
La reforma, adems de reorganizar el
familias. Para despejar este dilema se analiza-
sistema educativo, busc socavar los valo-
rn indicadores de eficacia externa e interna
res del Estado autoritario, democratizando
del sistema educativo, que aporten evidencias
el acceso a la educacin y el currculum. Sin
sobre la plausibilidad de una u otra hiptesis
embargo, la estructura social mantuvo los
y que arrojen luces sobre los desafos que se
rasgos bsicos del rgimen anterior, produc-
presenta para los diferentes usuarios de la
to de la continuidad del tipo de economa y
educacin, marcada por la asimetra en el ac-
la persistencia de las desigualdades sociales.
ceso, la trayectoria y el desempeo escolar.
En este marco, el Estado llev a cabo una
Para abordar el acceso, expondremos
campaa de promocin de la escolarizacin
datos sobre matrcula bruta, matrcula neta y
para resolver a corto plazo los bajos niveles
admisin en niveles. En primer lugar, se ana-
de acceso y retencin. En este sentido, la de-
lizar la matrcula bruta para dar cuenta de la
mocratizacin fue definida como la expansin
demanda general en los distintos niveles de
del acceso al sistema educativo y no como la
la educacin escolar, sealando las deficien-
reduccin de la desigualdad de oportunida-
cias crticas, puesto que este indicador mide
des en el proceso educacional entre las dis-
la cobertura del sistema sin discriminar la
tintas categoras sociales de la poblacin.
edad de los alumnos y alumnas matriculados

en los distintos grados.
3. El estado de la educacin
inicial, bsica y media
El nmero de jvenes matriculados en

primaria y secundaria fue en aumento de 1962
a 2011. Actualmente, el total de matriculados
en el primer nivel cuadruplica el volumen en
La educacin escolar en Paraguay estu-
dicho perodo y en secundaria el nmero au-
vo marcada por la fluctuacin del ritmo de
ment casi dieciocho veces en el mismo lap-
avances en el desempeo institucional del
so.1 De este modo la tasa bruta de matrcula
sistema educativo. Por una parte, los datos
para el perodo previo a la implementacin de
sobre la eficacia externa muestran que hubo
la reforma y las dos dcadas siguientes, reve-
un incremento de la cobertura, notoriamente
la que el acceso en el nivel preescolar aumen-
en preescolar, en el tercer ciclo de la educa-
t casi al triple de 1990 a 2001, al pasar del
cin escolar bsica y en la educacin media.
28% al 81% hasta alcanzar una tasa del 96%
Asimismo, el desempeo por sexo muestra
en el 2011, cercana a la cobertura total.
una ligera ventaja de las mujeres sobre los
Por su parte, en los dos primeros ciclos
varones en todos los niveles. Se experiment
de la educacin escolar bsica (correspon-
un retroceso de la matrcula en los dos pri-
dientes a la primaria en el sistema anterior)
meros ciclos de la educacin escolar bsica.
la tasa tuvo un comportamiento fluctuante,
1 Ver Atlas Censal 2002 y Encuesta permanente de Hogares 2011, DGEEC, Fernando-De-la-Mora, 2012.
233
Paraguay
aument levemente del 105% al 108% de
CUADRO 2
1990 a 2001 y descendi del 108% al 102%
TASA BRUTA DE MATRCULA POR SEXO Y NIVEL,

1990 A 2011
de 2001 a 2011. En efecto, la cobertura en

este nivel es la que menos variaciones ha tenido desde el perodo predemocrtico, que en
Ao
Nivel
primaria ya tena una oferta universal.
Sexo
Total
Varones Mujeres
El incremento de la matrcula en el ter-
Preescolar
cer ciclo de la educacin escolar bsica fue
107
103
105
3 ciclo EEB
39
39
39
bos sexos, pero disminuy levemente a una
Educacin media
20
24
22
media del 73% (72% varones y 75% mujeres
Preescolar
80 82 81
significativo en el perodo 1990-2001 pasan-
1990
do de una media del 39% al 76% para am-
respectivamente) en el ao 2011.
En la educacin media dicha tendencia
2001
es inversa, pues, existe un aumento progresivo y marcado de la matrcula en el perodo:

se duplic entre 1990 y 2001, pasando de
una media del 22% a una del 44%, y luego
a una matrcula bruta del 53% en 2011. Estas cifras dan cuenta del nfasis puesto en el
desarrollo y fortalecimiento de la educacin
secundaria durante la implementacin de la
reforma educativa. Si bien los resultados son
2011
1 y 2 ciclo EEB
27 28 28
1 y 2 ciclo EEB
109
106
108
3 ciclo EEB
76
76
76
Educacin media
43
45
44
Preescolar
87 105 96
1 y 2 ciclo EEB
101
102
102
3 ciclo EEB
72
75
73
Educacin media
52
54
53
Fuente: Direccin General de Planificacin Educativa, Ministerio de

Educacin y Cultura, 2011.
relevantes respecto de la situacin de base

(1990), an es lejano el acceso universal, ya
La tasa neta de matrcula de 1990 a2011
que en la actualidad la demanda por educa-
(exceptuando 1990 que no presenta datos)
cin secundaria, expresada en la matrcula
indica que el acceso en el nivel inicial aumen-
bruta, apenas sobrepasa el 50% de la pobla-
t entre 2001 y 2011 pasando del 66% al
cin total en edad escolar para dicho nivel.
81%, de modo que de 5 nios en edad pre-
El aumento de la matricula en la educa-
escolar 4 asisten efectivamente.
cin media se explica por la ampliacin de la
En el primero y segundo ciclo de la
obligatoriedad de la escolarizacin en dicho
educacin escolar bsica hubo una dismi-
nivel, establecida en la ley 4088/10. El Esta-
nucin progresiva en este periodo, pasando
do, a partir del ao 2011, exoner la inscrip-
de una tasa del 93% en 1990 a una del
cin en los establecimientos pblicos, con el
90% en 2001 y una del 88% en 2011, lo
objetivo de asegurar el acceso y permanencia
que evidencia una regresin en el acceso a
de los jvenes en la enseanza media, espe-
los primeros ciclos de educacin primaria.
cialmente de los hijos de familias de clases
La estimacin de las tasas netas arroja que
desfavorecidas. Pero, sobre todo, dicha de-
han existido dificultades paulatinas en el
cisin buscaba incidir en el aumento de los
acceso para la poblacin especfica que se
aos de estudio de la poblacin paraguaya
debe escolarizar en dicho nivel. Es impor-
en el sector pblico bajo la premisa de que
tante sealar que dicho proceso concierne
se extendera la igualdad de oportunidades.
fundamentalmente a los jvenes varones,
234
que del 94% de matrcula neta en 1990
CUADRO 3
disminuyeron al 86% en 2011; mientras
TASA NETA DE MATRCULA POR SEXO Y NIVEL,

2011
que la tasa entre las mujeres fue ms bien

estable, ya que la matrcula neta del 92%
en 1990 disminuy solo 2 puntos porcen-
Ao
Nivel
tuales en 2001 y no vari en 2011.
Sexo
Total
Varones Mujeres
Por su parte, el aumento de la matrcula
Preescolar
SD SD SD
1 y 2 ciclo EEB
94
92
93
3 ciclo EEB
miento se desaceler en la dcada siguiente,
Educacin media
alcanzando al 55% en 2011. En este ltimo
Preescolar
65 67 66
1 y 2 ciclo EEB
89
90
90
3 ciclo EEB
45
49
47
Educacin media
31
34
33
Preescolar
73 89 81
1 y 2 ciclo EEB
86
90
88
3 ciclo EEB
53
58
55
Educacin media
39
43
41
neta en el tercer ciclo de la educacin escolar

bsica se quintuplic para el 2001, pasando
1990
del 9% en 1990 al 47%. Este ritmo de creci-
perodo, la tasa femenina aument ms que

la masculina en el acceso, ya que la matrcula
2001
neta supera de 4 a 5 puntos porcentuales a la

de los varones (49% versus 45% en 2001 y
58% versus 53% en 2011).
Esta tendencia se replica en educacin
media, es decir, la matrcula neta tiene un incremento medio de 8 puntos porcentuales y,
si se desagrega por sexo, la femenina arroja
mayor crecimiento que la masculina. Ahora
bien, en relacin con los dems niveles, la
2011

educacin media a diferencia del tercer ciclo

de la educacin escolar bsica no logr su-
Si se analiza la admisin al inicio de los
perar el 50% de matrcula en el transcurso de
tres niveles decisivos del sistema

primer y
las dos dcadas de estudio.
sptimo grado de la educacin escolar bsica
Si bien hubo un aumento marcado de
y primer curso de la educacin media, se
1990 a 2001, pasando de una media del 6%
pueden observar dos fenmenos relevantes.
a una del 33%, y un aumento ms leve del
Primero, las tasas brutas de admisin en el
33% al 41% en 2011, an es lejano el um-
primer ao muestran que la cada paulatina
bral en que el acceso se universal y que la
de la matrcula escolar en el primer y tercer
mayora de la poblacin en edad de cursar
ciclo de la educacin escolar bsica, as como
la educacin media efectivamente est ma-
en la educacin media, da cuenta de las difi-
triculada.
cultades del sistema educativo de garantizar
De este modo, aunque el incremento de
a los estudiantes el acceso de un nivel inferior
la escolarizacin en la educacin media fue
a uno superior conforme transcurre el tiempo.
un indicador relevante, la baja matrcula rela-
Segundo, la disparidad entre las tasas brutas
tiva resulta problemtica para una poblacin
de admisin en el primer ao de cada nivel y
escolar con trayectorias difciles, sobre todo,
las tasas brutas de matrcula en cada uno de
en lo referido a completar el nivel secundario,
los mismos devela la ineficacia del sistema
a lo largo de la implementacin del sistema
educativo para evitar la desescolarizacin de
educativo posautoritario.
los estudiantes.
235
Paraguay
GRFICO 1
CUADRO 4
TASA BRUTA DE ADMISIN EN PRIMER AO

SEGN NIVEL, 2011
DISTRIBUCIN DE ESTUDIANTES POR

SECTOR Y NIVEL
Nivel
140,0
120,0
Pblico
119,6
100,0
81,3
80,0
Sector
62,3
60,0
Privado
Preescolar
89,7 10,3
1 y 2 ciclo EEB
93,1
6,9
3 ciclo EEB
92,2
7,8
Educacin media
84,4
15,6

40,0
20,0
El sector privado casi no contribuye a la
0,0
EEB 1
EEB 7
EM 1
expansin de la cobertura educacional. Su presencia es mayor en la educacin media, donde

alcanza una proporcin cercana al 16% del total

de la matrcula, duplicando la de los tres ciclos
de la educacin escolar bsica, aunque est le-
Como puede observarse en el cuadro 4,
jos de competir con la oferta pblica. Histri-
el fenmeno la incapacidad del sistema de re-
camente rezagado respecto del sector pblico,
tener a la poblacin escolar de un nivel a otro
durante la democratizacin el sector privado se
se relaciona con la distribucin de los sectores
acrecent. Antes de la reforma, la educacin
de la oferta educativa. En todos los niveles,
privada se caracteriz, por ser elitista, estar
la debilidad y falencia en el fortalecimiento de
destinada a las clases favorecidas de las princi-
la eficacia interna del sistema tiene sus or-
pales reas metropolitanas y, por lo mismo, por
genes en la gestin educativa pblica, puesto
su calidad. Actualmente, dej de ser elitista, ya
que ms del 90% de la oferta educativa para
que su relativa expansin en la educacin me-
la educacin escolar bsica corresponde al
dia se debi a la oportunidad de volverse un
sector pblico, de manera que sobre l recae
negocio, banalizndose la calidad educativa
una parte importante de la responsabilidad
como un derecho. Si el Estado adolece de he-
en la retencin de la poblacin escolar, sin
rramientas de control y evaluacin de los es-
desconocer que el sector privado tambin
tablecimientos del sector pblico, mayor es su
presenta fallas en este aspecto.
limitacin en la supervisin y encuadramiento de

los establecimientos del sector privado.2
En otra parte, una de las razones que explican la disminucin de la matrcula conforme se avanza en los niveles superiores de
En efecto, como se podr constatar ms adelante, en la ltima dcada la educacin media privada no ofreci resultados de aprendizaje
significativamente superiores a la educacin media pblica, cuanto menos sobrepasando el 50% de la media de calificaciones en pruebas
estandarizadas para las materias de comunicacin, matemticas y ciencias (ver cuadro 8).
236
la educacin escolar es la repitencia, que
Respecto de la desercin, los datos son
afecta, principalmente, a la educacin esco-
gravitantes. En 2011, un 5% del total de la
lar bsica, con una media aritmtica de 4,5%
poblacin escolar de educacin media aban-
de repitentes en los dos primeros ciclos. El
dona el sistema, situacin que se hace ms
sector pblico presenta una proporcin lige-
crtica en el sector pblico, donde deserta
ramente mayor (4,6%) que el sector privado
un 7% de los estudiantes comparado con el
(3,9%). Si se analiza por sexo, la repitencia
2,6% del sector privado. Asimismo, en las
afecta ms a los varones que a las mujeres.
zonas rurales como es de esperar la tasa
Como puede observarse en el cuadro 5,
de desercin es superior respecto de la de
las tasas de repitencia disminuyen significa-
las zonas urbanas (6,5% y 4,4% respectiva-
tivamente en el tercer ciclo de la educacin
mente).
escolar bsica, situndose en una media del

1,1%, con una proporcin ligeramente supe-
CUADRO 6
rior en el sector privado (1,5% versus 1%).
TASAS DE DESERCIN EN EDUCACIN MEDIA

POR ZONA Y SECTOR, 2011
Por ltimo, las tasas de repitencia disminuyen

por debajo del 1% en la educacin media, lo
Zona
que indica una baja proporcin de jvenes de

secundaria que se encuentren en rezagados
por dificultades en la promocin escolar.
Sector
Total
Urbano
Rural
Pblico
Privado
4,4
6,5
7,0
2,6
5,0

CUADRO 5
TASAS DE REPITENCIA POR SEXO, NIVEL Y SECTOR
Sector

Hombre
Mujer
Total
EDUCACIN ESCOLAR BSICA 1 Y 2 CICLO
Si bien disminuyeron en el transcurso

del proceso de reforma, las tasas medias de
desercin del sistema educativo sumadas al
Total
5,5
3,5
4,5
progresivo aumento del acceso en el perodo
Pblico
5,5
3,6
4,6
posterior al rgimen autoritario, dan cuenta
Privado
4,7
3,0
3,9
de los mayores niveles de alfabetizacin3 de
EDUCACIN ESCOLAR BSICA 3 CICLO

Total
1,5
0,7
1,1
Pblico
1,4
0,6
1,0
Privado

2,0
1,0
1,5
Total
la poblacin joven comparada con la poblacin adulta (30 aos y ms), con tasas de
97,7% y 87,9% respectivamente.
EDUCACIN MEDIA
0,9 0,3 0,6
Pblico 0,9 0,3 0,6

Privado 0,9 0,3 0,6
Medida por el porcentaje de la poblacin de 15 aos y ms, que culmin el segundo grado de la educacin escolar bsica.
237
Paraguay
Uno de cada tres nios evaluados se
GRFICO 2
TASAS DE ALFABETIZACIN POR EDAD, 2012
halla por debajo del nivel II, lo que implica

no posee competencias bsicas tanto en conceptos como en operaciones simples en el
rea de matemticas y que tiene dificultades
para una lectura comprensiva y que carece
del manejo de los rudimentos bsicos de la
87,9%
30 aos y ms
gramtica en el rea de comunicacin. La

proporcin media de nios en este nivel es
de cuatro de cada diez alumnos.
97,7%
15-29 aos
CUADRO 7
80,0%
85,0%
90,0%
95,0%
100,0%
Fuente: Encuesta permanente de hogares 2012, DGEEC.
RENDIMIENTO ESCOLAR SEGN NIVELES, GRADO

Y MATERIA, AO 2010 (EN PORCENTAJES)
Niveles
3 grado
6 grado
9 grado
COMUNICACIN
Debajo Nivel I
17
10
Nivel I
35
30
28
Nivel II
26
45
47
sistema educativo paraguayo, es necesario
Nivel III
13
12
15
otro indicador clave: el desempeo escolar,
Nivel IV
Habiendo analizado los indicadores de

eficacia externa e interna, que dan cuenta
de los aspectos poltico-institucionales del
que se traduce en otra dimensin central del

proceso educativo, que es la calidad de la
MATEMTICA
Debajo Nivel I
17
12
11
Nivel I
23
22
27
rie de aspectos que van ms all del apren-
Nivel II
32
44
43
dizaje.
Nivel III
20
19
17
Nivel IV
educacin. La medir la calidad es complejo,

ya que el concepto mismo involucra una se-
A pesar de lo anterior, es necesario dar

cuenta de las caractersticas del proceso de
aprendizaje medidas en pruebas estanda-
Fuente: Sistema Nacional de Evaluacin del Proceso Educativo

2010, MEC, 2011.
rizadas que son implementadas por el Ministerio de Educacin y Cultura mediante el
En Paraguay, la calidad del aprendizaje
Sistema Nacional de Evaluacin del Proceso
y, por tanto, de la enseanza est lejos de
Educativo (SNEPE). Los datos de las pruebas
ser competitiva. Para evaluar la calidad, se
SNEPE 2010 arrojan que una alta proporcin
aplicaron las pruebas estandarizadas a jve-
de alumnos se encuentran en los niveles ms
nes de segundo ao de educacin media en
bajos y que menos del 10% alcanz el ni-
2006 con una muestra nacional. En este es-
vel ms alto. Este indicador presenta niveles
tudio, la tasa del 100% de logro en las prue-
crticos en matemticas y en comunicacin,
bas indica que el aprendizaje escolar es ex-
en el sexto y noveno grado de la educacin
celente. Aunque los indicadores no han sido
escolar bsica.
relevados segn la diferencia social entre
238
categoras socioocupacionales, los datos que

surgieron de la muestra son consistentes.
En trminos del gasto pblico en educacin, en el periodo 2000-2010 se mantuvo
En trminos geogrficos podemos sea-
grosso modo la proporcin del PIB destinado
lar que las tasas estn todas por debajo de
al sector. El grfico 3 ilustra que en el ao
la mediana (50%) tanto en zona rural como
2000 el porcentaje del PIB alcanz un 5,3%,
en zona urbana (ver cuadro 8). En comuni-
en 2005 el 4% y en 2010 el 4,1%. Se consta-
cacin, disciplina que implica el dominio de
ta, sin embargo, un estancamiento del gasto
la lengua castellana, la tasa es similar en las
en educacin como porcentaje del PIB en una
zonas urbanas y rurales; en matemticas el
poca de crecimiento econmico, con una
desempeo de los individuos de la zona rural
tasa que lleg al 15% como en el ao 2010,
es relativamente ms elevado, pero siempre
lo que implica que el incremento del PIB no
por debajo de la mediana; en ciencias, aun-
se tradujo en el gasto pblico en educacin,
que los aprendizajes alcanzan el 50%, los
que habra favorecido a la efectiva gratuidad
puntajes siguen siendo dbiles. Esta diferen-
universal en educacin. No existe una ley que
cia es an ms marcada segn sectores, los
determine un porcentaje de gasto pblico en
estudiantes del sector privado estn mejor si-
educacin en funcin del PIB, a pesar de que
tuados que los de establecimientos pblicos
la Constitucin Nacional, en su artculo 85,
y, en ciencias, superan la mediana en casi un
establece que el gasto respecto del presu-
7%. Segn el sexo, los aprendizajes son simi-
puesto general de gastos de la nacin, no
lares en matemticas y ciencias, mientras que
puede ser menor al 20%.
en comunicacin las nias presentan una pequea ventaja sobre los nios aunque siempre
GRFICO 3
por debajo del 50% del puntaje ptimo. Los
GASTO PBLICO EN EDUCACIN VERSUS

CRECIMIENTO DEL PIB
(EN PORCENTAJES DEL PIB)
resultados evidencian que la expansin del acceso al sistema educativo y la prolongacin de

los aos de estudio han sido solamente polticas de orientacin cuantitativa.
18,0
16,0
15,3
14,0
CUADRO 8
RENDIMIENTO ESCOLAR EN EDUCACIN MEDIA
SEGN DISCIPLINA, 2006 (EN PORCENTAJES)
12,0
10,0
8,0
Comunicacin Matemticas
Ciencias
rea
Rural 44,5 45,2 50,4

Urbana
44,7 42,3 50,7

Total pas
44,6 43,8 50,6
Sector
Pblico
43,7 42,8 49,4

Privado
48,5 49,3 56,8
Sexo
Mujeres
45,6 43,8 50,4

Hombres
43,6 43,7 50,7
Fuente: Sistema Nacional de Evaluacin del Proceso Educativo
2006, MEC, 2007.
6,0
4,0
5,3
4,0
2,7
2,0
4,1
0,0
2000
2005
2010
Gasto en educacin
Crecimiento del PIB
Fuente: Informe de Progreso Educativo 2013, Instituto Desarrollo-Banco Central del Paraguay.
239
Paraguay
Respecto del gasto por alumno, el Es-
comparacin con los gastos corrientes para
tado paraguayo increment su contribucin
dicho nivel es de baja proporcin (un 13,8%
del ao 1999 al 2000 para los niveles pri-
comparado con un 86,2% respectivamente).
mario y secundario (controlando por dlares
El Informe de Progreso Educativo, basado en
constantes del ao 2009). A pesar de que
datos oficiales del Ministerio de Educacin y
la inversin por alumno en el nivel primario
Cultura, seala que la participacin de gas-
primero y segundo ciclo de la educacin
tos corrientes en la partida presupuestaria
escolar bsica es marcadamente mayor
para compensacin del personal oscil entre
que en el secundario, el aumento fue me-
el 85% y 95% (Instituto Desarrollo, 2013),
nor (un 34,9% versus un 46,3%, respecti-
lo que condiciona marcadamente la disponi-
vamente).
bilidad de recursos para el ejercicio de la funcin docente, para apuntalar la calidad de la

enseanza y garantizar adecuados niveles de
GRFICO 4
GASTO PBLICO POR ALUMNO SEGN NIVEL,
1999-2010 (EN DLARES)
aprendizaje.
GRFICO 5
DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO
POR NIVEL, 2012
800
730
700
600
500
541
695
120,0
475
400
100,0
300
200
97,1
96,3
92,4
86,2
80,0
100
60,0
0
1999
Primaria
2010
Secundaria
40,0
20,0
Fuente: Informe de Progreso Educativo 2013, Instituto Desarrollo.
7,64
0,0
Preescolar
Como se observa en el grfico 5 referido

al gasto anual en educacin por nivel educativo, el gasto pblico destinado a erogaciones corrientes corresponde, en su desglose,
13,8
3,7
1er/2do
Ciclo EEB
Corriente
2,9
3er Ciclo
EEB
Educacin
Media
Inversin
a porcentajes mayores al 90% en casi todos

los niveles, con excepcin del tercer ciclo de
En relacin con los aos de estudio, la
la educacin escolar bsica Dicho porcentaje
media nacional experiment una lenta evolu-
se acerca al 100% en el primer y segundo
cin de 2000 a 2011, aumentando de 7 aos
ciclo de la educacin escolar bsica, as como
a 9 aos. Si se analiza este indicador desde
en la educacin (96,3% y 97,1% respectiva-
la perspectiva de las diferencias sociales, se
mente). El nivel con mayor gasto de inversin
observa que las categoras socioocupaciona-
es el tercer ciclo de la EEB, aun cuando en
les desfavorecidas acrecentaron su media de
240
aos de estudio, aunque la brecha respecto
empleados administrativos y de trabajadores
de las categoras privilegiadas se acentu.
de servicios y comerciantes, existe una dife-
Este fenmeno indica que stas ltimas ob-
rencia marcada de aos de estudio en favor
tuvieron las principales ventajas de la ma-
de la primera, mientras la segunda es similar
sificacin del sistema educacional, adems
a la categora de operadores de mquinas y
de expresar el mantenimiento de la estruc-
de instalaciones industriales, correspondien-
tura de oportunidades sociales. En el sistema
te a la fraccin superior de las clases popu-
educativo, los miembros de las categoras
lares. Las medias disminuyen a medida que
de mayores activos escolares intelectuales,
se desciende en la jerarqua de categoras,
cientficos y profesionales mantuvieron altos
particularmente en las de agricultores, pes-
niveles de estudio en el perodo; por su par-
cadores y trabajadores agrcolas.
te la categora de tcnicos y profesionales de
Entre las categoras desfavorecidas y
nivel medio seguida por la de empleados de
las privilegiadas persisten las brechas a pe-
oficina, acrecentaron sus medias de aos de
sar del incremento general de los aos de es-
escolarizacin en mayor proporcin que las
tudio, como se ilustra el cuadro 9. Aunque
dems categoras sociales. Los miembros de
todas las categoras hayan aumentado la me-
las categoras patrones de empresas y gran-
dia de aos de estudio, durante el decenio
des propietarios agrcolas, tambin experi-
2000-2011, la distancia entre las categoras
mentaron alzas significativas en sus medias
ms y menos favorecidas aument de 7 aos
de aos de estudio, seguidas por la categora
en 2000 a 9 en 2011, evidenciando lo que se
de altos funcionarios y gerentes de empre-
denomina la traslacin de la desigualdad de
sas. Entre las categoras de clase media de
oportunidades hacia arriba.
CUADRO 9
MEDIAS DE AOS DE ESTUDIO DE POBLACIN DE 15 AOS Y MS DE EDAD, POR CATEGORAS
SOCIOOCUPACIONALES. PERIODO 2000-2011
Categoras socio-ocupacionales
Aos
Patrones
Altos
Profesionales, Tcnicos y Empleados de Trabajadores Operadores de Oficiales, Trabajadores Agricultores,
y Grandes funcionarios Cientficos e Profesionales
oficina
de servicios y instalaciones, Operarios y no calificados Pescadores y
propietarios del Estado/ Intelectuales de nivel medio
Comerciantes mquinas y Artesanos
Trabajadores
agrcolas Directivos de la
montadores
agrcolas
administracin
pblica y de
empresas
TOTAL
2000
12 12
16
11 12
8 8 7 6 5 7

2006
15 12
16
12 12
8 8 8 7 5 8

2011
15 14
16
13 13
9 9 8 7 6 9
Fuente: Encuestas permanentes de hogares, aos 2000-2006-2011. Direccin Gral. de Estadstica, Encuestas y Censos.

Las evidencias muestran que la educa-
obligatoriedad y los programas asociados de
cin paraguaya est muy marcada por las
apoyo a la gratuidad, la cobertura no alcanz
desigualdades en diferentes dimensiones
niveles proporcionales a la inversin durante
del sistema. A pesar de la expansin de la
el proceso de reforma educativa. La brecha
241
Paraguay
de matrcula entre las zonas geogrficas no
principales representantes, ya que su ense-
se ha reducido, especialmente en la educa-
anza conlleva la contradiccin entre lengua
cin media donde la matrcula se cuadruplica
hablada y lengua enseada. El guaran, por
en la zona urbana comparada con la de la ru-
ser una lengua desvalorizada socialmente, no
ral. Asimismo, la matrcula de la poblacin in-
es enseado de la mejor forma. Este fenme-
dgena presenta un marcado rezago respecto
no se constata por el desempeo educativo
de la poblacin no-indgena, que se expresa
de la poblacin de 15 aos y ms, ya que, se-
tanto en el acceso como en la retencin en el
gn su lengua, en el perodo correspondien-
sistema. La poblacin indgena, en general,
te a las tres primeras cohortes de la reforma
presenta tasas de matrcula considerable-
educativa. La poblacin monolinge guaran,
mente ms baja en todos los niveles con la
egresada de la educacin media aument del
excepcin del primer ciclo de la EEB, donde
7,5% en 1998 al 13,7% en 2007, mientras
se concentra la asistencia escolar de dicho
que la poblacin de habla hispana egresada
grupo sociotnico.
de la educacin media aument del 56% al

68,3%. Los hispanohablantes se encuentran
en ventaja respecto de las exigencias del sis-
GRFICO 6
TASAS DE MATRCULA POR ORIGEN
TNICO Y NIVEL, 2008
tema, que est diseado para ellos.

CUADRO 10
BACHILLERES SEGN LENGUA HABLADA
(EN PORCENTAJES)
140,0
120,0
Ao
100,0
Lengua
Guaran
80,0
Guaran y
espaol
Espaol
Otra
lengua
1998 7,5 37,6 56,5 18,5

2007 13,7 42,1 68,3 16,0
60,0
40,0
Fuente: Encuestas de hogares 1998/2007, Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos, Paraguay.
20,0
0,0
Preescolar 1er Ciclo
EEB
Indgena
2do Ciclo
EEB
3er Ciclo
EEB
Educacin
Media
No Indgena
Finalmente, respecto de la infraestructura, el sistema educacional paraguayo se

encuentra entre aquellos con carencias ms
pronunciadas en sus establecimientos en la
regin. Son crticos la situacin de sanidad,
disponibilidad de servicio sanitario, las con-
En el sistema educativo la legitimidad
diciones fsicas de las aulas y la dotacin de
cultural de una minora de habla hispana se
equipamiento mobiliario, informtica, biblio-
impuso producto de la reforma, que busca-
tecas, laboratorios y espacios para la ense-
ba desarrollar la igualdad formal de las dos
anza de las artes. Tomando estos condiciones
lenguas, desfavoreciendo a la poblacin de
en conjunto, solo el 11% de los establecimien-
habla guaran. La oposicin a la oficializacin
tos de las zonas urbanas y menos del 1% de
del guaran tuvo en la escuela uno de sus
los de zonas rurales son adecuados renen los
242
requisitos establecidos en las normativas del

MEC para un desempeo educativo conforme
con los requerimientos que aseguren un proceso eficaz de enseanza.
4. Las polticas educativas ante el

desafo de la democratizacin
El proceso de democratizacin de la sociedad iniciado en 1989 fue el marco poltico
GRFICO 7
que habilit la renovacin de la educacin y
ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA ESCOLAR

POR ZONA (EN PORCENTAJES)
permiti abrir la discusin sobre la democratizacin del sector. La reforma educativa paraguaya tuvo como fundamento la Declaracin
malas condiciones
condiciones regulares
buenas condiciones
71,9
de la Conferencia Mundial sobre Educacin

para Todos, con su correspondiente marco de
criterios de recomendacin de polticas, planteando un abordaje renovado de educacin
63,8
cuyo eje principal fuera el desarrollo humano

permanente. Desde esta perspectiva, se con-
35,8
cibi una poltica pblica basada en la promo-
17,0
cin de las competencias bsicas y el fomen-
11,0
0,3
Urbano
Rural
Fuente: Rivarola & Elas, sobre la base de informacin del MEC

(2008).
to del aprendizaje permanente, que supere

la concepcin del proceso educativo basado
en la preparacin a la examinacin o en la
capacitacin abstrada de los requerimientos
de una ocupacin profesional.
La educacin, con la reforma en la d-
Los avances en la universalizacin de la
cada de 1990, constituy una dimensin de
educacin escolar se produjeron durante el
relevancia para el Estado paraguayo, lo que
perodo inmediatamente posterior al inicio de
se reflej en la Carta Magna de 1992. Ante
la reforma, al expandir la cobertura del grupo
la incertidumbre que se cerna sobre la so-
de 12 a 14 aos, del 38% al 80% y con un
ciedad paraguaya con la apertura democr-
90% de cobertura en el nivel inicial. Asimis-
tica, las esperanzas subjetivas de cambio y
mo, se foment al aumento de la matrcula
avance en la reconquista de las libertades
de la educacin media, que pas del 28% en
pblicas y del bienestar social, cobraron es-
1995 al 58% en 2011, con una mayor per-
pacio y emprendieron curso con la idea ge-
manencia de la poblacin en el sistema edu-
neralizada de que esquemas verticalistas y
cativo, que pas de una media de 5,4 aos
preestablecidos de orden social daran paso
de estudios en 1992 a 8,7 aos en 2011. Se
a una organizacin basada en los derechos y
observa tambin un aumento significativo de
en la autonoma respecto del poder estatal.
la retencin: un 32% para la cohorte de 1995
Un nuevo sistema educativo se volvi una
a 2006 comparado con el 29% para la cohor-
exigencia colectiva, pues se lo consider una
te de 1993 a 1994. A pesar de estos logros,
instancia que reformulara la tica y el pen-
los rezagos y brechas persisten.
samiento dominante durante la dictadura,

para hacer factible un nuevo orden democrtico y asegurar, por medio de mecanismos
243
Paraguay
equitativos y meritocrticos, oportunidades
mos de seguimiento y evaluacin mediante el
para todos los miembros de la comunidad.
fortalecimiento de la medicin estadstica y la
A este respecto, se promovieron los

Congresos Nacionales de Educacin entre los
instauracin del sistema nacional de evaluacin del proceso educativo.
aos 1992 y 1993 as como los de carcter
En su conjunto, la educacin paraguaya
regional. Estos eventos permitieron a dife-
fue pensada como el fundamento de la con-
rentes sectores sociales discutir los aspectos
vivencia poltica y la equidad social dada la
relevantes del sistema educacional vigente
pronunciada desigualdad entre los grupos so-
y acordar la necesidad de una reforma para
ciales. La poltica educativa, en ese sentido,
la renovacin del modelo en sus distintas di-
no pudo eximirse del deber y la responsa-
mensiones. Durante el proceso preparatorio
bilidad de implementar medidas y acciones
de la reforma, el Estado propici un conjunto
tendientes a disminuir las asimetras. Sin
de acciones, entre ellas, la creacin del Con-
embargo, ante este desafo, el Estado y los
sejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE)
diferentes agentes involucrados en la poltica
en el ao 1990, que tena como objetivo for-
pblica de educacin no asumi una perspec-
mular propuestas y polticas para una redefi-
tiva de la igualdad social como horizonte, que
nicin de la educacin paraguaya. La consti-
orientara la reforma hacia la equidad. Propio
tucin de este consejo fue el hito clave para
de los regmenes democrticos liberales, el
el poder pblico paraguayo en la formulacin
principio fundante fue la igualdad de opor-
de la poltica educativa en la era democrtica.
tunidades cuyo objetivo es la superacin de
En este marco, se adoptaron medidas orien-
toda forma de diferenciacin y discriminacin
tadoras hacia un nuevo modelo que tuviera
que no est basada en el mrito individual.
tres grandes principios: la formacin acad-
En este sentido, el principio meritocrtico li-
mica basada en las competencias, la promo-
beral se erige en el mecanismo articulador de
cin de la ciudadana poltica para el fortale-
la equidad en el nuevo orden.
cimiento de la democracia y el fomento de las
En el plano legal, adems de la Cons-
capacidades para acceder al bienestar social.
titucin Nacional, la Ley General de Educa-
En relacin con el proceso temporal de
cin (1264/98) establece que el Estado debe
implementacin de las medidas tendientes a
atender la compensacin de las desigualda-
la reforma educativa, el abanico de stas im-
des en educacin y que las autoridades edu-
plic: i) la extensin de la obligatoriedad de
cativas atendern de modo preferencial a los
la educacin escolar bsica, ii) la puesta en
grupos y regiones que enfrenten condiciones
marcha de un programa de educacin bilin-
demogrficas, econmicas y sociales de des-
ge (castellano-guaran), iii) la expansin del
ventaja. Adems se plante facilitar el ingre-
nivel preescolar, iv) la ejecucin de progra-
so de los ciudadanos con escasos recursos
mas de priorizacin de sectores especficos
en los establecimientos educativos pblicos
como las comunidades rurales, v) la gene-
donde la escolarizacin ser gratuita, incluido
racin de incentivos para la permanencia en
el nivel preescolar. Por otra parte, se declar
el sistema, vi) el desarrollo de programas de
que los 9 aos de EEB son obligatorios. La
alfabetizacin de personas jvenes y adultas,
gratuidad deber hacer efectiva la obligato-
vii) la implantacin paulatina de programas
riedad de la educacin, de modo que ciertos
de apoyo a la gratuidad educativa en todos
programas de apoyo a la educacin gratuita
los niveles y viii) la promocin de mecanis-
estn previstos en la Constitucin Nacional.
244
En 2010, se ampli la obligatoriedad a
nismos multilaterales donde establece una
la educacin inicial y media, mediante la ley
cooperacin para el avance en el enfoque de
4088/10, lo que implic que, desde 2011,
la inclusin como perspectiva institucional y
el Estado exonerara la matrcula en los es-
pedaggica.
tablecimientos pblicos de enseanza. Dicho
En el derecho a la educacin como
proceso tuvo por objetivo el acceso y perma-
base de la bsqueda de la equidad educati-
nencia en la enseanza media por parte de
va, se identifican los criterios y mecanismos
los jvenes de todo el pas, especialmente de
de discriminacin existentes en el sistema y
los hijos de familias de clases desfavorecidas.
que requieren superarse, como condicin del
En el plano de la poltica pblica, con
ejercicio pleno del estatus de ciudadana po-
la reforma educativa se plante la necesi-
ltica. Estos criterios se basan en la condicin
dad de promover estrategias para superar la
social y econmica, la lengua, el gnero y la
desigualdad y la discriminacin que regan el
pertenencia a ciertos grupos etnoculturales
sistema educativo predemocrtico, razn por
(pueblos indgenas). La poltica educativa, en
la cual la equidad constituy uno de sus fun-
este sentido, consisti primordialmente en la
damentos. Se abri la discusin sobre el en-
promocin de planes pedaggicos y mecanis-
foque de derecho en diferentes instancias de
mos institucionales. Pero, lamentablemente,
infancia y educacin, tales como convencio-
no estuvo acompaada de una poltica social
nes y acuerdos internacionales. En este con-
consistente, que insertara la poltica educativa
texto, el Estado habilit institucionalmente un
en un marco amplio de promocin de oportu-
marco normativo que permiti reivindicar los
nidades sociales, que frenara la exclusin. La
derechos a la educacin y la equidad dentro
exclusin educacional una de las principales
de un proyecto democrtico en la sociedad
causas de la exclusin social se vincula so-
nacional. Uno de las primeras consecuencias
bre todo a la estructura social de desigual-
de la adopcin del enfoque fue, desde los
dad, expresada en la pobreza, la inequidad
inicios de la reforma, la implementacin del
territorial y la segregacin, lo que, a su vez,
programa de educacin bilinge.
se traduce en repitencia, rezago, desercin
La inclusin social ha sido un proceso
escolar y bajo nivel de rendimiento acad-
de atencin y respuesta a la diversidad de
mico. Se intent desarrollar planes y progra-
alumnos, por lo que se han modificado los
mas para superar los procesos de exclusin,
contenidos curriculares, enfoques pedaggi-
mediante medidas y acciones que apuntaran
cos y estrategias polticas de visualizacin de
a la equidad educativa como la instauracin
la diferenciacin social y la diversidad cultu-
del programa de educacin bilinge, la uni-
ral. En el Ministerio de Educacin y Cultura se
versalizacin del nivel inicial, la alfabetizacin
incorpor el enfoque de la educacin inclusi-
de adultos, la implementacin del programa
va como proyecto pedaggico en la dcada
de educacin escolar indgena, la adopcin de
de 2000. La experiencia piloto sirvi para
sistemas de incentivos para la permanencia
identificar las dificultades presentes en los
en el proceso educativo, la implementacin
establecimientos educacionales en la adop-
y expansin de los programas de apoyo a la
cin de una sensibilidad hacia la diversidad
gratuidad educativa (complemento nutricio-
y la diferenciacin como parte del proceso
nal y tiles escolares), entre otros.
educativo. Desde entonces Paraguay par-
La filosofa y contenido de los programas
ticipa de instancias internacionales y orga-
de apoyo a la gratuidad educativa se expresan
245
Paraguay
en el Plan Nacional de Educacin 2024, que
La expansin educativa, incluso con
rene un conjunto de principios que debern
avance la mayor oferta del sector privado, no
traducirse en la poltica pblica que apunte
dio respuesta a los problemas de eficacia ex-
hacia una educacin universal, inclusiva y de
terna e interna del sistema y reprodujo la l-
calidad. Los programas de apoyo se pusieron
gica de la masificacin, captando la demanda
en marcha en dos momentos: el programa de
educativa con poca atencin en la enseanza
complemento nutricional escolar iniciado en
de calidad, en los incentivos al desempeo
1995, mediante la ley 806/95, y el progra-
eficiente y a la retencin en los 12 aos de
ma de provisin de tiles escolares que cobr
trayecto escolar.
fuerza a mediados de 2000 (ley 1264/98).
La cobertura universal a la enseanza
Ambos programas tienen como objetivo otor-
se volvi un imperativo de la poltica pblica
gar los medios para asegurar la asistencia y
durante la reforma al igual que la promocin
la permanencia en el sistema educativo. El
de la calidad, sin embargo, ciertos sectores y
programa de complemento nutricional, en
grupos sociales quedaron librados a su suer-
el nivel de educacin escolar bsica, consis-
te, bajo el arbitraje de una meritocracia que
ti en asegurar una base alimenticia mnima
rega solo formalmente. Sobre esta base, el
para el aprovechamiento de la enseanza,
sistema educacional, a pesar de los cambios
aunque sirvi ms como incentivo a la asis-
institucionales, curriculares y pedaggicos,
tencia escolar de nios y nias de familias
mantuvo y legitim la las desigualdades
en condiciones socioeconmicas vulnerables,
entre las categoras sociales, de manera que
especialmente, de las zonas rurales. El pro-
el acceso educativo no es igual a las condi-
grama de tiles escolares, que se extendi
ciones sociales del acceso, es decir, la igual-
paulatinamente a todos los niveles, tena por
dad de oportunidades no necesariamente
objeto asegurar los insumos didcticos para
desemboca en desigualdad de resultados. El
el desempeo en el proceso de enseanza.
Estado paraguayo no ha podido revertir del
El programa de complemento nutricional
todo la ineficiencia del sistema educativo ni
se universaliz, alcanzando el 100% de cober-
la desigualdad social. La poltica pblica tuvo,
tura en 2008. El programa de tiles escolares
en este sentido, problemas de alcance y de
fue ampliado el ao 2010 con la decisin de
enfoque.
universalizar la educacin media obligatoria.
El problema de alcance implic que las
Se espera que los programas de apoyo a la
medidas y acciones en el proceso de refor-
gratuidad sirvan de atraccin y retencin en
ma educativa se vieron limitadas por las
el sistema en dos sentidos: 1) exonerando de
restricciones humanas y la ineficiencia finan-
costos a las familias para que el acceso y la
ciera respecto del rezago crtico en educa-
permanencia sean gratuitos en la prctica, y
cin, as como de las mltiples necesidades
2) brindando seguridad alimentaria mnima
para hacer viable un sistema ms eficiente,
e implementos bsicos de escolaridad para
lo que se acentu, considerando que el pre-
sustentar el desempeo acadmico. En suma,
supuesto pblico en educacin se concentr
ambos programas pretendieron extender y
principalmente en gastos corrientes, bajo el
universalizar la cobertura educativa gratuita
imperativo de sostener una base social para
haciendo efectivo el enfoque de derecho en la
el sistema poltico y no para apuntalar la
educacin, priorizando a los sectores y zonas
enseanza calificada, de alto nivel. En este
geogrficas vulnerables.
sentido, la poltica pblica destin recursos a
246
infraestructura en una magnitud menor a la
niveles, el desafo es reformular un sistema
necesaria, orientando el gasto a la enseanza
basado en la inclusin social y en la calidad
con criterios errticos para el reclutamiento
de los procesos de enseanza.
de un pblico electoral cautivo y no para la

formacin y calificacin.
Las polticas educativas orientadas al

fortalecimiento de la eficacia externa (o co-
Respecto del enfoque, hubo una excesi-
bertura) implican tres conjuntos de medidas:
va atencin en el desempeo institucional del
La inversin en infraestructura educacio-
sistema educativo, en detrimento de la cues-
nal, que adecue los establecimientos y
tin social, dado que la acentuada desigual-
ample la oferta, ya que la cobertura no
dad termin subvirtiendo los objetivos de la
solo requiere de mayor dotacin de ins-
poltica educacional durante el proceso de
talaciones y equipamientos para los ciclos
democratizacin. Las polticas sociales, den-
ms altos de la educacin escolar, sino
tro de las que los programas de proteccin
tambin la bsqueda de un equilibrio te-
social con condicionalidad educativa tuvieron
rritorial entre las regiones geogrficas con
una expansin en Paraguay, no repercutieron
alta demanda educativa y con tendencia
en el aumento del desempeo escolar y en
demogrfica creciente, habilitando nuevas
la disminucin de las brechas vigentes en el
sedes educativas, y las regiones geogrfi-
proceso educativo.
cas con demanda educativa en descenso

por razones de decrecimiento demogrfi-
5. Criterios de decisin pblica
co. Este equilibrio deber planificarse central, regional y localmente, priorizando los
criterios de equidad territorial y eficiencia
Sobre la base de lo expuesto, se des-
administrativo-financiera.
prenden tres lneas de criterios de recomen-
Desarrollar mecanismos de retencin de
dacin para polticas pblicas que reorienten
los estudiantes en el sistema escolar. El
el sistema educativo paraguayo. Una primera
mantenimiento de los programas de apo-
lnea concierne la eficacia externa, coligin-
yo a la gratuidad (complementos nutri-
dose propuestas para ampliar la cobertura
cionales y tiles escolares) y su insercin
y asegurar el acceso a todos los niveles as
en un plan amplio de incentivo al acceso y
como a los distintos sectores. Una segunda l-
permanencia en el sistema, deber invo-
nea concierne a la eficacia interna, planten-
lucrar tanto dispositivos escolares como
dose sugerencias sobre la retencin escolar,
extraescolares. Un dispositivo escolar por
especialmente en el tercer ciclo de la EEB,
excelencia son las becas de compensa-
la educacin media, as como para los secto-
cin por origen social, tnico y geogrfi-
res sociales desfavorecidos y para los grupos
co, condicionadas, en su asignacin, por
etnoculturales relegados histricamente. Una
los mrito y aptitudes. Un dispositivo ex-
tercera lnea se refiere al rendimiento acad-
traescolar es el de las transferencias mo-
mico, para lo que se han formulado criterios
netarias, mecanismo de proteccin social
de desarrollo de la calidad de los procesos
para hogares e individuos socialmente
de enseanza-aprendizaje, apuntalando un
vulnerables y con el que la escolarizacin
sistema educativo que contribuya cualitati-
se vuelve una corresponsabilidad ineludi-
vamente a la formacin de competencias y
ble a favor de la continuidad en la trayec-
habilidades cognitivas y ticas. En los tres
toria educativa de los estudiantes.
247
Paraguay
La descongestin de la oferta pblica por
ponderar su esfuerzo de acompaar a sus
medio de la subvencin a establecimien-
hijos en su trayectoria educacional. Los
tos privados de enseanza. El objetivo de
incentivos a la escolarizacin pueden tra-
este mecanismo ya existente es incen-
ducirse en fuentes de empleo, subvencio-
tivar a que la oferta privada contribuya
nes, y becas, entre otros. Esto concierne
a asegurar el acceso universal a la ense-
al Estado y a las empresas interesadas
anza y garantizar la cobertura total de
en la formacin de capacidades para el
la demanda de la poblacin en edad es-
mundo laboral a mediano y largo pla-
colar. Asimismo, esta medida promover
zo. El establecimiento de un fondo para
la mixtura social, base concreta de con-
la retencin educativa, que implemente
solidacin de un rgimen democrtico. La
proyectos comunitarios de aliento a la
posibilidad de interaccin entre diferentes
asistencia, se hace urgente, en especial
grupos y en diferentes regiones geogrfi-
entre los sectores sociales con trayecto-
cas aumenta las chances de democratiza-
rias educacionales dbiles, lo que resta
cin educativa que vaya en consonancia
inters a los padres para cooperar en la
con la expansin o masificacin escolar.

Las polticas educativas orientadas al
fortalecimiento de la eficacia interna o desempeo implican tres conjuntos de medidas:
La promocin de sistemas de acompaamiento a la escolaridad, que involucre a
agentes y organizaciones del poder pblico, de los establecimientos educativos y
de la sociedad civil, para sostener el proceso escolar de nios y jvenes a lo largo
de su trayectoria educativa. Esta medida
implica la conformacin y fortalecimiento
de dispositivos escolares de refuerzo aca-
escolarizacin de sus hijos.

El fortalecimiento de los planes de proteccin y promocin de la infancia y de
la juventud, involucrando a los diferentes
niveles de gobierno, que articule la poltica pblica educativa en un marco amplio
de acciones coordinadas con un enfoque
integral de desarrollo social y de derechos
para las generaciones ms recientes.
Finalmente,
las
polticas
educativas
orientadas al rendimiento acadmico y el desarrollo de los procesos de enseanza-aprendizaje supone cuatro tipos de medidas:
dmico, as como de redes de apoyo para
La reorganizacin del cuerpo docente del
evitar la desercin y la repitencia, basa-
sector pblico, con la revisin del estatu-
dos en incentivos individuales, familiares
to docente, el fomento de la profesiona-
y comunitarios.
lizacin de la enseanza y la expansin
La implementacin de un plan de coope-
de los concursos de mritos y aptitudes
racin para la retencin escolar en las co-
para acceder a los cargos. Estas medidas
munidades. El apoyo y control, promovi-
implican el establecimiento de un sistema
do por el Estado, generar condiciones no
de formacin de alto nivel que apunte a
solo materiales, sino tambin simblicas
la profesionalizacin de los docentes con
para la concurrencia al sistema educati-
el adiestramiento en servicio.
vo. En este sentido, se deber instaurar
La inversin en tecnologa pedaggica,
un mecanismo compensatorio de la in-
tanto en dispositivos computacionales
asistencia y desercin por motivos eco-
como en la generacin de bases de da-
nmicos, para incentivar a las familias a
tos y fuentes documentales que sirvan de
248
soporte tcnico a los docentes en forma-
tucionales ms que instancias significativas
cin. La tecnologa, en los procesos pe-
de desarrollo cognitivo y de formacin tica.
daggicos, deber introducirse mediante
La masificacin, despus de dos dcadas de
programas especficos de fortalecimiento
implementada la reforma, visibiliz el proble-
de la enseanza.
ma crtico de que la expansin del acceso no
Desarrollar y fortalecer mecanismos de
garantiza la retencin. Es necesario dotar al
seguimiento y evaluacin del proceso
sistema de las condiciones tcnicas, financie-
educacional de modo de obtener leccio-
ras y polticas para lograr que los estudiantes
nes, aprender de los errores y replicar
de todos los sectores de la sociedad comple-
aciertos pedaggicos e institucionales,
ten su trayectoria educacional, en especial
que aseguren el avance del sistema hacia
los desfavorecidos social y culturalmente,
un modelo de calidad y eficiencia.
que como se mostr en el anlisis emprico
Elaborar espacios de participacin de la
de este texto se ven ms aquejados por los
comunidad educativa, centrndose en las
bajos niveles de aos de escolarizacin para
familias especialmente los padres y ar-
hacer frente al mundo social en sus diferen-
ticulando los programas de alfabetizacin
tes dimensiones.
de adultos con la implementacin de un
Pero no basta con poltica educativa que
plan de desarrollo del capital cultural: fo-
asegure la expansin longitudinal (a lo lar-
mento de la lecto-escritura en el hogar,
go del proceso de escolarizacin) para todos
fomento del uso de recursos bibliogrfi-
los grupos sociales, adems de la extensin
cos y tecnolgicos entre los miembros de
transversal en los primeros niveles de la edu-
la familia y el entrenamiento para el uso
cacin escolar bsica, para otorgar a la socie-
del conocimiento acadmico en la vida
dad los medios necesarios para su desarrollo.
cotidiana, para acompaar en el hogar la
Es necesario asegurar la calidad del proceso
escolaridad de los hijos con un proceso
educativo
centrado en el papel del cuerpo
integral de relacin con la cultura escolar
docente del sistema y transformar el mode-
y el entorno social.
lo de enseanza basado en contenidos y no

en competencias. En efecto, este cambio pe-
6. Conclusiones
a educacin en Paraguay se encuentra

en una encrucijada. La poltica educativa an tiene deudas respecto del ac-
ceso al sistema de las generaciones jvenes,

que se enfrentan a un horizonte cada vez
ms incierto y difcil, cuando no tienen formacin o no se han titulado.
Una de ellas es resolver el dilema que
se presenta ante el avance de una oferta
educativa, pblica y privada, de baja calidad,
donde los procesos de enseanza y aprendizaje constituyen sobre todo rituales insti-
daggico implicar, en Paraguay, un cambio

poltico de fondo, ya que significar la reforma del estatuto docente, de la organizacin
del proceso pedaggico-institucional y de la
lgica de transmisin tica relacionada con
los valores de la sociedad democrtica. Los
cambios en el estatuto docente supone encaminar la profesionalizacin de la funcin
y autonomizarlo del poder poltico, creando
incentivos econmicos y simblicos para su
dedicacin rigurosa, responsable y comprometida. La organizacin del proceso pedaggico-institucional requiere de la revisin de la
relacin entre escuela y comunidad, en que
la primera debe convertirse en la extensin y
249
Paraguay
centro articulador del desarrollo infanto-juve-
en el proceso educacional. La transformacin
nil de la segunda. Para ello, la extensin del
tica mediante la escuela se restringi en la
calendario escolar real as como de la jorna-
prctica a una capacitacin sobre contenidos
da escolar deber considerarse en un debate
abstractos.
pblico, tomando en cuenta las condiciones

materiales que lo hagan posible.
Por esta y otras razones que pueden extraerse del presente estudio, se avizora un
Pero por sobre todo, el sistema educati-
difcil proceso de reforma de la reforma, que
vo est en deuda con la sociedad, ya que no
plantea el desafo al sistema educacional pa-
ha sido capaz de reformular los valores de
raguayo la revisin del proyecto de pas, so-
la convivencia social. La formacin tica que
bre el cual construir un modelo de formacin
la reforma promovi como base axiolgica
y desarrollo de competencias, tanto cogniti-
del nuevo sistema posautoritario no pas de
vas, profesionales y cvicas. Este desafo no
ser un plan de estudio, es decir, se la inser-
es menor en una nacin donde la tradicin
t solamente en la malla curricular, sin re-
autoritaria no termin de ceder lugar y donde
formular los patrones mismos de interaccin
la desigualdad permite la persistencia de pro-
entre docentes, alumnos y comunidad local
blemas sociales profundamente arraigados.
Luis Ortiz
Doctor en Sociologa por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales (Pars, Francia). Master en Ciencias
Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Mxico D.F., Mxico). Licenciado en Sociologa
por la Universidad Catlica Ntra. Sra. de la Asuncin (Asuncin, Paraguay). Profesor de la Universidad Catlica y de la FLACSO Paraguay. Director e Investigador del Instituto de Ciencias Sociales de Paraguay (ICSO
Paraguay). Investigador asociado del CADEP). Sus lneas de investigacin son educacin y desigualdades
sociales; bienestar y proteccin social.
250
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251
Per

bsica y media en el Per*
Piero Ortiz Chvez Cinthya Pastor Vargas
1. Introduccin
l Per ha experimentado quince aos

de crecimiento ininterrumpido y, con
ello, se ha embarcado en el desarro-
llo. En este contexto, surge un gran interrogante: qu debemos hacer para que este
proceso contine? Entre los diversos factores que sostienen el desarrollo, la educacin
es primordial, puesto que de ella depende la
calidad de los recursos humanos que dispondr el pas y, al mismo tiempo, asegura la
igualdad de oportunidades de toda la poblacin. As, en primer lugar, la relacin entre el
crecimiento y la educacin es explicada por
la incidencia del capital humano en la produccin, por lo que las polticas del sector deben
asegurar que la educacin contribuya a la
formacin de capital humano. Y, en segundo
lugar, es importante reconocer que la educacin contribuye a la reduccin de la pobreza,
puesto que promueve la igualdad de oportunidades de la poblacin y el desarrollo de las
capacidades de la poblacin ms vulnerable.
En el Per an quedan problemas que
afligen al sistema educativo y que se reflejan
en las pobres estadsticas educacionales. Por

ejemplo, el resultado y avance en las pruebas
nacionales e internacionales de rendimiento
escolar reflejan una situacin preocupante.
La ltima Evaluacin Censal de Estudiantes
de Segundo Grado 2012 (ECE 2012) elaborada por el Ministerio de Educacin (MINEDU) informa que en comprensin lectora
solo el 30,9% de los estudiantes alcanza el
nivel satisfactorio y en matemtica, solo el
12,8%.1 Si bien hay una mejora respecto
de aos anteriores, es marginal. De 2010 a
2012, los alumnos con nivel satisfactorio de
comprensin lectora aumentaron 2,2 puntos
porcentuales (del 28,7% al 30,9%) y en matemtica disminuyeron un punto (del 13,8%
al 12,8%). Por otra parte, en las pruebas
PISA (Programme for International Student
Assessment) de la OCDE, el Per ha ocupado los ltimos lugares recurrentemente. En
2009, ocup el puesto 63 en matemtica, 64
en ciencias y 63 en lectura entre 65 pases y
en 2012 ocup el ltimo puesto en las tres
categoras evaluadas.
El Foro Econmico Mundial en su ltimo
ranking de competitividad 2013-2014 califica
Este estudio fue realizado por encargo de la fundacin Konrad Adenauer Stiftung, en el marco del programa SOPLA.
El nivel satisfactorio en comprensin lectora implica que el alumno es capaz de deducir ideas de un texto de mediana extensin y vocabulario sencillo y en matemtica que es capaz de utilizar nmeros y operaciones para resolver problemas.
252
a Per en el lugar 135 de 148 pases evalua-
los resultados de los alumnos en las pruebas
dos del escalafn de calidad de la educacin
de rendimiento nacionales e internacionales.
primaria, en el puesto 134 en la calidad del
En la segunda seccin se resumen las princi-
sistema educativo y en el puesto 140 en ca-
pales polticas educativas aprobadas desde el
lidad de la educacin matemtica y en cien-
ao 2000 y en la tercera seccin se presentan
cias, es decir, el Per se encuentra muy reza-
las recomendaciones de poltica. Finalmente,
gado en todos los aspectos medidos.
se presentan las conclusiones del estudio.
Si bien las cifras revelan la precaria situacin de los alumnos peruanos, es an ms

y media en el pas
preocupante el poco inters o preocupacin

que se asigna a la educacin en la agenda poltica y la poca eficacia que muestran las polticas del sector. Es importante recordar que
2.1 Organizacin del sistema educativo
la competitividad de la poblacin que ingresa

al mercado laboral dentro de 15 aos depender de las polticas que hoy se apliquen en la
El sistema educativo peruano se divide
educacin preescolar, bsica y media.
en niveles, ciclos y grados. Los niveles se re-
En la primera seccin, se describe el es-
fieren a la distincin comn entre nivel inicial,
tado de la educacin escolar en el Per, ana-
primario y secundario. A su vez, cada uno de
lizando su organizacin, cobertura, infraes-
estos niveles se subdivide en ciclos que re-
tructura, personal docente y gasto pblico, y
presentan los logros de aprendizaje plantea-
se concluye que todos estos factores explican
dos para cada rango de edad.
CUADRO 1
EDUCACIN BSICA REGULAR
Niveles
Ciclos
Inicial
I
II
Grados
Edad
0-2
Primaria
3-5
III
Secundaria
IV
VI
VII
10
11
12
13
14
15
16
Fuente: MINEDU
En el nivel inicial, el primer ciclo tiene
de pensamiento abstracto y reflexivo y en el
como objetivo dar comienzo al proceso de la
ciclo VII existe una especial preocupacin por
autoidentificacin del nio como individuo y
encaminar la autonoma en las expresiones
en el segundo ciclo se inicia el desarrollo del
comunicativas y morales de los adolescentes.
aprendizaje del razonamiento lgico-matemtico y de lenguaje. En los ciclos del nivel

primario se consolidan los aprendizajes de
2.2 Cobertura y acceso educacional en

el Per
comunicacin oral y escrita y del pensamiento analtico matemtico. En el nivel secunda-
Uno de los logros ms notables de la
rio, en el ciclo VI se inician las capacidades
educacin en el Per es el incremento de la
253
Per
tasa de matrcula escolar en todos los niveles
representa un 90% del total de nios en
durante los ltimos quince aos. Como se
edad escolar.
muestra en el cuadro 2, de 1995 a 2011, la
A pesar de la mejora en la cobertura,
tasa de matrcula neta para el nivel inicial
an subsisten problemas en el nivel inicial y
aument a ms del doble (de un 35,3% a un
en secundaria, pues las tasas netas de ma-
77,8%), en primaria se increment margi-
trcula al ao 2011 fueron de un 77,8% y un
nalmente al partir de un nivel ms alto (del
77,6% respectivamente, cifras que se en-
90,3% al 94,5%) y en secundaria mostr
cuentran lejos de una cobertura universal. En
un gran aumento (del 53,7% al 77,6%).2
primaria, la situacin es diferente pues existe
Cabe sealar que, en 2011, se registraron
una tasa neta de matrcula cercana al 100%,
7,6 millones de nios y adolescentes que
por lo que se afirma que la educacin prima-
cursaban la educacin bsica regular, lo que
ria en el Per es universal.
CUADRO 2
MATRCULA DEL SISTEMA EDUCATIVO
Nivel
Educativo
Tasa neta* de matrcula del sistema educativo

1995
Total
Mujer
2011
Hombre
Total
Mujer
Hombre
Nivel inicial**
35,3 35,9 34,8 77,8 78,0 77,6
Nivel primario
90,3 89,9 90,8 94,5 94,5 94,5
Nivel secundario 53,7 52,9 54,5 77,6 77,9 77,2

* Tasa neta: porcentaje de matriculados en el grupo etario correspondiente al grado.
** La cifra corresponde a tasa bruta: porcentaje de matriculados entre el grupo en edad escolar.
La diferencia en la tasa de matrcula en-
A pesar de las mejoras en la cobertura
tre los tres niveles analizados muestra que
y los problemas pendientes con el nivel de
muchos nios inician sus estudios recin en
matrcula, no es el indicador ms importante
el nivel primario, ya que en el Per solo es
de analizar. Por ejemplo, la asistencia es un
obligatorio un ao de educacin inicial para
factor que refleja el uso del servicio ms all
la poblacin de 5 aos de edad. Hay que te-
de si se tiene acceso a l o no. Segn el Ins-
ner en cuenta que los primeros aos de edad
tituto Nacional de Estadstica e Informtica
de educacin son cruciales para el desarrollo
(INEI), la tasa neta de asistencia ha mejora-
cognitivo de los nios, en especial, de aque-
do en los ltimos aos, sobre todo en educa-
llos con ms desventajas (Karoly & Bigelow,
cin inicial. As, de 2005 a 2012 la asistencia
2005).
aument de un 57,3% a un 70,8% en este
El nivel inicial comprende la educacin para nios menores de 6 aos, la educacin primaria para alumnos de 6 a 11 aos y la educacin
secundaria de 12 a 16 aos.
Karoly & Bigelow encuentran que los programas de educacin preescolar mejoran las habilidades de comprensin lectora, disminuyen las
probabilidades de repitencia y aumentan la probabilidad de completar la secundaria en especial en los nios con mayores desventajas.
254
nivel, de un 91,1% a un 91,6% en primaria
entre las nias (9,9%.) Estas cifras reflejan
y de un 70,6% a un 80,3% en secundaria.
la persistencia de inequidades de gnero que
Sin embargo, existen marcadas diferencias si
no han sido tratadas de la misma forma que
se compara el mbito urbano con el rural:
en el resto de pases, aunque Lavado y Galle-
en 2012, la tasa de asistencia en educacin
gos (2005) sostienen que aunque el anlisis
inicial era de un 74,0% en el sector urbano
emprico confirma que las nias tienden a ser
y de un 63,0% en el rural y de un 85,2%
ms vulnerables a la desercin escolar, esta
y un 69,9% respectivamente en secundaria.
diferencia no es significativa.
En primaria, la asistencia no muestra diferen-
Por ltimo, respecto a la participacin
cias entre el rea urbana (91,4%) y la rural
pblica y privada en el sistema, se observa
(92,0%).
que la educacin en el Per es predominan-
Si se analiza la cobertura por quintiles
temente pblica. El sector pblico concentra
de ingreso, se puede observar una gran in-
el 76% de la matrcula escolar (5,5 millones
equitadad entre la poblacin con mayores in-
de alumnos), mientras que el restante 24%
gresos y menores ingresos, puesto que exis-
se educa en el sector privado (1,7 millones
te una diferencia de 9 puntos porcentuales en
de alumnos). Este predominio se ha debili-
la tasa de asistencia escolar, situacin que se
tado en los ltimos aos, ya que en 2003 el
agrava en el nivel inicial, donde la diferencia
84% de alumnos se encontraban matricula-
llega a ser de 17 puntos, y mejora en el nivel
dos en un establecimiento del sector pblico,
primario, donde es de 5 puntos, lo que es un
lo que implica que perdi 8 puntos de parti-
indicador de universalidad en este nivel. Por
cipacin.
ltimo, la diferencia en el nivel secundario es

de 9 puntos.
2.3 Infraestructura educativa
Adems del acceso y uso del sistema

educativo, es importante analizar el grado de
Los problemas de matrcula, asistencia
conclusin de los estudios. Se puede estar
y desercin son consecuencia de dificulta-
matriculado en un centro educativo, se pue-
des econmicas, problemas al interior de
de asistir a clases, pero se logra concluir con
la familia y falta de incentivos, entre otros
toda la formacin? La progresin y la deser-
factores, pero tambin de trabas sistem-
cin escolar dan mayor informacin sobre el
ticas propias del sistema. Una de ellas es
desempeo del proceso educativo. Segn el
la disponibilidad y distancia de los centros
Banco Mundial, en 2011 solo el 85% de alum-
educativos en zonas rurales, por lo que
nos matriculados llegaba a quinto grado de
la provisin de infraestructura resulta ser
primaria. En sexto grado, solo el 81,5% logr
otra limitante. Alczar (2008) seala que
completar el nivel primario. Es decir, uno de
en sector rural el tiempo de viaje al centro
cada 5 nios que empieza la primaria, no la
educativo secundario ms cercano es de 50
concluye. De aquellos que completan la pri-
minutos en promedio.
maria, solo el 92,3% contina sus estudios en
En 2011, el sector educativo contaba
el nivel secundario, es decir, el 7,7% de nios
con un total de 73.366 centros, de los cua-
abandona el sistema educativo. Se observa
les el 32% cuenta con educacin inicial, el
que existe una mayor desercin de mujeres,
51% con educacin primaria y el 17% con
pues el 6,5% de los nios no prosigue sus es-
de educacin secundaria. Como se observa,
tudios, mientras que el porcentaje es mayor
hay una gran diferencia entre el nmero de
255
Per
centros educativos de educacin primaria y
recoge informacin reciente sobre este
secundaria, a pesar de que el total aumen-
tema. Los resultados muestran que solo el
t significativamente en los ltimos aos.
19,1% de centros educativos a nivel nacio-
Desde 2002 a la fecha, el nmero de total
nal poseen aulas en buen estado4 que re-
de centros educativos se increment en un
ciben un mantenimiento adecuado y conti-
22%, en especial, los dedicados a la educa-
nuo. Si bien esta cifra es baja, hay regiones
cin inicial que pasaron de 15.860 en 2002
donde la situacin es ms grave an (vase
a 23.388 en 2011, es decir, aumentaron
el grfico 1), como en las regiones selv-
un 47%. Los centros de educacin prima-
ticas. En Madre de Dios solo el 0,4% de
ria presentan el menor crecimiento (8%)
los establecimientos tienen aulas en buen
en el mismo perodo, pasando de 34.334
estado, en Loreto el 0,2%, en San Martn,
a 37.198. Por ltimo, los centros de edu-
el 0,1% y en Ucayali ningn colegio mostr
cacin secundaria aumentaron un 29%, de
aulas en buen estado. El resto de las regio-
9.925 a 12.780.
nes del Per muestran mejores cifras, pero
La mayor parte de la infraestructura
siguen siendo preocupantes. Incluso Lima
pertenece al sector pblico, del total de es-
Metropolitana solo llega a tener un 25% de
tablecimientos solo el 31% es del sector pri-
aulas en buen estado.
vado. Sin embargo, desde 2002 a 2011, el
Al contrastar esta informacin con las
crecimiento de la oferta de establecimientos
encuestas a los directores de los colegios
educativos del sector privado super amplia-
existen discordancias, pues muchos sealan
mente al del sector pblico, ya que los esta-
haber hecho mantenimiento preventivo: por
blecimientos pblicos aumentaron un15% y
ejemplo, el 76,3% afirma haber pintado sus
los establecimientos privados un 47%.
aulas, el 62,1% haber arreglado el mobiliario
Otro aspecto importante debe ser ana-
escolar y el 51,4% seala haber reparado los
lizado es la calidad de la infraestructura.
pisos. Esto indica un ineficiente uso de re-
La Encuesta a Instituciones Educativas de
cursos, problemas de gestin y problemas de
Nivel Inicial y Primaria 2010 (ENEDU 2010)
mantenimiento.
La ENEDU considera un aula en buen estado cuando cuentan con techos sin agujeros, paredes pintadas y limpias, ventanas completas y
superficie del piso uniforme y plana.
256
GRFICO 1
CENTROS EDUCATIVOS CON AULAS EN BUEN ESTADO POR REGIN, 2010 (PORCENTAJE DEL TOTAL)
Apurmac
49,4
Huancavelica
34,7
Hunuco
30,9
Cusco
30,6
Lima Prov.
27,9
ncash
26,8
Lima Metrop.
25,0
Callao
20,6
Junn
20,4
Rural
19,3
Cajamarca
19,2
Per
19,1
Pruno
19,0
Urbana
18,8
Amazonas
17,7
Ayacucho
15,1
Pasco
13,9
Piura
13,6
La Libertad
12,3
Madre de Dios
0,4
Loreto
0,2
San Martn
0,1
Uyacali
0,0
0
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Fuente: ENEDU 2010.
Cabe mencionar, que se realiz el Censo
compara sector pblico con el privado, en este
de Infraestructura Educativa, que servir de
ltimo hay 14 alumnos por docente, mientras
base para preparar el primer plan de planea-
que el primero hay 19 alumnos por docente.
miento en este tema, lo que es una buena
Las cifras tanto del sector pblico como del
seal del sector pblico, pues se establecern
privado no muestran gran diferencia con el
las estrategias de inversin para resolver los
promedio de la OCDE, que es de 14 alumnos
problemas de cantidad y, sobre todo, de cali-
por profesor en inicial y primaria y 12 en se-
dad de la infraestructura educativa.
cundaria. Sin embargo, se dista de pases con

altos niveles de educacin como Dinamarca,
2.4 Recursos docentes
donde existen 6 y 11 alumnos por profesor en

inicial y primaria respectivamente.
Los recursos humanos del sector son otro
A esto se suma que la calidad de los pro-
factor importante que incide en el desempeo
fesores limita el logro en los aprendizajes de
del sector. Las estadsticas del Banco Mundial
los alumnos. La ltima Evaluacin Censal de
indican que a nivel nacional existen 17 alum-
Docentes del 2007, muestra que una buena
nos por docente; en el nivel inicial existen 17,
parte de los profesores del sistema no se en-
en el primario 18 y en el secundario 15. Si se
cuentran debidamente preparados. As, en el
257
Per
campo de comprensin lectora, el 32,6% de
6,8% del PIB. En esta misma lnea, el gasto
los profesores se ubic en el nivel 0, es decir,
per cpita5 por alumno como porcentaje del
carecan de los conocimientos bsicos. En el
PIB tambin es inferior al promedio mun-
campo de razonamiento matemtico, la eva-
dial. En primaria el porcentaje se ubica en
luacin dio como resultado que el 46,8% se
un 8,1% comparado con el promedio mundial
ubicaba en el nivel 0.
que asciende al 16,2% y en secundaria se

ubica en un 9,1%, comparado con el 20,1%
2.5 Gasto en educacin
del mundial, que es ms del doble.

Si bien el gasto en educacin se refie-
Como se ha descrito, el capital fsico y
re a los recursos presupuestados, tambin es
humano del sector educativo dista de ser su-
un problema de gestin. En 2012, el gobierno
ficiente y, sobre todo, de buena calidad. El
solo logr ejecutar el 63,5% del presupuesto.
gasto y las inversiones pblicas no han sido
Cusco, la regin con el mayor presupuesto en
suficientes para las necesidades de la educa-
educacin (US$ 200,5 millones), solo ejecut
cin. El gasto pblico en educacin bsica en
el 68% y San Martn ejecut tan solo el 37%
promedio ha sido del 2,5% de 2001 a 2012
del presupuesto. A la ausencia de recursos, se
y, en ninguno de los aos ha superado el 3%
suma la poca capacidad del sector pblico de
del PIB. Segn las cifras del presupuesto del
gestionar adecuadamente los proyectos de in-
Ministerio de Finanzas, en 2012, excluyendo
versin, lo que no permite mejorar las condicio-
la educacin superior, el gasto solo fue del
nes educativas. Es importante resaltar que este
2,4% del PIB, muy bajo comparado con el
anlisis no sugiere que un incremento del gasto
promedio mundial que es del 4,1% aproxi-
asegure necesariamente mejores resultados,
madamente y con Finlandia, uno de los lde-
pero s brinda ms herramientas y recursos
res en educacin, donde el gasto asciende al
que posibilitan hacer reformas y mejoras.
GRFICO 2
INVERSIN PBLICA EN EDUCACIN, 2012 (EN MILLONES DE SOLES)
500
No Ejecutado
450
400
Ejecutado
350
300
250
200
150
100
50
Fuente: MEFSIAF.
Indicador utilizado para medir la importancia del gasto en los estudiantes, controlado por el nivel de ingresos del pas.
Cusco
Ancash
Lima
Hunuco
Apurmac
Cajamarca
La Libertad
Piura
Ayacucho
Arequipa
Huancavelica
Loreto
Ucayali
Apurmac
Amazonas
Junn
Pasco
Tumbes
Lambayeque
Ica
San Martin
Tacna
San Martin
Madre de Dios
Moquegua
258
2.6 Calidad educacional
2.6.2 Evaluacin Censal de Estudiantes

(ECE)
El dficit de infraestructura, la pobre calidad de la existente, la mala preparacin de
A nivel nacional, la ltima Evaluacin
los docentes, la poca eficacia en las inversio-
Censal de Estudiantes de segundo grado
nes pblicas y la falta de planeamiento del
2012 (ECE 2012) identific que solo el 30,9%
sector se traducen inevitablemente en una
alcanza el nivel satisfactorio en comprensin
provisin educativa precaria y de baja cali-
lectora y el 12,8% en matemtica. Si bien
dad para los alumnos, lo que se confirma con
hay cambios respecto del ao 2007, cuando
las pruebas internacionales y nacionales de
se empieza a censar de manera permanen-
rendimiento.
te, no existe una mejora significativa en la

evaluacin matemtica, ya que en seis aos
2.6.1 Programa para la Evaluacin

Internacional de Estudiantes (PISA)
el porcentaje de alumnos con nivel satisfactorio solo se increment en 5,5 puntos porcentuales, al pasar del 7,2% al 12,8%. En
Las pruebas PISA aplicadas cada tres
comprensin lectora, el nivel satisfactorio
aos por la OCDE desde el ao 2000 constitu-
mejor en15 puntos, pero an es una tasa
yen la medicin internacional ms reconocida
muy baja (30,9% en 2012); es decir, menos
del desempeo escolar y sirven para compa-
de un tercio de los alumnos logr los resulta-
rar los resultados entre pases. Se aplic en
dos esperados al finalizar el ao. Asimismo,
el Per solo en los aos 2000, 2009 y 2012,
existe una gran dispersin en los resultados
situndose siempre entre los ltimos lugares.
de una regin a otra; puesto que los mejores
Por ejemplo, en comprensin lectora ocup
resultados se encuentran en las regiones con
el lugar 40 de 41 pases en el ao 2000; en
mayores niveles de ingreso (Moquegua, Are-
2009, el lugar 63 de 65 pases y en 2012, el
quipa y Tacna) y los peores en las regiones
ltimo lugar de 65 pases.
ms pobres (Huancavelica, Hunuco, Loreto,
A pesar de lo anterior, entre la prueba
Ucayali y Ayacucho).
PISA 2000 y 2012 hubo un incremento im-
Tambin existen diferencias significa-
portante en el puntaje obtenido: aument en
tivas entre el rendimiento de los alumnos
95 puntos en comprensin lectora (de289 a
pertenecientes a zonas rurales y urbanas. En
384), 76 puntos en matemtica (de 292 a
comprensin lectora, los alumnos que alcan-
368) y 40 puntos en ciencias (de 333 a 373).
zan el nivel satisfactorio vara de un 37,5%
Este incremento destaca en comparacin con
en el mbito urbano a un 7,0% en el rural; y
el resto de pases evaluados, donde el cam-
en matemticas, de un 15,2% en zonas ur-
bio promedio de puntaje fue de 8 puntos en
banas a un 4,1% en las rurales.
comprensin lectora, 6 en matemtica y 9 en

ciencias. El Per es el pas latinoamericano
que ms ha mejorado en todas las categoras evaluadas superando a Chile y Brasil. Se
debe aspirar mantener este ritmo de mejora
con el objetivo de escalar en el ranking internacional.
259
Per
GRFICO 3
pblicos. La brecha se reduce en matemti-
RESULTADOS DE LA EVALUACIN CENSAL DE

ESTUDIANTES EN COMPRENSIN LECTORA, 2012
(EN PORCENTAJE DEL TOTAL)
cas, aunque con peores resultados: un 16,5%

(privados) frente a un 11,5% (pblicos). Si
bien los establecimientos privados muestran
mejores resultados, ambos son deficientes
en la calidad.
100
24
80
51,4
60
51,2
40
43,8
20
0
Pblico
Debajo Nivel 1
Privado
Nivel 1
Nivel 2
3. Descripcin de las polticas

educativas en los ltimos diez
aos
En los ltimos cuatro gobiernos del Per
el tema educacional no ha sido prioritario en
las agendas polticas, a pesar de su importancia para el crecimiento y desarrollo a largo
Fuente: ECE 2012
plazo. El hecho de que se crearan ms instrumentos de poltica educativa de 2000 a 2013

GRFICO 4
en comparacin con los ltimos cincuenta
RESULTADOS DE LA EVALUACIN CENSAL DE

ESTUDIANTES EN MATEMTICA, 2012
(EN PORCENTAJE DEL TOTAL)
aos del siglo pasado, no se tradujo en una

efectiva preocupacin por la problemtica
educacional. Adems, muchas de las medidas no han incidido en la solucin de los pro-
100
blemas estructurales que aquejan al sector.
11,5
16,5
35,7
45,6
80
60
En el gobierno de transicin de Valentn Paniagua (2000-2001), los temas en discusin eran la lucha contra la corrupcin, la
40
responsabilidad del Estado frente a la violen-
20
cia poltica y a la promocin de reformas en
sectores sensibles como el de educacin. As,

Pblico
Debajo Nivel 1
Privado
Nivel 1
Nivel 2
se cre la Comisin para un Acuerdo Nacional por la Educacin que buscaba promover
una movilizacin social para una educacin
de calidad universal. Para ello, la Comisin
Fuente: ECE 2012
hizo una Consulta Nacional por la Educacin,

que recopil las demandas y opiniones de la
Por otra parte, tambin existen diferencias entre el rendimiento de los colegios pblicos y privados: el 51,4% de los alumnos
de instituciones privadas obtienen resultados
satisfactorios en comprensin lectora frente
al 24% de los alumnos de establecimientos
poblacin respecto de cmo debera ser la

educacin del pas. Segn Andrade y Martnez (2007), los resultados de esta consulta
se constituyeron en la base fundamental para
el diseo de las futuras polticas educativas
del pas, tanto por su contenido como por la
forma de concebir la participacin ciudadana.
260
Lamentablemente, dado la brevedad del go-
los consensos nacionales construidos en los
bierno de Paniagua, lo nico que se logr fue
aos anteriores, en especial de las polticas
establecer el dilogo.
emanadas del Acuerdo Nacional.
En el gobierno de Alejandro Toledo
Respecto de la universalidad, equidad y
(2001-2006) se reconoci la importancia de
calidad, la ley establece que estas caracters-
la educacin6 al considerarla como parte de la
ticas guiarn la provisin de educacin. Acer-
agenda del Acuerdo Nacional, que tuvo una
ca de la universalidad, la nueva ley dispone
gran importancia ya que consista en un con-
que la educacin bsica (nivel inicial, prima-
junto de polticas elaboradas sobre la base
rio y secundario) es obligatoria para todos los
del dilogo y del consenso de diferentes sec-
estudiantes y el gobierno deber entregar los
tores: gobierno, empresarios, instituciones
recursos para que as sea. Sobre la calidad
religiosas, partidos polticos y organizacio-
de la educacin, establece la creacin del Sis-
nes de la sociedad civil. Sin embargo, ms
tema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y
all del reconocimiento de la educacin en la
Certificacin de la Calidad Educativa (SINEA-
agenda de gobierno, hubo algunas polticas
CE). Este organismo evala la calidad educa-
particulares. A inicios del ao 2000, se decla-
tiva mediante la acreditacin de los institutos
r en emergencia la educacin peruana y en
educativos, Adems de evaluar la educacin
el 2004 se puso en marcha el programa de
en todos sus niveles: bsica, superior no uni-
emergencia educativa para hacer frente a los
versitaria y universitaria. El rgano encarga-
bajos niveles de desarrollo de las capacida-
do de la evaluacin de la educacin bsica es
des los estudiantes y los bajos rendimientos.
el Instituto Peruano de Evaluacin, Acredita-
El programa no logr cerrar las brechas edu-
cin y Certificacin de la Calidad de la Edu-
cativas e inequidades.
cacin Bsica y Tcnico-Productiva (IPEBA).
En julio de 2003, se promulg la Ley Ge-
Los rganos de evaluacin son entidades au-
neral de Educacin (ley 28044), que reempla-
tnomas con su propio rgimen legal y ad-
z a la ley 23384, promulgada en 1982. La ley
ministrativo para asegurar su independencia.
contena elementos positivos para reformar
Sobre la equidad, la ley establece que para
el sistema educativo y determin un nuevo
combatir las desigualdades derivadas de fac-
enfoque en el funcionamiento de los centros
tores econmicos, geogrficos y sociales, el
educacionales y del sistema en general, pues
gobierno aplicar las medidas para favorecer
incida en la universalidad, equidad y calidad
a estos segmentos vulnerables. Se pone es-
de la educacin, planteaba un papel ms ac-
pecial nfasis en la equidad hacia los pueblos
tivo de todos los actores y tornaba hacia una
indgenas y los alumnos cuya lengua mater-
gestin educativa descentralizada, participa-
na no sea el castellano. La inclusin de es-
tiva y flexible (Alczar, 2005). Adems in-
tos principios es positiva, pues establecen el
clua el concepto de proyecto educativo, que
marco para implementar las polticas en esa
corresponde a un conjunto de polticas que
direccin.
enmarcan el desarrollo de la educacin. Este
Respecto de los actores, se especifica el
nuevo enfoque se sostena sobre la base de
rol que cumplir el Estado, la sociedad y la co-
Acceso universal a una educacin pblica gratuita y de calidad y promocin y defensa de la cultura y del deporte, Acuerdo Nacional 2011.
261
Per
munidad educativa integrada por estudiantes, padres de familia, profesores, directores,
RECUADRO 1
administrativos, ex alumnos y miembros de
ORGANIZACIN DEL SECTOR EDUCATIVO
la comunidad local. Se destaca la referencia

a la funcin de directores y profesores.
El director es la mxima autoridad de
una institucin educativa y su funcin es gestionar las actividades para que dicha institucin cumpla sus funciones. El nombramiento,
segn la ley, ser mediante concurso pblico,
en el que se evala y certifica que tenga las
competencias necesarias para el ejercicio del
cargo. Puede ser discutible que se evalen
las capacidades de los directores solo al momento de su nombramiento, cuando se debera evaluar su desempeo teniendo en cuenta
estndares propuestos por el IPEBA.
Asimismo, la inclusin de una evaluacin
constante del desempeo de los profesores
representa un gran avance para el sector. La
ley establece que en el marco de la carrera
pblica magisterial el ingreso, el ascenso y
la permanencia se decide con un sistema de
evaluacin, que se deber hacer de manera
descentralizada y con participacin de la comunidad educativa y la institucin gremial.
Sin embargo, al momento de la aprobacin
de la ley y su respectivo reglamento, no se
defini la institucin que se encargara de la
evaluacin de los profesores, ni qu se evaluara y tampoco las consecuencias de los
resultados de dichas evaluaciones (Vsquez,
2004). Con posterioridad, la ley de la Carrera
El sector educativo divide sus funciones en cuatro niveles de gobierno: Gobierno NacionalMinisterio de Educacin (MINEDU), gobierno regional, municipalidad provincial y municipalidad
distrital. Estos niveles cumplen, a la vez, funciones de direccin, regulacin, planificacin, ejecucin y fiscalizacin.
El MINEDU es la entidad pblica encargada de
dictar las polticas en materia de educacin a nivel nacional en coordinacin y articulacin con
los gobiernos regionales y locales. Se encarga
de formular, aprobar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Nacional y conducir los planes
nacionales de Educacin. Tambin se encarga
del diseo curricular nacional, de definir los programas de capacitacin a profesores y de dirigir la formulacin, ejecucin y evaluacin de los
proyectos del sector, entre los cuales se encuentran los de infraestructura. El MINEDU tambin
se encarga de la medicin y evaluacin de los
logros de aprendizaje a nivel nacional.
El gobierno regional se encarga de dirigir, regular y supervisar el sector por medio de las Direcciones Regionales de Educacin (DRE) y las
Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL, que
tienen jurisdiccin a nivel provincial). Las DRE
y las UGEL se encargan de desarrollar polticas
que consideren las caractersticas del medio y de
la poblacin de su jurisdiccin, siguiendo los lineamientos bsicos dictados por el MINEDU. Las
UGEL asignan los recursos a cada centro educativo para el mantenimiento preventivo de la
infraestructura. Por ltimo, la Ley Orgnica de
Municipalidades (ley 27972) dicta que las municipalidades deben ejecutar el proyecto educativo
en coordinacin con las DRE. Asimismo, en materia de infraestructura, deben equipar y mantener los centros educativos de su jurisdiccin de
acuerdo con el presupuesto que se les asigne.
Pblica Magisterial (29062) defini estas ambigedades.

La gestin del sector se orient hacia
Por ltimo la ley encarg al Consejo Na-
una organizacin ms descentralizada. Con-
cional de Educacin (CNE) la elaboracin del
forme a la nueva ley, las instancias de ges-
Proyecto Educativo Nacional (PEN) al 2021
tin educativa son la institucin educativa, la
con la finalidad de contar con una poltica edu-
Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), la
cativa consensuada. En trminos generales, el
Direccin Regional de Educacin (DRE) y el
proyecto consisti en un amplio acuerdo que
Ministerio de Educacin (MINEDU).
expresaba lo posicin de los peruanos fren-
262
te a lo que debera ser la educacin a largo
ministerio o de gobierno. Se plantearon seis
plazo en el desarrollo del pas. Este proyecto
objetivos estratgicos con resultados espera-
se constituy como una poltica de Estado en
dos y polticas para cada uno. Sin embargo,
la medida que estableci sucesivas polticas
algunos resultados son abstractos y muy ge-
educativas a largo plazo para evitar la discon-
nerales o no logran explicar por s mismos su
tinuidad que se produce con cada cambio de
importancia en la estrategia global.
DIAGRAMA 1
VISIN, OBJETIVOS Y RESULTADOS ESPERADOS DEL PEN 2021
Empresas,
organizaciones
y lderes
comprometidos
con la
educacin.
Medios de
comunicacin
asumen con
iniciativa su papel
educador.
1
La primera
infancia es
prioridad.
1
Gobiernos locales
democrticos
y familias
promueven
ciudadana.
3
Centros
universitarios y
tcnicos forman
profesionales
ticos,
competentes y
productivos.
2
OBJETIVO 6
Trece aos de
buena educacin
sin exclusiones.
OBJETIVO 1
Una sociedad
que educa a sus
ciudadanos y los
compromete con
su comunidad.
Oportunidades
y resultados
educativos de
igual calidad
para todos.
VISIN
OBJETIVO 5
Renovado
sistema de
educacin
superior
articulado al
desarrollo.
Educacin superior
de calidad se
convierte en factor
favorable para
el desarrollo y la
competitividad
nacional.
2
Renovado
sistema de
educacin
superior
articulado al
desarrollo
Todos desarrollan su potencial

desde la primera infancia,
acceden al mundo letrado,
resuelven problemas,
practican valores, saben
seguir aprendiendo, se
asumen ciudadanos con
derechos y responsabilidades,
y contribuyen al desarrollo de
sus comunidades y del pas
combinando su capital cultural
y natural con los avances
mundiales.
OBJETIVO 4
Una gestin
descentralizada,
democrtica, que
logra resultados
y es financiada
con equidad.
OBJETIVO 2
Todos logran
competencias
para su desarrollo
personal y el
progreso e
integracin
nacional.
Estudiantes e
instituciones
que logran
aprendizajes
pertinentes y
de calidad.
2
Instituciones
acogedoras e
integradoras,
ensean bien
y lo hacen
con xito.
OBJETIVO 3
Maestros bien
preparados
que ejercen
profesionalmente
la docencia.
1
2
Educacin
financiada y
administrada
con equidad y
eficiencia.
1
Gestin educativa
eficaz, tica,
descentralizada y
con participacin
de la ciudadana .
2
Carrera pblica
magisterial
renovada.
Sistema
integral de
formacin
docente.
263
Per
En 2005 se elabor el Diseo Curricular
municipalidades, lo que produjo una falta de
Nacional (DCN), definido como el instrumen-
compromiso de los municipios y dificultades
to oficial de la educacin bsica regular que
en el control. Adems, hubo ms burocra-
articula e integra los currculos de inicial, pri-
cia al convertir los municipios en pequeos
maria y secundaria. Este cambio fue positivo,
ministerios, sin tener el personal capacitado
pues previamente el currculo de los diferen-
para desarrollar las funciones establecidas.
tes niveles se conceba en forma separada.
Ante este fracaso, el siguiente gobierno de
Este diseo contiene los aprendizajes funda-
Humala puso fin a este plan.
mentales y bsicos que deben desarrollar los
En este perodo tambin se expandi
estudiantes en cada nivel, en cualquier mbi-
el Programa Nacional de Movilizacin por la
to del pas, con calidad educativa y equidad.
Alfabetizacin (PRONAMA) que tuvo como
Al mismo tiempo considera la diversidad hu-
objetivo prioritario erradicar el analfabetis-
mana, cultural y lingstica.
mo en el 2011 y que aproximadamente dos
Posteriormente, en el gobierno de Alan
millones de peruanos alcanzaran las compe-
Garca (2006-2011), se hizo la evaluacin
tencias de lectura, escritura y clculo mate-
censal de los docentes (2007), para esta-
mtico bsico en un plazo no mayor de cinco
blecer una lnea de base para disear las
aos (2006 al 2011) , de manera que la tasa
prximas acciones de capacitacin para los
de analfabetismo no superara el 4%, es decir,
docentes. Los resultados mostraron que solo
llegar a los estndares internacionales reco-
el 28% de los maestros evaluados posea un
mendados por la UNESCO. Al 2011, la tasa
nivel adecuado en comprensin de textos y,
nacional de analfabetismo se redujo al 7,1%
peor an, un 1,9% en matemtica. De 2007
desde el 9,2% que haba en 2006.
a 2008, se inici el plan piloto de municipa-
Adems, en el marco del programa in-
lizacin de la educacin en 47 distritos con
ternacional One Laptop per Children (OLPC)
el fin de mejorar la calidad de la educacin
se entregaron computadores personales a
mediante la implementacin de un modelo de
40.000 nios en las zonas rurales con una
gestin descentralizada con la participacin
inversin de US$ 200 millones (Per fue el
del municipio como unidad mnima de plani-
pas que ha comprado la mayor cantidad de
ficacin. El plan estaba orientado a transferir
estas equipos en el mundo). A pesar de que
las funciones y competencias a nivel regional
el programa busca mejorar la educacin me-
y local con la intencin de descentralizar la
diante la entrega de una laptop a cada nio
educacin y ajustar el currculo a la realidad
en edad escolar en las zonas ms pobres del
y necesidades locales. Este proceso se inicia
mundo y que el programa produjo un enorme
en la educacin inicial y primaria.
aumento en el acceso y uso de computado-
El criterio que respaldaba esta trans-
ras, diversas evaluaciones de impacto, como
ferencia de funciones considera que las
la realizada por Julin Cristia (Cristia et al.,
autoridades municipales responsables ga-
2012) del BID, muestran que en el Per no
rantizaran el buen funcionamiento de las
se han evidenciado mejoras en matemticas
instituciones por su cercana con la poblacin
o lenguaje en los alumnos. Este resultado se
y, por lo tanto, administraran mejor la edu-
debe a que los profesores limitan el progra-
cacin. Al analizar los resultados del piloto, el
ma pues no cuentan con la experiencia previa
proceso lejos de cumplir con su objetivo, solo
en el uso de las computadoras o de internet,
duplicaba las funciones de las UGEL y de las
adems muchos nios no pueden llevar es
264
equipo a sus casas o de hacerlo no pueden
Educacin del Per (SUTEP), pues perciban
mantener las bateras cargadas.
que se afectaba su estabilidad laboral. La ley
Al identificar esta ltima limitacin, se
dispona que luego de ser desaprobado en
promovi la compra de computadores perso-
la tercera evaluacin en un mismo nivel se
nales para los docentes a menores precios y
retirara al maestro de la carrera pblica ma-
con las ltimas especificaciones tcnicas dis-
gisterial sin opcin de reingreso.
ponibles en el mercado en el marco del pro-
Ms adelante, durante el gobierno de
grama Maestro Siglo XXI con la finalidad de
Ollanta Humala (2011-2016) se haba ofreci-
familiarizarlo el acceso a las nuevas tecnolo-
do llevar a cabo, una revolucin educativa
gas.
en el Per. La principal poltica implementaRespecto de la infraestructura educati-
da hasta el momento fue la derogacin de
va, se cre el Programa Nacional de Recu-
la Ley de Carrera Pblica Magisterial (LCMP)
peracin de las Instituciones Educativas P-
promulgada en el gobierno de Garca (ley
blicas Emblemticas y Centenarias (decreto
29062) y la promulgacin de la Ley de Re-
de urgencia 004-2009) para rehabilitar, re-
forma Magisterial 2012 (ley 29944) que bus-
modelar y equipar la infraestructura educa-
c unificar la Ley del Profesorado y la LCMP,
tiva en colegios emblemticos. Sin embar-
ya que ambas estaban vigentes. Con esta
go, este programa exoner al Ministerio de
ley se mejoraron las ideas centrales de la
Educacin de procesos de seleccin para la
LCPM como la rigurosidad de la evaluacin y
contratacin directa, la elaboracin de ex-
la incorporacin obligatoria y no voluntaria.
pedientes tcnicos, adquisicin de bienes,
Tambin, como se dijo anteriormente, en el
servicios, ejecucin de obras, consultoras y
2011 se suspendi el proceso de municipa-
supervisin necesarias. Adems, el progra-
lizacin de la educacin para reorganizar el
ma fue exonerado de las normas del Siste-
sistema educativo peruano con un ministe-
ma Nacional de Inversin Pblica. Debido a
rio como ente rector y orientador de polti-
estas medidas, ms tarde se audit la inver-
cas,articulado con la gestin descentralizada
sin ejecutada, pues se cuestion la necesi-
del aparato educativo a nivel regional. Con
dad de un decreto de urgencia y de la exo-
miras a este objetivo, el gobierno prioriz el
neracin de los requisitos que debe cumplir
desarrollo efectivo de la educacin inicial y
el gasto pblico.
reorganiz la educacin rural, aumentando
Pero la reforma ms importante del
en los siguientes 5 aos el presupuesto edu-
perodo 2006-2011 en educacin fue la Ley
cativo del 3% al 6% del PIB. Finalmente, a
de Carrera Pblica Magisterial (LCPM, ley
mediados del 2013 se hizo la convocatoria
29062) y ms tarde modificada en el 2011.
de personal para el censo de infraestructura
Dicha Ley cambi la Ley del Profesorado en
educativa que permitir evaluar las necesi-
lo referido a la carrera pblica magisterial.
dades de inversin en los colegios.
Una de las medidas ms importante fue que

hizo efectivo el principio de meritocracia mediante evaluaciones de rendimiento e ingreso para los profesores, con el fin de elevar la
calidad docente. Ese paso fue crucial aunque
enfrent una complicada batalla poltica contra el Sindicato nico de Trabajadores en la
265
Per
RECUADRO 2
4. Recomendaciones de Polticas
Pblicas
PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE

LAS LEYES SOBRE LA CARRERA
PBLICA MAGISTERIAL
Las recomendaciones de poltica intentan contribuir al cumplimiento de los principios y objetivos de la educacin segn lo
La Ley del Profesorado (LP) se basa en la antigedad del profesor (tiempo de servicios) en
5 niveles magisteriales, mientras que la Ley de
Carrera Pblica Magisterial (LCPM 2007) y la
Ley de Reforma Magisterial (LRM) ) se basan
en los mritos del profesor en 5 y 8 niveles
magisteriales, respectivamente. Asimismo, la
LP inclua a todos los profesores, pues estos se
incorporaban de manera automtica y universal
a la Ley, mientras que la LCPM inclua solo a
21% del universo ya que su incorporacin se
contemplaba de manera gradual y voluntaria a
la Ley hasta el ao 2017. La LRM volvi a incluir
a todos los profesores de manera automtica
y universal a la Ley. En cuanto al nivel magisterial, la LP contemplaba 5 niveles pero el ascenso en la carrera no estableca evaluaciones
peridicas y obligatorias, por lo que el ascenso
se daba de manera automtica por antigedad
del nivel 1 al 2 y de manera selectiva segn concurso del nivel 3 al 5. Por el contrario la LCPM y
la LRM establecieron una periodicidad (3 aos) y
obligatoriedad de evaluaciones para el ascenso
en la carrera.
Respecto de las remuneraciones, la LP inclua
diversos conceptos remunerativos que dificultaban el manejo de la planilla y no estableca
porcentajes de incrementos entre los 5 niveles
por lo que esto se daba de manera discrecional, la LCPM y la LRM reducen y ordenan los
conceptos y simplifican el manejo de la planilla
y establecen porcentajes fijos de incremento
remunerativo entre sus 5 y 8 niveles magisteriales, respectivamente. Por otra parte, en
la LP la desaprobacin de la evaluacin no
generaba el retiro de la carrera pblica magisterial, por el contrario tanto la LCPM y la
LRM contemplan el retiro del profesor luego de
la desaprobacin en tres oportunidades de la
evaluacin por desempeo. La LCPM y la LRM
contemplan que en referencia al desempeo
laboral se deben evaluar la gestin pedaggica, la gestin institucional y la investigacin
del profesor, aunque la LRM incluye la formacin docente como un rea de desempeo adicional. Por ltimo, para la LRM la evaluacin
del desempeo se basa en el Marco de Buen
Desempeo Docente, que define los aspectos
especficos para la evaluacin.
estipulado en la Ley de Educacin. De esta

forma, se incidir especialmente en las polticas destinadas a la universalizacin, mejora
de la calidad y la equidad de la educacin.
Las recomendaciones se enfocan en establecer un sistema que coordine esfuerzos y
recursos de manera eficiente y alinee los intereses de los actores del proceso educativo.
Adems, es necesario que las medidas tengan un alto nivel de compromiso de todos los
actores polticos.
Programa de acceso a la educacin inicial

universal
Si bien la cobertura en el Per ha mejorado, aun nos encontramos lejos de tener cobertura universal en educacin bsica, sobre
todo en los niveles primario y secundario. En
2011, la tasa neta de matrcula escolar de la
poblacin de 3 a 5 aos fue de un 71,5% en
promedio, cifra que disminuye en el rea rural
(59,6%), al considerar solo la tasa de asistencia neta disminuye al 69,7% (total) y al 57,5%
(rural). Si reconocemos que la educacin es
uno de los principales pilares para el desarrollo del ser humano y que la educacin en los
primeros aos de vida resulta crtica para el
desempeo futuro de esa persona, el Estado
debe comprometerse a garantizar el acceso y
asistencia de los nios a la educacin inicial.
El proyecto de provisin efectiva de educacin
inicial (EPPE, por sus siglas en ingls) en Reino Unido ha mostrado que la educacin inicial
de calidad fortalece el desarrollo cognitivo, de
lenguaje y social del nio. Esta intervencin
provee una herramienta para luchar contra la
266
transmisin intergeneracional de la pobreza.
muneraciones tambin lo son. Para mejorar
Sin embargo, se debe prever que el aumen-
la calidad de los profesores se debe poner
to de alumnos matriculados debe concordar,
especial nfasis en los mtodos de reclu-
al menos proporcionalmente, con el aumento
tamiento, con salarios que incentiven a las
del presupuesto educativo para nivel inicial.
personas ms capaces a seguir la carrera
De este modo, se cuida que los recursos por
docente y a continuar especializaciones en
alumno no disminuyen y, as, no se corre el
esta rea.
riesgo de empeorar la calidad de la enseanza. Es importante acompaar esta poltica con programas de nutricin infantil que
Empoderamiento y capacitacin de los

directores
aseguren una alimentacin saludable para los

nios ms desfavorecidos y con programas
Uno de los cambios con mayor consenso
de acompaamiento a los padres de familia
entre los especialistas nacionales es la nece-
para ayudarlos a cumplir su rol educativo e
sidad de empoderar a los directores de los
incentivarlos a participar en la educacin de
colegios. El director debe permitrsele y ser
sus hijos.
capaz de elegir a su plantel y ser el principal evaluador de su desempeo, presentar
Carrera docente
un presupuesto multianual para inversiones

y mantenimiento, hacer modificaciones en
Lamentablemente, en el Per la carrera
el currculo de su escuela y generar recur-
docente no tiene reconocimiento, por el con-
sos para su colegio. Sin embargo, en la ac-
trario, todava se encuentra entre las pro-
tualidad la mayora de directores no se en-
fesiones menos valoradas. Se debe cambiar
cuentran aptos para estas labores. Con este
percepcin y reconocer el valor que tienen
objetivo, Len Trahtemberg, especialista en
para la sociedad. La LRM provee una buena
educacin en el Per, recomienda la imple-
base sobre la cual las evaluaciones de in-
mentacin de un sistema de capacitacin y
greso y desempeo, junto con las capacita-
certificacin de cualidades pedaggicas y ti-
ciones a los profesores, inicien una mejora
cas, y de competencias de gestin para direc-
continua de la carrera docente. La recomen-
tores. En la misma lnea, Paul Neira, director
dacin en esta lnea es definir mecanismos
del Instituto Apoyo, propone programas de
que aseguren que las evaluaciones sean efi-
entrenamiento o coaching que desarrollen
caces y transparentes y los resultados estn
habilidades gerenciales a partir de experien-
a disposicin pblica. En caso de desapro-
cias exitosas de otros directores y promue-
bar una prueba de desempeo, el docente
van herramientas que contribuyan a su labor.
debera tener la oportunidad de capacitarse
Estos programas deben ser impartidos por
permaneciendo en la carrera magisterial sin
personas con experiencia en labores geren-
alumnos a su cargo. Por ltimo, debe fijarse
ciales y educativas. No obstante, la mayor
una periodicidad determinada para el ajuste
libertad de los directores en la gestin de su
de las escalas remunerativas. Considerando
escuela debe acompaarse con el aumento
el bajo gasto en educacin en comparacin
en la responsabilidad de los resultados de sus
con otros pases y la alta disponibilidad de
inversiones y decisiones administrativas, con
profesores por alumno se puede inferir que
el objetivo de asegurar la fiscalizacin eficaz
la plana docente es de baja calidad y sus re-
de sus acciones.
267
Per
nfasis en la cobertura educacin rural
de los objetivos de cada nivel educativo. Por

ltimo, no se debe perder la oportunidad de
La brecha en la matrcula escolar entre
participar en las evaluaciones internaciona-
el sector urbano y el rural en los niveles ini-
les de rendimiento, pues proveen de mayor
cial y secundario debe reducirse, junto con
informacin para la correcta elaboracin de
proveer, a las poblaciones vulnerables, de
polticas.
una educacin bsica de buena calidad para

alcanzar una mayor equidad de oportunidades. En este sentido, se deben proponer mo-
Adecuacin del currculo a la demanda

de trabajo
delos y estndares eficaces que incluyan a los

alumnos que viven en zonas rural, en espe-
Si bien se ha modificado, el currcu-
cial, si su lengua materna no es el castellano
lo integral bsico debe considerar temas y
(Crouch, 2006).
materias que contribuyan a una formacin

ms equilibrada. Para ello, hay que vincular
Provisin de recursos para acreditadores

e instancias pblicas
los centros de enseanza con las empresas

y las universidades, de manera que las reformas educativas se incorporen en un desa-
Como se mencion en la descripcin de
rrollo social duradero y, a largo plazo, redu-
polticas, una de las medidas que se imple-
cir el desempleo. Especial atencin se dar
ment para aumentar la calidad de la educa-
a la creacin de un mecanismo que permita
cin fue la acreditacin de los centros educa-
a los egresados de secundaria estar adecua-
tivos. Sin embargo, los rganos encargados
damente informados sobre las carreras de
de dicha acreditacin no disponen de los re-
mayor demanda, las instituciones que las
cursos humanos y econmicos para cumplir
ofrecen y sobre la calidad de tales institucio-
su labor eficazmente. Los esfuerzos del IPE-
nes y programas, los tipos de empleo en los
BA para la acreditacin an son incipientes.
sectores donde el Per tiene ventajas compa-
El sistema de acreditacin debe fortalecerse
rativas, como pesca, agricultura de costa de
para que cuente con los recursos necesarios
alta tecnologa y turismo.
para el desempeo de su labor y establecer

estndares pblicos y transparentes para la
acreditacin de colegios.
Uso de evaluaciones de rendimiento

Actualmente las Evaluaciones Censales
de Estudiantes solo se utilizan con fines in-
5. Conclusiones
o hay olvidar que el objetivo final de

la educacin es el desarrollo integral
de la persona. De esta forma, el de-
sarrollo de las capacidades humanas y el co-
formativos y para analizar el avance anual de
nocimiento de los individuos determinan la
la educacin. La publicacin ao a ao de los
calidad del capital humano y el crecimiento y
resultados debe servir de indicador vinculan-
bienestar de la economa. El sistema educa-
te a las estrategias de focalizacin. Adems,
tivo peruano se encuentra lejos de cumplir el
se deberan aadir pruebas de rendimiento
objetivo de desarrollar las habilidades de los
adicionales al final del nivel primario y del ni-
alumnos y de proveerles de los conocimien-
vel secundario, para evaluar el cumplimiento
tos suficientes, producto de una cobertura
268
deficiente, sobre todo respecto de la pobla-
rante largo tiempo y no se presentaron pla-
cin ms vulnerable. La tasa de asistencia en
nes para conseguir los objetivos planteados
el nivel inicial en la zona urbana es de un
por la nueva ley. Tambin, en los ltimos 15
74%, mientras que en la zona rural alcanza
aos se cambi dos veces la ley referente a
al 63%. En el nivel secundario la cobertura
la carrera docente.
es mayor, aunque la brecha persiste. Por otro
Sin embargo, la falta de recursos para
lado, existe evidencia de que la calidad del
poner en prctica eficazmente todo lo que
servicio educativo no es buena. Per ocupa
estipulaban las nuevas leyes y la carencia
los ltimos lugares en rendimiento acadmico
de sistemas de gasto que aseguren cumplir
en las pruebas PISA. Asismismo, las pruebas
con sus objetivos, han truncado las posibles
a nivel nacional corroboran que gran parte de
mejoras en el sistema. Por este motivo, las
los alumnos tiene un rendimiento no satis-
propuestas de poltica deben asegurar que
factorio y muestran brechas de desigualdad
todo lo estipulado en las leyes se haga efec-
regional, geogrfica y entre colegios pblicos
tivo por medio del compromiso poltico de
y privados.
los actores, una asignacin suficiente de
Las leyes ms importantes que rigen la
recursos econmicos y humanos y el per-
educacin han cambiado en los ltimos 13
feccionamiento de algunos avances en las
aos. La Ley General de Educacin 23384 se
polticas. As, las propuestas de poltica que
reemplaz por la ley 28044. La universalidad,
consideramos de especial importancia son,
calidad y equidad son los nuevos principios
primero, el fortalecimiento de la carrera do-
que guan el desarrollo del sector () y se in-
cente y del enrolamiento de profesores en
trodujeron, aunque de manera muy prima-
el marco de la LRM, para asegurar la cali-
ria, polticas de evaluacin de rendimiento
dad de la educacin; segundo, el programa
de docentes y cambios en las funciones de la
de universalizacin de la educacin inicial;
administracin pblica. Sin embargo, muchas
y, tercero, el empoderamiento y capacitacin
de las estipulaciones quedaron sin efecto du-
de los directores.
Piero Ortiz Chvez

Bachiller en economa de la Universidad del Pacfico (2013). Desde 2013, se desempea como economista del
Instituto Peruano de Economa, con sede en Lima, Per. Ha participado en la elaboracin de estudios relacionados a infraestructura, el sistema previsional y el desarrollo regional.
Cinthya Pastor Vargas

Bachiller en economa de la Universidad del Pacfico (2006), cuenta con estudios en la Universidad de Maastricht (2006) y actualmente se encuentra desarrollando una Maestra en Administracin Publica y Desarrollo
Internacional en la Universidad de Harvard (2014-2016). Se ha desempeado como economista del Instituto
Peruano de Economa, con sede en Lima, Per. Asimismo, ha sido consultora dentro de la Direccin General
de Estudios Econmicos del Ministerio de Economa y ha participado en consultoras e investigaciones para el
Banco Interamericano de Desarrollo e instituciones pblicas y privadas en el Per.
269
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271
Uruguay

bsica y media en Amrica Latina.
Uruguay: el caso desviado
Pablo da Silveira
1. Introduccin
s all de sus mltiples debilidades

y carencias, los sistemas educativos de Amrica Latina han exhibido
una doble tendencia de mejora en los ltimos aos: las tasas de egreso han tendido a
aumentar (aunque todava queda mucho por
recorrer en la enseanza media) y la calidad
de los aprendizajes (tal como se puede medir, por ejemplo, en las pruebas PISA) ha tendido a mejorar. Brasil, Colombia, Chile o Per
son ejemplos de este doble proceso.
En este marco general, Uruguay aparece como un caso desviado. Tras ser reconocido durante dcadas como un modelo para
la regin, el pas vive un proceso de estancamiento que lo ha llevado a perder posiciones
entre sus vecinos. Esto ocurre, a veces, porque la educacin uruguaya no logra avanzar
al ritmo de los dems pases y, otras, por los
retrocesos que esta sufre.
Algunas cifras bastan para ilustrar esta
situacin. En el ao 1990, Uruguay era uno de
los pases del continente con mayor tasa de
egreso de enseanza media. Un 33% de los
jvenes de 20 a 24 aos haba concluido este
1
nivel. En ese mismo ao, la tasa de egreso

de la enseanza media en Brasil era del 2%
y en Mxico, del 23%. Solo Argentina y Chile estaban por encima de Uruguay, con tasas
prximas al 50%.
En el ao 2006, la tasa de egreso de
Chile haba alcanzado el 80% y la de Argentina casi al 70%. La tasa de egreso de Colombia se ubicaba en el 60%, la de Brasil en el
51% y la de Mxico en el 41%. En cambio, la
tasa de egreso de Uruguay apenas haba subido algunos puntos, llegando solo al 39%. Al
cabo de un perodo de 15 aos, Uruguay pas
de ocupar uno de los primeros lugares en el
ranking continental, a ser uno de los ltimos
(CEPAL, 2008).
Algo similar ocurre con los aprendizajes. Uruguay particip por primera vez en
las pruebas PISA en 2003, y se ubic sobre
los pases ms exitosos en materia educativa, convirtindose en uno de los mejores de
Amrica Latina. En la prueba de lectura, por
ejemplo, el promedio obtenido por los estudiantes uruguayos fue de 434 puntos, frente
a 418 de los argentinos, 410 de los chilenos,
403 de los brasileos, 400 de los mexicanos
y 327 de los peruanos.1
Este liderazgo regional debe relativizarse, puesto que las pruebas PISA evalan los aprendizajes de los alumnos que asisten a la educacin formal, por lo que quienes han abandonado no influyen en el resultado. Aquellos que dejan el sistema educativo (o quienes no llegan
a ingresar) pertenecen normalmente a los sectores sociales con menor capital educativo y cultural, por lo que es razonable asumir que,
siendo las dems condiciones las mismas, un sistema ms expulsivo genera un sesgo al alza en los resultados de PISA. Mientras que, en
el ao 2003, la tasa de escolarizacin a los 15 aos de edad era del 87,4% en Chile y del 76,4% en Argentina, en Uruguay solo llegaba
al 74,2% (Base de datos OCDE/PISA, 2003).
272
Los resultados obtenidos por Uruguay
o revertir los efectos generados por el funcio-
en las siguientes ediciones de PISA (2006 y
namiento normal del sistema (). Finalmen-
2009) fueron similares o peores que los del
te se entregarn algunas recomendaciones
ao 2003. Las variaciones acumuladas a lo
para el diseo de nuevas polticas pblicas en
largo de esos aos apenas trajeron cambios,
la cuarta seccin y se cerrar el estudio con
mientras otros pases de la regin mejoraban
unas breves conclusiones.
significativamente sus promedios. El resultado es que los estudiantes uruguayos perdieron el primer lugar en lectura y ciencias, obtenido por los chilenos, y las diferencias con
Mxico prcticamente desaparecieron. Otros

y media
pases participantes, como Brasil, Colombia

y Per, han acortado las distancias. Si estas
Uruguay fue tradicionalmente un pas
tendencias se mantuvieran en los prximos
con altas tasas de cobertura en la educacin
aos, Uruguay empezara a caer en el ran-
primaria. Ya en la dcada de 1960, la tasa
king regional de aprendizajes, tal como ocu-
neta para ese nivel haba llegado al 90%
rri con la tasa de egreso de la enseanza
(Reyes & Melogno, 2001). En el ao 1991,
media.
el 96% de los jvenes de 18 a 20 aos de
Haber alcanzado logros significativos en
edad haba concluido la educacin primaria
un perodo ms o menos extenso no garan-
(UNICEF, 2010). Como resultado, las tasas
tiza su continuidad. De all el inters como
de analfabetismo cayeron muy pronto. Segn
caso de estudio, entender por qu la educa-
datos censales, el porcentaje de analfabetos
cin uruguaya ha perdido la ventajosa po-
pas del 7,7% en 1975, al 4,3% en 1985, y
sicin que tuvo en el pasado, lo que puede
al 3,1% en 1996 (MEC, 2012).
ayudar a que otros pases no cometan los

mismos errores.
2.1 Lo que ha funcionado bien
En este trabajo se sostendr que la

principal explicacin del estancamiento de la
El acceso y culminacin de la educacin
educacin uruguaya est ligada a sus xitos
primaria estn desde hace aos cerca de la
previos: la sacralizacin de un modelo cen-
cobertura universal. En el ao 2011 (ltimo
tralizado, burocrtico y dirigista que dio bue-
ao con cifras oficiales), la tasa neta de es-
nos resultados durante dcadas, se convirti
colarizacin entre los nios de 6 a 11 aos
en un obstculo cuando el contexto empez
(edades requeridas para la educacin prima-
a plantear nuevas demandas. Las mismas
ria) era del 94,2% (MEC, 2012). Mientras que
soluciones que eran exitosas en el pasado,
la tasa de egreso de educacin primaria en
hoy son una fuente de fracasos. Para justifi-
los jvenes de 14 a 15 aos era del 96,7%
car esta conclusin, en la segunda seccin se
(MEC, 2012).
describir brevemente el estado actual de la
A esta cobertura casi total de los estu-
educacin ; luego, en tercera seccin, se eva-
dios primarios se sum una poltica de ex-
luarn las principales polticas desarrolladas
pansin de la educacin inicial que comenz
en la ltima dcada, poniendo nfasis en que
en los aos noventa y qued institucionaliza-
no existe una poltica educativa global, sino
da en 2009, cuando la nueva Ley General de
iniciativas parciales que intentan neutralizar
Educacin baj el lmite inferior obligatorio de
273
Uruguay
los 6 a los 4 aos de edad.2 Esta poltica ha
Como es esperable, la tasa de analfabe-
tenido resultados exitosos. En el ao 2011,
tismo ha seguido cayendo. En el ao 2011,
la tasa neta de escolarizacin para los nios
la tasa nacional era del 1,7%, lo que ubica
de 4 aos de edad fue del 86,1%, y para los
a Uruguay en el primer lugar de la regin,
nios de 5 aos, del 96,7% (MEC, 2012).
seguido de cerca por Argentina (MEC, 2012).
El efecto agregado de las tendencias a
La distribucin de las tasas de analfabetismo
la universalizacin de la educacin primaria
por edad, muestra que la mayor parte de los
y expansin de la inicial aparece resumido
analfabetos constituyen un grupo residual,
en el siguiente grfico.3 Como se observa, el
es decir, son personas que debieran haber
91,3% de los nios de 4 a 5 aos, y el 97,5%
asistido a la escuela hace muchas dcadas.
de 6 a 11 aos, asisten a alguna clase en un
Entre las personas de 65 aos y ms, la tasa
establecimiento educativo.
de analfabetismo asciende al 3,6% y, en el

grupo de 15 a 20 aos, es del 1,3% (MEC,
GRFICO 1
2012). Esto significa que, siendo bsicamen-
POBLACIN DE 4 A 11 AOS QUE ASISTE A

ALGN ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO, SEGN
GRUPOS DE EDAD Y NIVEL EDUCATIVO, 2011
(EN PORCENTAJES)
te las mismas condiciones, la tasa de analfabetismo tender a caer por razones puramente biolgicas.
2.2 Lo que est funcionando mal

100%
94,2%
88,5%
Los datos anteriores pueden indicar que
80%
la educacin uruguaya est libre de dificultades. Pero una visin ms global muestra que,
60%
al respecto, existen al menos tres grandes

dificultades:
40%
Una muy baja capacidad de retencin del

sistema ms all del nivel primario; si
bien la educacin es obligatoria hasta los
20%
8,8%
2,8%
0%
4 a 5 aos
No asiste
Educacin inicial
1,7%
3,3%
6 a 11 aos
Educacin primaria
18 aos, casi dos tercios de los alumnos

dejan de estudiar antes de llegar a esa
edad.
Un problema de calidad de aprendizajes,
puesto que casi la mitad de quienes si-
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de las ECH, 2011.
guen estudiando a los 15 aos no alcanza el nivel de suficiencia en las pruebas

PISA.
Ley 18.437, artculo 7.
La imagen reproduce un grfico que aparece en la pgina 89 del Anuario Estadstico del MEC. Por Elaboracin propia debe entenderse.
Elaboracin del Ministerio de Educacin y Cultura.
274
Un grave problema de equidad, ya que
2012). Esto explica por qu las tasas netas
tanto el abandono como la baja calidad
de asistencia a la educacin media bsica
de los aprendizajes castigan con especial
son ms bajas que las cifras brutas de es-
fuerza a los sectores de menos ingresos.
colarizacin. En el ao 2008, la tasa neta de

asistencia a la educacin media bsica para
a. El problema de retencin
el grupo de 12 a 14 aos era del 69%. En los

aos siguientes hubo una mejora (un 73%
Casi todos los alumnos uruguayos con-
en 2009 y 2010, y un 76% en 2011), pero si-
cluyen la escuela primaria. Durante los dos
gue siendo claramente inferior a la tasa neta
primeros aos de la educacin media, las ta-
de escolarizacin en el nivel primario (MEC,
sas de retencin son todava altas: el 97,7%
2012).
de los jvenes de 12 aos y el 96% de 13,
Los problemas ms graves, sin embar-
asiste a algn establecimiento educativo.
go, se producen en los tres grados que com-
Pero a partir de los 14 aos empieza un pro-
ponen la educacin media superior. Si bien
ceso de fuga, donde el porcentaje que sigue
ese segmento sigue siendo obligatorio, los
estudiando a esa edad cae al 92,4% del total
niveles de asistencia se desploman. Segn
del grupo etario (MEC, 2012).
datos del ao 2011, quienes siguen yendo
Un dato significativo es que uno de cada
a clase a los 15 aos de edad representa el
cinco individuos de 12 a 14 aos todava
85,2% de ese grupo etario; quienes lo hacen
asiste a la escuela primaria. Este grupo si-
a los 16 aos representa el 77,7%; y quienes
gue dentro del sistema, pero ha acumulado
todava estudian a los 17 aos, es un 68,2%.
al menos un ao extra de escolaridad (MEC,
Entre los jvenes de 18 aos, solo un 49,1%

sigue estudiando (ver grfico 2).
GRFICO 2
ASISTENCIA A ALGN ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO POR EDADES SIMPLES,
SEGN QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES, 2011 (EN PORCENTAJES)
1 quintil
100%
2 quintil
90%
3 quintil
80%
4 quintil
Mayor
70%
Total
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
3
10
11
12
13
Fuente: Ministerio de Educacin y Cultura, Anuario Estadstico, 2011.
14
15
16
17
18
19
20
21
22
275
Uruguay
Esta fuga se ha mantenido estable a
o una oscilacin (MEC, 2012).
lo largo de los ltimos aos, tal como lo
Tal como muestra el cuadro 1, apenas
refleja la evolucin de las tasas netas de
la mitad de los uruguayos de 15 a 17 aos
asistencia a la educacin media superior.
asiste a un establecimiento de educacin
En el ao 2008, esa tasa era del 53%; en
media superior. Un 26% ha acumulado
el ao 2009 baj al 48%; y, en el ao 2010,
atrasos y un 22,8% ha abandonado los es-
volvi a caer al 43%. Sin embargo, el ao
tudios. Estas cifras explican las bajas tasas
2011 la tasa se increment al 51%, aunque
de egreso: en 2011 solo el 35,7% de los
todava no es posible saber si esta recupe-
jvenes de 21 a 22 aos ha concluido la
racin se trata de un cambio de tendencia
educacin media superior (MEC, 2012).
CUADRO 1
ASISTENCIA POR GRUPOS DE EDADES REQUERIDAS Y NIVEL EDUCATIVO, 2011 (EN PORCENTAJES)
Asistencia por grupos de edades tericas y nivel educativo
Nivel educativo
GRUPOS DE EDADES TERICAS
4 a 5 aos
No asiste
Educacin inicial
6 a 11 aos
12 a 14 aos
8,8 1,7
15 a17 aos
4,7
88,5 3,3 0,0
18 a 24 aos
25 a 29 aos
Total
22,8 61,4 80,7 35,4

0,0 0,0 0,0 6,9
Educacin primaria
2,8
94,2
19,4
0,7
0,1
0,1
24,6
Educacin media bsica
0,0
0,7
73,7
25,5
1,1
0,4
13,0
Educacin media superior
0,0
0,0
2,2
50,5
12,8
2,7
10,7
Enseanza terciaria
0,0
0,0
0,0
0,4
24,5
16,2%
9,5
Fuente: Elaboracin propia con base en las ECH, 2011.
b. El problema de calidad
dizajes no mejora con el paso del tiempo, lo

que, en el contexto regional, un problema
A la fuga de alumnos de la educacin
solo compartido con Argentina.
obligatoria se agregan los problemas de ca-
En la edicin 2003 de las pruebas PISA,
lidad en los aprendizajes. Los estudiantes
Uruguay obtuvo los mejores puntajes de la
uruguayos no solo aprenden menos que los
regin, pero en las dos ediciones siguientes
estudiantes de los pases ms exitosos en
solo logr una mnima mejora en los resulta-
trminos educativos que es un problema
dos de matemticas. Tanto en lectura como
compartido por todos los pases latinoame-
en ciencias, los resultados de 2009 fueron
ricanos, sino que la calidad de esos apren-
peores que los de 2003 (PISA, 2010d).4
Luego de redactado este trabajo se conocieron los resultados de las pruebas PISA correspondientes al ao 2012. Todas las tendencias
sealadas aqu se mantuvieron. Los valores obtenidos por Uruguay en la ltima medicin fueron los peores en sus cuatro participaciones.
En matemticas obtuvo un promedio de 409 puntos comparado con 427 en 2009), en lectura tuvo un promedio de 411 puntos comparado con 425 en 2009 y en ciencias tuvo un promedio de 416 puntos contra 427 en 2009.
276
GRFICO 3
RESULTADOS PISA MATEMTICAS EN SIETE PASES LATINOAMERICANOS, 2003-2009
(PUNTAJE)
440
422
420
427
427
421
419
411
Brasil
406
400
380
385
360
356
Argentina
Chile
386
381
381
370
365
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
340
327
320
2003
2006
2009
Fuente: PISA, 2010d.
El resultado es que Uruguay perdi el
pese a que Mxico tiene 25 millones de alum-
liderazgo regional obtenido por Chile, y est
nos de enseanza preprimaria, primaria y
en una situacin de empate tcnico con Mxi-
media contra 800 mil de Uruguay, y a que
co. La educacin mexicana est consiguiendo
la tasa de crecimiento demogrfico es cinco
igualar los resultados de Uruguay en PISA,
veces mayor en Mxico.
GRFICO 4
RESULTADOS PISA LECTURA EN SIETE PASES LATINOAMERICANOS, 2003-2009 (PUNTAJE)
440
420
400
442
449
413
426
425
434
418
410
403
380
412
406
393
385
398
370
340
327
320
2003
2006
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
374
360
Argentina
2009
Per
Uruguay
277
Uruguay
En la edicin 2003 de la prueba de cien-
pases que participaron en las tres edicio-
cias, la distancia entre Uruguay y el prome-
nes) la ventaja de Uruguay sobre la regin
dio de los resultados obtenidos por otros
se reduce de 42 a 14 puntos. En matem-
seis pases de la regin era de 114,8 pun-
ticas solo hay dos pases que participaron
tos. En la edicin 2009, se haba reducido a
en las tres ediciones (Mxico y Brasil) que,
20,33 puntos, es decir, a menos de la quinta
al compararlos con Uruguay, la diferencia
parte. Cuando se hace el mismo clculo para
promedio pasa de 51,5 a 27 puntos (PISA,
la prueba de lectura (considerando los cinco
2010d).
GRFICO 5
RESULTADOS PISA CIENCIAS EN SIETE PASES LATINOAMERICANOS, 2003-2009 (PUNTAJE)
440
420
400
438
428
415
405
380
438
396
390
410
391
427
Brasil
405
402
401
Chile
369
333
320
2003
Argentina
416
390
360
340
447
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
327
2006
2009
La cada de la retencin a partir de los
c. El problema de la equidad
14 aos y la ausencia de mejoras en los

resultados PISA, pueden hacer pensar que
Los problemas de retencin y calidad
los problemas de la educacin uruguaya se
castigan con especial dureza a los sectores
concentran en la enseanza media. Pero
ms dbiles. El grfico 2 muestra que, si bien
algunos datos sugieren que las dificulta-
la cada de los niveles de escolarizacin es
des empiezan antes. La tasa de repitencia
general, se agrava entre los ms pobres. El
en el ltimo ao de la enseanza primaria
95,3% de los jvenes de 16 aos que se ubi-
es inferior al 2%, y la del primer ao de
ca en el quintil superior de ingresos asiste a
la enseanza media, es del 31,5% (UNI-
un centro educativo, mientras que en el quin-
CEF, 2012). Al parecer la alta retencin de
til inferior solo lo hace el 63,8%. A los 18
la enseanza primaria se ha asegurado, al
aos, el 79% de los jvenes ubicados en el
menos y en parte, por la reduccin de los
quintil ms alto sigue estudiando, comparado
niveles de exigencia.
con el 26,6% del quintil inferior.
278
La expulsin selectiva de alumnos impacta sobre las tasas de egreso. En el perodo
tra un 3,5% de los estudiantes chilenos y el

1,8% de los espaoles:
2006-2007, la tasa de finalizacin de la edu-
Es particularmente sorprendente que, si
cacin media bsica entre personas de 20 a
uno compara Uruguay y Chile, las enormes
24 aos que estn por encima de la lnea de
diferencias en desigualdad de ingresos (a fa-
pobreza era del 71,7%. Para quienes estn
vor de Uruguay) se revierten totalmente en
por debajo, la tasa caa al 33,5%. En la me-
la desigualdad educativa. O sea, la diferencia
dia superior, la tasa de egreso era del 36,4%
de lo que ocurre en trminos de distribucin
y del 6,4% respectivamente. Las tasas glo-
de ingresos, en que Uruguay tiene una dis-
bales han mejorado algunos puntos desde
tribucin sensiblemente ms igualitaria, las
entonces, pero la distribucin apenas cambi
posiciones de Uruguay y Chile se revierten
(UNICEF, 2010).
al observar la desigualdad educativa, y Chile
El significado de estas cifras se aprecia
tiene una distribucin de resultados educa-
mejor desde una perspectiva comparada.
tivos sensiblemente ms igualitaria (Sapelli,
Mientras en Uruguay solamente el 33,5% de
2009, p. 6).
los individuos de 20 a 24 aos en situacin

de pobreza haba terminado el ciclo bsico en
2006-2007, en Brasil lo haca el 51,6%, en
Argentina el 58,5% y en Chile el 89,2%. Si se
considera la tasa de egreso de la enseanza
3. Descripcin de las polticas

educativas en los ltimos 10
aos
media superior, las diferencias aumentan. En

Uruguay, solo el 6,4% de los jvenes de 20
El gasto educativo ha aumentado nota-
a 24 aos que vive en situacin de pobreza,
blemente durante la ltima dcada. En pesos
conclua seis aos de estudios posprimarios.
constantes de 2012, el presupuesto pas de
En Brasil lo haca un 23,7%, en Argentina un
21.494 millones en 2004 a 48.960 millones
42,1% y en Chile un 60,0% (UNICEF, 2010).
en 2013 (equivalentes a 2.450 millones de
La inequidad no se limita a la expulsin
dlares aproximadamente), lo que quiere de-
selectiva de alumnos. Adems, Uruguay es el
cir que en diez aos creci un 128%. El gasto
pas de Iberoamrica que obtiene resultados
educativo pas de representar el 3,15% del
ms polarizados en PISA. En un extremo de
PIB en 2004 al 4,5% en 2011. Como por-
la escala hay una gran proporcin de alum-
centaje del presupuesto del Estado, el gasto
nos que quedan por debajo del nivel de sufi-
educativo pas del 15,4% en 2004, al 20%
ciencia. Por ejemplo, en la prueba de lectura
en 2011 (MEC, 2012).
del ao 2006, el 46,6% de los alumnos que-
Pese a este gran esfuerzo, la enseanza
d por debajo de ese nivel, comparado con
uruguaya sigue enfrentando los mismos pro-
un 36,3% de los estudiantes chilenos y un
blemas de hace diez aos y las tendencias
25,7% de los espaoles. En el otro extremo,
generales no han variado. Existe un debate
una proporcin de estudiantes igual o mayor
sobre el significado de estos hechos. Para
que la del resto de los pases iberoamerica-
las autoridades educativas, los procesos de
nos queda ubicada en lo ms alto de la es-
mejora educativa requieren aos antes de
cala. En la misma prueba de lectura del ao
dar resultados. Pero esta explicacin no se
2006, el 3,1% de los estudiantes uruguayos
compadece con la experiencia comparada, ya
se ubic en el nivel de logro ms alto, con-
que existen muchos casos de modificacin de
279
Uruguay
tendencias en una dcada, y hay otras explicaciones disponibles.
A pesar de estar ampliamente diagnosticados5, ninguno de estos aspectos institucio-
De manera general, las polticas edu-
nales fue modificado en los ltimos aos. La
cativas aplicadas en los ltimos aos se han
nica innovacin relevante consisti en incor-
orientado a combatir los dficits de cobertura,
porar delegados elegidos por los docentes
calidad y equidad por caminos que no inclu-
en los rganos que gobiernan la enseanza
yen el rediseo institucional del sistema. Sin
pblica.6 Pero esta innovacin no hizo ms
embargo, hay buenas razones para creer que
que agravar algunos de los problemas, dado
al menos parte de los problemas de la edu-
que debilit an ms el control ciudadano so-
cacin uruguaya, se deben a la permanencia
bre la poltica educativa y la hizo ms vulne-
de un diseo institucional antiguo, que no se
rable a las presiones corporativas.
modific en lo esencial, pese a los grandes
En el marco de esta estructura institu-
cambios que se produjeron en el contexto so-
cional que se mantuvo inalterable y por lo
cial y cultural, as como en la propia escala
tanto, de un sistema de incentivos que no se
del sistema. Algunas caractersticas de este
modific, los ltimos gobiernos ejecutaron
diseo institucional son las siguientes:
una serie de programas7 que tienen como
Extremo centralismo administrativo y
concepto motivador la inclusin educativa.
financiero, puesto que casi todas las decisio-
El anlisis de la documentacin sugiere que
nes importantes se toman en unas pocas ofi-
ese concepto encierra dos objetivos: reducir
cinas en la capital del pas.
los ndices de abandono, especialmente entre
Alta homogeneidad curricular y pedag-
los alumnos menos favorecidos, y combatir
gica, debida a un sistema centralizado de pla-
algunos fenmenos que aparecen estadsti-
nes y programas que admite pocas variantes.
camente correlacionados con ese abandono,
Un sistema de distribucin del personal
como la repitencia.
docente que atenta contra la constitucin

de equipos de trabajo homogneos.
Los principales programas ejecutados

son los siguientes:
Un sistema de promocin docente que

atenta contra la estabilidad de los plan-
a. Escuelas de tiempo completo (ETC)
teles, especialmente, en las escuelas que

funcionan en contextos ms vulnerables.
Es un programa que funciona desde
Una extrema debilidad funcional de los
1991, y que atiende a alumnos desde los 4
directores en cada uno de los centros.
aos, de 8:30 a 16 horas, con un servicio de
Una ausencia casi total de mecanismos

de rendicin de cuentas ante la ciudadana: el
desayuno, almuerzo y merienda. Tambin

contempla la higiene y la educacin fsica.
Ministro de Educacin casi no tiene injerencia
No se trata solamente de escuelas con
sobre la vida educativa, y las autoridades con
horario extendido, sino de un modelo insti-
real capacidad de decisin escapan al control
tucional y pedaggico orientado a fortalecer
parlamentario (Da Silveira & Queirolo, 1998).
los aprendizajes de los alumnos residentes
Para un diagnstico temprano de algunos de estos problemas, ver Rama, 1991.
Ver al respecto la Ley 18437, artculos 58 y 65.
Para una visin de conjunto de todos los programas ejecutados, ver ANEP, 2012.
280
en zonas crticas. Las grandes lneas de tra-
La administracin 2010-2015 se com-
bajo fueron aprobadas en 1998. El marco
prometi a llegar a las 300 escuelas de tiem-
sigue siendo el Programa de Escuelas Urba-
po completo, y algunas cifras sugieren que
nas (lo que acota la posibilidad de innovar),
estara cerca de lograrlo. Segn el Ministerio
que incluye la elaboracin de proyectos de
de Educacin, a fines de 2011 haba 271, co-
centro, se fijan algunas prioridades como el
rrespondiente a un 13% del total de escuelas
fortalecimiento de la lectoescritura, se agre-
pblicas, que estaran atendiendo a 28.778
gan actividades no tradicionales de carcter
alumnos, equivalentes a un 10,5% de la ma-
ldico-expresivo, se crean espacios para la
trcula (MEC, 2012). Pero este cmputo no
formacin en ciencia e informtica, y se re-
solo incluye a las ETC sino tambin a otros
servan espacios de trabajo compensatorio.
establecimientos como las escuelas de tiem-
Existe un programa piloto para la enseanza
po extendido12, que reciben alumnos durante
de una segunda lengua.9
un horario ms prolongado que las escuelas
Desde el punto de vista institucional, se
comunes, pero no cuentan con el marco pe-
cre una Inspeccin Nacional de Escuelas de
daggico ni con el volumen de horas docentes
Tiempo Completo que cuenta con un equipo
remuneradas que definen a una ETC. Segn
idneo. Los docentes en servicio acceden a
algunos clculos formulados por voceros del
actividades de capacitacin y actualizacin,
gobierno, la cantidad actual de ETC en senti-
y suelen recibir apoyo psicopedaggico, aun-
do estricto, oscilara en torno a las 185.13
que la situacin vara de un centro a otro.
El costo de construccin de una ETC su-
Tambin se les entrega material didctico en
pera el milln de dlares considerando su edi-
mayor cantidad que a las escuelas comunes.
ficacin, y es de aproximadamente 600.000,
El nmero de ETC ha crecido. Durante el
cuando se reacondiciona un establecimien-
gobierno de Luis Alberto Lacalle (1990-1995)
to ya existente (ANEP, 2011). A mediados
se inauguraron 48 establecimientos de este
de 2010, se firm un convenio con el Ban-
tipo; en el segundo gobierno de Julio Mara
co Mundial por 37,4 millones de dlares con
Sanguinetti (1995-2000) se agregaron 25;
el objetivo de construir y equipar 34 nuevas
en el gobierno de Jorge Batlle (2000-2005)
escuelas. Segn clculos de las autoridades
se sumaron 31 establecimientos; y, durante
de educacin primaria, el costo de funciona-
el gobierno de Tabar Vzquez se inaugura-
miento de una ETC es un 78% superior al de
ron, segn los cmputos, entre 28 y 34 es-
una escuela comn.14
cuelas.
10
Al iniciarse el actual gobierno, esta-
ban funcionando alrededor de 135 ETC.11
Diversas evaluaciones indican que las

ETC tienen menores tasas de inasistencia y
Ver al respecto la Resolucin 21, Acta 90 del 24 de diciembre de 1998 del CODICEN.
Para ms detalles ver http://www.cep.edu.uy/index.php/tiempocompleto-modelo/organizacion
10 Fuente: Inspeccin Nacional de Escuelas de Tiempo Completo.

11 http://www.anep.edu.uy/anepdatosportal/0000047007.pdf, p. 58.
12 Ver al respecto http://www.anep.edu.uy/anepdatosportal/0000047007.pdf, p. 112 y 248.
13 Ver,
por
ejemplo,
http://presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/ceip-florit-tiempo-completo-extendido-escuelas-obra-nueva-transformaciones
14 Ver, por ejemplo, http://www.anep.edu.uy/anepportal/servlet/ampliacion?47387
281
Uruguay
de abandono intermitente, as como impactos positivos sobre la repitencia. Se han re-
b. Programa Maestros Comunitarios

(PMC)
gistrado mejores niveles de aprendizaje en

sexto ao de primaria, no solo respecto de
Este programa se propone construir un
los alumnos de las escuelas comunes que
nuevo modelo de escuela en los contextos de
funcionan en barrios desfavorecidos, sino del
alta vulnerabilidad social, incorporando ma-
conjunto del sector pblico (ANEP 2003; Ban-
yor tiempo pedaggico para los alumnos as
co Mundial, 2007; ANEP 2013). En el marco
como trabajo con las familias y la comunidad
de esta evaluacin positiva, hay tres motivos
(MEC, 2011, p.148). Los estudiantes meta
de preocupacin.
son alumnos de primer y segundo grado de
Primero, si bien las ETC fueron disea-
educacin primaria con bajo rendimiento. La
das como un modelo pedaggico alternativo,
tarea est a cargo de un conjunto de maes-
su propio diseo impone restricciones. Por
tros comunitarios que trabajan 20 horas se-
ejemplo, aunque se ha fijado como objetivo
manales. Existe un protocolo de intervencin
que las ETC cuenten con un cuerpo docen-
PMC, que les entrega orientaciones.15
te comprometido con formas de trabajo co-
En lugar de extender la jornada escolar,
munes, no se han asegurado las condiciones
como hacen las ETC, esta iniciativa propone
para que ello ocurra. De las 40 horas remu-
complementar el funcionamiento habitual de
neradas semanales que tienen los docentes
las escuelas comunes (4 horas al da) con
de una ETC, solo dos horas y media estn
actividades que pueden hacerse tanto en el
destinadas a reuniones de coordinacin e in-
establecimiento paralelamente al curso nor-
tercambio.
mal como en el domicilio o en la comunidad.
Segundo, si bien las ETC fueron pensa-
Estas actividades se llevaran a cabo antes o
das para atender a la poblacin menos favo-
despus de la jornada escolar normal, ya sea
recida, no todos los establecimientos estn
en la maana o en la tarde dependiendo de
instalados en zonas con alto ndice de nece-
la jornada en que los nios asisten al colegio.
sidades ni todos los alumnos provienen de
En el primer caso, se realizan activida-
esa clase de hogares. Existe el peligro de que
des complementarias dentro de la escuela
el modelo sea capturado por sectores socia-
y en horario normal, con pequeos grupos
les con menos carencias pero ms capaces
de alumnos con problemas de integracin o
de percibir las ventajas y oportunidades que
historia de fracaso escolar. Se combinan las
ofrece.
actividades ldico-expresivas con el apoyo a
Tercero y ltimo, la ya mencionada fle-
la lectoescritura. Los dos mbitos en los que
xibilizacin del concepto

que ha pasado a
usualmente se realizan estas tareas son el
incluir otros tipos de escuela hace temer
espacio de aprendizaje para la integracin y
un posible debilitamiento del modelo como
el grupo de aceleracin escolar.
contrapartida de los esfuerzos por generalizarlo.
En el segundo caso, las actividades se

realizan fuera de la escuela y del horario e
15 Ver al respecto http://www.infamilia.gub.uy/page.aspx?1,7,71,O,S,0
282
incluyen fundamentalmente tareas de alfa-
Las evaluaciones sugieren un efecto po-
betizacin en hogares y con grupos de fami-
sitivo sobre las tasas de repitencia. En el cua-
lias con un perfil relacionado con la exclusin
dro 2 se comparan los ndices de repitencia
educativa. Tambin se organizan talleres de
de los alumnos participantes en el Programa
padres y madres como una forma de cons-
de Maestros Comunitarios, con los ndices
truir un vnculo entre la comunidad y la es-
correspondientes a alumnos de primer grado
cuela.16
pertenecientes al primer quintil de ingresos
El programa empez a aplicarse en
que asisten a escuelas pblicas urbanas. La
2005 en 255 escuelas 97 en Montevideo y
comparacin solo es aproximada, ya que el
158 en otros ncleos urbanos. Ese ao fue-
pblico prioritario del PMC son los alumnos de
ron contratados 437 maestros que atendieron
primero y segundo. Esto introduce un sesgo a
a 9.292 alumnos. En el ao 2011, el progra-
favor de las escuelas que participan del PMC,
ma se aplic en 342 escuelas pblicas 104
porque la tasa de repitencia en primero es
en Montevideo y 238 en el interior, con 554
ms alta que en segundo. Aqu lo importante
maestros comunitarios que atendan a 15.680
es destacar que el ndice de repitencia entre
alumnos (MEC, 2012). El programa estaba
los alumnos que participan del Programa de
llegando en el ao 2011, al 5,6% del total
Maestros Comunitarios cae vigorosamente
de alumnos de la educacin primaria pblica.
comparada con el del grupo de referencia.
CUADRO 2
REPETICIN EN PRIMER GRADO DE PRIMARIA, 2005-2009 (EN PORCENTAJES)
2005
2006
2007
2008
2009
Alumnos participantes del PMC que repiten
25,6
22,2
21,7
17,9
17,8
Alumnos pertenecientes al primer quintil de

ingresos que repiten primer grado
23,1
22,6
23,3
19,6
20,3
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Monitor Educativo.
c. Plan Ceibal
El programa empez a funcionar el primer semestre de 2007, con la donacin de
Plan Ceibal es el nombre local del pro-
200 computadoras a una escuela del interior.
grama One Laptop per Child. Su objetivo es
En el segundo semestre de ese ao, se ha-
reducir la brecha tecnolgica alfabetizando
ban repartido equipos en todas las escuelas
digitalmente a los escolares, con especial n-
pblicas ubicadas en ese mismo departamen-
fasis en aquellos que pertenecen a sectores
to (provincia). En el ao 2008, se cubri casi
desfavorecidos. La particularidad del caso
todo el pas, exceptuando el rea metropoli-
uruguayo es el alto nivel de penetracin que
tana, cuya cobertura se inici en 2009, hasta
ha tenido el plan.
llegar prcticamente a todo el sector pblico.
16 Para una descripcin ms detallada, ver http://www.cep.edu.uy/index.php?option=com_content&view=article&id=1340&Itemid=582
283
Uruguay
oscilado en torno a 50 millones (Fullan et al.,
CUADRO 3
EVOLUCIN DEL PLAN CEIBAL EN EL PERODO
2007-2011 (EN CANTIDADES)
2013; MEC, 2012).

Dado que la distribucin de computadores porttiles ha sido universal, no exis-
Alumnos
Docentes
Centros
ten grupos de control que permitan evaluar
2007 4.964 302 s/d
el impacto especfico sobre los aprendizajes.
2008 164.711 14.794
Lo que s existen, son las evaluaciones que
s/d
2009 327.736 22.268 1.779

2010 393.521 23.924 1.882
2011 476.065 27.544 2.127
Fuente: MEC, Anuario estadstico, 2012.
permiten conocer el grado de aceptacin del

programa en diferentes pblicos. De manera
general, el Plan Ceibal es altamente valorado
por la opinin pblica y tiene un gran nivel de
aceptacin entre los alumnos, mientras que
los docentes han sido menos entusiasta. Si
bien la mayora valora su impacto en la in-
En la actualidad, el Plan Ceibal ha en-
clusin digital, las opiniones estn divididas
tregado 820.000 computadores porttiles. El
cuando se trata de evaluarlo como un instru-
63,6% fue destinado a alumnos de primaria y
mento pedaggico. As, un 35% de los do-
el 32,3% a estudiantes de la enseanza me-
centes de primaria tiene un nivel de rechazo
dia. El 4% restante tuvo otros destinos. En
relativamente alto, por lo que hacen un uso
total, se ha instruido a 566.552 alumnos y se
muy moderado del instrumento menos de
ha capacitado a 14.000 docentes. Se asegur
una vez por semana.
la conectividad de 2.959 centros educativos
El Ceibal naci como un proyecto impul-
y se han desarrollado programas especficos,
sado desde la Presidencia de la Repblica y
como la enseanza de ingls a distancia o las
an sigue sindolo. El objetivo fue evitar los
videoconferencias. Los desarrollos actuales
obstculos que se hubieran levantado al im-
se orientan a la produccin de contenidos
plementarlo desde dentro del sistema edu-
educativos. Actualmente hay en lnea alrede-
cativo. Los hechos confirmaron el acierto de
17
dor de 4.000 productos.
esta decisin, aunque tambin hubo costos.
El costo del programa es de aproxima-
Al inicio, el Ceibal fue visto como un ente ex-
damente 100 dlares por nio y por ao. Esto
trao que llegaba a instalarse en las aulas
incluye la entrega de computadoras y su sus-
sin que se hubieran creado las condiciones
titucin cada cuatro aos, los costos de co-
necesarias para su aprovechamiento pedag-
nectividad, las reparaciones, la capacitacin
gico. Con los aos se han introducido modi-
de docentes y la elaboracin de contenidos.
ficaciones, como la creacin de los Maestros
La principal fuente de financiamiento es la
de Apoyo Ceibal (MAC). Hasta hoy, muchos
Presidencia de la Repblica. En los ltimos
maestros reclaman ms capacitacin, apoyo
aos, sin embargo, las autoridades educati-
tcnico y tiempo remunerado para familiari-
vas estn aportando alrededor de 2,5 millo-
zarse con los programas. Por otra parte, los
nes al ao, sobre un presupuesto total que ha
estudios revelan que la intensidad del uso
17 Para ms informacin sobre el actual estado de desarrollo del programa, ver http://www.ceibal.edu.uy/Articulos/Paginas/ceibalometro-2012.aspx
284
de los computadores porttiles, as como la
participantes.20 Todava no existen evaluacio-
orientacin de ese uso, es casi siempre el re-
nes de impacto.
sultado de elecciones individuales de los docentes y no producto de un trabajo de equipo.18
e. Programa Impulso a la
Universalizacin del Ciclo Bsico
(PIU)
d. Programa Trnsito Educativo (PTE)

Es un programa de apoyo a los centros
Es un programa iniciado en 2011, orien-
de educacin secundaria bsica con mayo-
tado a dar apoyo a estudiantes en riesgo de
res ndices de repitencia y desercin en los
abandono en la transicin de la educacin
diez aos previos. El objetivo es bajar esos
primaria a la educacin media. El programa
ndices mediante un conjunto de acciones
se vincula con sus beneficiarios durante el
preventivas que incluyen desde la asisten-
segundo semestre del ltimo grado de pri-
cia psicolgico-afectiva como respuesta a la
maria, los acompaa durante el verano con
falta de contencin familiar hasta las tuto-
actividades de refuerzo didctico y sociore-
ras pedaggicas. La iniciativa no se aplica al
creativas y sigue acompandolos durante
conjunto de los estudiantes de la ensean-
el primer semestre de la enseanza media.
za media bsica, sino a aquellos que optan
Para cada una de esas fases se proponen ac-
por la modalidad de enseanza secundarias,
tividades especficas que estn a cargo de
quedando excluidos los que eligen las escue-
un equipo docente. El plan fue elaborado y
las tcnicas.
es ejecutado en conjunto por el Ministerio
Este programa se constituye en la prin-
de Desarrollo Social, el Ministerio de Salud y
cipal iniciativa de las autoridades de la en-
otros organismos del Estado que desarrollan
seanza secundaria en materia de inclusin
polticas sociales (ANEP, 2012).
educativa. Empez a funcionar en 2008 y se
La propuesta se ha aplicado en 25 reas
aplic inicialmente en 74 escuelas secunda-
que cubren todos los departamentos. En cada
rias sobre un total de 231. De ellas, 33 es-
una de ellas, se seleccionaron cinco escuelas
taban ubicadas en Montevideo y 41 en el
y dos centros de educacin media, segn el
interior. El nmero de centros participantes
ndice de riesgo socioeducativo.
En el ao
aument a 82 en el ao 2011,y a 102 en
2011, la poblacin total de las escuelas selec-
2012 (ANEP, 2012). El presupuesto asignado
cionadas fue de 6.271 alumnos. De ese con-
originalmente fue de 2 millones de dlares.
19
junto se seleccionaron 1.250 beneficiarios,
De cualquier modo, ni el desarrollo ni
mediante un proceso en el que participaron
los resultados del programa han sido alenta-
los maestros de sexto grado de primaria. El
dores. Durante la etapa de implementacin
desarrollo del programa es monitoreado por
hubo altos niveles de rechazo por parte de
la Unidad de Gestin Central integrada por
los docentes, que empez a disminuir con el
representantes de las diferentes instituciones
paso del tiempo entre otras razones porque
18 Para un desarrollo de estos puntos ver Fullan y otros (2013) e Instituto de Evaluacin Educativa (2012).
19 La lista de centros puede consultarse en http://www.anep.edu.uy/transito/index.php?option=com_phocadownload&view=file&id=7&Itemid=12
20 http://www.anep.edu.uy/transito/index.php?option=com_content&view=article&id=4:transito-educativo-un-proyecto-en-marcha&catid=2:acerca-de-&Itemid=6
285
Uruguay
el PIU financiaba alrededor de 5.700 horas
asistan a tutoras alrededor de 18 mil alum-
docentes complementarias, pero los cam-
nos de un total de 131 mil matriculados en el
bios que introdujeron afectaron la apropia-
ciclo bsico de la enseanza secundaria p-
cin del programa por parte de las comuni-
blica (ANEP, 2012b).
dades educativas. Por ejemplo, la seleccin
Las evaluaciones sugieren que el pro-
de docentes que ejercen tareas de tutora y
grama no ha tenido impactos significativos.
supervisin dej de ser una responsabilidad
En el cuadro 4 se compara el perodo inme-
de los directores de centro y pas a manos
diatamente anterior al inicio del programa
de las autoridades centrales. Esto gener
(2005-2007) con el inmediatamente poste-
una falta de articulacin entre los diferentes
rior (2008-2010), donde, en lugar de mejo-
actores, con la consecuencia de que los do-
rar, las tasas de promocin se deterioraron,
centes de aula empezaron a derivar menos
incluso ms, la cada fue mayor en los cen-
estudiantes a las tutoras. Para el ao 2011,
tros en los que se aplic el programa.
CUADRO 4
EVOLUCIN DE LAS TASAS DE PROMOCIN EN EL CICLO BSICO, 2005-2010 (EN PORCENTAJES)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Centros sin PIU
79,1
75,7
76,5
75,8
74,7
74,6
Centros con PIU
63,8
63,1
64,2
64,4
62,0
61,0
Fuente: ANEP
f. Programa Compromiso Educativo
de uno o dos docentes que operan en cada

centro como articuladores pedaggicos.21
Es un programa orientado a combatir el
Los espacios de referencia entre pares
abandono en la enseanza media superior.
son mbitos externos al aula en los que se
La poblacin objetivo son estudiantes de ba-
aspira a dar respaldo pedaggico y conten-
jos recursos que cursan el primer ao de ese
cin emocional a estudiantes que lo requie-
subnivel, correspondiente al cuarto ao de
ran. En lugar de estar a cargo de docentes
enseanza media si se considera en conjun-
profesionales, quienes los coordinan son es-
to. La experiencia se inici en 2011, en 39
tudiantes de educacin terciaria o formacin
centros ubicados en 8 departamentos (ANEP,
docente. La participacin en estos espacios
2012).
est abierta a todos los alumnos, indepen-
El programa incluye tres componentes:

los espacios de referencia entre pares, los
dientemente de que participen o no en los

otros dos mdulos.
acuerdos educativos y las becas de estudio.
Se aspira a que cada espacio de refe-
La supervisin total del programa est a cargo
rencia sea coordinado por dos pares. Los
21 Ver al respecto el Marco de referencia del programa Compromiso Educativo, en http://www.ces.edu.uy/ces/images/stories/efimeros/

comunicadosanep/comproeduc/programacompromisoeducativo.pdf
286
estudiantes que asumen la tarea son selec-
socioeconmica. En el proceso de adjudica-
cionados entre candidatos que se presentan
cin de las becas intervienen los centros edu-
en forma voluntaria. Para ser elegibles deben
cativos, las Comisiones Departamentales de
tener un grado mnimo de avance en una ca-
Educacin y la Comisin Nacional de Becas
rrera terciaria, contestar un cuestionario de
que funciona al alero del Ministerio de Edu-
49 preguntas y explicar su motivacin. En el
cacin.23
caso de ser elegidos, se comprometen a asis-
El Programa Compromiso Educativo lle-
tir dos horas semanales al centro asignado y
g en su primer ao a alrededor de 5.000 es-
agregar una instancia quincenal de coordina-
tudiantes distribuidos en 39 centros educati-
cin y supervisin. La tarea no remunera-
vos, aunque la mayora de ellos solo particip
da se concibe como una actividad solidaria
de los espacios de referencia. De estos, 1.610
y de enriquecimiento personal.
estudiantes, firmaron el acuerdo educativo y
22
Los acuerdos educativos son una apli-
recibieron la beca. Las dos terceras partes
cacin local de la pedagoga por contrato.
de este grupo (1.103) eran mujeres, y una
Para cada estudiante que participa de este
proporcin casi idntica (1.101 beneficiarios)
componente, se firma un compromiso formal
era del interior del pas (MEC, 2012). En ese
tripartito entre el estudiante, su familia y el
mismo ao, 330 estudiantes de educacin
centro, en el que se fijan responsabilidades
terciaria fueron seleccionados para desempe-
recprocas. El estudiante se compromete a
arse como pares (ANEP, 2012). Todava no
cumplir con sus tareas curriculares, a aceptar
se cuenta con evaluaciones del impacto.
el acompaamiento de un articulador pedaggico y a participar de un espacio de refe-
g. Programa Promejora
rencia entre pares. Se establecen asimismo

mecanismos para el seguimiento del acuer-
Es un programa impulsado por el Conse-
do, como la bitcora del referente par. Por
jo Directivo Central de la ANEP que apuesta
el hecho de haber firmado un acuerdo edu-
al fortalecimiento y a una mayor autonoma
cativo, el alumno pasa a recibir una beca de
de los centros educacionales como estrategia
estudio.
para mejorar la calidad de los aprendizajes.
Las becas de estudio son un apoyo eco-
Los centros deben postularse presentando un
nmico financiado por el Ministerio de Educa-
plan de tres aos con metas de corto y me-
cin y Cultura, al que accede todo estudian-
diano plazo. El programa proporciona apoyo
te que haya firmado un acuerdo educativo.
de materiales y tcnico, monitoreo y evalua-
El monto de la beca es de aproximadamente
cin.
800 dlares anuales. Los estudiantes deben
El proyecto se lanz en el ao 2011 y
presentar su postulacin en el centro donde
gener un fuerte rechazo en los sindicatos
estudian. El ordenamiento de las solicitudes se
de la enseanza, que ejercieron presin para
realiza aplicando un ndice de vulnerabilidad
que no hubiera postulaciones. La estrategia
22 Ver al respecto http://www.compromisoeducativo.edu.uy/web/index.php?limitstart=11. El texto del acuerdo entre el Programa y el

referente par puede leerse en http://www.compromisoeducativo.edu.uy/archivos/acuerdo_referentes_pares.pdf
23 Ver al respecto http://www.anep.edu.uy/anepportal/servlet/ampliacion?46894
287
Uruguay
tuvo un xito parcial, dado que no se presen-
Escuelas de Tiempo Completo, por ejemplo,
t ningn centro de Montevideo. En abril de
pero el mecanismo general de asignacin
2012, el Programa entr en la fase de eje-
de plazas docentes atenta sistemticamen-
cucin en 17 centros del interior de un to-
te contra este objetivo. Diversos estudios
tal de 25 postulantes. Ese conjunto incluye
muestran que las caractersticas del siste-
3 escuelas primarias, 8 escuelas secundarias
ma estimulan una dinmica de permanentes
y 6 escuelas tcnicas de nivel medio (ANEP,
cambios de establecimiento, especialmente,
2012).
entre los docentes que trabajan en zonas
La evidencia proporcionada por algu-
desfavorecidas.24
nos de los centros participantes sugiere que
En el ao 2012, el 55,4% de los maes-
el programa ha tenido un impacto sobre la
tros de educacin primaria llevaba menos de
retencin, el clima institucional, el vnculo
tres aos en la escuela en la que trabajaba
con las familias y los ndices de repitencia,
(ANEP, 2013) y, el porcentaje de los maes-
no obstante, el escaso tiempo transcurrido
tros que participaban en Escuelas de Tiempo
desde el inicio de la fase de ejecucin, impide
Completo, era del 52,8% (ANEP, 2013). La
extraer conclusiones generales.
diferencia entre las dos tasas es desdeable

y confirma que el mecanismo general de dis-
pblicas
tribucin de plazas est atentando contra uno

de los propsitos declarados del programa.
Para que la educacin uruguaya pueda
salir de su actual fase de estancamiento, ser
En los ltimos aos, las autoridades han
necesario modificar en profundidad los siste-
invertido mucho dinero y una buena cuota
mas de incentivos, en lugar de mantenerlos
de creatividad sin modificar las tendencias
intactos, e intentar neutralizar sus efectos.
de estancamiento o deterioro que aquejan a
Para lograr este objetivo, entre los cambios
la educacin uruguaya. La razn es simple.
que se deben llevar a cabo, se incluyen los
La inmensa mayora de las iniciativas des-
siguientes:
plegadas intentan combatir los dficits de

cobertura, calidad y equidad sin modificar la
estructura de incentivos que los generan. La
superposicin de programas ad hoc no consigue neutralizar la fuerza de esos incentivos
4.1 Poltica de fortalecimiento del

Ministerio de Educacin como
responsable ltimo de la poltica
educativa
que diariamente condicionan el desempeo

de los actores educativos.
Es preciso separar la funcin rectora del
Un nico ejemplo puede ayudar a en-
sistema fijar metas nacionales, asignar re-
tender la situacin. Los programas analiza-
cursos, evaluar resultados, que es de natu-
dos aspiran a producir una dinmica de inter-
raleza poltica y debe estar sometida al control
cambio y coordinacin entre los docentes que
parlamentario, de la provisin de los servicios
trabajan en un mismo centro el programa
educativos. En el actual diseo institucional,
24 Para un anlisis temprano de esta situacin, ver, por ejemplo, Da Silveira & Queirolo (1988).
288
ambas funciones estn fuera del control par-
convierten a los centros educativos en uni-
lamentario, lo que debilita los mecanismos
dades dbiles, sin identidad propia y sin un
de rendicin de cuentas y aumenta la pro-
equipo docente capaz de producir formas de
babilidad de que el proceso de decisin sea
trabajo conjunto. Superar esta situacin re-
capturado por intereses corporativos. Una
querira:
adecuacin del modelo uruguayo al esquema
modificar el sistema de distribucin de
usual en las democracias donde el Ministro
plazas docentes, de modo tal que sean
de Educacin es el responsable ltimo de la
las escuelas quienes elijan a los maestros
poltica educativa no es un camino fcil por-
y no a la inversa;
25
que requerira una reforma constitucional.
exigir una permanencia mnima de tres
El marco normativo permite dar mayor pro-
aos en un mismo establecimiento, a me-
tagonismo al Ministerio de Educacin como
nos que las autoridades del centro lo ob-
financiador de programas de mejora, dotn-
jeten;
dolo de la capacidad de establecer condicio-
concentrar los horarios de trabajo de los
nes para la liberacin progresiva de fondos.
docentes en la menor cantidad posible de
Esto significara avanzar hacia un esquema
establecimientos;
tripartito en el que intervengan el Parlamen-
sustituir el actual sistema de inspeccio-
to, como instancia de control ciudadano, el
nes que evala a cada docente en forma
Ministerio de Educacin, como responsable
individual, sin que eso tenga ningn im-
ltimo de las polticas, y administrador de
pacto sobre la evaluacin de los dems
los fondos asignados por el Estado a la me-
por uno en que cada evaluacin individual
jora educativa, y los consejos que rigen las
quede ligada a la del conjunto; y
distintas ramas de la enseanza y que estn
dotar a los centros de la capacidad de ad-
encargados de asegurar la provisin de ser-
ministrar presupuestos que hagan posible
vicios y de administrar los fondos dedicados
el desarrollo de polticas de recursos hu-
a pagar costos permanentes, como salarios
manos y planes de desarrollo edilicio.
y gastos de funcionamiento. El esquema debera completarse con un instituto nacional

de evaluacin26 autnomo, desde el punto
4.3 Poltica de fortalecimiento de

directores
de vista tcnico, pero orientado a verificar el

cumplimiento de las metas fijadas por el Ministerio de Educacin.
La institucionalidad vigente impide que

los establecimientos educativos cuenten con
autoridades capaces de ejercer un liderazgo
4.2 Poltica de fortalecimiento de centros
pedaggico. Tampoco asegura que las personas que ejercen la funcin de direccin tengan
Las reglas del juego que determinan el

funcionamiento de la enseanza uruguaya
capacidades mnimas en el terreno de la gestin. Un cambio en este terreno requerira:
25 El artculo 202 de la Constitucin vigente, establece que la Enseanza Pblica Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artstica, sern regidas por uno o ms Consejos Directivos Autnomos.
26 El actual Instituto Nacional de Educacin tiene un directorio con fuerte representacin de las autoridades de la enseanza, con lo que
viola el principio de separacin entre evaluado y evaluador.
289
Uruguay
crear mecanismos de seleccin y capacita-
continuar con el esfuerzo de recuperacin
cin de directores que distingan claramente
de los salarios docentes, introduciendo
entre las capacidades necesarias para la
condicionalidades en materia de forma-
docencia y las capacidades idneas para
cin y de logro, expresadas bsicamente
la gestin;
en la evolucin de los niveles de reten-
aumentar la brecha salarial entre los di-
cin y la calidad de los aprendizajes de
rectores y otros cargos que puedan ocuparse en la enseanza pblica;
los alumnos;
reforma de los programas de formacin
fortalecer las competencias y la capa-
docente, que fomenten la diversidad de
cidad de influencia de los directores en
propuestas y tradiciones tanto en el sec-
relacin con las de los inspectores, por
tor pblico como en el privado;
ejemplo, mediante la modificacin de los
creacin de un sistema de becas que per-
protocolos de evaluacin docente;
mita enviar en un breve plazo a un n-
incluir entre las competencias del direc-
mero significativo de estudiantes de for-
tor la capacidad de elegir a sus docentes
macin docente a estudiar en el exterior,
mediante procedimientos establecidos y
priorizando como destino los pases con
sometindolos a evaluaciones;
alto nivel de xito educativo;
exigir a cada director un mnimo de tres
creacin
aos de permanencia en un establecimiento;

exigir la elaboracin de un plan de centro, consensuado con los docentes, como
de
nuevos
mecanismos
de
evaluacin de desempeo docente, que

presten menos atencin a la antigedad

como lo hace el sistema actual y pongan

el centro en el desempeo de los alumnos.
condicin para que un director forme parte de un establecimiento; y
4.5 Reforma curricular
crear mecanismos para evaluar a los directores que consideren la evolucin de
En el marco de la aplicacin del conjun-
los ndices de retencin y la calidad de los
to de polticas anteriormente sealadas, se
aprendizajes en los establecimientos que
debera impulsar una reforma curricular que
dirigen.
incluya, al menos, los siguientes puntos:

sustitucin del actual sistema por uno
4.4 Poltica de fortalecimiento docente
que se centre en planes y programas con

un diseo basado en objetivos pedaggi-
Un amplio consenso entre especialistas

seala que los docentes son el recurso indi-
cos escalonados, al que estara asociado

el rgimen de evaluacin;
vidual ms importante en el logro de una en-
fomento de la diversidad pedaggica
seanza de calidad. La educacin uruguaya
como respuesta a la variedad de contex-
enfrenta varios problemas en esta materia,
tos sociales y culturales;
entre los que se incluyen un deterioro de la
semestralizacin de los cursos de la ense-
calidad de los candidatos a ejercer la funcin
anza media superior como mecanismo
docente, y un desgaste de la calidad de la
de combate al abandono escolar;
formacin que reciben. Una poltica que re-
reduccin del nmero de asignaturas
vierta esta situacin debera considerar al
y priorizacin de la lectoescritura, las
menos los siguientes componentes:
matemticas y la cultura cientfica; y,
290
fortalecimiento de las modalidades de en-
significativa. La sociedad uruguaya se carac-
seanza media de sesgo profesional.
teriza hoy por una fuerte fragmentacin. La

antigua homogeneidad cultural ha dado lu-
5. Conclusiones
gar a la consolidacin de diversas subculturas

con escasas posibilidades de dilogo. La educacin formal ha dejado de ser el principal
esde fines del siglo XIX, en la ense-
vehculo de ascenso social. A eso se sumaron
anza uruguaya se dio un esquema
nuevas formas de conflicto poltico y prcti-
de funcionamiento caracterizado por
cas sindicales de fuerte sesgo corporativo.
la fuerte centralizacin de las decisiones, la
En estas nuevas condiciones, el antiguo
homogeneidad de las prcticas pedaggicas
modelo centralizado, burocrtico y dirigista
y el dirigismo estatal. Desde los aos treinta,
ha dejado de funcionar, a lo que se suma su
ese sistema educativo dej de estar al alcan-
sacralizacin, porque es el nico modelo exi-
ce de los gobiernos y del control parlamenta-
toso del que se tiene memoria y porque su
rio, como resultado de una interpretacin de
lgica de funcionamiento favorece muchos
la autonoma que resulta extrema en trmi-
intereses creados.
nos comparados.
Este marco interpretativo ayuda a en-
A lo largo de muchas dcadas, esta ins-
tender por qu el dinero gastado en estos
titucionalidad consigui funcionar adecuada-
aos y los programas implementados no han
mente y permiti logros notables, bajo con-
tenido la capacidad de modificar las tenden-
diciones especficas, como la pequea escala,
cias de estancamiento o deterioro. El viejo
la baja presin demogrfica, una alta inte-
sistema, funcionando en las nuevas condi-
gracin social, una gran homogeneidad cul-
ciones, produce incentivos que atentan coti-
tural y la vigencia de un modelo de desarrollo
dianamente contra la posibilidad de generar
que haca de la educacin formal el principal
aprendizajes de calidad. En este trabajo no se
vehculo de ascenso social.
ha intentado fundamentar de manera general
De ese conjunto de condiciones con-
esta interpretacin (una tarea que requerira
textuales, solo siguen vigentes la pequea
largas pginas de anlisis institucional), sino
escala y la baja presin demogrfica. Todos
sugerir su plausibilidad como explicacin del
los dems aspectos han cambiado de manera
estado de cosas que ha sido descrito.
Pablo da Silveira
Doctor en Filosofa por la Universidad de Lovaina (Blgica). Profesor de Filosofa Poltica y Director del Programa de Gobierno de la Educacin en la Universidad Catlica del Uruguay (Montevideo). Hasta el ao 2006 se
desempe como Vicerrector Acadmico de esa misma institucin. Desde el ao 2008 es investigador categorizado del Sistema Nacional de Investigadores uruguayo. Ha sido profesor visitante en diversas universidades
de Amrica Latina y Europa. Es columnista del diario El Pas de Montevideo. Su produccin incluye diez libros
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291
Uruguay
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292
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Diagnstico y algunas recomendaciones de
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Cmara de Comercio.
293
Uruguay
Anexo estadstico
TASA DE ANALFABETISMO (2011)

Por Gnero
Total:
1,7%
Hombres
2,1%
Mujeres
1,4%
Por Edad
14 a 24 aos
1,1%
25 a 34 aos
1,2%
35 a 44 aos
1,1%
45 a 54 aos
1,3%
55 a 64 aos
1,8%
65 aos y ms
3,6%
GASTO EDUCATIVO
Aos
Como % del PIB
Como % del
presupuesto del
gobierno central
2004 3,2%
15,4%
2005 3,2%
16,6%
2006 3,4%
14,7%
2007 3,6%
16,1%
2008 4,1%
18,4%
2009 4,4%
19,1%
2010 4,2%
18,9%
2011 4,5%
20,0%
TASAS NETAS DE ESCOLARIZACIN (2011)
EVOLUCIN DEL SALARIO REAL DOCENTE

(2000=BASE 100)
Ao
Ao
2000
100% 2006 89%
2001
98% 2007 98%
2002
102% 2008 111%
2003
82% 2009 118%
2004
83% 2010 120%
2005
85% 2011 123%
% DE ALUMNOS CON NIVELES SATISFACTORIOS

PRUEBAS PISA 2009
Inicial
91%
Matemtica
52%
Primaria
94%
Lectura
58%
Media bsica
76%
Ciencias
57%
DISTRIBUCIN DE ALUMNOS SEGN TIPO DE SOSTENEDOR (2011)

Inicial
Pblico
62,4%
Privado
11,5%
82,3%
Privado
17,7%
69,4%
Privado
30,6%
Primaria
Pblico
Media
Pblico
Subvencionado (CAIF)
26,1%
294
NMERO DE ALUMNOS POR DOCENTE EN LA ENSEANZA PBLICA (2011)

Primaria
Primero
22,7 Segundo
22,7 Tercero
23,7
Cuarto
24,2 Quinto
24,5 Sexto
24,7
Secundaria
Primero
30,5 Segundo
29,3 Tercero

% de repeticin en enseanza pblica (2011)

Primaria
Primero
14,1% Segundo
Cuarto
4,2% Quinto
30
7,9% Tercero
3,1%
3,1% Sexto
1,6%
Secundaria
Primero
31,5% Segundo
26,9% Tercero
30,0%
CULMINACIN DE CICLOS EDUCATIVOS (2011)

Segn quintil de ingresos
14 a 15 aos
que culminaron educacin
primaria
17 a 18 aos
media bsica
21 a 22 aos
media superior
Quintil 1
94,1%
42,9%
9,6%
Quintil 2
96,7%
60,8%
23,4%
Quintil 3
98,9%
72,1%
33,8%
Quintil 4
98,5%
82,6%
48,5%
Quintil 5
99,6%
93,6%
72,2%
Total
96,7% 65,0% 37,5%

Segn gnero
Hombres
95,8% 60,6% 30,7%
Mujeres
97,7% 69,6% 44,4%
Total
96,7% 65,0% 37,5%

PORCENTAJE DE ALUMNOS CON NIVELES SATISFACTORIOS DE LOGRO EN LAS PRUEBAS PISA 2009
Lectura
58%
Matemticas
52%
Ciencias
57%
295
Venezuela
La verdadera revolucin. Balance de la

educacin bsica en Venezuela, 1999-2013
Fernando Spiritto
1. Introduccin
a promocin, el financiamiento y la expansin de la educacin forman parte

del contrato social que da viabilidad a
las sociedades modernas. Es un bien pblico1

que los sistemas polticos han incorporado a
lista de sus deberes prioritarios con la sociedad. La educacin puede verse desde varias
perspectivas: es, junto con la familia, el canal ms expedito de socializacin de los valores que sustentan la convivencia ciudadana.
Tambin contribuye a la disciplina individual,
que permite que los ciudadanos sean capaces
de repetir rutinas en el marco de las instituciones en que se desenvuelven. La educacin
proporciona conocimiento y, a su vez, crea
las bases para que se produzcan nuevos conocimientos y sean puestos a disposicin de
la poblacin. Es una herramienta de productividad laboral y de desempeo individual.
La educacin es un proceso transversal a las
funciones bsicas de un ser humano: ser, conocer, reflexionar, proponer y actuar.
Existe consenso en la literatura sobre el
efecto positivo que la educacin tiene en el
crecimiento econmico. Robert Barro (1997),
en su estudio sobre los determinantes del
crecimiento econmico en una muestra de

pases, seala que un ao adicional de educacin media y superior para hombres mayores
de 25 aos aumenta la tasa de crecimiento
en un 1,2% por ao. El dato es significativo
porque recoge el efecto acumulado de la educacin inicial y primaria como prerrequisito
de la educacin media y superior.
Charles Jones y Paul Romer (2010) destacan que las teoras modernas del crecimiento econmico han relegado el capital fsico a
la periferia y han dado un papel central a las
ideas, las instituciones, la poblacin (como
dato cuantitativo) y al capital humano. El
stock de ideas y el capital humano son particularmente importantes para el crecimiento
y deben verse de manera separada. La diferencia entre ambos radica en que el capital
humano es finito mientras que las ideas, infinitas y pueden ser utilizadas por cualquiera,
es decir, no son rivales. As como el capital
fsico produce un determinado bien y este
bien a su vez puede producir nuevo capital
fsico, el capital humano produce ideas y estas
ideas son usadas en el proceso educativo para
producir ms capital humano (p. 227). Estos
argumentos giran alrededor de los individuos
que deben entrar al sistema educativo para
Es decir, el mercado por s solo no puede satisfacer lo que la sociedad demanda y, por lo tanto, se requiere de la intervencin estatal
para que no queden fuera grandes sectores de la poblacin.
296
materializar su potencial, donde adquiere
siciones en los estudios comparativos a nivel
las competencias y habilidades para asimi-
internacional.3 Lo mismo ocurre en los pases
lar y generar nuevas ideas. En este sentido,
nrdicos: Finlandia ocupa el primer lugar en
la educacin es una herramienta de produc-
los estudios PISA4 y Corea, el segundo lugar.
tividad laboral que depende ms de los co-
Contrario a esta corriente, Gylfason, en un
nocimientos adquiridos que de la calidad y
estudio de 2001 de pases ricos en recursos
cantidad de los equipos utilizados. Durante
naturales, encontr que los incentivos para
las etapas tempranas del proceso educativo
acumular capital humano mediante la edu-
(inicial, primaria y media) se construyen las
cacin eran menores debido, entre otros fac-
bases del desempeo posterior, laboral y c-
tores, a un falso sentido de seguridad exis-
vico, de los ciudadanos.
tente en sus gobiernos de poder vivir largos
Estas teoras tienen una expresin exitosa de desarrollo en Alemania, Corea del Sur
perodos sobre la base de su capital natural

(Thorvaldur, 2001).
y los pases nrdicos (Finlandia, Dinamarca,
En este captulo se analizar cmo han
Noruega y Suecia), donde la educacin es
operado esos incentivos en las polticas p-
uno de los pilares de sus modelos de bien-
blicas educativas de un pas petrolero como
estar. El podero manufacturero alemn se
Venezuela, mediante un balance de la edu-
sustenta en una fuerza de trabajo altamen-
cacin bsica durante el perodo 1999-2013,
te calificada formada en el llamado sistema
correspondiente a la gestin del ex presiden-
dual de educacin vocacional, en el que los
te Hugo Chvez y durante el primer ao de
jvenes reciben instruccin en los salones de
Nicols Maduro (2013).
clase y en las empresas. Los estudiantes ale-
Durante el socialismo del siglo XXI ri-
manes tienen a su disposicin entrenamiento
gi en Venezuela una especie de populismo
en ms de trescientos oficios, producto de la
autoritario sustentado en la cuantiosa renta
colaboracin entre sindicatos, gobiernos lo-
petrolera, producto del boom de precios que
cales, empresas y sus cmaras respectivas.
se inici en 2003, como su principal factor
El nivel de desempleo juvenil alemn, al igual
de consolidacin en el poder. El gobierno de
que en Austria y Dinamarca, pases con un
Hugo Chvez consider a la educacin como
sistema similar, es de los ms bajos de Eu-
un sector clave en la centralizacin poltica
ropa (Rizzi 2013). En Corea del Sur ha te-
desde el momento que asumi la presiden-
nido un proceso de trasformacin con pocos
cia. Las polticas pblicas hacia el sector se
antecedentes en el mundo, al convertirse en
centraron en el contenido ideolgico del cu-
pocas dcadas en uno de los pases ms ri-
rrculum y en la expansin de la cobertura,
cos del mundo, luego de ser uno de los ms
sin dar la debida importancia a la calidad del
pobres, debido a que su modelo combina
conocimiento impartido.
crecimiento con igualdad. No es casualidad
En este gobierno, el objetivo de centra-
que sus escuelas alcanzan las primeras po-
lizar el poder y limitar el pluralismo inherente
What Germany offers the World. The Economist. April 14th, 2012.
South Koreas economy. What do you do when you reach the top. The Economist. November, 12th, 2011.
Program for International Student Assessment realizado por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).
297
Venezuela
a la sociedad, implic que la educacin fue un
el gobierno y en referencia al clima poltico
sector clave para materializar dicha domina-
imperante. En la cuarta seccin se renen
cin. No lo logr del todo, pero dejo al sector
varias recomendaciones de polticas pblicas,
afectado por mltiples problemas: ideologi-
relevando el currculum educativo, el nivel
zacin, excesiva regulacin, recursos insufi-
del gasto pblico, la descentralizacin y la
cientes y, sobre todo, ausencia de objetivos
relacin del sistema educativo con la econo-
claros respecto de su contribucin al desarro-
ma. Por ltimo, en las conclusiones se hacen
llo econmico y al reforzamiento de los valo-
algunas reflexiones generales.
res democrticos de tolerancia y pluralismo.

Por otra parte, la regulacin del sector
privado fue estricta y con el propsito deliberado de limitar sus mbitos de accin. La
imposibilidad de aumentar las tarifas en un
2.
Antecedentes y anatoma
de la educacin bsica en
Venezuela,1999-2013
ambiente de gran inflacin implic que la

educacin privada ha tenido que operar con
La reforma ms importante de la edu-
estrechos mrgenes o dficits, con el dete-
cacin venezolana se inicia en 1958, cuando
rioro de la calidad de la enseanza, tanto en
es derrocada la dictadura de Marcos Prez
infraestructura y recursos humanos.
Jimnez. El nuevo sistema poltico basado
Por ltimo, la estrategia educativa ha
en partidos dio prioridad al gasto social y, en
llegado a una especie de callejn sin salida o
especial, a la educacin. Los recursos desti-
inviabilidad, en la medida en que el desarrollo
nados a ella promediaron cerca de la mitad
del capital humano, contrario a lo que sucede
del gasto social total durante los aos sesen-
en Alemania o Corea del Sur, no tiene como
ta (Kornblith & Maingon, 1985, p. 111). La
objetivo incrementar la capacidad productiva
necesidad de legitimar al nuevo sistema era
de las empresas privadas o pblicas, puesto
imperativo, debido a los graves problemas
que el gobierno de Chvez no foment ni la
que tuvo que enfrentar desde un principio:
industrializacin ni el fortalecimiento del sec-
crisis econmica, subversin guerrillera y re-
tor privado, en especial el manufacturero. En
beliones militares. La renta petrolera, aunque
resumen, la gestin del sector educativo tuvo
baja en comparacin con la que se tendra en
en este perodo un sesgo marcadamente po-
la dcada del setenta, continu siendo la he-
ltico.
rramienta transformadora.5 El gasto social se
En la segunda seccin de este artculo,
concentr en educacin, en la reforma agra-
se revisan los principales acontecimientos
ria y en la mejora en las condiciones sanita-
histricos de la educacin venezolana y se
rias de la poblacin (agua potable y alcan-
describe su sistema educativo partiendo de
tarillado). Durante la dictadura la proporcin
los principales indicadores de desempeo es-
del gasto presupuestario total destinado a la
colar del ao 2000 al ao 2012. En la tercera
educacin era en promedio alrededor del 6%,
seccin se analiza la regulacin educativa,
mientra que en el perodo 1960-1968 ascen-
segn las principales decisiones tomadas por
di al 12% (Losada, 1978, p. 191).
Durante la dcada del sesenta el precio de barril de petrleo se mantuvo por debajo de los 2 dlares, mientras que en 1973 alcanz los
12 dlares.
298
Desde 1958 se asentaron las bases de
ley estableca excepciones en la enseanza
las tendencias (buenas y malas) del sector
superior y con personas de altos ingresos. Al
educativo hasta el presente: centralizacin,
final del artculo 79 se seala que el Estado
burocratizacin y, especialmente, politizacin
estimular y proteger la educacin privada
del sector. Asimismo, se caracteriza por la in-
que se imparta de acuerdo con los principios
eficiente relacin con el productivo, aunque,
contenidos en la Constitucin y las leyes.
como se ver en las prximas pginas, exis-
Los objetivos iniciales del gobierno de
tieron perodos en los que dicha tendencia
Rmulo Betancourt (1959-1964) en materia
experiment cambios positivos.
educativa sealaron el camino a seguir duran-
La democracia de partidos surgida en
te las dcadas siguientes: erradicar el analfa-
1958 tuvo como objetivo prioritario la ma-
betismo que en 1961 corresponda al 37% de
sificacin de la educacin en todos sus nive-
la poblacin; gratuidad y autonoma univer-
les, retomando con fuerza la tesis del Estado
sitaria; expansin de la educacin primaria;
docente, sin negar la participacin del sector
incremento salarial para los maestros (Rodr-
privado, para evitar las polmicas del trienio
guez Trujillo, 2011, p. 256). Vale destacar que
1945-1948 cuando el gobierno busc hege-
el movimiento estudiantil comenz a mostrar
monizar la educacin y entr en conflicto con
una gran vitalidad y que tuvo una participacin
diferentes grupos sociales y con la Iglesia,
destacada en el derrocamiento de la dictadura.
que jugaba un papel destacado en la educa-
El exitoso impulso dado entonces a la
cin privada. La Constitucin de 1961 dio al
expansin de la cobertura no se ha deteni-
Estado la tarea de crear y mantener las es-
do, con mayor o menor velocidad, hasta el
cuelas necesarias para garantizar a todos la
presente. En la tabla 1 se observa la evolu-
educacin sin ms limitaciones que las deri-
cin de la matrcula de 1949 a 1973 (Ruscoe,
vadas de la vocacin y las aptitudes, sin cos-
1977, p. 258). El aumento, especialmente en
to alguno en las instituciones pblicas y en
la educacin secundaria, es notable en com-
todas las etapas del proceso (artculo 78). La
paracin con el perodo 1949-1955.
TABLA 1
VENEZUELA: MATRCULA EDUCATIVA TOTAL, 1949-1973
Ao
Total
Primaria
Secundaria
acadmica
Secundaria
tcnica
Normal
Superior
1949-1950
482.817
441.112
23.336
6.874
4.227
6.268
1945-1945
681.670
623.083
33.481
12.555
4.938
7.613
1959-1960
1.265.231
1.094.604
87.928
34.037
25.546
32.116
1964-1965
1.736.203
1.421.959
173.436
82.100
17.336
41.372
1969-1970
2.249.290
1.726.410
287.952
146.421
13.841
75.105
1972-1973
2.584.351
1.980.453
344.437
122.361
14.632
122.468
Fuente: Ruscoe 1977, p. 261.
Por ejemplo, en la Constitucin de 1947 se estableci que el Estado podr establecer como funcin exclusivamente suya la de formar al
profesorado y el magisterio nacional (Oropeza 1971, p. 288).
299
Venezuela
El sistema poltico instaurado en 1958
Rodrguez, la discusin y el marco terico que
decidi igualmente impulsar de manera ex-
precedi la creacin del INCE dejaba atrs la
plcita y coordinada la industrializacin por
hermosa tesis del humanismo democrtico
sustitucin de importaciones (ISI), que en
cuya intencin era el mejoramiento del hom-
los aos anteriores se produjo como resulta-
bre mediante el perfeccionamiento integral y
do del crecimiento espontneo del mercado
el desarrollo total, evitando la habilitacin en
interno. La demanda originada por el gasto
una sola tcnica (p. 259).
de la renta petrolera atrajo mltiples em-
La educacin vocacional, en esta pers-
presas, nacionales y extranjeras, que invir-
pectiva, sera incompleta puesto que no esti-
tieron sin mayor apoyo gubernamental para
mula en su totalidad el potencial de la perso-
aprovechar las nuevas oportunidades de ne-
na y se concentra en habilidades especficas.
gocios surgidas durante los aos cuarenta y
En este sentido, el pedagogo y poltico Luis
cincuenta. El nuevo gobierno proporcion un
Beltrn Prieto Figueroa dijo que, no ha de
marco global de estmulo por medio de apo-
pretender la escuela obreros capacitados
yo crediticio, proteccin arancelaria, cons-
para entregarlos a la explotacin, sino edu-
truccin de infraestructura y acumulacin de
car al hombre para que pueda valerse en las
capital humano. Respecto de este ltimo, en
diferentes situaciones que le plantea la vida
agosto de 1959 se cre el Instituto Nacional
(en Rodrguez Trujillo, 2011, p. 260). Tam-
de Cooperacin Educativa (INCE) con el ob-
bin puede citarse al sacerdote Francisco Ja-
jeto de formar tcnicos calificados en elec-
vier Dupl quien otorg a la educacin bsica
tricidad, metalurgia, carpintera y mecnica,
y media la funcin de sentar las bases, dotar
entre otros, que se incorporaran al proceso
de los instrumentos bsicos para aprehender
productivo, especialmente al manufacturero
la realidad, despertar los intereses y curiosi-
que impulsaba la ISI.
dades. No es su papel formar obreros califi-
La educacin tcnica o vocacional ha
cados (1987, p. 537).
sido considerada en Venezuela una especie
Ante esta ambigedad doctrinaria, se
de hermana menor de la educacin bsica. No
hace necesaria una perspectiva pragmtica
goza de la misma consideracin que la secun-
de la educacin tcnica. En los inicios del sis-
daria tradicional, que atrae sostenidamente a
tema democrtico y ante el desafo industria-
un nmero mayor de jvenes. La matrcula
lizador que legitimara el nuevo orden polti-
de estudiantes en la rama tcnica se redujo
co, elevando el bienestar de la poblacin, era
sustancialmente de un 33% en 1969, a un
imperativo contar con mano de obra diestra
27,4 % en 1982 y a un 17,7% en 1989 (Ro-
en oficios especficos que incrementaran la
drguez Trujillo, 2011, p. 302). Sus objetivos
produccin y el empleo. En los tiempos que
no son tan ambiciosos como los de la edu-
corren, el desafo manufacturero sigue vi-
cacin tradicional que busca la transforma-
gente como una forma de liberar al pas de
cin integral de la persona por medio de sus
la dependencia petrolera, ya que el 96% de
valores y de su acervo cultural. Para Nacarid
las divisas que ingresan provienen de la ex-
En honor a la verdad, el prestigioso sistema dual alemn tampoco es muy popular entre los jvenes de ese pas, pues apenas un quinto
de los estudiantes de secundaria eligen la primera opcin a pesar de que la demanda de habilidades tcnicas ha aumentado en pocas
recientes. The Economist, 12 de abril de 2012, p. 32.
300
portacin de hidrocarburos. Una manera de
primeros grados y con nfasis en zonas ru-
concretar el humanismo democrtico radica
rales. Destaca en esta categora el programa
en diferenciar aptitudes, incluso aquellas que
de escuelas integrales del estado Mrida de
se expresan en habilidades manuales o tc-
1992 (con sus dos turnos, comidas, atencin
nicas que potencian el hacer, que es una de
mdica y estricta seleccin de docentes) que
las dimensiones bsicas del ser humano. La
sirvi de modelo a las escuelas bolivarianas
educacin tcnica, por lo tanto, no debe con-
del gobierno de Hugo Chvez.
siderarse como algo inferior puesto que con-
Las reformas curriculares se iniciaron en
tribuye en gran medida al bienestar colectivo.
1969, mediante un decreto presidencial que
Otro caracterstica de la educacin ve-
reorden los ciclos, tradicionalmente dividido
nezolana ha sido la burocratizacin, que
en tres etapas: primaria, secundaria (acad-
convirti al sistema educativo en una enor-
mica, tcnica y normal) y superior. Ese ao
me maquinaria centralizada. La masificacin
se cre el nivel preescolar y el nuevo ciclo
de la educacin que se aceler en 1958 se
bsico comn resultado de la unin de los
tradujo en un mayor poder para el gobierno
seis primeros aos de primaria y de los tres
central y, por ende, del Ministerio de Educa-
primeros de secundaria, lo que elev a nueve
cin, en trminos del nmero de estudiantes
aos la educacin bsica obligatoria (Ruscoe,
a nivel nacional (en desmedro de estados y
p. 96). Los dos aos restantes se convirtie-
municipios) as como en la concentracin del
ron en el ciclo diversificado con menciones en
gasto pblico. El Ministerio ha administrado
ciencia y humanidades o en educacin tcni-
una enorme nmina de maestros y emplea-
ca, eliminndose este tipo de escuelas. Los
dos y ha asumido un gran poder regulatorio
tcnicos egresados de las antiguas escuelas
en todos los aspectos de la vida docente. La
tcnicas, al desaparecer stas, fueron susti-
centralizacin disminuye la rapidez y eficien-
tuidos por los tcnicos medios egresados del
cia en la toma de decisiones y omite las par-
ciclo diversificado; pero la percepcin gene-
ticularidades locales que deben ser incorpo-
ralizada de la educacin media y profesional
radas al proceso de aprendizaje.
como un simple trmite para acceder a la
Se han hecho diversos intentos de fo-
universidad, no ha logrado captar el inters
mentar la descentralizacin: en 1969 se
de las poblaciones estudiantiles hacia men-
crearon ocho regiones educativas, con zonas
ciones profesionales, mantenindose la pre-
y distritos, a las que se les otorg algunos po-
ferencia de la mencin ciencias como smbolo
deres de decisin en materia de presupuesto,
de estatus y puerta de entrada a las profe-
personal y currculum y en 1975 se crearon las
siones ms valoradas socialmente (Matos &
zonas educativas con igual propsito. Desde
Est, p. 96). La Ley de Educacin de 1980,
1989, cuando comenz el proceso de descen-
vigente hasta 2009, consolid esa estructura,
tralizacin poltica del pas (eleccin popular
incluida las modalidades de educacin espe-
de alcaldes y gobernadores, transferencia de
cial, artes, militar, formacin de ministros de
funciones a los estados), se tomaron medi-
culto, adultos y extraescolar (Rodrguez Tru-
das para desconcentrar procesos administra-
jillo, 2011, p. 296).
tivos e incorporar a las gobernaciones en la
La crisis econmica de los aos ochenta
provisin de la educacin. De los gobiernos
y noventa afect a todos los sectores de po-
regionales surgieron iniciativas interesantes
lticas pblicas y, en especial, a la educacin.
destinadas a favorecer a los alumnos de los
De 1985 a 1995 la matrcula de educacin
301
Venezuela
bsica aument en un 20% (Dupl 1997, p.
al sistema educativo muchos docentes sin la
515), si bien es un porcentaje aceptable, no
preparacin necesaria. Por ello el documento
se compara con las etapas anteriores cuando
enfatiza la gravedad de la repitencia y la de-
el incremento lleg a promediar el 55% en
sercin del primero al noveno grado, que de
la primaria en el perodo 1959-1967 (Rus-
1976 a 1985 mostraron tasas de crecimiento
coe, tabla 13.3, p. 262; Dupl 1997, p. 215),
interanual de un 8,4% y un 9,8% respectiva-
donde se hicieron evidentes los problemas de
mente (p. 107).
calidad de la educacin. La tasa de desercin
El Plan parta del supuesto de que la po-
escolar aument de un 4% en primaria y un
ltica educativa se basa en el hecho de que
19% en media en 1990, a un 8% y un 23%
cada nivel educativo tiene sus propios pro-
respectivamente en 1995 (MPPE, p. 44). El
blemas, diagnostica que las deficiencias de
gasto en educacin se mantuvo relativamen-
cobertura en preescolar dan origen a proble-
te estable, variando de un mnimo de 3,95%
mas relacionados con habilidades bsicas a
a un mximo de 4,22% del PIB durante 1984
ser desarrolladas en niveles superiores como
y 1995, que constituye un porcentaje relati-
fallas en lenguaje y matemticas (p. 107).
vamente bajo para las necesidades educati-
Tambin llama la atencin sobre la despro-
vas del pas (IMF, 1996, tabla 3, p. 24). Es
porcin presente desde los aos setenta en
necesario destacar el crecimiento de la ma-
la asignacin de recursos para los distintos
trcula privada en este perodo; la matrcula
niveles, de manera que la educacin superior,
en educacin media diversificada creci un
con apenas un 9% de los estudiantes, reciba
97,3%, lo que en opinin de F. J. Dupl da
entonces el 33% del dinero (p. 107).
cuenta de la silente pero significativa res-
El Plan estableci una serie de estrate-
puesta de la sociedad venezolana a una edu-
gias estructurales. As, para la educacin pre-
cacin oficial incumplida y de baja calidad
escolar propuso ampliar la cobertura en zonas
(1997, p. 517).
con poblacin de bajos ingresos. Para la bsi-
El inventario de los principales proble-
ca, mejorar la formacin tcnica entre spti-
mas educativos presente en los lineamientos
mo y noveno grado. Y para la media, reforzar
generales del Octavo Plan de la Nacin pre-
la formacin en funcin del acceso al mercado
sentado en enero de 1990, no se diferencia
de trabajo y a la educacin superior (p. 109).
mucho de los problemas que se observan
En los aos noventa las reformas polti-
en 2013. En el Plan se seala que la educa-
cas y administrativas en educacin se expre-
cin no est cumpliendo su funcin integra-
saron en distintos programas de descentrali-
dora porque no est vinculada como sera
zacin. En los estados y municipios surgieron
deseable a los mbitos de la sociedad como
proyectos para la administracin de escuelas
son la produccin, la cultura, la ciencia y la
y en el Ministerio de Educacin se tomaron
tecnologa, la comunicacin social, e incluso
medidas para reforzar las zonas educativas
la familia (Cordiplan, p.106). Su estructura
y desconcentrar sus labores administrativas,
es lineal, ya que existen limitadas opciones
como la transferencia de escuelas tcnicas
intermedias de formacin y titulacin que
adscritas al Ministerio hacia las gobernacio-
proporcionen a los estudiantes ms oportuni-
nes (Rodriguez Trujillo, 2011, pp. 316-317).
dades en el mercado laboral. Los problemas
Como ua se dijo, el cambio poltico de 1998
de calidad son producto de la masificacin
detuvo las iniciativas descentralizadoras so-
de la enseanza, debido a que se incorporan
bre todo en el sector educacional.
302
Evaluar el desempeo educativo de un
vorable resultado del boom petrolero que co-
pas implica, como es obvio, variables de ca-
menz en 2003. Sin embargo, la calidad de la
lidad y cantidad. La cantidad est relacionada
educacin no mejor en la misma proporcin
con la cobertura del sistema a nivel nacional,
debido a fallas gerenciales, insuficiencia de
y la calidad con el rendimiento y prosecucin
recursos y, muy importante, la inexistencia
de los alumnos en todas las fases del proce-
de consensos sociales para darle viabilidad a
so hasta la educacin superior. La regulacin
las polticas pblicas en el sector.
gubernamental (las reglas, instituciones y
La tasa de alfabetizacin es un buen in-
prcticas que gobiernan al sector) y el am-
dicador para evaluar la educacin venezola-
biente socioeconmico general son variables
na, que ha ido en aumento progresivamente
que influyen en los factores de eficacia es-
desde un 65,2% en 1961 a un 95,1% de la
colar, entre los que se pueden mencionar a
poblacin en 2011 (ver grfico 1) (INE, 2013,
los escolares propiamente dichos (clima en
p. 5). Se trata de un buen nivel si se compa-
la escuela, infraestructura, recursos disponi-
ra con Italia (98,9%), Grecia (97,2%), Chile
bles), a los relacionados con el aula (meto-
(98,6%), Argentina (97,8) o Mxico (93,1%)
dologa didctica, relacin alumno-maestro,
(PNUD, 2013, p. 170-171).8 Para la CEPAL, la
currculo) y con el personal docente (forma-
tasa de alfabetizacin de Venezuela en 2010
cin, estabilidad, experiencia, remuneracin)
era de un 95,5%, superior al promedio de
(Herrera & Espaa, pp. 148-156).
Amrica Latina y el Caribe (91,4%) (CEPAL
Existe una tensin permanente entre la
2012, cuadro 1.3.1, p. 49. Estos datos con-
cantidad y la calidad ya que ambos procesos
tradicen al gobierno que en 2005 declar que
deben estar en equilibrio para que el siste-
Venezuela era un pas libre de analfabetismo.
ma educativo arroje resultados positivos. La
El ministro de Educacin de la poca, Arist-
masificacin acelerada tiende a deteriorar la
bulo Isturiz, dijo que el porcentaje de pobla-
calidad, porque la incorporacin de maestros
cin que no saba leer estaba por debajo del
preparados e infraestructura no son recursos
1%, principalmente poblacin indgena que
de disposicin inmediata. En otras palabras,
viva en zonas muy alejadas. Este resulta-
la oferta toma tiempo en materializarse mien-
do favorable era consecuencia de la Misin
tras que la demanda es inmediata. Asimismo,
Robinson que desde su implementacin en
la cantidad de recursos que el sistema polti-
2003 alfabetiz a 1.482.545 ciudadanos (Ta-
co dedique a la educacin no es garanta de
buas, 2005). Las cifras del INE y del PNUD
xito, ya que se requieren habilidad gerencial
contradicen a las del Ministerio de Educacin
y compromisos de largo plazo en la sociedad.
que en su Memoria y Cuenta 2011 insiste
El caso venezolano es un buen ejemplo
que el pas est libre de analfabetismo, que
de los problemas de calidad producto de la
informa (p. 43) que de 2003 a 2011 la Misin
masificacin acelerada. Al igual que en los
Robinson alfabetiz a 1.722.667 personas.
aos sesenta, en la primera dcada del siglo
No obstante, el porcentaje de poblacin al-
XXI se produjo un aumento de la matrcula
fabetizada en 2011, segn el INE y el PNUD,
escolar en el marco de una situacin fiscal fa-
implica que en el pas hay aproximadamente
El promedio 2005-2010 en Venezuela, de acuerdo con el informe del PNUD, era de un 95,5%.
303
Venezuela
1.418.350 personas analfabetas de acuerdo
cuenta de la calidad, puesto que la cobertura
con el total de poblacin segn el censo de
es un parmetro numrico, sino una medida
2011. Se trata de una seria inconsistencia
de inclusin social, es decir, que expresa el
estadstica.
xito o fracaso del sistema poltico de incor-
La evolucin de la matrcula escolar re-
porar a segmentos de la poblacin (nios y
presenta, en trminos generales, el indicador
jvenes) al sistema, y que no se queden al
ms importante para evaluar el desempeo
margen de la sociedad y del aparato produc-
global del sistema educativo, aunque no d
tivo.
GRFICO 1
VENEZUELA: TASA DE ALFABETISMO, 1961-2011
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
93,6
95,1
86
77,1
62,5
1961
1971
1981
1991
2001
2011
Fuente: INE.
En el grfico 2 se ilustra la matrcula
la poblacin en el rango etario correspon-
estudiantil por nivel educativo en el perodo
diente quedan fuera del sistema. En gene-
2000-20129, que experiment un aumento
ral, el nmero de estudiantes del subsistema
considerable en educacin inicial (nios de 0
de educacin bsica aument de 6.233.127
a 6 aos) y media (sptimo a octavo grado y
en 1998-1999 a 7.739.239 en 2010-2011.10
sptimo a noveno grado en la educacin tc-
Este ltimo nmero significa el 28,4% de la
nica). La matrcula en la primaria (primero a
poblacin total del pas en 2011 (27.227.930
sexto grado) experiment un estancamiento
habitantes) o el 36,6% si sumamos la matr-
e, incluso, un retroceso en 2012 con respecto
cula de educacin superior: 1.635.907 alum-
a 2011. Los problemas de cobertura se ob-
nos en las universidades pblicas (73,5%) y
servan en los niveles incial y medio donde
591.301 en las privadas (26,5%) (INE, 2013,
un 29,5% y un 24,9% respectivamente de
p. 4).
Porcentaje de nios en edad escolar sobre total de poblacin, por rango de edad, que estn integrados al sistema educativo por niveles
de enseanza (INE-Ministerio del Poder Popular para la Educacin, http//www.ine.gov/documentos/social/educacin/pdf/indicadoreseducativos2000-2012.pdf).
10 El nmero de alumnos por niveles en 2011 es el siguiente: inicial: 1.516.472; primaria: 3.435.421; media: 2.287.393; adultos: 294.475
(Ministerio del Poder Popular para la Educacin, Memoria y Cuenta 2011, Presentacin, p. IV y p. 42).
304
Aunque la cobertura en educacin pri-
inicial empeor al pasar de una cobertura del
maria es buena, queda camino por recorrer
71,4% en 2011 a una del 70,5% en 2012, lo
para alcanzar la cobertura universal. Preocu-
que se debe, bsicamente, a la insuficiente
pa el estancamiento y retroceso durante los
oferta de escuelas y docentes. En enseanza
ltimos 12 aos, ya que segn el censo 2011,
media el problema tiene que ver con la cali-
existan en el pas 138.488 nios que esta-
dad de la instruccin impartida y la capacidad
ban fuera del sistema (Mndez, 2013, pp.
de los estudiantes para permanecer en el sis-
1-5). Como se dijo, el dficit en educacin
tema (Herrera & Espaa, p.143).
GRFICO 2
MATRCULA ESTUDIANTIL POR NIVEL, TASA NETA DE ECOLARIDAD, 2000-2012 (EN PORCENTAJES)
100
95
93,4
90,7
91,9
92,9
92,9
91,9
91,6
90,8
93,2
92,3
92,9
71,7
72,1
92,5
90
85
80
75
70
65
58,9
57,5
60
61,7
53,6
55
66,4
75,1
73,3
71,4
70,8
69,8
63,8
61,8
59,3
68,8
66,6
63,5
70,0
70,5
65,8
Inicial (materia preescolar)
50
45
48,5
46,4
Primaria
49,2
Media
40
35
01
20
00
20
02
20
20
01
03
20
20
02
04
20
20
03
05
20
20
04
06
20
05
20
07
20
06
20
08
20
07
20
09
20
20
08
10
11
20
20
09
20
10
12
20
11
20
Fuente: MPPE-INE.
A pesar de que la cobertura aument n
159.083 en las pblicas (Mndez 2013b). Esta
la educacin media (sptimo a noveno gra-
tendencia es consistente con el desempeo
do) de un 53,6% en 2000-2001 a un 75,1%
que ha mostrando la educacin privada desde
en 2011-2012, el censo 2011 revel la exis-
los aos noventa, cuando su participacin en
tencia de 463.984 jvenes de 13 a 17 aos
la matrcula total comenz a aumentar. Como
que no asisten a los liceos (Mndez, 2013a).
se observa en el grfico 3, en 1990 la matr-
Asimismo, destaca en este nivel el crecimien-
cula privada era de un 16% del total, mientras
to del sector privado, cuya matricula entre
que en 2012 ascendi al 22%, lo que es da
2004-2005 y 2011-2012 pas de 2.028.388
cuenta de la desconfianza que suscita entre
a 2.354.412 estudiantes. Del incremento to-
los padres la educacin pblica en Venezuela.
tal de 326.024 alumnos, los matriculados en
Desde una perspectiva comparativa, se-
escuelas privadas totalizaron 166.941 contra
gn la CEPAL, la tasa neta de matrcula en
305
Venezuela
Amrica Latina y el Caribe en el primer y
caso y del 50,9% al 72,8% (en 2012) en el
segundo nivel de enseanza creci, del ao
segundo (CEPAL, 2012, cuadro 1.3.3, p. 51 y
2000 al 2010, de un 92,7% a un 93,9% y
cuadro 1.3.4, p. 52). Con otra metodologa,
de un 67,2% a un 73,5% respectvamente.
las cifras de la CEPAL arrojan que la posicin
En Venezuela, este organismo reporta una
de Venezuela est ligeramente por debajo del
variacin del 87,5% al 92,5% en el primer
promedio de la regin.
GRFICO 3
PORCENTAJE DE MATRCULA PBLICA Y PRIVADA, 1990-2011
90
84
84
85
84
82
80
80
80
79
79
79
79
78
79
79
79
78
79
78
80
80
78
78
78
22
22
75
70
65
Oficial
60
Privada
55
50
45
40
35
30
25
20
16
20
16
18
21
20
21
22
21
21
22
21
21
21
22
21
20
22
16
10
99
-1
0
99
99
-1
2
99
99
-1
4
99
99
-1
6
99
99
-1
8
99
00
-2
0
00
00
-2
2
00
00
-2
4
00
00
-2
6
00
00
-2
8
00
01
-2
0
01
Fuente: www.sisov.gov.ve.
A partir de 2003, la exclusin en el sis-
programas nacieron contaminados por obje-
tema educacional se enfrent con programas
tivos polticos en lugar de ser neutros y estar
sociales implementados con estructuras edu-
dedicados exclusivamente a la creacin de
cativas paralelas a las del Ministerio de Edu-
capital humano productivo, aunque cubren
cacin, las llamadas misiones, que se crearon
un amplio espectro de necesidades sociales.
con el propsito poltico especfico de revertir
En el sector educativo, la misin Robinson fue
la declinante popularidad de Hugo Chvez,
lanzada para eliminar el analfabetismo y, pos-
para as reforzar su posicin en medio de la
teriormente, para la culminacin de la escuela
turbulencia poltica en esos aos y enfrentar
primaria de jvenes y adultos que desertaron
el referendo revocatorio en 2004, en el que
del sistema. La misin Ribas, administrada
result victorioso. En este contexto, dichos
y financiada por la estatal Petrleos de Ve-
306
nezuela (PDVSA), busca que los jvenes ex-
precisos respecto de la conciencia ciudadana,
cluidos (mayores de edad) terminen la edu-
la incorporacin de valores, el pensamiento
cacin media y diversificada (bachillerato)
crtico o la adquisicin de conocimientos o
y accedan a la superior. El programa otorga
habilidades que se traduzcan en un trabaja-
becas que sirven como incentivo para que
dor ms productivo. La permanencia del jo-
los estudiantes se mantengan en el sistema
ven en el sistema y sin repitencia de niveles
educacional. Dependiendo del nivel alcanza-
indica xito en el aprendizaje, ya que, por lo
do por el estudiante (bsico o medio incom-
general, la repitencia antecede a la desercin
pleto), el bachillerato se puede aprobar en un
y el abandono permanente. La educacin b-
ao (dos semestres de 16 o 20 semanas de
sica es obligatoria en la mayora de los pases
clases cada uno, con un mnimo 225 o 300
de la regin y, en Venezuela, lo es para los
horas), lo que genera dudas sobre la calidad
nueve primeros aos desde la Ley de Educa-
de la enseanza impartida y la capacidad de
cin de 1980.
cursar exitosamente el nivel universitario. Es
Los indicadores ms comunes de calidad
necesario destacar que el gobierno tambin
escolar son la prosecucin, la desercin y la
expandi el subsistema de educacin supe-
repitencia.12 Como se observa en el grfico
rior con la creacin de 23 nuevas universida-
4, la prosecucin escolar es mucho mayor en
des (la misin Alma Mater), lo que tambin
la escuela primaria que en la media. Resulta
genera dudas respecto de su calidad. En el
evidente que a medida que el joven pasa ms
perodo 2000-2011 la matrcula en educacin
tiempo en la escuela, los factores que influ-
superior creci un 162% (INE 2012, p. 5). De
yen en su desercin (ver grfico 5) y repiten-
acuerdo con cifras del INE, hasta el ao 2012
cia (grfico 6) se hacen ms fuertes: factores
las misiones Robinson y Ribas beneficiaron a
socioeconmicos del hogar, mala preparacin
ms de tres millones de personas , aunque
en primaria que lo lleva a repetir niveles, baja
no se conocen estudios de desempeo sobre
preparacin de los maestros o un ambiente
estos programas.
escolar poco propicio para el aprendizaje
11
La calidad del sistema educativo es difcil de medir, ya que no existen indicadores
como podra ser el mal estado de la infraestructura.
11 http://www.ine.gov.ve/documentos/social/misiones/pdf/misiones_enero2013.pdf.
12 La prosecucin indica el nmero de estudiantes que cursan por primera vez un grado determinado. La desercin es el abandono temporal del sistema educativo. La repitencia es el nmero de estudiantes que repiten un nivel en particular (INE, Boletn demogrfico, p.
4).
307
Venezuela
GRFICO 4
TASA DE PROSECUCIN ESCOLAR, 2000-2010
100
95,0
95
91,8
90,9
88,8
90
88,1
85,9
85
80
77,5
95,5
94,6
86,9
87,0
85,2
82,2
80,3
79,5
94,8
92,7
92,3
91,6
74,8
75
Primaria
70
Media
65
60
1
00
-2
0
00
00
-2
1
00
00
-2
3
00
00
-2
3
00
00
-2
4
00
00
-2
5
00
00
-2
6
00
00
-2
7
00
00
-2
8
00
01
-2
9
00
Fuente: MPPE.
En la dcada 2000-2011, los indicado-
del nivel medio que alcanz el en 2011 desde el
res mencionados han mostrado una mejora,
77,5% en 2000. La desercin ha disminuido len-
especialmente si se los compara con los de
tamente sin considerar el alza de 2001-2002,
los aos noventa. En 1994-1995, por ejemplo,
debida tal vez a la turbulencia poltica, pero an
las tasas de desercin alcanzaron el 8% en pri-
es muy superior a la observada en primaria y lo
maria y el 23% en media. En la primera dca-
mismo ocurre con la repitencia escolar en ambos
da del siglo, la prosecucin escolar alcanz un
niveles, aunque vemos un aumento importante
nivel aceptable en primaria, muy superior a la
en la educacin media desde 2006-2007.
GRFICO 5
TASA DE DESERCIN ESCOLAR, 2000-2010
15,2
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Primaria
11,5
Media
10,8
9,8
9,1
8,6
1,8
1,6
7,4
1,7
1,6
0,4
1,6
0,9
0,0
00
-2
9,0
8,2
4,0
3,8
0
00
Fuente: MPPE.
10,9
00
-2
1
00
00
-2
3
00
00
-2
3
00
00
-2
4
00
00
-2
5
00
00
-2
6
00
00
-2
7
00
00
-2
8
00
01
-2
9
00
308
La disminucin de la tasa de repitencia
de facilitar la promocin sin regulaciones bien
requiere consideraciones adicionales. En los
definidas y de aplicacin universal, genera in-
ltimos aos se han publicado en la prensa
certidumbre y desorden en el sistema educa-
testimonios de maestros y acadmicos sobre
tivo (Poliszuk, 2013, p. 4-4).
la flexibilizacin de los criterios de evaluacin
En este contexto, la disminucin desde
impuestos por el Ministerio de Educacin. A
2000 y el posterior aumento de la reptincia
partir de 2006, se ha permitido la repeticin
desde 2006 en la educacin media puede in-
de los llamados exmenes remediales o de
terpretarse desde varios ngulos. Una conclu-
reparacin para aquellos estudiantes repro-
sin lgica es que a pesar de que el Ministerio
bados, as como tambin repetir cualquier
ha facilitado los requisitos de aprobacin de
asignacin en la que el 30% de la clase resul-
los niveles, el deterioro del desempeo estu-
tase reprobada. Todo estudiante puede pre-
diantil ha sido ms pronunciado. Vale desta-
sentar exmenes de reparacin aunque haya
car que en Venezuela no se hacen mediciones
reprobado todas las materias. Esta tendencia
de rendimiento educativo desde 1997.
GRFICO 6
TASA DE REPITENCIA ESCOLAR, 2000-2010
12
11,0
11
10,0
9,6
10
Primaria
8,9
Media
7,9
8
7,8
7,4
7,4
6,8
5,8
6,1
4,9
5,6
4,9
5,0
3,4
3,3
00
-2
0
00
00
-2
1
00
00
-2
3
00
00
-2
3
00
00
-2
4
00
00
-2
5
00
00
-2
6
00
3,7
3,5
00
-2
7
00
00
-2
8
00
3,6
01
-2
9
00
Fuente: MPPE.
Primero y sptimo grado son niveles
y repitencia. Aproximadamente, el 20% del
que deben ser examinados con ms detalle
los nios que inician el primer grado no llegan
cuando hablamos de prosecucin, desercin
al sexto grado. En 2003 el 16% de los nios
309
Venezuela
matriculados en primer grado eran repitien-
Con respecto a la paridad entre nios y
tes por su retraso en capacidad lectora, lo
nias, en el grfico 7 se observa una mayor
que es consecuencia de la baja cobertura de
proporcin de los primeros, mientras que en
la educacin inicial y de la mediocre prepa-
la secundaria la proporcin favorece a las ni-
racin que all reciben. En 2001 la matrcula
as pero con tendencia hacia la paridad (INE,
del nivel inicial o preescolar era de un 46,4%
2013a, p. 3). Estos datos muestran que a me-
del grupo etario correspondiente mientras
dida que los estudiantes crecen, son los nios
que en 2011 aument al 70,1% (ver gr-
los ms afectados por la desercin escolar.
fico 2). Por su parte, desde sptimo grado
Educar a la poblacin es costoso: in-
los problemas de repitencia, asistencia y
fraestructura, equipamiento, preparacin de
desercin se agravan porque los estudian-
los docentes y salarios adecuados son indis-
tes pasan a un ambiente de mayor exigen-
pensables para un desempeo satisfactorio
cia, en que requieren habilidades de lectura
del sistema educativo. La cantidad de recur-
y razonamiento matemtico. En este nivel,
sos que una sociedad dedica a la educacin
la cobertura es mucho ms baja debido al
explica buena parte del desempeo general
dficit de planteles y docentes y la deser-
de la misma, ya que permiten expandir la
cin escolar es mucho mayor que en primaria
cobertura del sistema y fomentar la calidad
(Herrera & Espaa, p. 143; Bruni Celli, 2003,
mediante un ambiente apropiado en infraes-
p. 221 y 225).
tructura, equipos, y material escolar.
GRFICO 7
TASA BRUTA DE ESCOLARIDAD POR SEXO, 1990-2012
100,0
95,0
90,0
85,0
80,0
75,0
77,8 77,4
72,1
73,2
75,1
72,6
71,7 71,6
70,8
71,9
72,5
70,3
68,9
70,3
69,7
65,0
68,6 68,3
67,6
68,8
75,2 75,0
76,4
80,0
77,8
82,3
81,0
80,8
81,0
84,5
83,6,9 83,4 84,0
81,1 80,9 81,4
82,6
79,0
Femenino
72,4
68,4
70,0
78,8
82,8
Masculino
69,6
67,2
65,2
Fuente: www.sisov.go.ve.
2011-2012
2010-2011
2009-2010
2008-2009
2007-2008
2006-2007
2005-2006
2004-2005
2003-2004
2002-2003
2001-2002
2000-2001
1999-2000
1998-1999
1997-1998
1996-1997
1995-1996
1994-1995
1993-1994
1992-1993
1991-1992
55,0
1990-1991
60,0
310
La cobertura se relaciona con los re-
en los que se destina el 8,7% y el 6,5% del
cursos asignados al sector, mientras que la
PIB (The Economist, 19 de enero, 2013, p.
calidad depende en mayor medida de la mo-
61). No es fcil encontrar cifras que desa-
tivacin de maestros y estudiantes que pro-
greguen el porcentaje total entre educacin
porciona el ambiente social y de la escuela;
bsica y superior. Josefina Bruni Celli repor-
del compromiso de la sociedad y del siste-
ta que el promedio que los pases pertene-
ma poltico con la educacin; y en particu-
cientes a la OCDE (que incluye a Chile y
lar de la relacin alumno-estudiante como
Mxico) destinaron a la educacin en 2008
marco de la enseanza y el aprendizaje. Por
fue de un 5,7%. Este promedio total se des-
lo mismo, las cifras invertidas en educacin
compone en un 3,6 % para la educacin b-
como porcentaje del PIB, por ejemplo de-
sica que la autora llama presuperior y un
ben analizarse con reservas. No es lo mismo
1,4% para la superior. En Chile, de un total
dedicar un 6% del PIB en educacin en un
de 6,4% se dedica un 3,9% a la bsica y un
pas desarrollado que en uno en desarrollo,
2,5 % a la superior, mientras que en Mxi-
puesto que las sumas invertidas tienen un
co, de un total de 5,7%, se dedica un 3,9%
impacto marginal menor en un pas desa-
y un 2,5% respectivamente (2012, tabla 2,
rrollado, porque, normalmente, llevan mu-
p. 152-153).
chas dcadas de esfuerzo sostenido en con-
El grfico 8 muestra la inversin pblica
solidar su sistema educativo expandiendo
total en educacin como porcentaje del PIB
la matrcula, construyendo infraestructura,
en Venezuela, durante el perodo 1990-2010.
preparando a sus maestros. En un pas en
El porcentaje vara de un 4,0% en 1990 y
desarrollo, en cambio, los recursos tienen
un 4,8% en 2010, con un mnimo de 2,9%
un mayor impacto marginal, pero el retraso
en 1996 (ao de severa restriccin y ajuste
es tanto que las cantidades invertidas no
fiscal) y un mximo de 6,4% en 2006 y 2009.
son suficientes en el corto y mediano plazo
No existen cifras confiables que desagreguen
para alcanzar la misma calidad y cobertura
el porcentaje total en bsica y superior. Bruni
de los desarrollados. De igual manera, es
Celli reporta que en 2008 el 6,3% del PIB de-
posible que el ambiente general no sea tan
dicado a la educacin se descompuso en un
propicio a la educacin. Por eso es que un
3,7% para bsica y un 2,52% para superior
pas en desarrollo necesita mayor inversin
(Bruni Celli 2012), lo que se traduce en una
y mayor compromiso con el sector. A la luz
inversin per cpita en educacin bsica de
de estas observaciones es que deben con-
US $ 2.263 (en trminos de paridad de po-
siderarse las cifras que a continuacin se
der de compra), cifra muy inferior a la de los
reportan.
pases desarrollados, que la duplican y tripli-
De acuerdo con The Learning Curve,
can y es casi la mitad de lo que se gasta en
conjunto de indicadores comparativos de
un alumno de educacin superior en el pas
The Economist Intelligence Unit, los 17 pri-
(Bruni Celli, 2012, p. 154). Como se dijo an-
meros pases en el ranking mundial de edu-
teriormente, es una inversin relativamente
cacin 2012 (todos desarrollados) dedican
baja en educacin bsica, considerando sus
en promedio el 4,5% del PIB y el 12,3% del
grandes necesidades educativas.
gasto gubernamental total a educacin, in-
En Venezuela, el gasto social ha sido, en
cluida la superior. Y en el rango ms alto se
las ltimas dcadas, ms estable que el gas-
encuentran Dinamarca y Finlandia, pases
to pblico global en una economa tradicional-
311
Venezuela
mente voltil que depende del ingreso petro-
Cuando se analiza el gasto social per c-
lero. El gasto pblico en educacin y salud
pita, muestra una mayor variabilidad: Cre-
ha sido prioritario y ha estado siempre entre
cimiento del 142% en 1970-1980; cada real
los mayores rubros fiscales, aunque con re-
del 37% en 1981-1990, ocasionada por la
sultados poco satisfactorios. La educacin ha
inflacin; crecimiento real del 12% en 1991-
recibido la mayor proporcin de los recursos
2000; y aumento del 47,9% entre 2001-
presupuestarios, pero con tendencia a la dis-
2004 que, sin embargo, no logra superar los
minucin, representando el 51,7% del gasto
niveles alcanzados en la dcada de los 70
social en 1970 y el 38,5% en 2003 (Garca &
(Garca & Salvato, p. 249).
Salvato, p. 266).
GRFICO 8
PORCENTAJE DEL PIB GASTADO EN EDUCACIN, 1990-2010
7,0
6,4
6,0
5,7
5,7
5,8
6,0
6,3
6,4
5,9
5,7
5,4
4,5
4,0
4,8
4,9
5,0
4,0
4,2
4,4
4,1
4,3
4,0
4,2
2,9
3,0
2,0
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
19
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
Fuente: www.sisov.gov.ve.
El gasto social en Venezuela se caracte-
dicen Garca y Salvato: Cuando el incremen-
riza por su gran ineficiencia, ya que las sumas
to en las asignaciones presupuestarias de los
invertidas en trminos absolutos similares a
sectores sociales es inferior a la inflacin, la
las de otros pases no arrojan los mismos
rigidez de los gastos recurrentes redunda en
resultados, debido a que la capacidad de ad-
la cobertura y la calidad de la atencin pres-
ministrar los recursos no es la misma. Asi-
tada a los ciudadanos, pues adems de en-
mismo, los altos niveles de inflacin en Vene-
frentarse con el deterioro real de los salarios
zuela contribuyen a deteriorar el desempeo
de los funcionarios en ejercicio, se apela a
de los sistemas de salud y educacin. En la
la reduccin de las asignaciones destinadas a
primera dcada del 2000, la inflacin vene-
las inversiones y a los insumos para la aten-
zolana ha duplicado los promedios regionales
cin, es decir, los gastos de materiales, sumi-
(CEPAL, 2012, tabla 2.3.1.7, p. 122). Como
nistros, servicios, equipos y mantenimiento.
312
Los ms afectados pasan a ser, quienes por la
la matrcula en la educacin privada experi-
falta de recursos, se ven obligados a acudir a
ment una expansin vigorosa durante la d-
los servicios pblicos (pp. 251-252). La cita
cada al crecer al 39% en primaria y al 28%
resume a la perfeccin el sndrome de la edu-
en media. En el primer caso, la proporcin
cacin venezolana en la actualidad.
del total oficial pas del 14,4% en 2001 al
El sistema educativo venezolano es al-
17,6% en el segundo, mientras que en media
tamente centralizado y, como se seal, los
pas del 25,8% en 2001 al 28,4% en 2011
recursos dedicados al sector son uno de los
(MPPE, 2011, cuadros III.1 p. 849 y cuadro
principales rubros fiscales. El dinero se gasta
IV.1, p. 899).
desde el poder central en mayor proporcin
Alcanzar un nmero determinado de
que desde el nivel estadal o municipal, lo que
horas de clase es lo mnimo que se puede
se traduce en una enorme burocracia alojada
esperar del sistema educativo. En el artculo
en el Poder Ejecutivo que debe administrar
49 de la Ley Orgnica de Educacin se esta-
una nmina de 318.202 educadores (MPPE,
blece que para el subsistema de educacin
cuadro I.1.8, p. 760) y negociar con una gran
bsica el ao escolar tendr doscientos das
cantidad de sindicatos.
hbiles. Desde hace ya bastante tiempo la
Las escuelas en el pas se clasifican en
educacin venezolana, especialmente la p-
privadas y oficiales (o pblicas) y estas a su
blica, muestra problemas en muchas de sus
vez en nacionales, estadales, municipales y
escuelas para funcionar de forma ininterrum-
autnomas.
La matrcula en las escuelas
pida durante el ao escolar. Como dijo F. J.
nacionales dependientes del Ministerio ha
Dupl (1987) el incumplimiento de lo fun-
sido histricamente mucho mayor que la ma-
damental dar clases es la raz fundamental
trcula en los estados y municipios. En la l-
de la baja calidad del sistema (p. 537). El
tima dcada, la tendencia a la centralizacin
problema continu sin mayores cambios en
se ha acentuado en el marco de la poltica del
la ltima dcada. As, por ejemplo, la contin-
gobierno de acabar con el proceso de descen-
gencia poltica influye en el nmero de horas
tralizacin que se inici en los aos noven-
impartidas. En el ao escolar 2012-2013 se
ta. En educacin primaria, la proporcin de
perdieron 42 das de clases como resultado
la matrcula estadal y municipal con respecto
del retraso en su inicio, dos elecciones presi-
al total oficial pas del 38,6% y 1,96% res-
denciales, das feriados y el luto por la muer-
pectivamente en 2001, al 36,2% y 1,4% en
te del Presidente (Meneses, 2013). Ante tal
2011. En educacin media, la participacin
situacin, la respuesta del gobierno es anun-
regional ha sido todava ms reducida: la
ciar como reto que se establezca el doble
matrcula estadal y municipal pas del 3,4%
turno escolar lo que luce improbable ante la
y 0,2% en 2001 al 3,7% (ligero aumento) y
restriccin de la oferta educativa, tanto de
0,1% respectivamente en 2011. Por su parte,
planteles como de educadores.14
13
13 Las escuelas autnomas son aquellas que no dependen del Ministerio de Educacin sino que son administradas por agencias pblicas
como empresas del Estado o institutos autnomos. La proporcin de estas escuelas en la matrcula total es muy baja. En primaria pas
de 44.708 alumnos en 2001 a 10.459 en 2011, mientras que en la educacin media se ha mantenido alrededor de los 10.000 estudiantes.
14 En una entrevista, el Ministro de la Juventud Hctor Rodrguez seala que El reto es aumentar los das de clases y volver al doble turno
(El Universal, 21 de junio de 2013, p. 1-5).
313
Venezuela
3. Las polticas pblicas de

la educacin bsica en
Venezuela, 1999-2013
La Constitucin de 1999, en su artculo 102, otorga a la educacin el carcter de
servicio pblico con todas las limitaciones regulatorias y privilegios que tal condicin conlleva. En el artculo 103 se establece su gratuidad en las instituciones pblicas desde el
maternal hasta el nivel medio diversificado y
se otorga prioridad a la inversin en el sector
atendiendo las recomendaciones de las Naciones Unidas.
De acuerdo con la Ley Orgnica de Educacin15, artculo 25, la educacin bsica est
integrada por los niveles de educacin inicial
(etapas maternal e inicial para nios entre
cero y seis aos); primaria, con duracin de
seis aos; y media que ofrece dos opciones:
la media general con duracin de 5 aos y la
media tcnica con duracin de seis aos. En
el artculo 5 se establece el Estado docente,
figura de larga tradicin en la historia venezolana, que enfatiza la funcin rectora del Estado en la educacin.
Tanto la Constitucin como las ley otorgan al Estado una gran variedad de funciones
que minimizan la participacin de la educacin privada. En la primera, se da preeminencia a la familia y a la sociedad (artculo
102) al punto que se elimin lo establecido
en el artculo 79 de la Constitucin de 1961,
que estableca la promocin y proteccin de
la educacin privada (Brewer Caras, 2001, p.
190). Desde 1999 el ordenamiento legal de la
educacin se volvi profundamente estatista.
Histricamente, la educacin en el pas
ha estado influida por la poltica en el sentido
de que los consensos en el sector no han sido

la regla y, por lo tanto, los enfrentamientos
han terminado por frenar las reformas necesarias para alcanzar una educacin de amplia cobertura y calidad. En el gobierno de
Hugo Chvez (1999-2013), la regulacin de
la educacin tuvo como hilo conductor los intentos por controlar, centralizar e ideologizar
el sector, lo que disminuy los espacios para
el consenso y foment los enfrentamientos.
Este sesgo poltico rest capacidad al sector
educativo para movilizar energas sociales en
funcin del crecimiento econmico, la innovacin y la socializacin de los valores democrticos como la tolerancia y el fortalecimiento de la institucionalidad. Adems, el rechazo
del gobierno a la idea de un sector privado vigoroso, independiente y productivo, en favor
de una economa estatista, de empresas dependientes del subsidio estatal, y pequeas
en tamao, dej a la educacin sin una estrategia efectiva en una era de competitividad,
avance tecnolgico y exportaciones. En otras
palabras, para qu fomentar la educacin
tcnica si la poltica econmica no favorece
un slido desarrollo manufacturero donde el
capital privado tenga participacin destacada
como es el caso de la mayora de pases exitosos? Esta idea constituye el marco sociopoltico donde se desarrolla el recuento que a
continuacin se hace.
El socialismo del siglo XXI mostr desde un principio tendencias autoritarias, o en
trminos ms formales, desconocimiento del
pluralismo que es inherente a toda sociedad
democrtica. Prueba temprana de ello fue
la comunicacin, en abril de 1999, dirigida
por el presidente Hugo Chvez a la entonces
Corte Suprema de Justicia en la que, luego
15 Repblica Bolivariana de Venezuela: Ley Orgnica de Educacin. Gaceta oficial n. 5929, extraordinaria del 15 de agosto de 2009.
314
de un paseo por la teora poltica moderna,
adoctrinamiento en funcin de intereses pol-
pretenda demostrar ante los magistrados el
ticos (Rey, 2001).
principio de la exclusividad presidencial en la
Adems, el plan rechazaba una serie
conduccin del Estado. El presidente abog
de valores consustanciales a las sociedades
por la necesidad de convocar una Asamblea
plurales de la actualidad como la libertad
Nacional Constituyente para transformar a
econmica en el marco de una economa de
la Repblica y encauzar la necesaria revo-
mercado y los mecanismos tradicionales de la
lucin educativa. La educacin figur entre
democracia representativa.
16
los primeros aspectos del proyecto centralista del chavismo.

Las polticas pblicas del gobierno de
Chvez dirigidas al sector se iniciaron con la
presentacin del Plan Nacional de Educacin
(PEN) en octubre de 1999. El plan provoc
serias crticas, ya que cambiaba la concepcin
de escuela que hasta entonces prevaleca en
el pas. La comunidad educativa se ampliaba
para hacer participar en ella a distintos actores de la sociedad (como asociaciones de vecinos o comits de salud y deportivos, entre
otros) que no estaban directamente relacionados con la educacin. La escuela pasaba a
ser parte de una red cuya autoridad superior
(la Asamblea General) estaba integrada por
actores externos a la escuela y, por lo tanto, poda desviar sus objetivos hacia reas
distintas a las docentes. Las redes escolares
pasaran a ser parte de redes sociales de mayor cobertura, con elobjetivo ltimo de lograr
formas alternativas de organizacin popular
en concordancia con la idea chavista de refundar la Repblica. La comunidad asumira
de esta manera una serie de funciones extraas o ms all de sus atribuciones tradicionales como han sido las de educar y socializar.
La coordinacin de esas redes era centralista, ya que era el gobierno el que ejerca la
autoridad ltima respecto de la autorizacin
para establecerlas. Por todas estas razones,
el plan fue considerado como un intento de
16
En resumen, el nuevo PEN al seleccionar

unilateralmente algunos de los valores de
la Constitucin y al interpretarlos en forma
sesgada, pretende imponer una educacin
orientada ideolgicamente, sin respetar el
pluralismo cultural (proclamado en el Prembulo de la Constitucin) y olvidando que es
deber del Estado garantizar el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e independiente
de los derechos humanos (art. 19); de todos
los derechos y no de algunos interpretados
unilateralmente de acuerdo a determinado
signo ideolgico (Rey, 2001, p. 231).
Es interesante comprobar que el primer

documento educativo del gobierno de Chvez es una buena muestra de lo que ser su
estrategia poltica posterior para consolidar
su poder: destruir las instituciones vigentes
para establecer otras ms acordes a sus intereses y desconocer la pluralidad y el derecho
a disentir. Los intentos por construir un Estado comunal opuesto al liberal representativo
(o burgus como lo llama el chavismo) van
en ese sentido. Cambiando lo cambiable, la
regulacin educativa desde 1999 ha estado
imbuida en los principios arriba descritos.
La polarizacin poltica que hoy existe
en el pas tuvo su origen en el problema educativo. El ao 2000 fue frtil en cuanto a la
regulacin del sector: se discuti el referido
PEN; se aprob el programa de instruccin
Misiva presidencial a los miembros de la Corte, El Nacional, 14 de abril de 1999, p. D-4.
315
Venezuela
premilitar y se promulg la resolucin 259,
infraestructura y superar la inequidad social
que, segn analistas, tergiversaba la ense-
(Ministerio de Educacin y Deportes, 2004,
anza de la historia de Venezuela al ignorar
p. 20). Este programa buscaba proporcionar
los 40 aos de democracia anteriores a Ch-
atencin integral a los estudiantes mediante
vez; y tambin se firm un convenio petro-
jornadas ms largas (8 horas), alimentacin,
lero con Cuba, donde se estableca que el
actividades complementarias (salud, cultura,
pago del petrleo suministrado deba ser la
deportes), y servicios como bibliotecas e in-
formacin de docentes en educacin bsica
formtica. Previamente, se haba prohibido
(Carvajal, 2002, p. 65).
a las escuelas pblicas cobrar cualquier tipo
Del paquete de medidas educativas de
de contribucin monetaria, lo que sin duda
ese ao, la de mayor impacto fue el decreto
aument la matrcula, aunque rest recursos
1.011 que cre los supervisores itinerantes
disponibles para las operaciones diarias de
con poder para intervenir en la administra-
muchas de ellas.
cin de las escuelas. Esta figura fue vista por
El programa tuvo un carcter experi-
los padres, especialmente del sector privado,
mental al inicio, ya que se deban incorporar
como una intervencin externa con el objeto
las escuela de forma progresiva, hasta que
de inculcar valores polticos. La movilizacin
eventualmente incorporar a todas las escue-
de las clases medias contra el decreto fue
las existentes. El nmero de alumnos inscri-
inmediata y dio origen a un enfrentamiento
tos en estas escuelas creci de 136.000 en
que creci, en los aos siguientes, en todos
1999 a 1.132.041 en 2007, pero la tasa de
los grupos sociales y en otras reas de pol-
nuevas escuelas bolivarianas apenas creci
ticas pblicas. El discurso de Chvez contra
un 2,4% en este ao con respecto al ante-
los opositores al decreto fue caracterstico de
rior. El programa dej de ser prioridad para el
su estilo divisor y ofensivo. En la polmica en
gobierno y su concepcin inicial fue disuelta
torno al decreto 1.011 debut la clase media
en el marco del llamado sistema educativo
como actor poltico, directamente, sin inter-
bolivariano para pasar a la categora de es-
mediarios, sin ser convocados por los par-
cuelas de jornada completa (Rodriguez Truji-
tidos polticos (Carvajal, 2002, p. 81). Las
llo, 2008) .
medidas educativas iniciales sembraron la
En 2007 el recin renombrado Ministerio
desconfianza en la sociedad contra el gobier-
del Poder Popular para la Educacin (MPPE)
no, particularmente de grupos organizados
dio prioridad a la redaccin del nuevo curr-
de clase media y del sector privado. A pesar
culo escolar. El primer currculo del sistema
de que el gobierno elimin las medidas ante-
educacional venezolano se aprob en 1913
riores, las posibilidades de llegar a acuerdos
con Esteban Gil Borges como Ministro de
en el futuro quedaron disminuidas. La po-
Instruccin Pblica y desde entonces se han
lmica en torno al decreto 1.011 recuerda,
hecho ocho versiones. El currculo de edu-
cambiando lo cambiable, la producida por el
cacin bsica, vigente desde 1997, requera
decreto 321 del perodo 1945-1948.
de actualizacin. Muchos programas estaban
El programa de escuelas bolivarianas
desactualizados y en su estructura persistan
fue presentado en 1999 como prioridad en un
rasgos de las reformas hechas en 1969, de
esfuerzo por ampliar la cobertura en los niveles
manera que se redactaron tres documentos
de educacin inicial y bsica, mejorar la calidad
de diseo curricular para cada fase de sistema
de la atencin, de las condiciones fsicas e
educativo (inicial, primaria y secundaria) y el
316
documento Fundamentos del currculo boliva-
dgeno, lo que se vio agravado al reducirse
riano (Documento encartado en El Nacional,
las horas de educacin para el trabajo (An-
31 de agosto de 2007). No hay espacio para
drades, 2008, p. 166-167).
comentar en detalle los documentos mencio-
Entre los aspectos positivos, los analis-
nados por lo que apenas destacaremos sus
tas reconocen el intento por hacer una refor-
rasgos principales.17
ma integral y no por partes; la plena incor-
Destaca, en primer lugar, el carcter
poracin de las tecnologas de la informacin
ideolgico de la propuesta lo que gener de
y la enseanza de idiomas extranjeros desde
inmediato un clima poco propicio para el con-
temprana edad(Odreman, 2008).19 As tam-
senso en la sociedad. La propuesta se ba-
bin, la introduccin de reas de conocimien-
saba en el propsito general del chavismo
to que permitieran interrelacionar los varia-
de refundar a la Repblica y establecer un
dos contenidos del currculo.
nuevo orden poltico.18 Persista el objetivo
El contenido ideolgico o doctrinario del
de dar a la escuela un carcter sociopolti-
currculo bolivariano le rest legitimadad ante
co, en desmedro de su papel de enseanza
la opinin pblica y el presidente Chvez pos-
y socializacin, con el riesgo de convertirse
puso indefinidamente su implementacin en
en un instrumento de adoctrinamiento. Se le
abril de 2008. Quedaba demostrado el carc-
critic la manipulacin de la historia, ya que
ter polmico y movilizador de las polticas p-
se dio mayor relevancia, por motivos polti-
blicas en educacin y la necesidad del dilogo
cos, a ciertos perodos; se elogi en demasa
y la consulta para que sean viables. La Ley
la figura militar en la historia; se exager la
Orgnica de Educacin de 2009 es un ejem-
participacin indgena lo que no refleja apro-
plo. El gobierno y la mayora oficialista en la
piadamente la cultura y composicin tnica
Asamblea Nacional le bajaron el tono a la dis-
del pas; y se rest importancia a la compe-
cusin y hubo una consulta ms amplia.20 El
tencia y la libertad individual como elemen-
resultado fue una ley centralista con menos
tos de la produccin y el desarrollo econmi-
resistencias, que hace referencias a criterios
co en favor de criterios socialistas como la
vagos como un nuevo orden comunicacional
pequea propiedad agraria (Carvajal, 2008).
(artculo 5, letra e) o una nueva cultura polti-
En este contexto, la propuesta de educacin
ca (artculo 15, nmero 2) y que no favorece
tcnica no estaba bien elaborada, al basarse
a la educacin privada.21 La Ley tambin deja
en conceptos confusos como el desarrollo en-
fuera aspectos clave del desarrollo econmico
17 En los que sigue nos apoyamos en: Currculo bolivariano. Debate. Varios autores. Revista Sic. Ao LXXI, n. 704. Mayo, 2008.
18 En 2007 Chvez propuso la reforma de la Constitucin para implementar su proyecto socialista. La propuesta fue derrotada por un
pequeo margen en el referndum de diciembre de ese ao. La reforma curricular era, entonces, parte de un proyecto de una reforma
poltica de ms amplio alcance.
19 Hay que destacar que el gobierno ha puesto mucho inters en la dotacin de computadores porttiles a los estudiantes de primaria. En
2011, el proyecto Canaima Educativo haba entregado equipos a 1.314.091 estudiantes de primero a cuarto grado y capacitado en su
uso a 18.349 maestros (Memoria y Cuenta, 2011, p. 46).
20 En 2001 el gobierno haba presentado un proyecto el cual no gener consenso y fue retirado.
21 Un aspecto que gener rechazo fue la ampliacin del cuerpo electoral en la eleccin de las autoridades universitarias. Al mismo se incorporaron los trabajadores y empleados administrativos, lo que fue visto como una maniobra para influir en la eleccin de autoridades
ms proclives al gobierno. A la fecha, esta disposicin no se ha implementado.
317
Venezuela
como el aporte del conocimiento a la produc-
chavismo (Tabuas, 2013). Queda por ver si la
tividad laboral como resulta evidente cuando
educacin seguir teniendo el papel central
se habla del amplio espectro de las funcio-
que le dio Chvez en su estrategia de domi-
nes de la educacin superior (artculos 32 y
nacin.
33). En su texto se desarrolla la nocin del
En 2013 la educacin venezolana estuvo
Estado docente y se introduce la educacin
marcada por problemas de calidad y regu-
ambiental. Los subsistemas de educacin b-
lacin.23 El tema de la prdida de clases ha
sica y superior deben ser regidos por leyes
preocupado a la comunidad educativa, pues-
particulares, las cuales no estn en la agenda
to que tres elecciones y un duelo presidencial
legislativa de 2013.
se tradujeron en la suspensin de actividades
En el primer ao del gobierno de Nicols
en los salones durante el ao escolar 2012-
Maduro no se tomaron grandes decisiones en
2013. Pero al margen de esos hechos cir-
materia educativa. Ha prevalecido un ritmo
cunstanciales, se observa en la realidad que
incremental, debido a que, en parte, la aten-
los das efectivos de clase estn por debajo
cin del liderazgo ha estado enfocada en la
de los doscientos mnimos que establece la
materia econmica (inflacin, crisis cambia-
ley. Hay un conjunto de factores que causan
ria) y poltica (disputas con la oposicin).
tal falla en la calidad de la educacin, sobre
A fines de 2013, la ministra de Educa-
todo en los planteles pblicos como la poca
cin anunci que el nuevo currculo educati-
motivacin de los docentes debido, entre
vo se implementar en 2014. A la fecha no
otras cosas, a los bajos sueldos; la escasez
se conoce el texto completo sino algunos li-
de maestros en materias importantes como
neamientos publicados en la pgina del Mi-
matemticas y ciencias; abuso de licencias
nisterio.22 Destaca la propuesta de integrar
por salud y solapamientos de horarios, por-
las materias por rea de conocimiento para
que los maestros deben trabajar en varias
lograr una visin global y menos especializa-
escuelas para aumentar sus ingresos, entre
da, lo que disminuira el dficit de profesores,
otros factores.
pero a costa de la calidad (Montilla, 2013).
Respecto de la regulacin del sector,
Tambin ha generado mucha polmica la Co-
como la escuela se concibe, desde el go-
leccin Bicentenario, serie de textos escola-
bierno, como una comunidad ampliada, el
res que se utilizan desde la educacin inicial
tema de la injerencia externa en las escuelas
hasta el quinto ao de educacin media. La
contina preocupando a padres y maestros,
coleccin es un adelanto de lo que sera en
especialmente de la educacin privada que
nuevo currculo. Destacan en sus contenidos
son los que tienen mayor capacidad de or-
las referencias ideolgicas, el culto a la figura
ganizacin. El nuevo desacuerdo nace de la
de Chvez y la obra de su gobierno, ejercicios
resolucin 058 del MPPE que crea los conse-
matemticos con programas y ejemplos de
jos educativos como rgano de decisin en la
la accin gubernamental, otorgndosele poco
comunidad educativa y que estara integrado
espacio a las pocas previas a la llegada del
por personas ajenas a ella. De all surge el
22 http://www.me.gob.ve/media/contenidos/2013/d_27201_393.pdf.
23 En el sector de educacin pblica superior el ao se ha caracterizado por las huelgas de profesores quienes reclaman mejores sueldos.
318
temor de que la poltica y el adoctrinamiento
Dada la dinmica poltica del pas en los
se introduzcan en el proceso de aprendiza-
ltimos aos, es casi seguro que el gobierno
je de los nios y jvenes. En noviembre de
presentar nuevas medidas educativas en un
2012 varios representantes de la sociedad
futuro no muy lejano. Y si la experiencia sirve
civil (la Cmara de la Educacin Privada, pa-
de algo, tambin es posible predecir serios
dres y universidades) presentaron un recurso
obstculos en la obtencin del consenso ne-
de nulidad ante el Tribunal Supremo de Jus-
cesario para que sean viables.
ticia por violacin del proceso de consulta. El

recurso fue aceptado en mayo de 2013 y el
Tribunal lo declar sin lugar en diciembre del
mismo ao.
pblicas
Otro problema recurrente es la regulacin excesiva de la educacin privada, un
La poltica educativa es un buen ejem-
ejemplo de ello es que, desde 2005-2006, el
plo del enfoque incremental que muchos po-
gobierno fij sin consultas los montos mxi-
licymakers utilizan cuando toman decisiones.
mos que las escuelas pueden cobrar. El pro-
El mtodo de comparaciones limitadas suce-
blema es que estos han estado muy por deba-
sivas (successive limited comparisons), como
jo de los ndices de inflacin experimentados
tambin lo llama Charles Lindblom, descansa
por el pas durante la dcada, lo que asfixia
prioritariamente en experiencias pasadas con
financieramente a las escuelas y deprime los
pequeos cambios de polticas para prede-
salarios de los profesores y las inversiones en
cir las consecuencias de pasos similares en
infraestructura y equipamiento, deterioran-
el futuro (Lindblom, 1995, p. 143, traduc-
do as la calidad de la educacin. Otras ma-
cin propia). Este enfoque supone cambios de
nifestaciones de la sobrerregulacin son, por
baja intensidad, vale decir, los que hoy se im-
ejemplo, los obstculos burocrticos para la
plementan no difieren significativamente de
renovacin de las licencias (Montilla, 2013).
los anteriores. Es difcil determinar con pre-
En suma, durante 2013, el nuevo go-
cisin los valores de una sociedad, establecer
bierno no ha planteado reformas importantes
los medios para determinados fines o asimilar
para el sector educativo. Como se seal an-
la gran variedad de alternativas de poltica
teriormente, el ministro de la Juventud habl
que existen ante un problema. La educacin
de la necesidad de establecer el doble turno
es un sector complejo, donde intervienen di-
escolar (escuelas integrales); reconoci las
versos intereses organizados y difusos y se
fallas en la educacin tcnica donde ha dismi-
despiertan muchas pasiones, por lo que las
nuido su cobertura y aumentado la desercin;
decisiones son por naturaleza lentas y de
y present como el principal reto educativo
poco alcance. Las reformas radicales estn
el incremento de las horas de clase. Tambin
condenadas a crear polmicas y perturbacio-
se anunci el lanzamiento de micromisiones
nes como es evidente en el caso venezolano.
para la formacin de docentes de educacin
Para el analista de polticas pblicas
media en reas crticas como matemticas y
hacer recomendaciones es un ejercicio ries-
ciencias que muestran grandes dficits.24
goso ante el desafo o la imposibilidad de
24 http://www.misionsucre.gob.ve/websitems/web/frontend.php/noticia/detallenoticia?id=2553
319
Venezuela
establecer valores y objetivos en un medio
en cuenta que la transicin demogrfica por
tan diverso como las sociedades actuales.
la que atraviesa el pas se traducir, en los
Como dice Lindblom, en la mayora de los
prximos aos, en una menor demanda de
temas las preferencias mayoritarias no han
educacin inicial y primaria y en un aumento
sido determinadas con exactitud y, adems,
de la media y superior (Freitez, 2012). Por lo
es frecuente que no existan dada la ausen-
tanto, la universalizacin de la educacin pri-
cia de discusin pblica o que muchas voces
maria (del 92% al 100%) es impostergable y
sean silenciadas por el poder o por otros inte-
absolutamente viable. En la educacon media,
reses. Incluso para el analista mismo es com-
en cambio, se plantean serios retos en la cober-
plicado establecer precedencia en sus valores
tura, prosecucin y repitencia, que deben ser
y estar consciente de las contradicciones en-
enfrentados de inmediato.
tre los mismos (Lindblom, 1995, p. 146).
Una mayor eficiencia del gasto en tr-
Hay que tener en cuenta que las polti-
minos de calidad y cobertura es consecuen-
cas pblicas no son un hecho tecnocrtico,
cia de la preparacin de los profesores y la
ya que siempre puede aislarse una solucin
estructura del sistema educativo en general.
ptima basada nicamente en criterios tc-
La preparacin de los maestros pasa por el
nicos. Son por definicin incompletas en re-
establecimiento de incentivos que atraigan a
lacin con el impacto positivo deseable que
los mejores, por lo se requiere de mejores
pueden tener en la sociedad. Es por ello, que
sueldos, equipamiento y material docente. La
el xito de una poltica pblica depende ms
escala de remuneraciones vigente en 2013
de una fase de legitimacin o involucramien-
muestra que el ingreso de la mayora de los
to de sectores sociales clave, que de conclu-
docentes no supera dos salarios mnimos, lo
siones salidas de sofisticadas metodologas,
que es insuficiente para llevar una vida digna.
complicadas teoras y procesamientos informticos. En funcin de esto, se pueden for-
Descentralizacin
mular algunas recomendaciones mnimas en

los principales aspectos del sector educativo,
La estructura del sistema requiere ma-
sobre la base del diagnostico hecho en las
yor descentralizacin de forma que estados
pginas anteriores.
y municipios adquieran ms responsabilidad

en la provisin del servicio. Un sistema edu-
Nivel y eficiencia del gasto
cativo centralizado es inviable en un pas de

tamao mediano como Venezuela. La cen-
Respecto de los recursos, el problema no
tralizacin limita la innovacin educativa, la
es slo su nivel absoluto, sino tambin la capa-
adaptacin a las necesidades locales, y el
cidad para administrarlos. El gasto venezolano
aprovechamiento de las habilidades y poten-
en educacin (en promedio 6% del PIB en b-
cialidad de los alumnos.
sica y superior) no es muy diferente de otros

pases de la regin e incluso de los desarro-
Marco regulatorio
llados. La proporcin dedicada a la educacin

bsica (3% a 4% del PIB) puede aumentarse
Es necesario un nuevo tipo de regula-
en uno o dos puntos adicionales a lo largo de
cin del sector. La educacin es una actividad
la prxima dcada, para compensar el deterio-
sobrerregulada por su naturaleza vital en
ro salarial y de infraestructura. Debe tomarse
cualquier sociedad. Es un servicio y un bien
320
pblico y, por lo tanto, est sujeta a limita-
rest fuerza al programa de escuelas boliva-
ciones especiales que aseguren la cobertura
rianas. Este programa debe retomarse y lo-
universal y el cumplimiento ciertos requisitos
grar que todas las escuelas del pas, y las
que contribuyan al bien comn. Pero la exce-
nuevas que se incorporen al sistema, tengan
siva regulacin termina negando los objetivos
jornada completa en menos de una dcada.
de la educacin, que es la formacin de ciuda-
La cobertura de la educacin inicial debe ser
danos productivos, libres y tambin capaces
universal como en Europa. Los recursos es-
de vivir en sociedad y compartir valores. Por
tn disponibles por lo que deben superarse las
ello, el adoctrinamiento y la poltica que limi-
limitaciones gerenciales. La descentralizacin
tan las opciones que tienen los seres humanos
y la mayor flexibilidad regulatoria seran he-
en el proceso de aprendizaje son ajenos a la
rramientas fundamentales para este objetivo.
educacin. El principal problema de la educacin venezolana en los ltimos aos han sido
Desercin y repitencia
los intentos por controlar, adoctrinar y reducir

los espacios de conocimiento de los jvenes.
Existen varios escollos que afectan la

calidad de la educacin, particularmente, la
Escuelas de jornada completa
desercin y repitencia en primer y sexto grado, problemas muy preocupantes porque son
La educacin es un proceso secuencial,
la transicin a niveles de mayor dificultad.
en que cada fase depende de la anterior. Los
Herrera y Espaa proponen algunas medidas
primeros aos del estudiante determinan su
que deben ser implementadas de inmediato
desempeo posterior, por lo que la educacin
(2006, p. 159-161). En primer grado debe-
inicial y primaria son prioritarias. Nutricin,
ran trabajar los mejores maestros, equipa-
vocabulario y razonamiento bsico son los
dos con materiales de gran calidad, que ha-
pilares sobre los que se sostiene el acervo
gan nfasis en las habilidades lectoras de los
de conocimiento y habilidades de los jvenes.
nios. En sptimo grado, la prioridad debera
La educacin media muestra los caminos dis-
estar en los profesores, quienes deberan te-
ponibles desde los fundamentos de los aos
ner dedicacin exclusiva en sus liceos, apoyo
anteriores. Las escuelas integrales lo ponen
especial para su formacin y desconcentra-
todo en un mismo sitio y en una jornada
cin de los espacios fsicos a estados y muni-
que dura gran parte del da: alimentacin,
cipios, la implementacin de estas medidas y
aprendizaje de materias bsicas, actividades
la inversin en infraestructura se traduciran
complementarias (cultura y deporte), biblio-
en mejoras inmediatas. Las escuelas integra-
teca e informtica. Financiar tales escuelas
les son el marco ideal para estas medidas.
es muy costoso y, por ello, debera llegarse

a un acuerdo de amplia base
un contrato
Reforma curricular
social si se quiere, mediante el que la sociedad invierta en su futuro y, en particular,
El currculo es otra rea que necesita re-
en el de los nios ms pobres. El gobierno
forma inmediata y dada la gran variedad de
de Hugo Chvez hizo un gran esfuerzo, pero
temas relacionados marco filosfico y meto-
su incapacidad general de mantener polticas
dolgico, gran cantidad de programas y reas
pblicas en una direccin, debido a la pre-
de conocimiento, perfiles de estudiantes y
eminencia de sus objetivos polticos, pronto
maestros, estructuras organizativas desborda
321
Venezuela
los lmites de este artculo. Es un mundo de
Venezuela en las ltimas dcadas, pero tam-
expertos que requiere amplia consulta social.
bin es una opcin para aquellos padres que
El fracaso del llamado currculo bolivariano, al
quieren un contexto educacional distinto para
margen de sus evidentes fallas tcnicas, se de-
sus hijos, ya sea religioso, idiomtico o cultu-
bi a la falta de consultas y a su sesgo poltico,
ral, entre otros, aunque su calidad es eviden-
es decir, en trminos de polticas pblicas, fra-
temente superior. Pareciera que en el pas hay
cas en su fase de diseo y legitimacin.
un intento de igualar la educacin privada a la
El nuevo currculo debe ser consensua-
pblica cuando debera ser al revs.25 Hay que
do; flexible (dar cabida a diversas corrientes
enfatizar que la educacin privada no es solo
de pensamiento y fcil de actualizar); integral
una actividad de la clase media, sino que tam-
(no dejar reas ni niveles sin cubrir); imbuido
bin existen escuelas con proyeccin social
de valores sociales como la tolerancia, el res-
como es el caso de Fe y Alegra. La educacin
peto a la ley, y la solidaridad; y, sobre todo,
privada es garanta de diversidad, competen-
ser relevante y til de modo que los conoci-
cia y calidad, rasgos consustanciales al bien-
mientos impartidos se relacionen con la rea-
estar y avance social de los pueblos.
lidad. Es decir, el currculo debe proporcionar

herramientas de trabajo y anlisis antes que
La educacin tcnica
conocimientos dispersos o irrelevantes. El nfasis debe estar en el lenguaje, la compresin
No todos pueden, ni deben, ir a la uni-
lectora, el razonamiento matemtico, los idio-
versidad. Las necesidades de desarrollo de
mas, la disciplina personal y el comportamien-
un pas son variadas, por lo que la educacin
to como ciudadano. La educacin para el tra-
tcnica tiene un papel muy especial que cum-
bajo o tcnica tiene aqu un espacio destacado
plir. Es necesario que en Venezuela exista
Vivimos en la sociedad del conocimiento don-
desarrollo manufacturero, que libere al pas
de la informacin fluye de miles de formas. Lo
de la dependencia petrolera. El capital hu-
importante es cmo se procesa y el uso que
mano est compuesto por ideas que circulan
se le da para que sea fuente de innovacin y
libremente y habilidades para prestar ser-
progreso y, para ello, estn las escuelas.
vicios de toda naturaleza. El relanzamiento

del sector manufacturero es imposible sin
El sector privado
tcnicos medios y superiores. La crisis de la

educacin tcnica se debe a que no existen
La educacin privada requiere estmu-
incentivos para que los jvenes la escojan
lo y proteccin. Algunas veces se ha timado
una vez que llegan al ciclo medio diversifi-
como modelo para criticar los defectos de la
cado.26 El mejor incentivo es la existencia de
educacin pblica como ha sido el caso en
empleos y estos no se materializarn sin la
25 En un caso extremo de demagogia e irresponsabilidad poltica, en 2007, durante el proceso de discusin de la Ley de Educacin vigente,
los educadores vinculados al gobierno llegaron a proponer la centralizacin en el Estado de toda actividad pedaggica y la eliminacin del
artculo 106 de la Constitucin que permite la educacin privada. Afortunadamente estas posiciones no son habituales (Mndez, 2007,
p. 1-5).
26 La expansin de la educacin tcnica genera crticas que no deben soslayarse. Por ejemplo, se dice que su expansin puede congelar la
movilidad social al orientar a los jvenes tempranamente hacia las labores manuales. Esto debe contrarrestarse con orientacin vocacional para descubrir desde el principio las ventajas competitivas de los alumnos y la posibilidad de que persigan educacin universitaria
con posterioridad, si lo creen conveniente. Algo muy positivo de la educacin tcnica es que contribuye a mantener bajo el desempleo
juvenil.
322
inversin productiva que provenga de diver-
Evaluacin del desempeo
sas fuentes: privada, nacional y extranjera,

y pblica.
Maestros interinos
La evaluacin y medicin del desempeo escolar es una prctica extendida en la

mayora de los pases. No puede haber polticas pblicas exitosas sin un adecuado diag-
Pueden mencionarse otras medidas muy
nstico de la realidad y un seguimiento de
concretas pero de amplio alcance. Un dato
los resultados. Los indicadores son variados,
preocupante es la alta proporcin de maes-
bien definidos, y la poblacin objetivo es fcil
tros interinos (31,7% en 2011) (MPPE, 2011,
de identificar y ubicar fsicamente, por lo que
cuadro I.1.10, p. 762).27 El gobierno est en
las estadsticas resultantes tienden a ser con-
deuda con el reglamento para la seleccin de
fiables en la mayora de los casos.
titulares que debi aprobarse en 2009 cuando
En Venezuela no existe desde 1996 eva-
entr en vigencia la actual Ley de Educacin.
luacin del desempeo escolar, aunque se
Esta situacin laboral crea incertidumbre en
han realizado algunas evaluaciones regiona-
el trabajo diario de los maestros e influye en
les (por ejemplo en el estado Miranda, con
la baja calidad educativa. Es necesario un
un gobernador de oposicin. En dicho ao se
programa acelerado que les otorgue la con-
cre el Sistema Nacional de Evaluacin del
dicin de titulares, previo cumplimiento de
Aprendizaje (SINEA) que emiti su primer in-
estrictos requisitos de formacin y disciplina.
forme en 1998. El nuevo gobierno de Chvez
La actual situacin puede aprovecharse para
lo elimin y desde entonces no se han hecho
mejorar la calidad de todo el cuerpo docen-
estudios de calidad y seguimiento. No hay
te si se implementaran programas efectivos
una explicacin oficial de esta situacin, que
de formacin que sirvan de incentivo tanto a
puede relacionarse con el nfasis absoluto
maestros titulares y a interinos. La mejora de
del gobierno en elevar la cobertura olvidn-
salario en funcin de logros acadmicos puede
dose de la calidad. En la Memoria y Cuenta
funcionar, con el acuerdo de los sindicatos.
2011 existe un proyecto llamado Evaluacin
Muchos directores de escuelas tambin
de la calidad del subsistema de educacin b-
son interinos y no tienen las herramientas
sica y su impacto en la sociedad venezolana,
adecuadas para ser gerentes exitosos. Es
pero los fondos asignados se utilizaron solo
necesario dictar talleres y cursos de geren-
para evaluar los centros educativos del mu-
cia educativa que mejoren la administracin
nicipio Libertador) y la meta fijada apenas se
e implementacin de los programas. El car-
cumpli en un 50% (Mndez, 2013c).
go de director debe tener autoridad y ser
El gobierno venezolano debe reiniciar
atractivo profesionalmente, puesto que hoy
el seguimiento y la medicin del desempe-
no lo es,28 introcuciendo la competencia para
o escolar. A nivel internacional existe una
su ejercicio junto con aumentos salariales y
larga experiencia y metodologas disponi-
otros incentivos.
bles que pueden ser utilizadas de inmediato
27
28 Las razones para esto son expuestas por Bruni Celli (2003, p. 230-232).
323
Venezuela
como el programa PISA de la Organizacin
este avance y a pesar de que los programas
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmi-
sociales de la poca estuvieron bien disea-
cos (OCDE) tiene gran prestigio. No se puede
dos, faltaron los recursos para expandirlos.
hacer poltica educativa sin tener clara idea
La meta de la universalizacin de la
de los resultados, porque sera navegar en la
educacin bsica contina sin alcanzarse, no
oscuridad.
solo por recursos, sino tambin por la incapacidad administrativa de llegar a los secto-
Los programas sociales
res excluidos y manejar las enormes tareas

logsticas que conlleva educar a millones de
Respecto de los progremas sociales, ya
nios y jvenes.
se mencionaron las misiones, cuyo mayor
Se detectan a lo largo de los aos al-
objetivo es universalizar la educacin bsica.
gunas tendencias persistentes en el sistema
Estas son la otra cara del fracaso del sistema
educativo venezolano como la burocrati-
educativo formal, por lo que hay que despo-
zacin, la centralizacin a nivel nacional, la
litizar su funcionamiento, evaluar constan-
politizacin y la incapacidad de los actores
temente su desempeo, informar sobre sus
polticos y sociales para llegar a acuerdos m-
costos y resultados, someter a consulta sus
nimos lo que se acentu desde 1999, cuando
programas y contenidos y articularlos con el
no exists dilogo ni consenso en las polticas
sistema productivo.
pblicas y, en especial, de educacin, que por

su naturaleza es un rea de intereses muy
5. Conclusiones
sensibles para los actores involucrados: padres, maestros, sindicatos. La poltica educativa tuvo un sesgo ideolgico, que relev
proximadamente un tercio de la po-
el adoctrinamiento ms que la enseanza.
blacin venezolana est inscrita en
Tal situacin impidi la implementacin, por
el sistema educacional, lo que ase-
ejemplo, del Plan Nacional de Educacin, el
gura un gigantesco pool de recursos huma-
nuevo currculo, y una gran variedad de me-
nos necesario para las tareas del desarrollo.
didas administrativas relacionadas con la ad-
El promedio de aos de escolaridad para la
ministracin de las escuelas y los mtodos de
poblacin mayor de 15 aos ha aumentado
evaluacin, entre otras. La descentralizacin
desde 7,9 en 1994 a 9,4 en 2011, con muy
surge de este panorama como un proceso
poca diferencia entre hombre y mujeres
necesario para remediar tales distorsiones.
(www.sisov.gov.ve).
La resistencia de la sociedad civil impi-
Por buenas o malas razones, con ma-
di que el gobierno impusiera por completo
yor o menor xito, ha habido un compromiso
su agenda educativa, pero la falta de con-
firme del sistema poltico con la masificacin
sensos ha dejado sin orientacin estratgica
educacional desde 1958. En agunos perodos
a este sector. Un ejemplo de ello, es que la
1958-1980, por ejemplohubo una expan-
tradicional separacin entre el sistema edu-
sin sostenida de la cobertura y un aumento
cativo y el productivo se ha acentuado. La
simultneo de la calidad. Tambin se introdujo
educacin tcnica est hurfana de apoyos
la educacin tcnica y se logr paridad entre
porque no existe, entre otros factores, una
nios y nias. Las crisis econmicas y polti-
estrategia manufacturera que absorba el re-
cas de los aos ochenta y noventa detuvieron
curso humano capacitado en los liceos, en
324
los otros institutos de formacin o en las mi-
el reforzamiento de las instituciones que lo
siones que se ocupan del rea. Reforzar la
regulan y su descentralizacin hacia estados
educacin tcnica promovera una poltica
y municipios; convertir a integrales la totali-
econmica viable cuyo nfasis en la produc-
dad de las escuelas y liceos; estructurar un
cin fomentara la incorporacin del sector
currculo que se adapte a la realidad y ne-
privado nacional y extranjero. El Instituto
cesidades nacionales; relanzar la educacin
Nacional de Cooperacin Educativa (INCE),
tcnica; mejorar la formacin y condiciones
creado en 1959 para contribuir al proceso
salariales de los maestros; integrar los pro-
de industrializacin mediante la capacita-
gramas sociales con el sistema formal de
cin de tcnicos medios, fue rebautizado en
educacin; y elevar el gasto.
2003 como Instituto Nacional de Capacita-
La fase de implementacin de una po-
cin Educacin Socialista (INCES). Entre sus
ltica pblica es crtica (Nam, 1979), ya que
objetivos est el de articular los programas
el xito de cualquier plan depende en lti-
de formacin, a fin de entender los proyectos
ma instancia de la capacidad gerencial y del
estratgicos del estado, las potencialidades
consenso social que lo acompae. Estos prin-
econmicas regionales y el fortalecimiento
cipios son especialmente ciertos en poltica
de la economa comunal.29 El sector privado
educativa. Durante los primeros aos del
o la nocin de productividad no aparecen por
siglo XXI los venezolanos has gastado mu-
ninguna parte.
cha energa apoyando u oponindose a una
Los retos de la educacin bsica venezo-
supuesta revolucin poltica. Pero todava no
lanos son de mediano y largo plazo: evitar la
est claro que la verdadera revolucin est
crisis de gobernabilidad del sector mediante
en la educacin.
29 http://www.inces.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=127&Itemid=157&lang=es
Fernando Spiritto
Es politlogo egresado de la Universidad Central de Venezuela (UCV). Tiene una Especializacin en Economa
de la Universidad de Colorado y un Master en Polticas Pblicas de la Universidad de Georgetown en Washington DC. Actualmente es candidato a doctor en competitividad empresarial y desarrollo econmico en la Universidad de Deusto, Pas Vasco, Espaa. Es profesor de la Universidad Central de Venezuela y de la Universidad
Catlica Andrs Bello en las materias Polticas Pblicas y Regulacin Econmica. Ha sido asesor de la Comisin
de Finanzas del Congreso de la Repblica de Venezuela y consultor de la Oficina del Economista Jefe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Washington DC. Se desempe tambin como asesor en materias
regulatorias y financieras para la Compaa Annima Nacional Telfonos de Venezuela. Es investigador del
Instituto Fermn Toro en Caracas y consultor de la Fundacin Konrad Adenauer.
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Los Desafíos de La Educación Preescolar Basíca y Media en América Latina Konrad A.

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Los Desafos de

Educacin Preescolar, Bsica

Los Desafos de Educacin

Los Desafos de Educacin

DISEO Y DIAGRAMACIN E IMPRESIN

Grfica Funny S.A.

Los Desafos de Educacin Preescolar, Bsica y Media en Amrica Latina

Los desafos de la educacin

Desafos en la educacin guatemalteca

Educacin y polticas educativas

La educacin bsica y media en Colombia:

Los desafos de la educacin

preescolar, bsica y media en el Per

ambin este ao el Programa Regio-

coadyuvar de forma directa a palear la po-

nal de Polticas Sociales para Amri-

breza e incentivar el crecimiento econ-

ca Latina (SOPLA por sus siglas en

mico. Ambos factores son decisorios en la

alemn, Soziale Ordnungspolitik in Lateina-

consecucin de la estabilidad poltica de un

merika) de la Fundacin Konrad Adenauer,

publica su principal estudio anual, que anali-

La presente publicacin es una invita-

za los desafos polticos, econmicos y socia-

cin al debate, lograda gracias a la contri-

les en Latinoamrica. En esta oportunidad, el

bucin de investigadores de 13 destacados

tema central es la educacin. Este importan-

centros de estudios econmicos y socio-polti-

te factor empodera a la sociedad para mejo-

cos latinoamericanos. Los diferentes artculos

rar su situacin poltica, econmica y social.

describen y analizan la situacin en profundi-

La educacin es tambin la base de un sano

dad, con nfasis en la seccin de propuestas

desarrollo econmico. La Fundacin Konrad

de polticas pblicas que se encuentra al final

Adenauer se ha comprometido a apoyar es-

de cada artculo. Estas propuestas tienen la

tos procesos socio-polticos en los pases la-

intencin de aportar herramientas concretas

tinoamericanos, a travs de la promocin y

para enfrentar los problemas socio econmi-

difusin de sistemas de educacin ms inclu-

cos desarrollados, dndole a la publicacin

sivos, justos y que aseguren la igualdad de

un valor agregado que va ms all de la

oportunidades para todos.

mayora de los textos que generalmente se

Muchos pases han logrado notables

publican al respecto. Los artculos de este li-

avances en el mejoramiento de sus sistemas

bro estn elaborados sobre la base de un s-

de educacin. Cerca del 95% de los nios en

lido esqueleto cientfico y simpleza en el len-

Latinoamrica asisten a la educacin bsica.

guaje, lo que les permite ser comprendidos

Tambin la cantidad de personas analfabe-

por nuestro variado crculo de lectores, entre

tas ha sido importantemente reducida. A pe-

los cuales se cuentan polticos, periodistas,

sar de estos esfuerzos, an existen grandes